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Siany Villalobos Argüello
Luis Nautilio Trejos Chaverri
Fortalecimiento de capacidades para puestos de elección popular y liderazgos a nivel municipal Módulo 1: Precandidaturas
Asumamos el reto de gobernar con compromiso
Editora externa:
Cecilia Vaglio Rivas
Corrección de estilo María Benavides González
Equipo de producción
Errol Vladimir Cunningham Madrigal, especialista de Contenido Conrado Mauricio Abad, Asesor Pedagógico
Esta guía de estudio ha sido confeccionada en la UNED, en el 2015, para ser utilizada en el “Programa de inducción a Nuevas Autoridades Municipales 2016-2020. Universidad Estatal a Distancia Vicerrectoría Académica INSTITUTO DE FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN MUNICIPAL Y DESARROLLO LOCAL
I
Presentación Esta guía constituye el primer texto educativo que ha preparado el
Instituto de Formación y Capacitación Municipal y Desarrollo Local de la
Universidad Estatal a Distancia de Costa Rica para el curso “Asumamos
el reto de gobernar con compromiso”, el cual está dirigido a las
precandidaturas partidarias municipales, en medio de una coyuntura
político-electoral trascendental para la historia patria y donde no
existen otras ofertas educativas o de capacitación similares en el haber
de la institucionalidad pública; por ello una iniciativa de este tipo
pretende encarar el próximo proceso electoral que abarcará, por
primera vez y conjuntamente, la totalidad de las autoridades
municipales: alcaldías, vicealcaldías, regidurías, sindicaturas,
concejalías, intendencias y viceintendencias. En total, para las
próximas elecciones de febrero de 2016, se elegirán 6069 puestos
municipales en todo el país.
La presente guía está dirigida a todas aquellas personas que aspiran a
cargos públicos y las que sean electas para ocuparlos mediante elección
popular a nivel municipal. También, pretende ser de lectura obligatoria
para quienes tienen algún tipo de liderazgo local o que pretenden
tenerlo en sus comunidades y organizaciones.
La finalidad de esta primera publicación es fortalecer los gobiernos
locales, entendidos en el sentido más amplio, por medio del
mejoramiento de las capacidades de sus posibles autoridades
municipales durante el ejercicio del poder político y la toma de
decisiones efectivas vinculadas al desarrollo territorial y en procura de
cumplir con el mandato constitucional de velar por los intereses y
servicios locales.
Este manual está conformado por cuatro unidades que desarrollan los
contenidos básicos para entender las dinámicas del poder en el espacio
local y las formas como se ejerce el liderazgo político.
II
“¡Hagamos mejor las cosas!”, frase que inspira la Unidad 1, Gerencia
Política y Liderazgo, en la cual se exponen los conceptos básicos
referidos a la naturaleza de los municipios, su estructura orgánica,
competencias y principios, así como el entramado de realidades
municipales que muestran las asimetrías que existen el país y la
necesidad que hay de aprender a tomar decisiones a partir de un
análisis de coyuntura. Se exponen las principales leyes de liderazgo
aplicables al ejercicio del poder local.
“¡Pongámonos de acuerdo!”, frase que nos induce, en la Unidad 2, a
aprender sobre Comunicación, Negociación y Resolución de Conflictos,
como las habilidades principales para lograr acuerdos.
“¡Construyamos el futuro!” es la frase que permite imaginar lo que se
desea hacer con el poder político y se incluye en la Unidad 3, la cual
analiza la Planificación Participativa como herramienta para la gestión
local.
“¡Decidamos nuestro propio camino!” es la consigna que incita a la
ciudadanía activa a construir la gobernanza local. En la Unidad 4,
Gestión Política Territorial, se analiza el proceso de toma de decisiones
que involucra el planteamiento y la visión política de desarrollo de las
autoridades nacionales y locales, así como los elementos de la gestión
política territorial que incluye la participación ciudadana.
Cada unidad posee ejercicios de comprobación y validación de
conocimientos y destrezas que permitirán presentar propuestas e
iniciativas más concretas y viables dentro de los respectivos partidos
políticos, las cuales serán, finalmente, ofrecidas ante la ciudadanía en
cada cantón por las personas que vayan a ser candidatas.
III
OBJETIVOS GENERALES
El objetivo general de este material es:
Propiciar el fortalecimiento de capacidades básicas de las personas
interesadas en ocupar puestos de elección popular a alcaldías y
regidurías municipales, con el fin de coadyuvar en la mejora de los
procesos de gobernanza local.
IV
CONTENIDO Presentación ................................................................................................................................................. I
Objetivos generales .................................................................................................................................. III
Siany Villalobos Argüello ............................................................................................................................. 98
Contenido .................................................................................................................................................. IV
Unidad 1. Gerencia política y liderazgo ............................................................................................. 1
1 La naturaleza del municipio ............................................................................................................ 2
2 Estructura orgánica de la Municipalidad ....................................................................................... 4
3 Roles de las autoridades Municipales ............................................................................................ 5
Concejo Municipal ....................................................................................................................... 5
Regidores(as) Municipales, algunas competencias ..................................................................... 5
Alcaldía Municipal, algunas competencias .................................................................................. 6
Actividad ...................................................................................................................................... 7
Los Concejos de Distrito: órganos colaboradores ........................................................................ 7
Órganos técnico-administrativos ................................................................................................. 8
-El Comité Cantonal de Deportes y Recreación y Comités Distritales
......................................................................................................................................... 8
Otros organismos vinculados a las municipalidades ................................................................... 9
Competencias municipales ........................................................................................................ 10
Actividad .................................................................................................................................... 11
Principios del régimen municipal ............................................................................................... 11
4 La realidad municipal y la importancia del análisis de coyuntura ............................................ 19
La realidad municipal ................................................................................................................. 19
Actividad .................................................................................................................................... 22
La importancia del análisis de coyuntura .................................................................................. 25
Actividad .................................................................................................................................... 27
5 El quehacer de la persona con liderazgo político dentro del gobierno municipal ................ 27
Unidad 2. Comunicación, negociación y resolución de conflictos ......................................... 38
1. Resolución de conflictos y negociación política ........................................................................ 39
Actividad .................................................................................................................................... 44
V
Unidad 3. Planificación participativa como herramienta para la gestión local................... 45
1 Planificación con participación ciudadana ................................................................................. 46
2 Propósitos de la planificación participativa ............................................................................... 47
Planes municipales establecidos por ley.................................................................................... 48
Ley 8131, Administración financiera de la República y presupuestos públicos ........................ 51
Desafíos de las autoridades locales para llevar adelante la planificación local ........................ 52
Fases básicas del proceso planificación participativa y gestión local ....................................... 53
Unidad 4. Gestión Política Territorial ............................................................................................. 59
1 Planteamiento político y visión de desarrollo, ¿qué, para qué y cómo se gobierna? ............ 61
Actividad .................................................................................................................................... 62
Un Gobierno participativo ......................................................................................................... 63
Política pública: herramienta para gobernar ............................................................................. 64
2 La gestión política territorial ........................................................................................................ 66
Elementos de la gestión política territorial ................................................................................ 66
Estudio de casos ......................................................................................................................... 75
Glosario .................................................................................................................................................... 84
Bibliografía .............................................................................................................................................. 95
1
UNIDAD 1. GERENCIA POLÍTICA
Y LIDERAZGO
¡Hagamos mejor las cosas!
SUMARIO
Naturaleza del municipio, estructura
orgánica, competencias y principios
municipales.
Realidad municipal y análisis de
coyuntura.
El quehacer de una persona con liderazgo
dentro del gobierno local.
2
1 LA NATURALEZA DEL MUNICIPIO
La doctrina apunta hacia dos concepciones del municipio: la concepción
legalista y la concepción histórica, esta última relacionada con la
evolución de los pueblos.
La concepción legalista considera al municipio como una entidad
administrativa, de creación normativa, con poder delegado (del Estado
Central), mientras que la historicista entiende que los pueblos
presentan procesos históricos con características propias; por ende, el
municipio es una entidad política autónoma con poder originario. Sin
embargo, los dos criterios que aparecen como opuestos no son
incompatibles o excluyentes, puesto que si bien la esencia del municipio
es su naturaleza política, donde le es aplicable el concepto de
participación política desde las sociedades más antiguas y de ahí su
poder originario y su naturaleza como sujeto autónomo en la estructura
del Estado, sus atribuciones y competencias requieren estar
instrumentalizadas en las normas de rango legal y no solo en la
Constitución Política, llámese Código Municipal Nº 7794, Ley de
Planificación Urbana Nº 4240, Ley Orgánica del Ambiente 7554, Ley de
Construcciones Nº 833, Ley de Biodiversidad Nº 7788, Ley Forestal Nº
7575, entre otras muchas.
Entonces, desde el punto de vista normativo, el artículo 1 del Código
Municipal establece que el municipio está constituido por el conjunto de
personas vecinas residentes en un mismo cantón, que promueven y
administran sus propios intereses, por medio del gobierno municipal.
El Gobierno Nacional y los gobiernos locales poseen características
comunes. Ambos niveles de gobierno son populares, representativos,
participativos, alternativos y responsables, de conformidad con lo
establecido en el artículo 9 de la Constitución Política.
3
A su vez, se complementa con la obligatoriedad contenida en el artículo
5 del Código Municipal que dispone que el Gobierno Local debe
promover la participación ciudadana en el municipio y que esta es una
especie de la participación política referida a la conducción de la
sociedad política local y consiste en tomar parte activa en las decisiones
gubernativas correspondientes.
Finalmente, el artículo 169 de la Constitución Política establece que la
administración de los intereses y servicios locales en cada cantón está a
cargo de las municipalidades.
No obstante, más allá de la definición normativa, el autor argentino
Roberto Dromi (2007, p. 110) nos ilustra acerca del municipio, al que
caracteriza como la estructura del nivel estatal con cometidos políticos
de trascendencia finalista, es decir, con funciones preestablecidas para
el logro del bien común, por lo que no puede ser vista solo como entidad
de administración local, prestataria de servicios y ejecutora de obras de
intereses comunitarios inmediatos, locales.
De acuerdo con Dromi (2007, p. 111), el municipio es la escuela donde
el pueblo aprende a conocer sus intereses y sus derechos, donde
adquiere costumbres cívicas y sociales y se educa, paulatinamente, para
el gobierno de sí mismo o de la democracia. Allí, se hunden las bases del
orden público, la paz, la libertad, el trabajo común, el espíritu asociativo
y los sentimientos de patria, necesarios para la organización y
funcionamiento del sistema democrático.
Para el Dr. Rubén Hernández Valle, el “interés local es todo aquello que
atañe al cantón de manera directa e inmediata, de forma que la
Municipalidad respectiva está facultada para ocuparse de todo aquello
que beneficia al cantón. Lógicamente, aquellos intereses deben revestir
naturaleza pública, dada la condición de entes públicos que tienen las
Municipalidades. De modo que esos intereses deben incumbir a la
generalidad del municipio. En otros términos, la materia municipal es
toda aquella que sea de interés público local, por cuanto las
Municipalidades son entes territoriales de naturaleza política”.
4
2 ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA MUNICIPALIDAD
Los líderes y las lideresas que pretenden llegar a ocupar un cargo
público en los gobiernos locales deben conocer previamente cuáles son
las condiciones del entorno institucional de la respectiva municipalidad.
Para lograr eso, deben saber cuáles son los principales órganos que
conforman el gobierno local, así como los Concejos de Distrito que
cumplen un rol de colaboradores, auxiliares y asesores en cada una de
las gestiones de la municipalidad, así como otros órganos técnico-
administrativos de gestión local.
De conformidad con los artículos 169 de la Constitución Política y 12 del
Código Municipal (Ley Nº 7794), el gobierno municipal es de elección
popular y posee una naturaleza dual (de dos cabezas), pues está
compuesto por dos órganos que tienen atribuciones distintas dentro de
un esquema de división de poderes en lo local.
Gobierno bifronte: gobierno con dos órganos jerárquicos que cumplen
funciones distintas y están definidas, básicamente, en los artículos 13 y
17 del Código Municipal.
El Código Municipal, en el artículo 14, párrafos 2 y 3, indica lo siguiente:
“(…) Existirán dos vicealcaldes municipales: un(a) vicealcalde primero y
un(a) vicealcalde segundo. El vicealcalde primero realizará las
funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne;
además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus
ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y
competencias de este durante el plazo de la sustitución.”
En los casos en que la vicealcaldía primera no pueda sustituir a la
persona titular en la alcaldía, en sus ausencias temporales y definitivas,
la persona en la vice alcaldía segunda sustituirá al alcalde o alcaldesa, de
pleno derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de
este durante el plazo de la sustitución.
5
3 ROLES DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES
CONCEJO MUNICIPAL
Órgano deliberativo conformado por regidores propietarios y
suplentes, alcalde y vicealcaldes(as), todos de elección popular,
representantes de los habitantes del cantón; tienen sus competencias y
responsabilidades delimitadas por el Código Municipal, Ley Nº 7794.
El Concejo Municipal es el órgano colegiado, jerarca de la institución
que, de acuerdo con su buen funcionamiento podrá ofrecer calidad de
vida a la ciudadanía y lograr la credibilidad, las cuales han disminuido
considerablemente; debe luchar por satisfacer los intereses de la
colectividad y llegar en lo individual al logro de la satisfacción del deber
cumplido.
El Concejo Municipal, como órgano colegiado, tiene las competencias
que permite la toma de decisiones, marca la ruta por medio de la
fijación de las políticas públicas, la responsabilidad de planificar,
identificando las prioridades de la ciudadanía. Por tal razón, debe
potenciar la coordinación o engranaje con la Alcaldía Municipal,
administración activa para planificar y llegar a cumplir los objetivos,
metas o resultados deseados.
REGIDORES(AS) MUNICIPALES, ALGUNAS COMPETENCIAS
a. Electo popularmente.
b. Actúa en forma colegiada y responde solidariamente en sus
decisiones sin exceptuar responsabilidad a título personal
(civil-penal).
c. Asiste a las sesiones municipales y pierde las credenciales de
ausentarse por más de dos meses injustificadamente.
d. Participa de las comisiones que integra la presidencia
municipal.
6
e. Debe votar los asuntos que se sometan a votación, no puede
abstenerse.
f. Algunas de sus facultades son: solicitar al presidente el uso de
la palabra, presentar mociones y proposiciones, solicitar
revisiones de acuerdos, apelar las resoluciones del presidente,
entre otras.
Sería importante hablar sobre las limitaciones que tienen las
autoridades, lo que lleva a preguntarnos: ¿Por qué se sienten
limitados(as) las regidoras y los regidores? ¿Qué necesitan para lograr
sus metas y objetivos? ¿Qué hace tan difícil llegar a entendimientos?
En primera instancia, se debe reconocer que existen algunos liderazgos
muy fuertes e inclusive antagónicos en el órgano colegiado, que se actúa
de forma conjunta, que existen filosofías partidarias diferentes, pero con
todo ese universo de diferencias hay una misión otorgada en la elección
popular, que es la defensa de los intereses locales para lograr el
máximo desarrollo local y calidad de vida de los habitantes.
ALCALDÍA MUNICIPAL, ALGUNAS COMPETENCIAS
a. Electo(a) popularmente.
b. Administrador(a) jefe de las dependencias municipales (nombra,
promueve, remueve personal).
c. Cumplir los acuerdos municipales.
d. Presenta Plan de Gobierno.
e. Desempeña la representación legal de la municipalidad.
f. Rinde cuentas a la ciudadanía.
g. Presenta los presupuestos.
h. Tiene derecho al veto.
i. Asiste a sesiones con voz pero sin voto, entre otras.
Las alcaldías municipales, una vez electas popularmente al igual que los
y las regidores, concejales de distrito a partir de año 2003, marcan un
cambio en la relación de funcionamiento del gobierno local. Son
7
autoridades con la misma legitimidad de elección popular, que
desempeñan la representatividad de la ciudadanía.
Aun cuando el Código Municipal establece que el(la) alcalde(sa) debe
presentar el Plan de Gobierno antes de entrar en ejercicio de funciones
y presentar los presupuestos acorde con el Plan de Gobierno, no es fácil
la aprobación de los presupuestos por la diversidad de criterios
pluripartidistas.
Al igual que en el caso de los y las regidoras, existe una disconformidad
en la mayoría de las alcaldías por las limitaciones que existen en el
ejercicio de sus funciones, desde la óptica de las alcaldías deberían
plantearse las siguientes preguntas: ¿Por qué se hace difícil cumplir con
las obligaciones establecidas en el Código Municipal? ¿Qué hace tan
difícil el entendimiento con el Concejo Municipal? ¿Por qué no se
cumple con lo planificado?
ACTIVIDAD
A partir de todo lo anterior, discuta en
clase sobre la naturaleza del gobierno
local, utilice los insumos que le facilite el
guía y responda las siguientes preguntas:
¿Qué tipo de relación es la que está
establecida entre la Alcaldía y el Concejo
Municipal: de jerarquía o de coordinación?
¿Puede el Concejo Municipal darle
órdenes a la Alcaldía y viceversa?
LOS CONCEJOS DE DISTRITO: ÓRGANOS COLABORADORES
Los Concejos de Distrito son órganos auxiliares de la municipalidad y
están encargados de vigilar su actividad y colaborar en los distritos de
las respectivas municipalidades. Existen tantos Concejos de Distrito
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como distritos posee el cantón respectivo. El distrito constituye su
rango de acción.
Toda persona aspirante a un cargo de autoridad municipal debe tener
certeza de que existen otros liderazgos a nivel distrital con los cuales
tendrá que desarrollar estrategias de comunicación y tomarlos en
cuenta para alcanzar las metas y la oferta programática (actividades,
obras y proyectos) ofrecida a los vecinos del cantón.
Existe claridad, entonces, que tanto las regidurías, alcaldías y
vicealcaldías, intendencias y viceintendencias como las personas
síndicas y concejales de distrito son autoridades públicas de elección
popular con funciones encomendadas por ley y, por ende, poseen un
liderazgo que será valioso rescatar para el logro de los fines públicos
locales.
ÓRGANOS TÉCNICO-ADMINISTRATIVOS
Como toda estructura orgánica estatal, las municipalidades cuentan con
departamentos específicos para la elaboración y ejecución de sus
cometidos.
Así, las municipalidades cuentan con una Secretaría Municipal y una
Auditoría Interna nombradas por el Concejo Municipal y algunas
municipalidades cuentan con departamentos jurídicos, financieros,
gestión ambiental, recursos humanos, contabilidad, ingeniería (catastro
y desarrollo urbano) y cuadrillas de trabajadores (operarios) para la
realización de distintos trabajos, entre otros.
-EL COMITÉ CANTONAL DE DEPORTES Y RECREACIÓN Y COMITÉS DISTRITALES
Este comité se encuentra regulado en el artículo 164 y siguientes del
Código Municipal y constituye un órgano adscrito a la municipalidad
con personalidad jurídica instrumental para realizar sus funciones
dentro del ámbito de sus competencias, referidas a la construcción,
administración y manutención de las instalaciones deportivas de su
propiedad u otorgadas en administración. Deben coordinar con la
municipalidad todo lo concerniente a inversiones u obras en el cantón.
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OTROS ORGANISMOS VINCULADOS A LAS MUNICIPALIDADES
La Junta Vial Cantonal
Ley Artículos Contenido
Decreto 30263-mopt de 5-3-2002 gaceta 68 del 9-4-2002
reglamento al artículo 5 inciso b) de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias sobre la inversión pública en la red vial cantonal
Artículo 10 Integración de la Junta
El Alcalde Municipal, quien la presidirá.
b) Un miembro del Concejo
Municipal, con voz pero sin voto.
c) El Director de la Región o de la
Macro Región del MOPT o un
representante designado por este.
d) Un representante de los Concejos
de Distritos, nombrados en asamblea de
estos.
e) Un representante de las
Asociaciones de Desarrollo Integral del
cantón.
f) El Director de la Unidad Técnica
de Gestión Vial Municipal.
El Comité de la Persona Joven.
Las Juntas Administrativas y de Educación.
Comité Cantonal de Emergencias.
Consejo de la Niñez y Adolescencia.
Redes de Cuido.
Consejos Cantonales de Coordinación Interinstitucional
(CCCI).
Asociaciones de Desarrollo Comunal.
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Las Asociaciones de Desarrollo Integral juegan un papel importante en
la construcción de obras y proyectos en el cantón y deben coordinar con
las municipalidades.
COMPETENCIAS MUNICIPALES
El Código Municipal, en el artículo 4, establece las competencias de las
municipalidades. Estas son ejercidas por los órganos que conforman el
gobierno local, sea el Concejo Municipal y la Alcaldía, según lo disponen
los artículos 13, 17 y 94 del Código Municipal.
Las principales competencias municipales son las siguientes:
a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio,
así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento
jurídico.
b) Acordar sus presupuestos y ejecutarlos.
c) Administrar y prestar los servicios públicos municipales.
d) Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, así
como proponer los proyectos de tarifas de impuestos
municipales.
e) Percibir y administrar, en su carácter de administración
tributaria, los tributos y demás ingresos municipales.
f) Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras,
pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de
sus funciones.
g) Convocar al municipio a consultas populares para los fines
establecidos en esta Ley y su Reglamento (hasta aquí cita de
articulo N° 4).
11
h) Promover un desarrollo local participativo e inclusivo, que
contemple la diversidad de las necesidades y los intereses de la
población.
i) Impulsar políticas públicas locales para la promoción de los
derechos y la ciudadanía de las mujeres, en favor de la igualdad y
la equidad de género.
j) Brindar servicios como recolección de residuos sólidos,
administración de cementerios, mercados y mataderos
municipales, mantenimiento de áreas verdes, entre otros
ACTIVIDAD
Busque al menos 3 ejemplos de
competencias municipales en los
periódicos de circulación nacional, analice
el impacto en los vecinos e identifique en
la noticia si existen relaciones entre el
gobierno local con las instituciones del
Estado, la empresa privada o las
organizaciones sociales.
PRINCIPIOS DEL RÉGIMEN MUNICIPAL
A continuación, se citan y explican, brevemente, los principios del
régimen municipal:
Principio democrático. Se encuentra consagrado en el artículo 1 de la
Constitución Política.
Según Rodríguez Maciá (2008, p. 28):
“La democracia se refiere tanto a un ideal como a una realidad,
en donde ambas esferas se contactan y complementan
constantemente, puesto que no existe un sistema democrático
12
perfecto, y ello responde más bien a un proceso de
consolidación histórico en el cual cada sociedad le imprime su
propio sello, pero que faculta el intercambio y el
enriquecimiento mutuo de experiencias”.
Principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de
la Ley General de la Administración Pública):
CP. Artículo 11.- “Los funcionarios públicos son simples depositarios de
la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone
y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar
juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción
para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. (...)”.
Principio de concertación y ejercicio asociado de competencias
(artículos 4 inciso f); 7, 9 y 10 del Código Municipal; 4, 5, 7 y 8 de la Ley
Nº 8801):
Código Municipal (CM). Artículo 4. “La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes: (…)
f) Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. (…).”
CM: “Artículo 7.- Mediante convenio con otras municipalidades o con el
ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo,
conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón o en su
región territorial”.
CM: “Artículo 9.- Las municipalidades podrán pactar entre sí convenios
cuya finalidad sea facilitar y posibilitar el cumplimiento de sus
objetivos, lograr una mayor eficacia y eficiencia en sus acciones, así
como para prestar servicios y construir obras regionales o nacionales”.
13
CM: “Artículo 10.- Las municipalidades podrán integrarse en
federaciones y confederaciones; sus relaciones se establecerán en los
estatutos que aprueben las partes, los cuales regularán los mecanismos
de organización, administración y funcionamiento de estas entidades,
así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán
publicar en La Gaceta un extracto de los términos del convenio y el
nombramiento de los representantes”.
Principio de división de poderes (Gobierno de dos cabezas o dos
autoridades: Alcaldía y Concejo Municipal) (artículos 12 del Código
Municipal y 169 de la Constitución Política):
Artículo 12 CM: “El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo
deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que
determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos
de elección popular”.
Artículo 169 CP: “La administración de los intereses y servicios locales
en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un
cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección
popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley”.
Funciones del Concejo (Art. 13 CM) y funciones del Alcalde (Art. 17 CM).
Principio de gobernabilidad local para la promoción de la
gobernanza: el gobierno local debe crear los cruces entre las líneas de
desarrollo superiores e inferiores, es decir, debe diseñar un modelo de
desarrollo local que permita integrar las visiones nacional y comunal
para generar la gobernanza.
Principio de coordinación interinstitucional: este es un principio que
ha desarrollado la Sala Constitucional en el voto 5445-99 y se refiere al
deber que tienen las instituciones nacionales de coordinar sus acciones
con los gobiernos locales en sus territorios.
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Se encuentra tutelado en los artículos 5, 6, 170 del Código Municipal y
18 de la Ley Nº 8801. Lo que se pretende evitar es la concurrencia de
competencias, las duplicaciones de esfuerzos y las contradicciones.
La Sala Constitucional, en el voto 5445-99, indicó:
“Las relaciones de las municipalidades con los otros entes
públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que
den como resultado formas pactadas de coordinación, con
exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su
autonomía(...); pero que si admite la necesaria subordinación de
estos al Estado y en interés de éste (a través de la tutela
administrativa del Estado, y específicamente, en la función de
control de legalidad que a éste compete, con potestades de
vigilancia general sobre todo el sector)”.
De conformidad con el artículo 18 de la Ley 8801, el propósito de los
consejos cantonales de coordinación institucional es coordinar el
diseño, la ejecución y la fiscalización de toda política pública con
incidencia local.
Principio de control y rendición de cuentas: pilar fundamental de la
transparencia en la gestión pública y exigencia de la democracia
costarricense. La obligación está amparada en el artículo 11 de la
Constitución Política, así como en el 11 de la Ley General de la
Administración Pública (LGAP).
Es necesario que la ciudadanía participe en el control y seguimiento de
la ejecución del presupuesto municipal, incluso a nivel distrital por
medio de los Concejos de Distrito.
CP. Art 11.- “(…) La Administración Pública en sentido amplio,
estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y
rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal
para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará
los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas
15
opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas. (Así
reformado por Ley N° 8003 del 8 de junio del 2000)”.
Principio de desarrollo sostenible: amparado constitucionalmente en
el artículo 50. Así es como tanto el Estado a nivel nacional, como las
municipalidades, deben procurar el mayor bienestar a todos los
habitantes del país o cantón, organizando y estimulando la producción y
el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que toda búsqueda
del desarrollo debe respetar el medio ambiente.
Principio de creatividad local: emprender funciones o competencias
no convencionales en beneficio de la comunidad.
Ejemplo: Oportunidad de los gobiernos locales para incursionar en la
tutela de los derechos del consumidor.
Principio de descentralización municipal: a pesar de que los
municipios tuvieron desde sus inicios en la historia competencias
vinculadas con el mantenimiento de la paz, el orden y la defensa militar,
eso luego varió y el Estado Central eliminó funciones. Ahora, se habla
de transferencia de competencias o descentralización municipal a partir
de un traslado de competencias que está aún pendiente por parte del
Poder Ejecutivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 170 de la
Constitución Política.
Ha dejado de ser una aspiración para convertirse en una nueva forma de
gobierno democrático inspirado en el pasado con importantes avances
en materia de fiscalización social de la gestión pública.
Art. 170 de la Constitución Política: Las corporaciones municipales son
autónomas. En el Presupuesto Ordinario de la República, se asignará a
todas las municipalidades del país una suma que no será inferior a un
diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año
económico correspondiente.
16
La ley determinará las competencias que se trasladarán del Poder
Ejecutivo a las corporaciones municipales y la distribución de los
recursos indicados.
Transitorio.— La asignación presupuestaria establecida en el artículo
170 será progresiva, a razón de un uno coma cinco por ciento (1,5%)
por año, hasta completar el diez por ciento (10%) total.
Periódicamente, en cada asignación de los recursos establecidos en el
artículo 170, la Asamblea Legislativa deberá aprobar una ley que
indique las competencias por trasladar a las corporaciones municipales.
Hasta que la Asamblea Legislativa apruebe cada una de las leyes, no se
les asignarán a las municipalidades los recursos correspondientes a ese
período, de conformidad con lo indicado en ese mismo numeral (así
reformado por Ley N° 8106 de 3 de junio del 2001).
El “principio de descentralización”, desde el punto de vista económico,
propone que para aquellos servicios públicos cuyo consumo es
compartido por grupos de personas localizadas en territorios
subnacionales o locales, su provisión debería estar bajo la
responsabilidad de un gobierno local, siempre y cuando sus costos sean
inferiores o al menos fueran iguales a los del gobierno nacional,
respectivamente.
Debe haber correspondencia adecuada entre la oferta local de un
servicio público y la demanda de las personas beneficiarias del servicio
en el territorio local, a fin de garantizar el criterio económico de
eficiencia (costo más bajo posible).
El Dr. Alberto Salom (2009. pp 249-250) define el proceso de
descentralización como un: “proceso político mediado por el Estado,
que entraña una relación social compleja de demandas recíprocas entre
actores (políticos o privados, internacionales, nacionales o locales), o
entre algunos de ellos y con el mismo Estado; los cuales, en tal virtud
entablan de una manera más o menos consciente, y más o menos
organizada, una lucha de poder, con el fin supremo de desplazar el eje
17
de decisión sobre la forma de distribuir competencias y recursos, sean
estos administrativos, fiscales y económicos, políticos o culturales,
desde el centro del Estado, representado por el Poder Ejecutivo, hacia
entidades territoriales o instituciones que gozan de relativa autonomía
jurídica y política respecto de aquel poder” .
Principio de la naturaleza sociológica: el municipio comprende la
comunidad natural y original (historia de nuestra democracia) fundada
en la convivencia social. La sociedad local comprendida por un gobierno
local que debe administrar los intereses y servicios locales en cada
cantón.
Principio de elección popular de las autoridades locales: desde los
orígenes de las ciudades constituidas bajo el Imperio romano.
Artículos 9, 99 y 102 inciso 1 de la Constitución Política; 14, 54 y 55 del
Código Municipal y 6 y 7 de la Ley General de Concejos Municipales de
Distrito.
Principio de autonomía municipal: incorporado desde 1949 en
nuestra Carta Magna, constituye el segundo gran pilar que corresponde
a la ontología del municipio. Emerge del artículo 170 de la Constitución
Política que dispone: “Las corporaciones municipales son autónomas”.
El artículo 4 del Código Municipal establece: “La municipalidad posee
la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la
Constitución Política”.
La Constitución Política, Art. 175, indica: “Las Municipalidades dictarán
sus presupuestos ordinarios o extraordinarios, los cuales necesitarán
para entrar en vigencia, la aprobación de la Contraloría General que
fiscalizará su ejecución.”
Principio de acción territorial limitada: el artículo 3 del Código
Municipal establece que la jurisdicción de la municipalidad es el cantón
respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal, quien a su
18
vez tiene a su cargo la administración de los intereses y servicios
locales.
Dentro de esos principios tenemos, además:
Principio de extraterritorialidad (más allá del cantón).
En materia de inversión de fondos públicos, se dispuso que
las municipalidades están facultadas para realizar
inversiones con otras municipalidades e instituciones de la
Administración Pública para el cumplimiento de sus fines
locales, regionales y nacionales, o para la construcción de
obras públicas de beneficio común, a través de convenios.
Autonomía indígena. En Costa Rica, existen 24 territorios
indígenas que representan el 7% del territorio nacional. Hay
8 pueblos indígenas que han contribuido con conocimientos
ancestrales y sostenibilidad ambiental. Poseen regulaciones
propias y poca injerencia municipal.
Principio de efectividad: (eficacia + eficiencia) (artículos 7 y 9 del
Código Municipal; 4 de la Ley General de la Administración Pública; Ley
Nº 8489, Función de los Concejos de Distrito en el Control de la
Eficiencia del Sector Público).
Los servicios municipales deben prestarse en condiciones adecuadas y
cumplir con las condiciones de calidad, eficiencia, oportunidad y
adaptabilidad al cambio.
Principio de participación ciudadana: (artículos 9 de la Constitución
Política; 5, 13 inciso a) del Código Municipal).
Tipos de participación ciudadana: institutos de democracia directa o
semidirecta, como la iniciativa popular (no existe en Costa Rica), el
cabildo, el referéndum y el plebiscito de revocatoria de mandato (en
relación con el plebiscito, ver artículo 19 del Código Municipal,
necesidad de emitir reglamento dictado por el Concejo Municipal
amparado en la normativa del TSE-Manual para la realización de
consultas populares a escala cantonal y distrital, Decreto 03-98).
19
4 LA REALIDAD MUNICIPAL Y LA IMPORTANCIA DEL
ANÁLISIS DE COYUNTURA
LA REALIDAD MUNICIPAL
La realidad municipal no es una ni la misma para todas, sino que
podemos decir que depende de las dimensiones con que vayamos a
analizar cada localidad del país.
Por ende, la política no es estática, pues no constituye una actividad
ajena a la realidad, sino que se nutre de ella y la transforma. Potenciar la
vida local supone, entonces, un ejercicio de profundización en el sentido
de pertenencia a un lugar y sus circunstancias, en potenciar la identidad
(de lo cercano y de lo propio).
Debe tenerse presente que lo local, lo que toca a la materia municipal
propiamente, comprende tanto el territorio del cantón, su geografía, sus
recursos naturales y las condiciones atmosféricas y de vulnerabilidad,
como la historia documental y oral, las tradiciones, valores, creencias y
costumbres de los distintos pobladores que lo habitan.
Existen varios puntos de vista para analizar la realidad de una
municipalidad y, por eso, se han identificado siete dimensiones para el
análisis de las asimetrías (diferencias) existentes entre las
municipalidades costarricenses:
a) La realidad sociohistórica-cultural: la realidad social es una
mezcla de fenómenos, de prácticas y de acciones propias y ajenas.
La cultura local no es una abstracción y solo existe a través de sus
manifestaciones concretas como pueden ser el lenguaje, el
discurso de sus instituciones y prácticas o costumbres sociales y
la apropiación que de ellas tenga cada vecino. Cada municipio
debe tener políticas de identidad local que servirán para plantear
la estrategia de desarrollo y prestación de servicios más armónica
con el sentir de las comunidades.
20
Algunos pueblos y ciudades en los que se actúa con escaso o nulo
respeto por el legado de la historia y las buenas prácticas llevadas
a cabo han dado como resultado lugares no aptos para vivir y con
pocos lazos vecinales, este podría ser el caso de las ciudades
dormitorio o de los pueblos trasladados a otras localidades.
Ejemplo: Las fiestas constituyen un elemento que referencia la
identidad de una comunidad y son la proyección de una imagen
colectiva que reviste gran importancia y un valor esencial como
signo de identidad de la comunidad.
b) La realidad financiera: de conformidad con el Sistema de
Información sobre Planes y Presupuestos (SIPP) y los informes
emitidos por la Contraloría General de la República, los ingresos
corrientes, incluyendo la venta de servicios de saneamiento
ambiental (recolección de basura, aseo de vías y parques),
tuvieron una participación relativa de, aproximadamente, el 85%
del total de ingresos recaudados en el período 2011-2013.
Ejemplo: Según la CGR, “los gobiernos locales reportaron, al 31 de
diciembre de 2010, un déficit total de ¢6.651,1 millones en los
servicios de recolección de residuos sólidos, aseo de vías y sitios
públicos y acueducto. (…) Esta situación deficitaria obliga a los
ayuntamientos a financiar esos servicios con recursos de otras
fuentes de ingresos, en menoscabo de la prestación de otros
servicios u obras comunitarias”.
c) La realidad político-electoral: las decisiones políticas del
municipio son constitutivas de su realidad y es imposible
considerar a la municipalidad como pura administración de
servicios.
Ante el nuevo proceso que vive el país, es importante dar una
mirada al pasado reciente en relación con las experiencias vividas
en las elecciones populares para elegir las autoridades
municipales en los últimos tres procesos electorales de 2002,
2006 y 2010. El programa Estado de la Nación, el Tribunal
21
Supremo de Elecciones y expertos en materia electoral han
llegado a varias conclusiones entre las cuales están:
I. Reconocimiento de la transformación del
comportamiento sociocultural y político de la
ciudadanía manifiesto en la creciente existencia de
gobiernos locales fragmentados.
II. Creciente participación de partidos políticos
cantonales, se pasó de 7 partidos cantonales, en 1998,
a 25 en el 2010.
III. Aumento de regidores electos por partidos
cantonales, se pasó de 13, en 2002, a 30 en las
elecciones de 2010.
IV. Tendencia a visibilizar las autoridades municipales y
los nuevos liderazgos políticos locales, fortaleciendo
las prácticas y culturas democráticas en la dimensión
local.
V. Visualizar las elecciones locales y la gestión municipal
como los espacios propicios para expresar las nuevas
dinámicas de la ciudadanía costarricense.
VI. Composición de Concejos Municipales en 2010
expresada en variedad de partidos políticos
(multipartidismo): Accesibilidad sin exclusión 4, PAC
20, PLN 40, ML 15, PUSC 11, otros partidos 10.
VII. Composición de alcaldías: Titular de alcaldía por
género: 71 hombres y 10 mujeres y Vicealcaldía
Primera: 71 mujeres y 10 hombres, Vicealcaldía
Segunda: 25 mujeres y 54 hombres.
VIII. El abstencionismo en las elecciones municipales ha
tenido niveles altísimos; sin embargo, hay una leve
tendencia a la disminución, se pasó de un 78%, en
2002, a 72% en 2010. Existe un contraste muy
marcado en cantones donde hay niveles de
abstencionismo muy altos y en otros son menos
alarmantes.
22
d) La realidad territorial y sectorial: el territorio costarricense
posee características geográficas, climáticas, hidrológicas y
agroambientales muy diversas y una infraestructura de varios
tipos y calidades. Los usos de suelo son variados, así como las
actividades humanas y los actores que están encargados de
administrarlos son también distintos según su ubicación. La
clasificación más amplia que tenemos señala que el territorio
nacional se encuentra dividido en 7 provincias, 81 cantones y
muchos distritos. Se han hecho otras clasificaciones de índole
político-territorial para ordenar las actuaciones de los órganos del
Estado por sectores a través de decretos ejecutivos que emite el
Poder Ejecutivo.
ACTIVIDAD
Coloree un mapa de municipalidades que incluya al menos 3 cantones por provincia, donde se visualicen diferencias de conformidad con los indicadores cantonales elaborados por INEC y Estado de la Nación (2000-2011). Ejemplos: Refleje la diversidad y las asimetrías.
e) La realidad humano-institucional: esta se refiere a que todas las
organizaciones tienen una cultura, es decir, un sistema
compartido de creencias, costumbres, valores, actitudes, prácticas,
símbolos y lenguaje. Representa la sabiduría y la aspiración del
recurso humano institucional y sirve para orientar la manera en la
que un grupo resuelve problemas y se enfrenta a lo cotidiano. La
cultura institucional se refleja en una estructura de relaciones
sociales dentro y fuera del grupo y define derechos y obligaciones
en un grupo que tiene una identidad común.
23
Las entidades gubernamentales, en general, tienen su propia
imagen y un sentido compartido de su misión, de las cosas que
hacen, de cómo resuelven conflictos internos o responden a
demandas externas. Los funcionarios de estas entidades pueden
desear rendir más pero, atrapados en su laberinto cultural, puede
que no sepan cómo hacerlo.
Las condiciones institucionales no se pueden transformar dando
un solo golpe de timón, es decir, con el cambio de autoridades
políticas de elección popular. Estas transformaciones en la cultura
institucional requieren tiempo y la convicción de las personas que
conforman la organización.
La información no transforma por sí misma a las organizaciones,
sino que las organizaciones, una vez transformadas, estarán
motivadas para mejorar su gestión. Son las actitudes de los
funcionarios las que generan acciones y cambios.
Para saber cuán eficientes y eficaces son nuestras instituciones
locales y cuál es el nivel de rendimiento que dan a la ciudadanía,
resulta necesario identificar dos conceptos que se emplean en la
administración pública:
La eficiencia, se refiere a los bienes y servicios que produce
la administración local.
La eficacia, son los impactos que los programas públicos
generan en el municipio.
En primer término, la eficiencia tiene características cualitativas y
cuantitativas que incluyen el volumen y coste de los servicios, los
tiempos de respuesta y número de errores, la accesibilidad a los
servicios y la cortesía con la que se proveen, y la satisfacción de
los ciudadanos-usuarios con los servicios.
Por su parte, la eficacia supone que los programas estén de
acuerdo con las prioridades y objetivos gubernamentales y
produzcan los impactos esperados o deseados.
24
Eficiencia y eficacia no son, sin embargo, medidas suficientes para
observar el rendimiento del gobierno local. Son indicadores de lo
que el gobierno local está haciendo o consiguiendo en un
momento determinado.
La eficiencia o la eficacia administrativa se traducen en el deber
de dar satisfacción concreta a una situación de requerimiento en
la forma, cantidad y calidad y con los medios y recursos que
resultan idóneos para la gestión, promoviendo mejores
condiciones de vida en los munícipes del cantón.
Ejemplos:
Mantenimiento y limpieza de parques.
Mantenimiento de vías cantonales.
Recolección de residuos sólidos.
f) La realidad tecnológica:
Se refiere, básicamente, a la existencia de bases de datos y mecanismos
de información y comunicación ágiles y modernos que permitan el
intercambio y la realización de trámites, así como la rendición de
cuentas y el manejo transparente de los recursos públicos.
La Ley General de Control Interno establece que el jerarca y los titulares
subordinados son responsables de contar con procesos que permitan
identificar y registrar información confiable, sobresaliente, pertinente y
oportuna, y comunicada a la administración activa que la necesite, en la
forma y dentro del plazo requeridos para el cumplimiento adecuado de
sus responsabilidades, incluidas las de control interno.
Ejemplo: Contar con sitios web de acceso al público para informar
sobre la aprobación y ejecución de los acuerdos municipales y de los
25
presupuestos, proyectos y obras programados para cada distrito con
lugar y cronograma.
g) La realidad jurídica: marco jurídico vigente
La Constitución Política y el actual Código Municipal, Ley 7794 de 1998,
constituyen, junto con las resoluciones de la Sala Constitucional, los
principales marcos jurídicos del régimen municipal.
Sin embargo, existe una serie de leyes y decretos, reglamentos y
circulares que regulan materias vinculadas con el quehacer municipal.
La realidad es que, en materia municipal, existe una maraña legal y
reglamentaria que contiene disposiciones que entrelazan cometidos y
controles y, a su vez, establecen duplicidad de funciones y competencias
entre diversas instituciones y sobre distintas materias.
Este marco normativo es el reflejo de diferentes visiones de
planificación y distintas circunstancias nacionales y locales (cantones
con zona marítimo-terrestre, áreas protegidas, territorios indígenas,
GAM, entre otros).
En muchas ocasiones, no se da una coordinación de políticas y
actuaciones entre los diversos niveles, sino más bien suceden
enfrentamientos entre posiciones centralistas y localistas.
Ejemplo: Costa Rica cuenta con un marco normativo muy diverso en
materia de ordenamiento territorial, el cual brinda competencias, tanto
directas como indirectas, a diferentes instituciones del Estado (MIVAH,
INVU; MINAE, Contraloría y Procuraduría, entre otras).
LA IMPORTANCIA DEL ANÁLISIS DE COYUNTURA
Un líder político debe tener en cuenta que la realidad municipal es
cambiante y que la política como tal debe ajustarse a los cambios. La
herramienta del análisis de coyuntura sirve para que el proceso de toma
de decisiones tenga mejores pronósticos de éxito e incluso más
efectividad.
26
Ese conocimiento adecuado de la realidad, en un momento
determinado, le permite a la persona tomadora de decisiones concretar
un plan de acción, el cual se traduce en la adopción de políticas.
El escenario político de una autoridad local estará determinado por la
correlación de fuerzas, su capacidad de liderazgo y poder para
responsabilizarse por las propuestas y decisiones tomadas.
Asimismo, este escenario de la comunidad local se encuentra
condicionado por medidas adoptadas internacional, nacional y
regionalmente, o bien debido a factores culturales e históricos.
¿Qué es y para qué les sirve el análisis de coyuntura a las autoridades
locales?
Un gobierno local eficiente debe estar leyendo constantemente su
entorno y ajustar lo que hace y la manera como lo hace a la nueva
información. Los cambios que se ejecuten podrán medirse en
comparación con otros gobiernos locales, al pasado o en función de
metas y objetivos.
La búsqueda de la mejora continua es la meta de un gobierno local
eficiente.
En esa línea de acción, el análisis de coyuntura sirve para promover e
impulsar posiciones desde las agrupaciones políticas y sociales que
guarden relación directa con la realidad y acontecimientos significativos
recientes que ocurran en una localidad.
El escenario local es complejo, contiene tensiones, oposiciones y
conflictos, asumidos con mayor o menor conciencia y con mayor o
menor fuerza. Los intereses de los diversos actores muchas veces no son
coincidentes.
Por medio de un correcto análisis de coyuntura, un político podría
insertarse con conocimiento útil en la realidad local para transformarla,
partiendo de ese diagnóstico de la situación actual de las fuerzas
políticas y sociales vivientes en el cantón.
27
ACTIVIDAD
A partir de la visión de las distintas realidades que enfrentan las
municipalidades y de la información que usted posee, realice un breve
análisis de coyuntura de su cantón y responda: ¿cuál es la realidad de mi
cantón, qué se requiere cambiar y cómo se puede lograr?
5 EL QUEHACER DE LA PERSONA CON LIDERAZGO
POLÍTICO DENTRO DEL GOBIERNO MUNICIPAL La política es “el arte de hacer el bien”.
San Agustín
La complejidad de un municipio plantea una serie de problemas que
pueden causar confusión y tensión y un poco de desorden a las
autoridades locales de primer ingreso al régimen municipal.
Durante un día cualquiera de trabajo, la Alcaldía debe enfrentar
problemas disímiles como el atraso en el pago de los proveedores, la
carencia de recursos financieros o déficits de tesorería, dar respuesta a
un recurso de amparo, una protesta ciudadana por el alza en las tarifas
por servicios o el control de ventas ambulantes, la amenaza de paro del
sindicato para presionar el alza salarial, etc.
La meta de una persona líder investida de autoridad local consiste en
tomar decisiones para superar las necesidades de las personas a su
alrededor (funcionarios) y empujar al grupo hacia un mayor
crecimiento personal en cada paso, para poder avanzar en las metas de
bienestar general planteadas en su gobierno.
El verdadero poder de una persona líder proviene de su propia alma, de
su propio ser, y está dado en función de los demás.
De conformidad con los artículos 1 y 9 de la Constitución Política, la
política o el poder político en nuestro país lo ejercen las personas que
participan dentro de una democracia representativa y participativa.
28
¿Qué es lo que debe liderar una alcaldía apoyada por su Concejo
Municipal?
Debe liderar el desarrollo local y para ello es necesario tener objetivos
claros y estrategias adecuadas, en las que se incluyan los posibles
escenarios y los medios efectivos para alcanzarlos.
¿Para qué sirven los partidos políticos?
Es a través de los partidos políticos y de las elecciones municipales que
las personas pueden llegar a obtener el poder político local.
Las organizaciones de base comunitaria desarrollan una importante
labor de incidencia ciudadana en la gestión local y por ello las
autoridades locales están llamadas a articular y coordinar sus acciones
con la ciudadanía y rendirles cuentas.
En la Constitución Política, artículos 95, 96, 97 y 98, está regulada la
figura de los partidos políticos. El Art. 98 establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 98.- Los ciudadanos tendrán el derecho de agruparse en
partidos para intervenir en la política nacional, siempre que los partidos
se comprometan en sus programas a respetar el orden constitucional de
la República. Los partidos políticos expresaran el pluralismo político,
concurrirán a la formación y manifestación de la voluntad popular y
serán instrumentos fundamentales para la participación política. Su
creación y el ejercicio de su actividad serán libres dentro del respeto a la
Constitución y la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán
ser democráticos”.
Los partidos representan los intereses agrupados de diversos sectores
de la sociedad costarricense, los cuales constituyen los principales
compromisos por los que velarán sus autoridades cuando lleguen al
poder. Deberían funcionar como fuerzas conductoras, poseedoras de
una dirección grupal, inteligente y permanente, que esté consagrada a
examinar la realidad nacional y cantonal y a proponer los cambios o
ajustes necesarios y urgentes.
29
La persona líder local está llamada a ser guía y en su caminar está
obligada a reflexionar sobre sus yerros porque de los errores se
aprende.
El mejoramiento efectivo del nivel de liderazgo comunitario implica que
los gobernantes locales tengan un rango importante de autonomía en
comparación con el nivel central, el cual les permita una mayor
flexibilidad para tomar las decisiones a partir de una propuesta
programática fundamentada que, además, permita fortalecer la
participación ciudadana, la rendición de cuentas, comprender las
necesidades locales y articular, adecuadamente, las actuaciones
interinstitucionales.
Las leyes del liderazgo
De acuerdo con Karl Popper los valores que deben predominar en las
sociedades democráticas modernas y, por ende, en sus líderes son: la
libertad, la racionalidad, el antidogmatismo (no cerrarse a las ideas), la
disposición a la crítica, el consenso, el personalismo, el diálogo, la
tolerancia, el pluralismo. Popper sostiene que esta será siempre una
sociedad imperfecta y nunca absolutamente abierta (Popper, 1945).
Los diferentes grados de apertura dependerán de sus antecedentes,
tradiciones, instituciones políticas, jurídicas, educativas y de las
personas que las animan (Martínez Paz, 1998), o sea, sus líderes
políticos.
Algunas características generales que tienen las personas líderes son las
siguientes:
Empuje: la persona líder muestra un alto nivel de esfuerzo,
energía y persistencia en el logro de metas e iniciativas. La
persistencia será una característica básica para fortalecer el
liderazgo y trabajo en equipo, actuando dentro de un órgano
colegiado. También, debe saber escuchar y encontrar el momento
y lugar oportunos.
30
Deseo de dirigir: deseo de la persona líder de influir en los demás
y su disposición para asumir responsabilidades. Esta
característica es muy propia, de forma consciente o inconsciente,
de la persona política o dirigente.
Honradez e integridad: la persona líder es congruente con lo que
dice y hace, no engaña, es sincera y transmite confianza. Esta
característica debe desarrollarse al máximo para llegar a
consensos, acuerdos o entendimientos. Por ejemplo, en los
concejos municipales suelen producirse desacuerdos ante la falta
de esta particularidad, en razón del pluralismo político-ideológico
y la ausencia de canales abiertos y transparentes para el diálogo
sincero en la búsqueda de puntos en común. Esto provoca
insatisfacción en todos los ámbitos, tanto en el ámbito personal
como comunal o colectivo.
Confianza en sí mismo: la persona líder no debe dudar de sí
misma, debe mostrar confianza en sus seguidores para convencer
en la toma de decisiones.
Inteligencia: Capacidad de captar, sintetizar e interpretar la
información, de crear su propia visión, resolver problemas y
tomar decisiones. En esta característica, la inteligencia emocional
debe operar a todo nivel, es necesario tener la capacidad de
comprender la posición de las demás personas sin perder de vista
el objetivo. La inteligencia, como característica humana, le
permite trascender, comprender y anticipar hechos futuros y
modificar su entorno; tendrá que estar, permanentemente, activa
en todo el quehacer municipal. Debe existir claridad en cuanto a
¿qué deseamos? ¿cómo lo haremos? Y anticipar los resultados de
tal acción.
Conocimientos adecuados para el trabajo: La persona líder tiene
amplio conocimiento del marco jurídico, la institucionalidad y su
entorno, lo que le permitirá planificar, tomar decisiones y
comprender los efectos de estas. No se actúa bajo simples
ocurrencias.
31
Las personas que aspiran a ejercer un liderazgo en las municipalidades
deberían al menos conocer, brevemente, algunas leyes del liderazgo que
resultan determinantes en la función pública al mando de un gobierno
local. El autor John Maxwell (2008) ha identificado algunas de esas leyes
de la siguiente manera:
1. La Ley del respeto: Por naturaleza, la gente sigue a los líderes más
fuertes, es decir, con fuerza de voluntad para luchar por lo que
quieren, asumiendo riesgos y retos en favor de otras personas. La
construcción de una buena reputación o historial de vida impone
respeto y los buenos líderes hacen lo que es correcto, aun
arriesgándose al fracaso, en medio de un gran peligro o bajo la
crítica despiadada.
2. La Ley de la navegación: Cualquiera puede gobernar un barco,
pero se necesita un líder que planee la ruta. La alcaldía o gerencia
general es el faro de toda la organización y si no alumbra o marca
un rumbo equivocado conducirá su nave al naufragio o, en el
mejor de los casos, la hará encallar en las terribles arenas de la
inoperancia burocrática.
El carácter participativo del liderazgo municipal exige que las
propuestas sean respaldas por la ciudadanía organizada.
3. La Ley del círculo íntimo: El potencial de una persona líder es
determinado por quienes están más cerca de él o ella. Lo
importante es rodearse de personas que tengan conocimientos y
experiencia que uno no posee en el momento.
4. La Ley del proceso: el liderazgo se desarrolla diariamente, no en
un día.
5. La Ley del terreno firme: Sobre la base de la confianza se
construyen los grandes acuerdos y se fortalecen los liderazgos
políticos.
6. La Ley de la imagen: la gente hace lo que ve. El ejemplo es
importante.
7. La Ley del sacrificio: una persona líder debe ceder para avanzar.
32
8. La Ley de las prioridades: Las personas líderes entienden que la
actividad no es necesariamente logro. Esto implica pensar con
anticipación.
La planificación es la previsión racional del futuro.
9. La Ley del momento oportuno: Las personas con liderazgo
reconocen que saber cuándo dirigir es tan importante como qué
hacer y dónde ir. La prudencia es una virtud.
“Si un líder demuestra mal juicio repetidamente aun en las cosas
pequeñas, la gente comenzará a pensar que tenerlo por líder es el
error” (John Maxwell, 2008, pág. 50).
10. La Ley del apoyo: La gente apoya a la persona líder que
representa su visión.
11. La Ley del otorgamiento de poderes: Solo las personas líderes
seguras otorgan poder a otros. Hay que saber distinguir a quién
sí y a quién no se le puede dar poder para realizar algún cometido.
Hay poder en dar.
12. La Ley del legado: El valor duradero de la persona líder se mide
por la sucesión de sus obras. La persona líder deja huella
histórica.
33
EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN
¿Es usted un líder carismático? (Robbins y Coulter,2000, pp. 547-548)
Por el análisis de este módulo, usted sabe que un líder carismático
posee determinadas características, entre las cuales figuran: confianza
en sí mismo, una visión y la capacidad necesaria para expresarla;
convicciones firmes en relación con dicha visión; un comportamiento
fuera de lo ordinario; la fisonomía de un agente de cambio y sensibilidad
ambiental. En este ejercicio de autoevaluación podrá medir su potencial
carismático.
Instrucciones: Las siguientes declaraciones se refieren a distintas
formas como usted podría comportarse con otras personas al
desempeñar un rol de liderazgo. Lea cuidadosamente cada enunciado y
determine en qué medida es aplicable a usted. Después, encierre en un
círculo el número apropiado.
5=Es muy alto grado
4=Es un grado considerable
3= Es un grado moderado
2= Es un pequeño grado
1= Es un grado mínimo o nulo
Usted…
1. Cuando otras personas hablan, presta mucha atención a lo que
dicen.
1 2 3 4 5
2. Se comunica con claridad
1 2 3 4 5
3. Es una persona digna de confianza
1 2 3 4 5
34
4. Se preocupa por las demás personas
1 2 3 4 5
5. No se esfuerza demasiado para evitar fracasos
1 2 3 4 5
6. Hace que el trabajo de los demás sea más significativo
1 2 3 4 5
7. Según parece, enfoca su atención en las cuestiones clave de cada
situación
1 2 3 4 5
8. Trasmite con eficacia el significado de sus ideas, con frecuencia en
formas inusuales
1 2 3 4 5
9. Es digno de confianza porque no se desentiende de sus
compromisos
1 2 3 4 5
10. Tiene mucho respeto por sí mismo
1 2 3 4 5
11. Disfruta al aceptar riesgos cuidadosamente calculados
1 2 3 4 5
12. Ayuda a que otras personas se sientan competentes en lo que
hacen
1 2 3 4 5
13. Tiene un conjunto bien definido de prioridades
1 2 3 4 5
14. Está en contacto con los sentimientos de los demás
1 2 3 4 5
35
15. Cuando ha asumido una posición clara, rara vez la modifica
1 2 3 4 5
16. Enfoca su atención en los puntos fuertes, tanto en los propios
como en los de otras personas
1 2 3 4 5
17. Parece más animado cuando se involucra profundamente en un
proyecto
1 2 3 4 5
18. Hace sentir a los demás que cada uno de ellos forma parte del
mismo grupo
1 2 3 4 5
19. Hace que otras personas centren la atención en las cuestiones que
considera importantes
1 2 3 4 5
20. Comunica tanto sentimientos como ideas
1 2 3 4 5
21. Permite que otros sepan cuál es su posición
1 2 3 4 5
22. Parece saber cómo “encaja” en un grupo
1 2 3 4 5
23. Aprende de sus errores; no considera los errores como desastres,
sino como experiencias de aprendizaje
1 2 3 4 5
24. Es una institución divertida
1 2 3 4 5
36
RESPUESTA A LOS EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN
¿Es usted un líder carismático?
Este cuestionario permite medir la conducta de un líder, así como un
conjunto de respuestas emocionales. Su calificación puede fluctuar
entre 4 y 20. Cada pregunta ha sido elaborada para medir el grado en el
cual usted exhibe ese tipo de comportamiento o produce esos
sentimientos. Cuanto más alta sea su calificación, tanto más manifestará
usted las formas de comportamiento propias de un líder carismático.
Índice 1: Administración de la atención (1, 7, 13, 19). Su calificación
fue_______. Usted presa atención a las personas con quienes se comunica,
además, suele “enfocarse” en las cuestiones clave que están en
discusión y ayuda a otras personas para que comprendan con claridad
esos puntos clave. Ellos tienen ideas claras acerca de la importancia
relativa o las prioridades de las diferentes cuestiones que son temas de
discusión.
Índice 2: Administración del significado (2, 8, 14, 20). Su
calificación fue_______. Este conjunto de afirmaciones gira en torno a sus
habilidades en materia de comunicación, en particular su capacidad
para transmitir el significado del mensaje, aun cuando para lograrlo
tenga que idear una aproximación innovadora.
Índice 3: Administración de la confianza (3, 9, 15, 21). Su
calificación fue_______. El factor clave es el grado en que usted es
percibido como una persona digna de confianza, en función de su
disposición a cumplir sus promesas, evitar los cambios de actitud y su
voluntad de adoptar posiciones bien definidas.
37
Índice 4: Administración del yo (4, 10, 16, 22). Su calificación
fue_______. Este índice se refiere a sus actitudes generales hacia usted
mismo y hacia los demás, es decir, su interés general por otras personas
y por lo que estas puedan sentir, así como su disposición a “cuidar” sus
propios sentimientos acerca de sí mismo en un sentido positivo,
(autoestima).
Índice 5: Administración del riesgo (5, 11, 17, 23). Su calificación
fue_______. Los líderes y lideresas carismáticas eficaces se involucran
profundamente en lo que hacen y no suelen invertir cantidades
excesivas de tiempo o energía en la planificación de la mejor forma de
“protegerse” a sí mismos contra los fracasos. Los líderes y lideresas de
ese tipo están dispuestos a aceptar riesgos, pero no en una forma
fortuita a base de “acierto o error”, sino al cabo de una cuidadosa
estimación de las probabilidades de éxito o de fracaso.
Índice 5: Administración de los sentimientos (6, 12, 18, 24). Su
calificación fue_______. Los líderes carismáticos parecen generar
sistemáticamente una serie de sentimientos en otras personas. Quienes
los rodean sienten que el trabajo adquiere mayor significado y que ellos
poseen el “dominio” de su propio comportamiento; es decir, se sienten
competentes. Los anima un sentimiento de comunidad, una sensación
de “interés común” con sus colegas y compañeros de trabajo.
38
UNIDAD 2.
COMUNICACIÓN,
NEGOCIACIÓN Y
RESOLUCIÓN DE
CONFLICTOS
¡Pongámonos
de acuerdo!
SUMARIO
Comunicación, negociación, resolución de
conflictos.
Papel de la información y la comunicación
en la toma de decisiones.
39
¿Qué es un acuerdo político?
Un acuerdo político es el entendimiento informal o por escrito,
realizado por dos o más grupos políticos, sectores o comunidades, para
elaborar un proyecto que no podrían encarar en forma aislada.
Es la voluntad de consentir con base en los principios superiores tales
como la paz social, la preservación del medio ambiente, la igualdad, el
respeto a la diversidad y equidad.
1. RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS Y NEGOCIACIÓN
POLÍTICA
Las dificultades de la comunicación influyen directamente en las
relaciones humanas. Algunas veces resulta difícil llegar a
entendimientos, pues confundimos el problema con las personas y otras
veces no sabemos cuál es el problema verdadero.
Durante muchos años, los programas de educación no incluyeron
aprendizajes referidos al reconocimiento y manejo de las emociones y
esto ha generado un cierto tipo de discapacidad emotiva, la que
imposibilita el logro de acuerdos satisfactorios en algunas personas que
ocupan puestos políticos de elección popular.
Las personas tienen emociones, valores y realidades distintas que
influyen ineludiblemente en la manera de pensar y de actuar. Allí, se
demuestra uno de los elementos más importantes de la personalidad
humana: la coherencia entre lo que pienso, digo y hago.
Uno de los problemas más comunes en los procesos de negociación está
en la incapacidad de reconocer las ideas del otro, la realidad del otro, y a
su vez exponer las propias ideas para después procesarlas y analizarlas
en un contexto y ambiente determinado.
40
La capacidad de negociación se aprende desde la infancia cuando
ponemos en práctica el reconocimiento y control de las emociones. La
regla en la negociación política es ser duro con el problema o la idea y
gentil con la persona.
Las buenas relaciones y la comunicación clara y directa entre los
miembros de un Concejo Municipal pueden dar inicio, desde la primera
participación en la sesión municipal, con la simple disposición o
voluntad de poner atención a lo que dicen las otras regidurías que los
acompañan en las curules, incluyendo a la Alcaldía y demás funcionarios
municipales que participan en las sesiones municipales.
En el proceso de negociación, la comunicación asertiva, la confianza, el
entendimiento y el respeto mutuo con el tiempo generan un ambiente
óptimo para alcanzar acuerdos con relativa fluidez, efectividad y
satisfacción general.
Normalmente, existen visiones o intereses políticos diversos en las
personas que ejercen un liderazgo. Para la negociación política efectiva,
es esencial comprender cuáles son los intereses y las visiones políticas
de los sujetos o actores políticos involucrados en un tema concreto.
En la discusión y análisis de ideas sobre un tema particular podrán
surgir algunas de las siguientes visiones en cada uno de los actores
involucrados:
Visión personal (círculo personal y familiar).
Visión partidaria.
Visión de lo global.
Visión país (lo nacional y dentro de ello la propuesta local).
Visión regional.
Visión cantonal.
Visión distrital.
Visión de barrio.
41
Dentro de cada visión pueden coexistir intereses económicos, sociales,
ambientales o culturales que estarían empujando en distintas
direcciones las negociaciones en pro de la consolidación de acuerdos
firmes y duraderos.
No se negocia enfrentando al adversario con insultos o agrediéndolo en
su integridad personal, sino argumentando en contra o a favor de las
ideas que se defienden acerca de cualquier temática y en cualquier
espacio de análisis, diálogo o debate institucional o informal.
Se deben manejar, adecuadamente, las emociones en todo momento y
circunstancia y evitar al máximo la ansiedad y el deseo de sobresalir
pisoteando a los demás.
La negociación política en la función municipal se puede presentar en
diferentes espacios:
En la discusión de mociones de cualquier tipo.
En la negociación de convenios municipales.
En la elaboración de normas reglamentarias.
En la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal.
En la discusión del presupuesto municipal.
En el nombramiento de representantes municipales.
En el trabajo en las Comisiones Municipales.
En la negociación política a nivel municipal se observan subprocesos
que implican luchas de poder de diversos actores que impulsan las
acciones en un sentido u otro. Esto ocurre, especialmente, con los
grupos de interés específicos de la sociedad cuando están organizados y
acuerdan ejecutar acciones de presión sobre los órganos de decisión.
Así, podemos identificar al menos cuatro factores internos y externos
que influyen en la definición de políticas públicas y su implementación:
Capacidad de cabildeo político (lobby).
Razones de urgencia y necesidad.
Disponibilidad presupuestaria.
42
Visión política compartida.
El mundo se encuentra en una era de cambios o transformaciones en la
cual las personas tienen una mayor participación en los procesos que
les afectan, tanto en la toma de decisiones como en la solución de los
problemas; en este sentido, existe un deseo de buscar acuerdos
armoniosos que puedan satisfacer sus necesidades.
Actualmente, con tales cambios producidos en la sociedad, las personas
se sienten cada día más en condición de igualdad y en posición de
defender sus legítimos intereses, reflexionan sobre sus gobernantes, la
toma de decisiones y las responsabilidades que estas generan.
Las autoridades municipales deben enfrentar una sociedad sumida en
tensión y crisis, con elevada fragmentación política y tienen la
responsabilidad de mantener la estabilidad social, política, económica y
cultural.
Las presiones y las críticas no pueden desembocar en la impotencia ni
en el conflicto. Las redes sociales son un medio a través del cual se
expresan de forma más fluida y libre los pensamientos a favor y en
contra de la gestión municipal. Las autoridades deben dar explicaciones
a la ciudadanía y rendir cuentas de sus actuaciones y omisiones.
Para ello, se deben tener claros los distintos escenarios de discusión y
las posibles variables de los acuerdos. Se recomienda elaborar
propuestas creativas y variadas y clasificarlas desde la mejor o más
completa hasta la mínima aceptable, de manera que permitan el análisis
y la discusión profunda de los fines y los intereses en juego.
Las capacidades de escucha y expresión oral manifestadas en el diálogo
sincero resultan ser las herramientas necesarias para alcanzar un
acuerdo satisfactorio entre las partes interesadas.
“En política las facturas no vencen… Siempre se pagan”
43
La política, reconocida como el arte de hacer el bien común, nos debe
conducir a la reflexión sobre cuál es el bien que producen nuestras
actuaciones o comportamientos, en dar, hacer o no hacer.
Cada vez que se toma una decisión, sea en el órgano colegiado o en la
administración activa, la alcaldía, debe tomarse el tiempo para conocer
cuáles elementos están a favor o en contra para tomar la decisión.
¿Cuánto beneficia el interés público? ¿Cuánto se perjudica el interés
público? ¿Cuáles serán las implicaciones de tal actuación? Las decisiones
no deben ser tomadas a la ligera y mucho menos en situaciones de
cansancio o molestia, puesto que generará un costo o responsabilidad
personal (civil o penal) y un costo político al representar el interés
público, del pueblo.
Igualmente sucede con el comportamiento de no hacer u omisión; de
igual forma, esta se considera una falta por negligencia que puede
producir daño a la hacienda pública y al desarrollo del cantón.
Cada vez que asumimos la responsabilidad de representar a nuestra
ciudadanía, estamos comprometidos a defender y respetar los intereses
de la colectividad, como simples depositarios de la autoridad,
obligados a cumplir los deberes que la ley impone y no arrogándose
facultades no concedidas por ella.
En esta medida, como servidores públicos tenemos el deber de rendir
cuentas por la manera como nos desempeñamos en las actividades
encomendadas, por el uso de los recursos recibidos, por el ejercicio de la
autoridad que fue otorgada para facilitar el cumplimiento y, finalmente,
por los resultados de la gestión.
A continuación, analizaremos dos casos que muestran distintas
consecuencias que pueden afectar la imagen y el liderazgo de las
autoridades locales.
44
ACTIVIDAD
Lea el artículo que le entregará el profesor y
haga una relación con alguno de los temas
estudiados en las unidades 1 y 2 de este
primer curso de precandidaturas. Redacte sus
propias ideas con los resultados de su análisis
en forma de un breve resumen de media
página.
45
UNIDAD 3. PLANIFICACIÓN
PARTICIPATIVA
COMO
HERRAMIENTA
PARA LA GESTIÓN
LOCAL
¡Construyamos el futuro!
SUMARIO
Planificación con participación ciudadana
Propósitos y desafíos de la planificación
para la gestión local
Gestión local
46
1 PLANIFICACIÓN CON PARTICIPACIÓN CIUDADANA
La planificación es un esfuerzo coordinado que define las políticas
públicas, los objetivos y metas de la municipalidad con participación de
sus habitantes.
En la planificación se establecen las estrategias generales para alcanzar
las metas en determinado tiempo y de conocimiento de todos sus
miembros, órgano colegiado, administración y actores sociales,
públicos y privados.
Toda planificación debe convertirse en un proceso de mejoramiento
continuo, en un esfuerzo institucional coordinado con la ciudadanía, en
el cual la organización, la articulación en la toma de decisiones, se
basan en la optimización de todos los recursos, garantizando la
inclusividad e integralidad.
Esta tiene sus bases en los objetivos, en las acciones que permiten
definir las prioridades, ellos marcan el camino para todas las decisiones
y forman los criterios que hacen posible medir los logros o resultados.
La planificación participativa ha sido vista desde varias perspectivas
que no hacen fácil la tarea de hablar sobre desarrollo local, una de ellas
es la resistencia al cambio ante un modelo tradicionalista, centralista y
de manejo del poder, algunos ejemplos de temores o resistencias son:
1. Temor a generar espacios de desarrollo local participativo
perdiendo poder (modelo tradicional).
2. Mostrarse como autoridades locales débiles, sin conocimiento de
las verdaderas necesidades de los habitantes en el territorio.
3. Ciudadanía o sectores desinformados o desvinculados de la
problemática cantonal, concentrados en sus propios intereses.
4. Temor a cambiar políticas básicas de la organización con la toma
de decisiones.
47
Sin embargo, ante esos temores, es importante decidir cuáles pesan
más: los temores o los beneficios que puede producir la planificación
participativa. Aquí tenemos un ejemplo de sus beneficios:
1. Se planifica de forma horizontal en igualdad de condiciones.
2. Se priorizan las necesidades de acuerdo con la realidad que
viven los actores sociales públicos y privados.
3. Existe compromiso y responsabilidad de todos(as),
autoridades y actores sociales públicos y privados.
4. Se reconoce a la población como sujetos activos de
desarrollo.
5. Se provee de confianza, situación que ha desmejorado las
relaciones ciudadanía-autoridades locales.
6. Se promueve la tolerancia e identidad de comunidad.
2 PROPÓSITOS DE LA PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA
Algunos propósitos fundamentales se mencionan a continuación:
La planificación tradicional elaborada en un despacho debe convertirse
en un proceso participativo que oriente la dirección deseada por la
ciudadanía, que goce de legitimación del pueblo y que tenga claridad en
la distribución eficiente y eficaz del poder y los recursos.
Se debe estar convencido de algunos propósitos que busca la
planificación participativa:
1. Ofrece dirección. Da seguridad sobre la dirección que debe tomar
la Municipalidad en virtud de contar con la validación de la
ciudadanía en función del desarrollo del local.
2. Reduce el impacto del cambio, el cual se produce en el corto y el
mediano plazo, hace contención a la incertidumbre de cambio de
autoridades cada cuatro años.
3. Minimiza el desperdicio o redundancia de esfuerzos en un mismo
asunto.
48
Los y las colaboradores institucionales con objetivos claros pueden
trabajar en equipo, coordinando sus actividades.
Por otra parte, mejora los niveles de control y rendición de cuentas.
Podemos encontrar algunas excusas de las autoridades locales para no
planificar:
Planificar es completar un formulario: esto con el fin exclusivo de
cumplir un requisito ante la Contraloría General de la República para la
aprobación de sus presupuestos, sin comprender su importancia y
utilidad en el día a día, en el logro de sus objetivos y metas.
1. Planificar es una pérdida de tiempo: Es frecuente escuchar en
el régimen municipal ¿para qué planificar?, si la Sala
Constitucional, la Defensoría o la Contraloría echan a perder todo
lo planificado con sus sentencias, recomendaciones o
resoluciones. Se debe reflexionar que el proceso en sí mismo
puede ser valioso, aunque los resultados no se alcancen; debe
llamar la atención con respecto a lo que desea hacer y cómo
podrá lograrse pese a las circunstancias o factores externos.
2. Planificar va en contra de los cambios. Los cambios ocurren
todos los días y en cualquier momento, con o sin planificación, se
planifica para prever y desarrollar acciones más eficaces frente a
estos, no para que dejen de existir.
3. La planificación produce inflexibilidad. La planificación
participativa implica asumir responsabilidad, compromiso de
parte de todos sus actores, se constituye en una restricción
cuando se deja de planificar. Planificar es una actividad cotidiana,
debe estar en permanente revisión, fiscalizando si se cumplen los
objetivos y metas y, de no ser así, determinar cuál es la razón o
razones que no permiten su cumplimiento.
PLANES MUNICIPALES ESTABLECIDOS POR LEY
El Código Municipal y la Ley N° 8131 de Administración Financiera y
Presupuestos Públicos establecen, de forma obligatoria, la presentación
49
de planes municipales y los procedimientos para su presentación y
aprobación. Por tal razón, las autoridades municipales no pueden
desconocer estas disposiciones:
Ley Artículos Contenido
N° 7794
Código
Municipal
Artículo 13
k) Aprobar el Plan de desarrollo
municipal y el Plan operativo anual,
que el Alcalde Municipal elabore con
base en su programa de gobierno.
Estos planes constituyen la base del
proceso presupuestario de las
municipalidades.
Artículo 17
Corresponden al
alcalde municipal
las siguientes
atribuciones y
obligaciones:
(…)
e) Presentar, al Concejo Municipal,
antes de entrar en posesión de su
cargo, un programa de gobierno
basado en un diagnóstico de la
realidad del cantón, y deberá ser
difundido a las diferentes
organizaciones y vecinos del cantón.
g) Rendir cuentas a los vecinos del
cantón, mediante un informe de
labores ante el Concejo Municipal,
para ser discutido y aprobado en la
primera quincena de marzo de cada
año.
i) Presentar los proyectos de
presupuesto, ordinario y
extraordinario, de la municipalidad,
en forma coherente con el Plan de
desarrollo municipal, ante el Concejo
Municipal para su discusión y
aprobación.
50
l) Vigilar el desarrollo correcto de
la política adoptada por la
municipalidad, el logro de los fines
propuestos en su programa de
gobierno y la correcta ejecución de
los presupuestos municipales.
Artículo 92 El presupuesto municipal deberá
satisfacer el plan operativo anual de
la manera más objetiva, eficiente,
razonable y consecuente.
Artículo 94 En la primera semana de julio, los
Concejos de Distrito deberán
presentar una lista de sus programas,
requerimientos de financiamiento y
prioridades, basados en el Plan de
desarrollo municipal. De conformidad
con las necesidades municipales, el
Concejo incluirá los gastos
correspondientes en el presupuesto
municipal.
Artículo 97 El presupuesto ordinario y los
extraordinarios de las
municipalidades deberán ser
aprobados por la Contraloría General
de la República. El presupuesto
ordinario tendrá que remitirse a más
tardar el 30 de setiembre de cada año
y los extraordinarios, dentro de los
quince días siguientes a su
aprobación. Ambos términos serán
improrrogables.
A todos los presupuestos que se
51
envíen a la Contraloría se les
adjuntará copia de las actas de las
sesiones en que fueron aprobados.
En ellas, deberá estar transcrito
íntegramente el respectivo
presupuesto, estarán firmadas por el
secretario y refrendadas por el
alcalde municipal: además, deberá
incluirse el Plan operativo anual, el
Plan de desarrollo municipal y la
certificación del tesorero municipal
referente al respaldo presupuestario
correspondiente.
LEY 8131, ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA Y PRESUPUESTOS
PÚBLICOS
Artículo 33.- Inicio del proceso. Formalmente, el proceso
presupuestario se iniciará con la planificación operativa que cada
órgano y entidad debe realizar en concordancia con los planes de
mediano y largo plazo, las políticas y los objetivos institucionales
definidos para el período, los asuntos coyunturales, la política
presupuestaria y los lineamientos que se dicten para el efecto.
Las técnicas de programación presupuestaria se definirán mediante el
reglamento de esta Ley.
Tipo de planes municipales
Los tipos de planes municipales los encontramos establecidos en el
Código Municipal, Ley N° 7794, a saber:
1. Plan de Gobierno presentado por Alcalde.
2. Plan de Desarrollo Municipal.
52
3. Plan Anual Operativo.
4. Plan anual y Quinquenal Junta Vial Cantonal.
En virtud de los tipos de planes municipales es importante destacar la
relación a su amplitud, plazo y especificidad.
Planes a largo plazo: Abarcan un período de más de tres años (Plan de
Gobierno, Plan de Desarrollo Local, Plan quinquenal de Junta Vial
Cantonal). Este tipo de plan ofrece mayor seguridad o certeza de
continuar con el desarrollo de la institución y el cantón; aun cuando se
cambien las autoridades políticas cada 4 años y se produzca el proceso
de transición, nada detiene continuar el camino de desarrollo
construido idealmente con participación de la ciudadanía.
Planes a corto plazo: Abarcan un período de un año o menos (Plan
anual operativo-PAO).
Los Planes Estratégicos:
Abarcan toda la organización, se formulan o establecen objetivos
generales y posicionan a la institución en función del desarrollo del
cantón, en este caso referido al Plan de Desarrollo Municipal.
Planes operativos:
Planes en los que se especifican los detalles acerca de la forma como
tendrán que ser alcanzados los objetivos ya establecidos en el Plan de
Desarrollo Cantonal, definen la forma de hacerlo. Se detallan metas,
indicadores a corto plazo, referido al Plan Anual Operativo municipal
DESAFÍOS DE LAS AUTORIDADES LOCALES PARA LLEVAR ADELANTE LA PLANIFICACIÓN
LOCAL
1. Realizar diagnóstico preliminar de los principales problemas
observados en la gestión pública en el cantón.
2. Considerar las aspiraciones y necesidades de la ciudadanía.
53
3. Incorporar en todo el proceso de planificación la participación
activa, propositiva y crítica de los actores sociales públicos y
privados.
4. Diseñar políticas y proyectos para promover el desarrollo
económico, social, ambiental, sostenible y territorialmente
ordenado.
5. Definir con precisión los objetivos, metas para lograr el desarrollo
cantonal y calidad de vida de sus habitantes.
6. Aprovechar todos los recursos disponibles en el cantón, tanto
humanos como materiales para lograr la planificación.
7. Fomentar la negociación y concertación en la diversidad
pluripartidista para llegar a los acuerdos necesarios generando el
desarrollo deseado.
8. Considerar la prestación de servicios sociales a las necesidades y
preferencias de la ciudadanía, de forma pertinente, oportuna y de
calidad.
9. Maximizar los recursos limitados para mejorar la calidad de vida
de sus habitantes.
FASES BÁSICAS DEL PROCESO PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA Y GESTIÓN LOCAL
Las fases de la planificación permiten avanzar en un proceso ordenado
para obtener los resultados propuestos de manera exitosa. Las cuatro
fases del proceso se describen a continuación:
El diagnóstico: Se busca conocer la realidad del cantón en su totalidad,
con la participación de los actores sociales públicos y privados, para tal
efecto se pueden utilizar muchas modalidades e instrumentos para
manejar la información de manera adecuada, por ejemplo, el FODA
para conocer fortalezas, oportunidades, debilidades o amenazas del
cantón.
54
La formulación: Elaboración clara y detallada de las decisiones
tomadas por las autoridades y actores sociales públicos y privados de
cómo se implementará lo concertado.
Ejecución: Poner en práctica lo formulado que, en mucho, corresponde
a la Administración Municipal, concretamente con responsabilidad de
ejecutar en la Alcaldía.
Evaluación: Comprobar el cumplimiento de objetivos y metas
propuestas por todos los actores, de no existir cumplimiento, cabe la
posibilidad de ajustar los planes de acuerdo con la realidad que vive la
municipalidad. Pueden, igualmente, darse irregularidades que deben
corregirse de forma inmediata o prever situaciones difíciles para la
institución.
En relación con las competencias que poseen las municipalidades, es
importante una compresión desde la realidad, cómo entender el
concepto y cómo podemos potenciarlo para lograr las metas
establecidas dentro de las limitaciones de nuestra constitución. Esta
capacidad de autodeterminarse o autorregularse debe ser puesta en
práctica para mejorar la situación institucional y promover el desarrollo
del cantón.
Las autoridades municipales tienen las competencias, otorgadas en la
Constitución Política y el Código Municipal, para crear sus propias
reglas, las políticas públicas, los reglamentos, las directrices, las
circulares, los planes reguladores, los planes de inversión, los
presupuestos, entre otros, delimitadas por la legislación vigente en el
país y acorde a los derechos fundamentales de la ciudadanía.
El Concejo Municipal y la Alcaldía Municipal deben observar con
detenimiento que en sus manos está la buena administración de los
recursos, el desarrollo y gestión institucional, la planificación, la
participación ciudadana, la gestión ambiental, social y económica; que
son simples depositarios o administradores de los intereses públicos y
privados que les otorga la ciudadanía, por tal razón deben trabajar en el
55
fortalecimiento del liderazgo y capacidad gerencial, ejecutar buenas
prácticas e implementar modelos de organización menos burocráticos,
más flexibles, orientados a la demanda de los usuarios.
Es fundamental el conocimiento del entorno para comprender los
factores que potencian la necesidad de acuerdos sin importar el
pluralismo político o interés particular, promoviendo, en la medida de lo
posible, el involucramiento de la pluralidad de actores, generando
credibilidad y confianza en el régimen municipal.
De igual manera, las autoridades municipales deben estar
comprometidaos con la rendición de cuentas ante la ciudadanía, por la
responsabilidad conferida y el derecho de los habitantes del cantón a
controlar el uso de los recursos y sobre el buen gobierno del municipio.
Las autoridades municipales tienen retos importantes que superar e
interrogantes sustanciales que resolver: ¿Por qué no se logra la
eficiencia en la labor municipal? ¿Por qué es tan difícil llegar a acuerdos
entre el Concejo Municipal y la Alcaldía Municipal? ¿Qué no permite la
aplicación de Código Municipal? ¿Por qué existe una percepción tan
negativa alrededor de las municipalidades?
Ante las preguntas planteadas es importante hacer un breve recorrido
sobre las competencias de las diferentes autoridades que representa el
Gobierno Local y, concretamente, de quienes forman parte del Concejo
Municipal.
56
EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN
Planificación, participación y gestión local
¿Soy una buena o buen planificador? (Robbins y Coulter,
2000, p. 294)
La planificación es una habilidad importante para las autoridades. La
siguiente evaluación tiene el propósito de ayudarle a conocer sus
habilidades para la planificación.
Instrucciones: Responda “sí” o “no” a cada una de las siguientes
preguntas. Fundamente sus respuestas.
1. Mis objetivos personales están claramente expresados por
escrito.
Sí ____ No____
2. La mayoría de mis días son agitados y desordenados
Sí ____ No____
3. Rara vez tomo una decisión al momento y, de ordinario, estudio
cuidadosamente el problema antes de actuar.
Sí ____ No____
4. Acostumbro utilizar como ayuda un calendario de escritorio o una
agenda de citas.
Sí ____ No____
5. Uso archivos correspondientes a “actividades” y “actividades
aplazadas”
Sí ____ No____
57
6. Generalmente, establezco las fechas de inicio y terminación para
todos mis proyectos.
Sí ____ No____
7. Con frecuencia solicito el consejo de otras personas.
Sí ____ No____
8. Considero que todos los problemas tienen que ser resueltos en
forma inmediata.
Sí ____ No____
58
RESPUESTA A LOS EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN
Planificación, participación y gestión local
¿Soy un buen planificador o buena planificadora?
De acuerdo con el autor de este cuestionario, el planificador perfecto
proporcionaría las siguientes respuestas a este cuestionario:
1. Sí: 1 3 4 5 6 7
2. No: 2 8
59
UNIDAD 4.
GESTIÓN POLÍTICA
TERRITORIAL
¡Decidamos
nuestro propio
camino!
SUMARIO
Planteamiento político y la visión de desarrollo, ¿qué, para qué y cómo se gobierna?
Elementos de la gestión política
territorial.
60
Para poder gestionar una obra deben tenerse claros los aspectos del
diseño de la obra, así como la planilla que se requiere contratar para
culminar la obra y establecer un período para concluirla. Este proceso
en política se llama construcción de la política pública.
Cuando se tiene todo eso y hay voluntad para llevarlo a cabo, las
personas con la autoridad local deben someter a consulta o
participación ciudadana el proyecto para después tomar la decisión de
echarlo a andar. Una vez que se tenga claro el planteamiento político, se
activan los mecanismos democráticos para realizar la gestión política
necesaria para la acción ejecutiva en el territorio.
La gestión política territorial será aquella acción que se ejercita a través
de la toma de decisiones en un territorio determinado por las
autoridades políticas legitimadas y a la comunidad organizada; en este
pueden coexistir distintas gestiones de múltiples actores políticos en
razón de las visiones de desarrollo, funciones y competencias asignadas
en cada nivel territorial o sectorial del país.
Estas decisiones casi siempre están permeadas de intereses
provenientes de otros sectores que empujan sus agendas particulares
en los espacios institucionales que se abren a la participación social con
el fin de opinar sobre la política pública, la inversión de los recursos
públicos y el gasto social.
La gestión política territorial es un verdadero proceso relacional y de
lucha de fuerzas políticas y sociales por los recursos y servicios que dan
como resultado unas valoraciones y acciones a lo interno del territorio
que al final son priorizadas en cada uno de los temas vinculados al
interés local. Esta puede abarcar habitantes y territorios más allá del
cantón en la búsqueda de la satisfacción del interés local de una o varias
municipalidades.
Toda municipalidad debe cumplir un rol principal como gestor político
del desarrollo en su territorio.
61
¿Cuál debe ser ese rol y cómo se cumple?
1 PLANTEAMIENTO POLÍTICO Y VISIÓN DE
DESARROLLO, ¿QUÉ, PARA QUÉ Y CÓMO SE
GOBIERNA? Se gobierna en función de los gobernados y para el bien común.
El cómo se gobierna depende del sistema político adoptado por el país.
En Costa Rica, existe un sistema político democrático donde tres
poderes del Estado, en un modelo de pesos y contrapesos (controles), se
dividen las principales funciones: legislativa (Poder Legislativo),
ejecutiva (Poder Ejecutivo) y judicial (Poder Judicial). También, existe
una Sala Constitucional que ejerce un control de constitucionalidad en
resguardo de nuestros principios, derechos y demás normas de rango
superior.
En la dinámica política del país existe un cuarto poder no formal,
conformado por los medios de comunicación colectiva, que ejercen una
vigorosa capacidad de incidencia en las decisiones políticas
En un modelo de Estado democrático como el nuestro, existen
principios como el del sufragio, la representatividad y la participación
ciudadana que garantizan el resguardo de los derechos y garantías
ciudadanas en el marco de una institucionalidad robusta.
En la toma de decisiones se imponen las mayorías y las minorías
conservan su derecho a ser son escuchadas con respeto. Los acuerdos
nacionales y los que se dan a nivel municipal deben respetar los
derechos y garantías tuteladas en nuestro ordenamiento jurídico.
Sin embargo, no bastan las mayorías para que las decisiones adoptadas
tengan legitimidad. En la actualidad, dada la existencia de una sociedad
cada vez más diversa, se exige que la consulta permanente y la
62
concertación se conviertan en elemento fundamental de la práctica
política.
Existen otros instrumentos que nos permiten conocer la visión de
desarrollo de un territorio como son los planes estratégicos, los planes
de desarrollo y los presupuestos:
- Planificación Nacional. Mediante Decreto 37735-PLAN se emitió el
Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación establece los
instrumentos de planificación nacional dentro de los cuales están, en
orden de importancia, los siguientes: el Plan Estratégico Nacional (a 20
años), el Plan Nacional de Desarrollo (a 4 años), el Plan Nacional de
Inversión Pública (a 4 años), los Planes Regionales de Desarrollo (5
años), los Planes Nacionales Sectoriales (a 5 años), los Planes
Estratégicos Institucionales (5 años), los Planes Operativos
Institucionales (a 1 año) y otros planes, programas o políticas.
Sobre el avance de cumplimiento de cada uno de estos planes, se deben
rendir cuentas anualmente ante la ciudadanía.
- El presupuesto nacional, los presupuestos de las instituciones
públicas y los presupuestos locales. Todos constituyen la expresión
numérica de las propuestas políticas de cada Administración que
contiene una proyección (cálculo) de ingresos y gastos del gobierno
nacional, las instituciones autónomas y los gobiernos locales. En
materia de presupuestos y recursos públicos, el Estado Central y las
municipalidades deben garantizar el principio constitucional de
distribución equitativa de la riqueza.
ACTIVIDAD
Leer y comparar un extracto del plan de
gobierno del Poder Ejecutivo con un programa
de gobierno del alcalde y señale las principales
guías de definición del rumbo o desarrollo del
país que puedan estar en ambos planes.
63
UN GOBIERNO PARTICIPATIVO
Según el diccionario de la RAE, la palabra participar proviene del latín
participare y significa “tener uno parte en una cosa o tocarle algo de
ella”. El Código Municipal costarricense, en el artículo 5, dispone cómo
debe ser esa participación: “activa, consciente y democrática”.
Los mecanismos que, históricamente, han sido introducidos en la
normativa nacional son: el plebiscito, el referéndum, el cabildo y la
revocatoria de mandato, los cuales constituyen mecanismos de
participación ciudadana semidirecta, cuyos orígenes datan de la época
romana antigua, adoptado por el Derecho Romano (concilium plebis),
del siglo XV en Suiza, de la Edad Media y el último de estos, también
denominado “recall”, creado en Norteamérica y consignado, por primera
vez, en la Carta Municipal de Los Ángeles, en 1903.
Por otra parte, la participación ciudadana se encuentra estrechamente
vinculada con la información; pero nunca se debe confundir la
participación con la entrega de información.
En ese sentido, cabe apuntar algunos de los mecanismos que utilizan las
municipalidades para informar a sus vecinos o representados:
Instancias municipales de Servicio al Ciudadano y Mejoramiento
de la Gestión local, las cuales funcionan como oficinas adscritas a
la Alcaldía con independencia funcional y de criterio.
Auditorías ciudadanas que funcionarían como comisiones
integradas por vecinos ajenos a la Municipalidad, con el propósito
de que comuniquen y den información a los vecinos sobre las
denuncias planteadas relativas a actos o hechos de corrupción
supuestamente cometidos por funcionarios públicos municipales
y autoridades locales.
Periódicos locales.
Programas de radio como Eco Municipal.
64
Talleres de participación ciudadana en los distritos y barrios.
Rendir cuentas mediante la presentación y discusión de informes
semestrales y anuales.
Centros de información digital y páginas web.
Transmisión en directo de sesiones municipales.
Informes de acuerdos municipales aprobados por parte del
Concejo Municipal (la Secretaría facilitará su control e informará).
Informes de cumplimiento o ejecución de los acuerdos
municipales por parte de la Alcaldía.
Informes de seguimiento de la Auditoría Interna.
Para participar activamente hay que tener poder y este se traduce en
posibilidades de acceso a los recursos, al conocimiento y a la
información.
POLÍTICA PÚBLICA: HERRAMIENTA PARA GOBERNAR
Estas constituyen la forma concreta o específica que tiene el Poder
Ejecutivo para establecer sus directrices, resoluciones y reglamentos en
aras de resolver problemas o regular ciertos temas de importancia para
el gobierno.
En el ámbito municipal, se expresan mediante reglamentos o acuerdos
municipales específicos aprobados por los concejos municipales.
Resulta importante conocer algunas de las características generales que
debe tener toda política pública, tomando en cuenta que en el Plan de
Gobierno de la Alcaldía estará plasmada la idea del municipio que
queremos, la cual podrá ser nutrida con la participación ciudadana.
En primer lugar, toda política pública tiene un contenido que
constituye la actividad pública bajo la forma de un conjunto de ideas
fuerza. Lo que se persigue es generar resultados o productos.
El segundo aspecto que debe contener una política pública es un
programa, este funciona como hilo conductor que distingue cada
proposición o quehacer municipal, dándole una coherencia lógica, una
65
estructura articulada e integrada de los actos y actividades que permita
hacer una referencia y sirva de orientación.
En tercer lugar, la política pública requiere expresarse mediante un
formato escrito con carácter normativo (reglamento o un acuerdo
municipal), donde se indiquen los fines, los motivos, los valores y las
preferencias del órgano colegiado (concejo municipal).
Existe un factor de coerción (obligatorio), como cuarto aspecto, que
deriva de la autonomía política del órgano local colegiado exigible a la
colectividad local.
En quinto lugar, la política pública local se define por su competencia,
por los actos y disposiciones que afectan la situación, intereses y los
comportamientos de los administrados, en un sentido amplio
(individuos, organizaciones o instituciones que componen el campo de
acción gubernamental).
Para concluir este breve apartado, hay que señalar que, en la mayoría de
los gobiernos locales, la práctica ha sido proponer iniciativas aisladas
mediante mociones que no van encaminadas ni tienen relación con los
programas municipales. Muchas veces estas proposiciones carecen de
fundamentos técnicos, no cuentan con presupuesto asignado y tampoco
se analizan desde el punto de vista de satisfacer el interés público
considerando los criterios de oportunidad, conveniencia y participación
ciudadana.
Finalmente, es necesario diseñar una motivación social mediante la
cual se vean reflejadas las necesidades de los sectores más excluidos y
vulnerables en las políticas públicas y que la participación de los y las
ciudadanas se dé en los procesos de elaboración, implementación y
evaluación de las políticas públicas para construir cohesión social. Todo
esto requerirá, a la vez, que haya voluntad política expresa de las y los
tomadores de decisiones.
66
El plan de gobierno de la Alcaldía, bien consolidado, deberá constituirse
en la primera pauta para el Concejo Municipal en el diseño de las
políticas públicas para el municipio.
Algunos ejemplos de políticas públicas locales son:
De género.
De medioambiente.
De niñez y adolescencia
De presupuestos participativos.
De compras verdes.
De recuperación de espacios públicos.
De gestión de riesgos de desastre natural.
De manejo de residuos sólidos.
Después de que un gobierno local aprueba una política pública, se
establecen líneas básicas de trabajo para el proceso que sigue y está
referido a la gestión política del territorio.
2 LA GESTIÓN POLÍTICA TERRITORIAL
La gestión política territorial se refiere al conjunto de procesos
emprendidos por agentes de desarrollo local, orientados hacia la
mejora, la ejecución y evaluación de capacidades y condiciones de
incidencia en la toma decisiones públicas y comunitarias, en procura de
promover el mejoramiento de las condiciones de vida, la
sustentabilidad ambiental, el respeto a la singularidad cultural y el
fortalecimiento de la gobernanza democrática dentro de su ámbito de
acción territorial.
ELEMENTOS DE LA GESTIÓN POLÍTICA TERRITORIAL
I. Los sectores y los grupos de interés
La política, en general, se ha venido desviando más hacia lo sectorial y
menos hacia la ciudadanía. Hay, ciertamente, un involucramiento
menor de los ciudadanos en la política y un acrecentamiento mayor de
67
las cuotas de poder de los distintos grupos organizados. Esto ha
conducido a una creciente influencia de los intereses particulares y
sectoriales en la orientación de las decisiones, y a su alejamiento del
bien común.
Según Fukuyama, los fenómenos de la extensión de la influencia de los
grupos de interés, sumado al de la judicialización de las decisiones de la
administración, por ejemplo, a través de la interposición de recursos de
amparo contra acuerdos municipales, tienden a minar la confianza de la
gente en el gobierno nacional o local y esta desconfianza se
autoalimenta y perpetúa, pues el ciudadano común no siente que su
Gobierno refleje verdaderamente sus intereses y está bajo el control de
opacas élites
Los grupos de interés pueden incidir de forma distinta en cada uno de
los órganos del gobierno local e incluso en los órganos distritales
(concejos de distrito).
La estrategia que estos actores locales implementen depende del
contenido de las peticiones cuyas acciones serán ejecutadas ante el
órgano que posea la atribución legal para resolverlas.
Ahora bien, un sector es una agrupación de instituciones públicas
centralizadas y descentralizadas con acciones afines y complementarias
entre sí en áreas del quehacer público, regido por una o un ministro
rector establecido con el fin de imprimir un mayor grado de
coordinación, eficacia y eficiencia de la Administración Pública.
Existen acciones políticas impulsadas por sectores que promueven sus
propias agendas e intereses:
• Lo transnacional. Compañías transnacionales (Industrias Infinito,
APM Terminals, Wallmart, Unilever, Procter & Gamble, Nestlé,
etc.)
• Institucional (incluir comisiones de la Asamblea Legislativa)
Universidades
68
Poderes mediáticos: prensa escrita, televisión, radio y redes sociales.
• Gobierno local
• Concejos de Distrito
• Órganos locales: Junta Vial, etc.
• Organizaciones de la sociedad civil (partidos políticos, iglesias,
etc.)
• Ciudadanía: individuos
Otra clasificación sectorial es la que se refiere a la creación de
ministerios rectores de las diversas áreas que atiende el Estado Central
para la administración y la prestación de servicios en aras del desarrollo
del país. Así, el actual gobierno ha establecido 14 sectores, de los cuales
tienen relación directa con el régimen municipal los siguientes:
• Salud, nutrición y deporte ministerio rector: MINSA).
• Ambiente, Energía, Mares y ordenamiento territorial ministerio
rector: MINAE).
• Agropecuario y rural ministerio rector: MAG).
• Desarrollo humano e inclusión social ministerio rector: MTSS).
• Economía, industria, comercio y turismo ministerio rector: MEIC).
• Cultura y juventud ministerio rector: Ministro de Cultura y
Juventud).
La acción política dentro de la gestión política territorial tiene
consecuencias directas en el modelo de desarrollo que elige un
Gobierno Nacional o Local y, a su vez, establece las líneas para la
gobernanza.
Esta gobernanza dependerá del orden y la coherencia que tengan en su
accionar las distintas autoridades.
II. El espacio político: el territorio, ¿cuál es?
Los municipios poseen elementos que son compartidos con el Estado
Central y son:
• Territorio (cantón y sus divisiones internas: distritos y barrios)
69
• Población (vecinos)
• Poder (autoridades políticas electas popularmente) o agentes territoriales de orden económico, social o cultural cuyo accionar condiciona, modifica o limita las dinámicas locales)
• Finalidad axiológica o bien común (fines similares a los del
Estado)
El autor costarricense Fabio Molina Rojas define la municipalidad como
una prolongación territorial y autónoma del Estado soberano.
Ahora bien, dentro de lo que consideramos territorio nos encontramos
con una serie de interrelaciones que afectan, directamente, este
elemento central, como son las diferentes competencias que están
vinculadas con el ordenamiento territorial de parte de la
institucionalidad nacional.
En otras latitudes del mundo, existen realidades territoriales que
reflejan problemas sobre identidad, culturales y hasta religiosos. En
Costa Rica, los conflictos limítrofes de origen identitario que existen al
interior del país, se han presentado en muy pocos casos y sin mayores
luchas bélicas. Un ejemplo es el caso de los distritos de Cóbano, Lepanto
y Paquera e Islas del Golfo de Nicoya donde está por definirse el
traslado o la permanencia de estas comunidades entre cantones que
pertenecen a las provincias de Puntarenas y Guanacaste, o bien la
A modo de ilustración, se señalan los siguientes enfoques o categorías
territoriales:
División Territorial Administrativa (provincias, cantones y
distritos).
Juntas de Desarrollo Regional (p. ej.: JUDESUR, JAPDEVA).
Federaciones Municipales (Intercantonalidad).
Consejos Cantonales de Coordinación Interinstitucional (CCCI).
Regiones institucionales (CCSS, MIDEPLAN, MEP, MSP, MS, MAG,
INDER, etc.).
70
Áreas bajo regímenes especiales, ABRE (indígenas, protegidas,
marítimo terrestre, rurales-INDER).
El marco jurídico costarricense contiene una gama de conflictos de
competencias y duplicidad de funciones que complican el
funcionamiento institucional y obstaculizan el modelo de desarrollo y la
eficiencia del Estado.
Existen leyes y reglamentos que regulan actividades similares o
idénticas y que hacen que existan entes, instituciones u órganos con
competencias en la misma dirección y con presupuestos específicos
debidamente asignados. Esto ocurre, principalmente, en materia de
protección del medio ambiente, la salud o la planificación del territorio.
Ante la imperante realidad, se hace urgente el predominio de lo técnico
ante lo político-electoral y de una creciente participación ciudadana que
sobrepase o complemente lo resuelto por la institucionalidad.
La dispersión normativa y la duplicidad de competencias obstaculiza el
cumplimiento de las metas establecidas en aras de promover la equidad
y el modelo de desarrollo social en el país. En la ejecución del
presupuesto público de la institucionalidad local (incluido el
presupuesto municipal) se visualiza y materializa, particularmente, en
función del principio constitucional de distribución justa y equitativa de
la riqueza, la gestión política territorial.
Podrán darse acuerdos políticos tomados en momentos de crisis o
determinantes para el país o el territorio local, pero será en la ejecución
de las obras y la prestación de los servicios municipales cuando los
munícipes observarán y valorarán las acciones de esa gestión política
territorial.
Por esa misma razón, el gasto social no puede verse como una acción
institucional aislada o desperdigada por el territorio, sino que debe
construirse y fundarse en una política integrada de desarrollo apegada a
la planificación participativa local, según las necesidades que definan las
71
estructuras políticas de base, como los concejos de distrito ampliados
con las asociaciones de desarrollo comunal y asociaciones de vecinos.
Un gobierno local que pretende alcanzar los mayores grados de
eficiencia debe diseñar sus propias estrategias para invertir o gastar
recursos en su cantón.
El presupuesto local integrado es la herramienta que, a pesar de no
estar incorporada en la normativa de una sola institución o ente público,
prevé recursos de diversos tipos y fuentes que se unen para alcanzar
objetivos establecidos por el gobierno local en las áreas específicas que
haya fijado para el período convenido.
Obviamente, deberá incorporar la participación de los ciudadanos o
vecinos del cantón en todas sus etapas de elaboración, implementación,
ejecución y control de los recursos disponibles.
Este presupuesto fomenta la articulación institucional al requerir que
las distintas voluntades políticas y empresariales confluyan en la
avenida de la planificación y proyección del gobierno local.
La convocatoria que haga el gobierno local requiere la participación de
las organizaciones públicas que realizan funciones en el cantón y tienen
representación en él.
Hablamos así de instituciones públicas, asociaciones y entes privados
con presupuesto destinado para obras o servicios en un cantón
específico o en varios unidos por un interés común, cuyos recursos han
sido, previamente, definidos por un gobierno local o varios.
La figura 1 nos ilustra la estrategia política de cómo deben integrarse y
encaminarse los recursos existentes y dispuestos para la atención
inteligente y diligente de las necesidades e intereses de los munícipes de
un cantón. Este proceso de integración del presupuesto local, entendido
como la suma de recursos disponibles para invertir en el cantón,
requiere una capacidad desarrollada de comunicación entre el gobierno
72
local y sus órganos colaboradores con todos los actores institucionales y
sociales del cantón.
Figura Nº 1. Proceso de integración del presupuesto local
Fuente: Elaboración propia
La figura de los Presupuestos Participativos (artículo 15, Ley Nº 8801):
conlleva una invitación directa de la Alcaldía hacia los munícipes,
organizaciones sociales, instituciones públicas y empresa privada para
que emitan su parecer con respecto a la cartera de proyectos por
ejecutar por el gobierno municipal y el presupuesto para cumplirlos. Las
opiniones de las y los munícipes deben ser sistematizadas y ponerse en
conocimiento del concejo municipal en un informe técnico mediante el
cual se evidencie que hubo una valoración de las opiniones emitidas por
los vecinos.
Gobierno local
Concejos de distrito ampliados con
asociaciones de desarrollo
AyA, INA, CCSS
Federaciones municipales
Empresa privada
MINSA
73
Algunos programas sociales administrados por las instituciones
públicas están vinculados con la municipalidad; en el Código Municipal,
específicamente, en el inciso a) del artículo 57, se lee lo siguiente:
Artículo 57.- “Los Concejos de Distrito tendrán las siguientes funciones:
a) Proponer ante el Concejo Municipal a los beneficiarios de las becas de
estudio, los bonos de vivienda y alimentación, y las demás ayudas
estatales de naturaleza similar que las instituciones pongan a
disposición de cada distrito. (…)”.
De lo anterior, se extrae que los cuatro beneficios en los que pueden
ejercer influencia las personas síndicos y concejales de distrito sobre la
ejecución de recursos públicos, incluidos en los presupuestos públicos
de las instituciones autónomas en favor de los munícipes, son:
• Vivienda (interés social)
• Educación (becas y ayudas)
• Alimentación (ayudas)
• Emergencias (ayudas)
La gestión política también puede incluir la tutela de bienes muebles e
inmuebles existentes en una localidad que se manifiesta a través de la
promulgación de leyes o acuerdos municipales que expresen esa
voluntad de proteger y a la vez reconocer el valor histórico-cultural de
un bien como patrimonio nacional o incluso símbolo patrio; tal es el
caso de los monumentos nacionales como el de Guayabo o la más
reciente referida a las esferas precolombinas ubicadas en la zona sur del
país, las cuales fueron reconocidas como un bien patrimonial ancestral
del Estado y un símbolo patrio mediante la promulgación de la Ley Nº
9265.
Otro ejemplo importante sobre este tipo de gestión política del
territorio lo encontramos en la declaratoria del maíz criollo como
patrimonio cultural. En Costa Rica, existen entre 80 y 100 variedades de
maíz autóctono –nativo y criollo, debido a la polinización cruzada que se
74
da en los campos de forma natural. Mediante decreto también se
incluyeron como Patrimonio Cultural las tradiciones, prácticas
agroculturales, usos, saberes y colores asociados al grano.
75
ESTUDIO DE CASOS
Gestión política para el desarrollo de un territorio
Primer caso de estudio: Vínculos entre políticos locales y el crimen
organizado en el municipio de Iguala, México
Instrucciones:
Lea el caso detenidamente atendiendo a los enfoques presentados por
cada uno de los sectores.
Contexto geo-socio-económico-político
Los hechos ocurren el 26 de setiembre de 2014, en la localidad de
Iguala, México, en el poblado de Ayotzinapa, ubicado a 200 kilómetros al
suroeste de Ciudad de México.
En esa localidad, se da la captura del Alcalde de la municipalidad de
Iguala de la Independencia y su esposa, al parecer, por haber ordenado
a un grupo de 22 policías del cuerpo de la policía local que ejecutara una
violenta acción contra 43 estudiantes que están, actualmente,
desaparecidos, luego de haberlos entregado a un grupo mafioso llamado
Guerreros Unidos.
En esa operación de la policía local seis estudiantes resultaron muertos.
Se ha denunciado que el Alcalde de Iguala y su esposa, hermana de tres
narcotraficantes, están aliados con el cartel mafioso Guerreros Unidos,
vinculados con el crimen organizado y el narcotráfico.
Todos los estudiantes eran vecinos del poblado de Guerrero donde se
encuentra la Escuela Rural Normal (de maestros) de Ayotzinapa, a la
cual pertenecían los jóvenes.
76
La historia del ataque y desaparición de los estudiantes tiene como
origen el temor a que sabotearan una actividad encabezada por la
esposa del Alcalde, quien fungía como directora local de un organismo
público de protección de la infancia.
Al parecer, el alcalde de Iguala manejaba esa localidad como un feudo
del narcotráfico.
El alcalde y su esposa huyeron de la ciudad y fueron detenidos en una
vivienda que parecía abandonada, ubicada en la delegación de
Iztapalapa, fuera del territorio de Iguala, junto con una mujer que les
ayudó a esconderse.
Iztapalapa es una de las 16 delegaciones de la capital que tiene varias
zonas populares. Algunos de sus barrios se consideran los más
peligrosos de la capital.
Todo esto ocurre en medio de fuertes críticas hacia el gobierno nacional,
el cual repetía un discurso positivo sobre la situación de mejora de la
seguridad del país mexicano y donde se evitaba informar sobre hechos
violentos.
El alcalde y su esposa son acusados de ser el cerebro de la operación
policial que provocó la muerte de seis jóvenes estudiantes y la
desaparición de otros 43.
Grupo de representantes del propio grupo político (el Partido de la
Revolución Democrática, PRD, elecciones municipales 2012)
La narcopolítica es una realidad, cada vez más extendida en los
territorios de México y Centroamérica, que emplea las reglas y las
instituciones públicas de la democracia electoral y a los partidos
políticos como meros instrumentos para alcanzar el poder o adquirir
autoridad localmente.
Estamos en contra de los actos cometidos por el Alcalde y no vamos a
tolerar este flagelo contra el orden público y la institucionalidad local.
77
Grupo de Procuradores de la República, Fiscalía y Policía Federal
Mexicana
La Fiscalía mexicana, mediante conferencia de prensa, ordenó la captura
del alcalde de Iguala y de su esposa, a quienes acusó por primera vez de
los ataques de la policía municipal contra los estudiantes en los que
hubo seis muertos.
Las autoridades presumen que los 43 estudiantes fueron asesinados, y
esto es un caso más que se suma a las 22 000 personas desaparecidas
desde el 2006.
Los narcos se han propuesto gobernar territorios a través de
instituciones locales e incluso nacionales.
Grupo de la Presidencia de la República
El presidente de la República de México se encuentra en medio de la
crisis más profunda de las últimas décadas, la cual se refleja en una serie
de cuestionamientos, actos de vandalismo popular y protestas
convocadas por grupos políticos y sociales encabezadas por padres de
los jóvenes desaparecidos en contra del estado de injusticia, corrupción,
violencia e inseguridad ciudadana que se asocia a la presunta influencia
del narcotráfico en la clase política que está gobernando y,
especialmente, a la pareja presidencial, en esta figura la primera dama
con un escándalo de corrupción por la adquisición de una casa valorada
aproximadamente en $7 millones a una empresa constructora mexicana
relacionada con el consorcio chino que ganó una millonaria licitación
estatal, cancelada de forma repentina por Peña Nieto.
El Presidente manifiesta que está dispuesto a hacer públicas sus
declaraciones de bienes y sacar a la venta la propiedad cuestionada.
Además, niega que haya influencia del narcotráfico en su gobierno.
78
Grupo de oficiales que ejecutaron operación policial
El grupo de 22 oficiales de la policía municipal manifiesta que ellos
siguieron las órdenes del Alcalde Municipal. Además, que no están
vinculados con la mafia del cartel Guerreros Unidos.
Grupo de padres de las víctimas
Prendieron fuego a la alcaldía de Iguala y solicitaron la destitución y el
juzgamiento del Alcalde y su esposa, así como de los policías locales.
Los padres de las víctimas permanecen en pie de protesta, junto con
miles de manifestantes, por los actos de violencia extrema ordenados
por las propias autoridades del gobierno local que causaron la muerte y
desaparición de los estudiantes.
Si el gobierno se pone a trabajar, obtendrán respuestas sobre el
paradero de sus hijos, dado que ya tienen a los cabecillas de lo ocurrido
esa noche de setiembre en Iguala.
Preguntas:
En términos del enfoque de liderazgo y la gestión política territorial
propuestos responda lo siguiente:
1. ¿Intentarían los narcos tomar el poder local en algunos
municipios? (Valorar susceptibilidad de las municipalidades
fronterizas y costeras, así como algunas del gran área
metropolitana)
2. ¿Cuál debe ser el rol de los partidos políticos ante la amenaza del
crimen organizado y el narcotráfico en la política?
3. ¿Cómo debería actuar el Concejo Municipal ante un caso como
este?
4. ¿Cómo debería darse la participación de la comunidad afectada en
el proceso de investigación de las denuncias y a posteriori?
79
Segundo caso de estudio: la escasez del agua y el conflicto entre
Atenas y Grecia
Instrucciones:
Lea el caso detenidamente atendiendo los enfoques presentados por
cada uno de los sectores.
Contexto geo-socio-económico-político
El proyecto Mejoras al Acueducto de Atenas del AyA nace en el 2011.
El conflicto estalló a finales del 2012, inicios del 2013, cuando la
empresa constructora MECO ingresó a la localidad de Grecia e
interviene las calles y aceras de Tacares, rompiéndolas para meter tubos
de acueductos nuevos y el pueblo se entera de que están colocando una
tubería nueva para abastecer a la localidad de Atenas con más cantidad
de agua de su parque municipal Los Chorros, que ellos administran
desde hace varios años.
A la Municipalidad de Grecia ni siquiera le informaron del proyecto
previamente. Tampoco se le informó al pueblo de Grecia sobre el
proyecto.
La Presidenta Ejecutiva del AyA nunca informó a las autoridades locales
de Grecia. La institución irrumpió en las calles de este cantón sin previo
aviso y con dirección al parque municipal Los Chorros.
El pueblo de Atenas cree que el agua llegará normalmente a sus casas a
partir de la conclusión de esta primera etapa, pero esto no ocurrirá
hasta que finalice la segunda etapa.
Atenas es una localidad rural con actividad ganadera y agrícola
importante, además, por ser un destino turístico nacional e
internacional. Ha sido catalogada como la zona con el mejor clima del
mundo.
80
Municipalidad de Grecia
Plantea que se debe garantizar el acceso al agua en cantidad y calidad
suficientes para todos sus munícipes.
Además, tienen un proyecto de parque industrial y no quieren que se
afecte el agua de sus vecinos.
Defienden el parque Los Chorros que es un parque municipal.
Si Grecia permite que se construyan los 10 km, quedaría pendiente la
segunda etapa (3 km más dentro del parque y los tanques de captación)
que tardaría al menos 2 años.
A la fecha, el Concejo Municipal de Grecia no ha aprobado el proyecto.
ASADA de Tacares, Grecia
Aquí está el epicentro del conflicto. Representada por la Asociación de
Desarrollo Integral de Tacares. La captación está en el parque de Los
Chorros en Tacares.
Ellos esperan que se haga un proyecto sostenible.
AyA nunca ha invertido un colón y ellos administran y pagan al AyA y
con lo que generan han venido comprando terrenos.
Hasta que no estén sus derechos negociados no permitirán que entren al
parque Los Chorros para la segunda etapa.
Consideran que el agua en Atenas la usan los extranjeros para llenar sus
piscinas.
Defiende que dejen la captación tal y como está para Carrillos de Poás,
Tacares de Grecia y el cantón de Atenas porque hay una fuente II que
genera como 150 l/s. Eso le dijeron a AyA si quieren usar esa agua, pero
AyA no puede invertir en una obra a menos que tenga de 3 a 5 años de
aforamiento (medición del comportamiento de la fuente de agua y su
promedio por al menos de 3 a 5 años).
81
No le estamos negando el agua a Atenas.
Ellos luchan por que haya agua para sus pobladores a futuro de acuerdo
con el Plan Regulador.
Tacares dice que ellos han medido el comportamiento de la fuente II y
sostienen que es el mismo de la fuente I y que perfectamente el AyA
puede utilizarla para abastecer Atenas, siempre y cuando el parque Los
Chorros no sea afectado.
Municipalidad de Atenas
El Concejo Municipal aprobó la realización del proyecto de AyA.
El proyecto de AyA se llama Mejoras al Acueducto de Atenas. Se colocó
un tubo paralelo que inicia en Atenas que causó daños en aceras y para
ello contrataron a la empresa MECO.
El plazo para que la empresa terminara las obras ya prescribió, pero la
empresa negoció una cláusula por 3000 millones de colones que
tendrían que pagarle si el proyecto no se lleva a cabo por culpa ajena a
MECO; haciendo referencia a los diez kilómetros de tubería que faltan
por instalar hasta llegar al frente del parque Los Chorros. Se otorgó una
prórroga para reiniciar las obras a partir del 10 de noviembre. Faltaría
una entrada de 3 km y la construcción de los tanques de captación.
Atenas necesita 119 litros de agua por segundo. Dentro de 25 años esa
agua no será suficiente para las necesidades de esa localidad.
El pozo de Atenas produce, actualmente, 65 litros de agua por segundo.
Existen muchos vecinos de escasos recursos que no tienen acceso al
agua.
Municipalidad de Poás
Apoya a Grecia porque considera que AyA nunca ha hecho nada para
cuidar las fuentes de recarga acuífera y no han comprado tierra para
proteger esas fuentes de agua.
82
AyA
Plantea que de noviembre del 2014 a que se termine la negociación de
la instalación de 10 km de tubería, se empiece de inmediato la segunda
etapa (3 km de tubería a lo interno del parque municipal Los Chorros y
construcción de los tanques de captación).
La Presidenta Ejecutiva ha garantizado la cantidad de agua que podrían
necesitar a futuro para los pobladores de Grecia.
Se comprometió a reparar las calles y aceras intervenidas de ambos
cantones.
Propone, como medida paliativa, llevar la tubería que viene de Atenas
hasta la conexión del tubo viejo en la calle del frente del parque
municipal Los Chorros, sin entrar en este. Así, se podría mejorar la
conducción del agua y no la captación del agua en un 15%,
aproximadamente, por la nueva tubería, al no existir o al menos
disminuir las fugas de agua.
Finalmente, AyA ofrece comprar más terrenos para la protección de las
zonas de recarga acuífera.
MINAE/SETENA
Apoyan a AyA y piden que el proyecto deba hacerse y otorgó la
viabilidad ambiental.
Señala que la etapa I cuenta con todos los requisitos ambientales. Sin
embargo, la etapa II no ha iniciado ni cuenta con este requerimiento.
Al parecer, el MINAE tiene unos fondos para invertir en la compra de
terrenos para protección de las fuentes de agua.
Defensoría de los Habitantes
Es un ente mediador entre todos los actores. Busca que las partes
lleguen a un consenso.
83
Pueden encontrar más información en las siguientes direcciones de
Facebook: “Defensores del agua de la Asada de Tacares” y “Atenas unida
por el agua”.
En términos de los enfoques de liderazgo, negociación y gestión política
territorial propuestos, responda las siguientes preguntas:
1. ¿Cuáles instrumentos concretos de gestión política territorial
visibiliza en la resolución de la problemática planteada?
Considere los siguientes principios:
Sostenibilidad ambiental (requerimientos de agua presente
y futura para consumo humano y desarrollo agroindustrial).
Participación ciudadana
Coordinación
Creatividad
2. ¿Cuáles mecanismos de negociación deben emplearse para lograr
un acuerdo?
3. ¿Cómo ha sido el papel que han jugado los gobiernos locales de
cada una de las municipalidades involucradas?
4. ¿Cómo se puede garantizar el agua para las comunidades de
Carrillo de Poás, Tacares de Grecia y Atenas?
5. ¿Cuál debe ser el papel del AyA para que se logre un acuerdo?
6. ¿Cómo pueden beneficiarse las municipalidades con el proyecto
del AyA?
84
GLOSARIO
Actitud: Forma de actuar de una persona, el comportamiento que
emplea un individuo para hacer las cosas.
Actores económicos: como parte de su razón de ser tienen el objetivo
de buscar la rentabilidad que les depara su iniciativa o actividad
industrial, agropecuaria o de servicios (IFCMDL, 2014).
Actor local: aquel ente o líder/lideresa, público o privado, que genera o
es capaz de generar alguna acción relevante en la dinámica de
desarrollo de una localidad. Es decir, no es cualquier ciudadana(o) que
habita el territorio, sino que tiene capacidad de incidir (Arocena, 1997/
IFCMDL, 2014).
Actores políticos: plantea una serie de características comunes que
permiten delimitar a los actores políticos colectivos: (a) ser una
asociación voluntaria, (b) su estabilidad relativa, y (c) la existencia de
una comunidad de intereses y objetivos. Sin embargo, la dificultad no
estriba en diferenciar a estos de los actores individuales, sino que se
encuentra más bien en los límites entre unos y otros actores colectivos
(Valles, 2000).
Acuerdo municipal: constituye un acto administrativo que es
manifestación de la voluntad del órgano colegiado legislador local, o sea
el Concejo Municipal. Es una declaración emanada de la Administración
Municipal en uso de una potestad administrativa. La formulación del
contenido de esa voluntad se hace mediante palabras o signos
específicamente dirigidos a manifestarla con capacidad autónoma para
producir un efecto jurídico, de conformidad con la disposición
normativa.
Administración activa: desde el punto de vista funcional, es la que
cumple la función decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa
de la Administración. Desde el punto de vista orgánico, comprende el
conjunto de órganos y entes de la función administrativa que deciden y
85
ejecutan; incluyen al jerarca, como última instancia. También se abarca
a aquellos que definen políticas, funciones decisorias y las meramente
operatorias.
Alineamiento estratégico: Unificar criterios para dirigir y orientar a la
organización.
Ámbito local: hace referencia a aquellas fronteras geográficas y
administrativas que delimitan al municipio y en donde convergen
distintas relaciones y dinámicas de poder (IFCMDL, 2014).
Ámbito regional: hace referencia a aquellas fronteras geográficas y
administrativas que delimitan a uno o varios territorios con
características compartidas como población, geografía, procesos
económicos, entre otros (IFCMDL, 2014).
Asertividad: Afirmación de la certeza de una cosa.
Articulación del tejido social: hace referencia a los procesos de
concertación entre actores diversos hasta lograr construir un tejido
social. Esta construcción permite que el proceso de desarrollo local
cuente con el sostenimiento social necesario al mismo tiempo que es la
oportunidad de generar una forma de democracia activa. El tejido social
está compuesto por la relación activa y concertada entre todas las
organizaciones e instituciones que hacen la vida local; estas incluyen a
las organizaciones sociales, populares, productivas, grupos de mujeres,
jóvenes, niños y niñas, iglesias, ONG y el sector público que tiene
incidencia local. Se habla de masa crítica acogiendo el concepto referido
al logro de un grupo lo suficientemente grande de actores que se suman
a un proceso, de tal manera que se vuelve irreversible Sáenz 2006).
Autonomía: es la capacidad de un ente de darse su propia norma y
gobierno.
Autoridad pública prestacional: es aquella que debe asegurarle a
todos los administrados, sin distinción, una esfera vital mínima y común
mediante la prestación efectiva y de calidad de los servicios públicos,
86
todo con el propósito de suprimir las desigualdades reales existentes
entre aquellos.
Autorrealización personal: lograr un alto nivel de bienestar.
Buen vivir: las comunidades indígenas de América defienden el
concepto del “buen vivir”, en oposición al “vivir mejor”, como un modelo
de vida o de desarrollo más justo, más sostenible o sustentable, más
ecológico. Apunta a una ética de lo suficiente para toda la comunidad, y
no solamente para el individuo. De igual manera, supone una visión
holística e integradora del ser humano, inmerso en la gran comunidad
terrenal (Segarra, 2012).
Capacidades: son condiciones cognitivas, afectivas y psicomotrices
fundamentales para aprender, y denotan la dedicación a una tarea. Son
el desarrollo de las aptitudes (Tobón, 2006, p. 57).
Capacitación: se refiere a un esfuerzo planificado por parte de una
organización para facilitarle al personal el aprendizaje de las aptitudes
relacionadas con su trabajo, las cuales incluyen: el conocimiento, las
habilidades y los comportamientos necesarios para un desempeño
exitoso. Por otro lado, de acuerdo con la definición de la OIT, la
capacitación laboral se orienta a “dar un suplemento de conocimientos
teóricos y prácticos, a fin de aumentar la versatilidad y la movilidad
ocupacionales de un trabajador o mejorar su desempeño en el puesto de
trabajo (pudiendo en ciertos casos) dar la competencia adicional
requerida para ejercer otra ocupación afín o reconocidamente
complementaria de la que posee” (FOPECAL–OIT, 1993).
“La capacitación suele ser un entrenamiento orientado a tener maestría
o conocimiento sobre algún área determinada y se orienta hacia una o
varias habilidades específicas. La formación, sin embargo, suele ser un
entrenamiento más profundo, cuyo objetivo generalmente va más allá
de lograr la maestría de habilidades específicas, ya que busca un cambio
de actitud y una formación integral sobre una temática” (EIRD, 2007).
87
Competencia de liderazgo: capacidad de coordinar y organizar
eficazmente sus equipos de trabajo, propiciando un adecuado ambiente
de trabajo.
Comunicación: proceso mediante el cual se puede transmitir
información de una entidad a otra.
Comunidades: para su conceptualización, se toma en cuenta la relación
hombre-suelo que se caracteriza por la posesión de los elementos
básicos siguientes: (i) grupo de personas directamente localizadas en un
área geográfica, como resultado de una interacción social en el mismo
grupo y entre este y el medio físico; (ii) área geográfica continua; (iii)
concentración de intereses funcionales comunes, de los cuales no es
suficiente la vecindad; (iv) unidad funcional, como forma expresiva de la
solidaridad entre sus componentes.
Confianza: consiste en creer en la integridad, solvencia moral y
capacidad de un líder.
Cultura política: conjunto de orientaciones subjetivas hacia la política
de los miembros de un territorio o subconjunto de estos. Posee
componentes cognoscitivos, afectivos y evaluativos; comprende el
conocimiento y las creencias acerca de la realidad política, los
sentimientos con respecto a la política y el compromiso con valores
políticos. Su contenido es el resultado de la socialización infantil, la
educación y la exposición a los medios de comunicación y las
experiencias durante la edad adulta respecto de la acción
gubernamental, social y económica.
Desarrollo local/territorial: reside en una planeación integral que
favorezca el crecimiento económico, la democracia política y el progreso
social con el fin de encaminarse al desarrollo humano sostenible. Posee
los siguientes elementos: i) enfoque multidimensional (permite ver el
desarrollo de forma integrada y no sectorializada); ii) participación de
los actores (permite tener diversidad de criterio en el análisis de lo
local, así como mantener un proceso de cooperación y consenso); iii)
88
gobierno local (permite trasladar valores, principios y criterios de la
globalización y de las políticas nacionales a lo concreto del territorio
local); iv) instituciones de desarrollo (permiten el acceso a
instrumentos y herramientas como base dinamizadora de las
actividades económicas, sociales y culturales).
Desarrollo Humano Sostenible: entendido como el desarrollo integral
de los seres humanos en armonía con los ecosistemas. Implica que el ser
humano se posiciona en el centro del proceso del desarrollo, y que las
actividades de las generaciones actuales no reducirán las oportunidades
y las opciones de las generaciones subsiguientes. Las cinco dimensiones
que incorpora el desarrollo humano sostenible son:
1) El crecimiento económico socialmente equilibrado.
2) Promoción de la equidad social.
3) La sostenibilidad ambiental.
4) La defensa de los derechos humanos, la consolidación de la
democracia y la participación social.
5) Respeto a la multiculturalidad.
Desarrollo Económico Territorial: se trata de procesos participativos
que fomentan, en un territorio determinado, la cooperación y eficiente
coordinación entre los principales actores sociales, públicos y privados,
para el diseño y la implementación de estrategias de desarrollo locales,
con el objetivo final de estimular la actividad económica y crear empleo
de calidad, a partir del aprovechamiento de los recursos y
potencialidades locales, y las oportunidades derivadas del contexto
global.
Ejecución: ingrediente necesario para la administración de éxito y está
estrechamente relacionada con el liderazgo y capacidad funcional.
89
Empoderamiento: proceso por el cual se aumenta la
fortaleza espiritual, política, social o económica de los individuos y las
comunidades para impulsar cambios positivos de las situaciones en que
viven.
Estrategias de comunicación: la estrategia de comunicación es un
proceso estructurado de actividades comunicativas que se desarrolla
con el propósito de alcanzar determinados objetivos a partir de las
herramientas disponibles y del contexto en que se realiza. Por lo que es
necesario tomar en cuenta la investigación para comprender una
situación y su psicología colectiva para escuchar al ciudadano, para
definir el mensaje y producir resultados prácticos (Rincón, s. f.).
Factor crítico: condición que si existe, se tiene éxito, y si no existe, se
obtienen grandes probabilidades de fracasar, se escribe como un
sustantivo, pocas palabras, pocos factores críticos de éxito.
Gestión de cambio en la cultura organizacional: capacidad colectiva
de su gente para crear valor. La visión, la estrategia, el marketing y la
administración financiera pueden ponernos en el camino correcto y
hacernos avanzar por un tiempo.
Gestión del conocimiento: se define el conocimiento como el conjunto
de experiencias, saberes, valores, información, percepciones e ideas que
crean determinada estructura mental en el sujeto para evaluar e
incorporar nuevas ideas, saber y experiencias. Por lo tanto, la gestión
del conocimiento es la dirección planificada y continua de procesos y
actividades para potenciar el conocimiento e incrementar la
competitividad a través del mejor uso y creación de recursos del
conocimiento individual y colectivo (FUNDIBEQ, 2014).
Gestión local del desarrollo: implica la necesidad de procesos de
fortalecimiento de la capacidad de incidencia política de actores locales
en las diversas dimensiones del desarrollo desde los territorios, cuyos
intereses y necesidades les permitan comprometerse en procesos de
90
concertación y articulación para imaginar y promover sus propias
estrategias de desarrollo, ampliando la concepción de ciudadanía de los
derechos político-electorales hacia una persona con capacidad y
condiciones para participar en la toma de decisiones sociales,
económicas, ambientales, culturales (IFCMDL, 2014).
Gestión política territorial: entraña la referencia de al menos tres ejes
inmanentes que lo condicionan y lo modifican. Gráficamente, se
visualiza la Gestión Política Territorial como un núcleo concéntrico en
torno al cual gravitan elementos físicos como el “territorio”, fenómenos
socioculturales e identitarios como “lo local” y procesos de construcción
socioinstitucional complejos como el “Desarrollo” (IFCMDL, 2014).
Gobernanza: la idea de gobernanza pretende “introducir un estilo más
cooperativo, donde instituciones de gobierno y privadas junto a
diferentes actores colaboren en el diseño e implementación de
instrumentos de política que permitan dar solución a problemas
sociales (Lecay, s. f.). Esta depende de ciertas condiciones mínimas: (i)
distribución del poder en la sociedad y sus grupos de interés, (ii)
mecanismo para la disposición de recursos, (iii) fortaleza y organización
con la sociedad civil bajo intereses comunes y un (iv) alto nivel de
civismo y educación para lograr una identidad, responsabilidad y
compromiso”(Fundación DEMUCA, 2011).
Gobernabilidad democrática: cualidad propia de una comunidad
política, según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente
dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la
ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del
poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo. Un sistema
social es gobernable cuando está estructurado sociopolíticamente de
modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan para
tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a un
sistema de reglas y procedimientos formales o informales –que pueden
registrar diversos niveles de institucionalización– dentro del cual se
formulan sus expectativas y estrategias.
91
Impactos a largo plazo: se pueden conceptualizar como aquellos
efectos producidos a partir de la aplicación de procesos estratégicos que
tienen como delimitación temporal quince años o más (IFCMDL, 2014).
Incidencia política: se puede considerar como una acción estratégica
que pretende influir en la agenda política y el proceso de toma de
decisiones con el fin de conseguir mejoras o cambios para una
comunidad o grupo de personas (Manos Unidas, 2010).
Ingresos tributarios: ingresos que resultan de la potestad que tiene el
Gobierno de la República y local de establecer gravámenes que
constituyen un pago obligatorio de tributos con fines públicos, sin que
exista una contraprestación en bienes y servicios, directa, divisible y
cuantificable para cada contribuyente.
Inteligencia emocional: conocer, reconocer y manejar las emociones y
sentimientos, la conciencia de uno mismo.
Interculturalidad: “La interculturalidad es un concepto dinámico que
se refiere a las relaciones evolutivas entre grupos culturales, tiene como
premisa la presencia e interacción equitativa de diversas culturas y la
posibilidad de generar expresiones culturales compartidas, adquiridas
por medio del diálogo y de una actitud de respeto mutuo” (Directrices
de la UNESCO sobre educación intercultural, 1996).
Munícipes: conjunto de vecinos de un cantón.
Municipio: está constituido por el conjunto de personas vecinas
residentes en un mismo cantón, que promueven y administran sus
propios intereses, por medio del gobierno municipal (Código Municipal
de Costa Rica, 1998).
Municipalidad: persona jurídica estatal, con patrimonio propio y
personalidad, y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de
actos y contratos necesarios para cumplir sus fines (Código Municipal,
Art. 2).
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Ordenamiento territorial: expresión espacial de las políticas sociales,
ambientales y económicas. Es también un ejercicio administrativo y una
política de Estado, basada en la toma de decisiones coordinadas y
articuladas, con el fin de garantizar un desarrollo adecuado de los
asentamientos humanos, la gestión integral de los recursos naturales y
el desarrollo económico en el territorio (PNOT, 2012-2040).
Política: el espacio público y los procesos (actores, estructuras,
relaciones) que regulan permanentemente (procedimientos, normas,
leyes, instituciones, mandatos y ordenanzas) las relaciones de poder en
una sociedad, y que son válidas, legítimas (en democracia) y obligatorias
(en otros sistemas y regímenes, pero también en democracia) para
todos sus integrantes (IIDH /CAPEL, Centro de Investigación y Estudios
Políticos Universidad de Costa Rica, 2012).
Política pública: conjunto de decisiones y acciones que resultan de
interacciones entre actores públicos y privados, con influencia de los
recursos que disponen y la regulación institucional general y
específicamente. Su contenido consta de múltiples partes, desde la
definición del problema, programa, acuerdo, plan, implementación y
evaluación. Estas pueden ser de dos tipos: i) estatales (por ejemplo, las
elecciones como práctica constante de un Estado para canalizar la
representación popular en los poderes de las instituciones estatales) o
de ii) gobierno (las específicas de una administración en un espacio y
tiempo determinado) (Subirats / Fundación DEMUCA, 2011).
Lo político: consiste en las relaciones de poder en la sociedad. Dado que
cada persona, grupo, población tienen diversos intereses y recursos, y
procura que los suyos (mío, nuestro) prevalezcan sobre otros (ellos,
ellas) (IIDH /CAPEL, Centro de Investigación y Estudios Políticos
Universidad de Costa Rica, 2012).
Régimen municipal: conjunto de instituciones, políticas y programas
públicos vinculados con en el ámbito municipal.
93
Relaciones interpersonales: entramado fundamental de los grupos
sociales y de la sociedad en su conjunto.
Sinergias: el sentido etimológico de la palabra hace referencia a la
“cooperación”. En la actualidad, se relaciona para nombrar la acción de
dos o más causas que su unión tiene un efecto mayor al que
normalmente se obtendrían con los efectos de cada una por separado.
Por lo que podríamos considerarlas como la unión de los distintos
intereses, objetivos y accionares de los actores locales para lograr el
desarrollo del territorio (IFCMDL, 2014).
Sinergias interinstitucionales y con la sociedad civil: la
descentralización efectiva de competencias del Estado, debe ir
acompañada de la descentralización del saber y de las capacidades para
actuar con conocimiento científico y tecnológico. El impacto del
progresivo traslado de competencias hacia los Municipios será
potenciado mediante procesos de formación y capacitación
sistemáticos, continuos, que contribuyen a contar con autoridades
locales y personal institucional más informados e informadas, con
mayor criterio y mejores capacidades para el ejercicio de sus funciones
para gobernar y administrar, gracias a que poseen mayores opciones de
desarrollo profesional e integral. A su vez, estas personas podrán
interactuar con munícipes (vecinos-vecinas) que hacen ejercicio de su
ciudadanía en igualdad de condiciones, facilitando así opciones de
trabajo concertado, un tejido social más articulado y con ello mayor
gobernabilidad y un creciente fortalecimiento del talento humano que
busque mayor eficacia y eficiencia con inclusión social en los territorios
(IFCMDL, 2014).
Sociedad civil: “conjunto de actores heterogéneos no gubernamentales
que contribuyen a solucionar los problemas que surjan a nivel local”
(IFCMDL, 2014).
Trabajo en equipo: condiciones de trabajo que influyen en los
trabajadores de forma positiva porque permite que haya
94
compañerismo, puede dar muy buenos resultados, ya que normalmente
genera entusiasmo y produce satisfacción en las tareas recomendadas.
Valor: determinante de conducta.
95
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98
SIANY VILLALOBOS ARGÜELLO Magíster en Administración Educativa. Experta en teoría del desarrollo local y régimen municipal,
políticas públicas y administración pública., con un enfoque integral de Derechos Humanos,
género y descentralización.
En la UNED, ha laborado como docente en el Instituto del Instituto de Formación y Capacitación
Municipal y Desarrollo Local (2014-2015); también, ha fungido como Asesora Legislativa (2014-
2015), diputada de la República de Costa Rica (2010-2014), secretaria de la Comisión de Asuntos
Políticos, Municipales y de Integración, Parlamento Latinoamericano (2011-2014).
Asimismo, se ha desempeñado como Alcaldesa Municipal de la Municipalidad de Heredia (2003-
2007/reelecta 2007-2010), presidenta de la Junta Vial Cantonal y del Consejo Local de Seguridad
Vial (2003 -2010); miembro de la Junta Directiva de la Unión Nacional de Gobiernos Locales
(2004-2006, 2006-2008 y 2008-2010) y de la Junta Directiva de la Dirección Nacional de
Desarrollo Comunal (DINADECO) (2006-2010), entre muchos otros puestos.
LUIS NAUTILIO TREJOS CHAVERRI Magister en Administración y Derecho Municipales, por la Universidad de Costa Rica, y licenciado
en Derecho y Notario Público de esta misma universidad. Ha ejercido la profesión liberal de
Abogado y Notario Público y como Asesor Municipal del Concejo Municipal de la Municipalidad de
San José. Desde el 2006, funge como Asesor Especializado en la Asamblea Legislativa.
Ha dictado cursos de derecho municipal en el Colegio de Abogados y Abogadas y, actualmente, es
profesor-facilitador del Instituto de Formación y Capacitación Municipal y Desarrollo Local de la
UNED.