fortalecimiento de los gobiernos subnacionales en ecuador

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Hacienda Pública: Fortalecimiento de losGobiernos Subnacionales en Ecuador*

BOANERGES ADOLFO CALDERÓN FLORES DE VÁLGAZ

SUMARIO

1. INTRODUCCIÓN.—2. JUSTIFICACIÓN.—3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.—4. OBJETIVOS.—5. METODOLOGÍA

UTILIZADA EN LA INVESTIGACIÓN.—6. MARCO TEÓRICO. 6.1. Organización política. 6.2. Competencia tributaria.6.3. Modelos financieros. 6.3.1. Modelo de centralización fiscal. 6.3.2. Modelo financiero descentralizado.—7. MARCO CONCEPTUAL.—8. SITUACIÓN ACTUAL. 8.1. Aspectos generales del país. 8.2. Antecedentes de la refor-ma. 8.3. Legislación principal. 8.4. Organización política del Ecuador. 8.5. Sistema de planificación. 8.6. Sistemade presupuesto. 8.7. Autonomía. 8.8. Descentralización. 8.9. Competencias delegadas a los GADS.8.10. Financiación de los GADS. 8.11. Configuración actual de la Hacienda Pública ecuatoriana. 8.11.1. Admi-nistración Tributaria central. 8.11.2. Administración Tributaria subnacional. 8.11.3. Administración Tributariade excepción. 8.12. Distribución territorial de impuestos. 8.13. Experiencia internacional sobre descentrali-zación. 8.13.1. Brasil. 8.13.2. Chile. 8.13.3. Colombia. 8.13.4. Guatemala. 8.13.5. México. 8.13.6. Uruguay.—9. CONCLUSIONES.—10. RECOMENDACIONES.—ANEXO.—BIBLIOGRAFÍA.

DESCRIPCIÓN DE SIGLAS

BPA: Base Presuntiva de Aportación.CAE: Corporación Aduanera Ecuatoriana.CE: Contribuciones EspecialesCOOTAD: Código Orgánico de Organización Territo-

rial, Autonomía y Desc.GADS: Gobiernos Autónomos Descentralizados.GAJP: Gobierno Autónomo Junta Parroquial.GAM: Gobierno Autónomo Municipal.GAP: Gobierno Autónomo Provincial.GAR: Gobierno Autónomo Regional.ICMS: Impuesto sobre la Circulación de Mercancías y

Prestación de Servicio de Transporte Interestadual eIntermunicipal y de Comunicación.

IECE: Instituto Ecuatoriano de Crédito Educativo.IESS: Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.IPI: Impuesto sobre Productos Industrializados.

ISSFA: Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas.ISSPOL: Instituto de Seguridad Social de la Policía.IVA: Impuesto al Valor Agregado.ISR: Impuesto Sobre la Renta.OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económico.PND: Plan Nacional de Desarrollo.PNDz: Plan Nacional de Descentralización.SAFI: Sistema de Administración Financiera.SECAP: Servicio Ecuatoriano de Capacitación.SENPLADES: Secretaría Nacional de Planificación y Desa-

rrollo.SNDPP: Sistema Nacional Descentralizado de Planificación

Particip.SPNF: Sistema Público No Financiero.SRI: Servicio de Rentas Internas.

1. INTRODUCCIÓN

Las circunstancias históricas, geográficas y políticas de los diferentes países, entre otros aspectos, sonfactores determinantes para la modulación de su organización política y territorial, así como para la estruc-

* Trabajo presentado a la Maestría Internacional en Administración Tributaria y Hacienda Pública, VIII edición 2010-2012 organizada porla Escuela de la Hacienda Pública del Instituto de Estudios Fiscales, la Agencia Estatal de Administración Tributaria, la UniversidadNacional de Educación a Distancia, el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, la Fundación CEDDET y la AgenciaEspañola de Cooperación Internacional para el Desarrollo.

turación de sus sistemas tributarios, en los cuales inciden además, las diferentes y permanentes reformasfiscales que se realizan, según la tendencia de los gobernantes de turno, con la finalidad de enfrentar las cri-sis económicas por las que han atravesado y de obtener mayores recursos para satisfacer las crecientesdemandas de la población.

La teoría del federalismo fiscal, estudia las relaciones entre los distintos niveles de Hacienda (central,autonómico, local), una vez que estos han sido delimitados, se les asigna funciones y competencias y sedeterminan los mecanismos de financiación.

En las últimas décadas, en los países de la región, se han producido muchos debates respecto de la atri-bución de competencias tributarias, entre la jurisdicción nacional y las subnacionales, resaltando dos posi-ciones opuestas, la una a favor del centralismo y otra, a favor de una descentralización fiscal acentuada,posturas que presentan ventajas y desventajas.

Los argumentos del centralismo, especialmente para los países geográficamente pequeños, se relacio-nan con la mayor eficiencia y efectividad en la gestión y con la reducción de costos, al ser la misma admi-nistración tributaria la que ejerce el control, evitándose también las guerras fiscales y la doble o múltipleimposición tributaria.

La postura a favor de una descentralización fiscal acentuada, basada en la aplicación del principio decorresponsabilidad fiscal y de imputabilidad política, que permita otorgar competencias tributarias a losniveles subnacionales o aumentarlas, en caso de que las que se concedieron, resulten insuficientes parafinanciar sus presupuestos, implica la necesaria implantación de mecanismos de coordinación tributaria,para evitar la doble o múltiple imposición, así como las denominadas guerras fiscales entre jurisdicciones.

Desde el punto de vista económico, los beneficios de la descentralización, se los relaciona principalmen-te, con una mayor eficiencia en la asignación de recursos, al establecer estructuras de gobierno más próxi-mas a los ciudadanos, otras razones económicas apuntan a los objetivos de equidad y estabilización.

En la actualidad, el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales, constituye una línea de acción prio-ritaria, en las agendas políticas de varios países en vías de desarrollo.

El Ecuador, desde que se posesionó el actual Presidente de la República en el mes de enero de 2007,entró en un proceso de transformación profunda, de sus instituciones1 y de las disposiciones legales2, en labúsqueda de la eficacia y eficiencia de sus organizaciones, con el fin de brindar mejores servicios a un grupocada vez mayoritario de la sociedad, que efectúa demandas, canalizadas en muchos casos por los gobiernossubnacionales del país, en procura de mayores competencias y recursos para la realización de obras parasus comunidades.

Como resultado de estas reformas, el Ecuador siendo un país unitario, ha emprendido un proceso defortalecimiento de los gobiernos subnacionales, habiéndose expedido en el mes de octubre de 2010, elCódigo Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, que establece funciones,competencias y mecanismos de financiamiento.

Con el presente estudio, desarrollado en el marco de la culminación de la VIII edición de la Maestría Inter-nacional en Administración Tributaria y Hacienda Pública, pretendo determinar la configuración actual de laHacienda Pública ecuatoriana, en función de la reforma realizada, del análisis de la doctrina existente y delcriterio obtenido de profesionales de las Administraciones Tributarias de Latinoamérica.

El análisis de la información recopilada, los comentarios presentados y el diseño de las recomendacio-nes, son de exclusiva responsabilidad del autor de la presente investigación y en ningún caso comprometena las autoridades y servidores del Gobierno ecuatoriano.

2. JUSTIFICACIÓN

En las últimas décadas, en los países de la región, se han producido muchos debates respecto de la atri-bución de competencias tributarias, entre la jurisdicción nacional y las subnacionales, resaltando dos posi-ciones opuestas, la una a favor del centralismo y otra, a favor de una descentralización fiscal acentuada,posturas que presentan ventajas y desventajas.

Cuadernos de Formación. Colaboración 17/14. Volumen 18/2014

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1 Creación de ministerios coordinadores, cambio de denominaciones, unificaciones institucionales, reestructuras.2 Constitución de la República, Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno, Código Tributario, Código Orgánico de Organización,Autonomía y Descentralización.

El país, desde que se posesionó el actual Presidente de la República, en el mes de enero de 2007, entróen un proceso de transformación profunda, de sus instituciones y de las disposiciones legales.

Como resultado de estas reformas, el Ecuador siendo un país unitario, ha emprendido un proceso deautonomía y descentralización política, territorial y financiera, habiéndose expedido en el mes de octubrede 2010, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, que lo regula.

Con el presente estudio, pretendo determinar la configuración actual de la Hacienda Pública ecuatoria-na, en función de la reforma realizada, de la doctrina existente y del criterio obtenido de profesionales delas Administraciones Tributarias de Latinoamérica.

Los elementos de análisis se sintetizan a continuación:— Legislación principal.— Organización política.— Sistema de planificación— Sistema de presupuesto.— Autonomía y descentralización.— Sistema Nacional de Competencias.— Consejo Nacional de Competencias.— Plan Nacional de Descentralización.— Competencias delegadas a los GADS.— Financiamiento de los GADS.— Configuración actual de la Hacienda Pública ecuatoriana.— Administración Tributaria central.— Administración Tributaria subnacional.— Administración Tributaria de excepción.— Experiencia internacional sobre descentralización.Es importante señalar que hasta la presente fecha, no se han realizado estudios similares, por lo que los

resultados presentados, pueden resultar de mucha utilidad e interés.

3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

La Constitución de la República, expedida en el mes de octubre de 2008, establece una nueva organiza-ción política y territorial del Estado ecuatoriano, disponiéndose que por ley se establezcan el sistema nacio-nal de competencias, los mecanismos de financiamiento y las instituciones responsables de administrar, anivel nacional, este proceso.

Atendiendo a esta disposición constitucional, el Ecuador siendo un país unitario, emprendió en un proce-so de autonomía y descentralización política, territorial y financiera, habiéndose expedido en el mes de octu-bre de 2010, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, que lo regula.

Con el presente estudio, pretendo determinar la configuración actual de la Hacienda Pública ecuatoria-na, en función de la reforma realizada, del análisis de la doctrina existente y del criterio obtenido de profe-sionales de las Administraciones Tributarias de Latinoamérica.

4. OBJETIVOS

General.Establecer el proceso de fortalecimiento de los gobiernos subnacionales implantado en el Ecuador, con

la finalidad de determinar la configuración actual de la Hacienda Pública. Específicos.— Elaborar un marco referencial que sirva de sustento para la presente investigación.— Identificar los niveles de gobierno subnacional, facultades y competencias cedidas a estos niveles,

así como los mecanismos de financiamiento para cada uno de ellos.

Hacienda Pública: Fortalecimiento de los Gobiernos Subnacionales en EcuadorBOANERGES ADOLFO CALDERÓN FLORES DE VÁLGAZ

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— Establecer los diferentes niveles de la Hacienda Pública Ecuatoriana y determinar sus competenciastributarias, en función de la reforma realizada.

— Formular las conclusiones y recomendaciones del estudio, a base de los resultados determinadosen el análisis de la situación actual, de la doctrina existente y del criterio obtenido de profesionalesde las Administraciones Tributarias de Latinoamérica.

5. METODOLOGÍA UTILIZADA EN LA INVESTIGACIÓN

Para la presente investigación, se recopiló y analizó bibliografía sobre el tema, así como las disposicioneslegales e información disponible, sobre el proceso de autonomía y descentralización en el Ecuador.

Además, se obtuvo el criterio de especialistas de las Administraciones Tributarias de Latinoamérica,sobre la descentralización fiscal en los países en vías de desarrollo, con la finalidad de dar respuesta a la inte-rrogante: ¿Configuración actual de la Hacienda Pública ecuatoriana, en función de la reforma realizada?

Los resultados obtenidos, permitieron formular las conclusiones y recomendaciones del presente estudio.

6. MARCO TEÓRICO

6.1. Organización política

La organización política, consiste en la forma en la que está distribuido el poder o potestad en los Esta-dos, pudiendo efectuarse una clasificación en Estados Unitarios y Estados Federales, estableciéndose en susConstituciones las potestades y competencias de los niveles de gobierno.

La importancia de cada nivel de gobierno y su grado de autonomía financiera, dependen de la organiza-ción política de cada Estado.

Los Estados Unitarios, centralizan el poder en el nivel central, derivando un determinado grado a los nive-les subnacionales, en forma de descentralización o desconcentración, pudiendo de igual manera revocarlo.

En este tipo de Estados, en términos generales, no existe un nivel intermedio con significación política.Presentan las siguientes características fundamentales:— El poder político lo tiene el Gobierno Central.— El Gobierno Central es quien decide las competencias de los Gobiernos Subnacionales.— Los Gobiernos Subnacionales, no tienen capacidad para establecer impuestos, sin embargo se les

concede facultades legislativas para la creación, extinción o modificación de tasas y contribucionesespeciales de mejora.

En los Estados Federales, la potestad se ejerce en los niveles central, intermedio y local, cada uno deellos con competencias claramente definidas, sustentados básicamente desde el punto de vista de la eficien-cia económica y del servicio a los ciudadanos, en la idea de que los servicios públicos se prestan de mejormanera por el ente territorial más cercano a la población, debido a que es quien conoce más de cerca susnecesidades.

Pueden distinguirse las siguientes características básicas:— El poder político, está distribuido entre el Gobierno Central y los Gobiernos Subnacionales.— Cada nivel de gobierno, ejerce su poder político en función de lo establecido en la Constitución.— Cada nivel de gobierno, está en capacidad para establecer sus impuestos y determinar sus gastos.

6.2. Competencia tributaria

Entre las potestades de los Estados, se encuentra la tributaria, la facultad para ejercerla en el plano mate-rial, se denomina competencia tributaria, que se utiliza para establecer la jurisdicción política a la que lecorresponde establecer un determinado tributo, estableciéndose de manera general, en las constitucionesde los estados, las potestades y competencias tributarias, para el nivel público central y para los niveles sub-nacionales.

En la potestad tributaria, se distingue:


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— La potestad normativa, que corresponde a la función legislativa del Estado.— La potestad impositiva, que corresponde a la Administración Pública del Estado, para la aplicación

de las normas tributarias, derivándose de esta potestad, la administración o gestión impositiva y larecaudación o presupuesto.

Respecto al ingreso, según la doctrina, la legislación, administración y recaudación o presupuesto, pue-den ser adjudicados a un mismo nivel o a dos o tres niveles diferentes de gobierno.

Normalmente, la organización política del Estado, determina la jurisdicción tributaria entre los diferen-tes niveles políticos que lo constituyen.

En América Latina, existen básicamente dos modelos para establecer la distribución de competenciastributarias entre los diferentes niveles que constituyen a los estados.

En los Estados Unitarios, generalmente el nivel central es el titular exclusivo del poder tributario, mien-tras que los niveles subnacionales carecen de él, proceso al que se conoce como centralización fiscal.

En cambio normalmente en los Estados Federales, los niveles subnacionales tienen asignadas ciertascompetencias tributarias, proceso al que se denomina descentralización fiscal, denominándose descentrali-zación fiscal atenuada cuando la delegación a los niveles subnacionales es de menor magnitud y acentuadacuando esta delegación es de magnitud considerable.

Considerando básicamente la extensión geográfica y situaciones históricas de los países, se ha aplicadoel criterio de centralización fiscal en aquellos considerados pequeños y la descentralización fiscal en los paí-ses más grandes.

Sin embargo de lo expuesto, en ciertos Estados Unitarios existe descentralización fiscal y en determina-dos Estados Federales centralización fiscal.

En América Latina, normalmente tanto en los Estados Unitarios como en los Federales, los niveles sub-nacionales como los municipios, tienen asignadas potestades tributarias básicas para el financiamiento de susgastos.

Para establecer las competencias tributarias, no es suficiente la revisión de las disposiciones de la Cons-titución, siendo necesario recurrir a la Constitución material de cada Estado, a fin de establecer otros con-tenidos constitucionales que han ingresado a la dimensión sociológica, por medio de reconocidas fuentes,como el derecho internacional, la jurisprudencia, la normativa inferior y la costumbre.

6.3. Modelos financieros

Según la doctrina existente, la forma de organización política de los diferentes países, da lugar a lossiguientes modelos financieros:

— Modelo financiero público centralista.— Modelo financiero público descentralizado.Es necesario resaltar el hecho de que existe una clara y estrecha relación entre estructura política de un

estado y su modelo financiero, pudiendo presentarse problemas cuando existan desajustes en esta relación,sin embargo, en los últimos años, se ha generalizado una tendencia hacia la descentralización fiscal, ensa-yando con modelos de este tipo, sin considerar el tipo de organización política de los diferentes países.

Los modelos señalados, constituyen referencias, ya que en la práctica, podemos encontrar en diferen-tes países, rasgos de ambos modelos, con un claro dominio de uno u otro.

6.3.1. Modelo de centralización fiscal

El modelo de centralización fiscal, es aquel que basa el poder político y las potestades tributarias en el nivelcentral, siendo el único con capacidad legal para establecer impuestos a través de su Parlamento, obtenien-do de esta manera recursos directamente de los ciudadanos y efectuando transferencias a los niveles subna-cionales para el financiamiento de sus gastos, siendo necesario que exista un mecanismo claro preestablecido,para la determinación del monto de las transferencias, evitando la injerencia política en el proceso.

El monto de las transferencias debe actualizarse periódicamente, en función de criterios como el pro-ducto interno bruto, los ingresos tributarios, el índice de precios, entre otros.

En este modelo, el gobierno central además tiene a su cargo, las facultades de percepción, recaudacióny fiscalización de los impuestos principales del país, delegándose a los niveles subnacionales como Prefectu-


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ras y Alcaldías, la imposición sobre propiedades ubicadas en su jurisdicción, además de la facultad para creartasas y contribuciones especiales de mejora.

Este modelo ha sido adoptado por la mayor parte de países latinoamericanos, con una extensión geo-gráfica no muy extensa, sin embargo, el proceso de recaudación tributaria centralizado, ha sido criticadopor cuanto no considera el principio de correspondencia fiscal, entre ingresos y gastos, que debe existirentre los distintos niveles, lo que en ciertos casos ha conllevado, que los niveles subnacionales se excedanen determinados gastos.

Además se le atribuyen a este modelo, problemas relacionados con la distribución de los ingresos delnivel central, un esquema de distribución de la recaudación, debería considerar los criterios:

— Devolución de la recaudación al nivel subcentral donde se generó, lo que implicaría mantener elprincipio de correspondencia fiscal.

— Redistribución, mediante el cual y en base al principio de equidad fiscal, los niveles subnacionalescon menor capacidad de contribución, se benefician de los recursos tributarios de las jurisdiccionescon mayor capacidad económica.

— Mixto, sistema que aplica los criterios devolutivo y redistributivo, siendo el predominante en lospaíses latinoamericanos.

El elemento fundamental de este modelo, radica en los efectos provocados por la separación de las deci-siones del gasto y su financiamiento, debido a que los gobiernos subnacionales tienden a adoptar decisionesineficientes, que suelen generar un aumento de su gasto público.

6.3.2. Modelo financiero descentralizado

Este modelo es el adoptado, para el financiamiento público de los estados que cuentan con distintosniveles de gobierno, entre los que se pueden señalar el central, regional y local, siendo necesario la deter-minación de los ingresos que debe disponer cada nivel de gobierno.

Se aconseja que en el nivel central, se mantengan los impuestos de carácter nacional como el impuesto ala renta, impuestos sobre las ventas, impuestos sobre transmisiones patrimoniales y los impuestos aduaneros.

Los impuestos asignables a los niveles subnacionales, tienen relación básicamente con la imposiciónsobre el patrimonio, además de la facultad para crear tasas y contribuciones especiales de mejora.

JOSEPH MUSGRAVE, señala como criterios para la asignación de impuestos entre los diferentes niveles degobierno, los siguientes:

— La imposición progresiva con objetivos redistributivos, debe ser primordialmente central.— Los impuestos dirigidos a alcanzar objetivos de estabilización deben corresponder al nivel central.— Las bases imponibles distribuidas entre jurisdicciones de manera muy desigual, deben ser utilizadas

a nivel central. — Los impuestos de los niveles subnacionales, deben ser estables, en los diferentes ciclos económicos.— Los niveles de gobierno intermedios, especialmente los más bajos, deben gravar las bases imponi-

bles con poca movilidad. RICHARD BIRD, establece los siguientes criterios, para la asignación de impuestos al nivel local:— Los impuestos deben ser fáciles de administrar.— Los rendimientos de los impuestos deben ser previsibles y estables a lo largo del tiempo.— Los rendimientos de los impuestos deben satisfacer las necesidades locales.— Deberían poder expandirse a lo largo del tiempo, como mínimo, tan rápido como los gastos.— Debe evitarse la exportación de la carga tributaria hacia los no residentes.— Las bases imponibles deben ser inmóviles, para permitir a los gobiernos locales, un cierto margen

de modificación de los tipos de gravamen, sin que se pierdan estas bases. Si queremos formarnos una idea del grado de autonomía financiera de los distintos niveles de gobierno

de un país, es necesario determinar si disponen de la capacidad para establecer sus propios ingresos y laproporción que estos representan sobre el total de los ingresos.

Para establecer el nivel de descentralización fiscal, varios autores consideran los dos componentes de lapolítica fiscal, los ingresos y los gastos, estableciéndose que la fortaleza de las federaciones debe medirseen relación de la mayor o menor independencia tributaria de los niveles subnacionales.


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Desde este punto de vista se califica como federaciones débiles, a aquellas que básicamente financian losgastos de los gobiernos subnacionales con transferencias del nivel central y como fuertes, a aquellas en lasque este financiamiento corresponde a los niveles subnacionales, con sus propios recursos.

La descentralización fiscal induce a una mayor imputabilidad política en la federación así como a unamayor responsabilidad fiscal, debido especialmente, a que el nivel subnacional, debe asumir la facultad defijar impuestos para financiar el gasto público local.

Al modelo de descentralización fiscal, se le atribuyen inconvenientes relacionados con casos de doble ymúltiple imposición, se han generado las denominadas guerras fiscales entre las distintas jurisdicciones, asícomo se han presentado problemas en el control de los tributos administrados en este nivel, los cuales sonmayores, cuando más profundo es el grado de descentralización en el país.

Para solucionar los problemas derivados de la descentralización fiscal, se presenta la coordinación tribu-taria, en sus diferentes formas, como mecanismo para atenuarlos o superarlos.

Este modelo nos trae a la mente, la cuestión de si la gestión de los tributos asignados a los distintos nive-les territoriales, debe realizarse por una administración centralizada, por administraciones separadas o poruna administración profesional e independiente de la influencia política.

Al respecto, JULIO LÓPEZ LABORDA y JESÚS R 3UIZ-HUERTA CARBONELL , consideran:— La distribución de competencias normativas para la imposición, entre los diferentes niveles de

gobierno, no debe estar condicionada por la identificación de la administración que mejor puedagestionar los impuestos.

— Las reglas para la distribución de tributos entre los diferentes niveles de gobierno, difieren de lasestablecidas para la asignación de competencias gestoras, siendo conceptualmente posible que seasigne las capacidades normativas y recaudadoras a un nivel y su gestión a otro.

— La gestión tributaria centralizada, presenta ventajas derivadas de la uniformidad en el tratamientode los contribuyentes y de la coordinación, las desventajas se relacionan con la distancia entre lasautoridades que tienen atribuido el ingreso y los contribuyentes.

— La gestión descentralizada, favorece la responsabilidad y flexibilidad de las administraciones respec-tivas, a costa de un potencial deterioro de la gestión de los tributos y de la uniformidad, así comodel incremento de los costos de cumplimiento y de administración.

JOSÉ SEVILLA SEGURA, no es partidario de multiplicar las administraciones tributarias, básicamente por el pre-dominio en los sistemas tributarios modernos, de tributos personales y/o de carácter subjetivo, que dificultacualquier intento de parcelación, así como por la consideración de desarrollar economías de escala, al ser laadministración tributaria, una entidad prestadora de servicios, con la consecuente disminución de sus costos.

Sin embargo nos expone desde un punto de vista teórico, tres modelos organizativos:— De administración centralizada, de la gestión y recaudación de todos los ingresos, propios como los

correspondientes a los niveles subnacionales, por parte de la administración del nivel central.— De administraciones separadas, para la administración de sus propios tributos en su respectiva juris-

dicción, siendo necesario el establecimiento de criterios de cooperación y coordinación.— De administración confederal, en el cual desaparece la presencia administrativa de la hacienda cen-

tral y cada comunidad autónoma se encargaría de gestionar y recaudar todos los tributos satisfe-chos por sus ciudadanos.

Considera necesario que los tributos asignados a cada nivel de gobierno, resulten relativamente inde-pendientes unos de otros, para el funcionamiento de administraciones tributarias separadas, así como quelos tributos asignados a niveles de menor ámbito jurisdiccional, tengan una base territorial, existiendo muypocos impuestos que reúnan estas características.

Es partidario el autor, del modelo de administración centralizada, configurada como un órgano autóno-mo, de los distintos niveles de gobierno a los que sirve y responde, en lo relacionado a su organización yfuncionamiento, que atienda exclusivamente a criterios de eficiencia económica y racionalidad.

CLAUDINO P 4ITA , considera que no es recomendable el fraccionamiento en función del tipo de tributoadministrado (seguridad social, aduanas, impuestos internos), ni la proliferación de administraciones tribu-

3 Descentralización y administración tributaria: experiencias comparadas.4 “Ventajas y desventajas de la descentralización de la administración de los recursos nacionales en las jurisdicciones provinciales”,CIAT 2003.

tarias autónomas de distintos niveles, tampoco que las diferentes etapas del proceso tributario, se encuen-tren a cargo de instituciones independientes, siendo necesaria la preservación de dos condiciones básicas,al momento de configurar la administración tributaria de un país:

— Utilización sinérgica de la información tributaria como elemento fundamental para la aplicación delsistema tributario.

— Facilitación del desarrollo de economías de escala.Sin embargo del contenido político y técnico que puede condicionar la adopción de las decisiones, la ten-

dencia dominante en las últimas décadas, según CLAUDINO PITA, es el fortalecimiento del papel de los gobier-nos subnacionales con relación a sus funciones de proveedores de servicios públicos y a la ejecución delgasto público, y en menor medida como recaudadores de sus ingresos propios.

7. MARCO CONCEPTUAL

JOSÉ VÍCTOR SEVILLA SEGURA en el Manual de Política y Técnicas Tributarias, incluye los siguientes concep-tos, que tienen relación con la presente investigación:

Asignación de impuestos.—En los modelos descentralizados de financiación pública se conoce como taxassignment a las distintas modalidades de asignar las clases de tributos disponibles a los diferentes niveles degobierno para que puedan obtener sus ingresos. Se entiende que tal asignación es plena, es decir, que elgobierno al que se le asigne un impuesto dispone de capacidad para poderlo regular y configurarlo de acuer-do con sus preferencias.

Armonización fiscal.—Se llama así al proceso que establece los límites a la capacidad normativa de los dis-tintos gobiernos para conformar sus propios tributos en orden a garantizar la unidad del mercado. Pudieraigualmente entenderse comprendidas aquí todas aquellas normas que permiten delimitar la capacidad degravar de cada jurisdicción con objeto de evitar situaciones de doble imposición.

Autonomía financiera.—Decimos que un gobierno tiene plena autonomía financiera cuando dispone decapacidad para decidir tanto el nivel de sus gastos e ingresos como su estructura o composición.

Balanza fiscal.—Llamamos balanza fiscal de una región a la comparación entre el importe de aquellosgastos de la hacienda central que benefician a los ciudadanos de esa región y los impuestos de dicha hacien-da central que soportan esos mismos ciudadanos. La diferencia se conoce como saldo fiscal. El saldo fiscalse puede calcular para los ciudadanos de cualquier gobierno referido a ese nivel o niveles superiores.

Competencia fiscal.—Los gobiernos pueden, mediante sus programas de ingresos y gastos, intentar atraera su jurisdicción el establecimiento de empresas o la residencia de ciudadanos. Se dice que existe compe-tencia fiscal cuando dos o más gobiernos participan en ese mismo propósito.

Estado federal.—Es un modelo de organización del estado con el poder político distributivo entre los dis-tintos niveles de gobierno en los términos establecidos por la Constitución.

Estado unitario.—Constituye un modelo de organización del estado que sitúa el poder político en elgobierno central. Los niveles subcentrales de gobierno que pudieran existir derivan su capacidad y compe-tencias de normas aprobadas en el parlamento central.

Federalismo fiscal.—Se llama así a la parte de la hacienda pública que estudia los problemas de la finan-ciación de los distintos niveles de gobierno de un mismo país y sus relaciones recíprocas.


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Estados federales Estados unitarios

Poder político distribuido a varios niveles de gobierno. Poder político acumulado en el nivel central.

Poder político de cada nivel de gobierno, atribuido por laConstitución.

Competencias de los niveles subnacionales, son decididasy otorgadas por el nivel central.

Cada nivel de gobierno tiene facultad para establecer susimpuestos y determinar sus gastos.

Los niveles subnacionales, no tienen facultad para estable-cer sus impuestos ni determinar sus gastos.

ORGANIZACIÓN POLÍTICA DEL ESTADO

Fuente: JOSÉ SEVILLA SEGURA.

Haciendas subcentrales.—Se trata de las haciendas correspondientes a todos aquellos niveles de gobier-no de ámbito inferior al gobierno central. Se incluyen, por tanto, aquí las haciendas regionales o estatales ylas correspondientes a los gobiernos locales.

Impuestos distribuidos.—Es una modalidad de asignación en la cual cada tipo o modalidad de impuestosse asigna a un nivel de gobierno. Por ejemplo, los impuestos sobre la renta al gobierno central, los impues-tos sobre el consumo a las regiones y los impuestos sobre la propiedad a las haciendas locales.

Impuestos separados.—Llamamos así a una forma de “asignar” los impuestos entre los distintos nivelesde gobierno consistente en que cada gobierno puede utilizar la totalidad de los tributos asignables. En con-secuencia, se producirán duplicaciones ya que un mismo tipo de impuesto podrán utilizarlo todos los nive-les de gobierno.

Modelo centralista de financiación.—Es aquel en el que la capacidad de establecer impuestos reside exclu-sivamente en la hacienda central. En consecuencia, las haciendas subcentrales se financian mediante trans-ferencias procedentes de la hacienda central. Este modelo de financiación se adecua perfectamente alestado unitario.

Modelo descentralizado de financiación.—Es aquel en el que cada nivel de gobierno obtiene sus ingresosde impuestos establecidos directamente sobre los ciudadanos. Así pues, en este modelo todos los nivelesde gobierno disponen de autonomía financiera. El estado federal requiere un modelo descentralizado definanciación pública.

8. SITUACIÓN ACTUAL

8.1. Aspectos generales del país

El Ecuador es un país pequeño con una superficie de 256.370 km cuadrados, con una población de14’483.499 habitantes, con un sistema de gobierno presidencialista, las funciones del Estado son Ejecutivo,Legislativo, Judicial, Electoral y Transparencia y Control Social.

La tasa de crecimiento fue de 7.2 por 100 en el año 2008, 0.3 por 100 año 2009 y 3.6 por 100 en el año2010.

En el año 2000 su vulnerabilidad económica, llevó al país a la dolarización de su economía, sufriendo unade las peores crisis financieras, la que obligó a emigrar a miles de compatriotas básicamente a Estados Uni-dos, España e Italia.

En los últimos años el crecimiento económico se vio beneficiado particularmente por un alto precio delbarril de petróleo, una mejor recaudación tributaria y envío de remesas por parte de los emigrantes.

Las elecciones se realizan cada cuatro años con un sistema multipartidista. La legislación le correspondeal Ejecutivo y al Legislativo (Asamblea Nacional), compuesta por 123 asambleístas. Las principales funcionesde la Asamblea son la promulgación de Leyes, la fiscalización de los actos públicos y la aprobación del Pre-supuesto General del Estado.

El Jefe de Gobierno es el Presidente de la República, quien tiene la facultad de nombrar a las diferentesautoridades que colaborarán con él en los diferentes Ministerios y demás instituciones, los cuales tienenáreas específicas de responsabilidad y forman parte del gabinete, actualmente existen ministerios y ministe-rios coordinadores.

El Estado por medio del Ministerio de Relaciones Laborales, regula a los empleados del servicio civil, suscondiciones de trabajo y remuneraciones. Cada ministerio tiene a la cabeza una persona que sirve por tiem-po indefinido mientras dura el período del Presidente.

En el año 2008 con la llegada al poder del presidente RAFAEL CORREA, el país se ve inmerso en una seriede reformas legales, reexaminando el papel del estado en la economía, pasando de una economía de mer-cado a una economía social y solidaria.

8.2. Antecedentes de la reforma

Las Constituciones de los países, constituyen expresiones de cambio, recogiendo temas que respondena preocupaciones coyunturales de la sociedad, en un momento determinado.


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La discusión en el país, sobre centralización y descentralización, no es nueva, remontándose al propioproceso de constitución del Estado en el siglo XIX, en un contexto marcado por la diversidad social, econó-mica, étnica y política, que originó disputas entre los poderes central y local hasta nuestros días.

La última Constitución de la República derogada, vigente desde el año de 1998, daba claras señales des-centralizadoras, al abandonarse la planificación nacional y alentarse la planificación local, a través del diseñode planes de desarrollo municipal y provincial, declarando que todo, excepto la política económica y tribu-taria, seguridad nacional, defensa, relaciones internacionales y endeudamiento externo, era factible de des-centralizar, dejando a la voluntad de cada nivel de gobierno subnacional, la decisión de las competencias quele interesaba asumir, teniendo el Estado la obligación de transferirlas.

En este período y en el marco de sus funciones, el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC),como responsable de editar y actualizar las Divisiones Político-Administrativas del país, basada en la Ley deDivisión Territorial promulgada el 26 de marzo de 1897, difundió la actualización realizada al 31 de diciem-bre de 2008, en la que se estableció la siguiente organización territorial de nuestro país:

— Provincias.— Cantones.— Parroquias.Las provincias constituían el nivel más amplio, puesto que estaba compuesto por los cantones y parro-

quias, su detalle se presenta en el siguiente gráfico:


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Sin embargo de la fuerte corriente descentralizadora, este proceso considerado por algunos analistas comouna estrategia de debilitar al Estado, debido a que los gobiernos locales, únicamente iban a solicitar la transfe-rencia de competencias rentables en lo económico y en lo político, dejando al nivel central aquellas competen-cias deficitarias, no tuvo avances significativos en diez años de vigencia, fundamentalmente debido a que no seestableció ningún mecanismo para hacer viable la transferencia de competencias a los niveles subnacionales.

En la actualidad y desde la posesión del Presidente Correa, el Gobierno Nacional, ha establecido comoestrategia de acción, la recuperación de las facultades de planificación, rectoría, regulación y control, a finde construir un Estado policéntrico, descentralizado y articulado entre los distintos niveles de gobierno.

Como parte de esa estrategia se expide una nueva Constitución de la República, la cual se encuentra envigencia desde el 20 de octubre de 2008, con el fin de establecer una nueva organización territorial, en lossiguientes términos:

REGÍMENES ESPECIALES

PARROQUIAS RURALES

CANTONES

PROVINCIAS

REGIONES

Además se reconocen las comunidades, comunas, recintos, barrios y parroquias urbanas, como unida-des básicas de participación en los diferentes niveles de gobierno, así como en el Sistema Nacional de Pla-nificación.

En el mes de octubre de 2010, se expide el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía yDescentralización (COOTAD), que contiene disposiciones que establece la organización política-adminis-trativa del Estado, el régimen de los diferentes niveles de gobierno autónomos descentralizados y regíme-nes especiales, además desarrolla un modelo de descentralización progresiva y obligatoria, a través delsistema nacional de competencias, la institucionalidad responsable de su aplicación, las fuentes de financia-miento, así como los mecanismos para compensar los desequilibrios en el desarrollo del territorio.

Análisis

El análisis efectuado se realizó, desde el punto de vista del fortalecimiento de los Gobiernos Subnacio-nales, para determinar la conveniencia de la reforma, los elementos de análisis se sintetizan a continuación.

8.3. Legislación principal

La Asamblea Nacional, según la Constitución, ejerce la función legislativa, tiene como atribución, la apro-bación de leyes orgánicas u ordinarias, que se refieran a una sola materia, respecto de las normas genera-les de interés común.

En cuanto a la creación, modificación o supresión de impuestos, así como del aumento del gasto públi-co y la modificación de la división político administrativa del país, únicamente el Presidente de la República,tiene atribución constitucional para presentar proyectos de ley.

Las principales disposiciones legales, relacionadas con la presente investigación, son las siguientes:

Constitución de la República del Ecuador

El Título V de la Constitución, establece la organización territorial del Estado, los niveles de gobiernosubnacional y regímenes especiales que lo componen, los principios generales que los rigen, las facultadesconcedidas, el régimen de competencias de cada nivel y los recursos económicos que financian sus activi-dades.

El Título VI, determina los principios que rigen el sistema tributario del país y la priorización de impues-tos directos y progresivos, a fin de promover la redistribución de la riqueza del país, así como establece lasfacultades para la creación, extinción o modificación de los diferentes tributos.

En el Título VII, se establece el sistema de seguridad social público del país y se regula su funcionamiento.

Código Orgánico Tributario

El libro primero de este cuerpo legal, constituye la parte sustantiva tributaria o material, en el Título Iestablece, las disposiciones fundamentales que regulan las relaciones jurídicas provenientes de los tributosnacionales, provinciales, municipales, locales o de otros entes acreedores de los mismos y en el Título III,se determinan los órganos de la Administración Tributaria, responsables de su dirección y sus facultades.

El libro segundo, Título I, contiene las normas generales de los procedimientos tributarios y la descrip-ción de las facultades de la Administración Tributaria.

Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno

Este cuerpo legal, determina los impuestos vigentes en el país, los sujetos activo y pasivo, el objeto impo-nible, la cuantía del tributo o la forma de establecerla, las exenciones y deducciones pertinentes, los recla-mos, recursos y demás aspectos relacionados.

Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones

El Título II del Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, regula las relaciones jurídi-cas entre el Estado y las personas naturales o jurídicas que efectúen operaciones relacionadas con el tráfi-co internacional de mercancías, debiendo aplicarse de manera supletoria, las disposiciones del CódigoTributario y otras normas jurídicas, en los casos que no se hallen expresamente previstos en este título.


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Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado

Establece y norma, en los Capítulos II y III, el impuesto ambiental a la circulación vehicular y el impues-to redimible a las botellas plásticas no retornables.

Ley de Seguridad Social

La Ley de Seguridad Social, regula la relación jurídica proveniente de las cotizaciones sociales y estable-ce las facultades, atribuciones y deberes del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social frente a sus afiliados.

Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización

Las disposiciones de este Código, establecen la organización política-administrativa del Estado así comoel régimen de los diferentes niveles de gobierno autónomos descentralizados y regímenes especiales consus facultades. Además desarrolla un modelo de descentralización progresiva y obligatoria, a través del sis-tema nacional de competencias, la institucionalidad responsable de su aplicación, las fuentes de financia-miento, así como los mecanismos para compensar los desequilibrios en el desarrollo del territorio.

8.4. Organización política del Ecuador

La Constitución de la República del Ecuador5 establece que “la administración pública constituye un ser-vicio a la colectividad que se rige por los principios de: eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentra-ción, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación”, estáconformada por los siguientes niveles:

La Administración central está formada por:

1. Los organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y deTransparencia y Control Social.

2. Los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el ejercicio de la potestad esta-tal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas porel Estado.

Constituyen gobiernos autónomos descentralizados: 1. Las juntas parroquiales rurales.2. Los concejos municipales.3. Los concejos metropolitanos.4. Los consejos provinciales.5. Los consejos regionales.Además, se reconocen como formas de gobierno a los regímenes especiales, que se constituyan, por

razones étnico-culturales, poblacionales o de conservación ambiental, entre los que se pueden señalar:


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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

2. GOBIERNOS AUTÓNOMOSDESCENTRALIZADOS1. ADMINISTRACIÓN CENTRAL

DISTRITOS METROPOLITANOS AUTÓNOMOS

CIRCUNSCRIPCIONES TERRITORIALESPROVINCIASAMAZÓNICASINDÍGENAS AFROECUATORIANAS MONTUBIAS

PROVINCIA DE GALÁPAGOS

5 Vigente desde el 20 de octubre de 2008.


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Las circunscripciones territoriales indígenas, afroecuatorianas y montubias, podrán conformarse en lasparroquias rurales, cantones y provincias.

Se reconoce la existencia de comunidades, comunas, recintos, parroquias urbanas y barrios, como uni-dades básicas de participación ciudadana, en el sistema nacional de planificación y en los diferentes nivelesde gobierno subnacional.

Según la Constitución de la República: “Los gobiernos autónomos descentralizados gozan de autonomíapolítica, administrativa y financiera, y se rigen por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad inter-territorial, integración y participación ciudadana.”

Las regiones, distritos metropolitanos, provincias y cantones tienen facultad legislativa, en el ámbito desus competencias y jurisdicciones territoriales. Las juntas parroquiales rurales tienen facultad reglamentaria.

Todos los niveles tienen facultad ejecutiva, en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales.En el nivel subnacional, existen además personas jurídicas creadas por acto normativo, para la prestación

de servicios públicos.

8.5. Sistema de planificación

Un objetivo del Presidente de la República actual, es recuperar el papel protagónico que debe tener laplanificación en el desarrollo del país, sistema que fue dejado de lado por los gobiernos de turno en la déca-da de los 80, bajo el argumento de que la intervención estatal y la planificación constituían un impedimen-to para el desarrollo del país, centrando su atención en los ajustes fiscales de corto plazo, que brindenliquidez al Tesoro Nacional y por consiguiente al Gobierno Central, por sobre las necesidades de desarro-llo del país, por ello la actual Constitución de la República, prevé un régimen de desarrollo y lo conceptua-liza como un conjunto compuesto por los sistemas económicos, políticos, socio-culturales y ambientales,que garantizan la consecución del buen vivir, para ello se establece que el Estado debe planificar el desarro-llo del país, propiciando la equidad social y territorial.

Para viabilizar este proceso, se instaura el denominado Sistema Nacional Descentralizado de Planifica-ción Participativa (SNDPP), que está conformado por un Consejo Nacional de Planificación, que integra alos diferentes niveles de gobierno y por una Secretaría Técnica6 que lo coordina.

En virtud de lo expuesto, el Presidente de la República redimensionó el papel de la Secretaría Nacionalde Planificación y Desarrollo, ubicándola como entidad asesora de la Presidencia de la República, asignán-dole la responsabilidad del sistema de planificación nacional, entidad que ha definido seis grandes objetivosque se encuentran publicados en su página web y que se relacionan con:

1. Lograr que el país cuente con un sistema articulado de planificación con principios, normas y meca-nismos que permitan organizar la función pública y orientar la actividad privada para alcanzar losobjetivos nacionales.

2. Diseñar e implementar un sistema de planificación participativo, descentralizado, autorregulado yoperativo, que brinde espacios adecuados para las iniciativas de desarrollo nacional y local.

3. Formular el Plan Nacional de Desarrollo con objetivos, metas e indicadores que faciliten su moni-toreo, evaluación y actualización.

4. Promover la gestión por resultados, la rendición de cuentas a través del monitoreo y la evaluaciónde la gestión del sector público en relación a sus objetivos y metas planteadas.

5. Proveer de metodologías y herramientas de participación ciudadana en la elaboración de planes,programas, propuestas de reforma del Estado y ordenamiento territorial.

6. Coordinar las acciones de las distintas instituciones del Estado para alcanzar el cumplimiento de lasmetas y objetivos de Desarrollo Nacional.

El sistema de planificación se expresa y concreta en la planificación nacional que le corresponde al nivelcentral y en la planificación de los distintos niveles de gobierno, se enfatiza la importancia de la inversiónpública para el pleno desarrollo de las capacidades humanas.

La planificación nacional se concreta en el Plan Estratégico Nacional de Desarrollo, documento concep-tualizado por la Constitución, como “el instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y proyectos

5 Denominada Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES.


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públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado, y la inversión y la asignación de los recur-sos públicos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado Central y los gobiernos autónomosdescentralizados”, estableciéndose que debe ser observado de forma obligatoria por el sector público.

La planificación de los niveles subnacionales, se traduce en sus Planes Estratégicos de Desarrollo Local,que deben considerar las particularidades de cada jurisdicción, asegurando los mecanismos de participaciónciudadana.

Tanto el gobierno central como los gobiernos autónomos descentralizados, como parte del SistemaNacional Descentralizado de Planificación Participativa, tienen la obligación de coordinar la formulación yejecución de sus planes estratégicos, los cuales deben propender a mejorar la calidad de vida de losciudadanos.

8.6. Sistema de presupuesto

La carta magna señala, que el Presupuesto General del Estado incluye todos los ingresos y egresos del sec-tor público, con excepción de los pertenecientes a la seguridad social, la banca pública, las empresas públicasy los gobiernos autónomos descentralizados, constituyendo el instrumento para su determinación y gestión,además establece que es responsabilidad de la Función Ejecutiva elaborar cada año la proforma presupuesta-ria anual y la programación presupuestaria cuatrianual y de la Asamblea Nacional controlar que estos docu-mentos se adecuen a la Constitución, a la ley y al Plan Nacional de Desarrollo y aprobarlos u observarlos.

La formulación y la ejecución del Presupuesto General del Estado deben sujetarse al Plan Nacional deDesarrollo, todo programa financiado con recursos públicos debe contener objetivos, metas y un plazo pre-determinado para ser evaluado, en el marco de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.

El Presupuesto General del Estado se gestiona a través de una Cuenta Única del Tesoro Nacional abier-ta en el Banco Central, con las subcuentas correspondientes, el manejo de los depósitos de las empresaspúblicas y los gobiernos autónomos descentralizados se realiza en cuentas especiales.

La Función Ejecutiva debe presentar semestralmente a la Asamblea Nacional el informe sobre la ejecu-ción presupuestaria, los gobiernos autónomos descentralizados remitirán informes semestralmente a suscorrespondientes órganos de fiscalización.

Los presupuestos de los gobiernos autónomos descentralizados, deben ajustarse a los planes regionales,provinciales, cantonales y parroquiales, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, así como a las reglasfiscales y de endeudamiento interno, análogas a las del Presupuesto General del Estado.

Los responsables del análisis y aprobación de los presupuestos de los gobiernos subnacionales, estánconstituidos por los denominados órganos legislativos y de fiscalización, (Consejo Regional, Consejo Provin-cial, Concejo Municipal, Concejo Metropolitano y Junta Parroquial).

Todo programa financiado con recursos públicos debe tener objetivos, metas y un plazo predetermina-do para ser evaluado, en el marco de lo establecido en los planes respetivos, debiendo someterse todas lasinstituciones que administren recursos públicos, a los principios y procedimientos legales, de transparencia,rendición de cuentas y control público.

Además, la información sobre el proceso de formulación, aprobación y ejecución presupuestaria, debedifundirse permanentemente a la población, por los medios más adecuados.

8.7. Autonomía

La Constitución de la República confiere a los gobiernos autónomos descentralizados y regímenes espe-ciales, autonomía política, administrativa y financiera, que7: “Comprende el derecho y la capacidad efectivade estos niveles de gobierno para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios, en sus respec-tivas circunscripciones territoriales, bajo su responsabilidad, sin intervención de otro nivel de gobierno y enbeneficio de sus habitantes. Esta autonomía se ejercerá de manera responsable y solidaria. En ningún casopondrá en riesgo el carácter unitario del Estado y no permitirá la secesión del territorio nacional.

La autonomía política es la capacidad de cada gobierno autónomo descentralizado para impulsar proce-sos y formas de desarrollo acordes a la historia, cultura y características propias de la circunscripción terri-torial. Se expresa en el pleno ejercicio de las facultades normativas y ejecutivas sobre las competencias de

7 Según lo dispuesto en el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización.

su responsabilidad; las facultades que de manera concurrente se vayan asumiendo; la capacidad de emitirpolíticas públicas territoriales; la elección directa que los ciudadanos hacen de sus autoridades mediantesufragio universal, directo y secreto; y, el ejercicio de la participación ciudadana.

La autonomía administrativa consiste en el pleno ejercicio de la facultad de organización y de gestión desus talentos humanos y recursos materiales para el ejercicio de sus competencias y cumplimiento de susatribuciones, en forma directa o delegada, conforme a lo previsto en la Constitución y la ley.

La autonomía financiera se expresa en el derecho de los gobiernos autónomos descentralizados de reci-bir de manera directa, predecible, oportuna, automática y sin condiciones, los recursos que les correspon-den de su participación en el Presupuesto General de Estado, así como en la capacidad de generar yadministrar sus propios recursos, de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución y la ley.

Su ejercicio no excluirá la acción de los organismos nacionales de control en uso de sus facultades cons-titucionales y legales.”

El nivel regional, de reciente creación, goza de un grado especial de autonomía, ya que estará regido poruna ley y estatuto propio de creación para el ejercicio de sus funciones, el cual deberá ser aprobado a tra-vés de consulta popular. El proceso de regionalización debe llevarse a cabo en un lapso de ocho años.

A la presente fecha, en el país no se han configurado las regiones, tampoco se ha establecido a nivel cons-titucional, su número y configuración, únicamente se han determinado los requisitos, que deben observar-se para su conformación, así pues, dos o más provincias con continuidad territorial, superficie regionalmayor a veinte mil kilómetros cuadrados y un número de habitantes que en conjunto sea superior al cincopor ciento de la población nacional, pueden constituirse como regiones autónomas, debiendo procurarse laafinidad histórica y cultural, el equilibrio interregional, la complementariedad ecológica y el manejo integra-do de las cuencas.

La concepción de autonomía como está definida, transforma el planteamiento autonómico tradicional,formulado por representantes de provincias que cuentan con recursos naturales y económicos, ya que sebasa en aspectos fundamentales como equidad, inclusión y solidaridad, evitando la conformación de regio-nes ricas y pobres.

Para contribuir a este proceso, se deben crear incentivos económicos y de otra índole mediante ley, sepretende que este sea un espacio propicio para construir la infraestructura necesaria, que permita la cone-xión entre regiones y fundamentalmente que contribuya a superar los niveles de regionalismo actualmenteexistentes.

8.8. Descentralización

El COOTAD, establece la descentralización de la gestión del Estado, que consiste en la transferenciaobligatoria, progresiva y definitiva, desde el gobierno central hacia los gobiernos autónomos descentraliza-dos, de competencias y recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos, con la finalidad de impul-sar el desarrollo equitativo, solidario y equilibrado en todo el territorio nacional.

A través de este proceso, se busca fortalecer a los gobiernos autónomos descentralizados, acercando ala ciudadanía la administración pública, con la finalidad de garantizar niveles de calidad de vida similares entodos los sectores del país.

Para este fin se creó un Sistema Nacional de Competencias (SNC) y un Consejo Nacional encargado decoordinar y viabilizar el proceso.

Sistema Nacional de Competencias

El Sistema Nacional de Competencias, contemplado tanto en la Constitución de la República, como enel COOTAD, comprende el conjunto de políticas, instituciones, planes, programas y actividades relaciona-dos con el ejercicio de competencias que corresponde a cada nivel de gobierno, a base de los principios deautonomía, coordinación, complementariedad y subsidiariedad, con la finalidad de construir un país demo-crático, solidario e incluyente.

Consejo Nacional de Competencias

El Consejo Nacional de Competencias (CNC), es un organismo que representa a todos los niveles degobierno, creado para dar inicio, de manera ordenada, al proceso de transferencia obligatoria, progresiva y


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definitiva de competencias, desde el nivel central hacia los niveles subnacionales, con los respectivos talen-tos humanos y recursos financieros, materiales y tecnológicos, al amparo del nuevo modelo señalado por laConstitución, se instaló el 31 de enero de 2011.

Los representantes de los GAD’s al CNC y sus respectivos suplentes fueron electos a través de colegioselectorales convocados por el Consejo Nacional Electoral.

Este organismo, además de organizar e implementar el proceso de descentralización en el país, tienecomo facultades básicas:

— Dirimir conflictos de competencias.— Disponer la intervención temporal de un nivel de gobierno en la gestión de la competencia de otro.— Monitorear y evaluar la gestión de las competencias transferidas.La importancia de este organismo, radica en la capacidad otorgada para convocar y dirigir un diálogo téc-

nico-político entre los distintos niveles de Gobierno, a fin de lograr un acuerdo nacional, para la adecuadaimplantación del esquema obligatorio, progresivo y definitivo de transferencias de competencias, en procu-ra del desarrollo solidario, equitativo y sustentable del territorio ecuatoriano.

Para el cumplimiento adecuado de sus funciones, el Consejo Nacional de Competencias debe elaborarel Plan Nacional de Descentralización (PNDz), documento que orientará el proceso de descentralización aimplementarse en los próximos cuatro años en el país.

Plan Nacional de Descentralización

Documento cuya construcción está a cargo del Consejo Nacional de Competencias, cuyo objetivo fun-damental es fortalecer a todos los niveles de gobierno, estableciendo la progresiva entrega de competen-cias en procura de lograr equidad territorial en el Ecuador.

Al momento, el Consejo Nacional de Competencias, con la asistencia técnica de la Secretaría Nacionalde Planificación y Desarrollo (SENPLADES), está promoviendo talleres participativos en las provincias, a finde llegar a consensos a través de la participación activa de representantes de la sociedad civil, como gre-mios, organizaciones sociales, sindicatos y asociaciones de empleados y de autoridades de los niveles sub-nacionales provinciales, municipales y parroquiales, promoviendo la participación ciudadana en laformulación, implantación y evaluación del proceso de descentralización en el país, fomentando como partede la nueva gestión pública, el debate público nacional, regional y local.

En estas jornadas, las mesas de diálogo, se organizan por sectores y competencias, entre las que se pue-den señalar: Infraestructura Pública, Vialidad, Tránsito y Transporte, Producción y Seguridad Alimentaria,Agua, Ambiente y Patrimonio, etc.

El 29 de septiembre de 2011, en la ciudad de Guayaquil, se inauguró el proceso de construcción parti-cipativa del Plan Nacional de Descentralización, durante el acto, el presidente del Consejo Nacional deCompetencias, realizó la entrega simbólica de la resolución de transferencia de la competencia de Riego yDrenaje al Prefecto del Gobierno Provincial del Guayas, luego de que se publicara en el Registro Oficial laresolución de transferencia de esta competencia, a favor de los Gobiernos Autónomos DescentralizadosProvinciales del país.

8.9. Competencias delegadas a los GADS

Se entiende como competencia, la capacidad de acción de un nivel de gobierno en un determinadosector, se clasifican en:

— Competencias exclusivas, debido a que según la Constitución y el COOTAD, la titularidad correspon-de a un solo nivel de gobierno, pudiendo gestionarse de manera concurrente, entre diferentes niveles.

— Competencias concurrentes, cuya titularidad, en razón del sector o materia, corresponden a variosniveles de gobierno, debiendo gestionarse obligatoriamente de forma concurrente.

— Competencias adicionales, son aquellas que constituyen parte de sectores o materias comunes yque no están asignadas de manera expresa por la Constitución o por el COOTAD, debiendo sertransferidas progresivamente, en el plazo de ocho años, por el Consejo Nacional de Competencias.

— Competencias residuales, son aquellas que no forman parte de sectores estratégicos o de las com-petencias exclusivas del gobierno central y que no están asignadas a los niveles subnacionales, de


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manera expresa por la Constitución o por el COOTAD, debiendo ser transferidas progresivamen-te, por el Consejo Nacional de Competencias.

Las competencias exclusivas, delegadas a los diferentes niveles de gobierno8, se detallan a continuación:

Gobierno Central

Las competencias exclusivas de la Administración Central, son las siguientes:11. La defensa nacional, protección interna y orden público.12. Las relaciones internacionales.13. El registro de personas, nacionalización de extranjeros y control migratorio.14. La planificación nacional.15. Las políticas económica, tributaria, aduanera, arancelaria; fiscal y monetaria; comercio exterior y

endeudamiento.16. Las políticas de educación, salud, seguridad social, vivienda.17. Las áreas naturales protegidas y los recursos naturales.18. El manejo de desastres naturales.19. Las que le corresponda aplicar como resultado de tratados internacionales. 10. El espectro radioeléctrico y el régimen general de comunicaciones y telecomunicaciones; puertos

y aeropuertos.11. Los recursos energéticos; minerales, hidrocarburos, hídricos, biodiversidad y recursos forestales.12. El control y administración de las empresas públicas nacionales.

Gobiernos Regionales

Los Gobiernos Regionales Autónomos tienen las siguientes competencias exclusivas:11. Planificar el desarrollo regional y formular los correspondientes planes de ordenamiento territo-

rial, de manera articulada con la planificación nacional, provincial, cantonal y parroquial.12. Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrográficas y propiciar la creación de consejos de cuenca,

de acuerdo con la ley.13. Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte regional y el cantonal, en tanto no lo

asuman las municipalidades.14. Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito regional.15. Otorgar personalidad jurídica, registrar y controlar las organizaciones sociales de carácter regional.16. Determinar las políticas de investigación e innovación del conocimiento, desarrollo y transferencia

de tecnologías, necesarias para el desarrollo regional, en el marco de la planificación nacional.17. Fomentar las actividades productivas regionales.18. Fomentar la seguridad alimentaria regional.19. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.En el ámbito de estas competencias exclusivas, tienen facultad para expedir normas regionales.

Gobiernos Provinciales

Los Gobiernos Provinciales tienen las siguientes competencias exclusivas:11. Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de ordenamiento territo-

rial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, cantonal y parroquial.12. Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito provincial, que no incluya las zonas urbanas.13. Ejecutar, en coordinación con el gobierno regional, obras en cuencas y micro cuencas.14. La gestión ambiental provincial.15. Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego.


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8 Según lo establecido en la Constitución de la República.

16. Fomentar la actividad agropecuaria.17. Fomentar las actividades productivas provinciales.18. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.En el ámbito de sus competencias y territorio, tienen facultad para expedir ordenanzas provinciales.

Gobiernos Municipales

Los Gobiernos Municipales tienen las siguientes competencias exclusivas:11. Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territo-

rial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el finde regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural.

12. Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.13. Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.14. Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales,

manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley.15. Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y contribuciones especiales de mejoras.16. Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte público dentro de su territorio cantonal.17. Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y educación,

así como los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo conla ley.

18. Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del cantón y cons-truir los espacios públicos para estos fines.

19. Formar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales. 10. Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos

y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley.11. Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riberas de ríos,

lagos y lagunas.12. Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos, que se encuentren en

los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras.13. Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios.14. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias. En el ámbito de sus competencias y territorio, tienen facultad para expedir ordenanzas cantonales.El sistema público de registro de la propiedad, será administrado de manera concurrente entre el Eje-

cutivo y las municipalidades.

Gobiernos Parroquiales

Los Gobiernos Parroquiales Rurales ejercen las siguientes competencias exclusivas:11. Planificar el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento territorial, en coordinación

con el gobierno cantonal y provincial.12. Planificar, construir y mantener la infraestructura física, los equipamientos y los espacios públicos

de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e incluidos en los presupuestosparticipativos anuales.

13. Planificar y mantener, en coordinación con los gobiernos provinciales, la vialidad parroquial rural.14. Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la preservación de la biodiversi-

dad y la protección del ambiente.15. Gestionar, coordinar y administrar los servicios públicos que le sean delegados o descentralizados

por otros niveles de gobierno.16. Promover la organización de los ciudadanos de las comunas, recintos y demás asentamientos rura-

les, con el carácter de organizaciones territoriales de base.17. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.


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8. Vigilar la ejecución de obras y la calidad de los servicios públicos.En el ámbito de sus competencias y territorio, tienen facultad para emitir acuerdos y resoluciones.El ejercicio de las competencias exclusivas, no excluye el ejercicio concurrente de la gestión en la pres-

tación de servicios públicos y actividades de colaboración y complementariedad entre los distintos nivelesde gobierno.

Regímenes especiales

Los Gobiernos de los Distritos Metropolitanos Autónomos, ejercen las competencias que corresponden alos gobiernos cantonales y todas las que le son aplicables de los gobiernos provinciales y regionales. En elámbito de sus competencias y territorio, tiene facultad para expedir ordenanzas distritales.

Para el ejercicio de las competencias, los diferentes niveles de gobierno, tienen las siguientes facultades:— Rectoría.— Regulación.— Planificación.— Gestión.— Control.Estas facultades, excepto la de rectoría, que le corresponde al Gobierno Central, como responsable de

la expedición de políticas públicas nacionales y de la determinación de sistemas, áreas y proyectos estraté-gicos, pueden ser ejercidas de manera concurrente, entre los diferentes niveles de gobierno.

A fin de que los niveles subnacionales, ejerzan sus competencias de manera articulada, eficaz, eficiente ytransparente, el Consejo Nacional de Competencias de manera coordinada con las asociaciones nacionalesque los representan, desarrollará un proceso paralelo y permanente de fortalecimiento institucional, que abar-que aspectos como formación, capacitación y asistencia técnica, en áreas relacionadas con planificación, pres-tación de servicios públicos, administración financiera, tecnología, etc., que se debe financiar con recursos delPresupuesto General del Estado, asignados a este organismo, así como de los presupuestos de los GADs.

A la presente fecha, se ha transferido a todos los niveles de gobierno, la gestión de la cooperación inter-nacional y en el caso de los Gobiernos Provinciales, la competencia de planificar, construir, operar y mante-ner sistemas de Riego y Drenaje.

En cuanto a los Gobiernos Autónomos Municipales, el 26 de abril del presente año, se efectuó la trans-ferencia de las competencias de tránsito y transporte a todos ellos, la cual se cumplirá bajo tres modelosdiferenciados y hasta el año 2014.

8.10. Financiación de los GADS

Según la Constitución, los Gobiernos Autónomos Descentralizados, deben generar sus propios recursosfinancieros y recibir transferencias del Estado, de conformidad con los principios de subsidiariedad, solida-ridad y equidad, participando de al menos, el 15 por 100 de los ingresos permanentes y el 5 por 100 de losingresos no permanentes, excepto de los recursos provenientes del endeudamiento público.

Actualmente y de acuerdo al presupuesto de transferencias del Ministerio de Finanzas, para el ejercicio2012, reciben el 21 por 100 de los ingresos permanentes y el 10 por 100 de los no permanentes, corres-pondientes al Estado Central, conforme al siguiente cuadro:


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Nivel de gobierno Valor

Provincial 661,2

Municipal y metropolitano 1.640,9

Parroquial 146,9

Total 2.449,0

Fuente: Página web del Ministerio de Finanzas.

ASIGNACIÓN A GADS. EJERCICIO 2012(en millones de dólares)

A la fecha, el nivel regional autónomo, previsto en la Constitución de la República y COOTAD, no estáimplementado, desconociéndose incluso el número de regiones que podrían constituirse y su conforma-ción, estableciéndose en la ley, un plazo de ocho años para que se lleve a cabo este proceso, por lo que nose beneficia actualmente, de los recursos estatales.

El 27 por 100 del valor total a transferir, corresponde a los consejos provinciales, el 67 por 100 para losconcejos municipales y distrito metropolitano de Quito y 6 por 100 para las juntas parroquiales, ajustándo-se a lo establecido en el COOTAD.

Las asignaciones anuales son predecibles, directas, oportunas y automáticas, y se hacen efectivasmediante las transferencias desde la Cuenta Única del Tesoro Nacional a las cuentas de los gobiernos autó-nomos descentralizados.

La distribución de los recursos entre los Gobiernos Autónomos descentralizados se efectúa conforme alos siguientes criterios:

1. Tamaño de la población.2. Necesidades básicas insatisfechas, jerarquizadas y consideradas en relación con la población residen-

te en el territorio de cada gobierno.3. Esfuerzo fiscal y administrativo, logros en el mejoramiento de los niveles de vida y cumplimiento de

metas del Plan Nacional de Desarrollo y de su plan de desarrollo.La generación de sus propios recursos financieros, principalmente se relacionan con la facultad norma-

tiva de crear, extinguir o modificar tasas y contribuciones especiales de mejora por los servicios que pres-tan y obras que ejecutan.

Las competencias asumidas por los gobiernos autónomos descentralizados, deben transferirse con loscorrespondientes recursos, ya que no puede haber transferencia de competencias sin la transferencia derecursos, salvo expresa aceptación de la entidad que las asuma.

Únicamente en caso de catástrofe existen asignaciones discrecionales no permanentes, para este nivelde gobierno.

Los gobiernos autónomos descentralizados, también tienen derecho a participar de las rentas que per-ciba el Estado, por la explotación e industrialización en su territorio, de recursos naturales no renovables.

Según el COOTAD, los gobiernos autónomos descentralizados, financian sus actividades con lossiguientes recursos:

— Transferencias estatales.— Ingresos propios.— Participación en las rentas por la explotación o industrialización de recursos naturales no renovables.— Provenientes del financiamiento.— Otras transferencias, legados y donaciones.El concepto otras transferencias, legados y donaciones, se encontraría sin sustento Constitucional.

8.11. Configuración actual de la Hacienda Pública ecuatoriana

El Estado ecuatoriano, a través de su Administración Tributaria, persona jurídica constituida por organis-mos y servidores, efectúa las actividades que le competen por ley y que se relacionan con la aplicación delas leyes tributarias, determinación de las obligaciones tributarias, recaudación de tributos, resolución dereclamos y recursos, absolución de consultas y sanción por infracciones tributarias.

La Hacienda Pública ecuatoriana, encargada de obtener los recursos monetarios, que servirán para finan-ciar las diversas actividades públicas, contempladas tanto en el Presupuesto General del Estado como en losPresupuestos Institucionales de los diferentes niveles subnacionales, luego de las reformas legales efectuadas,presenta la siguiente configuración:

1. Administración Tributaria Central.2. Administración Tributaria Seccional.3. Administración Tributaria de Excepción.La Constitución en su artículo 301, establece que la creación, modificación, exoneración o extinción de

impuestos, podrá realizarse únicamente, por ley sancionada por la Asamblea Nacional.


24

En relación a las tasas y contribuciones, señala que sólo por acto normativo de órgano competente sepodrán establecer, modificar, exonerar y extinguir, debiendo regularse de acuerdo con la ley.

Disposiciones ratificadas por el artículo 3 del Código Tributario, que establece que únicamente por actolegislativo de órgano competente, se podrán establecer, modificar o extinguir tributos, correspondiéndoleal Presidente de la República la fijación o modificación de las tarifas arancelarias de aduana.


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COMPETENCIA TRIBUTARIA

LEGISLACIÓN

CENTRAL(ASAMBLEA:IMPUESTOS/NACIONAL)

LOCAL (CADA GAD:TASAS Y

CONTRIBUCIONES/LOCAL)

GESTIÓN

CENTRAL(SRI: IMPUESTOS/

NACIONAL)

LOCAL (CADA GAD:TASAS Y

CONTRIBUCIONES/LOCAL)

RECAUDACIÓN(BENEFICIARIOS)

CENTRAL(SRI: IMPUESTOS)

LOCAL (GADS:IMPUESTOS, TASAS,CONTRIBUCIONES)

8.11.1. Administración Tributaria central

La dirección de la Administración Tributaria central, le corresponde al Presidente de la República en elámbito nacional, está constituida básicamente por el Servicio de Rentas Internas para la gestión de losimpuestos internos y del Servicio Nacional de Aduanas para la gestión de los impuestos aduaneros.

En el caso de las contribuciones sociales, su gestión está a cargo de los Institutos de Seguridad Social. Por disposición legal9, se le atribuyen las siguientes facultades:— Facultad de administración tributaria.— Facultad determinadora.— Facultad resolutiva.— Facultad sancionadora.La facultad de administración tributaria, implica el ejercicio de aplicación de la ley, así como del resto de

facultades, esto es de determinación y recaudación tributaria, resolución de reclamos y recursos, absolu-ción de consultas y sancionadora.

La facultad de determinación, consiste en el conjunto de actos reglados, tendientes a establecer la exis-tencia del hecho generador, del sujeto pasivo, de la base imponible, así como de la cuantía del tributo.

La verificación de los actos de determinación y autoliquidación por parte de los sujetos pasivos, contri-buyentes o responsables, complementación o enmienda de las declaraciones presentadas, composición deltributo correspondiente cuando se advierta la existencia de hechos imponibles no declarados y la adopciónde las medidas pertinentes para la determinación, son actividades enmarcadas en la facultad de determi-nación.

La facultad resolutiva, obliga a las autoridades administrativas a expedir resoluciones motivadas, respec-to de toda petición, reclamo o recurso presentado por los sujetos pasivos o por quienes se consideren afec-tados, en el ejercicio de sus derechos, por los actos de la administración tributaria.

La facultad sancionadora, faculta a la administración tributaria, la imposición de sanciones a los sujetospasivos, por el cometimiento de infracciones tributarias, entendiéndose por estas a toda acción u omisiónque implique violación de normas tributarias sustantivas o adjetivas y que según nuestra legislación, son deli-tos, contravenciones y faltas reglamentarias, exigiéndose la existencia de dolo para la configuración del deli-to y para las contravenciones y faltas reglamentarias, simplemente la transgresión de la norma.

9 Código Orgánico Tributario.

8.11.1.1. Servicio de Rentas Internas

El Servicio de Rentas Internas, es una entidad técnica creada mediante Ley número 41 de 13 de noviembrede 1997, con autonomía administrativa, financiera y operativa, con personería jurídica de derecho público,patrimonio y fondos propios, con jurisdicción nacional, estando ubicada su sede principal, en la ciudad de Quito.

Su gestión está sujeta a las disposiciones establecidas en su ley de creación, Código Tributario, Ley deRégimen Tributario Interno y demás leyes y reglamentos que fueren aplicables.

El Servicio de Rentas Internas (SRI), tiene las siguientes facultades, atribuciones y obligaciones:11. Ejecutar la política tributaria, aprobada por el Presidente de la República.12. Preparar estudios sobre reformas a la legislación tributaria.13. Establecer y mantener el sistema estadístico tributario nacional.14. Determinar, recaudar y controlar los tributos internos del Estado y de aquellos cuya administra-

ción no esté expresamente asignada por ley a otra autoridad.15. Conocer y resolver las peticiones, reclamos y recursos presentados.16. Absolver las consultas que le formulen.17. Imponer sanciones de conformidad con la Ley.18. Emitir y anular títulos de crédito, notas de crédito y órdenes de cobro.19. Efectuar la cesión a título oneroso, de la cartera de títulos de crédito en forma total o parcial, pre-

via autorización del Directorio y con sujeción a la Ley.10. Solicitar a los contribuyentes o a sus representantes, cualquier tipo de documentación o informa-

ción relacionada con la determinación de sus obligaciones tributarias o de terceros, así como parafines de verificación de actos de determinación tributaria.

Tributos que administra

El Servicio de Rentas Internas, básicamente administra los impuestos internos del país, relacionados con:— Impuestos sobre la Renta, Utilidades y Ganancias de Capital.— Impuestos sobre la Propiedad.— Impuesto sobre el Consumo.— Impuestos Selectivos.— Impuestos sobre Transacciones Financieras.— Impuesto Ambiental a la Contaminación Vehicular.— Impuesto a la Salida de Divisas.— Impuesto redimible a las botellas plásticas no retornables.En cuanto a los impuestos sobre la Renta, Utilidades y Ganancias de Capital, se pueden distinguir:— Impuesto a la renta de personas naturales10.— Impuesto a la renta de sociedades.— Gravamen a la actividad petrolera.— Impuesto a los ingresos extraordinarios.— Impuesto a la renta único para la actividad productiva de banano.Los impuestos sobre la Propiedad son:— Impuesto sobre la propiedad de vehículos motorizados.— Impuesto a las tierras rurales.— Impuesto a los activos en el exterior.El impuesto general sobre el consumo, es el Impuesto al Valor Agregado, el impuesto selectivo, es el

Impuesto a los Consumos Especiales y el impuesto sobre las transacciones financieras, es el Impuesto a laSalida de Divisas.


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10 Incluye las herencias, legados y donaciones, a las cuales se aplica un tratamiento diferenciado, lo que ha dado lugar a interpreta-ciones erróneas de que existe un impuesto sobre estas..

Cabe señalar que en el país existe el Régimen Impositivo Simplificado denominado RISE, establecido paraquienes desarrollen actividades de producción, comercialización o servicios profesionales, siempre que losingresos anuales no superen $ 60.000 y tengan hasta 10 trabajadores a su cargo.

Los contribuyentes amparados en este régimen, deben obtener su registro único de contribuyentes,emitir comprobantes de venta autorizados por el SRI y cancelar una cuota mensual, según su actividad eco-nómica y sus ingresos anuales, de acuerdo con una tabla elaborada por el Servicio de Rentas Internas.

No están obligados a llevar contabilidad, pero si un registro sencillo de ingresos y egresos y no debendeclarar el impuesto a la renta, ni el impuesto al valor agregado.

Se ha implantado en el país un régimen de retenciones en la fuente para el impuesto a la renta y elimpuesto al valor agregado, que contribuye al control de las obligaciones tributarias de los sujetos pasivosy que ha proporcionado liquidez a la Cuenta Corriente Única del Tesoro Nacional.

En el caso del impuesto sobre la renta, tanto las empresas como las personas naturales obligadas a llevarcontabilidad, tienen la obligación legal de retener en la fuente porcentajes que están en el orden del 1 por 100,2 por 100, 8 por 100, 10 por 100 y 25 por 100, según el concepto de la operación realizada, por ejemplo inter-cambio de bienes o prestación de servicios con otras empresas o personas naturales, pago de rendimientosfinancieros por parte de instituciones financieras, honorarios profesionales, pagos al exterior, entre otros. Elpago de remuneraciones a los empleados en relación de dependencia, también está sujeto a retención en lafuente, correspondiente a la doceava parte del impuesto anual que debería satisfacer dicho empleado.

En el caso del IVA los contribuyentes especiales, empresas y personas naturales obligadas a llevar con-tabilidad, efectúan retenciones del 30 por 100 en caso de transferencia de bienes, 70 por 100 en el caso deprestación de servicios y el 100 por 100 en el pago de arrendamientos y honorarios profesionales a perso-nas naturales no obligadas a llevar contabilidad.

En lo referente a los pagos a cuenta, existe un régimen de anticipos del impuesto a la renta, que debecancelarse en dos cuotas iguales, en los meses de julio y septiembre de cada año, con cargo al ejercicio fis-cal, que debe ser declarado en marzo del siguiente año por las personas naturales y en abril por parte delas personas jurídicas.

A continuación se presenta un cuadro sobre la recaudación tributaria de los años 2010 y 2011, en el quese puede visualizar claramente la incidencia de los impuestos indirectos sobre los directos:


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ORGANIZACIÓN POLÍTICA DEL ESTADO

ImpuestoEjercicio %

Crec.%

Rec.2010 2011

IMPUESTO DIRECTOS 3.572.008.066 3.873.450.519 8,44 41

Impuesto a la Renta 2.428.047.201 3.112.112.999 28,17

Impuesto ingresos extraordinarios 560.608.264 28.458.253 (94,92)

Impuesto a los vehículos motorizados 155.628.030 174.452.191 12,10

Salida de divisas 371.314.941 491.417.135 32,35

Activos en el exterior 35.385.180 33.675.763 (4,83)

Rise 5.744.895 9.524.212 65,79

Regalías, patentes y utilidades 12.513.117 14.896.622 19,05

Tierras rurales 2.766.438 8.913.344 222,20

IMPUESTOS INDIRECTOS 4.705.121.167 5.575.775.328 18,50 58

Impuesto al valor agregado 4.174.880.124 4.957.904.687 18,76

Impuesto a los consumos especiales 530.241.043 617.870.641 16,53

OTROS 80.073.991 111.767.943 39,58 1

Intereses por mora tributaria 39.281.608 58.776.592 49,63

Multas tributarias fiscales 38.971.467 49.533.117 27,10

Otros ingresos 1.820.916 3.458.234 89,92

TOTAL EFECTIVO 8.357.203.224 9.560.993.790 14,40 100

Devoluciones 492.535.321 839.820.494 70,51 9

Total neto 7.864.667.903 8.721.173.296 10,89 91

Fuente: Página web del SRI.

Como puede apreciarse, la recaudación efectiva del 2011, es decir sin considerar las devoluciones, ascien-de a US$ 9.561 millones, existiendo un crecimiento nominal de 14,4 por 100 frente al período anterior.

Los impuestos directos constituyen el 41 por 100 de la recaudación efectiva, en tanto que los impues-tos indirectos corresponden al 58 por 100.

El crecimiento más relevante se presenta en el impuesto a la renta, con el 28,2 por 100, le siguen elimpuesto al valor agregado con el 18,8 por 100 y el impuesto a los consumos especiales con el 16,5 por 100.

La recaudación de estos impuestos, se realiza a través de las instituciones del sistema financiero nacio-nal, mediante la suscripción de convenios.

Financiamiento

La Ley de creación del Servicio de Rentas Internas, establece que la entidad se financiará con el 1,5 por100 de los valores recaudados por los tributos que administre, recursos que se acreditarán en la cuentaespecial denominada "Servicios de Rentas Internas” que mantiene en el Banco Central del Ecuador.

Sin embargo de lo expuesto, el presupuesto de la entidad, se elabora observando las directrices emiti-das por el Ministerio de Finanzas como órgano rector del sistema de finanzas públicas, en función del planoperativo institucional que refleja los recursos necesarios para la ejecución de sus actividades.

Para el año 2012, el presupuesto codificado de la entidad asciende a US$ 87´823.125, experimentandoun incremento del 3,74 por 100, respecto al año anterior, conforme al siguiente detalle:


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PRESUPUESTO CODIFICADO

ConceptoEjercicio %

Crec.2011 2012

Gasto en personal 54.639.958 57.362.366 4,98

Bienes y servicios de consumo 23.070.877 23.691.872 2,69

Otros gastos corrientes 277.795 406.971 46,50

Transferencias y donaciones ctes. 578.472 355.000 (38,63)

Gastos en personal de inversión 284.632 (100,00)

Bienes y servicios para inversión 69.398 154.411 122,50

Obras públicas 1.110.318 2.412.737 117,30

Bienes de larga duración 4.384.670 3.439.768 (21,55)

Otros pasivos 236.862 (100,00)

Total efectivo 84.652.982 87.823.125 3,74

Fuente: Página web del SRI.

8.11.1.2. Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador

En el mes de julio de 1998, se expide la Ley Orgánica de Aduanas, cuerpo legal con el que se creó laCorporación Aduanera del Ecuador (CAE), como una entidad con autonomía técnica, administrativa y finan-ciera, con personería jurídica de derecho público, patrimonio del Estado y jurisdicción nacional, domicilia-da en la ciudad de Guayaquil, con las facultades previstas en el Código Tributario y su ley de creación,encargada básicamente de la planificación y ejecución de la política aduanera del país.

El 29 de diciembre de 2010, se expide en el Suplemento del Registro Oficial número 351, el CódigoOrgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, mediante el cual se deroga la Ley Orgánica de Adua-nas, creándose el Servicio Nacional de Aduana del Ecuador, como una persona jurídica de derecho público,de duración indefinida, con autonomía técnica, administrativa, financiera y presupuestaria, domiciliada en laciudad de Guayaquil y con competencia en todo el territorio nacional.

A este organismo se le atribuyen las competencias técnico-administrativas, necesarias para ejercer lasfacultades tributarias de determinación, de resolución, de sanción y reglamentaria en materia aduanera ypara planificar y ejecutar la política aduanera del país, específicamente tiene por objeto11:

11 Según lo establecido en el Código Orgánico de Producción, Comercio e Inversiones.

1. Facilitar el comercio exterior.2. Ejercer el control de la entrada y salida de mercancías, unidades de carga y medios de transporte

por las fronteras y zonas aduaneras de la República, así como de quienes efectúen actividades direc-ta o indirectamente relacionadas con el tráfico internacional de mercancías.

3. Determinar y recaudar las obligaciones tributarias causadas por efecto de la importación y exporta-ción de mercancías, conforme los sistemas previstos en el código tributario.

4. Resolver los reclamos, recursos, peticiones y consultas de los interesados.5. Prevenir, perseguir y sancionar las infracciones aduaneras.


El Servicio Nacional de Aduana del Ecuador, administra los tributos sobre el comercio exterior, segúnlas disposiciones del Código Orgánico de Producción, Comercio e Inversiones, se clasifican en:

— Derechos arancelarios.— Impuestos establecidos en leyes orgánicas y ordinarias, cuyos hechos generadores guarden relación

con el ingreso o salida de mercancías. — Las tasas por servicios aduaneros.Le corresponde al Presidente de la República, fijar o modificar las tarifas arancelarias de aduana.El Servicio Nacional de Aduana del Ecuador, tiene la facultad para crear o suprimir tasas por servicios

aduaneros, mediante la expedición de resoluciones a fin de fijar sus tarifas y regular el cobro.Los recargos arancelarios y demás gravámenes aplicados como medidas de defensa comercial o de natu-

raleza similar, según las disposiciones de este Código, no pueden ser considerados como tributos y por lotanto no se rigen por los principios del Derecho Tributario.

La recaudación de los Derechos de Aduana, se presenta a continuación:


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RECAUDACIÓN ADUANERA

2010 2011 % crecimiento

941’991.290 1.077’787.770 14,42

Fuente: Página web de la SENAE.

Se aprecia un incremento en el año 2011 del 14.42 por 100, respecto del período anterior. Por disposición del Código de la Producción, la recaudación de estos valores y de las tasas por servicios

aduaneros, se realiza a través de las instituciones del sistema financiero del país, previa la suscripción de losrespectivos convenios.

El Código Orgánico de Producción, Comercio e Inversiones, establece que el Servicio Nacional deAduana del Ecuador se financiará con los siguientes recursos:

— Asignaciones provenientes del Presupuesto General del Estado.— Totalidad de los valores recaudados por concepto de tasas por servicios aduaneros, que deben

ingresar a la Cuenta Corriente Única del Tesoro Nacional, para luego ser distribuidos según elPresupuesto General del Estado.

— Sumas que perciba en virtud de contratos, licencias y regalías.— Fondos no reembolsables provenientes de organismos internacionales.— Otros ingresos legítimamente percibidos, no previstos.

8.11.1.3. Seguridad Social

En el Ecuador, el sistema nacional de seguridad social es público y universal, por disposición constitucional,no puede privatizarse, forman parte del sistema, las entidades públicas, normas, políticas, recursos, serviciosy prestaciones de seguridad social, en su funcionamiento deben observarse los criterios de sostenibilidad, efi-ciencia, celeridad y transparencia, atiende las necesidades contingentes de la población, a través del segurouniversal obligatorio y de sus regímenes especiales.

Son sujetos “obligados a solicitar la protección” del Seguro General Obligatorio, en calidad de afiliados,todas las personas que perciben ingresos por la ejecución de una obra o la prestación de un servicio físicoo intelectual, con relación laboral o sin ella; en particular:

— El trabajador en relación de dependencia;— el trabajador autónomo;— el profesional en libre ejercicio;— el administrador o patrono de un negocio;— el dueño de una empresa unipersonal;— el menor trabajador independiente, y— los demás asegurados obligados en virtud de leyes y decretos especiales.Además, son sujetos obligados a solicitar la protección del régimen especial del Seguro Social Campesi-

no, los trabajadores que se dedican a la pesca artesanal y el habitante rural que labora “habitualmente” enel campo, por cuenta propia o de la comunidad a la que pertenece, que no recibe remuneraciones de unempleador público o privado y tampoco contrata a personas extrañas a la comunidad o a terceros para querealicen actividades económicas bajo su dependencia.

El seguro universal obligatorio se extiende a toda la población urbana y rural, con independencia de susituación laboral, cubre las contingencias de enfermedad, maternidad, paternidad, riesgos de trabajo, cesan-tía, desempleo, vejez, invalidez, discapacidad y muerte. Las prestaciones de salud de las contingencias deenfermedad y maternidad se brindan a través de la red pública integral de salud.

El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, como entidad autónoma, es el responsable de la prestaciónde las contingencias del seguro universal obligatorio a sus afiliados, su organización y funcionamiento, se fun-damentan en los principios de solidaridad, obligatoriedad, universalidad, equidad, eficiencia, subsidiariedady suficiencia.

La Policía Nacional y las Fuerzas Armadas, cuentan con un régimen especial de seguridad social, a travésde sus institutos, el ISSPOL y el ISSFA, los cuales forman parte de la red pública integral de salud y del sis-tema de seguridad social.

El Estado es el encargado de normar, regular y controlar las actividades relacionadas con la seguridadsocial.

Recursos que administra

El sistema de financiación de la seguridad social, es el de cotizaciones sociales, es decir procede de lasaportaciones obligatorias de los agentes sociales, que realizan durante el período activo de los trabajadores.

Las prestaciones de la seguridad social se financian con los aportes de:1. Las personas que laboran en relación de dependencia.2. Los empleadores.3. Las personas independientes aseguradas.4. Aportes voluntarios de los ecuatorianos domiciliados en el exterior.5. Aportes y contribuciones del Estado.En cuanto a los aportes en relación de dependencia, se realiza una distinción entre servidores del sec-

tor público y empleados del sector privado.En el sector público el aporte es del 11,35 por 100 de las remuneraciones mensuales unificadas de cada

servidor y en el privado del 9,35 por 100 de una base imponible, constituida básicamente por el sueldo men-sual, horas extraordinarias, horas suplementarias y comisiones en ventas.

Esta misma distinción se realiza para los aportes de los empleadores, en el caso del sector privado es del11,15 por 100, debiendo añadirse un 0,50 por 100 para el IECE y un 0,50 por 100 para el SECAP.

En relación a las personas independientes, se identifican las aportaciones individuales obligatorias de lostrabajadores autónomos, profesionales en libre ejercicio, patronos o socios de negocios, dueños de empre-sas unipersonales, el menor trabajador independiente, etc., las cuales que se efectúan sobre una Base Pre-suntiva de Aportación (BPA), definida en la Ley de Seguridad Social, en porcentajes señalados en esta Ley ysus posteriores variaciones periódicas, con sujeción a los resultados de los estudios actuariales independien-


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tes, contratados por el IESS, que deben tomar en cuenta, el perfil económico y social de los afiliados, la natu-raleza de las contingencias y los índices de siniestralidad de cada riesgo protegido.

En el caso de las aportaciones individuales de los beneficiarios de montepío por viudez, para financiar laatención de enfermedad y maternidad, se calcula sobre la pensión promedio de este grupo de beneficiarios,en los porcentajes determinados en el Reglamento General de la Ley de Seguridad Social y sus actualizacio-nes periódicas, con sujeción a los resultados de los estudios actuariales independientes, contratados por elIESS, que deben tomar en cuenta, la siniestralidad de los riesgos protegidos, la composición de las presta-ciones ofrecidas, y la estructura de edades de los beneficiarios.

Las aportaciones diferenciadas de las familias campesinas, protegidas por el régimen especial del Segu-ro Social Campesino, se calculan entre el 2 por 100 y el 3 por 100 de la fracción del salario mínimo de apor-tación de los afiliados en relación de dependencia, para lo cual se toma en cuenta el perfil económico y lascarencias de la comunidad, la estructura de edades de la población protegida, y la capacidad de aportaciónde los miembros económicamente activos de la familia campesina.

Los valores presupuestados por recaudación de aportaciones sociales del Instituto Ecuatoriano de Segu-ridad Social, son los siguientes:


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RECAUDACIÓN DE APORTACIONES

2010 2012 % crecimiento

2.243’420.407 3.019’658.911 34,60

Fuente: Página web de la IESS.

Se aprecia un incremento en el año 2012 del 34.60 por 100, respecto del período 2010. Las aportaciones del Estado, por su parte financian un porcentaje de las jubilaciones de los trabajadores,

que se acogieron a este beneficio, debiendo constar en el Presupuesto General del Estado de cada año yser transferidos oportunamente.

Los fondos y reservas del seguro universal obligatorio son propios y distintos de los del fisco, sirven parafinanciar las prestaciones.

Las prestaciones en dinero del seguro social no son susceptibles de cesión, embargo o retención, salvolos casos de alimentos o de obligaciones contraídas a favor de la institución aseguradora, están exentas delpago de impuestos.

Ninguna institución del Estado puede intervenir o disponer de sus fondos y reservas, ni menoscabar supatrimonio.

El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social funciona de manera independiente al Servicio de RentasInternas, cada institución, administra una base de datos, respecto de las operaciones que realiza.

8.11.2. Administración Tributaria subnacional

Constituida actualmente, por los gobiernos autónomos descentralizados de 23 provincias, del RégimenEspecial de Galápagos, de 221 cantones y de 811 juntas parroquiales rurales, los servidores públicos queprestan sus servicios, en las entidades de estos niveles de gobierno subnacional, se rigen por las disposicio-nes contenidas en la Ley Orgánica de Servicio Público y por sus propias normas, pudiendo en el ejerciciode su autonomía administrativa, regular la administración del recurso humano y establecer planes de carre-ra, en función de su realidad particular.

La representación de los gobiernos autónomos descentralizados, corresponde a:— Consejos Regionales.— Consejos Provinciales.— Concejos Municipales.— Juntas Parroquiales Rurales.— Consejo de Gobierno de la Provincia de Galápagos.— Concejo Metropolitano del Cantón Quito.Los gobiernos autónomos descentralizados, para el ejercicio de sus funciones, atribuciones y competen-

cias, tiene atribuidas en términos generales, las siguientes facultades:


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FACULTADES

a) LEGISLATIVA(NORMATIVA) d) RESOLUTIVA

b) EJECUTIVA e) SANCIONADORA

c) FISCALIZACIÓN

La Constitución de la República, atribuye a todos los niveles de gobierno subnacional, la facultad ejecuti-va, en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales.

Además, se reconoce a los gobiernos regionales, provinciales, cantonales, así como los distritos metro-politanos, la facultad legislativa. En el caso, de las juntas parroquiales rurales, únicamente tienen atribuidasla facultad reglamentaria.

El COOTAD, por su parte, atribuye a los gobiernos autónomos descentralizados, la potestad ejecutiva, quecomprende el ejercicio de potestades públicas privativas de carácter administrativo, cuya responsabilidadrecae en los gobernadores regionales, prefectos, alcaldes cantonales o metropolitanos y presidentes de jun-tas parroquiales rurales, para lo cual, se dictarán o ejecutarán actos administrativos, contratos administrati-vos, actos de simple administración y hechos administrativos.

También reconoce, a los consejos regionales y provinciales, concejos metropolitanos y municipales, lafacultad normativa, a través de la expedición de ordenanzas, acuerdos y resoluciones. Respecto de las jun-tas parroquiales rurales, este cuerpo legal, le atribuye la capacidad para dictar acuerdos, resoluciones y nor-mas reglamentarias de carácter administrativo.

El COOTAD además, recoge entre sus disposiciones, las potestades resolutoria y sancionadora y la fun-ción de fiscalización, para los niveles subnacionales.

Gobierno Autónomo Descentralizado Regional

Constituyen personas jurídicas de derecho público, con autonomía política, administrativa y financiera,para facilitar su gestión, aplicarán mecanismos de desconcentración, conforme a sus estatutos de autono-mía. La sede de cada gobierno autónomo descentralizado regional, será la que se establezca en el respec-tivo estatuto de autonomía.

Son funciones básicas del gobierno autónomo descentralizado regional12:— Ejecutar una acción articulada y coordinada entre los gobiernos autónomos descentralizados de la

circunscripción territorial regional y el gobierno central, a fin de alcanzar los objetivos del buen viviren el marco de sus competencias.

— Elaborar y ejecutar el plan regional de desarrollo, el de ordenamiento territorial y las políticas públi-cas en el ámbito de su jurisdicción y competencias; de manera coordinada con la planificación nacio-nal, provincial, cantonal y parroquial.

— Ejecutar las competencias exclusivas y concurrentes reconocidas por la Constitución y la ley; y, endicho marco, prestar los servicios públicos y construir la obra pública regional correspondiente concriterios de calidad, eficacia y eficiencia, observando los principios de universalidad, accesibilidad,regularidad, continuidad, solidaridad, subsidiaridad, participación y equidad.

El órgano de legislación y fiscalización del gobierno autónomo descentralizado regional, está constituidopor el consejo regional, que está integrado por el gobernador regional quien lo presidirá con voto dirimen-te, y por consejeros regionales, de entre los que se elegirá, un vicegobernador.

12 Según las disposiciones del COOTAD.

Sus integrantes, deben ser elegidos para un período de cuatro años, por votación popular, debiendoobservarse proporcionalidad de la población urbana y rural de la región, paridad entre mujeres y hombresy representación de las provincias que la conforman.

Sus atribuciones básicas son las siguientes:— Ejercer la facultad normativa, mediante la expedición de normas regionales.— Regular la aplicación de tributos que les compete, debiendo guiarse por los principios de generali-

dad, progresividad, eficiencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, suficiencia y transparencia.— Crear, modificar, extinguir tasas y contribuciones especiales, por los servicios que preste y obras

que ejecute.— Aprobar el plan regional de desarrollo y el de ordenamiento territorial.— Aprobar el presupuesto de su gobierno autónomo, que debe guardar concordancia con el plan

regional de desarrollo y con el de ordenamiento territorial.— Aprobar traspasos de partidas presupuestarias y reducciones de crédito. — Autorizar la contratación de empréstitos destinados a financiar la ejecución de programas y proyec-

tos previstos en el plan regional de desarrollo y de ordenamiento territorial.— Reformar su estatuto de autonomía regional.


Los gobiernos autónomos descentralizados de las regiones, se beneficiarán de los siguientes impuestos:1. A la propiedad de vehículos motorizados.2. A los consumos especiales, sobre, vehículos motorizados, aviones, avionetas y helicópteros, excep-

to las destinadas al transporte comercial de pasajeros, carga y servicios, así como sobre, tricares,cuadrones, motos acuáticas, yates y barcos de recreo.

3. A la renta por herencias, legados y donaciones.


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IMPUESTO A LOS CONSUMOS ESPECIALES

• VEHÍCULOS MOTORIZADOS• AVIONES• AVIONETAS Y HELICÓPTEROS excepto

aquellas destinadas al transporte comercial,carga y servicios

• MOTOS ACUÁTICAS• TRICARES• CUADRONES• YATES• BARCOS DE RECREO

IMPUESTO

• A LA PROPIEDAD DE LOS VEHÍCULOS MOTORIZADOS

IMPUESTO A LA RENTA

• POR HERENCIAS • LEGADOS • DONACIONES

Estos impuestos, son administrados por el Servicio de Rentas Internas, la recaudación generada porestos impuestos, se distribuirá en función del domicilio de los sujetos incididos, así:

— En el caso del impuesto a la propiedad de vehículos motorizados, se considerará el domicilio regis-trado por el propietario al momento de la matriculación.

— En el impuesto a los consumos especiales se considerará el domicilio señalado al momento de lamatriculación, por el primer adquirente.

— En cuanto al impuesto a la renta por herencias, legados y donaciones, el domicilio será aquel fijadoen la declaración respectiva, por el beneficiario.

Además, los gobiernos autónomos descentralizados regionales, pueden fijar un monto adicional a losimpuestos relacionados con la propiedad de los vehículos y con todos los consumos especiales, así como alprecio de los combustibles.

Para estimular la conformación de regiones, el gobierno central podrá destinar un porcentaje de losimpuestos generados en su territorio.

A los gobiernos autónomos descentralizados regionales, se les reconoce la facultad tributaria, para crear,modificar o suprimir, mediante normas regionales, tasas, recargos y contribuciones especiales de mejoras,generales o específicas y de ordenamiento, por los servicios que son de su responsabilidad y para las obrasque se ejecuten dentro del ámbito de sus competencias.

Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial

Los gobiernos autónomos descentralizados provinciales, son personas jurídicas de derecho público, conautonomía política, administrativa y financiera, la sede de cada gobierno es la capital de la provincia, previs-ta en su ley fundacional.

Sus funciones básicas son:— Elaborar y ejecutar el plan provincial de desarrollo, el de ordenamiento territorial y las políticas

públicas en el ámbito de sus competencias, coordinando sus acciones con la planificación nacional,regional, cantonal y parroquial.

— Ejecutar las competencias exclusivas y concurrentes reconocidas a este nivel.Su órgano de legislación y fiscalización, es el consejo provincial, que está integrado por el prefecto, quien

lo preside con voto dirimente, por el viceprefecto y por los consejeros provinciales que están constituidospor los alcaldes o concejales en representación de los cantones y por los presidentes de los gobiernosparroquiales rurales.

Los consejos provinciales tienen las siguientes atribuciones:— Ejercer la facultad normativa en las materias de su competencia, mediante la expedición de orde-

nanzas provinciales, acuerdos y resoluciones.— Regular, mediante ordenanza provincial, la aplicación de los tributos que le corresponde, los que

deben guiarse por los principios de generalidad, progresividad, eficiencia, simplicidad administrati-va, irretroactividad, suficiencia y transparencia.

— Aprobar sus planes provinciales de desarrollo y de ordenamiento territorial y evaluar su ejecución.— Aprobar su presupuesto, que debe guardar concordancia con el plan provincial de desarrollo y con

el de ordenamiento territorial. — Crear, modificar o extinguir tasas y contribuciones especiales, por los servicios que preste y obras

que ejecute.— Autorizar la contratación de empréstitos destinados a financiar la ejecución de programas y proyec-

tos previstos en sus planes provinciales de desarrollo y de ordenamiento territorial. — Aprobar, traspasos de partidas presupuestarias y reducciones de crédito.


Los gobiernos autónomos descentralizados provinciales, se benefician de un 0.001 por 100 adicional alImpuesto de Alcabalas.

A este nivel de gobierno, se le reconoce la facultad tributaria, para crear, modificar o suprimir, mediantenormas provinciales, tasas y contribuciones especiales de mejoras, generales o específicas, por los serviciosque son de su responsabilidad y paralas obras que se ejecuten dentro delámbito de sus competencias.

Se podrán establecer contribucio-nes especiales por mejoramiento vial,sobre la base del valor de la matrículavehicular.

Se reconoce la sustitución de lascontribuciones especiales de mejorapor participación pecuniaria o aporta-ción de trabajo de las comunidadesorganizadas.


34

MILÉSIMA POR CIENTO (0,001%)

ADICIONAL AL IMPUESTO DE

ALCABALAS

TASAS

CONTRIBUCIONES ESPECIALES

Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal y Distritos Metropolitanos

Los gobiernos autónomos descentralizados municipales, constituyen personas jurídicas de derechopúblico, con autonomía política, administrativa y financiera, la sede de cada gobierno autónomo municipal,es la cabecera cantonal prevista en la ley de creación del respectivo cantón.

Sus funciones básicas son:— Elaborar y ejecutar sus planes cantonales de desarrollo y de ordenamiento territorial, así como las

políticas públicas en el ámbito de sus competencias, de manera coordinada con la planificaciónnacional, regional, provincial y parroquial.

— Ejecutar las competencias exclusivas y concurrentes reconocidas.Su órgano de legislación y fiscalización es el Concejo Municipal, que está integrado por el alcalde que lo

preside con voto dirimente y por los concejales elegidos por votación popular.Las atribuciones básicas del concejo municipal son:— Ejercer la facultad normativa, sobre las materias de competencia de este nivel de gobierno, median-

te la expedición de ordenanzas cantonales, acuerdos y resoluciones.— Regular mediante ordenanza, la aplicación de los tributos que le corresponde.— Crear, modificar, extinguir y exonerar, tasas y contribuciones especiales, por los servicios prestados

y obras que ejecute.— Aprobar sus planes cantonales de desarrollo y de ordenamiento territorial.— Aprobar su presupuesto, que debe tener coherencia con los planes cantonales de desarrollo y de

ordenamiento territorial. — Aprobar traspasos de partidas y reducciones de crédito. — Autorizar la contratación de empréstitos destinados a financiar la ejecución de programas y proyec-

tos previstos en sus planes cantonales.— Crear, fusionar y suprimir parroquias, urbanas y rurales, delimitar sus linderos y cambiar sus nombres.— Reglamentar los sistemas para la recaudación e inversión de sus rentas.— Delimitar con ordenanza, los barrios y parroquias urbanas tomando en cuenta su historia, identi-

dad, necesidades urbanísticas y administrativas, aplicando el principio de equidad interbarrial.


Los gobiernos municipales y distritos metropolitanos, además de sus ingresos propios, son beneficiariosde los siguientes impuestos:

— El impuesto sobre la propiedad urbana.— El impuesto sobre la propiedad rural.— El impuesto de alcabalas.— El impuesto sobre los vehículos.— El impuesto de matrículas y patentes.— El impuesto a los espectáculos públicos.— El impuesto a las utilidades en la transferencia de predios urbanos y su plusvalía.— El impuesto al juego.— El impuesto del 1.5 por 1.000 sobre los activos totales.


35

IMPUESTO A LAS UTILIDADES ENLA TRANSFERENCIA DE PREDIOSURBANOS Y PLUSVALÍA DE LOS

MISMOS

IMPUESTO AL JUEGOIMPUESTO DEL 1.5 ‰ SOBRE LOS

ACTIVOS TOTALES

IMPUESTO SOBRE LA PROPIEDADURBANA

IMPUESTO SOBRE LA PROPIEDADRURAL

IMPUESTO DE LAS ALCABALAS

IMPUESTO SOBRE LOS VEHÍCULOSIMPUESTO EN MATRÍCULAS Y

PATENTESIMPUESTO A LOS ESPECTÁCULOS

PÚBLICOS

Además, tienen facultad tributaria, para crear, modificar, exonerar o suprimir, a través de ordenanza,tasas, tarifas y contribuciones especiales de mejoras generales o específicas, por los siguientes conceptos:

— Establecimiento o ampliación de servicios públicos de su competencia. — Uso de bienes o espacios públicos.— Obras que ejecuta.— Regulación para la captación de la plusvalía.Las tasas se regulan mediante ordenanzas, a iniciativa del Alcalde Municipal o Metropolitano, debiendo

ser aprobadas por el respectivo Concejo Municipal o Metropolitano, para la prestación de los siguientes ser-vicios:

Las contribuciones especiales de mejora, por su parte, se atribuyen a la prestación de servicios y ejecuciónde las siguientes obras:


36

HABILITACIÓN YCONTROL DE

ESTABLEC.COMERCIALESINDUSTRIALES

APROBACIÓN DEPLANOS E

INSPECCIÓN DECONTRUCCIONES

AGUA POTABLE

CONTROL DEALIMENTOS

RECOLECCIÓN DEBASURA Y

ASEO PÚBLICO

ALCANTARILLADO YCANALIZACIÓN

OTROS SERVICIOS

SERVICIOSADMINISTRATIVOS

RECOLECCIÓN DEBASURA Y

ASEO PÚBLICO

RASTRO

OTRAS OBRAS QUE LASMUNICIPALIDADES O DISTRITOSMETROPOLITANOS DETERMINEN

MEDIANTE ORDENANZA PREVIO ELDICTAMEN LEGAL

PLAZAS, PARQUES Y JARDINES

APERTURA, PAVIMENTACIÓN,ENSANCHE Y CONSTRUCCIÓN DE

VÍAS DE TODA CLASEREPAVIMENTACIÓN URBANA ACERAS Y CERCAS

OBRAS DE ALCANTARILLADOCONSTRUCCIÓN Y AMPLIACIÓN DE

OBRAS Y SISTEMAS DE AGUA POTABLEDESECACIÓN DE PANTANOS Y

RELLENO DE QUEBRADAS

Gobiernos Parroquiales Rurales

Son personas jurídicas de derecho público, con autonomía política, administrativa y financiera, cuyassedes constituyen las cabeceras parroquiales previstas en las ordenanzas cantonales de creación de la res-pectiva parroquia rural.

Sus funciones básicas son:— Elaborar sus planes parroquiales rurales de desarrollo y de ordenamiento territorial, de manera

coordinada con la planificación cantonal y provincial.— Ejecutar sus competencias exclusivas y concurrentes. Su órgano de gobierno es la junta parroquial, que se integra con los vocales elegidos por votación popu-

lar. Los dos más votados se constituyen en el presidente y vicepresidente.Las atribuciones básicas de la junta parroquial rural son las siguientes:— Ejercer la facultad normativa, sobre las materias de su competencia, mediante la expedición de

acuerdos, resoluciones y reglamentos. — Aprobar sus planes parroquiales de desarrollo y de ordenamiento territorial.— Aprobar su presupuesto, que debe concordar con el plan parroquial de desarrollo y con el de

ordenamiento territorial. — Aprobar traspasos de partidas presupuestarias y reducciones de crédito. — Autorizar la contratación de empréstitos, destinados a financiar la ejecución de programas y pro-

yectos, previstos en sus planes parroquiales. — Delegar a la economía social y solidaria, la gestión de sus competencias exclusivas.


Constituyen ingresos del gobierno autónomo descentralizado parroquial rural, los siguientes: — Ingresos propios, provenientes de la administración de la infraestructura comunitaria y del espacio

público parroquial. — Ingresos provenientes, de la delegación que a su favor realicen otros niveles de gobierno autónomo

descentralizado.— Los provenientes de la cooperación internacional, legados, donaciones, y actividades de autogestión.

La recaudación de los ingresos pertenecientes a los niveles subnacionales, se realizará directamente porsus unidades financieras, sin embargo el COOTAD establece que este proceso, puede ser delegado.

En cada gobierno del nivel regional, provincial, municipal y metropolitano, se designará un Tesorero,como servidor responsable de la recaudación de los recursos, así como del pago de las obligaciones institu-cionales. La recaudación de los ingresos correspondientes a estos niveles, puede realizarse, incluso por lavía coactiva, debiendo en este caso observarse las normas establecidas en el Código Orgánico Tributario,supletoriamente, según el COOTAD, pueden aplicarse las disposiciones del Código de Procedimiento Civil,en cualquier tipo de obligación exigible.


37

TAMBIÉN PUEDEN CONTAR CON LOSINGRESOS PROVENIENTES DE LA DELEGACIÓN QUE

A SU FAVOR REALICEN OTROS NIVELES DEGOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO

LOS QUE PROVENGAN DE LA ADMINISTRACIÓN DEINFRAESTRUCTURA COMUNITARIA Y DEL ESPACIO

PÚBLICO PARROQUIAL

LOS QUE PROVENGAN DE COOPERACIÓNINTERNACIONAL, LEGADOS, DONACIONES Y

ACTIVIDADES DE AUTOGESTIÓN

8.11.3. Administración Tributaria de excepción

El Código Tributario, establece este tipo de administración tributaria, para aquellos casos, en que unadeterminada ley, expresamente conceda la gestión y recaudación tributaria, a la propia entidad pública acree-dora de los tributos.

Como ejemplo de este tipo de administración tributaria, se pueden citar a las siguientes instituciones:— Superintendencia de Compañías.— Superintendencia de Bancos.— Dirección de Aviación Civil.La Sociedad de Lucha Contra el Cáncer SOLCA, se beneficia del impuesto a las operaciones de crédito.

8.12. Distribución territorial de los impuestos

La distribución territorial de los impuestos, considerando la potestad legislativa, su gestión, así como eltitular del ingreso, se presenta a continuación:


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DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE LOS IMPUESTOS

Concepto Potestadlegislativa

Administración/Gestión1

Titular del ingreso2

II. Impuestos directosImpuesto sobre la Renta de las Personas Físicas Nacional Nacional NacionalImpuesto sobre la Renta de las Personas Jurídicas Nacional Nacional NacionalGravamen a la Actividad Petrolera Nacional Nacional NacionalImpuesto a los Ingresos Extraordinarios Nacional Nacional NacionalImpuesto a la Renta Único para la Actividad Productiva de Banano Nacional Nacional NacionalImpuestos a la Propiedad (vehículos motorizados) Nacional Nacional Municipa Impuesto Ambiental a la Contaminación Vehicular Nacional Nacional NacionalImpuesto a las Tierras Rurales Nacional Nacional NacionalImpuesto sobre Transacciones Financieras Nacional Nacional NacionalImpuesto a la Salida de Divisas Nacional Nacional NacionalImpuesto a los Activos en el Exterior Nacional Nacional NacionalImpuesto a las Operaciones de Crédito Nacional Nacional SOLCAMilésima por ciento adicional al Impuesto de Alcabalas Provincial Provincial ProvincialImpuesto sobre la Propiedad de Predios Urbanos Municipal Municipal MunicipalImpuesto sobre la Propiedad de Predios Rurales Municipal Municipal MunicipalImpuesto de Alcabalas Municipal Municipal MunicipalImpuesto del 1,5 por mil sobre los Activos Totales Municipal Municipal MunicipalImpuesto al Traspaso de Vehículos Municipal Municipal MunicipalImpuesto a los Espectáculos Públicos Municipal Municipal MunicipalImpuesto al Juego Municipal Municipal MunicipalImpuesto de Patentes Municipal Municipal MunicipalImpuesto a las Utilidades en la Transferencia de Predios Urbanos Municipal Municipal Municipal

II. Impuestos indirectosImpuesto sobre el Valor Añadido Operaciones Internas Nacional Nacional NacionalImpuesto sobre el Valor Añadido Importaciones Nacional Nacional NacionalImpuestos Selectivos al Consumo de Bienes y Servicios Internos Nacional Nacional NacionalImpuestos Selectivos al Consumo de Cigarrillos Nacional Nacional NacionalImpuestos Selectivos al Consumo de Cerveza Nacional Nacional NacionalImpuestos Selectivos al Consumo de Bebidas Gaseosas Nacional Nacional NacionalImpuestos Selectivos al Consumo de Alcohol Nacional Nacional NacionalImpuestos Selectivos al Consumo de Bienes Suntuarios Nacional Nacional NacionalImpuestos Selectivos a las Telecomunicaciones Nacional Nacional NacionalImpuestos Selectivos al Consumo Importaciones Nacional Nacional NacionalArancelarios a las Importaciones Nacional Nacional NacionalImpuesto Redimible a las Botellas Plásticas No Retornables Nacional Nacional Nacional1 2

= =

Nivel responsable de la aplicación del impuesto.Nivel territorial que finalmente recibe la recaudación derivada del impuesto.

8.13. Experiencia internacional sobre descentralización

Este apartado presenta, el análisis y compilación de las intervenciones efectuadas por los participantes devarios países latinoamericanos, en el foro programado como parte de las actividades para superar los Temas2 y 3, denominados “Modelos organizativos de las Administraciones Tributarias y estrategia de las organiza-ciones avanzadas (I y II)”, correspondiente al “Módulo VI. Administración de Sistemas Tributarios I”, de laoctava edición de la Maestría Internacional en Administración Tributaria y Hacienda Pública, los elementos deanálisis se señalan a continuación:

— Niveles de Gobierno.— Facultades de cada nivel.— Impuestos atribuidos a cada nivel.— Administración Tributaria Central.— Administración Tributaria Subnacional.— Criterios sobre descentralización fiscal.Las preguntas que se formularon en el foro, para obtener el criterio de los participantes de los diferen-

tes países, sobre el proceso de descentralización fiscal en países en vías de desarrollo, son las siguientes:a) ¿Consideras que la descentralización fiscal puede incrementar la capacidad de los países en vías de

desarrollo, para generar ingresos a través de una participación más directa de las haciendas descen-tralizadas en el ámbito tributario?

b) En esta línea, ¿crees que es necesario reforzar los sistemas tributarios subnacionales, o por el con-trario consideras que la autonomía tributaria de estos niveles de gobierno ha de ser necesariamen-te limitada y resulta preferible que el Estado central aplique el sistema tributario y luego transfieraparte de lo recaudado a las regiones?

c) Si hay que otorgar más autonomía tributaria a los gobiernos subnacionales, ¿qué tributos considerasmás apropiados para ser asignados a estos niveles de gobierno?

d) ¿Cómo crees que se pueden desarrollar los sistemas tributarios subnacionales en el futuro, especial-mente en los países en vías de desarrollo? Haz una referencia a la situación actual en tu país y suposible evolución.

A continuación se exponen los resultados obtenidos.

8.13.1. Brasil

La República Federativa de Brasil, comprende la mitad oriental del subcontinente y algunos grupos de islaspequeñas en el Océano Atlántico, cuenta con una superficie aproximada de más de 8´514.577 de km2, ocupaen territorio, el quinto lugar a nivel mundial, superado

eneSur,ión

tivos y ejecuti-

sto sobre la renta, reguladores, entreroductos industriali- impuesto sobre el

por Canadá, Estados Unidos, China y Rusia, tifronteras con todos los países de América del excepto con Ecuador y Chile, con una poblacsuperior a los 203´429.773 habitantes.

Se organiza en los siguientes niveles degobierno:

— Federal (Federativo, Unión).— Estadual (26 Estados y el Distrito

Federal).— Municipal (5.435).Cada nivel, tiene atribuido poderes legisla

vos propios.El nivel Federal tiene conferidos, el impue

las contribuciones sociales y los impuestoslos que se pueden citar al impuesto sobre pzados, conocido como IPI, que constituye unconsumo, del tipo valor agregado.


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Los Estados tienen atribuidos, el impuesto sobre la circulación de mercancías y prestación de servicio detransporte interestadual e intermunicipal y de comunicación, conocido como ICMS, que constituye unaespecie de IVA regional, que opera con el Sistema Integrado de Informaciones sobre Operaciones Interes-taduais con Mercancías y Servicios denominado SINTEGRA, representando un gran avance para el inter-cambio de información entre los diferentes estados brasileños y un importante instrumento de control paralos fines estaduais.

Los Municipios, tienen a su cargo, los impuestos sobre los servicios y sobre la propiedad territorial urba-na, debiendo también tener la competencia sobre la imposición de la propiedad territorial urbana.

Cada ente de la Federación, posee su propia administración tributaria, siendo necesario una fuerte integra-ción de los fiscos, para lo cual se implantó en el país, el Sistema Público de Administración Tributaria deno-minado SPED, mediante el cual se controla la emisión de las facturas electrónicas y permite que loscontribuyentes envíen a esta única base de datos, archivos digitales con información respecto del ICMS, IPI,contabilidad digital, conocimiento de transporte electrónico de cargas, hoja de pago de las empresas, con-tribuciones para la seguridad social (PIS y COFINS), información necesaria para el control de todas lasAdministraciones Tributarias Brasileñas, pudiendo en el futuro generarse cualquier tipo de declaración, conlo que quedarían eximidos de mantener y presentar los libros fiscales establecidos en la legislación de losimpuestos y contribuciones sociales, así como de presentar todas sus declaraciones impositivas, sistema quesimplifica las obligaciones fiscales accesorias de los contribuyentes.

Todos los datos remitidos a través del SPED, son almacenados en una base nacional, que es compartidacon las administraciones tributarias de los tres niveles de gobierno, para cruces con sus bases de datos yverificación del cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias, análisis y gestión de riesgos y plani-ficación de acciones fiscales para combatir la evasión fiscal.

A la presente fecha, la Secretaria da Receita Federal do Brasil RFB, del nivel federal, tiene la competen-cia para administrar y recaudar los impuestos a nivel nacional, inclusive las contribuciones para la seguridadsocial y los aduaneros.

Las principales desventajas del proceso de descentralización en Brasil, se relacionan con una elevada cargatributaria, enorme presión fiscal indirecta y confusión legislativa, principalmente en cuanto a la imposiciónal consumo (ICMS), al existir una legislación en cada uno de los 27 Estados que tienen atribuida la compe-tencia de este impuesto, que ha llevado a una competencia predatoria (guerra fiscal) para atraer empresas,mediante concesión de beneficios fiscales, a partir de este impuesto, sin embargo de la existencia del Con-sejo Nacional de Política Fazendária CONFAZ, conformado por todos los Secretarios de Hacienda Estadua-les, situación que debería corregirse con la centralización de la imposición al consumo, a través de laimplantación de un IVA Federal, mediante una ley única de carácter nacional, con competencia tributaria dela Unión, que realizaría transferencias de recursos a los Estados y Municipios del país.

Consideran que:— La descentralización fiscal, puede incrementar la capacidad de los países en vías de desarrollo, para

generar ingresos a través de una participación más directa de las haciendas descentralizadas, puesla distribución de la competencia tributaria sobre hechos económicos o jurídicos bajo mayor con-trol de ámbito regional o local, trae mayor eficiencia para la recaudación. En Brasil, país con unaenorme dimensión territorial, la descentralización es necesaria, pues garantiza una mayor autono-mía fiscal entre los tres niveles de gobierno, con distribución de la competencia tributaria.

— Entienden que el mejor modelo de descentralización, pasa por la definición de los hechos imponi-bles, a través de leyes nacionales, para evitar la guerra fiscal, por lo que consideran necesario, refor-zar los sistemas tributarios sub nacionales, para garantizar la autonomía fiscal de estos niveles y a lavez evitar políticas tributarias nocivas de un nivel de gobierno, frente a los demás miembros de lafederación (guerra fiscal).

— En cuanto a la competencia tributaria y según las teorías, que sugieren criterios básicos para orien-tar la distribución de recetas intergovernamentais, buscando maximizar los niveles de eficiencia yequidad de los sistemas tributarios, minimizando los costes de recaudación de los tributos, así comopromoviendo una mayor adecuación entre recetas (ingresos) y gastos, consideran que para el con-junto de países subdesarrollados sería:

— – La imposición sobre la renta, debe ser siempre nacional, con la mayor parte de estos ingresosdestinada de acuerdo con criterios establecidos por antelación.


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— – En cuanto a la imposición al consumo, un impuesto nacional, semejante al IVA europeo, conpocos tipos impositivos e imposición en el destino, con la mayor parte de los ingresos destina-dos al nivel local donde ocurrió el hecho imponible, de esta manera se tendría una mayor racio-nalización y se aseguraría que la recaudación no sería concentrada en las regiones productoras,en general las más ricas, instituyendo en paralelo, mecanismos de transferencias constituciona-les para los niveles subnacionales, para corregir las desigualdades regionales.

— – En los países federativos, como Brasil, México, Argentina e India, este impuesto podría serasignado a los Estados.

— – Eventuales imposiciones sobre minerales, deberán ser siempre de carácter central, con unaparte destinada a los niveles subnacionales, donde se produjo la extracción.

— – Imposición medio ambiental, de carácter federal con recaudación local.— – La imposición sobre la propiedad de los inmuebles (urbanos o rústicos) deben ser asignados a

los municipios.— – La imposición sobre los vehículos a los Estados, con una parte destinadas al municipio del domi-

cilio, por la facilidad que podría haber, de cambios de domicilios.

8.13.2. Chile

Chile es un estado unitario, con un territorio dividido en regiones, con una exten-sión de 756.102 km2 y una población superior a los 17´402.630 habitantes.

El Poder Ejecutivo, le corresponde al Presidente de la República, el Poder Legisla-tivo, al Congreso Nacional, que representa un Parlamento Bicameral, compuesto porun Senado y una Cámara de Diputados, así como al Presidente de la República, encalidad de colegislador.

Sin embargo de que el modelo adoptado en Chile, es el centralizado, la Constitu-ción establece una clara opción por un modelo descentralizado, contempla dos nive-les de gobierno subnacional: el regional y el comunal o local, en principio se pretendeque las regiones sean capaces de dar resolución a sus conflictos, provisión de bienesy servicios públicos de acuerdo a las necesidades de la comunidad local.

Entre las competencias trasferidas a los niveles subnacionales, se encuentran lasvinculadas al desarrollo económico, sin que quede claro, si efectivamente existenrecursos y capacidades necesarias para asumir esta competencia, situación que resul-ta más crítica a nivel local, ya que la mayor parte de los recursos descentralizadosestán asociados a políticas específicas (salud y educación) y considerando los gastosrelacionados al personal municipal, queda escaso margen para trabajar en otros ámbi-tos relacionados con el desarrollo económico, en este escenario la descentralizaciónen Chile, se ha enfocado principalmente desde la perspectiva del gasto, más quedesde la del ingreso.

Analizando la perspectiva del ingreso y gasto, sería interesante evaluar, si las regio-nes lo que requieren, son mayores asignaciones a nivel central o la capacidad de gene-rar ingresos tributables, naturalmente mayor crecimiento regional, debería implicarmayores niveles de ingreso para los gobiernos locales, para el desarrollo de su eco-nomía, sin embargo no puede obviarse el punto de que aquellas regiones con pocopotencial económico, se encuentran en desventaja.

Desde la perspectiva de los ingresos, sólo en el nivel central y local existen com-petencias tributarias e ingresos propios, mientras que el nivel regional, funciona a tra-vés de las transferencias que recibe desde el nivel central.

En el nivel local, las principales fuentes de ingreso tributario están relacionadas por los impuestos sobrelos bienes inmuebles, los vehículos (permiso de circulación) y sobre el funcionamiento comercial (patentes),las que no tienen representación significativa en cifras a nivel agregado, debido a que los impuestos másrelevantes en términos cuantitativos a nivel nacional, los conforman el Impuesto al Valor Agregado (IVA) ylos impuestos sobre las rentas.

El nivel central, en los impuestos de su competencia, existen amplias atribuciones, tanto en la capacidadpara definir las bases y exenciones, como en la capacidad de administración y gestión.


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En el nivel municipal no ocurre lo mismo, existiendo algunas atribuciones exclusivas del nivel central.Esta situación es particularmente visible para los impuestos sobre los bienes inmuebles (que gravan propie-dades territoriales), donde las atribuciones para la determinación de bases, exenciones e incluso de admi-nistración y gestión, están en el nivel central.

Sin embargo de las competencias tributarias atribuidas a este nivel de gobierno, estas son limitadas, y secircunscriben a la fijación de tasas, pero no de exenciones, relacionadas con el impuesto de patentes comer-ciales.

Esta situación afecta el poder tributario de los niveles subnacionales, sin embargo, el tema no ha sidomateria de discusión, por lo que al parecer, existiría cierta conformidad con la modalidad actual de distribu-ción de competencias y atribuciones en materia de ingresos de los distintos niveles de gobierno.

La Administración Tributaria chilena, se considera bastante moderna y eficiente, la cual ante la opiniónpública, es merecedora de mucha confianza por el trabajo desarrollado, con altos índices de probidad. Eluso de tecnología y la incorporación de internet en los diversos procesos, permite proporcionar un trata-miento confidencial a la información obtenida, también contribuye a agilizar los trámites y el pago de losimpuestos.

Se captura una cantidad impresionante de información de terceros, para generar procesos masivos enlo referente al IVA y al impuesto a la renta, lo cual difícilmente se lograría en las administraciones tributa-rias subnacionales. Otro tema importante está dado por los cargos directivos, los cuales obedecen a unaestructura de carrera funcionaria, son cargos concursables.

Las principales desventajas del modelo de centralización adoptado, tienen relación con la distribución delos ingresos obtenidos, en este punto actualmente las regiones productivas en las cuales se encuentra lariqueza, están formulando reclamos para recibir más recursos del gobierno central, un ejemplo de ello sepresenta en el caso del royalty a la minería, ya que a las zonas donde están los recursos mineros no les lle-garía la cantidad adecuada, por lo que es necesario buscar una metodología más equitativa para la distribu-ción de los ingresos, a fin de que el progreso llegue a todas las regiones y no se quede únicamente en lacapital, tema crucial para el desarrollo del país en su conjunto.

Otro punto necesario de considerar, en cuanto al modelo de centralización, favorable a las transferen-cias del Estado, es que si no hay relación entre la recaudación de los ingresos y el gasto público, puede pro-ducirse una tendencia al derroche en el gasto público, difícil de controlar.

Consideran que:

— La descentralización fiscal no puede incrementar la capacidad de los países en vías de desarrollo paragenerar ingresos a través de una participación más directa de las haciendas descentralizadas en elámbito tributario, puesto que la fortaleza de una Administración Tributaria eficiente, radica en:

— Unicidad de grandes bases de datos, recolectadas a nivel nacional, con SW de auditorías, que seaplican a todos los contribuyentes con un mismo criterio de “razonabilidad en el pago de los tribu-tos” y selección para revisión, sean estos intensivos o extensivos, con la descentralización fiscal, laadministraciones autónomas deben procurarse información en forma independiente, aumentandolos costes que se obtienen en economías de escala.

— Capacitación del personal, a fin de aplicar la normativa tributaria con criterios uniformes, constitu-yendo una garantía para los contribuyentes de las provincias, la aplicación del mismo criterio entodas ellas, limitando además, la deslocalización de las empresas, evitando que se emplacen enaquellas sub-administraciones más débiles.

— Unicidad de criterios e instrucciones de una Administración Tributaria única y nacional, contribuyea la simplicidad en la aplicación de la norma tributaria, compleja de por sí, por la poca planificacióno la incidencia de intereses corporativos y políticos.

— En el ámbito de la administración de los impuestos, un modelo descentralizado limitaría sustancial-mente su función recaudadora y facilitación hacia los contribuyentes, convirtiéndose el sistema tri-butario en un modelo complejo, en donde el arbitraje podría convertirse en una prácticarecurrente. Otros elementos no menores, son la pérdida de sinergias, experiencias, integración decatastros, especialización del recurso humano y uniformidad de criterio.

— Que las necesidades regionales, deben ser asistidas desde el gobierno central vía transferencias, encambio la discusión del gobierno central con los niveles regionales y municipales debe enmarcarse


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en la asignación de la recaudación vía transferencias en función de sus necesidades, no siendo ade-cuado potenciar o reforzar sistemas tributarios autónomos, que puedan atentar contra la simplicidaddel sistema, donde se pueden generar arbitrajes en interés de grupos económicos y políticos.

— Si fuera del caso, la asignación de tributos debería corresponder a impuestos simples, con base y tipode fácil determinación y declaración, que no requieran del consumo de recursos administrativosrelevantes, debiendo apoyarse en la administración tributaria central, para su administración.

— Se pueden citar a los siguientes:

— Impuestos territoriales: a la propiedad inmobiliaria, que se relaciona con el financiamiento de los ser-vicios a la ciudadanía de una comuna.

— Impuestos a las externalidades negativas: impuestos a la contaminación vehicular e industrial, siendonaturalmente las regiones afectadas por la contaminación, las llamadas a adoptar los correctivosnecesarios para controlar y revertir los efectos.

— Impuestos a la actividad económica: Patentes o autorizaciones de comercio, impactan directamenteen la comunidad y consumen recursos locales en su control y administración.

La mayoría de los comentarios expuestos, se inclinan por un sistema centralizado, atribuyendo a lasadministraciones subnacionales, algunos impuestos particulares relacionados con vehículos, bienes raíces yotros.

En este tema se conjuga la realidad de cada país y cuesta un poco aislarse de ella, el adoptar un mode-lo u otro, depende de muchos factores, políticos, económicos, culturales, geográficos, financieros, etc.,existiendo diversas situaciones que condicionan la adopción del modelo en cada país.

Además es importante contar con un sistema eficiente y transparente, a nivel de los ingresos obtenidoscomo de su utilización, jugando un rol importante los sistemas de control y supervisión, en los cuales, losprocesos de auditoría interna son una herramienta muy positiva para entregar transparencia en el uso delos recursos, ya que lo importante para el ciudadano es saber con claridad que los impuestos que pagan, tie-nen un destino adecuado.

8.13.3. Colombia

La superficie total de Colombia, es de 2’070.408 km2, de los cuales 1’141.748 km2 corresponden alterritorio continental y los restantes 928.660 km2 a su extensión marítima, su población se estima en46’581.823 de habitantes.

Se concibe al país como un estado unitario, con descentralización administrativa, admite dentro de estafigura, la autonomía de los entes territoriales.

Por un lado están los Departamentos que son en total 32 y por el otro, los Municipios reconocidos comola célula fundamental de su organización, puesto que se traducen en la forma de gobierno más próxima a


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los ciudadanos, en esta medida son reconocidos como los primeros responsables de la satisfacción de nece-sidades básicas, existen alrededor de unos 1.100 en todo el país.

Cada nivel de Gobierno, (Nación-Departamento-Municipio), en atención a la orden constitucional deautonomía, se gobiernan por sí mismos, a través de sus propias autoridades políticas y administrativas.

En materia fiscal son libres para adoptar tributos y administrar sus recursos, sin embargo deben respe-tar el carácter unitario en el que se basa el estado, por lo que deben sujetarse a la Ley, que es dictada porel legislador primario, es decir el H. Congreso de la República, que constituye el máximo órgano legislativode orden nacional.

La autonomía en el ámbito fiscal, opera como la libertad que tienen los entes subnacionales para adop-tar en cada jurisdicción, los tributos creados por ley, no se admite que dichos entes de manera espontánea,creen tributos para sus territorios, en esa medida se habla del concepto de “autonomía reglada”, al momen-to de reconocer que a pesar de la descentralización, existe un nivel superior al que deben sujeción y estees en todos los casos la Nación.

Para efectos tributarios, Colombia se divide en entidades territoriales: Nación, Departamento, Munici-pios y los Distritos.

La Nación gestiona los impuestos propios de cualquier estado como son IRPF y IRPJ; IVA; el impuesto delos no declarantes es igual a las retenciones, impuesto al patrimonio, gravamen a movimientos financieros.

Los Departamentos gestionan impuestos sobre vehículos automotores, impuestos al consumo de cerve-zas, sifones y refajos; impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, impuesto al consumo decigarrillos y tabaco; ley de juegos de suerte y azar.

Los Municipios: el impuesto de industria y comercio, impuesto complementario de avisos y tableros;impuesto predial unificado; retención en la fuente para el impuesto de industria y comercio; impuesto a ladelineación urbana; sobretasa a la gasolina, impuesto de espectáculos públicos, impuesto de degüello deganado menor, impuesto a las rifas y juegos de azar; etc.

Los Distritos, tienen atribuidos los impuestos municipales y participan de algunos de carácter departa-mental.

La carga fiscal local, se presenta como un impedimento para desarrollar ciertas actividades productivas, esel caso de quienes prestan servicios a los Municipios o Departamentos, en calidad de contratistas del Estado,la carga tributaria de estos contratos se elevaría en un rango que oscila entre el 35 y 40 por 100 de su valor.

Sobre esta clase de actos, existe un "tortuoso" tributo denominado estampillas, que son estrictamentede carácter local y que generan elevadas cargas, generando un sobre costo en el valor de los contratos quesuscriben los municipios, ya que el contratista lo que hace es incrementar el valor de sus servicios, pudien-do un mismo contrato resultar gravado por cuatro y hasta cinco estampillas, que pueden ser de uno u otroente territorial.

Consideran que:— Es necesario que dentro de la organización de un país, se admitan subniveles que permitan de forma

más oportuna la gestión de sus propios intereses, no obstante, en el ámbito fiscal, es importanteque exista una autonomía regulada por un ente central, esto en aras de hacer equitativo y justo elsistema, No es muy favorable en términos de gestión, control y sobre todo de recaudo, que un entelocal, en desarrollo de una liberalidad absoluta, cree e implemente tributos que quizá no son adop-tados en otros territorios, generando inequidades, pues resultaría el contribuyente migrando haciaaquella jurisdicción que ofrece mejor tratamiento fiscal, generando una competencia fiscal entre lasdiferentes Administraciones Tributarias.

— A partir de la autonomía reconocida en un modelo descentralizado, lo que se debe permitir es quecada ente subnacional, acomode, ajuste, o adopte los tributos, según las realidades económicas,sociales, geopolíticas, etc.

— Tener un modelo estrictamente centralista, entorpece la gestión, ya que en estados de gran exten-sión, se convertiría en una tarea muy difícil el control de los tributos, el manejo de la informacióny un efectivo recaudo.

— El esquema de descentralización fiscal debería examinarse, en función de la solidez de las adminis-traciones tributarias subnacionales, hacia las cuales se cede las potestades tributarias. Si bien es cier-to, la legislación colombiana, Ley 136 de 1994, prevé la categorización de los municipios a partir de


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dos variables a saber, cuales son: número de habitantes y a sus Ingresos Corrientes de Libre Des-tinación –ICLD– entendido este último como los ingresos que no tienen asignación forzosa por nin-guna norma (Ley 617 de 2000), también lo es que no se considera otro criterio que esté asociadoa condiciones de esfuerzo fiscal de su administración y/o marco fiscal de mediano plazo (presupues-to inteligente) de las entidades del sector central y descentralizado en los mismo.

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Adicional a lo anterior, se da el hecho de que en Colombia los municipios, se clasifican en categorí-as de la uno a la seis y categoría especial, de acuerdo a los criterios ya mencionados. La categoría 6agrupa a los municipios con menor volumen de ICLD y/o menos habitantes, encontrándose el 89por 100 de los municipios clasificados dentro de esta categoría.

Salvo contados casos de municipios en donde sus Administraciones Tributarias realizan accionesimportantes en materia tributaria y de control del gasto, la mayoría se caracteriza por no contarcon estructuras tributarias adecuadas; por tanto el esquema de descentralización fiscal hacia estasentidades no sería viable, dado la correspondencia con las responsabilidades que tendrían que asu-mir estos gobiernos subnacionales.

Debiendo centrarse el foco de discusión, sobre la situación de los Municipios, siendo necesario exa-minar los criterios de categorización o incluir una sección particular relativa al tema fiscal y tributa-rio, de estricta observancia al momento de trasladar responsabilidades de gestión tributaria, criteriosque se enmarcarán en los propios de esfuerzo fiscal, indicadores y solidez de la administración tri-butaria, y en relación con el gasto e inversión, incorporando elementos de presupuesto inteligente,por aquello de la legitimidad en la destinación de los recursos públicos y su efecto positivo en el indi-cador por definición de toda administración tributaria, cual es el cumplimiento voluntario; que parael caso de algunas administraciones tributarias de municipios de categoría especial y categorías 1 y 2se cumplen en gran medida. Condición que debería aplicarse también al nivel Departamental.

Para fortalecer las Administraciones Tributarias Subnacionales, es necesaria la creación de la figuraadministrativa de asociación, a través de la cual, varios Municipios se congreguen de acuerdo conafinidades geográficas, económicas o sociales, a fin de crear una Administración Tributaria más sóli-da y eficaz, superando el modelo en el que existen fiscos locales con poca capacidad de gestión, coninsuficiencia en recursos humanos y físicos para desarrollar labores de recaudación, control, ges-tión, etc., modelando un sistema más eficiente y efectivo, a partir de la unión de esfuerzos de losdiferentes entes locales.

En este momento Colombia está atravesando por momento coyuntural, en el que esta figura deasociación, se ha vuelto famosa a partir de la expedición a finales del año 2010, de la ley de orde-namiento territorial, que concede la posibilidad de crear regiones administrativas, justamente parael cumplimiento de estos fines.

Además es necesaria una reestructuración del esquema, mediante el cual se define la propiedadsobre las rentas y los esquemas de cesión y distribución de las mismas entre los diferentes entesterritoriales, ya que no por el simple hecho de ser municipio, debe tenerse la potestad para gestio-nar los impuestos atribuidos a esta entidad, sino que deben incorporarse criterios asociados a lacapacidad de las administraciones tributarias, en atención al cumplimiento de indicadores y otrosrelativos a la categorización del municipio.

Para ello se sugiere un esquema mixto, entre descentralización y concentración fiscal, debiendodescentralizarse el manejo de las rentas, en la medida en que se cumplan los criterios antes men-cionados, y aquellos que no tengan la posibilidad de hacerlo tendrán que ser soportados por unesquema centralizado de esas rentas, que implica disponer de un esquema nacional de participacio-nes y transferencias que presenta dificultades, el cual adicionalmente debe abstraerse de las influen-cias políticas y considerar; por ejemplo, para el tema de regalías que existen municipios en dondela influencia de grupos al margen de la ley, ha influido para tergiversar y desviar el manejo de losrecursos públicos.

También debe simplificarse el tema de los tributos en los municipios y distritos, ya que existen cercade 20 rentas en Bogotá, por citar un ejemplo, lo que genera un esquema muy complejo de admi-nistración, sin mencionar los fenómenos de canibalismo fiscal que existe entre entidades territoria-les; para lo cual será necesario recoger el impuesto de industria y comercio en el IRPJ, a fin de evitarla doble imposición y las guerras fiscales; ya que sobre este impuesto, es que presenta con mayorfrecuencia, este tipo de prácticas.


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8.13.4. Guatemala

La República de Guatemala, tiene una extensión total de 108.889 km2 y una población estimada de15’713.763 habitantes, se encuentra organizada en 8 regiones, 22 departamentos y 334 municipios.

El poder ejecutivo, recae sobre el Presidente de la República, Vicepresidente, Consejo de Ministros ydemás entidades públicas, el poder legislativo es ejercido por el Congreso de la República.

En los países Centroamericanos y específica-mente en Guatemala, más que un proceso de des-centralización fiscal, lo que existe es ciertaindependencia administrativa, concedida a lasautoridades locales, dentro de un proceso de des-concentración.

Considera que el ejercicio de transferir compe-tencias y recursos, es bastante complejo y por logeneral, por lo menos en su fase inicial, conllevarepercusiones fiscales para el Gobierno Nacional.En la práctica no se da un proceso simultáneo detransferencias de competencias y recursos, loque obedece a diversas razones, entre otras detipo institucional, política, económica y técnicaque imposibilitan un resultado fiscal por lo menosneutral y por el contrario derivan costos netosadicionales para las finanzas nacionales.

Sin embargo, frente a este posible desbalanceinicial, las expectativas, una vez superada la etapade transición que este proceso conlleva, son quese asuman efectivamente las nuevas competen-cias por parte de las Municipalidades y que se

reduzca el nivel del gasto del gobierno nacional, no obstante, los resultados de la experiencia Latinoameri-cana, hasta ahora son poco alentadores.

Considera inadecuada la descentralización fiscal como medio para crear diferentes entes recaudadores,ya que como señala JOSÉ VÍCTOR SEVILLA SEGURA, el funcionamiento de un sistema de administraciones tribu-tarias separadas requiere que los tributos asignados a cada nivel de hacienda resulten relativamente inde-pendientes unos de otros, situación reforzada por CLAUDINO PITA, que señala que no parece recomendableque las distintas etapas que componen el proceso tributario estén a cargo de entidades independientes, nitampoco que se produzca un fraccionamiento en razón del tipo de tributo administrado, y menos aún queproliferen administraciones tributarias autónomas, de distinto nivel.

Estima que de concederse mayor autonomía tributaria a los gobiernos subnacionales, se podría otorgar a lasMunicipalidades, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, que le ha dado a la mayoría de municipalidades un cre-cimiento económico sustancial, así como la posibilidad de crear arbitrios y tasas como sucede en Guatema-la, puesto que la Constitución Política establece, que los municipios son instituciones autónomas, pero elOrganismo Ejecutivo (Gobierno Central) incluirá anualmente en el Presupuesto General de Ingresos del Esta-do, un diez por ciento para las municipalidades del país y deberán sujetarse en la captación de recursos alprincipio de legalidad que se refiere a que únicamente el Congreso de la República, puede decretar impues-tos ordinarios y extraordinarios, reservándose para el nivel central los impuestos sobre la renta y el IVA.

Entre los arbitrios se podrían señalar, a las licencias de construcción, el agua, el alumbrado eléctricopúblico municipal.

Cree que una mayor centralidad del gasto público y del orden tributario, a través de una mayor restric-ción de las atribuciones de los gobiernos descentralizados, en materia de gastos o ingresos fiscales, haceposible un control general por parte del Estado.

Una reflexión de lo que implica para el gasto, una descentralización fiscal, se relaciona con la tarea delGobierno Central como de los Gobiernos Subnacionales, de equilibrar sus ingresos y gastos, lo que da comoresultado, un déficit o superávit, debiendo financiarse el déficit endeudándose interna y/o externamente yprestarse o invertirse en otros sectores, los recursos del superávit, sin embargo y debido a que cada gobier-


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no subnacional, operaría su política macroeconómica (endeudamiento público y crecimiento del gasto), laspresiones sobre los mercados de capitales y financieros, así como las presiones de costo, tendrían un impac-to difícil de pronosticar y de evaluar, transmitiendo una alta incertidumbre a los precios de bonos y accio-nes, y a la propia tasa de interés que, dado el gran tamaño de los sectores públicos de nivel regional o local,no pueden ser tomados como agentes anónimos de baja participación en los mercados.

En ese orden de ideas, SHAHID JAVED BURKI, en un estudio econométrico concluye que la descentraliza-ción no está asociada con altos o bajos déficits fiscales en estados firmes y bien formados.

En tales circunstancias es necesario fortaleces y organizar el estado descentralizado, tomando en cuen-ta lo siguiente: cuando los déficits subnacionales son lo suficientemente grandes, pueden aportar de mane-ra significativa al déficit agregado del sector público y ya que los déficits agregados altos, son inconsistentescon la estabilización, los déficits subnacionales pueden impedir los esfuerzos del Gobierno Central por man-tener la estabilidad macroeconómica.

En especial en los países donde la principal prioridad política es ejercer un control sobre el endeuda-miento agregado del sector público, existe la preocupación muy válida de que la descentralización fiscalacentúe este problema.

Cuando las tradiciones de responsabilidad fiscal sean débiles, la rendición de cuentas inmadura y la disci-plina administrativa mal desarrollada, se acarrea el riesgo de que los gobiernos de menor jerarquía, abusende su autoridad crediticia, con el resultante desequilibrio fiscal general y las consecuencias macroeconómi-cas adversas.

Esto se ha evidenciado en países menos desarrollados, en los cuales los alcaldes municipales sin tener laadministración de mayores tributos, han alcanzado niveles de endeudamiento que sobrepasan su capacidadde pago.

En todo caso, una mayor descentralización del gasto, debe ir acompañada de una mejora de los meca-nismos presupuestarios y de control del gasto público.

Finalmente considera que es importante que cada país decida cuál es el grado deseable de centralizacióny descentralización de sus funciones y competencias y analizar cuáles son los mecanismos de financiaciónmás acordes y adecuados a promover, de acuerdo a la estructura de su Estado, ya que para realizar cam-bios al menos en países como Guatemala, se deben generar desde la Constitución de la República, por loes partidaria de que en Guatemala, se mantenga la centralización fiscal, ya que al tener una AdministraciónTributaria, eficiente, eficaz y tecnificada, se logra una mejor recaudación a nivel nacional, se eleva el nivel decontrol y se reducen los costos, debiendo revisarse el tema de las transferencias, ya que muchas municipa-lidades se sienten cómodas al recibir recursos del nivel central, sin realizar mayor esfuerzo por incrementarsus ingresos.

8.13.5. México

Los Estados Unidos Mexicanos, abarca una extensión total de 1’964.375 km2, con una población de112’322.757 habitantes en el año 2010.


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Se organiza en los siguientes niveles de gobierno:

— Federal.— Estatal (31 Entidades Federativas y el Distrito Federal).— Municipal (2.438).El nivel Federal y el Estatal tienen atribuidos poderes ejecutivo y legislativo propios, existiendo una ley

de coordinación fiscal, decretada en los años 80, que ha sido modificada y reforzada a través de la suscrip-ción de convenios en materia fiscal, entre el Gobierno Federal y las Entidades Federativas (Estados) y Muni-cipios, caracterizándose el pasado por décadas, por un centralismo, en el que las relaciones entre el NivelFederal y los subnacionales, se tradujeron en limitadas capacidades de los órdenes de gobierno local paragenerar y recaudar recursos suficientes, para financiar mayores niveles de desarrollo económico y social,situación que ha cambiado radicalmente, puesto que se pretende avanzar hacia un auténtico federalismo,que permita lograr un mayor equilibrio entre las relaciones intergubernamentales; precisando y distribuyen-do el ejercicio de la función pública entre los órdenes de gobierno, incrementando la recaudación, fortale-ciendo las haciendas públicas locales y favoreciendo la rendición de cuentas, a fin de generar condicionesmás favorables para el desarrollo de las comunidades, con el compromiso y actividad de los estados.

El nivel Federal tiene conferidos, el impuesto sobre la renta, el impuesto al valor agregado y en general,las cargas tributarias de carácter nacional.

La recaudación en México, se realiza de manera centralizada a nivel nacional, la distribución atiende a unpresupuesto igualmente nacional, que pretende dar respuesta a las demandas de las entidades federativas,tan variadas, complejas y con sus propias necesidades.

El Servicio de Administración Tributaria SAT, del nivel federal, tiene la competencia para administrar yrecaudar los impuestos a nivel nacional, sin embargo a la fecha, se han celebrado Convenios de Colabora-ción Administrativa en Materia Fiscal Federal, con el total de los Estados, a fin de otorgarles competenciasrespecto del Registro Federal de Contribuyentes, administración, recaudación y fiscalización del Impuestosobre la Renta y del Impuesto al Valor Agregado, básicamente sobre pequeños contribuyentes, que por suscaracterísticas o falta de capacidad de acción de la Federación en el programa de fiscalización anual, se plan-tea la acción de los Estados bajo tutela del SAT, documentos en los que se especifican, las facultades quepueden ejercer y sus limitaciones, así como aquellas reservadas para el SAT, entre las cuales destacan la pla-neación, programación, normativas y de evaluación de los ingresos coordinados.

Con la suscripción de estos convenios, los Estados tienen injerencia prácticamente en todos los impues-tos, estando facultados para recaudar, administrar y fiscalizar prácticamente a todas las empresas en mate-ria de IVA y de ISR, excepto a aquellas del sistema financiero y organizamos descentralizados, pues por sulimitada capacidad, es prácticamente imposible que dispongan de toda la información de los contribuyen-tes, siendo necesaria una evaluación a fin de determinar aquellos Estados que han cumplido adecuadamen-te las funciones delegadas, a fin de asignarles un siguiente nivel de control, considerando que la presenciafiscal del SAT, es limitada, siendo necesario el trabajo conjunto de la Administración Tributaria Central y lasSubnacionales a fin de fortalecer el mensaje de riesgo que es necesario transmitir a los contribuyentes.

Los convenios de apoyo de los Municipios, básicamente se realizan con los Estados y no con la Federa-ción directamente.

Las principales desventajas del proceso de descentralización fiscal, consideran se relacionan con la pérdi-da representativa del control, sobre un porcentaje importante del gasto público, que podría traducirseeventualmente en aumento de la carga tributaria, con la incertidumbre que podría generar en el mercado,la aplicación de políticas macroeconómicas de cada estado subnacional, al no existir políticas nacionales,emanadas del nivel federal, así como con el endeudamiento sostenido de los gobiernos subnacionales quesi no se controla, podría llegar a ser superior al del nivel federal.

Consideran que:— La descentralización fiscal, si se incrementa la capacidad de un país para generar ingresos, pues en el

caso mexicano, así se ha demostrado en los últimos años, además resaltan el hecho de que la pobla-ción se puede beneficiar, en virtud de la corta brecha que tiene con el gobierno, lo que es propiciopara el crecimiento local, al fortalecerse las fuentes de riqueza local.

— Que la transferencia de competencias y recursos, es compleja, particularmente en sus fases iniciales,debido a las implicaciones políticas, económicas y sociales, existiendo un precio significativo detransición, desde un modelo centralizado hacia una descentralización fiscal, el cual y sobre todopara los países en vías de desarrollo, pudiera ser perjudicial en lugar de beneficioso.


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— Hablar de sistemas tributarios subnacionales, conllevaría un proceso de difícil adaptación nacional, yaque trasladar la carga de administración de recursos en 32 entidades federativas, que presentan suspropias particularidades y complejidades, resulta por demás, un esfuerzo que no apuntaría al cre-cimiento. Además, implicaría la adecuación al gasto público, en donde se tendrían que atender demanera aislada las demandas de cada caso en lo particular, cuestión por demás agobiante, en unentorno globalizado, tan cambiante y con vísperas a la modernidad.

— Que es necesario reforzar los sistemas tributarios subnacionales, promoviendo en ellos, la recauda-ción, fiscalización y asistencia eficiente y oportuna, de los tributos procesos delegados en los con-venios de colaboración suscritos, sin perder de vista que el atribuirles potestades totales del ISR oIVA es complicado y riesgoso, debido a la pérdida de control de la federación sobre estos tributos,así como por el aumento de la evasión que podría generarse, ya que excepto algunos estados, lasadministraciones tributarias subnacionales, no tienen la capacidad de operación y de control,necesarias.

— En el futuro, los sistemas tributarios subnacionales pueden desarrollarse, estableciendo un sistemanacional de coordinación fiscal, que permita la participación y comunicación entre los diferentes nive-les de gobierno y el establecimiento de un marco normativo concertado entre Federación y Esta-dos, que les permita participar en la administración de los ingresos federales y actividadescoordinadas, evaluando el nivel de riesgo de manera compartida, a fin de incrementar la presenciade la administración tributaria en todo el territorio, así como la recaudación de los tributos.

8.13.6. Uruguay

Es un país de pequeña extensión territorial, con una superficie de 175.016 km2 y una población menorde 3.5 millones de habitantes (3’239.519 en el año 2004), no obstante lo cual, existe descentralización enla potestad tributaria, la cual es originaria por ser otorgada por la Constitución de la República.

Los Gobiernos Departamentales (19, uno por Departamento), no tienen límite para crear precios, tasas ycontribuciones especiales, en cambio solo pueden crear los tributos que taxativamente prevé el artículo 297.

Son fuentes taxativas de recursos de los Gobiernos Departamentales— Los impuestos sobre la propiedad inmueble, urbana y suburbana, su recaudación y la totalidad de

su producido, excepto el de los adicionales. — El impuesto a los baldíos y a la edificación inapropiada en las zonas urbanas y suburbanas de las ciu-

dades, villas, pueblos y centros poblados. — Las contribuciones por mejoras a los inmuebles beneficiados por obras públicas departamentales. — Las tasas, tarifas y precios por uti-

lización, aprovechamiento o be-neficios obtenidos por serviciosprestados por el Gobierno Depar-tamental, y las contribuciones acargo de las empresas concesio-narias de servicios exclusivamentedepartamentales.

— Los impuestos a los espectáculospúblicos y a los vehículos de trans-porte.

— Los impuestos a la propaganda yavisos de todas clases, se excep-túan la propaganda y los avisos dela prensa radial, escrita y televisada,los de carácter político, religioso,gremial, cultural o deportivo.

— Los beneficios de la explotaciónde los juegos de azar, autorizadospor ley.


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— El producido de las multas que el Gobierno Departamental haya establecido mientras, las leyesvigentes hayan establecido con destino a los Gobiernos Departamentales.

— Las rentas de los bienes de propiedad del Gobierno Departamental y el producto de las ventas deéstos.

— Las donaciones, herencias y legados que se le hicieren y aceptaren. — La cuota parte del porcentaje que, sobre el monto total de los recursos del Presupuesto Nacional,

fije la Ley Presupuestal.Las principales fuentes propias de recursos, son los impuestos sobre la propiedad y sobre los vehículos

automotores.Considera que:— La descentralización no puede generar un aumento en los ingresos.— Que los tributos asignados a los Gobiernos Departamentales, son suficientes y hasta el momento

en la gran mayoría de los casos, no se ha demostrado una adecuada capacidad de gestión, existien-do grandes incumplimientos respecto al impuesto a la propiedad inmueble y escasa recaudación enlo que respecta a los vehículos automotores, ya que quienes tienen varios vehículos empadronadosen su jurisdicción, es porque cobran la mitad o la tercera parte del valor que se cobra en la capital,en donde vive la mayor parte de la población, por lo cual existe un gran desajuste, respecto al lugaren donde se paga y aquel en que se utilizan los servicios.

— En un país como Uruguay, no se justifica que los Gobiernos locales administren otro tipo de impues-tos, ya que los costos que conllevaría (tecnología, capacitación, logística) no tendrían un retorno enla mejora de la recaudación.

— Las continuas guerras fiscales provocan graves problemas, por ejemplo es el caso del impuestosobre los vehículos.

— Si los gobiernos locales tuvieran capacidad de gestión, los impuestos que ya tienen asignados, podríangenerar una mayor fuente de ingresos, lo que evitaría las transferencias que debe realizar el GobiernoCentral.

9. CONCLUSIONES

Las conclusiones establecidas en el presente estudio, se detallan a continuación:11. En las últimas décadas, en los países de la región, se han producido muchos debates respecto de

la atribución de competencias tributarias, entre la jurisdicción nacional y las subnacionales, resal-tando dos posiciones opuestas, la una a favor del centralismo y otra, a favor de una descentraliza-ción fiscal acentuada, posturas que presentan ventajas y desventajas.

12. Los argumentos del centralismo, especialmente para los países geográficamente pequeños, se rela-cionan con la mayor eficiencia y efectividad en la gestión y con la reducción de costos, al ser lamisma administración tributaria la que ejerce el control, evitándose también las guerras fiscales yla doble o múltiple imposición tributaria.

13. Un punto necesario a considerar en cuanto al modelo de centralización, favorable a las transferen-cias del Estado, es que si no hay relación entre la recaudación de los ingresos y el gasto público,puede producirse una tendencia al derroche en el gasto público difícil de controlar. En el caso ecua-toriano, en el ejercicio fiscal 2012, las transferencias corresponden al 21 por 100 de los IngresosPermanentes y el 10 por 100 de los Ingresos No Permanentes.

14. La postura a favor de una descentralización fiscal acentuada, basada en la aplicación del principiode corresponsabilidad fiscal y de imputabilidad política, que permita otorgar competencias tributa-rias a los niveles subnacionales o aumentarlas, en caso de que las que se concedieron, resulten insu-ficientes para financiar sus presupuestos, implica la necesaria implantación de mecanismos decoordinación tributaria, para evitar la doble o múltiple imposición, así como las denominadas gue-rras fiscales entre jurisdicciones.

15. El gobierno actual, ha emprendido en una serie de reformas institucionales y legales que permitanracionalizar la administración pública, acercándola a la colectividad, buscando para ello fortalecerlos niveles subnacionales, para lo cual se expidió en el año 2008, una nueva Constitución de la


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República, en la que se establece una nueva organización territorial del país, con la que se creanniveles de gobierno subnacionales, a los cuales se asignan nuevas competencias y recursos, a tra-vés de un proceso de autonomías y descentralización organizado, que facilite su transferencia pro-gresiva, proceso respaldado con la expedición del Código Orgánico de Organización Territorial,Autonomía y Descentralización.

16. Los niveles subnacionales, establecidos en la Constitución de la República y en el Código Orgáni-co de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, corresponden a regiones, provin-cias, cantones, parroquias y regímenes especiales, los que superan en número, a los establecidosen estados federales como Brasil y México, en los que únicamente existen dos niveles adicionalesal Federal, que son los Estados y los Municipios.

17. No es conveniente fraccionar la gestión de ninguno de los grandes impuestos, ya que es necesariointegrar toda la información posible, acerca de empresas que operan en todo el territorio nacio-nal, e incluso en muchos casos, fuera del país.

18. Se han expedido una serie de disposiciones legales, que norman el sistema tributario del país, entrelas que se pueden citar Constitución de la República, Código Orgánico Tributario, Ley Orgánica deRégimen Tributario Interno, Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, Ley deFomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado, Ley de Seguridad Social y CódigoOrgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización.

19. La competencia tributaria para la creación, extinción o modificación de impuestos en el país, estáatribuido al nivel central, a través de la Asamblea Nacional, mediante la expedición de leyes de apli-cación nacional, específicamente en lo relacionado con el impuesto a la renta de las personas físi-cas y sociedades, impuesto al valor agregado, impuesto a los consumos especiales, entre otros.

10. La administración tributaria central, a través del Servicio de Rentas Internas y Secretaría Nacionalde Aduana del Ecuador, son los encargados de la gestión tributaria de los diferentes impuestosvigentes en el país, a nivel nacional.

11. Las contribuciones sociales son administradas por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, Ins-tituto de Seguridad Social de la Policía e Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas.

12. La competencia tributaria, sobre el impuesto a los vehículos motorizados está a cargo del nivelcentral, cuando la teoría recomienda que lo administre el nivel subnacional regional.

13. Existen contradicciones en el COOTAD, al establecerse por una parte (Título VI, Capítulo III Ingre-sos propios de los Gobiernos Regionales), que los impuestos a favor del nivel regional, relaciona-dos con el impuesto a la renta por herencias, legados y donaciones, impuesto a la propiedad devehículos motorizados e impuesto a los consumos especiales sobre vehículos motorizados, seránadministrados por el Servicio de Rentas Internas y en otra (Disposición Transitoria Décimo Sexta),que serán recaudados por las propias regiones cuando estén constituidas, pudiendo solicitar a laAdministración Tributaria Central, la transferencia de la administración de estos impuestos.

14. Las competencias tributarias asignadas a los niveles subnacionales, facultan la creación, exoneración,modificación y extinción, únicamente de tasas y contribuciones especiales de mejora por los serviciosque prestan y obras que ejecutan, reservándose el nivel central, la gestión tributaria de los impuestos.

15. La administración tributaria de cada nivel de gobierno subnacional, es la encargada de la gestión detasas y contribuciones especiales de mejora, por los servicios que preste y obras que ejecute.

16. En el caso particular del Ecuador, el modelo aplicable, es el de la centralización fiscal, en funciónde sus características, relacionadas con su pequeña extensión territorial (256.000 km), productointerno bruto no representativo en el orden mundial y baja presión fiscal actual, en comparaciónsobre todo con los países de la región.

17. La configuración actual de la Hacienda Pública Ecuatoriana y la distribución de competencias tributa-rias, contemplada en la reforma realizada, no dista de las recomendaciones teóricas internacionales.

10. RECOMENDACIONES

Las recomendaciones que se formulan, son el resultado del diagnóstico efectuado al proceso de forta-lecimiento de los Gobiernos Subnacionales en el país:


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11. Revisar el número de niveles subnacionales establecidos, con el fin de adecuarlo a las recomenda-ciones formuladas por la doctrina existente, así como para racionalizar el proceso de transferenciade competencias emprendido en el país.

12. Mantener en la administración tributaria central, la gestión de los impuestos nacionales sobre larenta, la propiedad y el consumo, a fin de ejercer un control adecuado y propender a incremen-tar los niveles de recaudación.

13. Atribuir al nivel regional, la competencia tributaria del impuesto a la propiedad de los vehículosmotorizados, compartiendo la recaudación con los cantones a fin de evitar cambios constantes dedomicilio, así como de las tasas y contribuciones especiales de mejora, reformando las disposicio-nes del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, con el fin deestablecer claramente, la competencia tributaria del nivel central, sobre el impuesto a la renta porherencias, legados y donaciones y del impuesto a los consumos especiales sobre vehículos moto-rizados, aviones, avionetas y helicópteros, motos acuáticas, tricares, cuadrones, yates y barcos derecreo y del nivel regional, sobre el impuesto a los vehículos motorizados.

14. Mantener en el nivel provincial, la gestión del impuesto adicional al impuesto de alcabalas, así comode las tasas y contribuciones especiales de mejora, por los servicios que presten y obras que eje-cuten, en función de sus competencias y funciones.

15. Conservar en el nivel cantonal, la gestión de los impuestos sobre la propiedad urbana y rural, dealcabalas, vehículos, patentes, a los espectáculos públicos, a las utilidades en la transferencia depredios urbanos, al juego y activos totales, así como de las tasas y contribuciones especiales demejora, por los servicios que presten y obras que ejecuten, en función de sus competencias yfunciones.

16. Revisar el monto de recursos transferidos a los gobiernos subnacionales, por concepto de Ingre-sos Permanentes y No Permanentes, que actualmente están en el orden del 21 por 100 y 10 por100 respectivamente.

17. Racionalizar la legislación vigente, con el fin de facilitar la aplicación del sistema tributarioecuatoriano.

18. Continuar con el proceso progresivo de transferencia de competencias constitucionales, a favor delos niveles de gobierno subnacional, de acuerdo al cronograma establecido por el Consejo Nacio-nal de Competencias, a fin de cumplir con los plazos legales establecidos.

19. Fortalecer a las administraciones tributarias de los niveles subnacionales, dotándolas del recursohumano, tecnológico, material y financiero necesario para la asunción de sus nuevas competencias,especialmente las relacionadas con las tributarias sobre tasas y contribuciones de mejora, por losservicios que presten y obras que ejecuten.


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AnexoResumen de competencias delegadas por niveles

CENTRAL(leyes, decretos,

acuerdos, resoluciones)

REGIONAL(normas regionales)

PROVINCIAL(ordenanzas provinciales)

CANTONAL(ordenanzas cantonales)

PARROQUIAL(acuerdos y resoluciones)

Políticas económicas(fiscal, tributaria,comercio exterior,aduanera, arancelaria,endeudamiento,monetaria).

Políticas sociales (edu-cación, salud, seguri-dad social, vivienda).

Planificación nacional. Planificación provin-cial y planificación deordenamiento terri-torial.

Crear, modificar osuprimir medianteordenanzas, tasas ycontribuciones espe-ciales de mejoras.

Planificación parro-quial y planificaciónde ordenamientoterritorial.

Promover la organi-zación de los ciudada-nos de las comunas,recintos y demásasentamientos rura-les, con el carácterde organizacionesterritoriales de base.

(Sigue.)

Formar y administrarlos catastros inmobilia-rios urbanos y rurales.

Determinar las políti-cas de investigación einnovación del cono-cimiento, desarrollo ytransferencia de tec-nologías necesariaspara el desarrolloregional, en el marcode la planificaciónnacional.

Planificación regionaly planificación deordenamiento terri-torial.

Planificación cantonaly planificación deordenamiento terri-torial.

Regular el uso y laocupación del suelourbano y rural.

Control sobre el usoy ocupación del sueloen el cantón.

Delimitar, regular,autorizar y controlarel uso de las playas demar, riberas y lechosde los ríos, lagos ylagunas, sin perjuiciode las limitacionesque establezca la ley.


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CENTRAL REGIONAL PROVINCIAL CANTONAL PARROQUIAL(leyes, decretos, (normas regionales) (ordenanzas provinciales) (ordenanzas cantonales) (acuerdos y resoluciones)acuerdos, resoluciones)

Preservar y garantizarel acceso efectivo delas personas al uso delas playas de mar,riberas de ríos, lagosy lagunas.

Regular, autorizar ycontrolar la explota-ción de materialesáridos y pétreos, quese encuentren en loslechos de los ríos,lagos, playas de mar ycanteras.

Planificar, regular y Planificar, regular ycontrolar el tránsito y controlar el tránsito yel transporte regional el transporte públicoy el cantonal en tanto dentro de su territo-no lo asuman las rio cantonal.municipalidades.

Planificar, construir y Planificar, construir y Planificar, construir y Planificar y mantener,mantener el sistema mantener el sistema mantener la vialidad en coordinación convial de ámbito regio- vial de su ámbito, que urbana. los gobiernos provin-nal. no incluya zonas ciales, la vialidad

urbanas. parroquial rural.

Planificar, construir y Planificar, construir ymantener la infraes- mantener la infraes-tructura física y los tructura física, losequipamientos de equipamientos y lossalud y educación, así espacios públicos decomo los espacios la parroquia.públicos destinados aldesarrollo social, cul-tural y deportivo.

Preservar, mantenery difundir el patrimo-nio arquitectónico,cultura y natural delcantón y construir losespacios públicospara estos fines.

Defensa nacional.

Desastres naturales. Gestionar los serviciosde prevención, pro-tección, socorro y ex-tinción de incendios.

Protección interna yorden público.

Tratados internacio-nales.

(Sigue.)


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CENTRAL(leyes, decretos,

acuerdos, resoluciones)

REGIONAL(normas regionales)

PROVINCIAL(ordenanzas provinciales)

CANTONAL(ordenanzas cantonales)

PARROQUIAL(acuerdos y resoluciones)

Relaciones internacio- Gestionar la coopera- Gestionar la coopera- Gestionar la coopera- Gestionar la coopera-nales. ción internacional ción internacional ción internacional ción internacional

para el cumplimiento para el cumplimiento para el cumplimiento para el cumplimientode sus competencias. de sus competencias. de sus competencias. de sus competencias.

Áreas naturales pro- Gestión ambiental Preservar, mantener Preservar la biodiver-tegidas y recursos provincial. y difundir el patrimo- sidad y la protecciónnaturales. nio natural del cantón del ambiente.

y construir los espa-cios públicos paraestos fines.

Recursos energéticos; Ordenamiento de Ejecutar, en coordina- Prestar los servicios Gestionar, coordinarminerales, hidrocar- cuencas hidrográficas ción con el gobierno públicos de agua y administrar los ser-buros, hídricos, biodi- y propiciar la crea- regional, obras en potable, alcantarilla- vicios públicos que leversidad y recursos ción de consejos de cuencas y micro do, depuración de sean delegados o des-forestales. cuenca. cuencas. aguas residuales, centralizados por

manejo de desechos otros niveles desólidos, actividades gobierno.de saneamientoambiental y aquellosque establezca la ley.

Vigilar la ejecución deobras y la calidad delos servicios públicos.

Planificar, construir,operar y mantenersistemas de riego.

Espectro radioeléctri-co y el régimen gene-ral de comunicacionesy telecomunicaciones.

Puertos y aeropuertos.

Registro de personas,nacionalización deextranjeros y controlmigratorio.

El sistema público de El sistema público deregistro de la propie- registro de la propie-dad, será administrado dad, será administradode manera concurren- de manera concurren-te entre el Ejecutivo y te entre el Ejecutivo ylas municipalidades. las municipalidades.

Control y administra- Otorgar personalidadción de empresas jurídica, registrar ypúblicas nacionales. controlar las organi-

zaciones sociales decarácter general.

Fomentar las activida- Fomentar las activida- Incentivar el desarrollodes productivas des productivas de actividades pro-regionales. regionales. ductivas comunitarias.

Fomentar la actividadagropecuaria.

Fomentar la seguridadalimentaria regional.


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