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Foro InternacionalEl Colegio de Mé[email protected] ISSN (Versión impresa): 0185-013XMÉXICO

2007 Mats Berdal

LAS NACIONES UNIDAS A SUS SESENTA AÑOS: ¿UN NUEVO MOMENTO SAN FRANCISCO?

Foro Internacional, enero-marzo, año/vol. XLVII, número 001 El Colegio de México

Distrito Federal, México pp. 5-35

Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal

Universidad Autónoma del Estado de México

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LAS NACIONES UNIDAS A SUS SESENTA AÑOS: ¿UN NUEVO MOMENTO SAN FRANCISCO?1

MATS BERDAL

CUANDO EN SEPTIEMBRE DE 2003 el secretario general Kofi Annan informóa la Asamblea General su decisión de organizar un “panel de alto nivel depersonalidades eminentes” que emprendieran una revisión fundamentaldel papel de las Naciones Unidas en el campo de la paz y la seguridad, es-taba reaccionando a la vez que reforzando una creciente sensación de an-gustia existencial que envuelve a la Organización.2 La invasión de Iraqdirigida por Estados Unidos –emprendida sin la autorización explícita delConsejo de Seguridad para desplegar el uso de la fuerza– y precedida deuna discusión tan intensa como divisiva sobre el valor y la utilidad de lasinspecciones de armas en aquel país a cargo de la ONU fue el telón de fon-do del debate acerca de la pérdida de rumbo y crisis de la Organización.No obstante, como también lo reconocían los términos de referencia paralos trabajos del Panel de Alto Nivel (PAN), la guerra “trajo a primer planolas profundas divergencias de opinión sobre la gama y la naturaleza de losretos” que enfrentaba la Organización.3 Éstos incluían y a la vez trascen-dían las cuestiones específicas que planteaba la invasión dirigida por Esta-dos Unidos. Paradójicamente, nada de esta acalorada discusión parecehaber hecho mella en la creciente demanda de operaciones de paz de laONU. Desde julio de 2003, el Consejo de Seguridad ha autorizado cinconuevas misiones de mantenimiento de la paz y ha aumentado sustancial-mente el tamaño de la misión desplegada en la República Democrática delCongo. Al completarse el despliegue de los 10 000 efectivos asignados a laimplementación del acuerdo de paz entre el gobierno de Sudán y el Movi-miento de Liberación del Pueblo de Sudán en enero de 2004, el número

1 Una versión anterior de este artículo se publicó en Survival (IISS), vol. 47, núm. 3,2005.

2 Kofi Annan, Discurso a la Asamblea General, 23 de septiembre de 2003.3 Informe del Panel de Alto Nivel sobre Amenazas, Retos y Cambio [PAN], “A More Se-

cure World: Our Shared Responsibility”, p. 90.

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total de militares y civiles desplegado en operaciones de la ONU alcanzabalos 80 000, justo por debajo del punto máximo alcanzado a finales de1993. En junio de 2005, la Asamblea General aprobó un presupuesto ré-cord de 3 200 millones de dólares para operaciones de mantenimiento dela paz para el año 2005-2006.

Pese a ello, la designación que hizo Kofi Annan del año 2005 como elannus horribilis de la Organización es indicativa del estado de ánimo quepredomina tanto dentro como fuera de la ONU. El seguimiento del progra-ma “petróleo por alimentos”, la evidencia de faltas de conducta graves delos pacificadores en el Congo y los escándalos que acompañaron la salidade varios funcionarios en la primera mitad de 2005, contribuyeron a pro-yectar la imagen de una Organización en estado de sitio y de un Secreta-riado en estado de confusión.

La percepción de que la ONU debe aún recuperarse de la crisis desata-da por la guerra en Iraq, aunada al debate sobre la urgencia de la reformade la Organización, contribuyeron a generar la sensación de que ésta atra-vesaba por un momento verdaderamente decisivo. Aunque la tarea formalde la reunión de jefes de Estado y de gobierno (realizada en Nueva York enseptiembre de 2005) era revisar el progreso alcanzado en la implementa-ción de la llamada Declaración de la ONU del Milenio (de septiembre de2000).4 La publicación del informe del PAN unos meses antes, en diciembrede 2004, contribuyó aún más a incrementar las expectativas de reforma. Enefecto, en ese momento, el secretario general instó a los dirigentes mundia-les a pensar en términos más audaces y radicales, e insistió en que “la ONU

debía ser sometida a la más vasta reparación general de sus sesenta años dehistoria”.5 Más aún, en marzo de 2005, el secretario general publicó lo queél mismo describió como su propio “anteproyecto para una nueva era decooperación global y de acción colectiva”.6 El documento, titulado “Am-pliación de la libertad: hacia el desarrollo, la seguridad y los derechos hu-manos para todos”, toma como punto de partida el marco analítico ymuchas de las recomendaciones clave del PAN.7 No obstante, el documento

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4 La Declaración del Milenio comprometía a los estados miembros con una serie de ob-jetivos –los objetivos de desarrollo del milenio (ODM)- en un intento por estimular el desarro-llo y reducir sustancialmente la pobreza en el mundo para 2015. El Proyecto del Milenio dela ONU, un grupo asesor dirigido por Jeffery Sachs, presentó su “anteproyecto” para la imple-mentación de los ODM a Kofi Annan en enero de 2005. Véase “Investing in Development” enhttp://www.unmilleniumproject.org.

5 Kofi Annan, “In Larger Freedom: Decision Time at the UN”, Foreign Affairs, vol. 84,núm. 3, mayo-junio de 2005.

6 Ibidem.7 “In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All”,

http://www.un.org/largerfreedom. El informe se extiende notablemente sobre el PAN en el

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estaba claramente infundido de un gran sentido de urgencia. En él, Annanconvocaba a los estados miembros a “ponerse de acuerdo sobre la naturale-za de las amenazas y las oportunidades” que tenían ante ellos y a “actuar demanera decisiva” con respecto a una serie de propuestas de reforma, en es-pecial la reforma sustantiva del Consejo de Seguridad, y aprovechar, paraello, la cumbre de septiembre de 2005.8 Al publicarse el informe, Mark Ma-lloch Brown –el nuevo y notable jefe de gabinete de Annan– habló inclusode “una apuesta arriesgada pero muy bien preparada”, haciendo hincapiéen que las propuestas eran todas parte de “un paquete” y que los estadosdebían, por consiguiente, evitar “comprar a la carta sus contenidos”.9

A medida que se acercaba el 60 aniversario de la Organización, el am-plio debate suscitado en torno a su reforma, alimentado por la multitudde informes y estudios publicados sobre este tema, agudizó la sensación decrisis e incertidumbre. Como apuntamos antes, esta impresión ha sido re-forzada por la insistencia del secretario general de que los estados miem-bros se enfrentaban entonces con nada menos que “un nuevo momentoSan Francisco” –momento que exigía un “cambio de largo alcance” y no,como había sido el caso en el pasado, una respuesta ad hoc a las “deficien-cias que se han revelado”.10

Este artículo sostiene que presentar el resultado del debate sobre la re-forma de la ONU en términos de conjuntar o dividir es un error estratégico.El riesgo de incurrir en ese error era, obviamente, mayor si la definiciónde éxito quedaba atada a la presencia o ausencia de acuerdos sobre las “re-formas institucionales de largo alcance”, y más específicamente sobre la ex-pansión del Consejo de Seguridad.11 En realidad este enfoque ya habíamostrado ser profundamente divisivo y amenazaba con echar por tierra laoportunidad abierta por el pensamiento innovador del PAN. Era claro quelas frustradas expectativas de reforma podían dar lugar, en cambio, a unperiodo dominado por una tensión prolongada y por mutuas recrimina-ciones entre los estados miembros. Y ello podía, a su vez, terminar condu-ciendo precisamente al tipo de inercia y parálisis de que han sido acusadoslos organismos de la ONU, en ocasiones con cierta justificación.

ENE-MAR 2007 LAS NACIONES UNIDAS A SUS SESENTA AÑOS 7

área de derechos humanos, imperio de la ley y democracia, con una sección aparte titulada“Freedom to Live in Dignity”.

8 “In Larger Freedom”, p. 55.9 Citado en “Annan Charts New Course for UN”, CBS News, 21 de marzo 2005.

http://www.cbsnews.com/stories/2005/03/21/world/main681998.shtml.10 Annan, “In Larger Freedom”.11 Al anunciar la creación del PAN, Kofi Annan expresó la “esperanza” de que el trabajo

de éste tuviera por resultado “reformas institucionales de largo alcance”. Annan, Discurso a laAsamblea General, septiembre de 2003.

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Destacar estos riesgos no nos lleva a desconocer que la eficiencia delSecretariado y de las agencias especializadas, de los fondos y programasque constituyen el sistema de la ONU, podría beneficiarse con la moderni-zación de operaciones y prácticas administrativas. Varias de las propuestasque circularon en 2005 prometían justamente esto. Pero el argumentoprincipal de este ensayo es mucho más amplio. En efecto, abordar las cau-sas del malestar que permea las discusiones acerca de la ONU en su aniver-sario no puede reducirse al asunto de rectificar las “deficiencias” de laCarta y reparar algunos órganos intergubernamentales. Como siempre, elestado de la Organización es en última instancia reflejo de las fallas y frac-turas más profundas en el interior del sistema internacional. El estado ac-tual de la ONU es, pues, reflejo de los conflictos de interés y valores queenfrentan y dividen a los estados miembros. Desde la Cumbre del Mileniode septiembre de 2000, estas líneas de fallas y conflictos se han vuelto másvisibles y más agudas. La razón inmediata que está detrás de esta situaciónreside, por una parte, en el impacto del “11-S” sobre la dirección estratégi-ca y la visión del mundo de los Estados Unidos y, por la otra, en las res-puestas que estos cambios en su política han producido en otros ámbitosdel sistema internacional. Una vez que encuadramos el “estado de la ONU”en estos términos, la apreciación de la contribución que pueden hacer elreciente impulso de reforma y el trabajo del PAN a la revitalización de laOrganización cambia de manera importante. Potencialmente, la contribu-ción es doble.

En primer lugar, se puede fomentar una mayor comprensión entre losestados miembros sobre la naturaleza interdependiente y sistemática delos retos que enfrentan como estados individuales y sobre el papel que laONU podría desempeñar en dicho escenario. Es particularmente impor-tante que esta clase de entendimiento se fomente dentro de los EstadosUnidos, un país cuya relación y compromiso con la ONU sigue siendo vitalpara la salud futura de esta última. En segundo lugar, si los esfuerzos di-plomáticos y políticos se concentran en una selección más limitada pero ri-gurosa de las propuestas de reforma que han sido puestas a discusión, sepodría aprovechar y capitalizar el reciente impulso al respecto en una “ac-tuación decisiva”. Aunque la posibilidad de que ello ocurra es mínima, noobsta para reconocer la contribución que la ONU podría hacer a los esfuer-zos por enfrentar las amenazas y desafíos que ha identificado el PAN.

Para desarrollar este argumento más plenamente –explorando tanto lospeligros como las oportunidades creadas por la atención inusitada que hadespertado recientemente la Organización–, el artículo analiza con detalleel trabajo del PAN, cuyo informe ha estado en el centro de los debates sobrela reforma. Hay una razón más para examinar el informe a fondo. Preocu-


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pado como lo está por amenazas, retos y cambio, sus recomendaciones handesencadenado reacciones, han generado discusión y han estimulado tam-bién intensas rivalidades entre los estados miembros. Todo ello, como semostrará, ofrece una base mucho más confiable para evaluar el estado dela ONU en su sesenta aniversario que los interminables comunicados oficia-les y las muchas declaraciones solemnes de propósitos que acompañaron alas celebraciones de la Organización en septiembre de 2005.

EVALUACIÓN DEL INFORME DEL PANEL DE ALTO NIVEL

SOBRE AMENAZAS, RETOS Y CAMBIO

Que el informe del PAN pueda proporcionar una base significativa para en-riquecer la discusión entre los estados miembros sobre el papel y los pro-pósitos de la Organización depende, en buena medida, de la calidad delpropio informe. No obstante, para poder evaluar esa calidad hay que to-mar en consideración el contexto histórico y político en el que el propioPAN –en sí un grupo heterogéneo de 16 miembros que buscó justamentereflejar la amplia membresía de la ONU– llevó a cabo sus deliberaciones.Pese la tentación de aplicar estándares que aspiren por igual a una absolu-ta congruencia y a una perfecta claridad y precisión –tentación a la que yahan sucumbido algunos críticos–, lo cierto es que es poco probable que es-ta estrategia resulte muy iluminadora. De ningún modo pretendemos aquísacrificar el rigor analítico como criterio para evaluar el informe. Pero, co-mo en cualquier otro informe de la ONU, es preciso reconocer desde el ini-cio que las consideraciones y sensibilidades políticas, así como lascircunstancias particulares que acompañaron la creación de esa comisión,han dado lugar, de manera inevitable, a ciertas dosis de componenda y deofuscación. Hay que reconocer también que el informe ha dejado algunascuestiones sin explorar y que, en ocasiones, sus autores han empleado unlenguaje de formulario. Es justamente por esta razón por lo que las pro-mesas declaratorias en el sentido de que el informe ofrece una “nueva vi-sión” o un “sistema comprehensivo de seguridad colectiva” han de tratarsecon el escepticismo que merecen. Por consiguiente, una evaluación críticadel informe –que tome en consideración tanto sus fortalezas como sus de-bilidades– exige un juicio que permita identificar las partes que merecenatención y descartar o ignorar calladamente las destinadas al fracaso o queno representen cuestiones prioritarias. El argumento de este artículo esque la reforma sustantiva de los órganos intergubernamentales de la ONU

–específicamente la reforma del Consejo de Seguridad– pertenece a la se-gunda categoría. Este argumento ha sido desafortunadamente confirmado


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por el papel profundamente divisorio que desempeñó el tema de la am-pliación del Consejo a lo largo de 2005.

LA INSENSATEZ DE CONCENTRARSE EN LA EXPANSIÓN

DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

En su discurso a la Asamblea General de septiembre de 2003, Kofi Annanacentuó que era ya necesario abordar con “urgencia” la composición delConsejo de Seguridad.12 Desde entonces, la cuestión de la ampliacióndel Consejo ha dominado buena parte de la discusión, detonada por la cri-sis de Iraq en ese mismo año, acerca de los males que aquejan a la ONU, so-bre qué es lo que “está mal en la ONU”. En parte, esto se debe a que Alemaniay en menor medida Japón decidieron que la constitución del PAN brindabauna oportunidad única para empujar su candidatura a miembros perma-nentes.13 Ha sido justamente esta consideración la que ha inspirado el ple-no compromiso de Alemania y de Japón con los actuales debates sobre lareforma de la Organización. Como lo explicó, a principios de abril de 2005,el embajador de Alemania ante la ONU, Gunter Plueger: “no nos engañe-mos: si perdemos la oportunidad de la reforma, no volverá a surgir en laspróximas décadas”.14 Una consecuencia desafortunada de esta situación hasido que el tiempo y la energía de dos estados miembros, fundamentales dela Organización (Japón hoy contribuye con cerca de 20% del presupuestoregular de la ONU, lo que lo convierte en el segundo contribuyente despuésde los Estados Unidos, mientras que Alemania ocupa el tercer lugar con po-co más de 8.5%), se han concentrado desproporcionadamente en esta solacuestión. Pero la obstinación de Kofi Annan en la urgencia de atender laexpansión del Consejo también ha contribuido a esta situación. Y, sin em-bargo, Annan no ha ofrecido una tesis que realmente demuestre que al darprioridad a esta cuestión mejoraría la suerte de la Organización.15 Lo que


12 Ibidem.13 Alemania y Japón se unieron a Brasil y la India para formar el Grupo de los Cuatro,

en busca de un escaño permanente. Aunque al G-4 le hubiera gustado que un candidato afri-cano se hubiera sumado a él, el acuerdo entre los países africanos sobre un candidato ade-cuado no ha sido posible.

14 “Statement by Ambassador Günter Pleuger”, 7 de abril de 2005 (http://www.ger-many-un.org/archive/speeches/2005/sp040705.html.)

15 Para una tesis apremiante de por qué es poco probable que la reforma del Consejoprospere, véase Edward Luck, “Rediscovering the Security Council: The High Level Paneland Beyond”, en “Reforming the United Nations for Peace and Security”, actas de un tallersobre la reforma de la ONU, Yale Centre for the Study of Globalization, marzo de 2005 (enadelante estas actas serán mencionadas como “Reforming the UN for Peace and Security”,

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era claro es que la búsqueda de una solución institucional a las enormes di-visiones que han cristalizado entre los estados miembros en los últimosaños iba a ser siempre problemática. Para reconocerlo, sólo bastaba echaruna mirada superficial a la historia de los sucesivos intentos de reforma dela ONU. De ahí que cualquier estimación del valor de largo plazo del infor-me, en función de su capacidad para dar lugar a una reforma institucional,tendrá como resultado la decepción. Como las discusiones acaloradas entorno a la expansión del Consejo de Seguridad dejaron ver, estos asuntospueden convertirse en mucho más que una simple distracción divisoria.

En marzo de 2005, James Sutterlin –un viejo participante y observadordel debate sobre la reforma de la ONU– indicó que “hay mucho que decir afavor de abandonar el tema antes de que provoque más desarmonía entrelos estados”.16 En efecto, poco después de hacer esta observación, la pers-pectiva de un escaño permanente de Japón en el Consejo daba lugar a unamovilización popular sin precedentes en China en su contra. A mediadosde abril, una iniciativa para recabar firmas, a través de sitios chinos en lared, ganaba fuerza, mientras que en varias ciudades chinas, Beijing yShanghai incluidas, la campaña en contra de la candidatura japonesa –to-lerada tácitamente por las autoridades– adquiría nuevos y más oscuros tin-tes al atacar un grupo de manifestantes bienes diplomáticos y comercialesjaponeses.17 El deterioro resultante de las relaciones entre los dos paísesno sólo los ha apartado de la cooperación, sino que ha complicado enor-memente la colaboración en una serie de frentes en los que tienen intere-ses comunes, como lo es el tema de la proliferación nuclear y, másespecíficamente, la proliferación nuclear en Corea del Norte.

En América Latina, el aparente enfriamiento de las relaciones entrelos principales representantes de la “nueva izquierda” latinoamericana–los presidentes Luiz Inácio Lula da Silva de Brasil y Néstor Kirchner deArgentina– también ha sido atribuido, al menos en parte, a la campaña deBrasil a favor de un escaño en el Consejo y su implícita pretensión de ha-blar por la región.18


marzo de 2005). Luck muestra convincentemente que “los que convocan a una reforma sus-tancial [del Consejo de Seguridad]” tienen todavía que “aclarar tanto su diagnóstico de loque anda mal en el Consejo hoy como el que sostiene que las reformas que favorecen reme-diarían estas fallas”, p. 128.

16 James S. Sutterlin, “Some Thoughts –Mostly Cautionary- on the Recommendations ofthe HLP”, en “Reforming the UN Peace and Security”, p. 180.

17 Véase “If 22 Million Chinese Prevail at UN, Japan Won’t”, New York Times, 15 de abrilde 2005, y “China Fights Enlarging Security Council”, Washington Post, 5 de abril de 2005.

18 “The Passion Sours for Latin America’s ‘Romeo and Juliet’”, Financial Times, 7 de ma-yo de 2005.

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La reunión celebrada en Nueva York el 11 de abril de 2005 bajo labandera bastante equívoca de “Unidos por el Consenso” dio aún máspruebas de la capacidad que tiene el tema de la reforma del Consejo paraestimular la competencia por el prestigio, atizar rivalidades regionales e in-flamar viejas tensiones. Organizada a iniciativa de un “grupo de países delmismo parecer” –que incluía a Italia, Argentina, México, España y Pakis-tán–, fue en realidad una respuesta directa al empeño conjunto del Grupode los Cuatro –Alemania, Japón, India y Brasil– por obtener escaños per-manentes.19 El agrupamiento en realidad fue un renacimiento del llama-do “club del café” que, en los años noventa, liderado por Italia, se movilizóexitosamente para paralizar los planes de expansión del Consejo de Segu-ridad.20 Los patrocinadores de “Unidos por el Consenso” tenían como ob-jetivo desbancar el punto de vista que sostenía que debía llegarse a unadecisión sobre el tema para septiembre de 2005. Y para ello favorecieronen cambio “una fórmula negociada y de consenso”.21 Por supuesto quetras bambalinas no ha habido ninguna búsqueda de consenso. Italia, en-tonces un miembro clave del grupo, como lo había sido diez años atrás, hacabildeado durante años, especialmente en Washington, en contra de lapropuesta de Alemania. Y con una administración estadounidense que es,en palabras de uno de sus funcionarios, “vindicativa pero leal”, los esfuer-zos de Italia han dado frutos: la administración de Bush ha sido más quereservada respecto de la candidatura de Alemania y la razón clave paraello, como se admite en privado, es la oposición que mantuvo GerhardSchroeder a la guerra de Iraq.22

Señalar esta evidencia de tensiones crecientes y de manipulaciones pa-ra ganar puestos no nos lleva a la conclusión de que los problemas y el dé-ficit de legitimidad que aqueja al Consejo de Seguridad no merezcan unaseria atención. No obstante, la verdadera cuestión es cómo reforzar –o almenos no debilitar– la “responsabilidad primordial del Consejo sobre el


19 Propuesta de Reforma del Consejo de Seguridad, “United for Consensus”, 16 de fe-brero de 2005, http://www.un.int/mexico/2005/declaracion021805ing.htm. Véase tambiénhttp://www.italyun.org/docs/italyun/ufc.htm.

20 En 1997 se hicieron públicas una serie de propuestas por el entonces presidente de laAsamblea General, Razali Ismail. En suma, el Plan Razali consideraba cinco nuevos miembrospermanentes sin capacidad de veto y cuatro nuevos miembros no permanentes. Para detalles,véase Sam Daws y Sydney Bailey, The Procedure of the Security Council, 3a ed., Oxford, OUP, 1998,pp. 385-390.

21 Declaración del embajador Enrique Berruga (México), Asamblea General, 8 de abrilde 2005. http://www.un.int/mexico/2005/interv040805ing.htm.

22 Entrevistas privadas, mayo-junio de 2005. Véase también “Payback for Germany inWrangle over UN Top Seat”, The Times, 17 de junio 2005.

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mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”. Lo que es claroes que la atención y el tiempo invertido en el tema de la expansión difícil-mente contribuirán a alcanzar esa meta. Como lo afirmaron en su momentolos propios patrocinadores de “Unidos por el Consenso”, independiente-mente de sus motivaciones individuales: “la ampliación del Consejo de Se-guridad en sí misma no garantiza que la paz y la seguridad internacionalesestarán mejor atendidas” y “no hay pruebas firmes de que la ampliacióndel número de miembros permanentes produciría un Consejo de Seguri-dad más eficaz”.23 De hecho, estos argumentos pueden ser llevados aúnmás lejos, a saber, que la ampliación volvería al Consejo más difícil de ma-nejar, reduciría aún más las probabilidades de consenso y haría más pro-penso este órgano a la deserción, especialmente de Estados Unidos.24 Sinduda, es importante atender de inmediato el déficit de legitimidad. De he-cho, la intensidad del interés por el tema de la reforma del Consejo podríaabrir la puerta a un progreso ulterior mediante la optimización de sus mé-todos de trabajo y una mayor “transparencia y rendición de cuentas” en susactividades cotidianas.25 Es claro que la necesidad de mejoramiento enesta área hace imprescindible un consenso más auténtico. Pero tambiénlo es que este tema es mucho menos divisivo que el de la ampliación. Másaún, en cuanto a procedimientos, plantea muchos menos retos como lohan demostrado ya las modificaciones realizadas a los métodos de trabajodel Consejo en el curso de los últimos diez años.

Sin embargo, es importante tener presente que la reforma institucio-nal de largo alcance no es la cuestión más apremiante que enfrenta la ONU

a sus 60 años y, en consecuencia, no debería tomarse como un criterio pa-ra medir el valor del trabajo del PAN. El valor potencial del informe de esteúltimo consiste no en sus sugerencias de reforma de los organismos inter-gubernamentales, sino en su esfuerzo por llegar a un análisis de aquellas“amenazas y retos” que podría servir de puente para salvar las “profundasdivergencias de opinión” entre los estados miembros, a las que aluden ses-gadamente los términos de referencia: divergencias sobre las verdaderasprioridades de la ONU, sobre su verdadero papel en la seguridad interna-


23 Véase “Uniting for Consensus”, 11 de abril de 2005, www.italyun.org/docs/italyun/ufc.htm.

24 Para una excelente evaluación de las posibles consecuencias de la ampliación deacuerdo con estos criterios, véase Edward Luck, “The UN Security Council: Reform or Enlar-ge?”, ponencia, Centre for International Governance Innovation, Ontario, abril de 2005; yLuck, “Rediscovering the Security Council”, véase nota 15.

25 Para detalles específicos de cómo se puede lograr avances en esta área, véase el trabajopreparado por Edward Luck para el gobierno suizo y su misión permanente en la ONU, “Re-forming the Security Council- Step One: Improving Working Methods”, 25 de abril de 2005.

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cional y sobre la naturaleza evolutiva de las amenazas que, junto con otrosactores en el sistema internacional, la Organización continuará enfrentan-do en el corto, mediano y largo plazo. Evaluar el informe en estos térmi-nos exige ver con más detenimiento, primero, la naturaleza misma de lasdivergencias entre los estados que el propio informe se propone acortar;segundo, el papel que el PAN asigna a la ONU en el terreno de la paz y la se-guridad internacionales; y tercero, analizar las amenazas actuales y futurasque contiene el informe.

“PROFUNDAS DIVERGENCIAS DE OPINIÓN”: TRES GRUPOS DE VOTANTES

Cualquier generalización descriptiva de los puntos de vista y actitudes deestados y grupos de estados en las relaciones internacionales se ha de tratarcon cautela. La diversidad de los miembros de la ONU refleja una rica varie-dad de experiencias históricas, realidades económicas, influencias cultura-les, formas de gobierno y percepciones e intereses. El enfoque adoptadopor el PAN al atender las “amenazas y retos”, responde justamente a estapluralidad. Para ello, su informe identificó tres grandes grupos de estadoscuyas prioridades y angustias tenían que abordarse.

En uno de los extremos se encuentran aquellos estados, dirigidos yagrupados en torno a Estados Unidos, que consideran que el nuevo terro-rismo indiscriminado y la propagación de armas de destrucción masiva(ADM) son “evidentemente el principal desafío a la paz mundial”.26 Esta-dos Unidos en particular, si bien inmensamente poderoso de acuerdo concualquier parámetro de medición convencional de fuerza e influencia, seha sentido, en palabras de Annan, “singularmente vulnerable” ante las“nuevas” o “nacientes amenazas”.27 Tan vulnerable que ha consagrado for-malmente como parte de su estrategia de seguridad nacional la determi-nación de actuar preventivamente contra estas nuevas amenazas, auncuando no se consideren “inminentes” en los términos del PAN.28 La deci-sión de invadir Iraq en 2003 –decisión que varios relatos autorizados depersonas informadas en Washington han imbuido desde entonces de unaire de inevitabilidad–29 debe entenderse, en buena medida, como una


26 Annan, Alocución a la Asamblea General, septiembre de 2003.27 Ibidem.28 The National Security Strategy of the United States of America, La Casa Blanca, septiembre

de 2002.29 Véase Bob Woodward, Plan of Attack, Londres-Nueva York, Simon & Schuster, 2004;

Evgenia Perets, David Rose y David Wise, “The Path to War”, Vanity Fair, mayo de 2005; y Ja-mes Fallows, “Blind into Baghdad”, The Atlantic Monthly, enero-febrero de 2004.

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derivación de este recién descubierto sentimiento de vulnerabilidad y másespecíficamente del temor de que grupos terroristas puedan llegar a ad-quirir y a emplear ADM.30 La solicitud de presupuesto del gobierno de Es-tados Unidos para el año fiscal 2006 deja ver con claridad el lugar centralque ocupa la “guerra contra el terror” entre las prioridades de la adminis-tración.31 En dicho presupuesto, el presidente George W. Bush propusorecortes sustanciales al “financiamiento discrecional no relacionado conla seguridad”, es decir, a los programas de bienestar social internos, quevan desde la promoción de la vivienda y el desarrollo urbano en un extre-mo, hasta servicios de salud y humanos en el otro. A la vez, el gasto de de-fensa y seguridad interna –incluido el financiamiento a la seguridad de lasfronteras, sistemas de detección nuclear y radiológica, y medidas preventi-vas– seguirá experimentando aumentos sustanciales.32 Países como GranBretaña y Australia han aceptado la lectura que ha hecho Estados Unidosde los principales retos inmediatos, aunque se han expresado reservas (entodo caso muy suavemente en círculos gubernamentales) sobre ciertos as-pectos de la guerra al terror, específicamente el régimen legal, o más bienla falta de éste, y las irregularidades que han acompañado la detención delos sospechosos de terrorismo fuera de los Estados Unidos.33 Con o sin es-tas reservas, no hay razón alguna para suponer que la prioridad absolutaque la administración de Estados Unidos ha concedido a las “amenazasnacientes” vaya a cambiar en el futuro inmediato. Como lo ha mostradoconvincentemente Steve Miller, “entre los que aceptan las políticas de laadministración de Bush desde el 11 de septiembre”, el ataque de Al Qae-da fue “un acontecimiento ‘ordenador’ que inauguró una lucha titánicaglobal a largo plazo”, equivalente a un acto de fe.34 Aunque este punto devista suele toparse con el escepticismo, la burla o la incomprensión fuerade los Estados Unidos, la realidad, como lo observa Miller, es que “las res-


30 Véase National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, La Casa Blanca, diciem-bre de 2002.

31 “War on Terrorism at the Top of White House Priorities”, The Financial Times, 8 de fe-brero de 2005; “Budget Message of the President”, 7 de febrero de 2005, http://www.white-house.gov/omb/budget/fy2006/message.html.

32 La solicitud de presupuesto propone un aumento de 4.8% en el gasto de defensa y unaumento de 8% en el gasto de seguridad del suelo patrio. Véase “FY06 Budgeet Priorities”, LaCasa Blanca (http://www.whitehouse.gov/omb/budget(fy2006/protecting.html).

33 “Guantanamo Bay Trials Unfair, Says Attorney General”, The Daily Telegraph, 26 de ju-nio de 2004. Véase también el debate en el parlamento del Reino Unido en enero de 2005,después del regreso de cuatro detenidos británicos de Guantánamo, http://www.publica-tions.parliament.uk/pa/cm200405/cmhansrd/cm050111/debindx/50111-x.htm.

34 Steven E. Miller, “Terrifying Thoughts: Power, Order, and Terror after 9/11”, GlobalGovernance, núm. 11, 2005, p. 253.

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puestas de Estados Unidos al 11 de septiembre tienen raíces profundas yun amplio apoyo en la sociedad estadounidense”.35

En el otro extremo, rechazando la estrecha concepción que tiene Es-tados Unidos de las amenazas a la paz y seguridad internacionales, está lavasta mayoría de los estados miembros de la ONU: los países en desarrollo.Para este grupo –que contiene una inmensa gama de opiniones y diferen-cias de énfasis–, las prioridades lideradas por Estados Unidos no sólo handesplazado sino que se han articulado artificialmente separadas de otrascuestiones de interés absolutamente vital: la pobreza, las enfermedadesinfecciosas, los retos ambientales y otras fuentes de conflicto intra e inte-restatal. Esta posición fue claramente expuesta en la respuesta inicial dela India a la publicación del informe del PAN, que ponía de relieve que“los problemas de desarrollo económico, en especial la erradicación de lapobreza y el desarrollo de infraestructura social”, están “integralmentevinculados a la paz y la seguridad”.36 En un talante similar, MuchkundDubey –ex ministro de Relaciones Exteriores de la India, que tambiénfungía como representante permanente de su país ante la ONU en Gine-bra– ha ofrecido una crítica más estridente, aunque reveladora, al trabajodel PAN:

Un efecto capital de las recomendaciones del Panel será la transformación delas Naciones Unidas en una organización que se dedicará sobre todo a identi-ficar a aquellos países en desarrollo que representan una amenaza a la paz y laseguridad internacionales, y a emprender acciones para prevenir, impedir yeliminar, incluso con el uso de la fuerza, amenazas a la seguridad –todas ellasoriginadas en países en desarrollo–, con el consiguiente descuido de los pro-blemas sistémicos y estructurales que acosan el orden mundial. Las recomen-daciones también tendrán el efecto de hacer que el orden internacional sea


35 Ibid., p. 270. El excelente y sensato artículo de revisión de Miller provee un potentecorrectivo a aquellos que han tratado de reducir la importancia del duradero impacto del 11-S en la política estratégica estadounidense. Miller sugiere convincentemente que An End toEvil de Richard Perle y David Frum -generalmente desechado en Europa como un neocon-servador rimbombante- provee la verdadera “clave” para entender la política de Estados Uni-dos “en el pasado reciente y el inmediato futuro [...] si no es que aún más”. Richard Perle yDavid Frum, An End to Evil: How to Win the War on Terror, Nueva York, Ballantine Books, 2004.

36 “Remarks by the Permanent Representative of India, 9 December 2004” (http://ww-w.un.int/india/ind1040.pdf). Para una acentuación similar de las cuestiones de desarrolloen la contestación al PAN, véase también “Ambassador Enrique Berruga Filloy (Mexico), In-formal Session on the HLP, 59th UNGA, 24 February 2005” (http://www.un.int/mexi-co/2005/interv012405ing.htm); y “Ambassador Ronald Mota Sardenberg (Brazil), InformalSession on the HLP, 59th UNGA, 23 February 2005” (http://www.un.int/brazil/speech/005d-rms-agnu-Millennium%20Project-2302.htm).

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cada vez menos participativo y conferirán mucho más poder a aquellos esta-dos miembros que de por sí ya son poderosos.37

Aunque esta lectura de las recomendaciones del PAN es sumamente se-lectiva y quizás incluso sesgada, lo cierto es que apunta al hondo sentir queprevalece sobre estos temas en el mundo en desarrollo. Esta lectura desta-ca también y más explícitamente una preocupación igualmente extendida,que antecede a la doctrina Bush de la prevención pero que fue claramentereforzada por ésta: que los principios gemelos de igualdad soberana y nointervención, que durante años se pensó que desempeñaban una funciónprotectora vital contra la intrusión externa, están en proceso de erosión.Ésta es una preocupación que frecuentemente y de manera insistenteatiende el Grupo de los 77 y el Movimiento de los No Alineados.38

Es significativo que antes del “11-S” muchos habían llegado ya a consi-derar que estos principios estaban amenazados, aunque desde otro cuartel,el del así llamado nuevo humanitarismo. Si bien los países en desarrollo,incluida la India, han manifestado con frecuencia una posición menosdoctrinaria cuando se han visto obligados a enfrentar casos individuales,reales o propuestos, de intervención humanitaria, la reacción de Dubey alinforme no es en absoluto extrema. En realidad, Kanti Bajpai, al revisar loque él identifica como las principales tradiciones de pensamiento en la In-dia sobre orden y justicia en las relaciones internacionales, descubrió quetodas encarnaban un “temor a que los poderosos, en su mayoría estados oc-cidentales, burlaran las restricciones y los mandatos westfalianos y recurrie-ran al derecho y a las organizaciones internacionales para intervenir en laspolíticas internas y externas de los estados más débiles”.39 A la luz de loaquí expuesto, tal vez no sea sorprendente que el tono solapado y casiconspirador que inspira la lectura de Dubey del PAN encuentre tambiéneco en las recientes reflexiones sobre el estado de las relaciones transatlán-ticas de Mohammed Ayoob, un respetado estudioso de las relaciones inter-nacionales del mundo en desarrollo. Según Ayoob, la discusión de unasupuesta crisis transatlántica como secuela de la guerra de Iraq eclipsa unarealidad mucho más importante en las relaciones internacionales contem-


37 Muchkund Dubey, “Comments on the HLP”, en “Reforming the UN for Peace and Se-curity”, pp. 56-57.

38 Véase “Final Document of the XIII Conference of Heads of State or Government ofthe Non-Aligned Movement”, Kuala Lumpur, 24-25 February 2003”, cap. 1, pará. 5 (http://www.nam.gov.za/media/030227e.htm).

39 Kanti Bajpai, “Indian Conceptions of Order and Justice”, en Rosemary Foot, John Le-wis Gaddis y Andrew Hurrell (eds.), Order and Justice in International Relations, Oxford, OUP,2003, p. 259.

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poráneas, a saber, la existencia de un “gran designio común [que] subyaceen el ‘concierto’ del Atlántico Norte, que ocupa a las principales democra-cias industrializadas de Europa Occidental y América del Norte”.40 Se trata,sostiene Ayoob, de un “concierto” cuyo “principal objetivo […] es conser-var la posición privilegiada de sus estados miembros en el ámbito económi-co y de seguridad, concentrando riqueza en el Norte global, controlando elacceso a recursos estratégicos y conservando una ventaja militar global de-cisiva”.41 Aunque estas posiciones no necesariamente coinciden con lasreacciones oficiales al informe en la mayoría de los países en desarrollo, nopor ello dejan de reflejar una percepción ampliamente compartida de lainequidad, exclusión y privación de derechos civiles como los rasgos carac-terísticos que distinguen al orden internacional contemporáneo.42

Un tercer grupo se compone sobre todo, pero no únicamente, de esta-dos occidentales que ocupan una posición media entre estos polos. El in-forme del propio PAN puede ser interpretado como un intento de descifrarlos retos inminentes desde esta perspectiva. Por un lado, este grupo com-parte las preocupaciones sobre el terrorismo catastrófico, especialmentelas implicaciones de la proliferación incontrolada de ADM. Pero, por otro,reconoce los límites y peligros de una definición demasiado restringida delas amenazas a la seguridad internacional y acepta la necesidad de que seamplíe. Sin embargo y en claro contraste con muchos países en desarrollo,este grupo no sólo dio la bienvenida sino que incluso alentó los cambiosnormativos en las actitudes hacia los derechos humanos y la soberanía es-tatal que siguieron a la Guerra Fría. Hay una característica más que distin-gue a los países que sostienen esta posición intermedia: aunque aceptaríanque el desempeño de la ONU en los últimos 15 años ha sido marcadamentedesigual, no consideran que la historia de la Organización sea un absolutodesastre. Afirman que hay algunos logros, si bien incompletos y fragmenta-rios, que es necesario preservar, especialmente en términos del desarrollode normas. Pero prevalece un miedo creciente y justificado con respecto alas posibles consecuencias de la guerra de Estados Unidos al terror –la pro-mulgación de una doctrina de la prevención, la creación de un nuevo


40 Mohammed Ayoob, “What Transatlantic Crisis?”, International Herald Tribune, 24 de fe-brero de 2005.

41 Ibidem. El argumento está más desarrollado en Mohammed Ayoob y Matthew Zierler,“The Unipolar Concert: The North-South Divide Trumps Transatlantic Differences”, WorldPolicy Journal, vol. XXII, núm. 1, primavera de 2005.

42 Para un muy útil panorama africano de perspectivas sobre el PAN, que hace eco a laspreocupaciones mencionadas más arriba de los países en desarrollo, véase A More Secure Conti-nent: African Perspectives on the UN High-Level Report, informe del seminario, Centre for ConflictResolution (Universidad de Cape Town), 23 y 24 de abril de 2005.

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frente de guerra en Iraq, prácticas legales cuestionables y francos abusoscomo en el escándalo de la cárcel de Abu Graib. Muchos de estos países te-men que se estén socavando, quizás fatalmente, los logros arduamenteconseguidos por la Organización.

Con el fin de reconciliar estas divergencias, tan profundas como ge-nuinas, se encargó al PAN que desarrollara un “nuevo consenso sobre ame-nazas”.43 Pero la exploración de desafíos y amenazas también exigía que elPAN se pronunciara sobre la pertinencia del marco básico que ofrece laCarta en el contexto contemporáneo. En otras palabras, exigía que se to-mara una posición sobre el papel que la ONU debe desempeñar en el cam-po de la paz y la seguridad internacionales. Fue justamente a esta cuestiónfundamental a la que se refirió Kofi Annan en septiembre de 2003, cuan-do apuntó que la ONU podrían estar “enfrentando una disyuntiva en su ca-mino […] que no es menos decisiva que la que vivió en 1945”.44

PRIMEROS PRINCIPIOS Y SUPOSICIONES BÁSICAS: NO HAY BIFURCACIÓN EN EL CAMINO

En una dura crítica del PAN, Michael Glennon ha sostenido que el informe“trata problemas sustanciales como si fueran problemas de lenguaje y hasugerido la conveniencia de un nuevo vocabulario para eliminar las dife-rencias subyacentes”.45 Si bien puede haber algo de cierto en ello, no esdel todo claro cómo se podría evitar. Y, desde luego, es más significativo elhecho de que el informe está mucho más a tono con realidades políticasde poder que muchos de los comités integrados por los afamados exper-tos. No cabe duda que la etiqueta de la seguridad colectiva ha sido usadade manera imprecisa. Y, sin embargo, se trata de una etiqueta a la que fre-cuentemente se ha recurrido de manera “desafanada para designar unamultitud de recetas para el mejoramiento de las relaciones internaciona-les”.46 Pero lo que verdaderamente importa es lo que se puede inferir delanálisis del reporte. Abordado de esta manera, está claro que el informedel PAN rechaza con firmeza la sugerencia de que la ONU pueda estar en-frentando una verdadera bifurcación en su camino.


43 Panel de Alto Nivel, p. 7.44 Kofi Annan, Discurso a la Asamblea General, 23 de septiembre de 2003.45 Michael J. Glennon, “Idealism at the UN”, Policy Review, núm. 129, febrero-marzo de

2005, p. 1.46 Inis L. Claude Jr., “The New International Security Order: Changing Concepts”, Na-

val War College Review, vol. XLVII, núm. 1, invierno de 1994, p. 12.

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Aunque han surgido nuevas amenazas y algunos desafíos del pasadohan vuelto a aflorar en formas complejas, menos discriminatorias y máspeligrosas, lo cierto es que el “Estado soberano” sigue siendo la “unidadbásica del sistema internacional”. Más aún, el Estado soberano permanececomo “actor de primera línea” para abordar muchas de las amenazas y re-tos que identifica el PAN.47 El PAN observa que esto se aplica también a laesfera del desarrollo económico y social, donde “la responsabilidad pri-mordial […] reside en los gobiernos”.48 Si bien los giros normativos quehan ocurrido en las relaciones internacionales en la última década hanimpedido que los gobiernos y déspotas que maltratan a sus respectivospueblos puedan esconderse fácilmente detrás del muro protector de la so-beranía, lo cierto es que el principio de la igualdad soberana de los esta-dos y la norma de la no intervención siguen proveyendo las bases para elorden internacional. Por consiguiente, en una de las áreas de discusióndel PAN que suscitó más expectativas, aquella que tiene que ver con el usode la fuerza, el reporte final rechazó la “legalidad de la acción preventivaunilateral, como algo distinto de la acción respaldada colectivamente”, ar-gumentando que el “riesgo para el orden global y para la norma de no in-tervención sobre la que descansa dicho orden es, simplemente, demasiadogrande”.49

Sin duda el reporte reconoce muchas de las debilidades instituciona-les del sistema de la ONU y coincide con quienes se inclinan a favor de laampliación del Consejo de Seguridad. Sin embargo, el PAN no proponeuna reforma radical de la Carta. Pero más allá del tema de la ampliacióndel Consejo –sobre cuyas modalidades el PAN, como sus contrapartes, nopudo ponerse de acuerdo–, lo cierto es que el Consejo sigue estando “ple-namente capacitado (de acuerdo con el capítulo VII de la Carta) paraabordar toda la gama de amenazas a la seguridad que preocupan a los es-tados”.50 “El verdadero desafío”, concluye el PAN, “no es encontrar fuentesde autoridad que puedan sustituir al Consejo de Seguridad, sino asegurarque el Consejo trabaje mejor de lo que lo ha hecho”.51 Quizás por ello,nos dice Edward Luck, el PAN trata la tesis a favor de la expansión con po-ca convicción y entusiasmo,52 y reconoce, en cambio, que hoy, como en1945, es fundamental reconciliar el poder con los principios, y que ignorar“realidades subyacentes de poder” simplemente “condenaría las recomen-


47 Panel de Alto Nivel, pp. 7-8.48 Ibid., p. 24.49 Ibid., p. 51.50 Ibid., p. 52.51 Ibidem.52 Luck, “Rediscovering the Security Council”, op. cit.

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daciones […] al fracaso o a la falta de pertinencia”.53 Aceptar esta realidadimplica reconocer que la ONU no está equipada, ni estructural ni política-mente, para hacer frente a todo tipo de retos. Ello nos obliga también aaceptar que, para que la ONU pueda ser verdaderamente efectiva, debe tra-bajar junto a otros actores del sistema internacional y complementarlos,sean éstos organizaciones regionales, ONG, actores de la “sociedad civil” y,por supuesto, los propios estados.54

En suma, aunque el informe emplea el lenguaje de la seguridad colec-tiva, su premisa básica es que la ONU no ofrece, ni nunca se pretendió quelo hiciera, un sistema a toda prueba o comprehensivo de seguridad colecti-va. La tensión entre poder y principio estaba ahí, desde el inicio. El retosiempre ha sido manejar esta tensión de manera creativa y no como si pu-diera ser superada fácilmente mediante un simple acto de voluntad.

Para algunos, la reafirmación de los principios básicos de la Carta y eltono realista que subyace en el análisis serán, sin duda, considerados comoprueba del fracaso del PAN en cuanto a capitalizar una oportunidad de oropara empujar ideas radicales y de avanzada. Sin embargo, estas interpreta-ciones estarían equivocadas por tres razones.

En primer lugar, el realismo del informe contribuye a un análisismucho más convincente acerca de cómo funciona en la práctica la Orga-nización y, por consiguiente, de qué se puede y no se puede esperar ra-zonablemente de ella. En este sentido, la calidad del informe es muysuperior a la de muchos de los reportes de expertos que abordaron estosmismos temas en los años noventa. Esto se puede ver con una claridad lla-na al comparar el informe del PAN con el de la Comisión de GobernanzaGlobal publicado en 1995.55 Para dar sólo un par de ejemplos: mientrasque el PAN reconoce abiertamente que “ningún tipo de reforma institucio-nal” del Consejo Económico y Social de la ONU (ECOSOC, por sus siglas eninglés) podría conferirle a este organismo un auténtico “papel en la tomade decisiones de los asuntos económicos internacionales”, la Comisión deGobernanza Global sostenía, es cierto, que había que eliminar el ECOSOC,pero sólo para reemplazarlo por un nuevo “Consejo de Seguridad Econó-mica” dentro de la ONU. Poco hace falta para reconocer que ésta era unapropuesta de cuestionable realismo.56 Con respecto a la Asamblea Gene-


53 Panel de Alto Nivel, p. 10.54 Ibid., p. 18.55 Our Global Neighbourhood: The Report of the Commission on Global Governance, Oxford,

OUP, 2005.56 Panel de Alto Nivel, p. 68. Our Global Neighbourhood, p. 222. Para los que estén intere-

sados en llevar la comparación más lejos, véanse las secciones pertinentes en cada informeque trata de la amenaza que significan las ADM. La Comision de Gobernanza Global convocó

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ral, el informe del PAN es igualmente contundente al afirmar que “su capa-cidad para crear normas se malgasta en debates sobre minucias o tópicosfrecuente y sistemáticamente rebasados por los acontecimientos del mun-do real. Su incapacidad para llegar a conclusiones sobre algunos temas so-cava su importancia. Una agenda abultada y estática lleva a que los debatessean repetitivos”.57 La franqueza que acompaña a este tipo de análisis y delenguaje es poco frecuente en un informe de la ONU, y había que celebrar-lo como un logro, además de reconocerlo como un requisito indispensa-ble para un debate y una reforma significativos.

En segundo término, si bien el informe convalida la importancia de laigualdad soberana y del principio de la no intervención como ejes funda-cionales del orden internacional, no ceja en su llamado al fortalecimientode los cambios normativos que han venido teniendo lugar desde el fin dela Guerra Fría, especialmente en el campo de los derechos humanos. Así,aunque el PAN advierte sobre los riesgos de ignorar “realidades de podersubyacentes”, de inmediato reconoce que aquellas recomendaciones que“simplemente reflejen distribuciones burdas de poder y no hagan ningúnesfuerzo por apuntalar los principios internacionales difícilmente conse-guirán la adhesión amplia que se requiere para lograr cambios en el com-portamiento internacional”.58 Más aún, el informe hace suya con firmezalo que considera “una norma naciente [de] responsabilidad colectiva in-ternacional de proteger”.59 Insta también firmemente al Consejo de Segu-ridad a que sea mucho más proactivo en el ejercicio de sus capacidadespara actuar en defensa de los derechos humanos, en caso necesario pormedios coercitivos; y en una de las pocas referencias a los acontecimientosen curso lamenta “la rapidez glacial con la que nuestras instituciones hanrespondido a violaciones masivas de los derechos humanos en Darfur”.60

En todo ello, el informe trata a la ONU como una criatura orgánica y a laCarta como un documento vivo; un documento que no le impide (y no loha hecho en el pasado) a la Organización adaptarse a las circunstanciascambiantes.

Por último, en términos de las divergencias ya mencionadas, el enfo-que que adopta el PAN es claramente el que tiene más probabilidades detender puentes, aunque por ahora sólo ofrezca un punto de partida para


a la “comunidad internacional” a “iniciar un programa” que iba a hacer de la meta de elimi-nar “las armas nucleares y otras de destrucción masiva de todos los países [...] una realidaden diez o quince años más”, p. 115.

57 Panel de Alto Nivel, p. 61.58 Ibid., p. 10.59 Ibid., p. 53.60 Ibid., pp. 19-20.

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iniciar una discusión sobre las amenazas y los retos. Es claro que EstadosUnidos sigue siendo indispensable para el funcionamiento adecuado de laOrganización, por lo que ignorar esta “realidad subyacente” no nos habríallevado a ningún lado. Pero también lo es que la guerra en Iraq, y la mane-ra en que Estados Unidos ha conducido su guerra contra el terror, obliga-ba a replantear la norma de no intervención, sin que ello significara quedicha norma podía ofrecer cobertura legítima a violaciones masivas de losderechos humanos dentro de los confines de los estados.

Que estas divergencias se puedan o no zanjar depende también, porsupuesto, del análisis de las amenazas y desafíos que proporciona el PAN.

¿UN NUEVO CONSENSO DE SEGURIDAD?

Cuando el PAN inició sus trabajos, se hablaba mucho de la posibilidad dellegar a una gran negociación entre el Norte y el Sur. Si bien, con el tiem-po, este tipo de lenguaje quedó atrás, lo cierto es que la idea básica de lle-gar a un “nuevo consenso de seguridad” está en el meollo del informe.61 Elinforme identifica seis “grupos de amenazas”, que van desde la pobreza ylas enfermedades infecciosas en un extremo hasta el crimen transnacionalorganizado en el otro.62 El terrorismo y las ADM se abordan como amena-zas con una categoría propia. En suma, aquí hay algo para todos: un lugarprominente para las principales preocupaciones de los Estados Unidos, pe-ro también una definición de la seguridad lo suficientemente amplia parasatisfacer a los países en desarrollo. Pero cabe la siguiente pregunta: ¿tienecohesión analíticamente todo ello?

La idea central que subyace en la evaluación que el informe hace delas amenazas es que ninguna de ellas se puede considerar de manera inde-pendiente, “figurando por sí sola”.63 Las amenazas contemporáneas al or-den internacional, prosigue la argumentación, no conocen fronteras y,por consiguiente, confiar en la “autoprotección” sencillamente no es unaopción viable, ni siquiera para el Estado más fuerte y poderoso. Una con-clusión que se desprende del análisis es que cualquier intento de imponeruna delimitada y estricta jerarquía de amenazas no sirve para nada.

Ahora bien, como era previsible, el impulso a favor de una definiciónexpansiva de las amenazas era políticamente inevitable. En efecto, el Gru-


61 En muchos de los medios de comunicación se habló de una “gran negociación única”que se acometería en septiembre. Véase “Under Fire: The UN Struggles to Meet the Challen-ges of a Changes World”, Financial Times, 6 de junio 2005.

62 Panel de Alto Nivel, p. 8.63 Ibid., pp. 15-17.

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po de los 77 adujo que la gama de temas cubiertos tendría que haber sidoincluso más amplia, y señaló en su respuesta formal al PAN que hubieran si-do “bienvenidas recomendaciones concretas sobre asuntos tales como ladesertificación y también los desastres naturales”.64 El reporte alude a al-gunos de los peligros inherentes a estas amplias concepciones de la seguri-dad y de las amenazas: riesgos de precisión en el enfoque de las partes, lainclusión de conexiones causales dudosas o no comprobadas, la simplifi-cación excesiva. De hecho, la conexión causal que el reporte parece esta-blecer entre pobreza y el “estallido de guerras civiles” ha sido largamentecuestionada por muchos estudios cualitativos sobre estos temas.65 De igualmodo, en lo que se refiere a las recomendaciones del informe, algunospodrían cuestionar lo relativo a la eliminación progresiva de subsidios,ecológicamente nocivos, al consumo de combustible fósil. Aunque sin du-da éste es un tema importante en sí mismo, la pertinencia de su inclusiónen el informe ha sido objetada.66 En todos estos casos el informe observa,tal vez con razón, que vivimos en una época en la que, lo que es obviamen-te un desafío global, sólo se tratará con la seriedad y el grado de urgenciaque exige si ha sido previamente etiquetado como un “problema de segu-ridad” o una “amenaza”. Sin embargo, la utilidad que tiene esto, en térmi-nos puramente analíticos, no es obvia. Sin duda, la necesidad de abordarel deterioro ambiental, combatir la enfermedad y erradicar la pobreza sonmetas ampliamente justificadas en términos valorativos, metas cuya impor-tancia intrínseca existe independientemente de cualquier vínculo que pu-diera establecerse con la seguridad.

No obstante, la evaluación general del informe no nos podría llevar aconsiderar esto como errores fatales. En efecto, el argumento central deldocumento –que las amenazas no pueden ser consideradas aisladamente yque la autoprotección no sólo tiene un valor limitado sino que es poten-cialmente contraproducente- está demostrado más allá de toda duda razo-nable. Ciertamente, las conexiones están argumentadas de un modo másconvincente en aquellas áreas que importan más a los Estados Unidos:ADM, terrorismo y crimen transnacional organizado.

Con respecto a las ADM, el informe revela convincentemente (y alar-mantemente) el peligro de una erosión ulterior y un “posible derrumbe”del edificio cada vez más frágil destinado a controlar la proliferación de las


64 “Statement by Ambassador Stafford Neil (representing G-77) on HLP”, 27 de enero de2005, http://wwww.g77.org/Speeches/012705.htm.

65 Panel de Alto Nivel, p. 16. Para un análisis de las conexiones entre pobreza y guerra,véase Morris Miller, “Poverty as a Cause of Wars?”, Interdisciplinary Science Review, vol. 25, núm.4, 2000.

66 Panel de Alto Nivel, p. 27.

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armas nucleares.67 El fracaso total de la Conferencia para la Revisión delTratado de No Proliferación Nuclear de 2005 y las recientes revelacionessobre la extensión y la sofisticación de la red de Abdul Qadeer Khan* po-nen aún más de relieve los hallazgos y advertencias del PAN. Al llamar laatención sobre las reservas de material nuclear y radiológico dispersas entodo el mundo –centrándose en particular en la falta de seguridad en loslugares de almacenamiento de uranio altamente enriquecido, la evidenciasobre la desviación y comercio ilícito de materiales nucleares y la posibili-dad de que esos materiales caigan en manos de actores no estatales decidi-dos a provocar un gran número de víctimas–, el informe localiza el desafíoinminente más grave y subraya las ineludibles limitaciones que habría si seconfiara sólo en los esfuerzos nacionales para hacerle frente. Estas limita-ciones se aplican igualmente a los desafíos que plantea el crimen transna-cional organizado: otro “grupo” de amenazas que el PAN ha identificadocon razón como un creciente peligro para los estados, las sociedades y la“seguridad humana”, amenaza de alcance global que evoluciona con rapi-dez para aprovechar el cambio tecnológico y la globalización económica.68

Al explorar estos diferentes grupos de amenazas, el informe del PAN,más que proporcionar sólo un registro de los peligros a que se enfrenta lahumanidad, pretende establecer una tesis convincente que, además demostrar las conexiones entre ellos, haga ver la urgente necesidad de lograrun equilibrio entre las respuestas globales, regionales y nacionales. Éste es,sin duda, uno de los puntos fuertes del PAN que contrasta con muchos otrosestudios que han partido también de una interpretación amplia de la segu-ridad. El informe del PAN plantea además la necesidad de que las diferentespartes del sistema de la ONU contribuyan a hacer frente a los seis grupos deamenazas que identifica. Por ejemplo, un fortalecimiento ulterior del siste-


67 Panel de Alto Nivel, pp. 34-36.* Abdul Qadeer Khan, conocido como “padre de la bomba paquistana”, reconoció en

2003 haber sido el artífice de una red internacional clandestina que operó desde fines de losnoventa para transferir y vender tecnología nuclear a Libia, Irán y Corea del Norte. La renun-cia en 2003 del coronel Kadafi al programa nuclear secreto en Libia permitió descubrir losprimeros eslabones de esta red. Aunque Abdul Qadeer ha sido perdonado por el gobiernode Musharraf en Pakistán, las investigaciones llevadas a cabo por la Agencia Internacional deEnergía Atómica durante los últimos tres años han puesto al descubierto el radio de opera-ción y la composición de esta red que se extendió desde Pakistán a Suiza, Sudáfrica, Malasia yTurquía. [Nota de la coordinadora del número especial.]

68 Panel de Alto Nivel, pp. 45-46. Para una valoración de la evolución de la amenaza pro-veniente del crimen transnacional organizado, véase Mats Berdal y Mónica Serrano (eds.),Business as Usual? Transnational Organized Crime and International Security, Boulder, CO, LynneRienner Publishers, junio de 2002. Publicado en español por el Fondo de Cultura Económi-ca, México, 2005.

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ma global de monitoreo de enfermedades de la Organización Mundial dela Salud, que ya demostró su eficacia durante la epidemia de sars en 2004,sería sumamente valioso, ya que contribuiría no sólo a mejorar la capaci-dad de los estados para hacer frente al desencadenamiento de epidemias,sino también a responder a la eventualidad de ataques terroristas.69

Una muestra clave de este esfuerzo por conectar cuestiones aparente-mente dispares se encuentra en la atención especial que presta el PAN a“países bajo tensión y a países que emergen de un conflicto”, una manerapolíticamente más correcta de referirse a los llamados “estados fallidos”.70

La importancia atribuida a la necesidad de hacer frente a los múltiples re-tos que plantean estos estados atiende a las preocupaciones de los tresgrupos de países que mencionamos con anterioridad, y a la vez provee lamotivación analítica fundamental para la redacción del propio informe.Esto se refleja claramente en sus recomendaciones que definen comoamenazas a la seguridad internacional “cualquier acontecimiento o proce-so que conduzca a muertes en gran escala, o disminuya las oportunidadesde vida y que erosione a los estados [considerados] como la unidad básicadel sistema internacional”.71

RECOMENDACIONES Y RETOS DE SU IMPLEMENTACIÓN

Los comentarios iniciales al informe del PAN llamaron la atención sobre laintimidante lista de propuestas acordada por el grupo de expertos. En rea-lidad, la lista es menos impresionante de lo que sugeriría el número de re-comendaciones, 101 en total. Hay tres razones para ello.

En primer lugar, en muchas de las recomendaciones se reiteran lasideas y los programas que han sido ya promovidos con anterioridad. Aqué-llas incluyen, por ejemplo, “esfuerzos por mejorar la capacidad de alerta dela Organización y para recurrir de manera constructiva a la opción de des-pliegues preventivos”.72 En una segunda categoría de recomendaciones,encontramos numerosos y diversos llamados a “completar” o “volver” a lasnegociaciones, “firmar” o “ratificar” convenios y “reafirmar” o “hacer ho-nor” a compromisos y resoluciones existentes. Esto deja un número menorde recomendaciones auténticamente novedosas y algunas de ellas, inclui-das las más innovadoras, plantean cuestiones complejas que aún no han si-do abordadas plenamente. Quizás, aquí, el ejemplo principal sea la


69 Véase Panel de Alto Nivel, p. 26.70 Ibid., p. 10.71 Ibid., p. 8.72 Ibid., p. 34. Véase An Agenda for Peace, junio de 1992.

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propuesta que hace el PAN para la creación –como órgano subsidiario delConsejo de Seguridad– de una Comisión de Construcción de la Paz (CCP),destinada a tratar con más eficacia los casos de fracaso latente y real del Es-tado. Una de sus tareas “medulares”, según el PAN, será “identificar paísesque están bajo tensión y riesgo de deslizarse al colapso del Estado”.73 Co-mo otras propuestas concretas del informe, ésta da por sentadas algunascuestiones tan obvias como espinosas.74 ¿Mediante qué criterios se preten-de identificar a un Estado que “se desliza al colapso”? Pero resulta más difí-cil todavía imaginar cómo se podrá convencer a un Estado identificado deeste modo de que acepte la “invitación a asistir” a una reunión de la comi-sión para discutir su colapso. En vista del carácter sumamente delicado deeste tema para los países del Grupo de los 77, el PAN se vio obligado a mo-dificar la propuesta original y ahora se pretende que la CCP aborde sólo“actividades posconflicto”. Asimismo el secretario general se vio forzado aeliminar explícitamente la posibilidad de una “función de advertencia tem-prana o de inspección” de dicho organismo.75 Aunque la Asamblea Gene-ral ha recibido de buena gana la propuesta, algunas cuestiones clave estánaún por resolverse: ¿cuál será la relación precisa entre la CCP, el Consejo deSeguridad y los otros órganos principales de la Organización? ¿Cómo se re-lacionará la Oficina de Apoyo a la Construcción de la Paz (diseñada para laCCP) con otros departamentos de la ONU, y más en concreto con el amplia-mente criticado Departamento de Operaciones para el Mantenimiento dela Paz y Asuntos Políticos?

La propuesta para la creación de la CCP plantea otro serio problema.Aunque esta recomendación implica la creación de una nueva institución,hay que recordar que la ONU –como suele suceder con las entidades buro-cráticas de cualquier tipo– no se ha distinguido por su capacidad para eli-minar agencias, órganos y oficinas que o bien han rebasado su utilidad obien están llanamente por debajo de su desempeño. Atendiendo a estepunto, el PAN propone que se liquide el Consejo de Mandatos y el Comitédel Estado Mayor y que se eliminen las referencias en la Carta de la ONU alos “estados enemigos” (en los artículos 53 y 107).76 Aparte de esto, se po-


73 Ibid., p. 65.74 Para una ulterior discusión, véase “Discussion Paper on the HLP: Recommendation to

Establish a Peacebuilding Commission”, Center on International Cooperation, NYU, enerode 2005; y Sutterlin, “Thoughts on the Recommendations of the HLP”, p. 5.

75 “In Large Freedom”, pará. 115.76 Panel de Alto Nivel, p. 73. Incluso estas propuestas han encontrado resistencia, ya que

China, por razones nada claras, ha expresado “serias reservas a la abolición del Comité delEstado Mayor”. Véase “Ambassador Wang Guangya en Custer IV of the Secretary-General’sComprehensive Report at GA 59th Session (27 de abril de 2005)”, http://www.china-un.or-g/eng/xw/t193602.htm.

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dría muy bien sostener que el PAN no sigue a fondo la lógica de su análisissobre el funcionamiento y la complementariedad de los diversos órganosde la ONU. La escasez de ideas del PAN, en lo que se refiere a los órganosprincipales que no sean el Consejo de Seguridad, parece emanar de unanálisis nada sentimental de esos mismos órganos. Pero tampoco es difícilimaginar las razones políticas que llevaron al PAN a tratar de manera másbien ligera el tema de la clausura de instituciones existentes. Aun así, co-mo lo ha observado correctamente James Fearon, queda un problema to-davía más grave: “al crear[se] nuevos organismos dentro de la ONU sinantes reestructurar o desmantelar otros existentes [se] tenderá justamentea exacerbar los problemas de ‘coordinación’ y ‘coherencia’ que [se] pre-tende resolver”.77

CONCENTRACIÓN EN OBJETIVOS POLÍTICOS

Para todo ello, el PAN ha identificado una serie de acciones concretas que,si se implementaran, fortalecerían sin duda la capacidad de la Organiza-ción para llevar a cabo sus tareas cotidianas en el campo de la paz y la segu-ridad. No se trata de recomendaciones que capten grandes titulares, peroaún así atienden a deficiencias recurrentes y bien documentadas. Hay tresejemplos que ameritan detenerse en ellos y que coinciden en parte, quehan sido extensamente abordados en el informe y que ilustran un asuntomás amplio que tiene que ver con la manera en que la reforma deberíaabordarse en un futuro inmediato: 1) fortalecimiento de las operacionesde campo de la ONU, 2) mejoramiento de las capacidades regionales parael mantenimiento de la paz en África, y 3) dotación de los recursos y la fle-xibilidad que le son necesarios al secretario general para poder involucrar-se más proactivamente en tareas de mediación y de “construcción de la pazposconflicto”.

1) Fortalecimiento de las operaciones de campo de la ONU. Con los niveles ac-tuales del despliegue de la Organización en todo el mundo, que se estimaen cerca de 80 000 elementos y con operaciones que sólo en 2004 repre-sentaron la rotación de unos 120 000, entre militares y policías civiles, lapregunta obligada sigue siendo la misma: ¿cómo montar, gestionar y soste-ner operaciones de campo de la manera más eficiente? Pero en un escena-rio en el que los países en desarrollo son los que llevan hoy sobre sushombros el peso de los compromisos de personal de las operaciones de


77 James Fearon, “Comments on the Report of the HLP”, en “Reforming the UN for Pea-ce and Security”, marzo de 2005, p. 103.

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paz –Pakistán, Bangladesh y la India, los tres principales contribuyentes,proveen unos 10 000, 8 000 y 6 000 soldados respectivamente–,78 las reite-radas cuestiones sobre el apoyo logístico, la movilidad táctica, la protec-ción de las fuerzas y el financiamiento adquieren un carácter urgente.Aunque tanto la planeación como la gestión de las operaciones de paz dela ONU se beneficiaron de las reformas implementadas a consecuencia delInforme Brahimi (2000), lo cierto es que una serie de debilidades estruc-turales que podrían ser fácilmente remediadas continúa limitando la efec-tividad de las operaciones, especialmente en la primera y crítica fase de losdespliegues.79 Uno de los problemas persistentes siguen siendo las restric-ciones que impone la Asamblea General –a través de su Quinto Comité yespecíficamente el Comité Asesor de Cuestiones Administrativas y de Pre-supuesto (ACBAQ, por sus siglas en inglés)– sobre fondos que a veces se ne-cesitan desesperadamente en la primera fase de una misión. Por si ellofuera poco, el carácter central que las actividades de desarme, desmoviliza-ción y reintegración (DDR) han adquirido ya en las operaciones de pazacentúa aún más el reto del financiamiento. Para abordar estos temas, elPAN recurrió a muchos de los puntos del Informe Brahimi de 2000 y solici-ta al Departamento de Operaciones de Paz de la ONU que haga un uso másintensivo de las “reservas de despliegue estratégico, acuerdos secundarios,fondos del fideicomiso y otros mecanismos […] para poder hacer frente alos plazos más apremiantes [exigidos en] un despliegue efectivo”.80 Tam-bién invoca al Consejo de Seguridad para que ordene y a la Asamblea Gene-ral para que autorice financiamiento a las actividades de DDR, provenientede los presupuestos estimados para operaciones de mantenimiento de lapaz.81 A menos que el impulso político para la reforma que ha despuntadoen los últimos tiempos se utilice de manera exitosa para abordar algunasde estas deficiencias, existe el peligro de una grave sobreextensión de lasoperaciones que afectará en particular a las misiones de la ONU en África.

2) Mejoramiento de las capacidades regionales en África. Desde principios delos años noventa, se ha reiterado la necesidad de fortalecer y hacer usode las organizaciones regionales tal como se considera en el capítulo VIII


78 A éstos le siguen Etiopía, Ghana, Nepal y Nigeria. Las cifras incluyen observadores mili-tares y policías además de tropas regulares. (http://www.globalpolicy.org/secuity/peacekpg/data/pktp05.htm).

79 Panel sobre Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (véase A/55/305-S/2000/809).80 Panel de Alto Nivel, pará. 218. El valor de servirse de estos mecanismos fue una de las

lecciones que surgieron del despliegue de la ONU en Liberia en 2003-2004. Véase “LessonsLearned Study on the Start-Up Phase of the UN Mission in Liberia”, abril de 2004, Peacekee-ping Best Practices Unit, Department of Peacekeeping Operations, Nueva York.

81 Panel de Alto Nivel, pará. 227.

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de la Carta. Aunque poco se ha podido avanzar en este terreno, en Áfricahay algunos cambios que vale la pena mencionar. En efecto, la persisten-cia de conflictos violentos, la atención de la comunidad internacional en elcontinente, la presencia de la ONU en diversas operaciones en África y lospasos emprendidos por la Unión Africana para desarrollar una capacidadpropia de mantenimiento de la paz son todas buenas razones que justifi-can un esfuerzo concertado para el desarrollo de una capacidad regional.El PAN pide específicamente que se fortalezcan las capacidades regionalesy subregionales africanas, e insta a todos los estados miembros a que apo-yen “un proceso [de 10 años] de apoyo sostenido a la creación de capaci-dad, dentro del sistema estratégico de la Unión Africana”.82 Se trata de unapropuesta con un objetivo sensatamente calculado y que requiere de ac-ciones específicas, más que de compromisos generales, en áreas que vandesde el financiamiento y el entrenamiento en predespliegue hasta el de-sarrollo de doctrina, procesamiento de información, organización de cuar-teles, transporte aéreo estratégico/táctico y apoyo geoespacial. La idea esemplear recursos existentes y expertos probados para satisfacer requisitosoperativos y necesidades establecidas. Desafortunadamente, la reyerta re-ciente e indecorosa entre la OTAN y la Unión Europea (o para ser más pre-cisos, entre Francia y Bélgica por una parte y otros aliados de la OTAN porla otra) sobre el abastecimiento de aerotransporte para tropas de la UniónAfricana a la región de Dafur en Sudán ha mostrado de nuevo lo difícilque puede ser esto.83

3) Dotación de los recursos y la flexibilidad que le son necesarios al secretariogeneral. Aunque en términos generales se ha aceptado la conveniencia deque el secretario general y su personal se involucren –cuando así lo permi-tan las circunstancias políticas– con más flexibilidad en escenarios poscon-flicto, esta posibilidad se ha visto obstaculizada por una serie de limitacionesinherentes a la Organización. Podemos mencionar al menos tres aspectosde dichas limitaciones. El primero es de nuevo el financiamiento, o másbien la disponibilidad de financiamiento para atender contingencias. Éstees un tema que el PAN trata de abordar al proponer la creación de un fon-do permanente, establecido en un “mínimo de 250 millones de dólares”,para financiar los gastos recurrentes de un gobierno naciente, así comoprogramas fundamentales de la Organización en las áreas de rehabilita-ción y reintegración. En teoría, la propuesta CCP tiene entre sus tareas ga-rantizar que los recursos se ejerzan con una mayor eficiencia en las


82 Panel de Alto Nivel, pará. 271.83 Entrevistas, Bruselas, 6 de junio de 2005. El Allied Movement Coordination Center

(AMCC) de la OTAN está idealmente habilitado para gestionar este tipo de operaciones, un he-cho que hasta ahora no ha pesado mucho en los cálculos de Francia y Bélgica.

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operaciones “posconflicto”. Un segundo, ya antiguo, obstáculo a la efecti-vidad tiene que ver con las políticas del personal de la ONU en general y enparticular con la selección de personal político con experiencia en activi-dades de mediación y con una clara capacidad para dirigir misiones com-plejas. Aunque el historial del desempeño de la ONU en el campo de lamediación y el liderazgo dista de ser malo, lo cierto es que la capacidadverdaderamente extraordinaria ha estado asociada, por lo menos desdeprincipios de los años noventa, con un número relativamente pequeño denombres, incluidos los del fallecido Sergio Viera de Mello, de LakhdarBrahimi y de Álvaro de Soto. Habría que añadir que también ha habido al-gunos nombramientos desastrosos para el puesto de representante espe-cial del secretario general. En este terreno es clara la necesidad de unproceso más sistematizado y orientado de manera temática. Sin duda, lapropuesta de establecer “un servicio para adiestrar y dar instrucciones anuevos o potenciales representantes especiales y otros mediadores de Na-ciones Unidas” puede contribuir a satisfacer esta necesidad.84 Un terceraspecto, que va más allá del financiamiento y de las políticas de personal,es el que tiene que ver con la necesidad de reconstruir y dar al Depart-ment of Political Affairs (DPA) un sentido mucho más claro de su finali-dad.85 El PAN sugiere sensatamente que el DPA “se debería reestructurarpara proveer apoyo a la mediación de manera más consistente y profesio-nal”.86 Aunque no detalla qué puede implicar esto, sí identifica algunos re-quisitos clave, incluida una mayor capacidad de apoyo a la mediaciónbasada en el conocimiento del terreno y una “competencia en cuestionestemáticas que se presentan de manera recurrente en las negociaciones depaz, como son la secuencia de los pasos de implementación, el diseño dearreglos de supervisión, la secuencia de arreglos transitorios y el diseño demecanismos de reconciliación nacional”.87

Los ejemplos que acabamos de mencionar se refieren todos a proble-mas existentes y, en realidad, reconocidos desde hace ya mucho tiempo alos que el PAN ofrece respuestas verdaderamente útiles a corto y medianoplazo. La propuesta de la CCP parece poder materializarse en un futurocercano y también es probable que ocurra un reacondicionamiento de lamaquinaria de derechos humanos de la ONU, que hoy padece de una cre-dibilidad deficitaria. En la medida en la que se pueda avanzar con respec-


84 Panel de Alto Nivel, pará. 101.85 Para un buen panorama de los retos que enfrenta especialmente el DPA, véase Bill

Durch, “Strengthening the UN Secretariat Capacity for Civilian Post-Conflict Response”, pre-parado para el Centre on International Cooperation, NYU, junio de 2004.

86 Panel de Alto Nivel, pará. 101.87 Ibidem.

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to a los métodos de trabajo del Consejo de Seguridad y en algunas otrasáreas identificadas por el PAN –un buen ejemplo son las propuestas para ha-cer frente a retos en el campo de la bioseguridad–, se habrá capitalizado en-tonces el actual impulso favorable a la reforma. Ello requerirá, sin embargo,reducir la importancia de la idea de paquetes y de “reforma institucional delargo alcance”, aun cuando ello contradiga algunas de las afirmaciones delsecretario general en el sentido de que “no podemos contentarnos con éxi-tos incompletos”.88 Los sesenta años de historia de la Organización son unpoderoso indicio en otra dirección.

El principal logro que podemos esperar de los trabajos del PAN se re-fiere justamente al marco de referencia y las categorías que ofrece su in-forme final a los profundamente divididos miembros de la Organización.Ambos muestran la posibilidad de desencadenar un diálogo significativosobre el papel idóneo de la Organización en la seguridad internacional.Sin embargo, la atención prestada a la reforma del Consejo de Seguridad,antes y después de la cumbre de septiembre de 2005, no ha hecho nadapor acercar más a los estados miembros en un debate sobre lo que el PAN

ha mostrado convincentemente que son retos comunes. Desde marzo de2005, al publicar “In Larger Freedom”, Annan había advertido sobre “eldeterioro de la confianza pública en la ONU”.89

Más allá de la discusión sobre el éxito o fracaso de la cumbre de sep-tiembre de 2005, queda el interrogante de si el trabajo del PAN –tanto entérminos de sus análisis como de las propuestas concretas que ha expuesto–conseguirá acortar las “profundas divergencias de opinión” entre los dosprimeros grandes grupos de estados de los tres que hemos identificado.

En cuanto a la reacción de Estados Unidos al informe del PAN, está cla-ro que el reporte no satisfará (ni nunca fue probable que lo hiciera) aaquellos elementos, neoconservadores o no, que se han convencido a símismos de que la ONU es, necesariamente, un obstáculo a la consecución delos intereses nacionales de Estados Unidos.90 No obstante, frente a esto, lareacción de funcionarios clave de la administración estadounidense al in-forme ha sido menos mordaz de lo que algunos temían. El tono pragmáti-co y más conciliador evidente en el trato hacia algunos aliados en elsegundo gobierno de Bush se ha reflejado también en ciertos comentariossobre la ONU. Más aún, sectores de la administración –sobre todo la Ofici-na del Coordinador para la Reconstrucción y Estabilización, a cargo deCarlos Pascual– han establecido una relación más constructiva con la Or-


88 “In Larger Freedom”, pará. 11.89 Ibid., pará. 10.90 Para un punto de vista según estos lineamientos, véase el ya mencionado An End to

Evil: How to Win the War on Terror de David Frum y Richard Perle, en especial pp. 229-234.

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ganización y más concretamente con el PAN, y han ayudado a convencer ala administración de que la propuesta de establecer una CCP merece serapoyada.91 Hasta en la delicada cuestión del uso de la fuerza se puede dis-tinguir un cambio de tono. Si bien la reacción inmediata a los hallazgosdel PAN sobre este tema incluyó “graves preocupaciones sobre algunas delas propuestas” relacionadas con la autodefensa, Shirin Tahir-Kheli, nom-brada asesora para la reforma de la ONU por Condoleezza Rice en marzode 2005, les dio un giro más positivo en sus comentarios sobre “In LargerFreedom” ante la Asamblea General a principios de mayo de 2005.92 Estasseñales de una posición más pragmática de Estados Unidos, luego de quesus relaciones con la ONU alcanzaran un punto crítico en diciembre de2004, emanan en parte de una conciencia renovada del valor permanentede la Organización para el país. Si bien la reciente turbulencia en dichasrelaciones suele explicarse por la frustración de Washington ante la re-nuencia del Consejo de Seguridad de respaldar su decisión de ir a la gue-rra en 2003, lo cierto es que ese incidente no ha impedido que laadministración de Bush mostrara más afán que sus aliados europeos pararemitir los casos de amenaza asociados a los programas nucleares de Irán yCorea del Norte al Consejo de Seguridad (un organismo cuya “irrelevan-cia”, según Colin Powell, se demostró de modo concluyente de una vez portodas con los acontecimientos de 2003).93 En lo relativo a las propuestasde reforma que se desprenden de “In Larger Freedom”, que incluyen uncompromiso más explícito que el del PAN con la promoción de la democra-cia, y la creación de un Consejo de Derechos Humanos, la administraciónde Bush ha dejado ver cierta apertura. No obstante estas muestras aparen-tes de reacercamiento, lo cierto es que esos signos son también fácilmenteexagerables. Después de todo, hay que tener presente que esta administra-ción sigue siendo intelectual y temperamentalmente adversa a aceptar elmultilateralismo como un valor en sí mismo.94 Además, una proporciónhistóricamente significativa del Congreso de los Estados Unidos permane-ce hostil a la ONU, como puede apreciarse, aunque sólo sea por el tono, en


91 “Love at Second Sight”, The Economist, 26 de marzo de 2005, y Kim Holmes, “Why Mul-tilateral Organizations Are Important to the US”, 1° de marzo de 2005, http://www.state.gov-/p/io/rls/rm/43137.htm.

92 Véase Holmes, “Why the United Nations Matters to US Foreign Policy” (arriba) y De-claración del embajador Shitin Tahir-Kheli, asesor del secretario de Estado para la reformade la ONU, sobre el informe del secretario general de la reforma de la ONU, en la AsambleaGeneral, 7 de abril de 2005, completo en http://www.un.int/usa/05_063.htm.

93 “US Weighs Going to UN Council on North Korea”, International Herald Tribune, 6 dejunio de 2005.

94 Miller, “Terrifying Thoughts”, op. cit., pp. 248-249.

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The United Nations Reform Act de 2005, introducida por Henry Hyde enjunio de ese año. Dicha ley buscaba retener una porción significativa de lascuotas fijas de Estados Unidos.95 Por último, hay que agregar que el nom-bramiento a principios de marzo de 2005 de John Bolton (un antiguo pro-tegido de Jesse Helms y ahora cercano al vicepresidente Dick Cheney)como representante permanente ante la ONU, difícilmente puede interpre-tarse como síntoma de un mejoramiento en las relaciones de Estados Uni-dos con la Organización.96

En lo que se refiere a los otros países, cuyas preocupaciones el PAN tra-tó de atender, las declaraciones de Muchkund Dubey sirven para recordar-nos que el análisis que ofrece aquél no será suscrito por igual entre lospaíses en desarrollo. Sobre la propuesta del PAN para la creación de unaCCP –una de sus sugerencias más innovadoras–, Dubey observa que “tendráel efecto de institucionalizar las intervenciones continuas en los asuntos in-ternos de los países en desarrollo” y en esta medida provee un medio para“una nueva forma de colonización”.97 Paradójicamente, las reacciones ofi-ciales en países en desarrollo, algunas de ellas clave, han sido más positi-vas, aunque algunos también han criticado las concesiones innecesariasque “In Larger Freedom” hace a las prioridades de Estados Unidos.98

Hay una consideración final. Las expectativas en torno a la cumbre deseptiembre de 2005 y, en términos más generales, en torno a la reforma dela Organización llevaron a prestar poca atención a una decisión muchomás importante: la elección de un nuevo secretario general para reempla-zar a Kofi Annan en diciembre de 2006. El proceso de selección del secre-tario general de la ONU es –algunos dirían que no muy diferente delreclutamiento y las políticas de personal de la Organización en términos


95 “Hyde Introduces UN Reform Legislation” (http://wwwc.hohuse.gov/international-_relations/109/news060705.htm).

96 La analogía trazada con el nombramiento de Paul Wolfowitz en el Banco Mundial meparece fuera de lugar, ya que el historial de Bolton revela un modelo mucho más consistente,de más años y perseverante de hostilidad a la ONU. La mejor guía para las opiniones de Bol-ton sobre la ONU y su lugar idóneo en la política exterior de los Estados Unidos probable-mente sea su “The Creation, Fall, Rise, and Fall of the United Nations”, en Ted Carpenter(ed.), Delusions of Grandeur: The UN and Global Intervention, Washington D.C., CATO InstitutePublication, 1997.

97 Dubey, “Comments on the HLP”, p. 65.98 Además de la nota núm. 42, véase las opiniones expresadas por el G-77 en su conjun-

to, Sudáfrica y China, esta última uniéndose a la posición oficial del G-77. “Ambassador Staf-ford Neil (Jamaica), Chairman G-77, Informal Meeting on the HLP, 27 January 2005, UNGA

59th Session” (http://www.G77.Org/Speeches/012705.htm); “Statement by Xolisa Mabhngo(South Africa) on the HLP, 22 February 2005” (http://www.southafrica-newyork.net/pun/);“Statement by Wang Guangya on the HLP, Informal Consultations of UNGA 59th Session”(http://www.china-un.org/eng/xw/t184368.htm); entrevistas, mayo-junio de 2005.

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generales– arcano, sigiloso y sumamente insatisfactorio.99 Formalmente“nombrado por la Asamblea General bajo la recomendación del Consejode Seguridad”,100 el proceso siempre ha estado altamente politizado ynunca ha implicado una búsqueda sistemática de candidatos adecuados.También es profundamente susceptible a la manipulación política de losestados miembros, en especial de los más poderosos. Esto no cambiará.Aun así, sería sensato empezar a pensar en las capitales de todo el mundoen la persona que heredará ese trabajo desagradecido pero todavía vital-mente importante.

Traducción de ISABEL VERICAT


99 Daws y Bailey, The Procedure of the Security Council, op. cit., pp. 321-332.100 Carta de la ONU, artículo 97.

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