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FLACSO ARGENTINA
Tierra en Ecuador: ¿Mercancía o derechos humanos?
Límites y desafíos de las políticas públicas.
Análisis comparativo del caso Asomac, Provincia del
Guayas y la Asociación Plaza Pallares, Provincia de
Imbabura.
TESIS PARA OBTENER EL TÍTULO DE MAESTRÍA EN
DESARROLLO HUMANO
Teresa Casanova
Coordinador de Tesis: Alberto Acosta
Quito, Agosto 2016
2
AGRADECIMIENTOS
Todo camino importante se realiza siempre gracias al acompañamiento de diversas
personas, que contribuyen a que todos los esfuerzos lleven a una misma dirección. Así
mismo este trabajo de investigación es el resultado de encuentros y sinergias que han
permitido que tomara cuerpo. Quiero dirigir mis especiales agradecimientos:
Primero de todo a mis padres, que siempre han respectado mis elecciones y mi
libertad, aceptando la fuerte distancia que nos separa entre Italia y Ecuador.
A mi esposo y mis hijas, que con mucha paciencia, me han dejado enteros fines
de semanas libres para estudiar, viajar y escribir. Y en especial a mis hijas, para
haberme dado la fuerza de la perseverancia.
A mis compañeros de trabajo de FIAN Ecuador, con los cuales cada día hemos
compartido la lucha para los derechos de los/as campesinos/as y que me han
apoyado en toda la información que he necesitado como en las visitas de campo
realizadas.
A mi coordinador de tesis, no solo por haberme guiado en todos estos seis meses
de preparación de la tesis, sino también por haber sido un ejemplo admirable de
defensa de los derechos humanos en el País.
A los compañeros/as de las asociaciones Asomac y Plaza Pallares, por haberme
dedicado parte de su precioso tiempo en compartir sus percepciones,
preocupaciones, necesidades y propuestas.
Finalmente, a todos los profesores y tutores de la maestría en Desarrollo Humano
y mis compañeros de cursos, porque de cada uno de ellos/as he podido aprender
mucho y abrir los horizontes de mi conocimiento a toda la región latino americana.
3
DEDICATORIA
Al pueblo Siona del río Putumayo,
por haberme devuelto a la vida.
4
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………….....7
CAPITULO I: Propuesta metodológica y marco teórico…………………………………9
1.1 Planteamiento teórico-metodológico………………………………………………...9
1.1.1 Diseño metodológico…………….…………………………………..9
1.1.2 Objetivos generales y específicos…………………………………...13
1.1.3 Las fases de investigación…………………………………………..13
1.1.4 Las fuentes de información y técnicas utilizadas……………………14
1.2 Estado del Arte……………………………………………………………………..16
1.2.1 El retorno del tema tierra en el escenario internacional y latino
americano………………………………………………………………... 16
1.2.2 Los diversos enfoques………………………………………………16
1.2.3 Los diversos enfoque en el contexto ecuatoriano…………………...18
1.3 Marco teórico……………………………………………………………………….20
1.3.1 ¿Qué tipo de desarrollo?.....................................................................20
1.3.2 Los alcances de los diversos enfoques de desarrollo……………….22
1.3.2.1 El enfoque de capacidades de Amartya Sen…………….22
1.3.2.2 La teoria del desarrollo a escala humana………………..23
1.3.2.3 El postdesarrollo………………………………………...25
1.3.2.4 La propuesta del Buen Vivir de América Latina………...27
1.3.3 Desarrollo humano, derechos humanos y soberanía alimentaria…...30
CAPITULO II: Marco legal internacional, nacional y mandatos desde la sociedad
civil……………………………………………………………………………………..33
2.1 Las herramientas internacionales…………………………………………………...33
2.2 La Vía Campesina y demás movimientos de la sociedad civil………………………38
2.3 La Constitución del Ecuador 2008…………………………………………………..41
5
CAPITULO III: Políticas agrarias en Ecuador: límites y contradicciones………………45
3.1 Desarrollo humano en Ecuador y Sumak Kawsay…………………………………45
3.2 Desigualdad en Ecuador…………………………………………………………….49
3.3 Situación del agro en el Ecuador: críticas y replanteamientos………………………51
3.3.1 Recorrido histórico………………………………………………….51
3.3.2 Perfil del campesinado……………………………………………….57
3.3.3 Análisis censos: concentración y tenencia de la tierra………………58
3.3.4 Reformas agrarias “desde arriba”…………………………………...60
3.3.5 Formas de propiedad de la tierra y redistribución……………………62
3.4 Programas, planes y leyes: coherencias e incoherencias con los preceptos
constitucionales………………………………………………………………………...64
3.4.1 El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009- 2013……………………64
3.4.2 Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria (LORSA) y el
Plan Tierra………………………………………………………………..65
3.4.3 Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV) 2013-2017 y el cambio de la
Matriz Productiva………………………………………………………...67
3.4.4 La nueva Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales,
2015………………………………………………………………………70
CAPITULO IV: Políticas públicas de acceso y distribución de la tierra: análisis de casos
relevantes……………………………………………………………………………….74
4.1 Plan Tierras 2009- 2013: objetivos y alcances………………………………………74
4.1.1 ¿Por qué y cómo nace el Plan Tierras?...............................................74
4.1.2 Objetivos……………………………………………………………75
4.1.3 Relación con la concepción del Buen Vivir y la Constitución………77
4.1.4 Relación con la concepción del Desarrollo Humano……………….78
4.1.5 Alcances y limites…………………………………………………..79
4.2 Caso 1: Asociación Asomac de la Organización de campesinos Unión Tierra y Vida,
Provincia del Guayas……………………………………………………………………84
4.2.1 Perfil de la asociación……………………………………………….84
4.2.2 Análisis de la calidad de vida de los socios de la Asociación bajo el
enfoque de capacidades…………………………………………………..86
6
4.3 Caso 2: Asociación Agricola Plaza Pallares, Provincia de Imbabura………………93
4.3.1 Perfil de la asociación……………………………………………….93
4.3.2 Análisis de la calidad de vida de los socios de la Asociación bajo el
enfoque de capacidades…………………………………………………..94
4.4 Análisis final casos………………………………………………………………….98
4.4.1 Análisis de la calidad de vida de los socios de ambas asociaciones bajo
los principios definidos en el Plan Tierras………………………………..98
4.4.2 Impactos generados ……………………………………………….108
4.4.3 Percepciones………………………………………………………112
CAPITULO V: Conclusiones y recomendaciones…………………………………….114
5.1 Conclusiones finales……………………………………………………………….114
5.2 Recomendaciones…………………………………………………………………119
Bibliografía……………………………………………………………………………123
Anexo………………………………………………………………………………….131
7
“Mucha gente pequeña, en muchos lugares pequeños,
cultivarán pequeños huertos… que alimentarán al mundo”
Proverbio africano
INTRODUCCIÓN
El 2014 fue proclamado por la Asamblea General de las Naciones Unidas como
el Año Internacional de la Agricultura Familiar. La FAO, organismo encargado, aspiraba
a que se consolidaran las políticas públicas que favorezcan a la agricultura familiar como
un reconocimiento a su contribución para: la producción de alimentos sanos, inocuos y
alimenticios como forma de garantizar la seguridad alimentaria; la lucha por la
erradicación del hambre y la pobreza; la gestión de los recursos naturales; la protección
del medio ambiente; y la promoción del desarrollo sostenible, en particular en las zonas
rurales.
Ecuador es un País con fuerte presencia de la agricultura familiar campesina, que
se estima representa el 75% del total de las unidades productivas, ocupando el 17% de la
superficie de uso agrícola del País y proveyendo casi el 70% de los alimentos consumidos
en el Ecuador. Sin embargo, sus condiciones no son de las más favorables: no tienen
acceso suficiente a tierra, agua de riego, mercados, créditos productivos, etc.
Las dos reformas agrarias que se aplicaron en el país (1964-1973) no lograron
promover un cambio a favor de la agricultura familiar y del pequeño productor, sobre
todo porque dejaron irresuelto el grave problema de la “concentración de la propiedad”.
En cambio, en su inicio el actual Gobierno de Rafael Correa, impulsó enérgicamente el
tema de la tierra, anunciando la desconcentración de las mismas, el fortalecimiento de la
soberanía alimentaria y nuevos mecanismos de control del latifundismo. El Presidente
Correa en octubre del 2010, declaraba, en el Congreso de la CLOC1, que 200.000 has. de
propiedad del Estado serían repartidas a los pequeños campesinos, dando inicio en
Ecuador a una “nueva Revolución Agraria”.
Efectivamente, un tipo de política pública en ese sentido permitiría desarrollar
importantes capacidades en los campesinos, lo cual habría garantizado: asegurar un
ingreso decente para los pequeños productores, combatiendo así la pobreza en el campo;
producir alimentos culturalmente adaptados y en cantidad suficiente para el país; asegurar
la soberanía alimentaria protegiendo el país de los cambios de precios de los mercados
internacionales de alimentos; defender la biodiversidad y la agrobiodiversidad; fortalecer
el entorno social de los campesinos, las “comunidades”, y permitir también la
recuperación de los saberes ancestrales.
Sin embargo, a lo largo de estos últimos años, las políticas de tierra del Gobierno
abandonaron tales promesas - y especialmente lo aprobado en la Constitución 2008 y
todos sus principios inspirados en el postulado del “Buen Vivir”- orientándose más bien,
a fortalecer un modelo dirigido a favorecer al sector agroexportador y no al sector
campesino. Un proyecto de modernización capitalista que ha implicado el incremento de
la presión comercial y especulativa sobre la tierra; la promoción y subsidio de la
1 CLOC: Coordinadora Latinoamericana de Organizaciones del Campo.
8
agroindustria; la monopolización del mercado de alimentos; y la intensificación de la
mano de obra en el campo (Daza, 2016).
Frente a este desaprovechamiento de las capacidades en el campo, los pequeños
productores familiares han perdido la oportunidad de incentivar su productividad, tanto a
nivel cualitativo como cuantitativo. Su contribución no solo económica, sino también
social y cultural al País se ha visto limitada y finalmente, sus condiciones de vida no han
mejorado. Los niveles de desigualdad entre lo urbano y lo rural en el país son todavía
muy altos y el problema de concentración de la tierra queda aún abierto.
El presente trabajo de investigación está organizado en la siguiente manera: el
CAPITULO I, en una primera sesión, presenta el planteamiento teórico-metodológico
utilizado para el desarrollo la tesis; en una segunda sesión, recorre las investigaciones
más recientes y actuales bajo tres enfoques claves para este estudio: el enfoque de
soberanía alimentaria, el de derechos humano y el cultural. Todos serán analizados tanto
a nivel internacional como a nivel país. Finalmente, en una tercera sesión, se encuadran
las teorías de referencia. En particular, se analiza la importancia de definir qué tipo de
desarrollo está considerándose y cuáles son los diversos enfoques de desarrollo surgidos
en estos últimos treinta años; se iniciará por el concepto de desarrollo humano, luego
revisaremos el de desarrollo a escala humana, finalizando con las propuestas del post-
desarrollo a las que se adscribe el postulado del “Buen Vivir”.
En el CAPITULO II se analizan la regulación y defensa del acceso a la tierra,
primero según los diferentes instrumentos internacionales que en los últimos años han
profundizado en el tema; luego, según el posicionamiento de la sociedad civil, en
específico de la Vía Campesina; y finalmente, según los preceptos plasmados en la
Constitución 2008 del Ecuador. La finalidad de este capítulo es presentar el marco legal
nacional e internacional, que debería estar en la base de la programación política
promovida por Ecuador, sobre el tema tierra.
En el CAPITULO II se revisa propiamente el contexto Ecuatoriano: iniciamos por
la conceptualización del desarrollo humano y Buen Vivir incorporados en la Constitución,
se analiza como éstos se reflejan en las diversas políticas orientadas a la cuestión agraria.
También se realiza un breve recorrido histórico de la situación agraria del país,
indispensable para entender algunas problemáticas todavía latentes. Finalmente, se
detallan programas, planes y leyes promovidos en estos últimos ocho años sobre el tema
tierra y se evidencian sus coherencias e/o incoherencias con los preceptos
constitucionales arriba señalados.
El CAPITULO IV llega al meollo del trabajo de investigación: se elige un plan
emblemático (Plan Tierras) en el marco de las políticas de tierra propuestas en el actual
Gobierno y se analizan sus impactos en dos casos concretos de estudio. Un primero en la
costa, la Asociación Asomac ubicada en la Provincia del Guayas, y un segundo caso en
la sierra, la Asociación Plaza Pallares de la Provincia de Imbabura. En ambos casos se
privilegia un tipo de análisis que parte de las percepciones de los/as socios/as de las
asociaciones y que se desarrolla bajo el enfoque de capacidades.
Por último, el CAPITULO V presenta las conclusiones del estudio y avanza a una
serie de recomendaciones para futuros posibles planes y programas que se podrían
promover en el país sobre este tema.
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CAPITULO I
Propuesta metodológica y marco teórico
1.1 Planteamiento teórico-metodológico
1.1.1 Diseño metodológico
Problema.
La soberanía alimentaria es uno de los principios constitucionales del Ecuador,
que obliga al Estado a garantizar a la población ecuatoriana permanentemente la
autosuficiencia de alimentos sanos y culturalmente apropiados. Impulsar la producción,
la transformación agroalimentaria y pesquera, promover políticas redistributivas para que
el campesinado acceda a la tierra, al agua y a otros recursos productivos (Art. 281). Así
mismo, el Estado deberá normar el uso y acceso a la tierra para que ésta cumpla la función
social y ambiental (Art. 282). Sin embargo, la inequidad de la tierra en Ecuador alcanza
“al coeficiente de 0.80 en el 2000, uno de los más altos de América Latina”2. Prevalece
un modelo hegemónico de concentración de la tierra y el agua. Grandes empresas
bananeras y azucareras acaparan estos recursos sin dar cuenta al estado, en desmedro de
los productores de alimentos a pequeña escala.
El derecho de los pueblos indígenas al territorio, también se ha visto vulnerado, dado que
el Instituto de Desarrollo Agrario (INDA), encargado de la titulación y catastro de tierras,
“no ha establecido un sistema fiable de titulación de tierras, especialmente en las zonas
de conflictividad social, donde se juegan intereses económicos”.3 A esto se suma la
profundización de un modelo primario exportador basado en la expansión de la
agroindustria, la construcción de mega-proyectos como represas hidroeléctricas, que
ponen presión sobre los recursos productivos en manos de poblaciones rurales,
especialmente de mujeres. Esto ha dado lugar a una creciente conflictividad y violación
de los DESCA4.
Para el cumplimiento de los principios constitucionales arriba mencionados, en febrero
2009 se aprobó la Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria (LORSA) la cual,
en el marco del régimen de propiedad de la tierra establece un acceso equitativo a ésta,
privilegiando a los pequeños productores y a las mujeres productoras jefas de familia
(Art.6). Para poner en práctica la Ley, el gobierno ecuatoriano en octubre del 2009, lanza
el ambicioso “Plan de fomento del acceso de tierra a los productores familiares en el
Ecuador”, más conocido como “Plan Tierras”. El Plan se presentó con el objetivo de
alcanzar en cuatro años una estructura más equitativa de tenencia y uso de la tierra: se
preveía intervenir 2,5 millones de has. de tierra, lo cual habría reducido el coeficiente de
Gini de 0,80 a 0,705.
2 Rosero Fernando, Carbonell Yolanda “Soberanía alimentaria, modelos de desarrollo y tierras en
Ecuador”, Serie Materiales de apoyo No.2, 2011: 25-26. 3 Comisión Ecuménica de Derechos Humanos, “Informe de la situación general de los DESC” 2012: 4. 4 Derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. 5 FIAN 2013, “Monitoreo de Políticas de Tierra y el Derecho a la Alimentación en el Ecuador, Cap. III
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Sin embargo, en la práctica, el Plan ha revelado sus límites y se ha distanciado de los
principios establecidos en la LORSA (y en la misma Constitución), en particular, en lo
que se refiere al acceso equitativo a la tierra. En el País siguen registrándose graves casos
de acaparamiento, despojo, explotación ilegal de tierras de pequeños campesinos,
poblaciones indígenas y comunidades rurales. Y también en la nueva propuesta de Ley
de Tierras6 (aprobada en diciembre 2016) parecen faltar mecanismos adecuados de
reconocimiento del derecho humano a la tierra y del cumplimiento de los principios de
no discriminación y priorización a grupos vulnerables.
Hay una discontinuidad y una incoherencia entre las políticas públicas sobre tierra y
territorios promovidas y el marco jurídico-normativo, tanto nacional como internacional,
que las sustentan. Por un lado se afirma a la soberanía alimentaria como una de las
obligaciones del Estado y por otro se incentiva la agroindustria y el cambio de la matriz
productiva que violan todos los principios básicos de la soberania alimentaria misma.
Objeto de la investigación.
Siendo el desarrollo humano no solo un paradigma, sino también un instrumento
para poder observar las políticas públicas desde una perspectiva diferente, consideramos
que un análisis de las políticas públicas promovidas en el País sobre tierra y territorio
desde el enfoque del Desarrollo Humano es el apropiado para desvelar la brecha entre lo
teorizado en la Constitución (y demás elementos normativos) y los resultados de las
políticas implementadas; además que permite analizar si hay las condiciones en el
contexto que permitan la aplicación de estos principios.
En este sentido, la investigación evaluará el éxito/fracaso de las políticas en base al nivel
de promoción de las oportunidades que la gente tiene para vivir una vida mejor; el nivel
de participación de las personas y de promoción de las capacidades; el nivel de
involucramiento de los grupos marginados; el nivel de libertad de las personas tanto en
sus aspectos de oportunidad como de proceso (Dréze y Sen, 2002). A través del enfoque
de capacidades, no se buscará medir los impactos de las políticas públicas sobre los
sujetos, sino definir cuánto éstas hayan ampliado las posibilidades de los sujetos para
elegir sobre sus vidas; será la percepción de los sujetos y el nivel de expresión de sus
“capacidades” a determinar el grado de viabilidad de las políticas públicas promovidas.
Variables Independientes.
1. Nivel de participación del movimiento campesino en la formulación e
implementación de las políticas;
Desde el 2008 algunas organizaciones campesinas se organizaron al crear una Red
Agraria y pedir explícitamente una reforma agraria integral que tomara en cuenta como
uno de los problemas principales a resolver la “redistribución de la tierra”. Sin embargo,
el Estado no promovió espacios de consulta y dialogo efectivos que integren los pedidos
“Análisis de la política estatal de tierra en el Ecuador” pág. 41. 6 Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales.
11
de la Red y otros movimientos indígenas, (con excepción de la nueva Ley de Tierra
propuesta por la Red, pero legislada con enfoques muy diferentes de los originarios) y, al
contrario, dirigió sus políticas hacia una explotación intensiva del suelo, priorizando la
productividad en menoscabo de la redistribución y desplazando los pedidos de las
organizaciones campesinas a un problema de improductividad, atraso tecnológico y
pobreza. Una mayor o menor participación del movimiento campesino, que tiene
propuestas muy definidas y más afines a lo declarado en la Constitución, sí afecta a la
inclinación y enfoque de las políticas promovidas hacia un acercamiento o alejamiento
de los principios plasmados en el marco normativo.
2. Nivel de acceso a la tierra del movimiento campesino y su relación con la
redistribución de la misma.
Según la visión de la Red Agraria y demás organizaciones campesinas e indigenas, el
mejor acceso a la tierra para los campesinos depende de una nueva y más equitativa
distribución de las tierra. En cambio, según la visión de los organismos del Estado, el
acceso a la tierra es regulado por su nivel de productividad: un propietario más produce,
más tiene derecho a la tierra. La aplicación de una u otra visión determinará efectos e
impactos diferentes.
Variable dependiente
Persistencia de los principales problemas del campo y ausencia efectiva de la
soberanía alimentaria en Ecuador.
Las nuevas leyes y las políticas públicas promovidas no están resolviendo los principales
problemas del campo y están priorizando la productividad a la redistribución. En
particular, las dimensiones de esta variable son:
a. Violación de los DESCA y, en particular, de los derechos a la tierra;
b. Afirmación de una concepción mercantilista y de propiedad privada de la tierra.
El acceso a la tierra resulta no estar relacionado con la redistribución.
c. Despojo de los campesinos no solo de su tierra, sino también de la dimensión
social, cultural y ambiental de sus territorios, sobre todo en el caso de las
nacionalidades indígenas y ancestrales.
Hipótesis.
1. Un bajo nivel de participación del movimiento campesino en la fase de
formulación, implementación y veeduría de las políticas promovidas sobre tierra
favorece un alejamiento de los principios de los DESCA, la soberanía alimentaria
y el derecho a la tierra, garantizados en la Constitución y demás instrumentos
jurídicos.
2. La presencia del latifundio, la alta concentración y el acaparamiento de tierras,
que las políticas promovidas no han logrado debelar, mantienen una concepción
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mercantilista de la tierra y un modelo altamente desigual de distribución de la
misma.
3. La violación del derecho a la tierra no solo dificulta el adopción de la soberanía
alimentaria por parte de las poblaciones, sino que también limita su expresión
social, cultural y el alcance de la vida que valoran.
La investigación partirá de los siguientes planteamientos:
Con respecto al problema
¿Cuál es y por qué hay una diferencia tan marcada entre el marco jurídico-
normativo y las políticas públicas sobre tierra y territorios implementadas en
Ecuador?
Con respecto a las variables independientes
¿Cuánto las poblaciones directamente interesadas han sido realmente
involucradas? Han habido fases de consulta a las comunidades? Cómo ha sido su
proceso participativo y de agencia? Se ha permitido que “las personas
directamente afectadas [sean] las que deben tener la oportunidad de participar
en la decisión” (Sen, 2000)? En particular, se analizará todo el proceso de
participación y consulta prelegislativa, ¿cuáles han sido las organización de base
involucradas, cómo han aportado a las varias propuestas presentadas? Y ¿por qué
este mismo proceso participativo se estancó y perdió credibilidad?
Con respecto a la variable dependiente
¿Hasta qué punto, en las políticas analizadas, el concepto de tierra ha salido de la
lógica única de propiedad privada, lucro y acumulación para ser tratada, en
cambio, como un “derecho humano” al servicio no solo de la producción para la
soberanía alimentaria de las poblaciones, sino también de las necesidades y
exigencias culturales de los grupos directamente afectados por el problema de la
concentración de tierra y de explotación de los recursos naturales?
¿Las políticas analizadas han podido promover un concepto de tierra, en donde
ésta sea una “oportunidad” de reapropiación y empoderamiento social y cultural
de grupos campesinos e indígenas, que en el justo uso de la misma, basan su propia
elección y libertad de vida y por ende todas las otras libertades a esta relacionadas
(salud, educación, emociones, participación etc.)? Ha sido la tierra el instrumento
para garantizar que las personas logren aquello que les da bienestar o el
funcionamiento que valoran (Sen, 2000)?
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1.1.2 Objetivos generales y específicos.
Objetivo General
Examinar, bajo el concepto de desarrollo humano, las discrepancias entre los principios
del “Buen Vivir” plasmados en la Constitución y las políticas públicas promovidas en
tema de tierra y territorios, tanto en su fase de formulación como de implementación y
control.
Objetivos Específicos:
Examinar cómo las políticas públicas promovidas, a través de sus programas,
abordaron el tema del acceso y distribución de las tierras;
(Objetivo explicativo)
Evaluar el nivel de participación del movimiento campesino en las fases de
formulación, implementación y control de las políticas públicas promovidas sobre
tierra y territorios; (Objetivo explicativo)
Indagar cuáles han sido los impactos de estas políticas en dos casos concretos del
país, según la percepción de los sujetos directamente interesados;
(Objetivo interpretativo)
Diseño.
Los objetivos de la investigación serán de tipo explicativo e interpretativo. La
primera modalidad se refiere a los objetivos 1 y 2, y la finalidad será evidenciar cómo los
programas de políticas públicas promovidos alcanzaron resultados e impactos diferentes
a los esperados y cuánto se alejan de lo definido por la Constitución y el marco legal de
referencia. La segunda modalidad, referente al objetivo 3, en cambio, se aplicará para
determinar cómo han sido percibidos los impactos de las políticas promovidas desde la
perspectiva de los sujetos interesados y qué otras dimensiones de la vida, no fueron
tomadas en cuenta por la políticas, con las que hayan sido afectados.
La investigación será de tipo cualitativo: se basará en “observaciones socialmente
situadas” e interpretaciones que nacerán del análisis mismo. En particular, se privilegiará
la perspectiva del actor al cual están dirigidas las políticas, intentando de comprender e
interpretar su precepción en el marco del contexto país.
1.1.3 Las fases de la investigación.
Se han realizado 3 fases en el proceso de análisis y sistematización:
a) Análisis inicial de la documentación relativa a la normativa y las políticas públicas del
tema de interés: Acuerdos internacionales,Constitución, leyes, planes, programas etc.
Y de la documentación relativa a estudios de interpretación, evaluación y análisis
14
crítico sobre los mismos (información secundaria). Además se revisó la bibliografia
de la evolución agraria en la historia del País.
b) Observación directa y realización de entrevistas a personas clave (información
primaria). Para esto se han costruido herramientas de trabajo con el fin de realizar
entrevistas individuales y entrevistas con grupos focales.
c) Recopilación y sistematización de toda la información, vinculando las dos fuentes de
información utilizadas (primaria y secundaria).
1.1.4 Las fuentes de información y técnicas utilizadas.
Objetivo 1)
Con respecto al contexto normativo, el análisis para evidenciar sus fortalezas,
debilidades y contradicciones ha sido de tipo documental y de contenido. La información
ha derivado exclusivamente de fuentes secundarias.
Se han consultado los textos normativos del marco legal específico sobre la temática,
distinguiendo entre:
a) Planes y Leyes que de alguna forma se mantienen coherentes con la visión
constitucional
b) Planes, programas y propuestas de leyes que entran en contradicción y/o se alejan
de los preceptos constitucionales
También, se han considerado textos de varios autores que interpretan, evalúan y analizan
críticamente las normativas idenficadas previamente. Se ha privilegiado el análisis
cualitativo (intensivo) al cuantitativo (número de documentos consultados).
Objetivo 2)
Con referencia a la evaluación del nivel de participación del movimiento
campesino en las fases de formulación, implementación y control de las políticas públicas
promovidas sobre tierra y territorios, se ha recurrido tanto a la recolección y análisis
documentales, como también a técnicas de observación participante y entrevista. La
fuentes principales ha sido secundarias, sin embargo se le ha complementado también con
fuente primaria actualizada.
a) Analisis documental: el punto de partida han sido fichas de seguimiento de casos,
informes y recomendaciones definidos por organismos que trabajan con las
organizaciones directamente interesadas. También se han consultado articulos,
denuncias de las organizaciones campesinas, declaraciones de organismos
públicos y comunicados de prensa entre otros.
b) Observación participante.
c) Entrevistas individuales focalizadas.
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Objetivo 3)
Para la presentación de casos concretos, a través de un análisis interpretativo y
comparativo, se han privilegiado las técnicas de observación directa, participante, las
entrevistas individuales y a grupos focales. También se ha considerado el análisis
documental de textos muy parecidos a los consultados para el objetivo anterior. Sin
embargo, el corpus principal ha derivado de fuentes primarias realizadas a lo largo de la
investigación.
a) Observación directa de campo: se realizarán visitas de campo abiertas, con la
intención de registrar elementos de la vida cotidiana e identificar posibles efectos
secundarios de las políticas que no surgieron en una primera istancia.
b) Entrevistas individuales.
c) Entrevistas con grupos focales.
Descripción técnica
Observación participante y directa de campo: se ha participado en reuniones,
talleres y momentos grupales organizados dentro de las comunidades involucradas. Se
han realizados 3 visitas por sector seleccionado, en la costa y en la sierra. Se ha realizado
una matriz de referencia con los elementos claves a tener en cuenta en la observación,
aunque éstos han sido solo un punto de partida, siendo la observación misma fuente de
análisis.
Entevistas individuales focalizadas: estas se realizaron a personas clave involucradas,
afectadas y/o promotoras de las políticas públicas objeto el presente estudio. Se han
realizado 10 entrevistas a socios de cada una de las dos asociaciones campesinas.
Grupos focales: se selecionaron grupos heterogéneos de personas (para garantizar la
representación de diferentes tipologías: hombres, mujeres, jóvenes, lideres, lideresas,
promotores, familias, etc.) para que discutan un tema determinado. El objetivo es obtener
diferentes percepciones que dialoguen entre si a través de dinámicas. Todos los elementos
que se han puesto en juego en la discusión grupal (actitudes, emociones, creencias,
opiniones, experiencias, evaluaciones, reacciones, consensos y disensos) han permitido,
a través de un análisis interpretativo, identificar las sugerencias, propuestas avanzadas y
conclusiones. Se ha utilizado la técnica de la “mapatura”: cada grupo identifica su
territorio, los recursos naturales disponibles y las actividades realizadas en el mismo; en
base a eso, se aplica con el mismo grupo un análisis FODA, lo cual permite identificar
las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas que las personas perciben en su
comunidad y el entorno. Se ha realizado dos grupos focales por asociación.
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1.2 Estado del Arte.
1.2.1 El retorno del tema tierra en el escenario internacional y latino americano.
Después de las reformas agrarias promovidas en varios países de Latinoamérica
durante la mitad del siglo XX, parecía que el tema “tierra” estuviera ya superado y
resuelto el gran problema de la injusta distribución de este imprescindible recurso natural,
de importancia no solo económica, sino también social y cultural. Sin embargo, nunca
como ahora, la tierra resurge con un problema aún más articulado y complejo, en el cual,
a los históricos conflictos de propiedad se van sumando la competencia para su uso.
La misma tenencia de la tierra asume una nueva estructura que se podría definir
“polarizada”, por un lado un número significativo de campesinos, indígenas,
afrodescendientes, en general de pobladores en condición de vulnerabilidad que dominan
una escasa cantidad de tierras (minifundios) usualmente de menor calidad y/o en
territorios con barreras de todo tipo (económicas, geográficas, culturales, etc.); y, por otro
lado, un grupo pequeño de inversionistas y corporaciones privadas que controlan gran
cantidades de tierras, por lo general de mayor calidad; y en el medio, los Gobiernos que
en su mayoría tienden a atender los intereses del segundo grupo, fuerte de una
determinante influencia económica (CEPES, 2014).
La temática está involucrando diversos países de la Región, según diferentes matices,
desde la fuerte extranjerización de la tierra en Argentina hasta el despojo y el
acaparamiento de tierras en los territorios de poblaciones campesinas e indígenas de los
países andinos, como Ecuador.
Este escenario abre el debate sobre tres grandes temas: el difícil acceso a la tierra, el
acaparamiento de la tierra y sus recursos naturales y la concentración de la misma en
manos de pocos. Entre los autores de la región, esta temática es abordada y analizada
desde diferentes enfoques que, aunque resultan estrechamente interrelacionados y
articulados, ponen énfasis a matizados diferentes de una misma cuestión. Hemos
seleccionado tres enfoques claves, que desvelan las diversas posturas desde una visión de
soberanía alimentaria, de derechos humanos y finalmente social/cultural.
1.2.2 Los diversos enfoques.
Desde el enfoque de soberanía alimentaria los diversos autores (Rosset 2010,
Borras 2010, Monsalve 2012) señalan que la mayoría de las políticas agrarias,
alimentarias y productivas de los países de la región no aplican los principios claves
indicados por la Vía Campesina7. No hay políticas agrarias que sean realmente
redistributivas (Borras 2010); a la necesidad de distribución de tierra se contrapone el
acaparamiento de la tierra que “impide que vastas extensiones de tierra y los recursos
7 Movimiento de la sociedad civil que nace en 1993 y que actualmente aglutina en torno a 150
organizaciones locales y nacionales en 70 países de África, Asia, Europa y América; en total, representa
alrededor de 200 millones de campesinos y campesinas. La Vía Campesina es considerada hoy en día uno
de los principales actores en los debates alimentarios y agrícolas.
17
hídricos asociados puedan ser utilizados ahora y en el futuro por indígenas, campesinos,
pastores, pescadores artesanales y población rural en general” (Monsalve, 2012:2).
En particular, no se garantiza uno de los requisitos básicos como es el acceso a la tierra:
al contrario, se registra una injusta distribución de la tierra, caracterizada por fenómenos
crecientes de acaparamiento, extranjerización y concentración de la tierra, caracterizados
por el uso extractivista y alienante de los recursos naturales para propósitos externos
(Borras y Franco 2010). Además, se viola otro principio pilar de la soberanía alimentaria:
la participación de los campesinos en la toma de decisiones en política agrícola, lo cual,
en cambio, asume un rol determinante en la propuesta de la Vía Campesina (Rosset,
2010).
El enfoque de soberanía alimentaria y las críticas avanzadas por los autores que siguen
tal enfoque, son muy importantes porque por primera vez introducen el concepto de
soberanía y libertad de decisión de las comunidades y pueblos (que como veremos es pilar
en la visión de Sen). Sin embargo, este enfoque se focaliza exclusivamente en el punto de
vista de quién produce.
El enfoque de derechos humanos, en cambio, en el momento en que rescata el acceso a
una alimentación adecuada y a los recursos productivos (tierra, agua, etc.) como derechos
básicos y universales, dirige su atención también a los Estados, enfatizando su rol de
garante. En particular, exigiéndole a este último que se respeten, protejan y garanticen
estos derechos (CDESC, 1990). Diversos órganos de Naciones Unidas han trabajado en
el desarrollo de la relación entre el acceso a la tierra, reformas agrarias y los DESC de los
grupos más marginados. El anterior Relator Especial sobre el Derecho a una Vivienda
Adecuada, Miloon Kothari, recomendó en 2007 al Consejo de Derechos Humanos
“reconocer el derecho a la tierra como un derecho humano” (2007:25-31). Sin embargo,
la crítica avanzada es que existen grandes vacíos en la interpretación e implementación
de los principio tratados en materia de derechos humanos en el momento que se apliquen,
en especial al campesinado (Vía Campesina, 2009).
Efectivamente, a pesar de los avances a nivel de jurisdicción internacional para reconocer
como un derecho humano al derecho a la alimentación y a la tierra, éstos en la práctica
no se aplican como un problema de derechos humanos, sino que suelen caer dentro de la
jurisdicción que regula las leyes sobre la tierra, los contratos de tenencia de la tierra o los
reglamentos de planificación territorial, y rara vez se aplica la jurisdicción de los derechos
humanos (Gilbert, 2013). Esta crítica explicaría el gran número de violaciones que
todavía están vigentes en el mundo, a pesar de las declaraciones internacionales.
Podríamos concluir que el enfoque de derechos humanos contribuye a ampliar el enfoque
de soberanía alimentaria, dado que completa el cuadro de los diversos actores que deben
ser involucrados en la definición de las políticas públicas: no solo hay que promover la
libertad y la autodeterminación de los actores directamente interesados (pueblos
campesinos), sino también exigir que los Estados cumplan con rol de garante para que se
apliquen, respeten y promuevan acciones que defiendan los derechos plasmados en las
declaraciones y convenios internacionales (y también nacionales).
Un tercer enfoque que nace de la misma concepción de los derechos humanos, es el
enfoque cultural, que toma su fuerza sobre todo en los países andinos de la región. Desde
el enfoque cultural, se denuncia una “indigenización” del problema tierra; los que resultan
mayormente afectados por el difícil acceso a la tierra y su uso son los campesinos
indígenas. Esto, a pesar que el derecho internacional es muy claro sobre los derechos de
18
las comunidades étnicas (OIT) y ancestrales (Declaración de las Naciones Unidas sobre
los Derechos de los Pueblos Indígenas).
Como en el enfoque de derechos humanos, en el cultural se le atribuye al Estado un rol
de garante y protector, en este caso, a un grupo marginalizado y vulnerable, el cual cuenta
con una relación no solo económica sino sobre todo cultural y espiritual con su territorio.
En este sentido, se crea una conexión entre el derecho sobre la tierra y los derechos
culturales (Gilbert, 2013), la misma que ha sido reconocida por el Comité de Derechos
Humanos (CDH), en su interpretación del artículo 27 del PIDCP8. Una de las mayores
críticas avanzadas desde este enfoque ha sido que si bien los países andinos hayan
ratificado en convenios internacionales, pocos, en la práctica, respetan sus principios:
“Han existido en las últimas décadas avances significativos en el reconocimiento y protección jurídica de las tierras indígenas […]. Se observa, sin embargo, la insuficiencia de algunos ordenamientos jurídicos, así como de las políticas impulsadas por los Estados a objeto de garantizar en forma efectiva el acceso a la tierra y la seguridad en su tenencia, en el contexto de los procesos de liberalización económica que hoy se impulsan en casi todos los países de la región” (CEPAL, 2002:8).
El enfoque cultural permite entonces profundizar aspectos de los derechos humanos
dirigidos a un determinado grupo social que se ve particularmente afectado por las
dinámicas de concentración y explotación de la tierra; y además, permite entrar en la
especificidad de los países andinos, enfocándose en la fusión del aspecto jurídico con lo
cultural y apelándose al principio según el cual, para los pueblos indígenas los territorios
y las tierras son la base no solo de su subsistencia económica, sino también la fuente de
su identidad espiritual, cultural y social.
1.2.3 Los diversos enfoques en el contexto ecuatoriano.
En el caso ecuatoriano, Acosta (2009; 2010), respecto de la nueva Constitución
2008, tiene una perspectiva fusionando el enfoque de soberanía alimentaria con el de la
cultura. En sus artículos, Acosta presenta un análisis muy profundo del origen de los
conceptos inspiradores de la nueva Constitución, basados en la visión indígena del Sumak
Kawsay (Buen Vivir)9, y explica la novedosa incorporación de la Pachamama y de los
pueblos históricamente marginalizados del país como actores activos y sujetos de
derechos y del Estado como garante principal. De ahí la introducción del derecho a la
soberanía alimentaria como medio que armonice la convivencia entre la naturaleza y sus
poblaciones (Art. 280-281). Acosta sugiere entonces partir de lo cultural para poder llegar
a los principios de soberanía alimentaria y derechos humanos.
Según Acosta, esta nueva concepción contenida en la Constitución propone una nueva
visión del desarrollo, este último definido como “el conjunto organizado, sostenible y
dinámico de los sistemas económicos, políticos, socio-culturales y ambientales, que
garantizan la realización del Buen Vivir,” (Art. 275). Para entender el nuevo concepto de
8 PIDCP: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 9 Para profundizar dónde y cómo nace la propuesta del Buen Vivir, revisar más adelante el párrafo 1.3.2.4
La propuesta del Buen Vivir de América Latina.
19
desarrollo plasmado, el autor sostiene que hay que comprender la cosmovisión indígena
en el está inspirado. Sin embargo, entre la visión constitucional y la práctica de las
politicas promovidas, se generan contradicciones.
Como se deduce del análisis critico de varios autores sobre las políticas públicas
promovidas en estos últimos años con relación a la temática tierra: los principios de
soberanía alimentaria, acceso a la tierra, distribución de la tierra, reconocimiento de los
derechos colectivos de las poblaciones indígenas plasmados en la Constitución 2008 no
encuentran un sustento práctico en la políticas públicas promovidas en el País (FIAN,
2013).
En este sentido, FIAN Ecuador presenta dos trabajos (2013; 2014) en donde realiza un
monitoreo de políticas de tierra en la zona costa del País, según el enfoque de la soberanía
alimentaria y en especial del derecho a la alimentación; y un análisis de la nueva propuesta
de Ley de tierra según un enfoque de derechos humanos.
Bajo el enfoque de soberanía alimentaria (FIAN, 2013), se evidencia como el Plan Tierra
promovido en 2009 no ha resuelto el grave problema de acaparamiento y concentración
de las tierras. Una de las mayores críticas avanzadas es de no haber respetado los
principios básicos de la soberanía alimentaria, en particular el derecho a la alimentación,
a través de la obstaculización al acceso a la tierra por parte de los campesinos. El informe
señala que se ha evidenciado el mantenimiento de un precio comercial de la tierra
supuestamente redistribuida, mientras que la expectativa era un “precio social”: en vez de
preservar la tierra como un derecho, se la ha convertido en una mercancía. En el informe,
los autores subrayan también la escasa participación de las organizaciones campesinas
(otro principio pilar de la soberanía alimentaria, así como definido por Rosset) tanto en
fase de planificación como de ejecución del plan. La “participación” será un elemento
determinante en el momento de analizar el efectivo impacto de las políticas, todas
diseñadas y formuladas en la capital, muy lejana de la realidad en el campo.
Con respecto a un enfoque de derechos humanos contenido en el segundo informe (FIAN,
2014) el análisis presentado sobre la nueva propuesta de Ley de tierra se basa en una
lectura a la luz de los principios delineados en las Directrices Voluntarias sobre la
Gobernanza responsable de la Tenencia de la Tierra, Pesca y Bosques (FAO, 2012) y
demás instrumentos internacionales, que han avanzado hacia el reconocimiento de la
tierra como un derecho humano.
El intento de este enfoque es analizar la nueva propuesta saliendo de la lógica única de
propiedad privada, lucro y acumulación y comenzar a ver a la tierra desde los valores que
el ser humano le da. Las conclusiones a las cuales llegan los autores del informe es que
esta propuesta de ley todavía no garantiza la promoción y protección de principios básicos
de los derechos humanos. En particular, no logra revertir el proceso de mercantilización
de la tierra, que ha fomentado la concentración y explotación de este bien y sus recursos
productivos en pocas manos; y no garantiza la participación autónoma e independiente
de los movimientos sociales en los procesos de elaboración, seguimiento y evaluación de
leyes y políticas públicas relacionadas con la tierra y territorio.
El aporte valioso de estos autores es haber analizado la ley desde un enfoque de derecho
internacional que de alguna forma valida las críticas avanzadas sobre los limitantes de la
propuesta de ley; sin embargo, no articula los principios de la jurisdicción internacional
con las concretas necesidades de las poblaciones campesinas e indígenas, dejando la
20
lectura a un nivel teórico, sin aterrizarlo a un nivel práctico, en donde se pueda resaltar el
punto de vista de las comunidades directamente interesadas.
En el análisis sobre la relación directa entre la violación de los derechos humanos y la
persistente desigualdad del País, North (2007) propone un análisis más concreto y basado
en ejemplos relacionados a la vida cotidiana de los campesinos. Evidencia por ejemplo,
las precarias condiciones laborales de los trabajadores (casi siempre “jornaleros”) sujetos
a la continua desvaloración de las tasas salariales, a la nocividad de las fumigaciones a
las cuales están expuestos sin precauciones adecuadas, la “flexibilidad laboral” impuesta
y la falta de respaldo sindical. Además North evidencia una conexión directa ente los altos
niveles de desigualdades y la injusta distribución de la propiedad rural. En particular,
señala como la concentración de la tierra ha promovido prácticas muy nocivas para el
desarrollo rural del país, como por ejemplo el deterioro del suelo (para uso indiscriminado
de químicos) que arremeten contra el desarrollo agrario, al cual también la soberanía
alimentaria apela.
1.3 Marco teórico
1.3.1 Qué tipo de desarrollo?
Cualquier tipo de análisis que se quiera realizar sobre las políticas públicas
promovidas no puede trascender de un análisis “normativo” sobre el concepto de
desarrollo: es preciso dar un juicio de valor sobre cómo se concibe y define el desarrollo.
Esto porque una diferente interpretación de este concepto puede conllevar a la
formulación de políticas públicas diferentes y en consecuencia de prácticas diferentes. Es
evidente que una definición de desarrollo orientada hacia el crecimiento económico
tendrá implicancias diferentes si está relacionada con los derechos humanos (Deneuline,
2014).
En este sentido, la concepción del desarrollo como “desarrollo humano” difiere
considerablemente de otros enfoques que, por ejemplo, buscan mejorar la economía
nacional. El enfoque del desarrollo humano parte del supuesto que lo que debe mejorarse
es el bienestar de las personas.
“El Desarrollo humano es un proceso mediante el cual se amplían las oportunidades de los individuos, las más importantes de las cuales son una vida prolongada y saludable, acceso a la educación y el disfrute de una vida decente” (PNUD, 1990: 33)
Cabe recordar que esta nueva concepcíon de desarrollo provoca una ruptura con la visión
ortodoxa de desarrollo - que se había afirmado después de la Segunda Guerra Mundial, a
partir de la presidencia Truman en EEUU- según la cual el crecimiento económico estaba
automáticamente afin con el bienestar humano. Es el periodo en el cual nacen otras
categorizaciones relacionadas con el concepto de desarrollo, pero estructuradas según una
lógica dicotómica como subdesarrollado-desarrollado, pobre-rico, avanzado-atrasado,
civilizado-salvaje, centro-periferia (Acosta, en Unceta 2014).
21
El sub-desarrollo10 se convierte en el ejemplo de lo que hay que combatir y del cual hay
que salir en nombre del progreso, aún a costa de otros factores, como la devastación
ambiental y social. En nombre de este modelo, nacen programas mundiales (dando mucho
énfasis al equilibrio macroeconómico como factor determinante) para impulsar el
desarrollo de aquellos países atrasados que no entraban en los parámetros de crecimiento
económico establecidos. A nivel global, por más de treinta años, vige exclusivamente este
modelo de desarrollo, casi como “obligación innegociable”.
En los años ’80 empiezan a surgir por parte de agencias internacionales como UNICEF
(“Ajuste con rostro humano”) y la CEPAL (“Transformación productiva con equidad”),
nuevos planteamientos, que se basan en enfoques más amplios, capaces de tener en cuenta
la multidimensionalidad de los problemas asociados al desarrollo y el bienestar humano
(Unceta, 2014). Sin embargo, estos temas se introducen todavía sin poner en discusión el
concepto base ortodoxo de total identificación del bienestar humano con el crecimiento
económico.
Es solo en los ’90 que empiezan a aparecen nuevas concepciones de desarrollo que, por
primera vez, no consideran al crecimiento económico como el factor determinante para
mejorar el bienestar de las personas: es cuando aparece justamente la propuesta del
desarrollo como ampliación de las capacidades - el desarrollo humano- y el desarrollo
sostenible11.
A través del Informe sobre el Desarrollo Humano de 1990, el PNUD es el primer
organismo internacional que conceptualiza esta nueva visión del desarrollo, rompiendo
con las tradicionales visiones que limitaban el progreso solo al ingreso y crecimiento
económico:
“El desarrollo humano tiene su origen en la critica a los enfoques que asocian el bienestar exclusivamente con avances económicos o materiales. Por lo tanto, se revalora y enfatiza la importancia de los progresos sociales, de las libertades políticas y de los vínculos sociales, de las libertades políticas y de los vínculos sociales como elementos constitutivos del bienestar de las personas” (PNUD, 1990: 35)
Se abrió así la puerta para una reformulación conceptual de la noción de bienestar en
varios aspectos: primero, en cuestionar su relación directa con el crecimiento; segundo,
en señalar la inadaptación de los indicadores utilizados convencionalmente para evaluar
el bienestar; tercero, la inutilidad en establecer categorías como desarrollo o subdesarrollo
en base al análisis del ingreso, dado que éste es únicamente un componente del desarrollo.
“La perspectiva del desarrollo humano y la de la sostenibilidad plantean una importante ruptura conceptual con la manera convencional de entender el desarrollo, reivindicando la necesidad de un nuevo examen de medios y fines, la invalidez de los indicadores utilizados, el análisis
10 “A partir de 1949, más de dos mil millones de habitantes del planeta van –las más de las veces sin
saberlo– a cambiar de nombre […)] ya no serán africanos, latinoamericanos o asiáticos (por no decir
bambaras, shona, bereberes, quechuas, aymaras, balineses o mongoles), sino simplemente
subdesarrollados” (Rist, 2002 en Unceta, 2014:66). 11 En 1987, la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo precisa el concepto de
“desarrollo sostenible”: “es el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin
comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”.
22
en términos de procesos y no sólo de resultados, y la consideración de diferentes ámbitos espaciales a la hora de estudiar los diversos aspectos que inciden en el bienestar humano” (Unceta, 2014:73).
Según el paradigma del desarrollo humano, la verdadera riqueza de una nación son las
personas. Ellas son el centro y el punto de partida; en este sentido el desarrollo entonces
deja de ser un fin para convertirse en un medio – si bien importante – para permitir a las
personas obtener más oportunidades.
El bienestar humano como finalidad del desarrollo no es algo nuevo, ya en la antigua
Grecia había sido destacado por Aristóteles: "La riqueza no es, desde luego, el bien que
buscamos, pues no es más que un instrumento para conseguir algún otro fin". Sin
embargo, la conceptualización del desarrollo humano definido por el PNUD encuentra su
base filosófica en un económista y filósofo más reciente, Amartya Sen, que profundiza
cómo el propósito del desarrollo se enfoca en las capacidades de las personas en todas las
áreas de su vida.
1.3.2 Los alcances de los diversos enfoques de desarrollo
1.3.2.1 El enfoque de capacidades de Amartya Sen
Primero de todo, es preciso puntualizar que lo que propone Sen no es una teoría
que intenta explicar algo, sino que, en cuanto enfoque, resulta ser más bien un “idioma”
que intenta describir una realidad (Deneuline, 2014b). Eso implica que, a diferencia de
una teoría, es más flexible y variable, es como si aplicara el idioma más apropiado según
la realidad que esté analizando.
Esto conlleva a otra característica y ventaja del enfoque de capacidad, es
multidimensional y esto significa que el bienestar no puede reducirse a una sola unidad,
sino que depende de cómo cada persona lo viva, lo perciba, lo valore.
La capacidad según Sen es la posibilidad de disfrutar de diferentes funcionamientos, los
cuales son “las diversas cosas que una persona puede valorar hacer o ser” (Sen,
1999:75). Según esta visión no hay que focalizarse en cuantos bienes o ingresos una
persona reciba, sino qué cosa una persona es capaz de hacer o ser con ellos.
“El desarrollo debe preocuparse de lo que la gente puede o no hacer, es decir si pueden vivir más, escapar de la morbilidad evitable, estar bien alimentados, ser capaces de leer, escribir, comunicarse, participar en tareas literarias y científicas, etc. En palabras de Marx, se trata de >sustituir el dominio de las circunstancias y el azar sobre los individuos, por el dominio de los individuos sobre el azar y las circunstancias>”.
En este sentido, las capacidades se conectan a otro concepto clave: las libertades.
Efectivamente, las capacidades reflejan el nivel de libertad de las personas de poder elegir
la forma de vida que más valoren: “las capacidades son las libertades fundamentales que
(una persona) disfruta para llevar el tipo de vida que él o ella tiene razones para valorar”
(Sen, 1999:87). En la concepción de Sen, la libertad se expresa a través de dos
23
dimensiones: la primera, como oportunidad, “la libertad es la oportunidad real que
disponemos para lograr lo que valoramos” (1992:31). La segunda, como proceso que se
garantiza a través de otro elemento clave del enfoque, sobre todo en el análisis y
evaluación de las políticas, la agencia.
Ésta es entendida como la capacidad para perseguir los objetivos que uno valora y tiene
razones para valorar. Una persona que es agente es “alguien que actúa y produce
cambios” (Sen, 1999:19). La agencia expresa entonces la capacidad de transformación.
La idea de agencia es clave para medir el nivel de involucramiento de las personas en los
procesos sociales, políticos, económicos y culturales y también para identificar los
factores que limitan su capacidad de actuar, a través de la violación de sus derechos.
La afirmación de la agencia introduce también otros conceptos: la autodeterminación, el
empoderamiento, la autonomía de las personas, no pensadas como bienestar individual,
sino como dimensión social y solidaria con los demás. Para Sen, lo colectivo y lo público
son los espacios y la participación es la herramienta clave para poder alcanzar las
decisiones.
Para Amartya Sen, entonces, el desarrollo es la posibilidad de “ampliación de las
capacidades” y “de las libertades” del ser humano. Sen considera que el sistema
económico debe concebir la libertad como la base de la evaluación del éxito y el fracaso,
y como el determinante de la iniciativa individual y la eficacia social. La libertad, no sólo
porque esto sirve de estímulo a la población y mejora la calidad de vida, sino porque este
desarrollo integral puede mejorar la producción de insumos en el país, el nivel de
educación de los habitantes, los índices de pobreza, entre otros.
¿Cómo se vincula este enfoque con el análisis de las políticas? El enfoque de capacidades
provee un marco analítico y filosófico al desarrollo humano y brinda los criterios para
evaluar el proceso de desarrollo en un contexto particular. Las capacidades son el eje de
estos criterios: para este enfoque el propósito del desarrollo es ampliar lo que la gente es
capaz de ser y hacer en todas las áreas de su vida. Si se evalúa el bienestar de un pueblo
basado en las capacidades, lo que se está evaluando es que la gente disfrute de libertades,
oportunidades y procesos para poder alcanzar sus funcionamientos (para poder ser o hacer
lo que sea que valoren). Este punto se profundizará en el capítulo 4, en el estudio de casos.
1.3.2.2 La teoría del desarrollo a escala humana
Mientras que en la visión de Sen y del Desarrollo Humano el aspecto central que
garantiza el progreso del desarrollo humano son las capacidades humanas, entendidas
como conjunto de opciones u oportunidades de que dispone una persona, en el enfoque
del desarrollo a escala humana se da más enfasis en las necesidades básicas12 y en la
provisión de bienes y servicios para los grupos más desfavorecidos. Los autores que
12 Las necesidades básicas fueron definidas por la OIT como las que aseguraban “un nivel de vida mínimo
que toda sociedad debería establecer para los grupos más pobres de sus habitantes”.En base a esta
definición, se identificaron 4 categorias: 1) el consumo alimentario, la vivienda y el vestido; 2) el acceso a
servicios públicos de educación, sanidad, transporte, agua potable y alcantarillado; 3) posibilidad de acceso
a empleo adecuadamente remunerado; 4) derecho a participar en las decisiones que afectan a la forma de
vida de las personas y a vivir en un medio sano, humano y satisfactorio.
24
proponen esta otra perspectiva (Manfred Max Neef, Antonio Elizalde, Martin
Hopenhayn) reafirman el concepto que el desarrollo tiene que ver con las personas y no
con los objetos. En base a este primer postulado, derivan dos más:
“El mejor proceso de desarrollo será aquel que permita elevar más la calidad de vida de las personas. Y la calidad de vida dependerá de las posibilidades que tengan las personas de satisfacer adecuadamente sus necesidades humanas fundamentales” (Neef, 1986:16)
Las necesidades humanas entonces se convierten en el meollo de la teoría, así como lo
eran las capacidades para Sen. Estas no siguen un orden jerarquico, ninguna necesidad es
más importante que otra. Sin embargo, Neef especifica que las necesidades humanas
fundamentales son finitas, pocas y clasificables e identifica dos sistemas de necesidades,
uno según categorías axiológicas y otro según categorías existenciales.13 En base a la
primera categoría, existen nueve necesidades: subsistencia, protección, afecto,
entendimiento, participación, ocio, creación, identidad y libertad; en base a la segunda
categoría, en cambio, hay solo cuatro necesidades: ser, tener, hacer y estar. Todas ellas
son las más comunes a toda la especie humana, cultura, épocas y grupos; lo que está
culturalmente determinado no son las necesidades humanas fundamentales, sino los
satisfactores de esas necesidades:
“De la clasificación propuesta se desprende que, por ejemplo, la alimentación y el abrigo no deben considerarse como necesidades, sino como satisfactores de la necesidad fundamental de subsistencia. Del mismo modo, la educación, el estudio, la investigación, la estimulación precoz y la meditación son satisfactores de la necesidad de entendimiento. Los sistemas curativos, la prevención y los esquemas de salud, en general, son satisfactores de la necesidad de protección.” (Neef, 1986:17).
Según esta clasificación, la teoría considera que cada necesidad no satisfecha es una
pobreza, mientras que las satisfechas son una riqueza.
Para el desarrollo a escala humana, la realización de las necesidades no debe ser la meta,
sino el motor del desarrollo mismo. Se logrará en la medida en que la estrategia de
desarrollo sea capaz de estimular permanentemente la generación de satisfactores
sinérgicos.
A través del concepto de auto-dependencia, se rescata algo de lo que Sen llama agencia,
la promoción de la participación directa y activa; aunque, en el caso del desarrollo a escala
humana, se relaciona en forma especifica a la ruptura de formas de dependencia a nivel
político, económico, social y cultural que suelen imponerse desde el centro hacia la
periferia:
“Las relaciones de dependencia, desde el espacio internacional hasta los espacios locales, y desde el ámbito tecnológico hasta el ámbito cultural, generan y refuerzan procesos de dominación que frustran la satisfacción de las necesidades humanas. Es mediante la generación de autodependencia, a través del protagonismo real de las personas en los distintos espacios y ámbitos, que pueden impulsarse procesos de
13 Ambas categorías de necesidades pueden combinarse con la ayuda de una matriz.
25
desarrollo sinérgicos en la satisfacción de dichas necesidades” (Neef, 1986:34).
El desarrollo a escala humana también hace particular énfasis en una relación de armonia
del ser humano con la naturaleza:“[el desarrollo a escala humana] fomenta un concepto
de desarrollo eminentemente ecológico y (esto implica) diseñar y utilizar tecnologías
que se ajusten a un proceso de desarrollo verdaderamente eco-humanista que pueda
garantizar la sustentabilidad de los recursos naturales para el futuro”.
Los esfuerzos se deben, entonces, concentrar y sustentar en la satisfacción de las
necesidades humanas fundamentales, en la generación de niveles crecientes de auto-
dependencia y en la articulación orgánica de los seres humanos con la Naturaleza y la
tecnología. También se propone una mayor articulación de los procesos globales con los
comportamientos locales, de lo personal con lo social, de la planificación con la
autonomía y de la sociedad civil con el Estado.
Como el desarrollo humano, también la teoría del desarrollo a escala humana
desestructura la visión centralista del crecimiento y revisa los fines y medios del
desarrollo; identifica como objetivo del desarrollo proporcionar a todos la oportunidad de
alcanzar una vida plena y para que esto se pueda dar, subraya la necesidad de elegir los
medios adecuados para los fines esenciales.
1.3.2.3 El postdesarrollo
La critica al modelo de desarrollo convencional no se queda con la propuesta del
desarrollo humano, desarrollo sostenible y desarrollo a escala humana, sino que avanza
con otras corrientes de pensamiento que hasta ponen en discusión el concepto mismo de
desarrollo. Nace lo que se llamará postdesarrollo14, como un ejercicio de deconstrucción
de las ideas de desarrollo, cuya propuestas no son alternativas de desarrollo, sino más
bien alternativas al desarrollo. Como indica Gudynas (2014), hay dos expresiones de
postdesarrollo: una basado en una crítica post-estructuralista (que corresponde a Escobar
en sus primeros escritos), y otra, más difusa y amplia, donde las críticas al desarrollo
expresan otros fundamentos teóricos (sean explícitos o implícitos).
El postdesarrollo15 es el resultado de un debate crítico que nace del reconocimiento de los
fracasos cosechados por el modelo del desarrollo, el mismo que viene profundamente
cuestionado; por lo tanto, los autores de esta nueva corriente crítica denuncian que tanto
desarrollo como subdesarrollo son conceptos que tienen su origen en una misma mirada
sobre la realidad, de carácter occidental, incapaz de comprender otros valores y las
aportaciones de éstos al bienestar de los seres humanos. El desarrollo entendido entonces
como una impostura conceptual por su pretensión universalista, considerando además que
14 El prefijo “post” en postdesarrollo no implica que represente un conjunto de alternativas que vendrán
después (una confusión que se ha vuelto muy común). Ese prefijo proviene del postestructuralismo,
entendido como una postura que elabora una crítica y deconstrucción específica, y que se encuentra basado
particularmente en la obra de Michael Foucault. Dicho de otro modo, el postdesarrollo en sentido estricto sería la
abreviación para indicar una crítica post-estructuralista del desarrollo (Gudynas, 2014:63). 15 Para profundizar sobre los diversos autores del postdesarrollo, ver “El Postdesarrollo como crítica y el
Buen Vivir como alternativa”, Gudynas, 2014.
26
en muchas civilizaciones, antes del contacto con Occidente, no existía el concepto de
desarrollo.
“Así las cosas, no habría espacio para redefinir y/o reconducir el desarrollo, ya que este representaría, intrínsecamente, una forma de entender la existencia humana basada en el productivismo, el dominio sobre la naturaleza, y la defensa de la modernización occidental, con su irremediable secuela de víctimas y de fracasos. En esta línea se sitúan autores diversos (W. Sachs, A. Escobar, G. Rist, S. Latouche) que, aunque con matices distintos, comparten el rechazo de la modernidad y la existencia de valores universales, a la vez que defienden la necesidad de un análisis postdesarrollista” (Unceta, 2014: 64).
El postdesarrollo se caracteriza por los siguientes aspectos (Acosta, 2014)16 :
Apunta a la creación de un espacio/tiempo colectivo donde el “desarrollo” cese
de ser el principio central, que organiza la vida económica y social.
Cuestiona la preeminencia del concepto de crecimiento económico y su carácter
de meta.
Hace visible la matriz cultural de donde proviene el desarrollo y su historicidad
(EEUU).
Desarticula el modelo de desarrollo basado en la premisa de la modernización y
la explotación de la Naturaleza.
Reconoce la multiplicidad de definiciones e intereses alrededor de las formas de
sustento, las relaciones sociales y las prácticas económicas y ecológicas.
Tiende a formas de integración regional autónomas en base a criterios ecológicos
y de desarrollo autocentrado.
Genera necesidades sobre las que se hace descansar el incremento de la demanda,
requiere de una acumulación que se sustenta sobre la desigualdad y provoca
tensiones ecológicas.
Al principio las reacciones a las ideas del postdesarrollo fueron de completo rechazo.
Como recuerda Gudynas (2014:72)
“Se entendía que el desarrollo era una misión esencialmente positiva y necesaria, de donde cuestionamientos como los de Escobar, Esteva o Rist implicaban el riesgo de detener el progreso en los países del sur.”
Más allá de las críticas, el postdesarrollo tiene el mérito de esforzarse en pensar a un
modelo que trascienda el desarrollo mismo y atienda
“a críticas antes desechadas, en particular las provenientes de los pueblos indígenas, y alienta nuevas hibridaciones en la exploración de alternativas. Éstas son las que nutren las “alternativas al desarrollo” (Gudynas, 2014:69).
16 Apuntes del Curso Flacso “Visiones del desarrollo-De la gran teoría al post-desarrollo”, octubre-
diciembre 2014.
27
1.3.2.4 La propuesta del Buen Vivir de América Latina.
Si bien el Buen Vivir17 se conformó independientemente del postdesarrollo, se
observan importantes analogías y resonancias entre uno y otro. Se podría afirmar que el
postdesarrollo contribuyó con sus alertas y críticas a preparar el terreno para el
surgimiento del Buen Vivir (Gudynas, 2014).
El Buen Vivir es una propuesta que surge en algunos paises andinos, inicialmente en
ámbitos de intelectuales indígenas18, pero se difunde rápidamente en otros paíes de
América Latina, hasta lograr colocarse en el centro del debate, e incluso llegar a formar
parte de los propios textos constitucionales de algunos países como Ecuador (2008) o
Bolivia (2009)19.
Buen Vivir no es sinónimo de “bienestar” o “vivir mejor” (en el sentido del desarrollo
convencional). El Buen Vivir más bien expresa una crítica dirigida al concepto mismo de
desarrollo (que en la visión indígena ni siquiera existe) y diversos de sus componentes,
como el ingreso, el consumo indefinido, la acumulación etc. Nace como reivindicación
de formas de vida y/o de organización social ya preexistentes, que vienen presentadas
más bien como alternativas al desarrollo y a los modelos dominantes.
“En la cosmovisión de las sociedades indígenas, en la comprensión del sentido que tiene y debe tener la vida de las personas, no existe el concepto de desarrollo. Es decir, no existe la concepción de un proceso lineal de la vida que establezca un estado anterior y posterior, a saber, de subdesarrollo y desarrollo; dicotomía por la que deben transitar las personas para la consecución del bienestar, como ocurre en el mundo occidental. Tampoco existen conceptos de riqueza y pobreza determinados por la acumulación y la carencia de bienes materiales. Desde la concepción indígena lo que se busca es el buen vivir, que constituye una categoría en permanente construcción y reproducción.” (Viteri, 2002)
El Buen Vivir no se limita a ser una propuesta teórica, sino que constituye una “práctica
social” que inspira nuevos modelos de vida real (Unceta, 2014). En este sentido, Gudynas
hace una distinción entre tres diferentes formas de interpretarlo y aplicarlo: una primera,
en donde el Buen Vivir representa una crítica general, y a veces superficial, al desarrollo
y ha venido utilizándose como una “etiqueta” de acciones gubernamentales (como sucede
en Bolivia y Ecuador); como nos recuerda Acosta (2016), lamentablemente, los gobiernos
de estos países se inspiran para su gestión en lógicas propias del desarrollismo, muy
alejadas del concepto originario del Buen Vivir. Una segunda forma, se refiere a un
abordaje más radical y más profundo de cuestionamiento al desarrollo, pero siempre en
el marco de los “desarrollos alternativos”. En una tercera forma se presenta como una
crítica sustancial al desarrollo y una alternativa profunda al desarrollo:
“Éste es un Buen Vivir que se nutre tanto de críticas occidentales como de algunos componentes de los saberes indígenas, y al ser
17 Buen Vivir – o Vivir Bien- responde a la traducción al castellano de las palabras Suma Qamaña, de
origen aymara, y Sumak Kawsay de origen quichua. 18 Acosta señala que el Buen Vivir tiene un anclaje histórico en el mundo indígena, sin embargo, al mismo
tiempo se sustenta en otros principios filosóficos, citando referencias aristotélicas, marxistas, ecológicas,
feministas, cooperativistas, o humanistas (Acosta, 2010). 19 Aunque Tortosa (2009) subraya que hay unas diferencias entre las dos constituciones: la de Ecuador
plantea la cuestión como derecho, mientras que en el caso boliviano se presenta como principio ético-moral.
28
simultáneamente postcapitalista y postsocialista, se orienta a estar más allá de la Modernidad. Al poseer componentes de crítica radical a las ideas de desarrollo, se vuelven claras las coincidencias con el postdesarrollo” (Gudynas, 2014:83).
El Buen Vivir tiene entonces matices tanto de desarrollo alternativo como de alternativas
al desarrollo, que de alguna forma recuerdan tanto las propuestas de desarrollo humano,
sostenible y a escala humana como las propuestas de postdesarrollo.
Visión biocéntrica
Una de las novedades del Buen Vivir con respecto a las otras propuestas, es que rompe la
visión antropocéntrica (típica de los sistemas occidentales, tanto capitalistas como
socialistas), para proponer más bien un enfoque biocéntrico, en donde la naturaleza no
solo viene respectada, sino que es parte del ser. De ahí, la necesidad de que las actividades
humanas se integren plenamente en su entorno natural y que haya complementariedad
entre todos los seres vivos (Unceta, 2014 y Acosta, 2016). En la práctica esto se traduce
en modelos de vida más cercanos al territorio y a los propios recursos.
Autonomía y priorización a lo local
Éstos, además, son defendidos en nombre de una producción más local y menos
dependiente del comercio exterior; como también hemos visto en el desarrollo a escala
humana, el Buen Vivir promueve lo local sobre lo global, la homogenización y la
uniformización; y defiende los saberes tradicionales frente a tecnologías impuestas desde
el exterior. De ahí, nace una fuerte crítica al proceso científico-técnológico-industrial
actual, frente el cual se propone una mayor autonomía (lo que Neef llama la auto-
dependencia). En este sentido, encuentra la máxima expresión, por ejemplo, la defensa
de la soberanía alimentaria y las técnicas tradicionales de selección de semillas.
Participación desde lo local
Como hemos visto en el desarrollo humano, también en la visión del Buen Vivir, la
participación directa de las personas es fundamental: “Para la consecución del Buen
Vivir, a las personas y a las colectividades, y a sus diversas formas organizativas, les
corresponde participar en todas las fases y espacios de la gestión pública y de la
planificación del desarrollo nacional y local, y en la ejecución y control del cumplimiento
de los planes de desarrollo en todos sus niveles. La construcción de una sociedad
equitativa, igualitaria y libre, sólo será posible con el concurso de todos y de todas”
(Acosta, 2008). Y la máxima expresión de tal participación se da a nivel local, en la
gobernanza local, la cual se convierte así en uno de los elementos clave para el avance de
las ideas del Buen Vivir.
Armonía
Otra caracteristica del Buen Vivir es el concepto de armonía, bajo tres niveles: individual,
social y con la naturaleza. La armonía individual se refiere tanto a una dimensión
espiritual, entendida como el alcance de una armonía interior, como también el alcance
de la satisfacción personal; ésta ultima “aparece vinculada a la idea de autorrealización
o de crecimiento personal, lo que no estaría tan lejos de ideas presentes en los debates
sobre el Desarrollo Humano o de nociones como la de agencia o la de expansión de
29
capacidades” (Unceta, 2014:132). El nivel social, en cambio, hace referencia a la
dimensión comunitaria, que para el Buen Vivir es fundamental: se defiende el paradigma
comunitario frente al individualista, y se reivindica del espacio comunitario como ámbito
de fraternidad y complementariedad que, además, trasciende la estructura social humana
para incluir también la naturaleza.
En otras visiones más abiertas del Buen Vivir, la dimensión social se plantea en términos
de recomposición del tejido económico desde una economía social y solidaria (Acosta,
2008), concepto retomado tanto en la Constitución como en el Plan Nacional del Buen
Vivir de Ecuador. Finalmente, el tercer nivel hace referencia a la relación de
interconección y unión profunda con la naturaleza; como recuerda Gudynas, para el Buen
Vivir “no existe dualidad o separación entre sociedad y naturaleza pues uno contiene al
otro y son complementarios e inseparables” (2011b:7); este aspecto reafirma la
importancia de considerar la Pacha Mama no como un objeto a explotarse, sino como un
sujeto activo y de derecho, así como es proclamado en la Constitución del Ecuador.
Interdependencia e interculturalidad
En el Buen Vivir es fuerte la noción de interdependencia entre todos los ámbitos y todos
los factores; se basa en la interculturalidad y a la luz de esto, reivindica las distintas
cosmovisiones existentes y no impone una única formula mágica, negando así el concepto
de modelo único típico de las propuestas de desarrollo convencionales.
Desde abajo
El Buen Vivir es una propuesta alternativa que, diversamente de todas las otras, nace y se
construye desde abajo; de hecho, surge desde grupos tradicionalmente marginados,
exluidos, explotados, hasta diezmados (Acosta, 2016).
“La idea del sumak kawsay o suma qamaña nace en la periferia social de la periferia mundial y no contiene los elementos engañosos del desarrollo convencional […] Ahora se trata del Buen Vivir de las personas concretas en situaciones concretas analizadas concretamente, y la idea proviene del vocabulario de pueblos otrora totalmente marginados, excluidos de la respetabilidad y cuya lengua era considerada inferior, inculta, incapaz del pensamiento abstracto, primitiva. Ahora su vocabulario entra en dos constituciones” (Tortosa, 2009).
Alternativa de vida.
Finalmente, como reflexión personal, afirmamos que la propuesta del Buen Vivir no solo
va más allá de las otras propuestas alternativas de desarrollo, sino que parece superar
también las diversas visiones del Postdesarrollo, porque no solo niega los conceptos
pilares del desarrollo, sino que propone una forma de vivir que trasciende el desarrollo
mismo, concepto al cual no necesita siquiera apelarse, dado que ni existe en la visión
originaria indigena del Sumak Kawsay. Se podría casi decir que más que alternativa “al
desarrollo”, es una “alternativa de vida”, una nueva propuesta de concebir la vida y un
nuevo parametro de priorizaciones.
Todo lo que se ha analizado en cuanto carácteristicas particulares del Buen Vivir, no
quiere ser exahustivo, además que la misma propuesta no apunta a ser concluida y
30
cerrada. Más bien, ninguna visión como la del Buen Vivir resulta ser una idea en
construcción, abierta y en constante evolución. Sin embargo, como hace notar Acosta
(2011), aunque el carácter abierto o híbrido de la noción de Buen Vivir le confiere
fortalezas, también le deja una cierta debilidad, dada la distancia existente entre el
pensamiento y el discurso, para lo cual reclama la necesidad de diálogo y debate.
De hecho, estos límites han generado algunas complicaciones el rato de traducir esta
visión en políticas de desarrollo, como afirma Unceta (2014:134):
“el propósito de plasmar las ideas del Buen Vivir en planes nacionales en los casos de Ecuador y Bolivia ha sido objeto de fuertes controversias que afectan tanto al objetivo mismo planteado, el intento de expresar la noción de Buen Vivir en un esquema de planificación, como al resultado de tal ejercicio, los propios planes elaborados.”
Este aspecto se profundizará más adelante en el estudio de casos.
1.3.3 Desarrollo humano, derechos humanos y soberanía alimentaria.
La preocupación de considerar a las personas como el fin del proceso de desarrollo
no es una peculiaridad solo del desarrollo humano, sino también del enfoque de derechos
humanos. En este sentido, los derechos humanos comparten los mismos principios
básicos del desarrollo humano, en particular: “Los derechos humanos y el desarrollo
humano comparten una visión común y un propósito común: garantizar la libertad el
bienestar y la dignidad de todas las personas en todas las sociedades.” (PNUD, 2000:1).
En ambas visiones, el individuo no es un medio sino el fin del desarrollo. La vida humana,
su calidad y dignidad, deben ser el criterio según el cual deben evaluarse los estados de
las cosas.
Sin embargo, hay unos aspectos que marcan una diferencia entre los dos enfoques.
Perteneciendo los derechos humanos al derecho internacional, la entidad principal
responsable de que se cumplan son los Estados. En el enfoque de derechos humanos los
Estados y las instituciones jurídicas correspondientes juegan entonces un rol determinante
y representa la autoridad máxima y única a la cual apelarse en caso de violaciones. En
cambio, para el desarrollo humano, entran en juego otros actores: el bienestar no es
responsabilidad única de los Estados, sino también de múltiples entidades, como las
organizaciones de la sociedad civil, las empresas y los individuos. En este sentido, el
desarrollo humano va más allá del derecho, de momento que analiza el marco
institucional que permite que ese derecho sea cumplido: examina las instituciones
económicas, sociales, políticas y culturales que limitan o mejoran el cumplimiento de tal
derecho (Deneuline, 2014).
Según la visión del PNUD, estas diferencias no entran en conflicto, más bien permiten
que aspectos del desarrollo humano complementen y enriquezcan elementos de los
derechos humanos y viceversa. De los varios puntos indicados, hay que destacar la
contribución de los derechos humanos en brindar “legitimidad moral” a los objetivos del
desarrollo humano y al mismo tiempo que este último, en su acción dinámica de
identificar y cambiar los factores en la sociedad que limita el respeto de los derechos
31
humanos, vela por la buena ejecución de los derechos humanos, dado que la legislación
por sí sola no es suficiente para asegurar la protección y la prestación de estos derechos.
Es interesante remarcar que también el paradigma de la soberanía alimentaria tiene
afinidades con el desarrollo humano. En particular, comparten dos principios que son
pilares para la soberanía alimentaria. Primero, el concepto de “autodeterminación”- que
en la visión del desarrollo humano hemos visto se genera del principio de la “participación
y el empoderamiento” y en la visión de las capacidades de Sen del principio de la
“agencia” –refiriéndose a la libertad de los individuos de tomar decisiones sobre asuntos
que afectan sus propias vidas. Efectivamente, la soberanía alimentaria surge como un
discurso político de grupos de organizaciones campesinas reunidos bajo el nombre de
“Vía campesina”, y cuya visión se enfoca en la autodeterminación de las comunidades
locales, para permitirles formas autodefinidas de buscar soluciones a problemas locales.
Según las mismas palabras de la Vía Campesina, la soberanía alimentaria:
“es el derecho de las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades a decidir libre y soberanamente todas sus políticas relacionadas con la alimentación, de forma que sean sanas para la gente y la naturaleza”.
El “qué, quién, para qué, cómo” se produce está definido partiendo de lo que los mismos
“agentes” campesinos valoren y decidan:
• ¿Para quién se produce? Alimentos para el pueblo. El derecho a una alimentación
suficiente, saludable y culturalmente apropiada para todos los individuos, pueblos y
comunidades; rechaza la propuesta de que el alimento es solo otra mercancía para el
agro-negocio internacional
• ¿Quién produce? Los hombres y mujeres, campesinos y agricultores familiares,
pastores, artesanos de la pesca tradicional, habitantes de los bosques, pueblos
indígenas y trabajadores de la agricultura y la pesca y también migrantes quienes
cultivan, crían, cosechan y procesan los alimentos.
• ¿Para qué producen? Para el fortalecimiento del mercado local y regional. Para
propiciar encuentros entre los productores y consumidores de alimentos; para resistir
a la dependencia y promoción del comercio internacional insostenible e injusto.
• ¿Cómo producen? Con la destreza y conocimiento local de los proveedores
alimentarios, que conservan, desarrollan y manejan sistemas tradicionales de
producción y cosecha, cuya sabiduría pueda ser transmitida a las generaciones futuras.
Este último punto, reconduce al segundo principio pilar que comparte con el desarrollo
humano: la “sustentabilidad”, entendida como la posibilidad de que los resultados del
desarrollo puedan perdurar en el tiempo y con el mínimo impacto ambiental.
La soberanía alimentaria utiliza las contribuciones de la naturaleza de manera diversa,
con métodos de producción y cosecha agroecológica, contribuyendo a detener el cambio
climático. La soberanía alimentaria concibe la agroecología no solo como una forma de
producir alimentos, sino también de alcanzar medios de vida sostenibles, e integridad
ambiental. Siendo la soberanía alimentaria una “propuesta” nacida de agentes específicos,
se concentra solo en un determinado actor, en este caso los campesinos/as, así como el
32
enfoque de derechos humanos se concentraba solo en los Estados en cuanto únicos
garantes.
Podríamos afirmar que el desarrollo humano es un paradigma que de alguna forma
representa una síntesis entre el enfoque de derechos humanos y lo de soberanía
alimentaria: analiza si hay las condiciones para que el estado cumpla su rol de garante
(DDHH) y los pequeños productores puedan acceder a sus “capacidades”, es decir puedan
realmente estar en la condición de acceder a una alimentación adecuada y a los recursos
naturales necesarios (tierra y agua).
A pesar de que los diversos elementos de cada enfoque estén estrechamente
interconectados, hemos podido apreciar como cada uno presenta una lectura específica
de la problemática, dando énfasis a factores distintos. Sin embargo, todos estos enfoques
unidos pueden responder a una misma visión, la del “desarrollo humano”. Consideramos
que un análisis bajo el paradigma del desarrollo humano será muy útil para poder aportar
a una visión más unitaria y completa de los estudios ya existentes sobre el tema, en
especial para revelar algunos elementos que hayan alimentado la brecha entre el
diseño/planificación de las diversas políticas públicas y su efectiva implementación e
impactos; como también la brecha entre los conceptos plasmados tanto en la Constitución
misma como en instancias internacionales y el diseño de los planes de redistribución de
la tierra.
33
CAPITULO II
Marco legal internacional, nacional y mandatos desde la sociedad civil.
2.1 Las herramientas internacionales.
La principal causa del hambre y pobreza en el mundo no es absolutamente una
producción insuficiente de alimentos, sino la falta de acceso adecuado y seguro a la tierra
y los recursos naturales a la que está expuesta la población pobre de las zonas rurales y
urbanas. Alrededor de la mitad de las personas que sufren hambre viven en pequeñas
explotaciones agrícolas, mientras que aproximadamente el 20% no posee tierras
(Monsalve, 2010). Las enormes desigualdades predominantes en la distribución de la
propiedad de la tierra - desde América Latina hasta África subsahariana- continúan
siendo un motivo de profunda preocupación.
Sin embargo, como afirma el Relator Especial de Naciones Unidas sobre el derecho a la
alimentación, Oliver De Shutter, a nivel global las políticas públicas están orientadas
sobre todo a aumentar la producción: una lección frecuentemente ignorada de la
Revolución Verde es que, aunque aumentó la producción agrícola total, provocó un
incremento de la desigualdad y el número de personas que padecen hambre, en lugar de
reducirlo. En este sentido, el Relator advierte que el riesgo es que las reformas agrícolas
y la inversión agrícola que promueven, en lugar de servirse como instrumento para el
desarrollo y alivio de la pobreza en las zonas rurales, se conviertan en un fin en sí mismo,
y que el objetivo final del desarrollo humano sea sacrificado en favor del objetivo a corto
plazo de atraer inversiones (De Shutter, 2010:45). Si entonces el hambre y la malnutrición
son consecuencia de la injusticia y la desigualdad social, y no simplemente de la
incapacidad de producir suficientes alimentos, es fundamental partir de proteger los
derechos de las personas afectadas por la pobreza, primero entre todos, el derecho al
acceso a los recursos naturales, en particular la tierra.
El derecho a la tierra se encuentra reconocido en diversos instrumentos internacionales y
su significado está siendo cada vez más debatido en el marco del sistema internacional de
los derechos humanos. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (PIDESC) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP)20
20 El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y su Protocolo
Facultativo son los instrumentos internacionales del Sistema Universal de Protección de los Derechos
Humanos, es decir, del Sistema de Naciones Unidas, que regulan la protección de los derechos económicos,
sociales y culturales (DESC). El Pacto consagra los derechos económicos, sociales y culturales, y establece
las obligaciones de los Estados relacionadas con su cumplimiento, mientras que el Protocolo —adoptado
en fechas recientes—posibilita que las personas accedan a una instancia internacional para la defensa de
estos derechos, mediante la interposición de peticiones relacionadas con presuntas violaciones a los
derechos del Pacto, de las que conocerá el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la
ONU. El Pacto fue aprobado mediante la resolución 2200 A (XXI), del 16 de diciembre de 1966, por la
Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), de manera conjunta con la
aprobación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). Ambos tratados desarrollan
el contenido de la Declaración Universal de Derechos Humanos y son obligatorios para los Estados que
han manifestado su consentimiento de quedar vinculados a ellos. Ecuador lo ha firmado entre los primeros
países el 24 de septiembre de 2009 y ratificado el 11 de junio de 2010. Para mayores detalles sobre los paises que han firmado y/o ratifcado, ver
https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-3-a&chapter=4&lang=en
34
son unos de los primeros instrumentos que consagran el derecho a la libre determinación
en relación a no ser privado de los medios de subsistencia propios (Art. 1 PIDESC):
“1. Todos los pueblos tienen derecho a la libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo su desarrollo económico, social y cultural.
2. Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y sus recursos naturales […] En ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia”.
Desde que fue ratificada la Declaración Universal de los Derechos Humanos, fueron
creados varios mecanismos destinados a la aplicación y protección de los derechos
económicos, sociales y culturales (DESC). Uno de los mecanismos internacionales más
importantes de defensa y promoción de los DESC es el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (CDESC), cuyo mandato específico es monitorear el cumplimiento
por parte de los Estados de sus obligaciones conforme al Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales.
Los artículos 16 y 17 del PIDESC exigen que los estados preparen informes cada cinco
años sobre la situación de los DESC en sus países, los que son analizados por el CDESC.
El Comité evalúa en qué medida los estados logran la efectividad de los DESC y provee
fundamentos para la formulación de políticas que promueven los DESC por medio de sus
Observaciones Generales, permitiendo que la opinión pública se informe sobre el trabajo
de su gobierno relacionado con estos derechos.
El CDESC ha venido tematizando de manera cada vez más intensa el tema de tierra y
reforma agraria en las observaciones finales que hace a los informes. El anterior Relator
Especial sobre el Derecho a una Vivienda Adecuada, Miloon Kathari, recomendó en el
2007 al Consejo de Derechos Humano21 reconocer el “derecho a la tierra” como un
derecho humano y más recientemente, el anterior Relator especial sobre el Derecho a la
Alimentación Adecuada, Oliver de Schutter, urgió al CDESC en el año 2010 a elaborar
una Observación General para aclarar la cuestión de la tierra como un derecho humano
(FIAN, 2013).
Efectivamente es preciso indicar que el CDES, ya desde 1999, al establecer el contenido
normativo del Derecho a una Alimentación Adecuada (DaA)22, ha venido regulando
indirectamente también el tema tierra, de momento que afirma que el DaA se ejerce
cuando “toda persona, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y económico,
en todo momento, a la alimentación o a medios para obtenerla” (Observación General
No. 12, párr. 6), entendiendo como uno de los principales “medios” la tierra y sus formas
de acceso y distribución. Efectivamente, uno de los elementos principales del DaA23, es
21 Consejo de Derechos Humano, 2007, párrafos 25-31. 22 El Derecho Humano a la Alimentación Adecuada es reconocido por varios instrumentos internacionales
como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que consagra el derecho de toda persona “a un
nivl de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la
alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios” (Art, 25) y
en el PIDESC que contempla “el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y viviendas adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de
existencia” (Art. 11, párrafo 1) y “el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el
hambre” (Art. 11, párrafo 2). 23 Elementos del Derecho a la Alimentación (CDESC, Observación General No. 12): Accesibilidad,
35
la “disponibilidad”, es decir, la posibilidad de poder acceder directamente a los recursos
productivos que les permita a las personas producir sus propios alimentos.
“El acceso a la tierra y la reforma agraria deben ser elementos fundamentales del derecho a la alimentación, dado que el acceso a la tierra es con frecuencia indispensable para asegurar el acceso a alimentos y medios de vida, y por tanto, para garantizar que las personas estén a salvo de hambre” (Asamblea General de Naciones Unidas, 2002, párrafo 24).24
En la definición del DaA, el CDESC delinea también cuales son las obligaciones del
Estado con respecto al acceso a la tierra. Según el CDESC, hay dos tipos de obligaciones:
jurídicas de carácter general y específicas. De las generales, es preciso rescatar:
a. La obligación de adoptar medidas para la realización progresiva de los derechos
hasta el máximo de los recursos disponibles y su corolario de la prohibición de
regresividad, lo cual significa que el Estado no puede adoptar medidas regresivas
que afecten la realización de los DESC.
b. La obligación de no discriminación que anule u obstaculice la igualdad en el
disfrute y ejercicio de los DESC.
En relación a las obligaciones específicas, los Estados parte del PIDESC están obligados
a “respetar, proteger y realizar el acceso a la tierra”:
a. Obligación de respetar. El Estado no debería promover o tolerar cualquier tipo de
práctica, política o medida legal que destruya el acceso a la tierra y otros recursos
productivos. El Estado debe garantizar la seguridad de la tenencia de la tierra y no
auspiciar desalojos forzosos y desplazamientos arbitrarios.
b. Obligación de proteger. El Estado debería resguardar a las personas o
comunidades de los ataques o de cualquier vulneración al derecho a la tierra y sus
recursos, por parte de terceras personas (como terratenientes, empresas, parientes
masculinos de las mujeres u otros agentes privados).
c. Obligación de realizar. El Estado debería permitir o proporcionar la tierra
directamente cuando un individuo/grupo no tenga acceso o esta sea insuficiente
para alimentarse y trabajar dignamente. Además de fortalecer el acceso y la
utilización de la tierra que ya poseen individuos/grupos y proporcionar los medios
para desarrollar sostenidamente sus actividades de las cuales dependen para su
subsistencia.
El antiguo Relator Especial sobre la realización de los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, Danilo Túrk, constataba en 1990 la importancia de los derechos a la tierra y
la reforma agraria en relación con otros derechos:
“Existe un creciente reconocimiento de que los derechos a la tierra y la reforma agraria son a menudo centrales para la realización de los derechos humanos. La realización de varios derechos económicos, sociales y culturales muestra una relación directa con la tierra, como el derecho a la alimentación, el derecho a la vivienda, el derecho a un
adecuabilidad, sostenibilidad, aceptabilidad cultural, disponibilidad. 24 Jean Ziegler, anterior Relator Especial para el Derecho a la Alimentación en su informe presentado a la
Asamblea General de la ONU en 2002.
36
estándar adecuado de vida, el derecho a la cultura, los derechos de los pueblos indígenas y otros” (Comission on Human Rights, 1990)
Con respecto a los derechos de los pueblos indígenas y su territorio, hay otro instrumento
del derecho internacional que ha desarrollado de forma más directa el derecho de
propiedad y posesión sobre la tierra y el territorio (aunque se refiera específicamente a
los pueblos indígenas): es el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT)25 y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas26:
“1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan” (Art. 14.1, Convenio 169 OIT)
El Convenio destaca la importancia de la relación espiritual y cultural de las poblaciones
indígenas con la tierra y el territorio:
“(…) los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y los valores espirituales de los pueblos interesados revista su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna u otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación” (Art. 13, Convenio 169 OIT).
Y hace referencia a una serie de medidas para una protección efectiva de tales territorios
por parte del Estado y para que se garantice el derecho a la participación y consulta, el
derecho al consentimiento libre, el derecho a la indemnización justa y equitativa, entre
otros (ver artículos 15-16-18-19 Convenio 169 OIT).
“Los pueblos indígenas no serán desplazados por la fuerza de sus tierras o territorios. No se procederá a ningún traslado sin el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas interesados, ni sin un acuerdo previo sobre una indemnización justa y equitativa y, siempre que sea posible, la opción del regreso” (Art. 10, Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas).
Otro instrumento internacional interesante es la Convención contra Todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer (CEDAW)27, que, en la prohibición de diversas formas
de discriminación, en su artículo 14 reafirma los derechos igualitarios de las mujeres que
habitan en zonas rurales a la asistencia médica, la educación, las oportunidades
económicas, la seguridad social, la tierra, la vivienda y el suministro de agua potable; y,
además, reconoce expresamente el derecho de las mujeres rurales de acceder a la tierra a
través de una reforma agraria y recursos productivos:
25http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@normes/documents/publication/wcms_100910.
pdf 26 http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_es.pdf 27 El Comité sobre la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer monitorea el avance de los derechos
de la mujer en los países que son parte de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer (CEDAW). Los miembros de la CEDAW están obligados a presentar
informes cada cuatro años sobre las medidas que hayan tomado para mejorar la situación de las mujeres en
sus territorios. El Comité se reúne dos veces al año para analizar los informes y comentarlos.
37
“2. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en las zonas rurales (…) y en particular le asegurarán el derecho a (…) g) Obtener acceso a los créditos y préstamos agrícolas, a los servicios de comercialización y a las tecnologías apropiadas, y recibir un trato igual en los planes de reforma agraria y de reasentamiento” (Art. 14-g, CEDAW).
También cabe mencionar el artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño
(CDN), que incorpora el DaA dentro del derecho a un nivel de vida adecuado:
“los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social”.
Una de las herramientas más recién son las “Directrices Voluntarias sobre la gobernanza
responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad
alimentaria nacional” (FAO, 2012)28. Las directrices proponen una serie de principios y
estándares aceptados internacionalmente para las prácticas responsables en la materia y
proporcionan un marco que los Estados pueden emplear al desarrollar sus propias
estrategias, políticas, legislación, programas y actividades.
Este es un instrumento de referencia y orientación para políticas públicas que incorporan
instrumentos del derecho internacional sobre derechos humanos que protegen los
derechos a la tierra y recursos naturales, derechos de las mujeres y pueblos indígenas,
entre otros, y los principios de Derechos Humanos como la dignidad humana, la no
discriminación, la equidad y justicia, el enfoque holístico y sostenible respecto al manejo
de los recursos naturales y la consulta previa y participación (Declaración conjunta de las
organizaciones de la sociedad civil, 4 de mayo del 2012).
Las Directrices brindan una oportunidad para desarrollar una interpretación sistemática e
integral de las disposiciones existentes del derecho internacional de los derechos humanos
y el derecho ambiental internacional que protejan los derechos a la tierra y los recursos
naturales de todos los grupos rurales (Monsalve, 2010). Como se vio arriba, hasta ahora
solo los pueblos indígenas han obtenido un reconocimiento internacional directos de sus
derechos a la tierra y otros recursos naturales. Las Directrices son el primer instrumento
que protegen a los derechos a la tierra de todas las comunidades rurales. Como se afirma
en las Directrices:
“La erradicación del hambre y la pobreza y el uso sostenible del medio ambiente dependen en gran medida de la forma en que las personas, las comunidades y otros grupos consiguen acceder a la tierra, la pesca y los bosques. Los medios de vida de muchos, particularmente las poblaciones rurales pobres, se basan en un acceso seguro y equitativo a estos recursos y en su control” (FAO, 2012, iv Prefacio).
Las Directrices definen a la gobernanza de la tierra como un elemento crucial para el justo
acceso, utilizo y control de la tierra y relacionan los problemas de tenencia de la tierra
con una débil gobernanza:
28 http://www.fao.org/docrep/016/i2801s/i2801s.pdf
38
“Las personas pueden verse condenadas a vivir una vida de hambre y pobreza si pierden sus derechos de tenencia sobre sus hogares, la tierra, la pesca y los bosques y sus medios de vida, debido a la corrupción en las prácticas de tenencia, o al hecho de que los organismos de ejecución no protegen sus derechos. Las personas pueden incluso perder la vida cuando una gobernanza deficiente de la tenencia conduce a conflictos violentos” (FAO, 2012, v Prefacio).
Frente a las nefastas consecuencias que se han generado a causa de la influencia de
instituciones financieras internacionales en la definición de agendas en materia de tierra
y recursos naturales en estas últimas décadas, la expectativa es que la plataforma creada
en seno a las Directrices (Comité de Seguridad Alimentaria Mundial) pueda ser un
espacio más democrático y multilateral que permita la adopción por parte de los Estados
de un estándar aceptado internacionalmente con el fin de combatir la pobreza y el hambre,
aunque, por supuesto, esto represente solo uno de los varios instrumentos que se pueden
aplicar (Monsalve, 2010).
2.2 La Vía Campesina y demás movimientos de la sociedad civil.
Desde la sociedad civil se hace un importante llamado de atención sobre la forma
en la cual se aplican tales instrumentos internacionales. Uno de los movimientos más
significativos es la ya mencionada Vía Campesina, que nace en 1993 y que actualmente
se aglutina en torno a 150 organizaciones locales y nacionales en 70 países de África,
Asia, Europa y América; en total, representa alrededor de 200 millones de campesinos y
campesinas29. La Vía Campesina es considerada hoy en día uno de los principales actores
en los debates alimentarios y agrícolas. Es escuchada por instituciones como la FAO y el
Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, y goza de un gran
reconocimiento entre otros movimientos sociales desde el nivel local al nivel global.
La Vía Campesina lanzó la idea de “Soberanía Alimentaria” en la Cumbre Mundial sobre
la Alimentación de 1996. La idea fue creciendo y actualmente forma un movimiento
popular global promovido por una gran variedad de sectores sociales tales como pobres
urbanos, grupos medioambientales, grupos de consumidores, asociaciones de mujeres,
pescadores, pastores y otros muchos. Según la Vía Campesina:
“la soberanía alimentaria es el derecho de los pueblos a alimentos sanos y culturalmente adecuados, producidos mediante métodos sostenibles, así como su derecho a definir sus propios sistemas agrícolas y alimentarios. Desarrolla un modelo de producción campesina sostenible que favorece a las comunidades y su medio ambiente. Sitúa las aspiraciones, necesidades y formas de vida de aquellos que producen, distribuyen y consumen los alimentos en el centro de los sistemas alimentarios y de las políticas alimentarias, por delante de las demandas de mercados y empresas” (Manifiesto Vía Campesina).
29 La Vía Campesina es un movimiento autónomo, pluralista y multicultural, sin ninguna afiliación política,
económica o de cualquier otro tipo.
39
Según el movimiento, la respuesta a la actual crisis alimentaria y la pobreza es priorizar
a la producción y consumo locales de los alimentos y reclamar el derecho de un país de
proteger a sus productores locales de las importaciones baratas y controlar la producción;
garantizar que los derechos de uso y gestión de tierras, territorios, agua, semillas, ganado
y biodiversidad estén en manos de quien produce alimentos y no del sector empresarial;
implementar una auténtica reforma agraria.
La Vía Campesina ha venido incidiendo ante las Naciones Unidas para adoptar una
“Declaración Internacional de los Derechos de los/as Campesinos/as”30, frente a los
grandes vacíos que existen en la interpretación y en la implementación de los principales
tratados en materia de derechos humanos, cuando éstos se aplican al campesinado (FIAN,
2013). A la luz de tal propuesta, ya se logró un primer avance en 2012: en la 21ª sesión
del Consejo de Derechos Humanos se emitió una resolución muy significativa31, con la
cual se reconoció a los/as campesinos/as, y a otras personas que trabajan en las zonas
rurales, como sujetos y actores legítimos de derecho.32
En general, la Vía Campesina critica los actuales instrumentos internacionales de la ONU,
como por ejemplo la Carta del campesino creada en 1979, porque según ellos, no han sido
capaces de prevenir completamente las violaciones de los Derechos Humanos,
especialmente de los campesinos/as. Recientemente, la Vía Campesina, en conjunto con
una serie de otras organizaciones de la sociedad civil, en un pronunciamiento público33
denuncia también la falta de un utilizo adecuado de la Directrices de la FAO arriba
mencionadas. Como se afirma en la declaración:
“las Directrices surgen tras décadas de luchas populares para el acceso y el control de los recursos naturales y los territorios y son un gran paso hacia una gobernanza de los recursos naturales basada en los derechos humanos. Desde su adopción movimientos sociales, organizaciones de la sociedad civil y comunidades las están utilizando de muchas formas para reforzar sus luchas por la soberanía alimentaria y popular.”
Sin embargo, se evidencia que algunos Estados, Organismos Internacionales y ONGs han
desarrollado guías para orientar a las empresas y los inversores privados acerca de cómo
utilizar las Directrices de Tenencia en sus operaciones. Además, en la declaración se
señala que también la FAO publicó una guía para las autoridades estatales sobre cómo
promover las inversiones agrícolas. “Estas guías dan pie a múltiples interpretaciones de
30 La propuesta fue inicialmente presentada en la Conferencia Internacional de Derechos Campesinos en el
2008 en Yakarta. Después de pasar por un proceso de consulta ante todos los miembros de la Via Campesina
a nivel mundial, se decidió llevar la propuesta de proyecto ante las Naciones Unidas , con la finalidad que
ésta se establezca como un instrumento jurídico en el marco internacional de los Derechos Humanos. 31 Aprobada por 23 Estados miembros, entre los cuales Ecuador.
http://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?si=A/HRC/21/L.23 32 Este reconocimiento se amplía y acoge también a los pequeños agricultores, trabajadores agrícolas,
trabajadores rurales sin tierra, indígenas, campesinos/as sin tierra de todo el mundo, las comunidades de
pescadores, cazadores y recolectores. La propuesta contiene la definición de un campesino (Art. 1), reafirma
sus derechos a la vida y a un nivel de vida adecuado ( art. 2 y 3), su derecho a la libertad de asociación de
opinión y de expresión (art. 12) y su derecho a tener acceso a la justicia (art. 13). Además, se incluye el
derecho a la tiera y territorio (art.4), el derecho a las semillas, el conocimiento tradicional y las prácticas
agrícolas (art.5), el derecho a los medios de producción agricola (art.6) entre otros. 33 http://viacampesina.org/es/index.php/temas-principales-mainmenu-27/reforma-agraria-mainmenu-
36/2561-las-directrices-sobre-la-gobernanza-responsable-de-tenencia-en-una-encrucijada
40
las Directrices de Tenencia, generan confusión y las desvían de sus verdaderos
objetivos.” En la crítica, unas de las problemáticas destacadas son, en primer lugar, que:
i) los recursos naturales son transformados en una cuestión de negocios, en vez de
considerarlos como un asunto de derechos humanos. Las guías creadas para las empresas
transforman las Directrices de Tenencia en una herramienta para el negocio y de
Responsabilidad Social Corporativa (RSC). El acaparamiento de tierras y de otros
recursos naturales se legitima al centrarse exclusivamente en las inversiones en forma de
adquisición de tierras (compras o arrendamiento) por el sector privado y empresarial y
una interpretación del párrafo 12.4 de las Directrices sobre inversión responsable según
una visión empresarial.34
ii) El enfoque de “múltiples partes interesadas” confunde el rol del Estado y el de las
empresas. Las guías mencionadas ponen todos los actores (Estados, individuos y
comunidades, empresas, OSC, etc.) en un mismo nivel, eludiendo lo que las Directrices
de Tenencia dicen acerca de las obligaciones del Estado frente a las empresas. Bajo este
enfoque, no se mencionan las diferencias fundamentales y, por lo tanto, los papeles y las
responsabilidades diferentes entre Estados y empresas. Las guías mencionadas llevan
implícito el traslado de deberes y prerrogativas estatales a las empresas y el sector
privado, especialmente en temas sumamente delicados del ámbito de la gobernanza de
los recursos naturales.
iii) Se impone una “alianza” inexistente entre empresas y comunidades. Todas las guías
apelan a la inversión privada y a las empresas para que incluyan a las comunidades
afectadas en sus operaciones, partiendo del supuesto que las adquisiciones de tierras son
potencialmente buenas para ambas partes, las empresas y las comunidades. Aún más, las
guías sugieren que la inversión responsable en forma de adquisiciones de tierras por parte
de empresas aportará beneficios a las comunidades locales, les proporcionará nuevas
oportunidades y mejorará su seguridad alimentaria.
Según la denuncia de los movimientos, esta “alianza” no considera que las impresas
parten de un objetivo que es muy diferente de los de las comunidades: como lo es el lucro.
Lo cual no coincide exactamente con las necesidades de los grupos más vulnerables y
marginados, los mismos a los cuales se refieren las Directrices en su enfoque de derechos
humanos. Finalmente, las empresas y la inversión privada que pretenden adquirir o
arrendar tierras no pueden garantizar la consulta adecuada con las comunidades afectadas.
No son actores neutros y hay grandes desequilibrios de poder entre ambas partes. Es el
Estado quien detenta la autoridad y a quien compete garantizar que las consultas tengan
lugar según la legislación vigente y el estándar establecido por las Directrices de Tenencia
(párrafos 3B6 y 9.9). Ello incluye el derecho de las comunidades y sus miembros de negar
su consentimiento si consideran que tal proyecto de inversión no está en sus intereses.
La Vía Campesina, entonces, apela a que los Estados apliquen de forma correcta las
Directrices y que la misma FAO pueda brindar el apoyo técnico para un utilizo adecuado
34 Diversas grandes multinacionales agroalimentarias como CocaCola, PepsiCo, Cargill, Nestlé, Unilever e
Illovo, ya están utilizando las Directrices de Tenencia en sus campañas de relaciones públicas y sus políticas
de RSC declarando públicamente su adhesión a las mismas y que las “aplicarán” a través de sus actividades
comerciales.
41
de las Directrices, bajo sus objetivos y principios, y no según la libre interpretación de
cada parte involucrada.
Como ya afirmamos anteriormente, la legislación por sí sola no es suficiente para asegurar
la protección y la prestación de derechos. Es necesario trasladar tales preceptos a una
adecuada implementación, la cual debería ser monitoreada directamente por los actores
de la sociedad civil, en este caso, los movimientos campesinos de base.
2.3 La Constitución del Ecuador 2008.
Como se vio en el capítulo anterior, en el 2008 el Ecuador aprueba una nueva
Constitución similar en la región junto a Bolivia. Se inspira en el concepto indígena del
“Sumak kawsay”35 y garantiza todos los derechos básicos a ello relacionados con:
derecho humano al agua (Art. 12), a la alimentación (Art.13), a un ambiente sano (Art.
14), a la comunicación e información (Art. 16), a la cultura y la ciencias (Art. 21), a la
educación (Art. 26), al hábitat y vivienda (Art. 30), a la salud (Art. 32), al trabajo y
seguridad social (Art. 33), entre otros.
La soberanía alimentaria, y no más “seguridad alimentaria”36 como se mencionaba en la
anterior Constitución del 1998, es uno de los principios constitucionales que obliga al
Estado a garantizar a la población ecuatoriana permanentemente la autosuficiencia de
alimentos sanos y culturalmente apropiados; impulsar la producción, la transformación
agroalimentaria y pesquera; promover políticas redistributivas para que el campesinado
acceda a la tierra, al agua y a otros recursos productivos (Art. 281). Así mismo, el Estado
deberá normar el uso y acceso a la tierra para que ésta cumpla la función social y
ambiental (Art. 282). Además, el Estado deberá promover el acceso equitativo a la tierra
y otros recursos productivos, especialmente de las mujeres productoras, que permita
erradicar la desigualdad y discriminación en el acceso y evitar la concentración y
acaparamiento de los factores de producción (Art. 334). Asimismo, están reconocidos en
la Constitución los derechos de las comunidades indígenas, pueblos y nacionalidades a
conservar la propiedad imprescriptible de sus tierras comunitarias que serán inalienables,
inembargables e indivisibles, a mantener la posesión de las tierras y territorios ancestrales
y obtener su adjudicación gratuita, y a no ser desplazados de ellas, (Art. 57, numerales
4,5 y 11).
La peculiaridad de la Constitución Ecuatoriana del 2008 es que nace como resultado de
todo un articulado camino promovido por varias organizaciones sociales a partir de los
años ’90 y que fue recogido de alguna forma en el Plan de Gobierno del 2006 de Alianza
País (partido del actual Presidente Rafael Correa) antes de las primeras elecciones.
35 Sumak Kawsay, Buen Vivir, es una terminología que toma su origen de la cosmovisión ancestral kichwa
de la vida. En su significado quechua original, sumak hace referencia a la realización ideal y hermosa del
planeta, mientras que kawsay significa "vida", una vida digna, en plenitud. El "sumak kawsay" ancestral
considera a las personas como un elemento de la Pachamama. 36 La Seguridad alimentaria implica tener alimentos suficientes sin importar de donde y como se produce.
En la Seguridad alimentaria, la independencia económica no es prioritaria: con el afán de tener alimentos,
no es relevante si éstos proceden de importanciones. La Soberanía alimentaria, en cambio, se basa en el
derecho y la libertad de decidir lo que se quiere producir y consumir, respetando el medio ambiente y las
culturas. Además, la Soberanía alimentaria es un concepto más integral: mientras que puede haber seguridad
sin que esto garantice que haya soberanía; la soberanía alimentaria garantiza en sí también la seguridad.
42
Analizando el Plan, es interesante notar como ya se delineaban conceptos (y también
propuestas de políticas públicas) sobre la producción agrícola, que luego serán la base de
los principios plasmados en la Constitución 2008. Destacamos a continuación los
conceptos más relevantes37:
a) Re-organización de una política rural y agropecuaria sustentada en soberanía
alimentaria.
Se rescata a la soberanía alimentaria como el camino hacia el cual re-estructurar la
producción agrícola, que sea entonces diversificada y responda a las capacidades
productivas y de gestión de las comunidades campesinas e indígenas. También se propone
una política que conduzca a una disminución de la tendencia al uso discriminado y
creciente de agroquímicos, fomentando y estimulando la producción orgánica, rescatando
además la tecnología tradicional. En esta misma lógica, se propone impulsar una nueva
política comercial en donde se supere la figura del intermediario y, en cambio, se asegure
el abastecimiento, la distribución y regulación de precios de los productos a través de una
comercialización directa en las ciudades, creando redes solidarias de abastecimiento y
mercados locales y logrando canales de distribución de comercio justo: productor-
consumidor.
b) Modelo productivo respetuoso del medio-ambiente.
Se propone fomentar una producción agrícola sustentable, que pueda aprovechar de la
biodiversidad de eco sistemas y micro climas típicos del país, pero que al mismo tiempo
sea garante del medio ambiente. El modelo productivo propuesto se basa en un concepto
pilar transversal a todo el Plan: la relación muy estrecha entre desarrollo y sostenibilidad,
en donde ésta es un elemento vinculante entre los sistemas económicos y ecológicos.
“Para no destruir la diversidad, complejidad y funciones de los sistemas ecológicos -y de
otros que apoyen la vida- las actividades humanas y sus efectos deben constreñirse de
acuerdo a ciertos límites físicos”, para que no se deprede a la Naturaleza.
En particular, en un recuadro específico sobre la protección ambiental, se hace hincapié
en acciones muy puntuales estrechamente relacionadas con el uso del territorio, como el
severo control ambiental a todas las actividades extractivas y la recuperación total de las
áreas degradadas por la actividad petrolera y minera, particularmente; la promoción del
uso sostenible del agua, sin llegar a su mercantilización, a través de la conservación de
páramos y cuencas; la prohibición de la importación y uso de transgénicos; y generando
un sistema de corresponsabilidad social y ambiental con toda actividad productiva que se
realice en el país.
c) Necesidad de una revolución agraria.
Se propone ampliar las capacidades y los conocimientos no tanto para las grandes
exportaciones hacia el exterior, sino para atender las crecientes demandas propias y del
país. En este sentido, se rescata la revalorización de los conocimientos ancestrales de las
comunidades y pueblos indígenas, como también la necesidad de transformar el sistema
37 Extracto de los párrafos: d) Aplicación de una política rural y agropecuaria sustentada en soberanía
alimentaria y e) Redistribución de la tierra, pag. 39,40, 41 y Ecuador, una potencia ambiental pág. 48.
43
educativo en el campo. Y se indica como una de las prioridades, promover “escuelas
superiores de agricultura orientadas a atender las necesidades concretas de los
productores rurales que requieren, en carácter prioritario, de tecnologías sencillas y de
bajo costo, para que sean compatibles con los escasos recursos que ellos disponen”.
d) Redistribución de la tierra.
Se plantea una reforma de la tenencia de la tierra, que permita una distribución de la tierra
“no solo en función de su extensión sino de su calidad e impulsará no solo la tenencia
privada de tierra sino la comunal, en acuerdo con la población en cada territorio
específico. Esta acción se focalizará a favor de los más pobres con tierra y sin tierra, de
ninguna manera nos interesa seguir protegiendo y promoviendo a los grandes
propietarios”. Se presta además especial atención a las mujeres en garantizarles iguales
y mayores oportunidades, sobre todo en proceso de titularización de la tierra. Finalmente,
se proponen políticas complementarias de acceso al crédito, la capacitación y los
mercados.
e) Participación.
En varios puntos del Plan, se hace referencia a la participación ciudadana y cómo ésta
será impulsada en los diferentes ejes estratégicos delineados. También en la propuesta del
nuevo modelo agrario, se subraya en varias partes, la necesidad de asegurar el
involucramiento directo de los campesinos, construyendo “un plural e integrado mundo
rural productivo y participativo” y promoviendo “foros o mesas provinciales y locales
para el desarrollo sostenible y manejo de recursos naturales”.
Todo el documento del Plan de Gobierno, se basa en una nueva concepción de desarrollo,
que parafraseando al premio Nobel en Economía, Amartya Sen, se propone que:
“el desarrollo es más bien un proceso mediante el cual los objetivos, las libertades y las oportunidades reales de los individuos se amplían para lograr aquello que se valora. Tradicionalmente se ha tendido a confundir entre medios y fines. El crecimiento económico, la modernización y el cambio tecnológico son medios para el desarrollo. El fin de éste es la ampliación de las capacidades (o libertades) de los seres humanos. Estas libertades son esenciales como valor en sí mismas, a las que todo ser humano tiene derecho; y, permiten, a su vez, tener un mayor crecimiento, democratizar la sociedad, etc (…) En consecuencia, el desarrollo comprende, más que el incremento de la riqueza, la expansión de las capacidades, garantizando la satisfacción de las necesidades intrínsecas del ser humano”.
Pasando las páginas de la Constitución del 2008, no es difícil volver a encontrar estos
mismos principios en varios de sus artículos: 56,57, 58, 59 (derechos colectivos) 71, 401,
405, 406, 407 (derechos de la naturaleza, transgénicos, áreas protegidas), 281, 282, 334
(soberanía alimentaria), 313, 318 (agua), 95 (participación) entre los principales.
La nueva Constitución logra entonces reunir los principios redactados en los diversos
instrumentos internacionales arriba mencionados (además, firmados y rectificados por
Ecuador), la propuesta de soberanía alimentaria de la Vía Campesina y también los
nuevos conceptos de desarrollo (inspirados a la visión de Amartyan Sen), desarrollo a
44
escala humana (Neef, Elizalde y Hopenhayn) y de post-desarrollo, combinados con los
del Sumak kawsay (Buen Vivir) de la cosmovisión indígena.
Al aparecer, resultaría una combinación perfecta, sin embargo, analizando las leyes y las
políticas promovidas para poner en práctica y agilizar todos estos conceptos, no todas
resultan muy coherentes con el diseño constitucionales y los principios teóricos que las
han inspiradas. Esto lo analizaremos en el siguiente capítulo.
45
CAPITULO III
Políticas agrarias en Ecuador: límites y contradicciones.
3.1 Desarrollo humano en Ecuador y Sumak Kawsay.
Como hemos visto en el capítulo 1, lo que acomuna las diversas propuestas
alternativas de desarrollo, es la crítica a la identificación del desarrollo y del bienestar
humano con el crecimiento económico. Ecuador parece un óptimo ejemplo para sustentar
en la práctica tal crítica. Mirando a la historia económica del país, y enfocándose en este
último siglo, se puede fácilmente destacar como a importantes y puntuales momentos de
crecimiento económico del País, no ha correspondido un mejoramiento del bienestar a
nivel nacional. Empezando por el boom de las exportaciones del cacao antes de la
Segunda Guerra Mundial, pasando por el boom bananero de los años ’50 y llegando al
boom petrolero en los ’70 y también de la primera decena del nuevo siglo, todos han sido
momentos de bonanza, de auge de la exportación y de crecimiento económico consistente;
sin embargo, ninguno de estos momentos ha permitido al País llegar a los niveles de
desarrollo potencialmente alcanzables:
“La bonanza que motivó el petróleo -la mayor cantidad de divisas que había recibido hasta entonces el país-, que apareció en forma masiva y relativamente inesperada, se acumuló sobre las mismas estructuras anteriores y reprodujo, a una escala mayor, gran parte de las antiguas diferencias. El salto cualitativo llevó al Ecuador a otro nivel de crecimiento económico pero, al no corresponderle una transformación cualitativa similar, en poco tiempo se cristalizó en "el mito del desarrollo" (Acosta, 2001:125)
Las políticas promovidas en todos estos años – aún más durante los años del
neoliberalismo en donde tuvieron una determinante influencia las políticas
macroeconómicas impulsadas por el FMI y Banco Mundial38 - han querido perseguir al
“desarrollo” (así como postulado en su versión ortodoxa), concentrando sus objetivos
exclusivamente en el crecimiento económico y en un aumento porcentual del ingreso per
capita. Sin embargo, la sociedad ecuatoriana no logró sentar las bases para su desarrollo.
Las fases de crecimiento tuvieron un carácter desigual y excluyente a nivel social y
regional. Lo que sí logró crecer a ritmo constante fue la deuda externa, que solo durante
el auge petrolero aumentó en casi 22 veces.
“[…] en suma con un potencial económico capaz de satisfacer las necesidades vitales de todos, el problema no es simplemente económico, sino que por el contrario continúa siendo un reto político.” (Acosta, 2001:123)
38 Ecuador se vio obligado a acudir al FMI en 1958, en pleno descenso en las cotizaciones internacionales
del cacao y el café, a lo cual se sumó la declinación de la bonanza bananera. Las diversas políticas
económicas aplicadas en esos años no permitieron superar la situación de crisis, hasta que el petróleo
apareció en escena.
46
Entonces Ecuador, como el resto del mundo, seguía en sus políticas económicas una
concepción del desarrollo como modernización, industrialización y crecimiento
económico, que se mide exclusivamente a través de las variaciones del Producto Interno
Bruto (PIB). Como hemos visto anteriormente, en respuesta a esta visión, surgieron los
planteamientos del desarrollo humano, que parten de la idea de que el desarrollo debe
tener como centro al ser humano y no a los mercados o a la producción. Por consiguiente,
lo que se debe medir no es el PIB, sino el nivel de vida de las personas, a través de
indicadores relativos a la satisfacción de las necesidades humanas.
En Ecuador, se empieza a hablar de “desarrollo humano” con los primeros informes que
el PNUD formula anualmente desde el 1992, y en América Latina y el Caribe a partir de
1995. En Ecuador, el PNUD prepara su primer Informe Nacional sobre Desarrollo
Humano en 1999. Una primera parte de ese informe fue dedicada al concepto de
desarrollo humano y su medición, como tambíen a los conceptos de superación de la
pobreza, políticas ambientales y sostenibilidad, enfoque de género, gobernabilidad,
aspectos económicos y sociales del desarrollo. Una segunda parte, que correspondía al
tema central del informe, se dedicaba a la propuesta de descentralización en el contexto
del desarrollo humano en el Ecuador. Finalmente, el la última sección se presentaban
indicadores y datos estadísticos del País.
En la Constitución del 1998, se hace referencia, por primera vez, a la importancia de
considerar los indicadores del Desarrollo Humano y al deber de presentarlos anualmente
ante el Congreso Nacional. Sin embargo, es con la Constitución del 2008 que Ecuador
experimenta un interesante cambio de enfoque sobre la concepción de desarrollo:
“En la Asamblea Constituyente de Montecristi, uno de los puntos medulares del debate fue el cuestionamiento al régimen de desarrollo imperante” (Acosta, 2010:4).
De ahí nace un replanteamiento sobre la visión “occidental” de desarrollo relacionado
exclusivamente al crecimiento económico. Se propone una visión en donde sean centrales
las dimensiones de equidad, libertad e igualdad; en donde no se persiga simplemente una
creciente y permanente producción de bienes materiales, sino más bien la satisfacción de
las necesidades de los seres humanos; y en donde se rescata la visión de Sen que cualquier
persona deba tener las mismas posibilidades de elección, aunque no tenga los mismos
medios. Para que esto sea posible, la Constitución plantea un cambio de los patrones de
consumo con los que permiten la satisfacción de las necesidades fundamentales.
“La Constitución supera la visión reduccionista del desarrollo como crecimiento económico y coloca en el centro del desarrollo al ser humano y como objetivo final, alcanzar el sumak kawsay o Buen Vivir” (PNBV, 2009-2013:24)
En esta nueva concepción promovida en la Constitución (y reafirmada en el Plan Nacional
del Buen Vivir- PNBV) se hace referencia tanto a los principios del desarrollo humano
como también a los del Buen Vivir. Sin embargo, como hemos visto anteriormente, las
dos propuestas, aunque tengan en común la crítica al desarrollo convencional,
fundamentalmente se distinguen una, el desarrollo humano, por ser una propuesta
alternativa “de” desarrollo (en donde esto se replantea, pero no se niega), y la otra, el
47
Buen Vivir, por ser una propuesta de alternativa “al” desarrollo (en donde se transciende
el concepto mismo de desarrollo).
Parecería entonces una contradicción que ambas propuestas coexistan en un mismo
documento. Efectivamente, como mencionamos anteriormente, Gudynas distingue el tipo
de concepción del Buen Vivir plasmado en la Constitución del Ecuador (y Bolivia) – que
corresponde más a una re-adaptación de la idea original-, de la otra – más fiel a la idea
original- que, hemos visto, pertenece más a una visión postdesarrollista. Y efectivamente,
ese contraste (y diríamos confusión en interpretación de términos) persiste en la
Constitución y se refleja luego también en las políticas promovidas, que se mantienen en
el concepto de desarrollo y además promueven un crecimiento económico que descansa
sobre políticas fuertemente extractivistas, cuyo impacto sobre la naturaleza contradice
abiertamente la filosofía del Buen Vivir y genera fuertes conflictos sociales (Unceta,
2014). Esta reflexión se profundizará en los estudio de casos analizados en el capítulo 4
y en las conclusiones del capítulo 5.
Siguiendo con el enfoque propuesto en la Constitución 2008, el desarrollo viene
concebido como “el conjunto organizado, sostenible y dinámico de los sistemas
económicos, políticos, socio-culturales y ambientales, que garantizan la realización del
buen vivir, del sumak kawsay” (Art. 275).
En base a esta definición, los aspectos innovadores que se promueven son los siguientes
(como delineado en el PNBV 2009-2013: 20):
La unidad en la diversidad. La Constitución 2008 incorpora un cambio de gran
trascendencia: se pasa del Estado pluricultural y multiétnico de la Constitución
del ‘98, al Estado intercultural y plurinacional. En este sentido se reconocen la
igualdad de condición de los usos y costumbres de los pueblos y nacionalidades y
las distintas formas de democracía presentes en el País. Esto se traduce en la
incorporación de los pueblos indígenas, nacionalidades y afro ecuatorianos como
sujetos de los derechos colectivos (Art. 58);
El ser humano como parte de la sociedad. Se reconoce que el ser humano es un
ser social y por tanto la realización de una vida plena se da con la interrelación
con los otros. Por eso, la necesidad de defender no solo la vida de la persona sino
también de su entorno y de la comunidad “asegurar que cada persona y cada
comunidad puedan efectivamente elegir la vida que desean vivir y ejercer todos
sus derechos”;
Igualdad, integración y cohesión social. Se condamna la estratificación social,
entendida como generación de grupos sociales desiguales. Y se promueve la
creación de un lugar común en el que “ciudadanas y ciudadanos, mutuamente
reconocidos como pares, tengan el anhelo de convivir juntos”;
Cumplimiento de los derechos universales y la potenciación de las capacidades
humanas. Partiendo del supuesto que la vida no debe ser supervivencia, sino plena
dignidad, se promueve como verdadero objetivo el desarrollo de capacidades
fundamentales y la afirmación de identidades que constituyen al ser, y no
48
simplemente el acceso al bien mínimo. Por eso la Constitución garantiza “los
derechos de la ciudadanía y con ello la corresponsabilidad que tiene en el
cumplimiento de los deberes para con las y los otros, sus comunidades y la
sociedad en su totalidad”;
Participación de los ciudadanos. La participación y la deliberación pública se
convierten en un pilar fundamental de la propuesta constitucional, plasmado en el
Art. 95. Como afirma el PNBV: “Sólo en la medida en que se abran los debidos
espacios de participación y diálogo a la ciudadanía, ésta acrecentará su poder
de incidencia pública, sus capacidades de auto-gobierno y de organización social
autónoma, su interés por las cuestiones públicas y podrá, entonces, constituirse
en un pilar para el cambio político que requiere el País”. Con el establecimiento
del Poder Ciudadano en la Constitución 2008 la participación queda consagrada,
a la vez, como parte de los derechos de ciudadanía y como un nuevo principio de
acción estatal y de gestión pública en todos los niveles de gobierno;
Relación armónica con la naturaleza. Apelándose al principio del desarrollo
humano, que considera al crecimiento económico un mero medio y no un fin, la
Constitución ecuatoriana plantea que los objetivos económicos deban estar
“subordinados a las leyes de funcionamiento de los sistemas naturales, sin perder
de vista el respeto a la dignidad humana y la mejoría de la calidad de vida de las
personas” (Acosta, 2010: 18). Según esta visión, los recursos naturales no pueden
ser vistos como una condición para el crecimiento económico y sobre todo no son
algo ajeno al ser humano: la humanidad no está fuera de la Naturaleza, forma parte
de ella, así como vimos afirma fuertemente el enfoque del Buen Vivir. En este
sentido, se promueve un proceso de desmercantilización de la Naturaleza y en
donde ésta no sea vista como un objeto a explotarse.
Con base en estos principios, en la Constitución del Ecuador se introduce un
concepto completamente innovador de la Naturaleza, que deja de ser objeto para
convertirse en sujeto activo de derecho: “La naturaleza o Pachamama donde se
reproduce y realiza la vida, tiene derecho a que se respete integralmente su
existencia y el mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura,
funciones y procesos evolutivos”(Art. 7). De este artículo, se derivan otros
relacionado a este nuevo concepto de Naturaleza: la sustentabilidad (Artt. 31, 83,
259, 395,406), la protección y la conservación (3,83, 276, 397, 404, 4014), los
impactos ambientales y control (213, 395, 397, 409), la consulta previa y
participación (57, 395, 398, 425), el ordenamiento territorial (276, 415), las
tecnologías (15, 281, 413), aplicación y garantías (10, 83, 277).
Sin embargo, la relación con la Naturaleza será el punto más traicionado de la
Constitución.
Soberanía Alimentaria. La Constitución asigna un rol central a la soberanía
alimentaria enmarcandola en un sistema económico social y solidario: “A partir
de la definición constitucional de una economía social y solidaria se aspira a
construir relaciones de producción, de intercambio y de cooperación que
propicien la suficiencia (más que la sola eficiencia) y la calidad, sustentadas en
la solidaridad” (Acosta, 2010:23). Los artículos 281-282 no solo obligan al
Estado a garantizar a la población ecuatoriana permanentemente la
autosuficiencia de alimentos sanos y culturalmente apropiados, sino también
49
exige al Estado asegurar el acceso de campesinos a la tierra, agua y demás recursos
productivos, estableciendo un fondo de tierra para los campesinos que no la
tienen, y prohibiedo el latifundio y la concentración de la tierra. “La magna carta
incorpora además la protección del suelo y el uso adecuado del agua, que
representa un ejercicio de protección a los millares de campesino que viven de su
trabajo y se transforma en eje conductor de las políticas agrarias.” (Acosta, 2010:
21).
Para concluir, la conceptualización del Buen Vivir aplicada en la nueva propuesta de
desarrollo promovida en Ecuador, responde a una visión que, según las palabras del
entonces Secretario de la SENPLADES, René Ramírez:
“El buen vivir presupone que las libertades, oportunidades, capacidades y potencialidades reales de los individuos se amplíen y florezcan de modo que permitan lograr simultáneamente aquello que la sociedad, los territorios, las diversas identidades colectivas y cada uno -visto como un ser humano universal y particular a la vez- valora como objetivo de vida deseable (tanto material como subjetivamente y sin producir ningún tipo de dominación a un otro). El concepto de buen vivir nos obliga a reconocernos, comprendernos y valorarnos unos a otros a fin de posibilitar el florecimiento, la autorrealización y la construcción de un porvenir compartido. El concepto de buen vivir ha sido incorporado conceptualmente tanto en el Plan Nacional de Desarrollo (2007-2010) como en la nueva propuesta de Constitución de la República del Ecuador.”
Esta visión ha sido el punto de partida – y no el punto de llegada - que habría tenido que
orientar la acción política de Ecuador y responder a los grandes desafíos que el País tenía
que enfrentar. Primero entre todo, el alto nivel de desigualdad que se registra en todo los
ámbitos.
3.2 Desigualdad en Ecuador.
La relación directa entre crecimiento económico y bienestar, es puesta en tela de
juicio así como la relación entre crecimiento y equidad. El mismo Informe de Desarrollo
Humano del PNUD del 2010 ya indicaba de cómo America Látina, a pesar de ser una de
las regiones que más ha crecido en estos últimos diez años, es también el sector del mundo
con mayores niveles de desigualdad. Y este dato asombra aún más si se relaciona con el
Indice de Desarrollo Humano- IDH39, que en muchos países de la región ha mejorado
considerablemente, así:
“La desigualdad no solo es alta sino que queda constante, a pesar de que recientemente han habido avances significativos en el desempeño social, lo cual se ha reflejado en la tendencia del índice de desarrollo humano”40.
39 El índice de Desarrollo Humano (IDH) es un indicador sintético de los logros medios obtenidos en las
dimensiones fundamentales del desarrollo humano, a saber, tener una vida larga y saludable, adquirir
conocimientos y disfrutar de un nivel de vida digno. El IDH es la media geométrica de los índices
normalizados de cada una de las tres dimensiones. Para más detalles ver http://hdr.undp.org/es/content/el-
%C3%ADndice-de-desarrollo-humano-idh 40 Traducción propia del texto: “Inequality is not only high, but also very persistent despite the fact that
50
La desigualdad pertenece también a Ecuador, aunque la performance de su IDH en estos
últimos años ha sido positiva: entre 1980 y 2013 el valor del IDH ha aumentado de 0,605
a 0,711, un aumento del 17. 5%. Por eso, ahora el país es posicionado en el puesto 98
sobre 187, lo cual lo coloca en la categoría de Alto Desarrollo Humano.
Fuente: reelaboración datos PNUD, Informe 2014.
Sin embargo, hay que destacar que el IDH tiene el límite de no capturar el elemento
distributivo y por ende no nos está diciendo nada de cómo el acceso a la educación, a una
larga vida y a los ingresos se distribuyan41. Según la corrección que hace el PNUD en
cada componente, de acuerdo a la desigualdad que se observa en ellos (método Atkinson),
resulta que en Ecuador la principal disminución del IDH está dada por la injusta
distribución de los ingresos. De hecho, como está señalado en el Informe de Desarrollo
del 2014, si el valor del IDH ecuatoriano se descuenta por la desigualdad, su valor cae a
0.549, con una pérdida de un 22.7%.42
Esta desigualdad en la distribución del ingreso está reflejado por el valor del coeficiente
de Gini43: Ecuador ha pasado de un valor de 0.461 del 1990 a solo 0.434 en 2011;
recently there have been significant advances in social achievements, which are reflected in the trend in the
human development index”. 41 El IDH entonces, si por un lado, está revelando que el valor del ingreso solo no es suficiente para delinear
y describir el desarrollo de un país (efectivamente revelando qué países con niveles de ingresos bajos
puedan registrar niveles de salud y educación proporcionalmente más altos que en países con niveles de
ingresos altos), sin embargo no revela los proceso por el cual se alcanzaron las dimensiones que expresa.
Si bien entonces se acerca más al enfoque de capacidades, como el mismo Sen (2010) afirmó “nunca
pretendió captar todo el desarrollo como libertad”. 42 La pérdida promedia debida a la desigualdad es de 19.7% en los países con alto IDH. En Ecuador el
coeficiente de desigualdad es del 22.4% (Informe de Desarrollo Humano, 2014). 43 El índice GINI es un instrumento para medir el nivel de desigualdad: hacia el 1 significa mayor
desigualdad, hacia 0 menor desigualdad.
0.62
0.64
0.66
0.68
0.7
0.72
2000 2005 2008 2010 2011 2012 2013
IDH Ecuador
IDH Ecuador
51
tendencia que además se ha revertido en estos últimos años, en donde el coeficiente de
Gini ha llegado a aumentar su valor, midiendo 0.47 (2013).
El presente panorama nos indica que Ecuador sufre de un problema estructural de
acumulación de la riqueza, lo cual encuentra su mejor expresión en los altos índices de
concentración de la tierra. En el sector rural más del 50% de la población sigue viviendo
en condiciones de pobreza, es decir, alrededor de 2,7 millones de personas; solo el 5% de
los propietarios concentra el 52% de las tierras agrícolas, mientras que en el otro extremo,
el 60% de los pequeños productores son propietarios solo del 6,4% de las tierras
(SENPLADES, 2014).
El coeficiente de Gini de distribución de la tierra, desde el año 1954 hasta la actualidad,
no ha variado mucho, siempre se ha quedado alrededor el 0.80: actualmente el coeficiente
mide 0.78 (SENPLADES, 2014), reconfirmando los altos niveles de inequidad en el
acceso a las tierras.
3.3 Situación del agro en el Ecuador: críticas y replanteamientos.
3.3.1 Recorrido histórico.
Para entender estos índices tan altos de desigualdad del país, que se reflejan sobre
todo en la distribución de la tierra, hay que volver a mirar a la historia, partiendo desde el
periodo colonial. Diferentemente de lo que pasó en América del Norte, en la región latina
americana se practicó, desde la época colonial, un modelo de manejo de las tierras de tipo
latifundista concentrado, a través del sistema de las capitulaciones, en las manos de una
restringida oligarquía aristocrática que las hacía trabajar a costo cero por indígenas y
esclavos para poderse garantizar el surplus de ganancia (Andrenacci, 2013 y Morley,
2001). Esta ocupación y enajenación de la tierra fue el origen de una desestructuración
social, impulsando un sistema de empleo informal y de salarios relativamente bajos, y
marcando desigualdades todavía vigentes.
Aunque los colonos logran una cierta autonomía del modelos feudal hispánico44, la
estructura estratificada queda marcada y del dominio de las elites europeas se pasa a las
sub-elites criollas, cuyo ascenso social es facilitado por una cierta flexibilidad en la
aplicación de la ley de regulación de las castas45 (Andrenacci, 2013). Tampoco con la
independencia se romperá este esquema, de hecho, ésta no se presenta como lucha para
una mayor igualdad entre clases y aún menos como libertad para los indígenas y esclavos
(y sus tierras), sino como autonomía de la elite criolla de la europea y la conservación de
sus privilegios (y sus tierras).
También para Ecuador, los casos de despojos y apoderamiento de la tierra empiezan con
el periodo de la colonización española y se profundizan con sistemas latifundistas de
44 Sobre todo en el periodo de las Reformas Borbónicas. 45 Según la Ley de regulación de las castas, el nacimiento era un asunto clave en la determinación de la
movilidad social. Como los hombres blancos tomaban mujeres indígenas y africanas para servicios sexuales
frecuentemente forzosos y tenían numerosos hijos fuera del matrimonio formal, la determinación del linaje,
rol que le cabía a la Iglesia por medio del bautismo, era un mecanismo esencial para marcar limites y
barreras entre “blancos” y “castas” (Andrenacci, 2013: 11).
52
explotación que revistieron características diferenciadas según la región. En la sierra se
afirmó el sistema de la “hacienda” que se construye sobre la institución del concertaje46,
heredera a su vez de las encomiendas. El sistema de concertaje pervivió a todo lo largo
del siglo XIX y hasta 1920, año en el cual oficialmente fue abolido, aunque como relación
social pervivió hasta la modernización de la hacienda serrana en los años cincuenta
(Dávalo, 1999). En este sistema, predominó el huasipungo, una forma de trabajo precario
("precapitalista") que consistió en el arraigamiento de las familias campesinas a la
hacienda, ya que, a cambio del usufructo de una pequeña parcela, ellas se obligaban a
desempeñar las labores agrícolas y tareas subsidiarias como el pastoreo, acarreo de agua
y leña, y servicios domésticos, generalmente pagados con un exiguo jornal. En el caso
del arrimazgo, a cambio de las parcelas se recibía días gratuitos de trabajo. Por todo ello,
los campesinos indígenas acudían al patrón de hacienda para solicitar "suplidos" y
"ayuditas". De este modo se endeudaron con el hacendado, que registraba las deudas en
el "libro de rayas”47.
El sistema de hacienda se constituye en función exclusiva del mercado interno; es este
sistema el sustento de la seguridad alimentaria y de la producción agrícola destinada para
el consumo interno. La fuerza de trabajo se relaciona con la hacienda a través de la renta
en especie y bajo mecanismos de perpetuación de deudas hacia el patrón de la hacienda,
figura que ejerce la autoridad total al interior de la hacienda y hasta asume el rol de
intermediario entre el Estado y los trabajadores de la hacienda.
En la costa, en cambio, se asienta el sistema de plantación, que diferentemente de la
sierra, se articulaba y dependía por completo de los requerimientos del mercado mundial,
a partir de los cultivos de la tagua, el cacao y el café. Mientras la hacienda serrana,
entonces, se sustentaba en un sistema de explotación de corte colonial, en la Costa se
consolidó la gran propiedad y la promoción de actividades económicas ligadas a la
exportación de materia prima. En ese sistema rigieron sobre todo la sembraduría, el
peonaje y la redención, que incluyeron la posibilidad de saldar las deudas y el pago de
salarios, con los cuales se atrajo la migración laboral desde la sierra. Otros precarismos
(finqueros, arroceros, aparceros, etc.) incluían una compensación en productos o dinero.
En la costa este sistema se afirmó sobre todo durante el famoso boom cacaotero (1880-
1920)48, durante el cual el poder se concentró en las manos de pocas familias, que dieron
vida al primer núcleo de una burguesía comercial y financiera concentrada en la ciudad
de Guayaquil.
46 Sistema que tenía sus orígenes en una cédula real expedida en 1601, en la cual se permitía a los indios
concertar "libremente" su trabajo por semanas o por días. Con el tiempo, los indios sin tierras establecieron
relaciones prácticamente vitalicias y que terminaron por envolver a toda su familia en faenas agrícolas o en
servicios domésticos en casa de los terratenientes (Acosta, 2001:31). 47 Rudimentario sistema de contabilidad basado en el trazado de sucesivas líneas, liquidadas con más
trabajo. 48 Y perdurará durante el boom bananero, desde los años ’50 hasta los ’70 , cuando luego arrancará el auge
de la exportación petrolera. El sistema de plantación bananera es más complejo que el sistema cacaotero,
porque incorpora una serie de actividades correlativas a la producción bananera que no estaban
contempladas en el caso de la plantación cacaotera: no se trata solo de producirlo, sino también, como en
el caso del grupo Noboa, de exportarlo (Exportadora Bananera Noboa), se trata también de producir los
fertilizantes necesarios para la producción bananera (FERTISA), se trata, asimismo, de producir los envases
de cartón (Cartonera Ecuatoriana), e incluso la flota naviera que llevará el banano al exterior (Naviera del
Pacífico) (Dávalo, 1999).
53
Se conformó lo que Guerrero define una "oligarquía agro financiera y comercial”, o sea
"ese pequeño grupo de familias, conformado por la crema y nata de la clase terrateniente y la burguesía, cuyos apellidos se repiten en varias instituciones financieras, empresas, fábricas y también en las más diversas instituciones como la Cámara de Comercio, la Junta de Beneficencia, la Sociedad Filantrópica del Guayas o el Ayuntamiento de Guayaquil" (Guerrero 1980: 82-83).
De este sistema de intereses agrícolas, comerciales y bancarios, consolidado por uniones
personales y familiares, surgieron los poderosos grupos financieros que han determinado
la vida económica y aun sociopolítica del Ecuador republicano, situación que se mantiene
con características similares hasta la actualidad (Acosta, 2001:34).
Cuando en 1830 el Ecuador se constituye como República independiente, los sectores
latifundistas se aseguraron que no se expidieran disposiciones que pudieran afectar sus
intereses y lograron que las leyes de la nueva República siguieran garantizando la
usurpación de tierras comunales y fiscales (Brassel, 2008).
Para defender este despojo de tierras, habrá que esperar en 1908 un primer tímido intento
desde el Estado de producir cambios en la estructura agraria (en este caso afectando los
latifundios eclesiásticos) con la Ley de Beneficencia (conocida como la Ley de “Manos
Muertas”); y sólo en 1937, con la Ley de Comunas, para contar con una herramienta
fundamental para defender a los territorios de las comunidades campesinas e indígenas
del Ecuador.
PERIODO LEGISLACIÓN BREVE DESCRIPCIÓN
1908 Ley de Beneficencia Con estos artículos:
“Declárase del Estado todos los bienes raíces de las
Comunidades Religiosas establecidas en la República”-
“Adjudícanse las rentas de los bienes determinados en el
artículo primero, a la beneficencia pública”
la mitad de las rentas producidas por esos bienes fue para la
sustentación de los religiosos/as despojados de ellos, y la otra
mitad para hospitales y obras sociales.
1937 La Ley de
Organización y
Régimen de las
Comunas
Ley que fue creada con el propósito de establecer y reconocer
los derechos y obligaciones inherentes a las comunas, para su
desarrollo y desenvolvimientos sociales; entiendendo como
“comuna” una agrupación de por lo menos 50 habitantes que
posee bienes colectivos (como tierras de labranza y pastoreo,
industrias, acequias, herramientas, semovientes,
establecimientos educacionales, etc.), los cuales son
patrimonio común de todos sus habitantes.
1964 Primera Ley de
Reforma Agraria y
Colonización
La Ley introdujo conceptos importantes como la función
económica y social de la propiedad (Art. 2), y estableció
requisitos para su cumplimiento. Incluyó, además, ocho causales
de expropiación de tierras (Art. 37) yprohibió el fraccionamiento
de los predios en un tamaño menor al establecido como una
54
Unidad Agrícola Familiar y dispuso la integración del minifundio
para constituir unidades agrícolas o cooperativas (Art. 41).
1970 Ley de abolición del
trabajo precario y
Decreto 1001
Con el intento de corregir la insuficiencia y contradicciones de la
Ley de 1964 (Art 1) y otorgó la facultad al IERAC de expropiar
inmediatamente y vender al precio del avalúo catastral los
predios donde campesinos y trabajadores agrícolas habían
trabajado como mínimo tres años de manera precaria (Art. 2).
También, esta ley estableció garantías de restitución de tierras a
campesinos precaristas que comprobasen, en el transcurso de tres
años, haber sido despojados violentamente de tierras arrendadas,
ocupadas o cultivadas por ellos (Art. 8). Además de prohibir
como delitos toda forma de servidumbre y explotación (Art. 9),
esta ley también estableció que el procedimiento de las
expropiaciones debía ser sencillo, y eliminó la tramitación de
juicios de expropiación y demás requisitos que disponía el código
de procedimiento civil (Art. 11).
1973 Segunda Ley de
Reforma Agraria
En comparación con la Ley de 1964, se incluye la eliminación de
límites máximos de propiedad privada de la tierra, y la inclusión
de tres nuevos causales de expropiación de los diez establecidos
(Art. 30). Introdujo además el concepto de la extinción de
derecho de dominio. Finalmente, se estableció como tierras
eficientemente explotadas a aquellas que al 1 de enero de 1976
mantuvieran no menos del 80% de la superficie agropecuaria
aprovechable del suelo.
1994 Ley de Desarrollo
Agrario (LDA)
En comparación con la Ley de 1973, la LDA de 1994 redujo a
cuatro las causales de expropiación (Art. 32). Como en las leyes
de reforma agraria de 1964 y 1973, se mantuvo el carácter
ambiguo y contradictorio de estas disposiciones. En cuanto al
mercado de tierras, la LDA estableció que la compra-venta y
transferencia de dominio era libre y no requería de autorización
alguna (Art. 35).
2015 Ley Orgánica de
Tierras Rurales y
Territorios
Ancestrales
Ejes temáticos. Autoridad Agraria: crea una autoridad agraria en
cuanto instancia reguladora, rectora y coordinadora de las
políticas públicas en materia de tierras y la encargada de
garantizar la Soberanía Alimentaria. Expropiación: los
propietarios de predios rurales cuyas tierras estén
desaprovechadas serán notificados por la Autoridad Agraria
Nacional para que en el plazo de un año esas tierras sean puestas
en producción. Redistribución: el Estado pretende garantizar el
acceso a la tierra productiva a las personas que se encuentran
dentro del sector de la economía popular y solidaria, en especial
organizaciones campesinas. Funcion ambiental: la propiedad de
la tierra rural deberá cumplir la función social lo cual implica su
aprovechamiento productivo con el objetivo de garantizar el
abastecimiento interno de alimentos. Finalmente, concentración:
establece que queda prohibida la concentración de tierras rurales
con fines de especulación, comercialización o monopolio,
aunque los limites del latifundio quedan a discreción de la
Autoridad Agraria.
Fuente: Reelaboración datos de Landívar, 2015
55
El siglo XX marca el hito histórico más significativo en el País para las luchas y reformas
de la cuestión agraria y la tenencia de la tierra. En esa fase, cambia la naturaleza de la
concentración de la tierra, que ya no se encuentra más asociada a los antiguos latifundios
improductivos, sino más bien a modernas propiedades agrícolas capitalistas orientadas a
la producción de los commodities demandados por el mercado mundial (FIAN, 2013). En
estos años, por un lado, se profundiza la alianza entre los hacendados terratenientes
agroexportadores y los banqueros (en la llamada época de la “bancocracia”), dando vida
a un modelo económico basado en la demanda externa de la producción; por otro lado,
en respuesta a esta nueva concentración de tierras, nacen los primeros movimientos
campesinos e indígenas: Federación Ecuatoriana de Indios (FEI) en la sierra, la
Federación de Trabajadores Agrícolas del Litoral (FTAL) en la costa (SIPAE, Atlas
2011).
En este contexto, recién en el año 1964, se dicta la primera Ley de Reforma Agraria y
Colonización; pero, su contenido, lejos de reflejar las aspiraciones de las masas
campesinas e indígenas, recoge las ideas sobre la reforma agraria que ya se habían
formulado en 1961, en la reunión de ministros de la OEA en Punta del Este, Uruguay
(Brassel, 2008). El objetivo de la ley era transformar la estructura agraria de herencia
colonial y republicana, a través de la modernización del campo mediante políticas sociales
y de fomento agropecuario. Las propuestas más importantes de la ley fueron garantizar la
propiedad sobre la tierra cuando cumpla la función económica y social, abolir el
huasipungo y el arrimazgo como formas defectuosas de trabajo, cumplir los derechos de
los trabajadores agrícolas, redistribuir la tierra y prohibir el acaparamiento a través de
mecanismos de expropiación y, el establecimiento de límites máximos del tamaño a las
propiedades (Daza, 2015b).
Sin embargo, la ley no logró resolver la problemática de la concentración de la tierra.
Frente a tales preocupaciones, y a la persistencia del régimen de hacienda que acaparaba
recursos naturales y explotaba mano obra, nacen, entre los años ‘60 y ‘70, la Federación
Nacional de Organizaciones Campesinas (FENOC, la actual FENOCIN) y Ecuador
Runacunapac Riccharimui (ECUARUNARI), bajo el concepto de “la tierra para quien la
trabaja”.
A inicios de los ‘70, la presión por la tierra se radicaliza, y el entonces presidente, Velasco
Ibarra, se ve obligado a dictar en 1970 el Decreto 1001, que declara abolido el trabajo
precario en las zonas arroceras y, en 1973, el gobierno militar de Rodríguez Lara
promulga la segunda Ley de Reforma Agraria. Inspirada mucho en el pensamiento de
esos años de la CEPAL, la reforma agraria venía vista como una oportunidad al proceso
de industrialización y modernización en sentido capitalista y un útil mecanismo de
presión para que los grandes y medianos propietarios de tierra se convirtieran en
empresarios agrícolas (Brassel, 2008). Nuevamente, no cabía espacio para los pequeños
agricultores y mano de obra pilar de la producción nacional.
En los años ’80, el discurso del desarrollo rural empieza a reemplazar al de reforma
agraria, tanto que en los ’90 se intenta derogar la Ley de Reforma Agraria del ’73 hasta
lograr en 1994 la nueva Ley de Desarrollo Agrario (LDA), la cual representa un profundo
retroceso bajo varios aspectos. Primero de todo, promociona el mercado de tierras y
elimina todas las restricciones posibles a la transferencia de las propiedades rústicas;
agrega la garantía del Estado para la mediana y gran propiedad; autoriza el
fraccionamiento de tierras comunales y su transferencia a terceros, vía mercado; segundo,
56
en el plano institucional, elimina al IERAC49 para reemplazarlo por el Instituto de
Desarrollo Agrario (INDA). Finalmente, la ley posiciona a las ‘leyes del mercado’ y a la
‘competitividad’ como los elementos nucleares de las políticas agrarias. No es casualidad
que desde ese momento, la políticas agrarias se caracterizaron por el apoyo de dos
organismos internacionales: el Banco Interamericano de Desarrollo que financiaba el
Proyecto de Regularización y Administración de Tierras Rurales (PRAT); y, el Banco
Mundial, que promovía mecanismos de canje de la deuda externa para financiar la compra
de tierras para los campesinos.
En resumen, ni la reforma del ’64 ni la del ’73 resolvieron la inequidad en la estructura
de la propiedad de la tierra. No se generó una revolución agraria, así como en el caso de
Cuba, debido sobre todo a la fuerte resistencia de la clase terrateniente dominante50 y no
solo: varios autores (Barsky 1984 y 2010, North 1985, Martínez 1998, Guerrero y Ospina
2003, Hidalgo 2010) observaron en detalle los procesos alrededor de la elaboración de la
Ley de Reforma Agraria y Colonización del 1964 y 1973 y también lo que vino después
con la Ley de Desarrollo Agrario del 1994. Todo esto dio cuenta del alto grado de
incidencia que tuvieron los grupos económicos poderosos anclados en la agroindustria y
vinculados con otros sectores productivos conexos en los contenidos finales de estos
instrumentos y medidas políticas y legales que le acompañaron.
Definitivamente, la disputa campesina por la tierra obtuvo una derrota implacable con la
ley de Desarrollo Agrario (LDA) del 1994:
“pese a que el cuerpo legal fue reformulado en acuerdo con el movimiento indígena tras un aguerrido levantamiento de los comuneros […], la ley conservó su espíritu neoliberal y alentó el proceso de modernización capitalista del agro, mediante la inclusión de elementos como la liberalización del mercado de tierra, al privatización y apertura comercial indiscriminada en el sector agropecuario, además de la desregulación del mercado laboral y el declive de la inversión pública orientadas a la pequeña producción en el sector” (FIAN, 2013: 30).
La ley respondía a la visión neoliberal que consideraba al mercado libre de tierras
necesario para asegurar que la tierra la recibieran solo aquellos que estaban en la
capacidad de generar inversiones con una alta rentabilidad; y los derechos de propiedad
debían de ser seguros y transparentes para facilitar inversiones a largo plazo y acceso a
los mercados financieros formales (Kay, 1998).
La actual concentración de la propiedad de la tierra responde a este fenómeno de
modernización capitalista de la agricultura. A través del acoplamiento entre agricultura e
industria, se ha expandido en el campo el modelo de desarrollo agrícola fundado en el
patrón tecnológico-productivo norteamericano de la Revolución Verde51. La
49 Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización.
50 Este proceso ha sido bien documentado en un trabajo de Liisa North quien detalla los mecanismos que
adoptó la coalición terratenientes y empresarial para producir el bloqueo institucional de la reforma agraria
( North, 1985). 51 Con la Revolución verde se hace referencia a un movimiento que arrancó en 1963, año en que la FAO,
a raíz de un Congreso Mundial de la Alimentación, decidió impulsar un plan de desarrollo agrario a nivel
mundial (el World Plan for Agricultural Development). La necesidad creciente de alimentos causada por el
aumento de la población mundial fue la justificación para esta búsqueda de incrementos de productividad
agraria. Para ello se procedió al desarrollo de semillas de “variedades de alto rendimiento”, sobre todo de
trigo, maíz y arroz. Se trataba de plantas de tallo corto que resistían mejor el viento y cuyo crecimiento
57
liberalización de la agricultura en 1994, sobre todo al permitir la importación
indiscriminada de alimentos para el mercado interno, redondeó el cerco sobre el sistema
agroalimentario nacional. Finalmente, a las puertas de una nueva Ley de Tierras
(aprobada en diciembre 2015, más de diez años después de la última ley sobre este tema)
la realidad de las estructuras agrarias en el Ecuador sigue siendo profundamente injusta.
3.3.2 Perfil del campesinado.
En Ecuador la población rural representa el 32.5% de la población del país, es
decir unas 3.034.440 personas (alrededor de 600.000 familias). La agricultura familiar
campesina se estima que representa el 75% del total de unidades productivas, ocupando
el 17% de la superficie de uso agrícola del país. La misma provee más del 60% de los
alimentos consumidos en todo el País. En las zonas rurales, para el 68,5% de la población
la agricultura representa la fuente principal de ingresos (INEC en ENIEP, 2014).
Sin embargo, hay tres elementos importantes que caracterizan a la población rural del
país: primero, el 70% de los pobres viven en el campo (INEC), superando
significadamente el promedio de un 53% de la región (FAO, 2012:12); segundo, hay un
nivel de envejecimiento relevante de la población, dado que los jóvenes emigran a las
ciudades o afuera del país; tercero, hay un proceso de feminización del agro, debido a la
migración temporal o permanente de la mano de obra masculina; según recientes
estadísticas sobre 13 países de la región, Ecuador pertenece al grupo en donde la
proporción de hogares rurales pobres encabezados por mujeres es mayor que en el caso
de los que están a cargo de hombres: 45% contra el 43% de los hombres (FAO, 2012:17).
Además, un significativo porcentaje del campesinado pertenece a alguna nacionalidad
indígena, lo cual, como afirman Hall y Patrinos (2004) “aumenta notoriamente las
probabilidades de un individuo de ser pobre” (en FAO, 2012:18), debido a dinámicas de
discriminación social y económica, que a su vez afectan los niveles de acceso a educación
y salud. En Ecuador, el 62,8% de las familias pobres, está encabezado por personas
indígenas (FAO, 2012). Cada uno de estos elementos, por no decir cuando todos se
presentan conjuntamente, profundiza la condición de vulnerabilidad del campesinado. En
fin, a pesar que el país ha conocido en estos últimos diez años un constante crecimiento
económico (promedio del 4,6% anual)52, esto no se ha reflejado en una mejor distribución
de ingresos en el sector rural.
rápido permitía hasta tres cosechas al año. Sin embargo, su cultivo conllevaba la utilización de grandes
cantidades de fertilizantes y pesticidas, así como la implantación de sistemas de riego, todo lo cual primaba
la agricultura a gran escala. Varias criticas fueron levantada de esta nueva forma de producción, entre las
cuales la propia calidad y rendimiento de las nuevas variedades, los daños para el medio ambiente y sus
consecuencias sociales. 52 blogs.elpais.com/eco-americano/2013/01/al-igual-que-a-mitad-de-2012-cuando-comentamos-que-
argentina-había-dejado-ese-año-de-ser-uno-de-los-países-que-más-crec.html
58
3.3.3 Análisis censos: concentración y tenencia de la tierra.
En Ecuador se realizaron tres censos nacionales agropecuarios: en 1954, 1974 y
el último en el 2000.53 En los análisis comparativos entre los datos de los tres censos, no
se destacan cambios sustantivos en la tenencia de la tierra, que sigue presentando niveles
inequitativos altos (Brassel 2008 y Martínez 2014). A pesar de que, entre el primer y el
último censo, se registra una expansión de predios del 138%, una extensión de la
superficie agrícola en un 106% (Brassel, 2008:21) y una reducción de las propiedades de
500 has a menos del 1%, los niveles de concentración son muy significativos (18% en la
sierra y la costa y 12% en el oriente) y a nivel micro la concentración resulta aún más alta
(Martínez 2014:45).54
En números, esto se traduce en que, 712.035 familias (en unidades productivas de menos
de 5 hectáreas) acceden apenas a 2.481.019 hectáreas; mientras 3.593.496 hectáreas están
controladas apenas por 6.616 familias (en unidades productivas de más de 200 hectáreas)
ligadas a la exportación (Carrión, 2012:12). El promedio de las UPAs55 pequeñas es de
1.4 hectáreas, el promedio de las muy grandes 543 hectáreas56.
Los aspectos fundamentales, entonces, que se pueden destacar del análisis comparativo
son que: a) el número de UPAs menores a 1 hectáreas ha aumentado, lo cual no es un
dato positivo, porque es síntoma de una micro-parcelación y minifundización de la tierra:
b) los grandes predios, mayores a 500 hectáreas, se han reducido pero c) las UPAs entre
50 y 500 hectáreas se han expandido más, lo cual refleja un crecimiento de los cultivos
de exportación y una conservación de patrón concentrador de la gran propiedad
(Martínez, 2012).
Tal incremento en la concentración de la tierra se refleja en el valor Gini correspondiente,
que ha registrado una variación poco significativa a pesar de las reformas agrarias en 1964
y 1973: en 50 años este índice solo se bajó de 0,06 puntos (desde 0,86 del 1954 a 0,80 en
2000)57. A la luz de esta performance, se puede afirmar que las reformas agrarias
promovidas no generaron un impacto importante en la redistribución de la tierra
(Martínez 2014).
53 Es interesante señalar que desde hace 16 años no se realiza un nuevo censo y por ende no se dispone de
datos más actualizados, lo cual habrían sido muy utiles en el marco del debate y aprobación de la nueva
Ley de Tierras. 54 Un caso emblematico reportado por Martinez es lo del Cantón General Villamil, en el Guayas, en donde
un número de propietarios que ni siquiera llega a representar el 1%, posee el 72% de la tierra (Martinez,
2014: 45). 55 Unidades de producción agropecuaria. 56 Para valores de concentración detallados por provincias, revisar Brassel 2008: 24 y Martinez 2012:235. 57 En 1954 este índice era de 0.86; en 1974 era de 0.85; y, en el año 2000 de 0.80 (Brassel, 2008:23).
59
Fuente: Reelaboración datos del Censos Nacionales Agropecuarios.
Ecuador, a pesar de ser uno de los países más pequeños de América Latina, presenta uno
de los índices más altos de inequidad en el acceso a la tierra58. La condición de inequidad
es tan aguda que el 50% de UPAs del País están por debajo de una extensión que no
permite la reproducción plena de los campesinos/as (SIPAE, Atlas 2011).
Tal desigualdad se refleja también en la concentración de tecnología, créditos y sobre
todo agua de riego. Mientras los pequeños propietarios disponen del 25,69% de la
superficie bajo riego, los grandes propietarios, cuyas UPAs tienen desde los 50 has hacia
arriba, concentran más del 51% del total de la superficie bajo riego. Contribuyendo a
profundizar las inequidades sociales en el agro, las grandes inversiones estatales en riego
favorecieron a grandes y medianos propietarios, y solo lateralmente a los pequeños
propietarios (SIPAE, 2007).
La desigualdad se refleja también a nivel social con la precariedad del trabajo campesino:
en la sierra la tendencia es el envejecimiento y feminización de la mano de obra (debido
a la migración de los jovenes y hombres a la ciudad), mientras que en la costa: “se trata
de una mano de obra joven, abundante y relativamente barata, dispuesta a todo con tal
de tener trabajo” Martínez (2007:206). Según los dato, los asalariados ocasionales
representan al 68.4%, frente al 31.6% de los permanentes. Este dato es muy importante,
porque revela que es la explotación precaria, y no la calidad productiva, el elemento clave
que permite al País poder competir con el mercado mundial. La desigualdad social en el
campo se convierte entonces en la ventaja comparativa del Ecuador para poder exportar
sus productos agrícolas. “El asalariado del campo es el último de los últimos, más pobres
de los indígenas” (Martínez, 2007:218).
58 Junto a Perú, Guatemala, Venezuela, Paraguay, Colombia, Brasil y Argentina. No hay que olvidar que
en general America Latina presenta los niveles de concentración de la propiedad agraria más altos en el
mundo (Brassel 2008:23).
0.77
0.78
0.79
0.80
0.81
0.82
0.83
0.84
0.85
0.86
0.87
censo 1954 censo 1974 censo 2000
Indice de Gini - Ecuador
60
3.3.4 Reformas agrarias “desde arriba”.
Mirando al panorama de las reformas agrarias desencadenadas en América Latina,
a pesar de que presentan elementos comunes, en la literatura existen numerosas
propuestas para agrupar las reformas atendiendo a distintos criterios de tipificación. El
origen de la tierra afectada; la extensión y las condiciones de la afectación; la cantidad,
requisitos y condiciones de las entregas de tierras, o su revocatoria, pueden constituir
criterios para el análisis de la importancia y alcance de las reformas. Por ejemplo, Delgado
(1965) se basa en la naturaleza de los conflictos agrarios y en la modificación que las
reformas producen en las relaciones tradicionales de poder o en el marco político; en la
amplitud del cambio realizado y en el alcance y dirección ideológica del proceso
reformista. Otros autores como Barahona (1980) se basan en el sistema de propiedad
generado por las reformas, o en la estructura y forma de organización de la producción
(Gutelman, 1974). Martínez (1965) distingue entre las reformas agrarias que tuvieron
lugar durante episodios revolucionarios violentos y produjeron cambios en la estructura
de la propiedad dando lugar a nuevas formas de organización social, y las reformas que
han buscado la solución de los problemas de estructura y organización agraria mediante
el consenso. En similar dirección, García (1982) propone tres tipos de reformas agrarias
en América Latina: las reformas estructurales, convencionales, y marginales.
Frente a esta variedad de análisis, nos parece muy apropiado, sobre todo en querer
caracterizar el caso de Ecuador, una lectura que distingue las reformas “desde arriba” de
las reformas “desde abajo”. A este segundo grupo pertenecen aquellos paises (como por
ejemplo Cuba, Bolivia y Nicaragua) en donde la reforma fue el resultado de un proceso
revolucionario fuerte y de gran convulsión política que nacieron de revueltas campesinas
en contra de los privilegios, en algunos acasos todavía feudales, de pocos. Tales reformas
se dieron entonces en contextos de luchas para cambiar las relaciones de poder de toda la
sociedad, aunque en lo rural encontraron su máxima expresión (Ruy de Villalobos,
2015)59.
Diferente es la experiencia de paises, como Chile, Perú, Colombia, Venezuela, Hunduras
y también Ecuador, en donde las reformas agrarias asumieron más una estructura “desde
arriba”, es decir, promovidas por sus gobiernos más como un instrumento necesario para
modernizar el aparato agrario y precondición para el desarrollo económico. Este tipo de
visión fue condicionada, por un lado, por el enfoque de desarrollo estructuralista60; los
estructuralistas consideraban la estructura agraria altamente desigual como ineficiente y,
por lo tanto, las reformas agrarias eran necesarias por razones básicamente económicas:
para generar mayor producción agrícola, con el fin de que disminuya la importación de
alimentos, y se obtenga más divisas que permitan continuar financiando la estrategia de
ISIs; y, también para alcanzar una redistribución de ingresos que ampliara el mercado
doméstico para la industria (Kay, 2001: 350-351). Por otro lado, fue determinante la
influencia de políticas promovidas por EEUU después de la Segunda Guerra mundial y
59 Curso de “Desarrollo Humano y políticas de desarrollo rural”, octubre- noviembre 2015, FLACSO
Argentina. 60 La teoría estructuralista del desarrollo surge y se desarrolla alrededor del pensamiento de la CEPAL
desde finales de los años cuarenta como una de las corrientes de la teoría de la dependencia
La otra corriente, la marxista (revolucionaria), no hizo una contribución sistemática a la cuestión agraria,
ya que se enfocaba en el análisis de la industrialización y relaciones de dominación y dependencia
económicas y financieras de los países latinoamericanos con el mercado mundial, como factores que
generan el subdesarrollo y pobreza y a una salida de desarrollo que fortaleciera la autonomía nacional y el
control de sus propios procesos de desarrollo (Kay, 2001: 360-366).
61
retomadas en los años ‘60 en el marco de la proclamación de la “Alianza para el
Progreso”, que la administración Kennedy impulsó para América Latina. Estas políticas
se basaban en el miedo a la difusión de alternativas comunistas; bajo esta visión, la falta
de solución a la cuestión agraria se traducía en un campo fertil para que la situaciones
sociales que se desencatenaban podían encontrar apoyo en los movimientos comunistas
internacionales. La reforma agraria entonces era vista como un instrumento para prevenir
la emergencia de fuerzas revolucionarias (Oszlak, 1971).
En Ecuador, ambas reformas agrarias se impulsan desde el Estado, bajo la influencia del
paradigma estructuralista, según la cual la reforma era un mecanismo necesario para
constituir un sector de unidades productivas campesinas aptas para enfrentar las
demandas crecientes de bienes agropecuarios esperadas por la industria (Barsky, 1984:
206-207). Como señala Velasco, la reforma agraria en Ecuador se resolvió por la vía
conservadora, caracterizada por la fuerte visión anti-comunista de los gobiernos de esos
años, cuyo objetivo era transformar la viejas haciendas en empresas capitalistas y,
paralelamente, consolidar un sector de la pequeña burguesía que cumpliera el papel de
distensión y la conflictividad rural (Velasco en Chiriboga, 2014:59). Según Velasco, este
posicionamiento terminó por “subordinar el movimiento campesino a los intereses de una
naciente burguesía agraria que […] impulsó el desarrollo capitalista del campo serrano
de acuerdo a sus propio intereses” (Velasco 1979 en Chiriboga, 2014:61). Como
resultado, el movimiento campesino en Ecuador quedó en una posición subordinada al
proceso de modernización conservadora promovida por el Estado en ambas reformas
agrarias. En Ecuador, entonces, las reformas no han nacido de una dinamización de los
movimientos sociales y campesinos:
“No es la dinámica social la que ha decidido este tipo de intervención, es más bien un proceso que viene desde el Estado” (Martínez, 2014: 57).
Como afirma Martínez, el riesgo de estos tipos de intervenciones es que limitan la real
transformación del campo y el empoderamiento económico y político de los pobres
rurales. Además, el proceso de distribución de la tierra promovido no resuelve los
problemas de desigualdad y concentración de tierra en el País, porque es una
redistribución de “suma positiva”: no toma los recursos de una clase para o de un grupo
social para redistribuirlo entre otros, sino que traspasa tierras del Estado a campesinos
pobres sin tierra. Se podría entonces afirmar que a través de sus reformas agrarias, el
Estado ha “distribuido” más no “redistribuidos” tierras. Y esto ha ocurrido sin el real
involucramiento de las bases campesinas: para que un proceso de reforma agraria pueda
responder a los problemas del País, se necesitarían procesos desde abajo, procesados
localmente. Como afirma Marchetti (2008), hay que “pasar de reformas agrarias
distributivas a una reforma agraria ampliamente enraizada” (en Martínez, 2014:57).
Un proceso “desde abajo”, que parta desde las necesidades locales y las condiciones
reales de los campesinos, es fundamental para garantizar que cualquier reforma pueda
generar un impacto a largo plazo. Sin embargo, en Ecuador esto no ha ocurrido. En los
años noventa, la problemática de la tierra ocupó un puesto central tanto en las políticas
públicas como en la movilización campesina (Martínez 2012, Brassel 2008, FIAN 2011):
“el tema de la reforma agraria fue archivado con las reivindicaciones étnicas del movimiento indígena, que priorizó las demandas por la plurinacionalidad y pluriculturalidad” (Martínez, 2012:245).
62
De hecho, el proceso de reforma agraria “desde arriba” se vio facilitado por un contexto
de debilidad de las organizaciones sociales y campesinas que se manifestó en la poca
participación y la falta de una contra-propuesta homogénea entre las diversas
organizaciones campesinas y sociales. Seguramente, una de las causas principales ha sido
la poca unidad dentro del movimiento campesino, pero también entre las organizaciones
del campo y las de la ciudad, que no se han involucrado suficientemente al proceso de
análisis y debate de la cuestión agraria. Además, la LDA del 1994 no ayudó a la situación,
de momento que eliminó el tema de las reformas agrarias de las políticas públicas y
desarticuló las demandas por la tierra entre los campesinos.
Si bien es cierto que a principios del siglo XXI, la participación a la cuestión agraria se
aflojó considerablemente, hay que rescatar que en estos últimos cuatro años (2012-2016),
a la luz del debate y aprobación de diversas leyes relacionadas con el territorio (ley de
agua, ley minera, ley de tierras), se ha asistido a un proceso de reorganización del
movimiento campesino e indígena sobre la cuestión agraria y una firme movilización de
protestas, con también la presentación de contra-propuestas.
3.3.5 Formas de propiedad de la tierra y redistribución.
Según los datos del último censo reportados en el Atlas sobre tenencias de la tierra
en Ecuador, el 94,5% de la superficie agrícola es de propiedad privada, mientras que solo
el 4,9% es de propiedad comunal61 y un mero 0,6% de propiedad estatal62 (SIPAE,
2011:9). Es evidente el predominio de la propiedad privada y dentro de ésta, la alta
concentración, dado que muy pocos propietarios poseen grandes extensiones de tierras.
FORMAS DE PROPIEDAD DE LA TIERRA EN ECUADOR
Fuente: Reelaboración datos Atlas sobre Tenencia de la tierra en el Ecuador, 2011:9
61 Esta propiedad corresponde a un bien colectivo otorgado en beneficio y uso de una comuna, provenientes
de poblaciones indigenas, montubias o afro, generalmente reconocida a partir de la Ley de Comunas. La
caracteristica de la propiedad comunal es que garantiza el uso y aprovechamiento colectivo no solo de la
tierra, sino también la gestión de sus recursos naturales, la cohesión social y la representación politicas de
nacionalidades, reafirmando su sentimiento de identidad (Martinez, 1998). 62 El Código Civil (Artt. 604 y 605) define los bienes estatales como aquellos que pertenecen a toda la
nación, pero cuyo derecho de uso – a diferencia de los bienes públicos – no es de los habitantes, sino de las
instituciones estatales (FIAN, 2011).
superficie
upa
94.53% 98.27%
4.88%
1.59%0.59%
0.14%
superficie upa
privada 94.53% 98.27%
comunal 4.88% 1.59%
estatal 0.59% 0.14%
privada
comunal
estatal
63
Esto significa que, si se quiere impulsar una política pública que realmente genere cambio
en la tenencia de la tierra y, por ende, en la cuestión agraria, se debe intervenir en la
propiedad privada; más no en la propiedad estatal, como hasta ahora se ha venido
promoviendo con las reformas agrarias (y todavía se sigue proponiendo con la nueva Ley
de Tierras). La propiedad estatal representa un porcentaje mínimo sobre el total de la
superficie agrícola del País, tanto que, aunque se lograra distribuirla toda, no se
resolverían absolutamente las grandes distorsiones e inequidades presentes. Una
distribución de tierras estatales, por cuanto pueda representar una voluntad política de
repartición más equitativa, es absolutamente insuficiente para reformar la cuestión
agraria.
Además, si no se entiende la lógica económica a la cual responde la naturaleza de la
propiedad privada, queda poco claro porque, paradójicamente, quién más recibe
protección y subsidios del Estado es la propiedad privada misma. Revisando el Atlas de
la SIPAE y el último censo del 2000, se destaca que la gran propiedad se concentra
fundamentalmente en las zonas más dinámicamente articuladas a los mercados de agro-
exportación y/o a las zonas de asentamiento de la agroindustria nacional: las provincias
costeras ligadas a la agro-exportación bananera (Guayas, Los Ríos, el Oro), palma
africana (Esmeraldas), caña de azúcar (Guayas y Cañas) (FIAN 2013). Entonces, la
propiedad privada no solo ocupa la mayoría de la superficie agrícola, sino que responde
a un modelo económico agroexportador que favorece su crecimiento y permanencia en
una estructura monopólica, contra la cual, ni siquiera toda la tierra estatal junta con la
comunal (5.5% del total) podrían competir.
Finalmente, una de las críticas a los modelos agrícolas generados por las reformas
agrarias, es haberse concentrado en la grande propiedad (que como hemos dicho se dedica
principalmente a la agro exportación) y haber dejado de un lado la pequeña y mediana
propiedad (de la cual se genera la totalidad de la producción interna nacional), culpada
además de frenar el desarrollo agrícola del País63. Sin embargo, revisando la reflexión del
PNUD sobre los impactos de la distribución de la tierra en el desarrollo humano, se
manifiesta que:
“La conclusión principal es que una estrategia de desarrollo agrario centrada en el desarrollo de los predios pequeños y no en los grandes, aumenta simultáneamente la eficiencia social del uso de los recursos en la agricultura y mejora la equidad social por medio de la creación de empleos y de la distribución más igualitaria del ingreso que generan los predios pequeños” (PNUD, 1996 en North 2014:80);
Añadiría también que esto representaría un apoyo esencial a la soberanía alimentaria del
País, así como las organizaciones campesinas firmemente defienden.
63 Tesis fuertemente argumentada durante el Gobierno de Correa, según el cual el problema principal de la
pobreza, el atraso y la improductividad en el campo es el “minifundio”, más no la concentración de la tierra
(Daza, 2015a).
64
3.4 Programas, planes y leyes: coherencias e incoherencias con los preceptos
constitucionales.
3.4.1 El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009- 2013
Para poder trasformar los preceptos constitucionales en estrategias y políticas
concretas, se crea el Plan Nacional de Desarrollo64, denominado Plan Nacional para el
Buen Vivir 2009 – 2013, instrumento del Gobierno Nacional para articular las políticas
públicas con la gestión y la inversión pública. El Plan define 12 Estrategias Nacionales y
12 Objetivos Nacionales, pensados para el cumplimiento del Buen Vivir.
Entre todos los objetivos, hay dos en específico que hacen referencia a la producción
agrícola y la soberanía alimentaria. El Objetivo 1- Auspiciar la igualdad, cohesión e
integración social y territorial en la diversidad- en su Política 1.4 afirma: “Democratizar
los medios de producción para generar condiciones y oportunidades equitativas” y en
específico, en la Meta 1.4.1 indica: “Reducir en un 22% el nivel de concentración de la
tierra al 2013”.
En este primer objetivo se quiere responder a las históricas desigualdades del País, en la
perspectiva de contribuir a la democratización de los medios de producción, garantizando
los derechos de salud, educación, seguridad social, alimentación, agua y vivienda, de una
forma que todas y todos estén incluidos e integrados en las dinámicas sociales, mediante
el acceso equitativo a bienes materiales, sociales y culturales, asegurando además la
ampliación de las capacidades y libertades humanas (PNBV 2009-2013:73).
El objetivo 11- Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible- hace
énfasis en un nuevo tipo de sistema productivo necesario, basado en la diversificación,
Política 11.1: “Impulsar una economía endógena para el Buen Vivir, sostenible y
territorialmente equilibrada, que propenda a la garantía de derechos y a la transformación,
diversificación y especialización productiva a partir del fomento a las diversas formas de
producción.”
Este objetivo nace en respuesta a la hegemonía capitalista neoliberal, que profundizó la
concentración de la riqueza, la pérdida de soberanía, la privatización, la mercantilización
extrema, las prácticas especulativas y depredadoras de los seres humanos, de los pueblos
y de la naturaleza (PNBV 2009-2013:85).
La diversidad económica, identificada como clave de la transición, viene considerada
indisociable de una democratización económica que abarca varias dimensiones: acceso a
recursos en condiciones equitativas; revalorización y fortalecimiento de actores,
territorios, procesos y relaciones económicas y participación directa en la toma de
decisiones. En este Objetivo se consigna centralidad al Buen Vivir y la soberanía
alimentaria, para que definan los fines y medios del sistema económico.
Como se afirma en el Plan, el fin es la reproducción de ciclos de vida, en su sentido
integral, y el logro de equilibrios entre producción, trabajo y ambiente, en condiciones de
autodeterminación, justicia y articulación internacional soberana. En particular, en la
64 El Plan fue elaborado por la SENPLADES en su condición de Secretaría Técnica del Sistema Nacional
Descentralizado de Planificación Participativa, conforme el Decreto Ejecutivo 1577 de febrero de 2009 y
presentado por el Presidente Rafael Correa Delgado, para conocimiento y aprobación en el Consejo
Nacional de Planificación. También existen las versiones en los idiomas Kichwa y Shuar.
65
Política 11.3 se afirma: “Impulsar las condiciones productivas necesarias para el logro de
la soberanía alimentaria” y en las siguientes Metas se indica: 11.2.2 Desconcentrar el
mercado de comercialización de alimentos al 2013 y 11.3.1 Aumentar a 98% la
participación de la producción nacional de alimentos respecto a la oferta total al 2013.
A pesar que ya en estos dos objetivos se hace referencia al aspecto productivo y todo lo
que esté conexo, en el Plan se dedica un capítulo aparte sobre la Estrategia Territorial
Nacional (PNBV 2009-2013, Párr. 8: 89). En particular, en el punto 8.4 “Impulsar el Buen
Vivir en los territorios rurales y la soberanía alimentaria” se afirma que para que este
nuevo modelo pueda prosperar, se requiere de un contexto de soporte básico al desarrollo
y el buen vivir en los territorios rurales que tiene que ver con: la democratización de los
medios de producción, la promoción de cadenas cortas, la diversificación de la
producción; la asociatividad; la disponibilidad de infraestructura de movilidad adecuados,
entre otros. Más adelante, también se agrega apoyo técnico y capacitación, así como de
investigación agropecuaria.
En el punto 8.4.1 “El contexto territorial básico de sustento al desarrollo rural”, indica
como cambios clave: producción suficientemente diversificada – lo cual además permite
ocupar menos fertilizantes o pesticidas, y puede controlar sus cultivos en base a prácticas
agro-ecológicas, priorización de producción autóctona, ampliación del consumo local,
importancia a la asociatividad para defender los intereses de los productores frente a los
procesos de procesamiento, comercialización y distribución de sus productos (PNBV
2009-2013:96).
Finalmente, se afirma:
“desde los territorios rurales se generan las condiciones de base para la soberanía alimentaria, la misma que se sustenta en el reconocimiento del derecho a la alimentación suficiente, sana, nutritiva y culturalmente apropiada, para lo cual es necesario incidir tanto en las condiciones de producción, como de distribución y consumo de alimentos” (PNBV 2009-2013, Párr. 8.4.2: 97).
No hay que olvidar, que todo esto se relaciona y complementa con lo definido en el
párrafo 8.7.1 “Pueblos y nacionalidades indígenas”: con la estrategia se propone un
modelo territorial que reconozca los derechos de los pueblos y nacionalidades para que
sus prácticas de vida, conocimientos y cosmovisiones puedan ser compartidas y valoradas
(PNBV 2009-2013: 104).
3.4.2 Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria (LORSA) y el Plan
Tierra.
En el mismo año en el cual se publicó el PNBV, 2009, también se aprobó la Ley
Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria (LORSA) para el cumplimiento de los
principios constitucionales relacionados con la tierra arriba mencionados. Las principales
contribuciones de esta ley, son el desarrollo conceptual de la función social y ambiental
de la tierra y la introducción del objetivo de una nueva ley de tierras. De acuerdo a la
LORSA, la función social y ambiental implica la generación de empleo, la utilización
productiva y sustentable de la tierra, la conservación de la biodiversidad y el
mantenimiento de las funciones ecológicas (Landívar et. al., 2015). Además, el avance de
66
la LORSA fue haber establecido claramente que el objetivo de una nueva ley de tierra
debe ser la regulación del régimen de propiedad de la tierra que permita el acceso
equitativo a ésta y que privilegie a los pequeños productores y a las mujeres productoras
jefas de familia (Art. 6). Así que la LORSA, en armonía con la Constitución del 2008 y
también con el PNBV 2009-2013, recoge la propuesta de redistribución de la tierra como
parte esencial para establecer el régimen del Buen Vivir en el campo.
Es importante destacar que, a través de la misma LORSA, se entregó a la Conferencia
Plurinacional e Intercultural de Soberanía Alimentaria (COPISA) el mandato especifico
de elaborar una nueva ley que regule el uso y acceso a la tierra y los territorios65. Encargar
a la COPISA representó, en principio, un reconocimiento al papel protagónico de las
organizaciones sociales en la consecución de la soberanía alimentaria, aunque en la
práctica, como se analizará más adelante, la COPISA pudo recubrir este rol con muchas
dificultades y limitaciones.
Sin bien la LORSA anunciaba un fortalecimiento de la soberanía alimentaria y de nuevos
mecanismos de control del latifundismo, las políticas implementadas por el gobierno han
sido orientadas más bien a fortalecer un modelo dirigido a favorecer el sector
agroexportador y no al sector campesino.
Entre las diferentes iniciativas promovidas, cabe mencionar algunas. El “mandato
agrario”, el cual establece una serie de exoneraciones de impuestos al sector
agroexportador y los grandes productores, como por ejemplo, el “Certificado de abono
tributario”, es decir, exoneración de impuesto a los exportadores de flores y camarón,
cuando terminaron las preferencias arancelarias en Estados Unidos. La “distribución de
urea subsidiada”, una medida que, además, desencadenó mecanismos de corrupción,
cuando supuestos productores revendían la urea subsidiada en el mercado, embolsando
veinte dólares de diferencia por cada saco revendido (IAEN, 2015).
Programa “Socio siembra” que erembolsaba a los productores sus gastos en insumos
químicos, bajo la presentación de facturas, incentivando entonces su uso. Programa
“Seguro Agrícola”, creado para asegurar los cultivos contra eventos catastróficos, muy
frecuentes en el País, que parece haber tenido problemas en crear el interés en los
productores, debido, por un lado, a su costo, y, por otro, a los rumores negativos sobre las
dificultades de reembolso en caso de daños efectivos.cHabría que mencionar también: la
minga del café, hombro a hombro, importación de vacas Angus, socio bosque, socio
manglar etc.
Todos estos programas nacieron en el marco de dos estrategias presentadas en 2013:
Cambio de la Matriz Productiva y Estrategia de Erradicación de la Pobreza. La primera
planteaba reducir las importaciones de algunos productos e incrementar la exportación de
alimentos, pero no recurriendo al sector familiar campesino, sino al sector agroexportador
(Daza, 2015). La segunda, pese a contar con metas bastante claras, parece no contar con
recursos específicos de intervención, lo cual deja buenas intenciones solo en el papel.
65 El artículo 34, literal b de la LORSA designaba a la COPISA la atribución de generar un amplio proceso
participativo de debate, con el objetivo de elaborar las propuestas relacionadas con las leyes que regulen,
entro otros temas: el uso y acceso de las tierras, territorios, comunas, agrobiodiversidad y semillas,
desarrollo agrario, agroindustría y empleo agrícola, sanidad animal y vegetal, agroecología, comercio y
abastecimiento alimentario, consimo nutrición y salud alimentaria, pesca, acuicultura y manglares, acceso
de las cuidadanas y ciudadanos al crédito público seguro y subsidios alimentarios.
67
¿Qué politicas se promovieron para redistribuir las tierras de forma equitativa, así como
establecido en la Constitución, en el PNBV y la LORSA?
Para poner en práctica la LORSA, el Gobierno, en octubre del 2009, lanza el ambicioso
“Plan de fomento del acceso de tierra a los productores familiares en el Ecuador”, más
conocido como “Plan Tierras”. El Plan se presentó con el objetivo de alcanzar en cuatro
años una estructura más equitativa de tenencia y uso de la tierra: se preveía intervenir 2,5
millones de hectáreas de tierra66, lo cual habría reducido el coeficiente de Gini de 0,80 a
0,70 (FIAN, 2013:46). Cuando en enero del 2010 la SENPLADES presenta públicamente
el Plan, la tierra estatal, de los 69 mil calculados, se reduce en la realidad a 20 mil
hectáreas. De acuerdo al informe de rendición de cuentas del 2012, Plan Tierras entregó
19 mil y 370 hectáreas a 52 asociaciones campesinas del País. El 15 de abril de 2013, el
Subsecretario de Tierra y Reforma Agraria afirmó que el Plan Tierras habría entregado a
la fecha alrededor de 22 mil hectáreas a organizaciones campesinas de todo el País,
indicando que “la meta es entregar 60 mil Has, hasta finales del 2013”.67
Finalmente, según los datos de la SETEP68 del 2014, el Plan Tierras, hasta marzo del
2013, adjudicó un total de 20.500 has, beneficiando a 4.020 familias campesinas69.
Considerando que en el Ecuador existen 600.000 familias campesinas, el resultado del
Plan aparece todavía muy insuficiente. Y no solo a nivel cuantitativo (que por supuesto
es determinante en un proyecto que tiene como objetivo la redistribución), sino también
a nivel cualitativo: en la práctica el Plan ha revelado sus límites distanciándose de los
principios establecidos en la LORSA (y en la misma Constitución), en particular, al
acceso equitativo a la tierra. En el próximo capítulo se profundizará más sobre los
objetivos y alcances reales del Plan Tierra, mientras tanto es importante seguir analizando
cuales otros instrumentos se promovió sobre la temática tierra que efectivamente se
alejaron del camino constitucional.
3.4.3 Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV) 2013-2017 y el cambio de la Matriz
Productiva.
Arriba se mencionó la propuesta del cambio de la Matriz Productiva. En el nuevo
Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV) 2013-2017, en su Objetivo 10, se plantea impulsar
el cambio de la Matriz Productiva, es decir, cambiar la estructura productiva para generar
una economía dinámica, orientada al conocimiento y la innovación, sostenible,
diversificada e incluyente para alcanzar el buen vivir, abandonando la actual dependencia
a los recursos naturales. En definir tal estrategia, el Plan hace referencia también al
Programa de Gobierno 2013-2017 (Movimiento Alianza PAIS, 2012), en donde se
priorizan cambios en la estructura productiva para diversificar la economía, dinamizar la
productividad, garantizar la soberanía nacional en la producción y el consumo internos,
y salir de la dependencia primario-exportadora.
66 De las cuales, se calculaba 69 mil como tierras estatales, 2.3 millones tierras privadas y 28 mil como
tierras expropiables y revertibles de la Provincia de Santa Elena. 67Datos publicados en http://www.elcomercio.com/negocios/Plan-Tierras-hectareas-asociaciones-
campesinas_0_885511485.html y http://www.agricultura.gob.ec/magap-transfirio-81004-hectareas-a-79-
familias-demanabi/ reportados en FIAN 2013. 68 Estrategia Nacional para la Igualdad y la Erradiación de la Pobleza de la SENPLADES. 69 Ver también http://www.agricultura.gob.ec/ministerio-de-defensa-transfiere-cerca-de-mil-hectareas-de-
terreno-al-magap/
68
Sin embargo, mirando a los objetivos estratégicos delineados por el MAGAP para cambio
de la Matriz Productiva70 surgen algunas reflexiones:
DIVERSIFICACIÓN PRODUCTIVA: Desarrollar nuevas actividades productivas;
GENERACIÓN DE VALOR AGREGADO: Incorporación de tecnología y conocimiento
en los actuales procesos productivos;
INCREMENTO DE LA OFERTA EXPORTABLE: Producir productos tradicionales
con calidad;
SUSTITUCIÓN SELECTIVA DE IMPORTACIONES: Producir localmente productos
primarios, bienes y servicios que importamos;
INCREMENTO DE LA PRODUCTIVIDAD Y CALIDAD: Intensificación sostenible de
la producción y mejoramiento de la calidad e inocuidad;
PRODUCCIÓN INTENSIVA EN INNOVACIÓN, TECNOLOGÍA Y
CONOCIMIENTO: Reformas Institutos de Investigación, líneas de investigación;
PROMOVER LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL: Garantizar el manejo sostenible
del suelo, agua y aire, reducir la huella ecológica en la producción.
Por un lado se habla de diversificación productiva – así como planteado en el PNBV 2009
y en la LORSA – pero al mismo tiempo se habla de incremento de la oferta exportable y
de la sustitución de importaciones, lo cual, por un País productor principalmente de
materias primas como Ecuador, se traduce en la intensificación de monocultivos como el
banano, cacao, maíz, palma africana, azúcar entre los principales. Estos tipos de cultivos
se caracterizan por ocupar parcelas muy extensas de terreno todas cultivadas de un mismo
producto. ¿Dónde queda la diversificación? Además, es un tipo de producción limitada a
la agroindustria, la cual, como ya se dijo arriba, es la que detiene la mayor concentración
de tierras y recursos productivos, en menoscabo de los pequeños productores. ¿Dónde
queda la estrategia de soberanía alimentaria mencionada en el PNBV?
Otro punto de discrepancia es la promoción de la sostenibilidad ambiental: el concepto a
la base del cambio de la matriz productiva propuesto es que, para salir de la dependencia
del petróleo, hay que generar fuentes de energías alternativas, que a su vez se pueden
alcanzar con inversión en tecnología y conocimiento. Sin embargo, en la práctica, esta
estrategia se enreda en sí mismo y, como un círculo vicioso, afirma que para poder invertir
en conocimiento se necesitan recursos económicos adicionales, que por el momento
pueden ser asegurados solo a través de actividades extractivas: el resultado es que hay
que extraer para salir del extractivismo. Esta paradoja ha determinado que ahora se está
extrayendo y explotando aún más de cuanto hicieron los gobiernos anteriores a la presente
Constitución del 2008 que, como hemos visto, es a la vanguardia en temas ambientales y
de desarrollo sustentable71.
70 Extracto del documento: “El sector agropecuario, acuícola y pesquero en el cambio de la matriz
productiva” Agosto 2013, MAGAP. 71 Contradiciendose además con el mismo PNBV 2013-2017 (que dio vida a la estretegia del cambio de la
matriz productiva!), en especifico en su Política 2.4 “Democratizar los medios de producción, generar
condiciones y oportunidades equitativas y fomentar la cohesión territorial” y Política 2.11 “Garantizar el
Buen Vivir rural y la superación de las desigualdades sociales y territoriales, con armonía entre los espacios
rurales y urbanos”.
69
En la práctica, la estrategia del cambio de la matriz productiva se ha traducido en:
» Intensificación de los cultivos tradicionales de exportación (petróleo, banano,
cacao, maíz, palma africana, azúcar) y la ganadería;
» Producción de materia prima para la agroindustria;
» Sustitución de importaciones;
» Modificación del uso de semillas de alto rendimiento;
» Producción intensiva en innovación, tecnología y conocimientos;
» Cultivos transgénicos (aunque la Constitución todavía lo prohíba);
» Incremento de la producción de maíz amarillo (útil como biocombustible);
» Incremento de las exportaciones de productos de la maricultura.
Las políticas nacen de una postura oficial de Gobierno que premia y apoya a la
agroindustria como estrategia productiva nacional. Así como afirmado por el mismo
Vicepresidente de la República:
“Nuestra apuesta por la agroindustria, para darle valor agregado a la agricultura y ganadería, nos ofrece un horizonte de desarrollo muy claro. De acuerdo a las cifras proyectadas en la Estrategia Nacional del Cambio de Matriz Productiva, las cadenas agroindustriales hacia el 2025, aportarán 15.000 millones de dólares al producto interno bruto; generarán 250.000 plazas de trabajo adicionales y mejorará la balanza comercial en 10.000 millones de dólares” (Glas, 2015)72
Esta declaración refleja la visión gubernamental, manifestada en varias ocasiones, que
considera a la producción agroindustrial como modelo de productividad y de éxito.
Mientras que, en analizar los problemas del campo, nunca se mencionan la concentración
de la tierra, los bajos precios de los productos campesinos, el trabajo intenso precarizado
y mal pagado de campesinos/as, las vías en mal estado o la falta de agua e infraestructura
para riego. La causa principal está identificada, en cambio, en los campesinos inviables e
improductivos (Daza y Santillana, 2016:8). Frente a este panorama, las propuestas del
Gobierno han sido: por un lado, que los campesinos se transformen en empresarios (y
sean funcionales, dentro de la cadena productiva, a los grandes productores
exportadores); por otro, que aprovechen las oportunidades que brinda el Estado y el
mercado.
Sin embargo, estas oportunidades han ido claramente a beneficio de los agroexportadores
y no a los pequeños campesinos, a través de promoción y subsidios a la agroindustria, la
monopolización del mercado de alimentos, la presión comercial y especulativa sobre la
tierra (como se profundizará en el próximo capítulo) entre otros.
En las propuestas de políticas no existe una real priorización del sector campesino que no
sea en función de la agroindustria. No queda ningún espacio real para promover la
soberanía alimentaria, una redistribución equitativa de la tierra, la participación de las
organizaciones campesinas, solo para mencionar los puntos principales plasmados en la
Constitución 2008.
72 Informe de la Nación www.vicepresidencia.gob.ec/jorge-glas-espinel-nos-acercamos-con-paso-firme-
al-ecuador-de-las-ideas-de-los-emprendimientos-de-la-innovacion-2/ En Daza y Santillana, 2016.
70
La confirmación del distanciamiento de los preceptos constitucionales, es la nueva Ley
de Tierras, cuyo debate empezó en el 2012, a solo cuatro años de la aprobación de la
Constitución y solo tres años de la LORSA. Sin embargo, las estrategias y políticas
promovidas en ese corto lapso de tiempo han sido suficientes para abandonar casi
totalmente el camino que indicaba la Constitución y aprobar a finales de 2015 una nueva
Ley de Tierra que se armoniza con el proyecto de modernización capitalista y sigue
dejando el País con graves casos de acaparamiento, despojo, explotación ilegal de tierras
de pequeños campesinos, poblaciones indígenas y comunidades rurales.
3.4.4 La nueva Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales.
La Ley de Tierras presenta sus limitaciones a partir del proceso de elaboración,
que supuestamente tenía que haber sido participativo. La primera disposición transitoria
de la LORSA reformada en el año 2010 estableció el plazo de dos años para que la
COPISA entregara una propuesta de ley con informes técnicos que detallaran los
consensos alcanzados y las discrepancias existentes durante el proceso participativo. Una
vez recibida dicha propuesta, le correspondía a la función ejecutiva elaborar un proyecto
de ley y remitirlo a la Asamblea Nacional para el trámite correspondiente (Landívar et
al., 2015). Durante dos años la COPISA facilitó la participación de organizaciones
sociales en la elaboración de una propuesta de ley de tierras. Hay que destacar que ya
anteriormente otras organizaciones sociales de campesinos e indígenas (reunidos en lo
que se llamó Red Agraria) habían presentados propuestas de manera independiente.
COPISA incorporó estas propuestas y, en conjunto con la Red, en marzo del 2012
presentó una propuesta de ley ante la Asamblea Nacional, la cual, a pesar que admitió el
proyecto, suspendió el debate sobre la misma. Mientras tanto, se presentaron otras
propuestas por parte de asambleístas vinculados a diferentes sectores sociales.
En 2014, se retomó el proceso del debate, sin embargo, no se tomó en cuenta la
participación de los representantes de la Red Agraria. Por eso, en agosto del mismo año,
la Red Agraria solicitó una actualización sobre el proyecto de ley que se debatía en la
Asamblea, reclamando mecanismos de participación visto que se sentían excluidos del
debate. En diciembre del 2014, la Comisión de la Asamblea aprueba una primera versión
de la ley, sin la participación de las organizaciones sociales, y en enero del 2015 convoca
a la consulta pre-legislativa, así como previsto por la Constitución73. Se inscribieron 490
titulares de derechos colectivos (de los cuales solo 242 organizaciones de base enviaron
los formularios) con la expectativa que por fin pudieran participar al debate74.
73 La Constitución reconoce y garantiza a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas
el derecho a ser consultados antes de la adopción de una medida legislativa que puede afectar cualquiera
de sis derechos colectivos (Art. 57, num. 17). 74 Hay que indicar que el proceso de participación cayó fuertemente: en la consulta prelegislativas de la
Ley de Aguas del 2012, se registraron 1.607 organizaciones. En general, la participación de las
organizaciones al debate sobre la Ley de Tierras ha ido decresciendo en los años: de una participación del
90% en el 2012, se pasó a un 40% en el 2015 (Daza, 2015, gráfico 02, pág. 34).
71
Sin embargo, los temas a consulta fueron decididos por la Asamblea. Ante esta postura,
la CONAIE y la ECUARUNARI75 se negaron a participar y presentaron una demanda de
inconstitucionalidad, afirmando que tanto la consulta como el formulario no recogían los
temas que estas organizaciones plantearon a la Asamblea Nacional76. Más allá de estas
debilidades surgidas ya desde su proceso de elaboración, la ley contiene una serie de
cuestiones centrales que poco resuelven los problemas del campo77.
a) Definición de los tenedores de derechos.
La Estrategia Nacional para la Igualdad y la Erradicación de la Pobreza (ENIEP) del año
2014 ha reconocido que en las áreas socialmente menos atendidas de la sierra central y la
costa, la inequidad y la falta de acceso a la tierra cultivable constituye, entre otros, los
problemas más agudos (Comité Interinstitucional para la Erradicación de la Pobreza et al,
2014:55). De hecho, tradicionalmente, ha existido una situación desigual entre agricultura
familiar y el agro negocio, donde este último se ha beneficiado del acceso a crédito,
tecnología, infraestructura de riego, etc. Entonces, hay diferencias entre estos dos actores,
sin embargo la ley no hace una distinción entre estos dos sujetos. Sin una introducción en
la ley de un artículo que defina claramente a los tenedores de derechos, se estaría
colocando en el mismo nivel a las poblaciones productoras de alimentos de pequeña
escala y a los propietarios agroindustriales de gran escala. Introducir el principio de “no-
discriminación” en una ley de tierra implica mencionar explícitamente quiénes son los
titulares de derechos de la ley.
b) Reconocimiento de la posesión legítima de la tierra.
Muchas personas y familias en el área rural no cuentan con títulos de propiedad sobre la
tierra que trabajan y son vulnerables a desalojos y despojos, además se ser negados a
beneficiarse del acceso al crédito porque no se les reconoce esta forma de posesión. De
hecho, hay que destacar que muchos de los mega proyectos de desarrollo que incluyen
la construcción de grandes infraestructuras, promovidos por el gobierno, han significado
la pérdida de tierra de familias que no contaban con sus títulos de propiedad. Esta
propuesta de ley reconoce que la única posibilidad de regular la posesión de tierras del
Estado es a través de la adjudicación, es decir, a través de la venta y la titularización de
las mismas (Arts. 50, 51, 52, 53). Esta visión revela una interpretación restrictiva del
concepto de adjudicación, que pasa a través de un proceso de compra-venta a precio
comercial. Y vuelve a replicar una de las mayores críticas que se denunciaron del Plan
Tierra: las tierras no se entregaron al campesinado, sino que se les vendieron según los
precios de mercado (FIAN, 2013). La nueva ley reafirma este principio. Además, la
posesión de tierra privada queda sometida a los inminentes abusos y arbitrariedades del
propietario, quien pueden denunciar a un posesionado como invasor ante la Autoridad
Agraria Nacional, la cual puede a su vez emitir una orden de desalojo (Art. 110- 112).
Una ley de tierra que normalice la condición de vulnerabilidad de los pequeños
campesinos no debería permitir que la adjudicación caiga en una lógica capitalista de
mercado de tierras, “sino abrir la posibilidad de concesión del derecho al uso, goce y
control de este bien, garantizar el apoyo necesario para legalizar la tenencia de la tierra,
75 Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE); en Kichwa “Ecuador
Runakunapak Rikcharimuy", Movimiento de los Indígenas del Ecuador" (ECUARUNARI). 76 Presidente de la CONAIE, Jorge Herrera “Los dirigentes consideran que sus planteamientos no han sido
tomados en cuenta en la normativa, al querer limitar la consulta a tre temas y no a la generalidad del
documento, como era su propuesta” (La Hora, “Ley de Tierras: CONAIE no irá a consulta”, 2015). 77 Basado en el análisis de Landívar y Yulán, FIAN 2015.
72
incluyendo procedimientos ágiles y sencillos, considerando un precio social de la tierra”
(Landívar et al., 2015:15).
c) Fondo de tierras discriminante.
Siguiendo la lógica del punto anterior, hay otro aspecto bastante controvertido de la ley,
como es la creación del Fondo de Tierras. Una de las limitaciones de los productores de
alimentos y agricultores de pequeña escala ha sido el difícil acceso a créditos apropiados
y suficientes. La propuesta de crear un fondo de tierra es un mandato constitucional y está
incluido en la LORSA. En la nueva ley se crea una nueva institución administrada por
una entidad financiera bajo la Autoridad Agraria Nacional (Art. 31).
Esto significa que la política de tierra pasa a ser manejada por una entidad que responde
a la lógica de mercado (ya experimentada en los años ’90 a través de programas
promovidos por el Banco Mundial). La consecuencia es que los campesinos entran en
negociación directa y voluntaria con los grandes propietarios, quienes venden sus tierras
a precio comercial. La distribución se convierte así en una mera transacción mercantil
entre dos actores que no son iguales. Además, para acceder al crédito estatal, el Fondo
establece algunas exigencias que resultan poco accesibles para los pequeños campesinos,
bajo un criterio de producción “rentable”. De hecho el 89% de crédito se destina para la
agroindustria y ganadería, mientras que solo el 11% se concede a los pequeños
campesinos (Carrión, 2012). No es un caso que en el sector campesino, llaman al Banco
de Fomento (encargado del crédito) “banco de tormentos” (Daza, 2015:27).
d) Definición de latifundio.
La definición de latifundio que subyace la nueva ley de tierra no está determinada por la
concentración de la propiedad de la tierra (como lo sostienen las organizaciones
campesinas), sino por los niveles de productividad78 (Daza, 2015). Es decir, la actual
propuesta no prohíbe el latifundio (y de hecho no establece medidas para su eliminación),
sino que condena la tierra rural sin explotación agropecuaria, lo cual significa que
indirectamente está consolidando al agronegocio y la producción a gran escala.
e) La propiedad colectiva y el derecho a la consulta.
Las disposiciones relacionadas con la delimitación del territorio (Arts. 71-78) no son
suficientes para garantizar los derechos colectivos de las nacionalidades indígenas
reconocidos en la Constitución y demás instrumentos internacionales. Actualmente, los
mayores problemas que confrontan los pueblos indígenas son los intentos por eliminar el
control colectivo de las tierras para permitir la privatización y la transferencia al mercado
de las mismas, y su posterior explotación para los recursos naturales del subsuelo a través
de concesiones a terceros. Una ley que garantice la propiedad de los pueblos indígenas
(que recordamos son los más pobres entre los campesinos pobres) debería garantizar
mecanismos claros de consulta previa, libre e informada en casos de planes de desarrollo
e inversiones a gran escalas en territorios indígenas, exactamente como establece la
Constitución. Sin embargo, como afirma también la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (2012, párr. 128 y 129): “no existe ninguna norma que faculte a las
comunidades indígenas a ejercer un derecho al veto sobre una decisión del Estado
respecto a la explotación de sus recursos naturales”.
78 “El Artículo 103 considera latifundio a la propiedad rural de gran extensión ineficientemente
aprovechada, que sobrepase los límites máximos de superficie definidos por la Autoridad Agraria Nacional”
(Asamblea Nacional, 2014:55)
73
f) Concentración de la tierra.
De todo lo analizado arriba, lo que se desprende es que para salir de la pobreza rural hace
falta una transformación de la cultura arcaica rural en una cultura de innovación que
permita el crecimiento de la economía. En este sentido, no sorprende que la lucha contra
la pobreza en el campo, emprendida en estos últimos años, apuesta por el desarrollo
agroindustrial en cuanto expresión máxima de la modernización. Bajo esta visión, el
sector agrario ecuatoriano emerge como el más atrasado y el menos productivo. Según
este diagnóstico entonces la causa de la pobreza es la falta de competitividad,
improductividad y el wachufundio79 (parcela pequeña de tierra). No se cuestiona la
estructura de tenencia de la tierra y la concentración de otros recursos productivos, como
las semillas, agua para riego y crédito (Daza, 2015). El objetivo es entonces “evolucionar”
de la cultura de atraso de pueblos y nacionalidades indígenas hacia una cultura de
innovación y emprendimiento. Ante esta postura, que se reafirma con la nueva Ley de
Tierras, las organizaciones indígenas y campesinas han denunciado la concentración de
la tierra en manos de sectores agroindustriales y del agro negocio como un problema
actual, además del monopolio del mercado de alimentos y la agricultura bajo contrato
(CONAIE, 2015).
La nueva ley se basa en la visión de la agroindustria y agro negocio como ejemplo de
productividad a proteger, replicar e incentivar. En este sentido, el monopolio en la
propiedad y uso de la tierra no resultan ser problemas a resolver, más bien lo es el atraso
de las economías campesinas, sin que éstas sean analizadas en su real imposibilidad en
acceder a los recursos mínimos que garantizan la productividad y, por ende, también el
proyecto constitucional de la soberanía alimentaria (Art. 281-282 de la Constitución
2008).
En conclusión, en la práctica el Estado abandona los principios definidos en la
Constitución y demás instrumentos analizados – nacionales e internacionales-, y sustituye
la tan aclamada estrategia de soberanía alimentaria por agroindustria, agro negocio y
cambio de la matriz productiva; siguiendo una lógica en donde el latifundio y la
concentración de predios no son problemas, en el momento que son productivos y aplican
innovación tecnológica, dejando los pequeños campesinos en grandes dificultad por falta
de acceso a los recursos productivos necesarios. A partir del 2009, se ha desarrollado un
proceso que ha excluido de la discusión las problemáticas centrales que se viven en el
campo, restringiendo aún más la participación de las organizaciones campesinas, actores
sociales directamente afectados por estas políticas (Daza y Santillana, 2016).
79 Palabra kichwa que significa “fila”. La s comunidades del cantón Salcedo, pronvincia del Cotopaxi, lo
utilizan para decir el pedazo de tierra pequeño sobre el cual reproducen su vida.
74
CAPÍTULO IV
POLÍTICAS PÚBLICAS DE ACCESO Y DISTRIBUCIÓN DE LA TIERRA:
ANÁLISIS DE CASOS RELEVANTES.
4.1 Plan Tierras 2009- 2013: objetivos y alcances
El Plan Tierras nace como una propuesta de cuatro años (2009-2013), sin embargo
en 2014 le sigue una segunda fase, manejada bajo el nombre de Plan de Fomento del
Acceso a Tierras de los Productores Familiares en Ecuador. En este estudio se analizará
especialmente la primera fase, aunque en algunos puntos específicos, se hace referencia
a implicaciones también de la segunda fase.
4.1.1 ¿Por qué y cómo nace el Plan Tierras?
Como se analizó en el capítulo anterior, desde la Asamblea Constituyente se
abrieron nuevos canales, a través de decretos, leyes y políticas públicas, para enfrentar el
problema del acceso a la tierra en Ecuador. Sin duda alguna, uno de los proyectos más
emblemático ha sido el Plan Tierras, que nace en el 2009 como resultado de otro proyecto
piloto, el Plan Haciendas (Plan de Desarrollo Integral de Haciendas del Estado). El Plan
Haciendas viene elaborado oficialmente por el MAGAP en el 2008, sin embargo es
interesante constatar que se promueve bajo la presión de la organización de campesinos
de Unión Tierra y Vida, que iba participando a todos los gabinetes itinerante de la
Presidencia, exigiendo que se cumpliera con las promesas electorales.80 Este primer plan
piloto abarcaba a 35 haciendas y organizaciones de pequeños agricultores de 11
provincias, con el objetivo de beneficiar a 2 mil familias, a las cuales se les iban a
redistribuir (a través de adquisición) 10 mil has de predios rústicos del Estado.
Según cuanto se reporta en las entrevistas realizadas, los funcionarios del MAGAP
empiezan a socializar el plan piloto por todo lado, generando muchas expectativas. Como
consecuencia, empiezan a crearse, de un día para otro, nuevas organizaciones de
campesinos con el único objetivo de beneficiarse del Plan Haciendas. Tal situación
empieza a generar una serie de conflictos en los territorios, en donde más organizaciones
se disputan las mismas hectáreas prometidas. Frente a la repentina y densa demanda, el
MAGAP decide que el plan no sea más piloto, sino que tenga una extensión a nivel
nacional, así en el 2009 se lanza el Plan Tierras.
Para entender la grande expectativa que había generado, primero el Plan Hacienda y luego
el Plan Tierras, hay que hacer un salto al periodo 1997-2000. A solo cinco años de
vigencia de la Ley de Desarrollo Agrario del ’94, durante la crisis financiera del ’98,
muchas haciendas, la mayoría cultivadas por campesinos, fueron usadas en la
80 “Empezamos a participar en los gabinetes itinerantes con carteles y oficios para que no se desalojaran
a los campesinos y que se emitiera un decreto. Estabamos exigiendo al Presidente que cumpliera con su
promesa en campaña electoral de devolver la tierra a los campesinos. En uno de esos gabinetes en octubre
del 2008, el Presidente recibió nuestro pedido y ordenó al entonces Ministro de Agricultura de hacer algo
y tomar alguna iniciativa. Así nace el Plan Haciendas”. Entrevista a Milton Yulán, Asesor Jurídico de
Unión Tierra y Vida.
75
especulación financiera, sobrevaloradas e hipotecadas a los bancos que finalmente
quebraron (feriado bancario81); se crearon empresas y fideicomisos de papel, para los
llamados “créditos vinculados”. Frente a esta situación, se constituye en 1998 la Agencia
de Garantía de Depósitos (AGD), supuestamente con el objetivo de devolver a las
personas naturales y jurídicas los recursos recuperados. En la práctica, este organismo se
preocupó de precautelar los intereses de los banqueros y de los terratenientes (Yulán
2011, FIAN 2013). Bajo esta prioridad, la AGD dicta el desalojo de los campesinos de
los predios en donde ya estaban asentados y les acusa de peculado por ocupar terrenos.
Ante la inminencia de desalojos propiciados por terratenientes, banqueros y organismos
de control, varios grupos de campesinos en la costa se organizan en asociaciones para
defender las tierras que estaban trabajando y en 2006 apoyan a la candidatura de Rafael
Correa, que prometía la devolución de esas tierras a los campesinos. La AGD viene
cerrada junto a otros 34 bancos el 31 de diciembre de 2009 y 31 de marzo de 2010,
pasando sus activos al Banco Central del Ecuador y al Fideicomiso AGD/CFN (Yulán,
2011).
El Plan Tierras pone a disposición entonces tierra tanto de propiedad del Estado como de
los bancos quebrados, cerrados e incautados. Diferentemente de la AGD, el Plan Tierras
se propone como objetivo “devolver las tierras a quienes la trabajan” (Rafael Correa,
campaña electoral), protegiendo entonces la propiedad de los campesinos y pequeños
agricultores. En este contexto, se entiende entonces la fuerte expectativa del campesinado
y sobre todo la esperanza de muchas familias campesinas de acceder a la tierra: “Esta
medida convocaba y comprometía el respaldo de las organizaciones campesinas,
especialmente del litoral ecuatoriano, que presenta los más altos índices de inequidad, y
provocó la algarabía, euforia y expectativa generalizada” (Yulán, 2011).
4.1.2 Objetivos
Leyendo el documento oficial del Plan Tierras emitido por la SENPLADES en
enero del 2010, es interesante cómo, en el diagnóstico del problema, se evidencia la
desigualdad en el nivel de tenencia de la tierra en el País, subrayando además la relación
negativa robusta, en términos estadísticos, entre desigualdad inicial en la tenencia de
tierra y crecimiento económico a largo plazo, con el consiguiente impacto en el bienestar
de la población (Larrea 2008 en SENPLADES 2010). Después de la demostración de tal
desigualdad a través de varios indicadores, el documento afirma: “Todo lo anterior nos
lleva a concluir que una de las causas importantes de la pobreza en el área rural es el
acceso totalmente desigual a los factores de producción, entre los cuales, la tierra es uno
de los más importantes. Los estudios demuestran que los grandes propietarios pocas
veces son eficientes en la generación de riqueza para el País, o de empleo,
comparándolos con los agricultores familiares, causando una pérdida de riqueza para el
País en general al acaparar los medios de producción” (SENPLADES, 2010:5).
Frente a estos datos, la SENPLADES plantea que el Plan Tierras “permitirá un proceso
gradual de redistribución del acceso a las tierras con el objetivo de disminuir esta
inequidad y lograr un uso más eficiente de las mismas” (SENPLADES, 2010:6). En este
81 En Ecuador el 8 de marzo de 1999, se declaró un “feriado bancario” de 24 horas, que finalmente duró 5
días. Todas las operaciones financieras estaban suspendidas. Mientras tanto, el Presidente decretó un
congelamiento de depósitos por 1 año, de las cuentas de más de 2 millones de sucres. Esa injusticia tuvo
consecuencias nefastas. Aun así los bancos “quebraron” y el Estado asumió los costos, transmitiéndolos a
la población a través de diversos mecanismos, entre ellos, la reducción del gasto social y el incremento del
costo de los servicios. Varios bancos privados de ese país cerraron o entraron a proceso de rescate
financiero pasando a manos del Estado ecuatoriano.
76
sentido, el documento subraya como las anteriores reformas agrarias han enseñado que
“no basta con crear un proceso de redistribución de la tierra, si por el otro lado no se
instituyen mecanismos que permitan controlar la fragmentación de los predios y […] la
reconcentración predial”. Para que esto no ocurra, se delinean 3 prioridades:
1. Democratizar el acceso a la tierra;
2. Crear mecanismos que controlen la reconcentración de las tierras en pocas manos;
3. Crear incentivos para evitar el retaceo o minifundización de la tierra.
Con base en este análisis, el plan se propone como objetivo general “Disminuir la
inequidad en el acceso a la tierra en el Ecuador, promoviendo el acceso a la tierra de
los productores sin tierra, de los minifundistas y de los productores familiares,
obteniendo así un uso más eficiente de la tierra”, y establece como indicador una
disminución del Índice de Gini a 0,69. También señala 8 objetivos específicos:
OBJETIVOS
ESPECIFICOS
INDICADORES ACTIVIDADES*
1. Distribución de predios
estatales
20 mil has redistribuidas 1.2 Inspecciones de predios;
1.3 Acompañamiento en resolución
de conflictos;
1.4 Facilitación en emisión de
garantías de posesión;
1.5 Estudio de modalidades de pago
del precio social;
1.7 Facilitación de titulación.
2. Titulación de territorios
indígenas
1 millón de has
tituladas
2.1 Revisión de documentación
2.2 Supervisión de estudios
complementarios;
2.2 Inspecciones;
2.3 Acompañamiento en resolución
de conflictos;
2.4 Facilitación de emisión de
títulos territoriales.
3 Creación de Fondo de
Tierras
550 mil has compradas con
Fondo de Tierras
4 Expropiación de tierras en
áreas priorizadas
1 millón 100 mil has,
expropiadas
5 Sistema de catastro 2 millones has catastradas
6 Consolidación parcelaria 15 mil has consolidadas (4000
beneficiarios)
7 Plan Acompañamiento
Productivo
10 mil familias 7.1Diagnostico situación predios;
7.2 Diseños planes de
acompañamiento;
7.3 Implementación planes
productivos
7.4 Acciones de fortalecimiento
organizativo y de fomento de la
asociatividad.
8 Nueva legislación agraria y
mecanismos de control de
fragmentación y
reconcentración.
Ley de Tierras aprobada en la
Asamblea
*Se han detallado solo las que luego se han podido constatar y analizar en el estudio de casos.
77
4.1.3 Relación con la concepción del Buen Vivir y la Constitución
Haciendo siempre mención a la grave situación de desigualdad y pobreza del País,
el documento afirma que “este plan es parte de la voluntad del Estado de revertir esta
situación, considerando al agro como uno de los ejes fundamentales del desarrollo del
Buen Vivir” (SENPLADES, 2010:4). En este sentido, el plan hace explícitamente
referencia a la necesidad de enfrentar la problemática del agro que, como hemos visto
anteriormente, es la máxima expresión de injusticia y desigualdad del país.
Efectivamente, esto se relaciona con lo definido en el artículo 276 de la Constitución,
según el cual “el sumak kawsay implica además mejorar la calidad de vida de la
población, desarrollar sus capacidades y potencialidades; contar con un sistema
económico que promueva la igualdad a través de la redistribución social y territorial”
(PNBV 2009-2013:24).
Los conceptos de redistribución y acceso a los medios de producción garantizan al
pequeño agricultor vivir de su trabajo y afirmar así la identidad que constituyen su ser.
El Plan parece también apelarse a otro concepto básico del Buen Vivir y reafirmado en
varios artículos de la Constitución, el de “igualdad”, correlacionado a lo de “inclusión”
y “cohesión social”, entendidos como valores que permiten promover el espíritu
cooperativo y solidario del ser humano. Una igualdad que signifique paridad en acceso a
oportunidades, y que rompa con las relaciones de dominación y subordinación (PNBV
2009-2013).
“El objetivo primordial del proyecto es el de reducir la inequidad en el acceso a la tierra,
por lo que podemos decir que la equidad está en el corazón de esta propuesta”
(SENPLADES, 2010:28)
En este sentido, se protege a los grupos tendencialmente desfavorecidos, en específico a
las mujeres (ver también Art. 334 de la Constitución) “se dará especial énfasis en
asegurar los derechos de las mujeres, de manera que, en todos los procesos de titulación
de tierras otorgadas por el Estado, tengan los mismos derechos de dominio de los
cónyuges” (SENPLADES, 2010: 8).
Además, se especifica que en el plan productivo se tomará sistemáticamente en cuenta a
las productoras, siendo éstas las que normalmente se encargan de la fase de cosecha y
post-cosecha. Se les identificas a las mujeres y las jóvenes como canales para el efecto
multiplicador de las recomendaciones técnicas de manejo de los cultivos.
Finalmente, se señalan como grupos destinatarios prioritarios del Plan a familias, jóvenes,
mujeres jefas de hogar, beneficiarios del Bono de Desarrollo Humano, familias sin tierra
o con poca tierra, miembros de nacionalidades y pueblos indígenas.
También se hace mención a otro concepto innovador introducido en la Constitución, la
soberanía alimentaria: “Las tierras redistribuidas producirán primariamente alimentos
para la población nacional, asegurando la soberanía alimentaria del país”
(SENPLADES, 2010:2). Así como se define en el Art. 281, en el Plan se afirma la
prioridad a la autosuficiencia nacional y, para que esto pueda ser viable, el acceso del
campesinado a la tierra y otros recursos productivos.
Y que esto no se traduzca solo en tierra, sino también en los medios que permiten
trabajarla: de hecho, en el Plan se hace referencia a la importancia de brindar
asesoramiento productivo a los beneficiarios del Plan, a través de capacitaciones y apoyo
78
técnico, iniciativas de comercialización como también de crédito y facilitaciones para
acceder a esto82. En su Objetivo Especifico 7, prevé un Plan de Apoyo Productivo que se
diseñe según la realidad de cada grupo beneficiado y que asegure un acompañamiento
productivo que, como indica el documento, va a ser “un elemento que va a intervenir en
diferentes etapas de cada uno de los componentes” (SENPLADES, 2010: 20).
También hay que subrayar que el Plan establecía el acceso a la tierra a través de
adquisición pero acorde a un precio social, tomando en cuenta “el avalúo comercial de
las tierras, así como el ingreso agropecuario neto esperado para los principales sistemas
de producción de la zona, de tal manera que el pago anual represente una fracción de
los ingresos esperados de la zona, que no afecte la capacidad de reinversión del
productor” (SENPLADES, 2010:17). Permitir el acceso a través de un precio social
representa un punto fundamental para garantizar la democratización de la tierra.
Hay un aspecto que ponemos aquí por último, que es transversal a todo el Plan y que
según el documento mismo, forma parte de los principios básicos que asegurarían la
viabilidad técnica del Plan: la participación de las organizaciones de campesinos en las
diversas fases del Plan. Esto, tanto a un nivel inicial: “Preparación de los detalles del
Plan con las organizaciones representativas de los productores familiares, lo que permite
minimizar los errores de diseño” (SENPLADES, 2010:17); como de monitoreo durante
la implementación, con la creación de un Consejo de Veeduría Campesina, instituido por
el MAGAP, para la integración efectiva de las organizaciones de productores a todo el
proceso, garantizando así la “participación ciudadana” (mismo concepto afirmado en el
Art. 95 de la Constitución y Objetivo 10 del PNBV 2009-2013). En todos los procesos
previstos por el Plan “se integrarán mujeres y hombres con una visión clara de
contribución efectiva al desarrollo sostenible del sector agropecuario” (SENPLADES,
2010:28-29).
4.1.4 Relación con la concepción del Desarrollo Humano
En el objetivo de esta política pública se identifican los principios de Derechos
Humanos relacionados con la no discriminación, la dignidad humana de los grupos más
vulnerados y participación con sus organizaciones representativas. El Plan responde así a
una visión de Desarrollo Humano, en donde la equidad y la justicia juegan un rol
fundamental, en este caso, preocupándose por una distribución y acceso más equitativo
de la tierra; en donde ésta no quede en su dimensión explotativa y funcional al crecimiento
productivo y económico, sino que se amplíe hacia un enfoque de función social y
ambiental de la tierra misma; en donde la utilización productiva responda a parámetros
sustentables, de conservación de la biodiversidad y del mantenimiento de las funciones
ecológicas, todo en el marco de una vivencia armónica entre ser humano y naturaleza.
En particular, el documento hace referencia a la necesidad de aplicar buenas prácticas
agrícolas y de post-cosecha para la conservación de los recursos naturales. En este sentido
“se privilegiará la soberanía alimentaria a través de huertos familiares, donde se deberá
producir hortalizas, especies condimentarías y medicinales para el consumo de la familia
82 “Apoyar el desarrollo de actividades económicas […]: mediante este componente se busca mantener un
apoyo a las familias de productores que acceden a tierras nuevas, coordinando esfuerzos de otras
instituciones y del mismo MAGAP, para que puedan estar involucrados en iniciativas de comercialización
que les aseguren buenos precios, así como beneficiarse de asistencia técnica y de fortalecimiento
organizativo, en el entendido de que el trabajo asociado les permite a los productores tener abastecimientos
a menor costo, así como comercialización en mejores condiciones”, SENPLADES, 2012:18.
79
y del mercado local. También se privilegiarán los sistemas agroforestales para
incrementar la conservación de los suelos y la captura de carbono. Se fomentarán la
rotación de cultivos, el uso de los abonos verdes, el problema integrado de problemas
fitosanitarios y la producción agroecológica” (SENPLADES, 2010:27). Además, se
especifica que se excluirán del proyecto las áreas protegidas, establecidas por el
Ministerio del Ambiente.
Apelándose a uno de los conceptos básicos del desarrollo humano, según el cual las
personas son al centro y son el fin de las preocupaciones morales, el Plan se preocupa de
priorizar y proteger las necesidades y exigencias no solo productivas, sino también
culturales y sociales de los grupos directamente afectados por el problema de la
concentración de tierra y agua, es decir los pequeños productores de las zonas rurales, las
mujeres productoras jefas de familia y los pequeños productores indígenas. Además, en
el documento se especifica que las tierras comunitarias y de las nacionalidades indígenas
no serán objeto de distribución, respetando así el territorio comunal.
La tierra no es vista como un medio, además en manos de pocos, para poder alcanzar
eficiencia económica, sino la tierra como oportunidad de reapropiación y
empoderamiento social y cultural de grupos campesinos que en el justo uso de la misma
basan su propia elección y libertad de vida y, por ende, todas las otras libertades a esta
relacionadas (salud, educación, emociones, participación etc.). La tierra, entonces, como
instrumento para garantizar que la persona logre aquello que le da bienestar o el
funcionamiento que valora, como afirma Amartyan Sen.
La base normativa del Plan lanzado se apela a una visión de desarrollo humano y
sustentable basado principalmente en cuatro conceptos, como lo indicado por Mahub ul
Haq: equidad, eficiencia (entendida como utilización óptima de los recursos existentes),
sostenibilidad y participación. Desde esta perspectiva, el Plan responde plenamente a una
visión de desarrollo así como conceptualizado por el PNUD y sus Informes de Desarrollo
Humano.
Sin embargo, si analizamos la ejecución del Plan desde un enfoque de capacidades, en su
práctica se ha alejado profundamente de la conceptualización original. Antes de realizar
ese tipo de análisis con la presentación de dos casos concretos, indicaremos a
continuación los alcances reales y los diversos límites técnicos del Plan identificados a
nivel general.
4.1.5 Alcances y límites
Como se indicaba en el capítulo anterior, con la culminación de la primera fase
del Plan en 2013, se habían entregado 20.500 has, beneficiando a 4.020 familias
campesinas. Según datos actualizados al 2015 por el MAGAP, entre 2011 y 2015
finalmente fueron entregadas 26.084,21 has a 77 organizaciones rurales de la costa, sierra
y Amazonía, por un total de 5.511 beneficiarios.
80
Aun así, el valor queda muy lejos (un 1,04%) de los 2,5 millones de has de tierra en total
que inicialmente el Plan iba a intervenir y menos de la mitad de las 60 mil has que el
MAGAP anunciaba de entregar dentro del 2013; abarcando, además, solo al 0,9% de las
familias campesinas existentes en el país (600 mil).
Región No. organizaciones beneficiarias
No. de beneficiarios Total entregado (ha)
Sierra 18 1 013 3 746, 14
Costa 58 4 455 21 742,27 Amazonía 1 43 595,80
Total 77 5 511 26 084,21
Fuente: MAGAP (2015). Elaboración: FIAN, 2016.
Como se evidencia en el cuadro, el área más beneficiada ha sido la costa, en donde se
registra un 80% de las tierras entregadas por el Plan. Las provincias principalmente
intervenidas a nivel nacional han sido el Guayas, Los Ríos, El Oro, Esmeraldas, Manabí
y Pichincha, que en conjunto han recibido el 88% del total de las tierras entregadas (FIAN,
2016:69).
A nivel de propósito alcanzado, la meta de disminuir la inequidad en el acceso a la tierra
hasta bajar el valor del Índice GINI a 0,69 no ha sido alcanzada, porque el índice sigue
alto (0,80).
A nivel de resultados alcanzados, el Plan no ha logrado distribuir la cantidad de tierra que
había prometido y lo que ha logrado entregar no ha sido suficiente para reducir los altos
niveles de concentración que existen en Ecuador.
Una crítica avanzada por varios analistas, es que el déficit entre tierra entregada versus la
planificada demuestra que las políticas públicas promovidas para la democratización de
la tierra han quedado marginadas, tanto a nivel de hectáreas distribuidas como a nivel de
inversión del presupuesto del Estado (Daza, 2015c). La tendencia de la inversión sobre el
sector agropecuario del Estado tiene una composición que muestra que los principales
beneficiarios de la inversión estatal en el campo siguen siendo los grandes y medianos
productores ligados a las cadenas agroindustriales y la exportación. De hecho, apenas
3,5% del presupuesto del sector agropecuario se destina a una reforma agraria y titulación
Predios entregados en Plan T ierr as por regiones, 2010 – 2015
14 %
83 %
2 %
Sierr a
Costa
Amazonía
T otal entregado: 26 084,21 hectáreas
81
de tierra, mientras que la investigación, obras de infraestructura y riego tienen más de
70% del presupuesto, inversión que se concentra en la costa ecuatoriana, territorio de la
agroindustria (Carrión & Herrera, 2012).
A nivel técnico también se evidencian varias fallas.
1) Desde un principio, el Plan no contaba con un valor exacto de la cantidad de tierra
disponible. En los varios anuncios realizados por el MAGAP, se mencionan cada vez
cantidades diferentes, sin poder contar con un documento de catastro oficial.83 Y eso ha
creado confusión no solo externamente, hacia las organizaciones potencialmente
beneficiarias (generando además mucha más expectativa de lo que realmente podía
ofrecer el Plan), sino también internamente, entre los técnicos, porque no se sabía
claramente sobre qué base hacer los cálculos.
Antes de definir el plan de distribución, era entonces necesario realizar un profundo y
detallado trabajo de relevación de datos: un censo y conteo de las tierras realmente
disponibles. Esto, paralelamente a un trabajo de identificación de la propiedad de tales
tierras, y no solo de las titulaciones legales (las cuales normalmente corresponden a
grandes terratenientes), sino también de las posesiones ancestrales/seculares todavía
informales (típica de los pequeños productores) y nunca recopiladas en un único
registro. Todo este tipo de trabajo requería una capacidad técnico-administrativa
altamente cualificada (y por ende una inversión significativa), no solo por el tipo de
equipamiento a utilizarse, sino también por la cantidad y la complejidad de documentos
por reordenar y re-cualificar.
2) El Plan sufrió varios cambios del personal, sobre todo en la primera fase, lo cual
creó mucha incertidumbre. La institución responsable de implementar el Plan Tierras
era la Subsecretaría de Tierras y Reforma Agraria (SSTRA) adscrita al MAGAP. Es
preciso indicar que esta institución fue creada en el 2010 como respuesta a la
desaparición del INDA84, ésta acusada de haber acumulado miles de trámites sin
resolver, inmersa en una inocultable crisis institucional y sujeta a una escalada creciente
de críticas y denuncias de corrupción (Yulán, 2011). La expectativa era entonces poder
contar con un nuevo ente transparente, eficiente y estable. Seguramente el nuevo
subsecretario del Tierra y Reforma Agraria recibió una herencia compleja y conflictiva
del INDA, sobre todo por la necesidad de deshacerse de personal involucrados en actos
de corrupción o simplemente porque ya no respondían a los requerimientos de la nueva
política agraria. Sin embargo, a solo un año de su constitución, en 2011, se observaba
una gran inestabilidad y acefalia, ya que tres directores ejecutivos y tres subsecretarios
se habían sucedido en esta institución.
3) El Plan tenía, entre sus principios básicos, establecer criterios claros y
procedimientos para evitar conflictos y manipulación política (SENPLADES, 2010:
17). Este punto era fundamental, sobre todo a la luz de los antecedentes históricos
ocurridos en el País sobre la tenencia de la tierra. Con la precedente ley de Desarrollo
Agrario del 1994, se permitió que banqueros, terratenientes, empresarios y otros grupos
83 El entonces Ministro del MAGAP Ramón Espinel anunciaba que se iniciaría con tierras de propiedad del
Estado y la banca cerrada, aunque desde su inicio las cifras oficiales no cuadraban, porque variaban desde
60 mil Has. hasta 200 Has. El MAGAP aún desconocía cuánta tierra pública disponía para redistribuir,
como desconocía cuantos predios privados improductivos sujetos a expropiación disponía, a pesar de
ordenarlo el Decreto Ejecutivo No. 1852 Julio 2009 (Yulan, 2011). 84 Órgano creado por la anterior Ley de Desarrollo Agrario, 1994, fue extinguida por Decreto Ejecutivo
N. 373 del 28 de mayo de 210.
82
de poder usaran la tierra rural para fines de especulación financiera (creando empresas
y fidecomisos de papel, sobrevalorando e hipotecando los predios en los bancos y
obteniendo millonarios créditos vinculados) y, como vimos antes, esto contribuyó a la
quiebra del 50% de los bancos privados a finales de los años ’90 con un costo de
alrededor ocho mil millones de dólares para los ecuatorianos/as (FIAN, 2013). Los
organismos estatales, que fueron creados para “responder” a la crisis, fueron acusados
de proteger solo los intereses de los bancos y de los terratenientes, impidiendo la
legalización de la tenencia solicitadas por los campesinos seculares posesionarios de
muchos de los predios expropiados por estos grupos de interés.
A la luz de estos antecedentes, el aparato montado en el marco del nuevo Plan Tierra,
debería haber tenido un nivel burocrático y gestional suficientemente autónomos e
independientes para no caer en los intereses particulares de estos grupos (como fue con
las instituciones estatales creadas precedentemente) y asegurar así su accionar según su
mandato. Por supuesto que esta autonomía no significa aislamiento total del contexto, y
sobre todo de la red de actores involucrados; más bien, se trataría de “objetividad” en
aplicar los componentes del Plan, pero sin descuidar de la capacidad de dialogar y
cooperar con los actores involucrados. Esta “autonomía enraizada”, así como definida
por Evans (1996), habría permitido al órgano estatal encargado (MAGAP) un cierto
margen de acción, independiente de las presiones ejercidas por algunos grupos, pero al
mismo tiempo garantizando que sus decisiones pudieran contar con el aval de los
diversos grupos de la sociedad interesados.
Sin embargo, desde el anuncio del plan se registraron reacciones violentas desde
sectores políticos y de traficantes de tierras, acusados de dirigir invasiones y otras
contraofensivas frente a organizaciones locales de campesinos que durante muchos años
venían cultivando sus predios85. Eso no permitió al Plan tener su autonomía en la
implementación y limitó fuertemente el dialogo entre sus funcionarios y las
organizaciones campesinas, que más bien tenían que defenderse de los ataques de
aquellos grupos de interés.
4) Se registraron problemas también en el seguimiento realizado por el MAGAP a
las organizaciones beneficiarias del Plan. Tanto en la costa como en la sierra, no se
lograron resolver los diversos conflictos legales que surgieron. Como, por ejemplo,
litigios con antiguos propietarios u ocupantes informales, falta de legalización de
escrituras, procesos de coactiva del Banco Nacional de Fomento (BNF) por el no pago
de la deuda adquirida por los beneficiarios y procesos de reestructuración de la deuda.
85 Solo para citar algunos casos: el 11 de noviembre de 2009 grupo de 80 invasores intentaron invadir predio
BELGICA en posesión por 10 años de la Asociación “UNIDOS PARA VENCER”, resultando heridos
Gabriel Tomalá Quijije falleciendo siete días después y, su progenitor Vicente Tomalá Galarza. Los
primeros días de enero de 2010, grupos de invasores dirigidos por Cristina Ponguillo, conocida en el medio
por estar vinculada al tráfico de tierras en Guayaquil y al Partido Social Cristiano, despojan a campesinos
de las Asociaciones de Ganaderos de Durán “Feliz Mora León”, ATARA y Victoria de las Mercedes, del
predio Las Mercedes, quienes además son víctimas de militares a cargo de su custodia de las tierras de
destrozar sus cultivos ingresando ganado, impedirles el ingreso todo tipo de perturbaciones; por este predio
pugnan alrededor de 20 grupos. El 30 de enero de 2010, Guillermo Quiñonez, Presidente de Asociación
Progreso del Río Tiwa, posesionaria por 7 años del predio María Caridad, del cantón Pedernales, provincia
de Manabi, fue sacado de su domicilio y asesinado, cuando acababa de regresar de la capital de la república,
realizando gestiones en instituciones del Estado; en diciembre 2009 recibió garantías junto a otras 10
organizaciones, del Ministro de Agricultura en acto público, en el Timbre, Esmeraldas. El 12 de septiembre
de 2010, al terminar la asamblea ordinaria de socios, fue asesinado Alfonso Coral Baquerizo, presidente
Asociación de Montubios UNION Y PROGRESO, de Pueblo Viejo, provincia de Los Ríos, ellos
demandaba adquirir el predio Fortuna y María (Yulán, 2011).
83
A estos se iban sumando también problemas organizativos internos a las asociaciones
campesinas, que han impedido avanzar en la producción asociativa de los predios.
Además, se generaron problemas productivos por falta de sistemas de riego en los
predios, división y sub-titulación de predios, y en general, deficiencia de coordinación
entre el MAGAP y las organizaciones beneficiarias en términos de programas y
proyectos del Ministerio (FIAN, 2016).
5) Seguramente la crítica más profunda a nivel estructural ha sido reconocer que el
Plan no ha sido acompañado por un nuevo modelo agrario. En 2010, tras el anuncio de
Plan Tierra, el analista Jaime Breilh86 afirmaba “Si bien la profunda inequidad en la
propiedad de la tierra es un elemento central de la injusticia y los correctivos previstos
son importantes, la falta de claridad de la propuesta gubernamental sobre la necesidad
de un nuevo modelo agrario podría transformar una intención valiosa en un sistema
populista de reparto de tierras al granel, y revivir mecanismos clientelares que no
construyen conciencia agraria, sino un pragmatismo pobre” (SIPAE, 2010 en FIAN,
2013:46). Efectivamente, hasta la fecha, el Plan ha quedado como una acción aislada
que no ha encajado y armonizado con ninguna visión más amplia de reestructuración
del agro en el País, lo cual va más allá de una titulación, redistribución y/o repartición
de predios. La misma Ley de Tierra (cuya resolución venía planteada en el Resultado 8
del Plan Tierras), recién aprobada en 2015, no habla de reforma agraria, sino más bien
de alineación e integración al modelo de “cambio de la matriz productiva” desde la
estrategia de Ahorro por Sustitución de Importaciones.
6) Finalmente, como indica Martínez (2014), el proceso de traspaso y titulación de
tierras estatales a asociaciones campesinas no puede ser considerada una verdadera
estrategia de redistribución de la tierra, toda vez que se presenta como una estrategia
transformadora “desde arriba”, sin la correspondiente presión efectiva “desde abajo”. A
lo largo del proceso, se han evidenciado las debilidades de las organizaciones y en
particular su dificultad en mantener una cierta cohesión interna. Más allá del hecho que
el Plan no haya logrado asegurar el adecuado acompañamiento y asesoramiento a nivel
organizacional, esta fragilidad interna revela que el único objetivo inicial y final haya
sido exclusivamente acceder a las tierras, en un contexto de intensa hambre por las
mismas. Tanto, que algunas asociaciones han surgido inmediatamente después del
lanzamiento del Plan con la única esperanza de poderse beneficiar de la “entrega”
prometida, sin que hubiera un real plan productivo previo, un proyecto común y
coordinación entre socios. Las organizaciones que en cambio ya pre-existían al Plan y
que contaban con una propia y clara estructura asociativa productiva, se han visto
presionadas por intereses externos que a su vez ha generado conflictos internos. Un
proceso vertical, diseñado e implementado por funcionarios ministeriales sin conocer la
real condición de las organizaciones campesinas, a las cuales se les pidió
exclusivamente que cumplieran una serie de requisitos burocráticos, que la mayoría de
las veces ni siquiera podían ser fácilmente accesibles.
Para ilustrar más en lo especifico como se presentó en un principio el Plan, como se
desarrolló y cuáles impactos reales determinó, se ha decidido analizar su performance
desde el punto de vista de quienes tenían que haberse beneficiado directamente del
86 Jaime Breilh, Md. MSc. PhD investigador sobre la salud en la agricultura; Director del Área de Salud
de la Universidad Andina, Sede Ecuador; Presidente el Comité Científico del SIPAE.
84
mismo: las organizaciones campesinas, sobre todo con el objetivo de evaluar su nivel de
participación y agencia en el proceso.
A continuación, presentamos dos casos concretos y emblemáticos. Un primero en la
costa, provincia del Guayas, en donde tuvo lugar el evento de lanzamiento público del
Plan Tierras: la Asociación Asomac, miembro de la Organización Unión Tierra y Vida,
una de las organizaciones que más han defendido el derecho a la tierra, demandando al
ex INDA, exigiendo al MAGAP legalizar la tenencia de la tierra y logrando entre el 2003
al 2007 expropiar varios predios.
Un segundo caso en la sierra, provincia de Imbabura, Asociación Agrícola Plaza Pallares,
de San Pablo del Lago en Otavalo, una de las zonas en donde mayormente se produce
cebada para la empresa de Cervecería Nacional y donde los campesinos/as indígenas,
después de generaciones al servicio de los “hacendados”, lograron asociarse y
posicionarse sobre la tierra que siempre han trabajado y vivido.
4.2 Caso 1: Asociación Asomac de la Organización de campesinos Unión Tierra y
Vida, Provincia del Guayas
4.2.1 Perfil de la asociación
NOMBRE LUGAR DIRECTIVA
ASOMAC: Asociación de
Montubios del Cantón
Colimes, desde 2005.87
Hacienda Leopoldina,
provincia Guayas, cantón
Colimes.
Presidente: Carlo Carpio
Secretaria: María Burgos
Administrador: Félix
Villamar
MIEMBROS ACTIVIDAD
ECONOMICA MERCADO
120 socios para un total de
325 has.
Agricultura, principalmente
siembra de arroz y cacao; para
consumo diario maíz, plátano
e yuca. Ganadería.
Venta a intermediarios.
La Hacienda Leopoldina es el típico caso de predio que, durante el quiebre de
fines de los ’90, de los entonces propietarios pasó a un banco privado (Banco Unión), que
luego fue liquidado y los predios pasaron en manos del Banco Central de Ecuador. Los
campesinos que habían estado trabajando aquella tierra, conformaron en 2005 la
asociación ASOMAC, parte de la Organización Unión Tierra y Vida88. En mayo de 2009,
en el marco del Plan Haciendas, el entonces INDA entregó los derechos de posesión a
87 ASOMAC está autodefinida y registrada en el Consejo Nacional del Pueblo Montubio del Ecuador
(CODEPMOC) como pueblo montubio, por lo tanto está amparada por los derechos consagrados en la
Constitución para las comunidades, pueblos y nacionalidades, así como los derechos internacionales
plasmados en el Convenio 169 de la OIT. 88 Unión Tierra y Vida es una organización de segundo grado que se constituye en 2005, pero los inicios
vienen desde los años 1994 en adelante. Está conformada por 27 asociaciones campesinas de las provincias
del Guayas, Los Ríos y Santa Elena.
85
Asomac, pero es solo en 2012, a través del Plan Tierras, que la asociación logra recibir el
título de propiedad por una parte de las tierras del predio.
Es interesante, para el análisis de problemas que luego se generaron, detallar aquí un dato:
a la luz de la garantía entregada por el INDA y frente a la promoción por parte del
MAGAP de lo que habría ofrecido el Plan Haciendas, nacen de la nada tres otras
organizaciones del mismo territorio: Lagartera, 1 de Junio y Puertorico (la cual poco
después fue cerrada). Cuando en 2010 arranca oficialmente el Plan Tierras, en el territorio
de la Hacienda Leopoldina, quedan tres organizaciones que reclaman la misma tierra:
Asomac (con vida jurídica desde hace 5 años atrás), Lagartera y 1 de Junio (con solo 3
meses de vida).
El caso Asomac es un caso simbólico, aún más recordando que cuando el Gobierno
Nacional anunció oficialmente el Plan Tierras, en octubre del 2009, el evento tuvo lugar
justo en el predio la Leopoldina.
“Estaban presente los funcionarios del MAGAP, y aunque el Presidente Correa no pudo participar personalmente porque tenía otro evento en Quito, se comunicó con nosotros vía telefónica durante el lanzamiento, hizo su intervención frente de todos los presentes y terminó el discurso aclamando >La tierra por los campesinos que la trabajan!> y todos lo aplaudimos con entusiasmo! Puede imaginar con cuanta expectativa nos dejaron aquel día” (Testimonio socio Asomac, entrevista octubre 2015).
En la inauguración del Plan Tierras, el predio la Leopoldina conllevaba todas las
características y problemáticas de la lucha a la tierra emblemáticas del País: un área de
tierras en una zona del Ecuador dedicada principalmente a las grandes plantaciones para
exportación; predios relativamente grandes trabajados por pequeños productores
(montubios, uno de los grupos prioritarios en la Constitución); predios expropiados al
banco y luego entregados, a nivel de titulación, a una organización de campesinos
(Asomac) creada para seguir trabajándola (con producto de consumo nacional, el arroz,
complementado con cultivos variados para el autoconsumo); área, además, sujeta a
conflictos por la presencia de nuevas organizaciones reclamando los beneficios del Plan
Tierra; finalmente, predios considerados por el Gobierno como ejemplo de reivindicación
de los campesinos y reapropiación de su fuente de trabajo.
Frente a este escenario, la expectativa que los socios de Asomac tenían del Plan Tierras,
era muy grande:
“Esperábamos que por fin nos readjudicaran la tierra, que ya era nuestra, redefinieran un plan de pago y nos diera un plan productivo que nos ayudara a mejorar la comercialización” (Testimonio socio Asomac, grupo focal mayo 2016).
86
4.2.2 Análisis de la calidad de vida de los socios de la Asociación bajo el enfoque de
capacidades
El análisis de una política/programa/plan según el enfoque del desarrollo humano,
lo que mide realmente no es tanto el alcance de los objetivos puestos, sino más bien
determinar si éstos han promovido “oportunidades” para que la gente pueda vivir una
mejor vida. Y el enfoque de capacidades responde a esta perspectiva: el concepto base es
que los planes sociales/políticas públicas deberían en sus objetivos tratar de ampliar las
“capacidades” de las personas.
El primer paso será, entonces, definir cuáles son las capacidades que los socios de la
asociación campesina tienen; una capacidad es el nivel de oportunidad y libertad de
alcanzar los funcionamientos que las personas valoran. ¿Qué son los funcionamientos?
Aquellas necesidades que para una persona tiene valor hacer o aquella condición que para
una persona tiene valor ser. Los funcionamientos son lo que contribuyen al bienestar de
una persona y éstos pueden variar de persona a persona, son totalmente subjetivos.
Ante de todo se debe definir “qué cosas” los campesinos valoran hacer/ser. Partiendo de
eso, también cabe identificar con cuales capacidades cuentan y que les permitarán
alcanzar tales funcionamientos. En base a eso, el objetivo será evaluar cuánto el Plan
Tierras ha incidido en el nivel de ampliación de tales capacidades (habilidades reales)
para lograr los funcionamientos valiosos como parte de la vida y alcanzar así una mejora
en la calidad de vida, gracias también a la plena aplicación del rol de agente de las
personas (Sen y Nussbaum, 1996)89.
89 Cabe recordar que dentro del mismo enfoque de capacidades hay desacuerdos sobre cómo escoger a qué
capacidades darle prioridad. Por un lado está la propuesta de Martha Nussbaum, quien propone enlistar
ciertas capacidades básicas que todos los humanos comparten por el simple hecho de ser humanos. Y por
el otro está Amartya Sen, quien argumenta que las capacidades deben ser definidas en cada contexto por
medio del razonamiento público y que no se pueden definir en base a un listado pre-establecido. En este
análisis se privilegia la perspectiva de Sen, considerando que ésta tiene la ventaja de responder mejor a la
necesidad de autodeterminación y autonomía de la asociación/comunidad, para poder así auto definir su
propio plan de vida según sus escala de valores y/o herencia cultural y ancestral.
Objetivo
Definir la calidad de vida en terminos de
alcance de:
1) Funcionamientolo que las personas valoran hacer/ser
2) Capacidades: la oportunidad de alcanzar tales funcionamientos
3) Agencia: capacidad de actuar, participación en alcanzar los objetivos
87
ESQUEMA EN BASE AL ENFOQUE DE CAPACIDADES
RECURSO FUNCIONAMIENTO CAPACIDAD
Tierra Auto-sostenerse con su
propia producción
(agricultura)
1) Poder acceder a la tierra;
2) Contar con la habilidad de
trabajar la tierra
RECURSOS
DERIVANTES
FUNCIONAMIENTO
DERIVANTES
CAPACIDADES
DERIVANTES
Agua
Semillas
Animales
Alimentarse
Mantenerse económicamente
Tener vivienda
Vivir en el campo
Mantener la salud
Tener las condiciones básicas
para que la tierra produzca:
conocimiento, tecnología, uso
de maquinarias, acceso al
agua de riego, uso semillas,
etc.
Fuente: metodología propuesta por Deneulin en Desarrollo Humano I, clase 2, Flacso 2014. Adaptación propia al caso
analizado.
Al analizar los casos de este estudio, es central hacer referencia al recurso principal del
cual derivan los funcionamientos y las capacidades. Aunque, hay que aclarar que esto no
representa el factor determinante, dado que es la capacidad de las personas lo que permite
convertir tal recurso en un funcionamiento; es decir, el recurso, por sí solo no garantiza
la posibilidad de mejorar la calidad de vida de las personas. Igual, consideramos que es
importante mencionar tal recurso dado que es al centro de todo el debate político, social
y económico que hemos analizado hasta ahora en la cuestión agraria del país.
El recurso principal para los socios de ambos casos seleccionados es la “tierra”, que pasó
a ser titulada a cada asociación. La tierra les permite a las socios poder practicar la
agricultura, considerando que ellos valoran poderse sostener con su propia producción
(funcionamiento). Lo que permite que su recurso principal (la tierra) pueda satisfacer lo
que ellos valoran (la agricultura) son sus capacidades: (1) la oportunidad de poder acceder
a tales tierras y (2) su habilidad en trabajarlas.
Por supuesto, de estos elementos fundamentales derivan otros: la tierra necesita también
agua para poderla regar, de semillas para que pueda producir y de animales. Así mismo,
del funcionamiento principal, que es la agricultura, derivan el poder alimentarse,
mantenerse económicamente, tener una vivienda propia, vivir en el campo y mantenerse
en salud. Para que la capacidad de acceder y trabajar la tierra se cumpla, también se
necesitan otras capacidades, las que permiten que la tierra pueda producir: primero de
todo, el conocimiento y la tecnología apropiada y actualizada; luego, también el uso de
maquinarias; todo esto bajo la condición de poder acceder también a los otros recursos
mencionados (agua, semillas, animales).
Como puede intuirse de este primer esquema, el acceso a la tierra, aunque sea primordial,
no es suficiente; se necesita acceder a otras capacidades adicionales, que garanticen
alcanzar los diversos funcionamientos.
88
Cabe aclarar que en el caso específico del acceso a tierra esto conlleva, para varias
comunidades del País (sobre todo en el caso de las comunidades indígenas) toda una serie
de otras capacidades relacionadas al territorio; por eso, resulta un poco artificial dividir y
conceptualizar estas capacidades por separado, porque la mayoría de las veces responde
una visión integral y cosmológica que es difícil comprender a fondo desde una perspectiva
occidental/mestiza. Según esa visión integral, el territorio/la tierra es principio de vida,
de relación con la naturaleza, la familia, la comunidad y es garantía de alimentación, salud
y espiritualidad. En la sola capacidad de acceso a la tierra estarían encerradas pues
muchas de las capacidades enumeradas, por ejemplo, en la lista de Nussbaum (2006) vida,
salud corporal, emociones, razón práctica, control sobre el entorno, etc.
LA PERCEPCIÓN DE LAS MUJERES.
Algunas socias de Asomac cuentan de cómo, en la primera fase de constitución de la
asociación en el 2004, ellas decidieron dejar sus trabajos en empresas y fábricas para
sumarse a la constitución de la asociación porque vieron una oportunidad para construir
algo propio que les diera mayor autonomía.
La tierra se convirtió entonces en un espacio para la vida. Había que producir la tierra
para pagarla y cuidarla colectivamente.
Todos, hombres y mujeres conformaron un sistema de guardias de la tierra nueva, las
mujeres aprendieron a usar machete y cocinaban para todos los miembros de Asomac,
pero también para sus familias, que inmediatamente de acceder a la tierra pasaron a
formar parte de la experiencia de sostenimiento.
En la memoria colectiva de las mujeres, aparece con fuerza la defensa de la tierra como
una prioridad, tal es así que en sus relatos la amenaza a las tierras en asociación,
significó que más allá del cumplimiento de sus guardias, ellas se organizaban para
hacerle frente a cualquier invasor.
¿Qué es para las mujeres la tierra?
Comida Ahí vivimos Amor Paz
Trabajo Alegría Vida Producción
Como podemos ver, si bien el contenido que las mujeres de Asomac le dan a la tierra
es múltiple, está fundamentalmente asociado a la reproducción de la vida y a un
escenario de alternativas productivas. Es decir, existe una relación muy estrecha entre
la significación de la tierra como un medio de producción y la tierra como el espacio
vital que permite la reproducción de lo colectivo. Como sostiene una de las socias: “si
estamos sobre la tierra, estamos para producirla”. La tierra es en definitiva un
elemento que construye futuro y posibilita un proyecto en colectivo. Como vimos en la
experiencia organizativa, la tierra permite la cohesión de la asociación.
Fuente: trabajo con grupo focal de mujeres Asomac, mayo 2016. En coordinación con FIAN y IEE.
El Plan Tierras ¿ha permitido ampliar tales capacidades? ¿Las personas han tenido la
oportunidad y la libertad de lograr y promover lo que ellos valoran hacer y ser?
89
Analicemos las dos capacidades principales, empezando con el caso de la Asociación
Asomac:
A) Acceso a la tierra.
Los productores de Asomac estaban posicionados y trabajaban los predios de la Hacienda
Leopoldina antes del Plan Tierras y en el 2009 ya contaban con los derechos de posesión.
Por ende, los campesinos contaban con la capacidad de acceder a la tierra, lo que les
faltaba, más bien, era que eso fuera legalizado y reconocido en papeles. Con el Plan, lo
que se logra garantizar es la titulación de las tierras en 2012, lo cual luego daba paso a la
adquisición de la misma.
Sin embargo, los requisitos para poder ser beneficiarios del Plan90 y, por ende, acceder al
proceso de compra de las tierras91, eran bien restrictivos. Por ejemplo, no se podía acceder
al Plan en los siguientes casos:
Si en el núcleo familiar la suma de los salarios llegaban a 3 salarios mínimos;
este valor es bastante bajo si lo contextualizamos a la realidad del campo, en donde
las familias son extensas (mínimo 5 miembros), todos trabajan y que a menudo
un núcleo básico (madre, padre e hijos) se encargan también de otros miembros
de la familia (abuelos, tíos, sobrinos, nueras, yernos etc.)
Si el beneficiario tenía un vehículo, una moto o una casa propios; es una limitante
que excluye a muchos potenciales beneficiarios, considerando que casi todas las
familias tienen por lo menos una moto (transporte típico de la zona), que les
permite moverse por toda la extensión del predio; algunos también cuentan con
camionetas (a menudo de uso comunitario) que les sirve para cargar la producción.
Y las casas, que en la mayoría de los casos son estructuras de madera fabricadas
por ellos mismos, son el único bien que lograron construirse gracias a ahorros de
años.
Si el beneficiario tenía cuentas en el banco; porque esto a su vez suponía poseer
algún bien a su nombre (vehículo, casa etc.), ver punto arriba.
Luego, había restricciones no explicitas, pero que llegaban a afectar indirectamente a
determinados grupos. Por ejemplo, de una misma familia, no se podían beneficiar
contemporáneamente esposo y esposa, sino solo uno de los dos; y por supuesto, en la
mayoría de los casos se ha privilegiado poner como beneficiario el nombre del esposo,
excluyendo a priori la esposa. Así mismo pasaba con el adulto mayor, que, aunque no
fuera explícitamente excluido, como el banco no le habría dado crédito por la edad,
indirectamente no se le incluía en el listado de beneficiarios.
Este último aspecto ha afectado mucho a los socios de la asociación, porque ha golpeado
al corazón de la lucha de posesión y resistencia de los primeros productores, los abuelos:
90 En diciembre de 2011, el entonces Subsecretario de Tierras y Reforma Agraria, Dr. Diego Pazmiño
Vinueza, expidió la Resolución Administrativa No. 0021 de diciembre 12, donde resuelve que se establezca
el “Instructivo de Depuración de socios y socias de Organizaciones Campesinas inscritas en el Proyecto
Plan Tierras para ser consideradas como beneficiarias del programa de redistribución de tierras”. Entre los
requisitos para ser calificado como beneficiario, este instructivo menciona en su primer artículo que el
equipo técnico de Plan Tierras elaborará un censo familiar para recoger datos de la organización,
jurisdicción y la información de cada socio/a. 91El Plan nunca ha hablado de redistribución y entrega gratuita de las tierras; siempre se ha hecho referencia
a la compra, aunque se hablaba de un “precio social”.
90
“Hay casos de personas que ya desde la generación del abuelo nacieron en estas tierras y luego llega el Plan Tierras y les dicen que tienen que irse, que esas tierras no son suyas porque no la pueden comprar” (Testimonio socio Asomac, mayo 2016).
Lo que el Plan logra no ha sido tanto ampliar la capacidad de acceso a la tierra, sino más
bien mantener esta capacidad (con respecto a los intereses externos), en el sentido que ha
permitido que los campesinos se queden en su tierra. Lo cual, hay que reconocer, no ha
sido tan obvio, visto que hasta el 2006 los banqueros y terratenientes pretendían sacar a
los campesinos, cogerlos presos y desocupar las tierras. El proceso del Plan, por lo menos,
permitió que las organizaciones quedaran en sus tierras y que éstas no fueran compradas
por las grandes empresas.
Sin embargo, bajo el enfoque de capacidades, el Plan no ha mejorado su capacidad de
acceso en relación a lo que ya tenían. La tierra ya era una posesión “de hecho” de Asomac.
El Plan no ha incrementado la tierra, solo ha aumentado los requerimientos para obtener
la titulación y la adquisición oficial, de los cuales solo se ha alcanzado el primero,
mientras que la adquisición todavía está en curso y, como veremos más adelante, con
muchas limitantes.
A nivel interno (dentro del predio la Leopoldina), en cambio, el Plan ni siquiera ha
logrado mantener la capacidad de acceso, sino que indirectamente ha reducido esta
capacidad para los campesinos de Asomac; esto debido a una serie de conflictos que se
se han dado con la Asociación la Lagartega, la cual, como se explicará más en detalles
adelante, ha ocupado una parte del predio de Asomac, quitándoles hectáreas, igual la
Asociación 1 de Junio. La inclusión de otras asociaciones como beneficiarias (que como
vimos fueron creadas solo en función de los beneficios del Plan Tierras) ha reducido el
número de hectáreas recibidas por familias en Asomac.
Inicialmente, se calculaba que cada familia iba a recibir aproximadamente 10 has, lo cual
ya se consideraba insuficiente considerando el promedio de 5 miembros por familia. Con
la puesta en marcha del Plan Tierras, las familias de Asomac se posesionaron en 5 has
por socio, pese a no ser la cantidad inicialmente aspirada. Con el título de propiedad
asociativo, se reconoció finalmente apenas 325 has, lo que corresponde a
aproximadamente 3 has para cada socio, cantidad insuficiente por familia (FIAN, 2013).
A nivel cuantitativo entonces, el número de hectáreas en posesión a Asomac varió con
respecto a su valor inicial: de los 635 has se pasó a 325 has92. El Plan no ha mejorado la
capacidad de redistribución interna y acceso justo a la tierra de los socios de Asomac.
B) Habilidad de trabajar la tierra (conocimiento, tecnología, uso de maquinarias,
acceso al agua de riego, uso de semillas).
Como hemos visto, para que también los otros funcionamientos puedan ser alcanzados
(alimentarse, mantenerse económicamente, tener vivienda, vivir en el campo, mantener
la salud), se necesita contar con otras capacidades, las cuales contribuyan a que la tierra
pueda ser productiva. El Plan efectivamente, como vimos arriba, no se limitaba a
redistribuir tierras, sino que también preveía un plan de acompañamiento productivo
92 En 2012 el MAGAP adjudica 85 has. a la asociación 1ero. de junio y 195 has a favor de La Lagartera. A
ASOMAC solo se le otorga título en 325 Has.
91
(Objetivo 7), con asesoramiento técnico y capacitaciones, todo esto para facilitar el acceso
a créditos, necesarios para comprar maquinarias y demás inversiones para la siembra.
Sin embargo, lo que denuncian los socios de la asociación es que, hasta la fecha, no se ha
dado ningún acompañamiento técnico y aún menos se ha aplicado algún plan productivo.
El Plan preveía que el MAGAP mismo realizara visitas en situ para poder ayudar
técnicamente a las asociaciones a elaborar su plan productivo, lo cual era un requisito
para que el BNF aprobara el crédito. Sin embargo, hasta la fecha, solo la asociación
Voluntad de Dios de Baba, provincia de Los Ríos, parte de Unión Tierra y Vida (y además
la única entre todas las organizaciones beneficiarias del Plan Tierras!), ha logrado
obtener, igual con muchas dificultades, un crédito productivo por el BNF. A las otras
pocas organizaciones que hasta ahora han logrado presentar su plan productivo realizado
por el MAGAP, les ha sido rechazado, a decir del mismo BNF, por deficiencias (Yulán,
Asesor Jurídico Unión Tierra y Vida, mayo 2016).
En conclusión, los proyectos productivos fracasaron. ¿Qué falló? De toda la información
que se recolectó, se destacan principalmente fallas en la planificación, debido a dos
elementos: (a) desconocimiento del territorio y nula consulta a los socios de la asociación;
(b) modelo productivo tipo “hacienda del Estado”.
a) En el caso Asomac, los técnicos que se presentaron (pocas veces) para analizar el
terreno, no conocían cómo era la situación general de los predios. Aun así, no se abrían
a trabajar de forma participativa con los socios, que sí conocían en detalles todas las
fortalezas y debilidades del área, a más de las necesidades y de las potencialidades.
“Cuando vino el proyectista del plan a medir la hacienda, repartió el área donde cultivar y definió la planificación para los siguientes años. Sin embargo, no fue absolutamente de forma participativa, sino que siempre con la actitud vertical y decisiones tomadas desde arriba y sin necesidad de replantearse en base a las sugerencias de los socios de Asomac. Por ejemplo, le hicimos notar que en sus cálculos no estaba considerando que por ese territorio pasa el poliducto, lo cual quita espacio para el cultivo; y además que los socios necesitamos áreas para nuestras casas. Todo esto correspondía a un área de unas 10 has que se debían restar del área cultivable. El ing. se molestó de estas observaciones y le respondió al dirigente Asomac: > Ósea, ¿que tu estudiaste más que yo? ¿Que yo no sé nada?> Esa era la actitud. Nosotros no podíamos opinar y efectivamente no fuimos involucrados en la planificación productiva” (Testimonio dirigente Asomac, mayo 2016).
Además, había un escaso trabajo de campo, la mayoría de las propuestas venían
redactadas en Quito, desde los escritorios, “sin pisar tierra”.
“Cuando enviaron un inspector para definir el plan productivo, el ing. solo se quedaba en la carretera, sin entrar dentro del territorio. Los socios le hicieron notar que desde una carretera era bien difícil que pudiera construir un plan productivo para todas las 325 has. El Ing. se molestó y no les hizo caso. La respuesta era >esto ya está dado>. La actitud era que ellos decidían qué hacer con esa tierra” (Testimonio socio Asomac, mayo 2016).
92
b) Esta actitud de imponer desde arriba la metodología, también se aplicaba en los
contenidos: la mayoría de las propuestas no correspondían a las necesidades y las
tradiciones locales productivas ya arraigadas, sino que proponían nuevos cultivos, que
más bien correspondían a modelos productivos nacionales de la agroindustria y de la
grande exportación. En el caso específico de Asomac, el Plan proponía sembrar cacao
y caña de azúcar, mientras que en esa área siempre se ha sembrado arroz (Yulán, Asesor
Jurídico Tierra y Vida, entrevista mayo 2016).
Las propuestas no partían de la realidad, sino que tenían como objetivo acoplar tales
cultivos a los modelos de cambio de la matriz productiva promovidos a nivel
gubernamental, en donde se daba prioridad, por ejemplo, a cultivos para la
biocombustión. El resultado fueron unos planes productivos fuera del contexto, fuera de
las reales necesidades de los productores locales y además con escasa sostenibilidad,
tanto que el mismo Banco del Fomento no financió ni uno.
La importancia de incidir en el aspecto productivo resulta aún más evidente si se lee la
Resolución 002 del Plan, en donde el tipo de producción se convierte en una de las
condicionantes para beneficiarse del Plan, es decir, acceder con título y comprar la tierra.
Sin embargo, como vimos, la falta de aprobación por parte del BNF a los planes
productivos propuestos por el MAGAP mismo determinó en concreto una falta de acceso
al crédito para los beneficiarios, lo cual, convertiéndose en un círculo vicioso, limitó la
inversión en los factores productivos. Todo esto conllevó a un empobrecimiento de la
capacidad de hacer producir la tierra en todo su potencial.
“Nos dieron dos años para empezar a pagar la tierra, mientras tanto tenía que llegar el proyecto productivo, cultivar y poder empezar a pagar con nuestra ganancia. Nosotros ya pagamos, a pesar que nunca llegó el proyecto productivo” (Testimonio socio Asomac, mayo 2016).
Conclusión, el Plan no ha logrado ampliar tampoco la segunda capacidad identificada, “la
habilidad de trabajar la tierra” y todas las capacidades a esa relacionada.
93
4.3 Caso 2: Asociación Agrícola Plaza Pallares, Provincia de Imbabura
4.3.1 Perfil Asociación
NOMBRE LUGAR DIRECTIVA
Asociación Agrícola Plaza
Pallares, desde 2008.
Comuna Uksha
San Pablo del Lago, Otavalo
Presidenta: Reveca Perugachi
Secretaria: Ilda Capungo
Administrador: Amadeo
Perachimba
MIEMBROS ACTIVIDAD
ECONOMICA MERCADO
79 socios para un total de
376 has., cultivables solo
77,18 has.
Agricultura, principalmente
cebada, quínoa, maíz, trigo
papa, frejol chocos, avena,
uvilla.
Cervecería Nacional y Camari
(cebada)
Venta a intermediarios (los
demás productos)
La Asociación Agrícola Plaza Pallares, ubicada en la comuna indígena de Uksha,
a 2.870 metros, frente al Lago San Pablo, Otavalo, se conforma en 2008 y viene
reconocida legalmente el 10 de marzo del 2009 mediante Acuerdo Ministerial No. 1381.
Después de pocos años, la Asociación compra parte de la Hacienda Zuleta, antigua
hacienda construida a fines del siglo XVI, de 2000 hectáreas de extensión, que pertenece
a la familia del ex presidente Galo Plaza Lasso desde hace más de cien años. Cuando
murió el Sr. Plaza, los hijos dividieron la hacienda en partes y una de éstas fue vendida a
la Asociación Plaza Pallares, por una extensión de 376 has, de los cuales la mayoría está
constituida por bosques.
Diferentemente del caso Asomac, las tierras de la Asociación Plaza Pallares no derivan
de procesos de incautación por parte de los bancos, sino que nacen de una normal venta
legal entre un privado y una asociación agrícola. La Asociación logra comprar la tierra
porque en 2010 entra a ser parte del Plan Tierras, lo cual le permite acceder a un préstamo
por parte del Banco Nacional de Fomento (BNF). Sin embargo, la negociación del precio
cae todo a ventaja del comprador: la tierra viene valorada a 1milión y 200 mil dólares por
los funcionarios del BNF, el mismo banco que concede el préstamo a la Asociación.
El entonces presidente de la asociación, Oswaldo Yánez, a la firma del acuerdo, afirmaba:
“Estas tierras fueron cultivadas desde hace décadas por las familias, en calidad de
huasipungueras, pero ahora son propietarias”. La expectativa de los campesinos era
entonces poder ser por fin propietarios de la tierra que desde hacía generaciones iban
trabajando para los hacendados.
Para el MAGAP, la “entrega” de tierras a asociaciones como la Plaza Pallares,
representaba, por un lado rescatar y devolver a comunidades indígenas tierras sobre las
cuales ellos habían vivido, trabajado y fatigado por generaciones sin que éstas pudieran
ser efectivamente de su propiedad; y al mismo tiempo, poder incentivar el cultivo de
productos locales (como la cebada) que a su vez alimenta la grande empresa nacional
(Cervecería Nacional).
En este mismo sentido, la Asociación Plaza Pallares se beneficia también de otro
proyecto, promovido en varias provincias por la Cervecería Nacional -CN (en
94
coordinación con el MAGAP) que se llama “Siembra Cebada”. En 2010 y 2011 el primer
paso de tal proyecto fue tecnificar a los agricultores para que cultivaran la variedad
nacional de cebada denominada Cañicapa, que sirve para hacer arroz de cebada, máchica
y harina. Luego, se les entregó un paquete tecnológico que, en estos últimos años, consiste
en semillas con pago post producción. El objetivo principal de la CN de implementar
estos programas es dejar de depender del mercado externo. La CN para producir cerveza
importa cebada y cada año trae de 30.000 a 40.000 toneladas para elaborar alrededor de
6 millones de hectolitros de la bebida alcohólica. Con estos tipos de proyectos se quieren
bajar las importaciones de cebada. Efectivamente, ahora la CN logra comprar un 8% de
la meteria prima en el mercado nacional. El objetivo de la CN se ha cumplido, pero ¿se
han cumplido también las expectativas de los campesinos de la Asociación Plaza Pallares?
4.3.2 Análisis de la calidad de vida de los socios de la Asociación bajo el enfoque de
capacidades
Para el caso de la Asociación Plaza Pallares, las capacidades y funcionamientos
de referencia son los mismos a los identificados para la Asociación Asomac (ver esquema
bajo el enfoque de capacidades, página 87).
Empecemos analizando entonces la capacidad principal:
A) Acceso a la tierra.
Como en el caso Asomac, el Plan no entregó tierra nueva a la Asociación, es decir, esa
era la misma que desde generaciones los socios ocupaban y trabajaban “de hecho”. Lo
que permite el Plan es convertirla en tierra “de derecho” mediante la titulación asociativa
a nombre de la constituida Asociación Plaza Pallares y también permitir el acceso al
crédito del BNF para poderla comprar.
Antes se indicaba cómo, para poder beneficiarse del Plan, existían una serie de requisitos
bastante restrictivos. En el caso de la Asociación Plaza Pallares, los requisitos no
representan una limitación para los socios, de hecho en una primera instancia todos logran
acceder a sus parámetros; aun así, los socios cuentan la significante dificultad que
encontraron en superar las trabas burocráticas que el Plan presentaba.
“Esto es un proyecto para pobres, nos decían los funcionarios del Plan” recuerda la Presidenta de Plaza Pallares “sin embargo, aun cuando no tenemos nada, nos toca demostrarlo. Ellos nos exigían papeles de bienes y registro catastral, pero casi ninguno de nosotros está registrado, no tenemos escrituras, solo heredamos de nuestros abuelos. Somos pobres, no tenemos nada, pero aun así, no es suficiente” (Testimonio Presidenta, mayo 2016).
Además, en la última actualización económica de los socios, ahora en 2016, el Plan indicó
que 3 socios no entran más en el listado de los beneficiarios, porque resultan tener una
mayor cantidad de ingreso, en cuanto son propietarios de una vivienda y también de algún
pedazo de tierra y esto sale de los parámetros del Plan. A los socios esto parece un nivel
de “control” muy minucioso que no correspondería a una asociación como las de ellos/as
que está constituida por campesinos/as con una renta muy baja, y cuya propiedad es
exclusivamente una vivienda (humilde) en el terreno que trabajan.
Cabe resaltar que, entre los requisitos para ser calificado como beneficiario, ocupa mayor
importancia las posesiones de los campesinos/as postulantes, que no aquellos elementos
95
que atañen a la relación que tiene el socio/a, y la asociación misma, con el predio cuya
legalización de la tenencia está solicitando. Es decir, no se pregunta sobre el tiempo que
ha cultivado las tierras, ni el régimen que los socios/as mantienen con la tierra. Lo cual
constituye una grave violación a las normas legales y constitucionales que reconocen el
derecho de los posesionarios que por largos años han trabajado la tierra, con mayor fuerza
si se trata de territorios de comunidades indígenas (Entrevista a Milton Yulán, Asesor
Jurídico Unión Tierra y Vida, octubre 2015).
Lo curioso de la Asociación Plaza Pallares es que ella misma, en su interior, ha procurado
hacer, en estos años, una auto-depuración de socios: la asociación empezó con 130 socios
y ahora quedan 79. Pero esto fue un proceso independiente de las depuraciones que el
instructivo del Plan Tierras definía; y evidencia cómo cada asociación tiene en su interior
un reglamento ético que va más allá de lo que cada socio posee (único parámetro utilizado
por el Plan), privilegiando, en cambio, su nivel de compromiso y cumplimiento,
elementos completamente ignorados por el Plan:
“Se hicieron depuraciones dentro de la asociación porque había gente que no colaboraba como se debía. La asociación debe ser nuestra segunda familia, todos tenemos que cumplir. Sino, mejor menos socios pero más comprometidos” (Testimonio Presidenta, entrevista mayo 2016).
Con respecto al requisito, ya mencionado, que solo un cónyuge podía acceder al Plan, a
la Asociación Plaza Pallares esto generó un resultado opuesto a lo de Asomac: la mayoría
de socias beneficiarias son mujeres, 41 sobre un total del 79 socios. Además, en esta
última directiva (2014-2016) de los 17 dirigentes, 12 son mujeres y solo 5 hombres. Este
tipo de situación, sin embargo, no se dio por algún propósito específico del Plan, sino se
generó por una peculiaridad del contexto:
“Aquí los hombres ya son socios en algún otro lado, o muchos se salen a trabajar lejos. Entonces, en la casa solo quedan las mujeres, que trabajamos la tierra, por eso somos mujeres la mayoría de socias” (Trabajo grupo focal, junio 2016).
Nuevamente, como vimos también para el caso Asomac, el Plan no amplió el nivel de
acceso de los/las socios/as de la Asociación Plaza Pallares: los/las campesinos/as ya
ocupaban y trabajaban esas tierras. El objetivo era que esta posesión “de hecho” se
pudiera regularizar y legalizar. Sin embargo, la Asociación Plaza Pallares es una de
aquellas beneficiarias del Plan que queda en el “listado negro”, porque hasta ahora no
cumple con los pagos definidos por el crédito del BNF. Como indica el documento oficial
del MAGAP, en donde se actualiza el estatus y la condición de todas las asociaciones
beneficiarias del Plan a nivel nacional, bajo la casilla de la Asociación Pallares se indica:
“Debido al no pago de la deuda el BNF podría iniciar procesos de coactiva del predio”
(MAGAP).
Si en el caso de Asomac el Plan redujo su acceso a la tierra y hasta exacerbó los conflictos
internos al predio, en el caso Plaza Pallares fracasó completamente el intento y el riesgo
es que la Asociación termine con su existencia o los campesinos se queden sin tierra.
96
LA PERCEPCIÓN DE LA COMUNIDAD
Frente al fracaso de las dos reformas agrarias de los años ’60 y ’70 de no responder a
las necesidades urgentes de distribución equitativa de la tierra y a una reestructuración
agraria en el Ecuador, la tierra, para las comunidades indígenas, se ha convertido en el
elemento principal del proceso de unidad y lucha de los pueblos indígenas y
campesinos del país. Ha sido uno de los temas más importantes en la estrategia del
movimiento indígena y campesino, incluido las décadas de los setenta y ochenta,
momentos en los que se incorporan también otros componentes de lucha como la
Educación Intercultural Bilingüe, la reflexión frente a la estructura del Estado, el
análisis con respecto al sistema político y otros.
La tierra o “Allpa mama”, para los pueblos indígenas constituye un alto significado
espiritual, entre el “Tayta Inti” y la “Pacha Mama”, son los generadores de vida, y los
pueblos indígenas se sienten parte integrante de una gran colectividad de la madre
naturaleza, en ella se encarnan sus vidas, las de las plantas, los animales, los lagos, los
ríos, y en ellas las “Wakas”. La Pacha Mama les proporciona energía, poder y
continuidad.
La visión y la práctica indígena y campesina es la de una convivencia armónica con la
madre naturaleza, no como aquella que plantean y practican el dominio absoluto del
hombre a la madre naturaleza, cuyas consecuencias son de magnitudes incalculables
para el presente y el futuro de la humanidad.
La tierra, en la cotidianidad indígena, es el elemento vital y constitutivo de sus
comunidades, ella permite su continuidad histórica como pueblos, desde ella se genera
la construcción de la identidad y la reproducción cultural de las comunidades, de ella
nacen los conocimientos y el saber, de esta relación se construyen los principios y los
valores intrínsecos al comportamiento y la conducta social.
Acabar con la tierra es como acabar con su cultura.
Las socias de la Asociación Pallares cuentan que para ellas la tierra es todo y que no
podrían vivir sin ella:
La Tierra madre da la vida a nosotros, nos da producción.
Ella significa familia, comunidad, vida.
Si nos quitaran la tierra, ¿a dónde viviríamos y qué haríamos? No nos quedaría nada.
Las campesinas sienten que gracias a las iniciativas de asociaciones de pequeños
productores como la de ella, se está recuperando el conocimiento ancestral y esto
significa un reconocimiento y reencuentro con lo su cultura.
Son espacios en donde se construye una alternativa de producción y se garantiza una
soberanía alimentaria con identidad para las comunidades y los consumidores en
general, considerando que los pequeños son los que proporcionan los alimentos básicos
a toda la población.
Fuente: trabajo con grupo focal de la Asociación Pallares.
97
B) Habilidad de trabajar la tierra (conocimiento, tecnología, uso de maquinarias,
acceso al agua de riego, uso de semillas).
En el caso de la asociación Plaza Pallares, las socias cuentan que sí recibieron algunas
capacitaciones, kits tecnológicos y también un tractor.93 Sin embargo, el gran problema
de la asociación es que los terrenos no cuentan con agua de riego y esto limita
enormemente la rendición de la producción:
“El clima tan caluroso de los últimos años está afectando los cultivos y como no tenemos agua, toca sembrar la fecha que es: en noviembre y diciembre y para la cebada en enero. En julio y agosto, que no llueve, cosechamos” (Trabajo grupo focal, junio 2016).
Por cuanto pueden contar con algunos insumos, la lluvia queda el factor principal que
determina la producción:
“Nuestra producción depende del clima. Si no llueve no tenemos nada de cosecha. El año pasado, por ejemplo, tuvimos ocho meses de verano y perdimos nuestra cosecha. Para pagar las deudas, utilizamos lo que había sobrado del año anterior y habíamos guardado para nosotros. Además, vendimos por 50 mil dólares una parte de bosque” (Testimonio Presidenta Plaza Pallares, mayo 2016).
Las socias explican que presentaron la solicitud al Plan Tierra, sin embargo no se ha
recibido ninguna propuesta que solucione el problema. Al momento, la asociación está
haciendo la recolección de agua lluvia (cuando llueva!) gracias a un proyecto de cría de
cuyes financiado por el Gobierno Provincial de Imbabura. Han planteado la cuestión
también a la SENAGUA y además están buscando otros financiadores, sin embargo hasta
ahora no han recibido ninguna ayuda concreta. La falta de agua de riego condiciona
cualquier otra iniciativa de mejoramiento de la producción: el MAGAP, en el plan de
producción que presentaron, propusieron como cultivos alternativos y complementarios,
el cultivo de brócoli, zanahoria y cebolla paiteña. Sin embargo, sin agua, es imposible
poder aplicar esos tipos de cultivos.
Es interesante destacar, además, que, como vimos también en el caso Asomac, la mayoría
de los nuevos productos propuestos por el MAGAP, responden siempre a lógicas de
producción de exportación: los brócolis representa la producción que más ha crecido en
la sierra, llegando a un 300% desde el 2000. Imbabura es la tercera provincia en el país
dedicada al cultivo de esta hortaliza94. El mercado de los brócolis es principalmente
internacional: se exporta a Japón, Estados Unidos, Alemania, Bélgica y Rusia; la
exportación anual de la hortaliza le representa al país un ingreso aproximado de 50
millones de dólares. Sin embargo, más del 98% de la superficie sembrada de brócoli son
monocultivos del producto y requieren de mucha agua para el riego, cuya captura va en
menoscabo de otras producciones locales95.
93 Hay que indicar que los kits técnologicos han sido entregado principalmente por la Cervecería Nacional
en coordinación con el MAGAP a aquellos productores que participan en el programa ‘Siembra cebada’. 94 Según el último Censo Agropecuario, el 68% de la producción se concentra en Cotopaxi, el 16% en
Pichincha, el 10% en Imbabura y el porcentaje restante en Carchi, Chimborazo y Tungurahua. 95 http://www.observatoriofiscal.org/documentos/noticias-de-prensa/diario-hoy/1522.html
98
El acceso del agua de riego es un problema estructural del País: en Ecuador, la
distribución y el uso del agua han sido históricamente ligados a las dinámicas de
acaparamiento de la tierra desde el momento de consolidación de las grandes haciendas
serranas y las plantaciones de exportación en la costa (FIAN, 2016). En la sierra, en
particular, a través de las débiles políticas de reforma agraria, los campesinos fueron
relegados a tierras marginales y de altura, con escasos o nulos recursos, particularmente
de agua para el riego, por lo que la desigualdad rural se mantuvo y, en ciertos casos,
empeoró (Guerrero, 1983:25).
En las inversiones públicas prevista en 2016 para mega infraestructuras relacionadas con
riego y control de inundaciones, menos del 4% del total se destinó a los pequeños
productores. En la sierra, cuya extensión asciende a 4.762.331 has (Tercero CNA, 2001),
solo 362.255 has se riegan, es decir únicamente el 18% (FIAN, 2016:83). Y en específico,
en la Provincia de Imbabura, el 91% del caudal es captado por los grandes productores y
solo el 9% va a medianos y pequeños productores (Gaybor, 2010:25).
Frente a este panorama, ¿el Plan Tierras ha logrado mejorar la capacidad de acceso al
agua de riego para la Asociación Pallares?
“El Plan no nos dio nada de agua, y sin agua no podemos garantizar ni mejorar nuestra producción” (Testimonio dirigenta Plaza Pallares, mayo 2016).
El límite del agua también condiciona otros elementos, por cuanto el MAGAP
(conjuntamente con la CN) puedan apoyar. Es el caso de las semillas: el Ministerio
proporciona semillas a los socios, los cuales se encargan solo de pagar el seguro
(alrededor de 150 USD anuales). Sin embargo, con la inestabilidad del clima de los
últimos años y la ausencia del agua, el nivel de riesgo aumenta y también los valores del
seguro crecen. Un mecanismo parecido se genera con las semillas entregadas por la
Cervecería Nacional: los socios/as deben pagar las semillas a la CN cuando ya vendan la
producción. Sin embargo, si se pierde la cosecha o la producción es baja, el campesino
pierde.
Como hemos podido evidenciar ya en el análisis de la capacidad de acceso a la tierra,
también en relación a la habilidad de trabajar la tierra, el Plan no ha cumplido su objetivo
de mejorar las condiciones para que, a través de un nuevo Plan Productivo y sobre todo,
a través el acceso al agua de riego, la Asociación Plaza Pallares pueda mejorar sus
capacidades productivas.
4.4 Análisis final casos
4.4.1 Análisis de la calidad de vida de los socios de ambas asociaciones bajo los
principios definidos en el Plan Tierras
Pasemos ahora a analizar si se cumplieron los principios definidos en el Plan Tierras
mismo, que, como hemos visto antes, tiene mucho en común con los principios pilares
del desarrollo humano.
99
1) Equidad: se basa en el concepto de justicia e imparcialidad. En el desarrollo
humano, la equidad se enfoca en aquellos que tienen oportunidades desiguales
debido a diversas desventajas, y que pueden requerir un tratamiento preferencial.
Arriba vimos como uno de los ejes principales del Plan era promover una inclusión
equitativa e igualitaria. En este sentido, se les daba prioridad a los grupos generalmente
marginados, entre los cuales las mujeres, los jóvenes y las nacionalidades indígenas.
Empezando por este último punto, Asomac es registrada como asociación del pueblo
montubio, por lo tanto está amparada por los derechos consagrados en la Constitución
para las comunidades, pueblos y nacionalidades. Sin embargo, frente a las otras
asociaciones que se conformaron sin ningún estatus prioritario en 2009 (Lagartega y 1 de
Junio), el Plan no priorizó Asomac, más bien la identificó como grupo no prioritario,
argumentando que se debía entregar la tierra a los campesinos más pobres (FIAN, 2013);
por ende, seleccionaron a las otras asociaciones como beneficiarias, que por supuesto
podían demostrar menor posesión siendo que recién se habían conformado. De forma
similar, la Asociación Plaza Pallares no recibió algún beneficio especial por pertenecer a
una nacionalidad indígena, más bien se les privilegió en tanto proveedores de cebada,
importante por la producción nacional de cerveza. El principio de prioridad a las
nacionalidades entonces fue dejado de un lado.
Con respecto a la priorización de las mujeres, tampoco se logró habilitar:
“En ningún momento el Plan nos propuso algún programa especial para las mujeres, más bien nos quedamos excluidas, porque al tener que titularizar la tierra a solo uno de los cónyuges, por supuesto nuestros maridos fueron los seleccionados y la mayoría de nosotras al final nos quedamos sin título y sin beneficios de Plan” (Testimonio esposa de un socio Asomac, octubre 2015).
Debido a que las mujeres no tienen título de propiedad individual, solo existe la figura
del responsable del predio, que es el asociado a Asomac, de tal forma que existen 30
mujeres responsables del predio frente a 64 hombres. Para el caso de las mujeres
responsables, han sido designadas debido a su carácter de “cabeza” de hogar o madres
solteras, que han estado permanentemente en la serie de movilizaciones por conseguir la
tierra (FIAN y IEE, 2016). Cabe resaltar que el reconocimiento de este rol de las mujeres
no ha salido del Plan, sino que ha sido establecido internamente a Asomac como iniciativa
propia.
Así mismo se puede rescatar en la Asociación Plaza Pallares, donde la mayor presencia
femenina no es el resultado de alguna política especial promovida por el Plan, sino es el
resultado de la condición económica del medio que causa la migración de los hombres a
las ciudades, en búsqueda de otras fuentes de ingreso.
El Plan también establece en su documento que se dará prioridad a las madres solteras;
sin embargo, no supo responder a una condición, por ejemplo, muy común de las jóvenes
mujeres del sector costa: la mayoría no vive sola, sino que vuelve a vivir con los padres
o algún familiar y eso en automático les excluye del grupo prioritario, porque no resultan
más ser “jefas de hogar”. Esto las perjudicas doblemente.
Tampoco los jóvenes de las asociaciones pudieron beneficiarse de algún programa
específico para ellos:
100
“Muchos de los jóvenes de aquí prefieren irse a trabajar a la ciudad, porque lo que hacen aquí no da suficientes entradas y es muy instable. Algunos sí tuvieron la ilusión que con el Plan se pudiera financiar algún proyecto de micro empresa que tenían para la asociación, pero no se dio nada y ellos quedaron excluidos” (testimonio hijo de un socio Asomac, octubre 2015).
También en la Asociación Plaza Pallares, la huida de los jóvenes es un asunto de fuerte
preocupación. La mayoría migra a Quito y muchos hasta España. Las socias cuentan de
todo el trabajo de sensibilización que intenta hacer diariamente con sus hijos para que
valoren el campo:
“Yo le digo a mis hijos: aquí siempre tenemos de que vivir, a mí nunca me faltó comida” (Testimonio socia Asociación Plaza Pallares, mayo 2016).
Estos ejemplos demuestran que la definición de prioridades establecidas en papel, por
cuanto pueda basarse en principios de inclusión y justicia, en la práctica y contextualizada
en la realidad local, puede desencadenar resultados exactamente opuestos a los deseados.
Por eso, habría sido muy importante que, viendo los impactos que el Plan estaba
generando ya en la primera fase de selección de los beneficiarios, se modificaran y se
flexibilizaran algunos requisitos, evitando así de alejarse tanto del objetivo principal del
Plan, que era permitir un acceso más equitativo e incluyente a la tierra.
Según el enfoque de capacidades, entonces, los grupos supuestamente prioritarios no han
podido ampliar sus capacidades y por ende alcanzar sus funcionamientos. Más bien, se
han quedado en una condición de discriminación y de exclusión de los beneficios
ofrecidos.
2) Participación y empoderamiento: se refieren a procesos en los cuales las
personas actúen como agentes, ejerciendo su libertad de tomar decisiones y de
influir en el desarrollo de su comunidad. Las personas deben estar involucradas
en cada etapa del plan/programa/política.
Antes se mencionó como el Plan hacía hincapié en la importancia de involucrar las
organizaciones de pequeños productores en cada fase del Plan, siendo la participación
uno de los pilares de la Constitución y del PNBV.
La pregunta principal aquí es: ¿los socios de Asomac y Plaza Pallares han tenido la
oportunidad de participar en las decisiones? ¿Han participado en la fase de diseño del
Plan? ¿Y luego de implementación y monitoreo?
De las entrevistas que pudimos realizar en diversos momentos, se destaca una marcada
decepción de los socios justamente por la falta de involucramiento de los mismos en las
diversas fases del Plan.
a) Fase de diseño y socialización.
En el caso de Asomac, los entrevistados marcan una diferencia entre el plan piloto Plan
Hacienda y lo que luego se convirtió en Plan Tierras: en el primer caso los socios sintieron
más involucramiento en definir el diseño de la intervención, quizás también porque se
trataba de un proyecto más pequeño y limitado territorialmente. Sin embargo, cuando ya
se lanza el Plan Tierras, esa participación inicial va degenerando y prácticamente casi
anulando:
101
“Cuando se elaboró el plan piloto por lo menos se nos permitía dar nuestra opinión. En cambio en Plan Tierras fue una construcción desde arriba, de escritorio y nunca participamos. Tampoco podíamos tener acceso al proyecto, tuvimos que hacer gestiones para conseguirlo. Ninguna participación en el diseño y tampoco en la socialización” (Yulán, Asesor Jurídico Unión Tierra y Vida, mayo 2016).
Tampoco la fase de “socialización” fue percibida como tal, sino más bien como
“propaganda” de los supuestos beneficios del proyecto. En este sentido, los socios
sintieron que se dio mucho énfasis a los anuncios en espacios públicos (con mucha
cobertura mediática), en donde se enumeraban los grandiosos beneficios del Plan, lo cual
no se puede considerar exactamente una socialización.
“Beneficios del Plan: lo que prometían era inmenso. Plazo para pagar, precio muy bajo, precio social; créditos productivos; asesoramientos; maquinarias; piladora para la hacienda. Todo esto anunciaban los funcionarios, pero nada se dio” (Testimonio socio Asomac, mayo 2016).
Además, una de las críticas fue que estos anuncios públicos, en vez de compartir el plan
y despejar dudas e inquietudes, más bien levantaban aún más expectativas, sobre todo
entre personas que hasta ese momento no se habían dedicado a trabajos de la tierra:
“Asomac, como las otras organizaciones, no sabía de qué trataba el Plan, a pesar que el lanzamiento del Plan Hacienda había levantado muchas expectativas. Los funcionarios lo iban a socializar con terceras personas, citadinos y vinculados al partido del gobierno; y esa gente que nunca tuvo vínculo con la tierra se entusiasmaron en ver que podrían beneficiarse del Plan. Es de ahí que se crean las 3 nuevas organizaciones (Puertorico, 1 de Junio, Lagartega).” (Testimonio socio Asomac, mayo 2016).
Esa forma de socialización pareció dar vida más bien a nuevos conflictos entre las nuevas
organizaciones y Asomac. Tal percepción se agudizaba en el momento que el MAGAP,
cuando se presentaba a territorio, nunca reunía las cuatro asociaciones en un mismo
espacio, sino que iba a visitar una por una por separado. Esa modalidad fue percibida por
los socios como un intento de dividir y desarmonizar una situación que ya se estaba
perfilando bastante conflictiva.
Otra crítica avanzada por los socios de Asomac, ha sido la falta de entrega por escrito del
documento de proyecto y, sobre todo, de los requisitos planteados para poder beneficiarse
del mismo.
“Tuvimos que ir al SENPLADES para obtener el documento, porque en el Ministerio nunca nos dieron. Hasta se hizo una denuncia al ministro que los funcionarios no prestaban información. Cuando por fin entramos en conocimientos de los requisitos, nos dimos cuenta que eran bien restrictivos, pero ya no podíamos incidir mucho porque el documento ya estaba. Habría sido más correcto que nos consultaran antes de publicarlos, así habríamos podido aportar de una mejor forma y contextualizarlos según la realidad de aquí” (Yulán, abogado Tierra y Vida, entrevista mayo 2016).
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A pesar de que en el caso de la Asociación Plaza Pallares, no se generaron tantos
conflictos y no hubo enfrentamientos con otras asociaciones del territorio, las socias
entrevistadas destacan como no hubo ningún conocimiento de los beneficios del Plan, por
lo menos a nivel de socios (aludiendo que quizás los dirigentes de ese entonces algo
sabían, pero no lo socializaron con el resto de la Asociación). Todavía algunos socios
desconocen el instructivo que el Plan tenía para definir quién podía beneficiarse y sólo
recién, con la comunicación de técnicos del Plan que tres socios no responden más a los
parámetros económicos establecidos, es cuando empiezan a enterarse de los diversos
requisitos exigidos por el Plan.
b) Fase de implementación.
Durante la etapa de ejecución del Plan, los socios se sintieron muy frustrados, porque no
solo no se estaban cumpliendo con sus expectativas, sino que, además, no se les
involucraba en ninguna actividad, que no fuera meramente de forma pasiva. Ellos
sintieron una total exclusión en la toma de decisión y en la consulta. En el caso de
Asomac, durante las visitas de inspección y medición, los socios aportaban con
sugerencias en base a su conocimiento del territorio, sin embargo, la percepción era de
una total desvaloración por parte de los funcionarios y de “fastidio” en querer poner en
duda el diseño del proyecto.
“Cuando nosotros hacíamos nuestra observaciones y presentábamos nuestras propuestas alternativas, ellos se ponían molestos diciendo que eran ellos que decidían sobre esa tierra y que nadie les podía imponer. El proyecto ya estaba dado” (Testimonio socio Asomac, mayo 2016).
Especialmente, durante la fase de definición del plan productivo, se dieron bastantes
discrepancias entre lo que el Plan venía planificando y lo que los socios proponían. La
percepción de los socios fue efectivamente una imposición de modelo productivo que se
alejaba mucho de la tradición productiva local y, sobre todo, de su visión de producción
integral que garantizaba además el mantenimiento de su soberanía alimentaria. Los socios
no solo sintieron una total falta de apertura en ser consultados y considerados en sus
propuestas, sino además les pareció que tenían continuamente que demonstrar que
efectivamente respondían al perfil de beneficiario requerido, a pesar de que ellos ya eran
parte de una asociación campesina reconocida. Más que beneficiados, se sentían juzgados
y cuestionados, como si cada vez tuvieran que volver a demonstrar su posesión y su
trabajo productivo.
En el caso de la Asociación Plaza Pallares, hubo muy poca participación y conocimiento
del Plan también durante su implementación:
“Sólo cuando empezaron los problemas de pago del crédito se empezaron a hacer reuniones más frecuentes y los socios a empaparse de lo que pasaba” (Testimonio socia Asociación Pallares, mayo 2016).
Además, a nivel institucional, no hubo ningún encuentro de socialización y
retroalimentación entre los funcionarios del MAGAP y los socios. Los dirigentes solo
sabían que había una pequeña oficina en Ibarra, pero los demás trámites, efectivamente,
toca hacerlos en las instituciones centrales en Quito:
103
“A mediados de enero yo empecé a andar donde la asambleísta, el gobernador hasta el ministro para renegociar. Pero siempre me toca a mí, nadie de ellos vienen aquí” (Testimonio Presidenta Asociación Plaza Pallares, junio 2016).
c) Fase de monitoreo y seguimiento.
El Consejo de Veeduría Campesina previsto en el documento del Plan realmente nunca
fue conformado. Nunca se creó ningún consejo o comité de seguimiento y monitoreo
supuestamente constituido por campesinos.
En conclusión, se puede afirmar que el nivel de participación de los socios/as de ambas
asociaciones fue casi nulo. Más bien, se percibió obstruccionismo y total hermetismo en
querer revaluar algunos de los requisitos y/o propuestas planteadas por el Plan que en la
práctica no tenían sustento.
El nivel de agencia propuesto por el enfoque de capacidades, entonces, resulta ser muy
bajo: no se les permitió a las personas directamente beneficiadas del Plan de tener la
oportunidad de participar en la decisión, de monitorear el proceso y de presentar
propuestas. Ni siquiera se les puso en total conocimiento de cuáles eran los requisitos y
las reglas del Plan y se les negó cualquier espacio de dialogo y evaluación de los impactos
que el plan estaba generando.
Como afirma Sen (1999:75): “Los individuos han de verse como seres que participan
activamente en la configuración de su propio destino, no como meros receptores pasivos
de los frutos de ingeniosos programas de desarrollo”.
En ambos casos, el Plan no ha brindado la oportunidad a los socios/as de actuar de forma
participativa y activa al alcance de sus objetivos y se ha perdido la oportunidad de que las
personas sean quienes finalmente producen el cambio.
3) Sustentabilidad: se refiere a la estabilidad del desarrollo frente a limitaciones no
solo ambientales, sino también en el ámbito social, político, financiero etc. Para
que los resultados del proceso puedan perdurar en el tiempo.
En los dos casos seleccionados, hemos identificado dos ámbitos de sustentabilidad que
son claves: productiva (soberanía alimentaria) y financiera (precio social).
a) Productiva.
Como se mencionó anteriormente, la mayoría de los planes productivos que los
funcionarios del MAGAP propusieron respondía más bien a un diseño de producción
agroindustrial nacional, que a las tradiciones y necesidades locales. En el caso de Asomac,
se proponía cambiar el tradicional cultivo de arroz por el de caña de azúcar; en el caso de
la Asociación Plaza Pallares, se quería ingresar al cultivo de brócoli. En ambos casos, se
pensaba en una estructura de monocultivo, en donde no se tenía en cuenta la variedad de
cultivos adicionales que los campesinos dedican para el autoconsumo (yuca, cacao,
frutales en la costa; demás cereales y hortalizas en la sierra) garantizando así su soberanía
alimentaria.
104
El tipo de producción propuesta habría desestructurado esa diversidad y habría obligado
a los campesinos a comprar afuera lo que necesitan para su sustento. Además, en el caso
Asomac, el plan productivo se basó en una medición errónea del predio:
“Al principio la hacienda solo se midió en su perímetro, sin calcular bosques, huertas, ciénagas, lomas y áreas para sembrar. Donde está posicionada Asomac es un territorio todo de bosques, lomas y una ciénaga de 70 has que no es cultivable; mientras que donde están las asociaciones 1 de junio y Lagartega es un área a la rivera del rio, donde Asomac tenía casas y frutales. El territorio no se distribuyó bien y por ende tampoco el plan productivo propuesto resulta sostenible” (Testimonio socio Asomac, mayo 2016).
Aquí cabe destacar el rol determinante de las mujeres en garantizar la sustentabilidad de
la soberanía alimentaria en la comunidad: ésta depende de la doble actividad no
remunerada de las mujeres, por un lado, el acompañamiento agrario y por el otro, el
cuidado de la finca y la preparación de los alimentos que provienen de sus propios
cultivos. Sin estas dos articulaciones en manos de las mujeres los ingresos obtenidos por
el hombre, en muchos de los casos, apenas garantizaría y de manera relativa, la seguridad
alimentaria. Sin embargo, como hemos evidenciado anteriormente, no se implementó
ningún programa específico dedicado a las mujeres, empezando, por ejemplo, con el
reconocimiento del título de propiedad individual (que en el caso Asomac corresponde
en su mayoría a los hombres de la asociación) que les otorgaría una mayor seguridad
jurídica; o también promoción de proyectos de huertas orgánicas y comercialización a
través canales preferenciales.
En el caso de la Asociación Plaza Pallares, a la luz del cambio climático que está
generando veranos muy calurosos y pocas lluvias, la falta de un plan de agua para riego
no está garantizando la sostenibilidad de los cultivos. La imprevisibilidad de la
producción (determinada solamente por la lluvia) expone a los socios/as a una falta de
planificación; combinada ésta con sus deudas (tanto con el BNF como con la CN) e
imposibilidad de poder introducir cultivos complementarios (tampoco las hortalizas que
el Plan Productivo del MAGAP había propuesto) reduce considerablemente, por un lado,
la práctica de su soberanía alimentaria y, por el otro, la captura de nuevos canales de
comercialización directa con los consumidores. Al momento, las únicas empresas que
compran directo la cebada son la Cervecería Nacional (a 24 dólares el quintal) y
CAMARI96 (a 26 dólares el quintal); el resto se vende a intermediarios por 19 dólares. La
Asociación quisiera mejorar su red de comercialización así como lo ha planteado al Plan
Tierras, sin embargo hasta ahora no ha recibido ninguna propuesta concreta.
b) Financiera.
Uno de los propósitos principales del Plan era permitir a los campesinos de comprar la
tierra que ocupan y trabajan: “Crear un Fondo de Tierras que permita crédito y
facilidades para el acceso a la tierra mediante compra o adjudicación” (Objetivo
Especifico n.3).
Como se indicó arriba, el procedimiento establecido era que la tierra se comprara a un
“precio social”, en base a un sistema de zonificación de los predios. Este aspecto del Plan
habría garantizaría la sustentabilidad del proyecto, es decir, habría asegurado que el
96 Sistema solidario de comercio justo promovido por la ong FEPP.
105
compromiso de pago no afectara la capacidad de reinversión de los productores; así
mismo el previsto apoyo técnico, lo cual contribuiría a tener un plan productivo
fácilmente accesible a posibles créditos e inversiones en maquinarias. Todo pudo haber
garantizado que el Plan no fuera solo un aporte puntual y limitado en el tiempo, sino que
desencadenaría en mecanismos perdurables a largo plazo. Sin embargo, como ya se
evidenció anteriormente, ningún plan productivo fue realmente puesto en marcha. ¿Qué
pasó en cambio con el precio de la tierra?
Una de las críticas principales expuestas por las asociaciones campesinas al Plan Tierras
es exactamente el valor que se le ha atribuido a la tierra, que en teoría tenía que ser
redistribuida en condiciones de facilidades para los campesinos; sin embargo, la tierra fue
evaluada según precios de mercado.
En el caso Asomac, las 325 has se evaluaron en 295.955,55 USD, a ser pagados en 8
cuotas, de 55.475 USD cada 16 de febrero; es decir, unos 500 USD por socio al año,
mientras que ellos aspiraban máximo a unos 300 USD anuales.
Hay tres elementos significativos a destacarse: primero, el período fijado para el primer
pago que fue en un mes cuando recién inicia la fase de siembra del arroz y, por ende,
cuando el campesino invierte y más bien necesita créditos, no pagos. Habría sido
apropiado establecer la fecha de pago después del período de cosecha. Segundo, si la
asociación no alcanza a pagar una letra, la tierra puede ser revertida; es decir, aunque la
asociación haya pagado todas las letras anteriores, el Banco se puede reapropiar de todo
el predio, sin devolver lo que fue pagado hasta la fecha (condición en la cual está la
Asociación Plaza Pallares). Tercero, quién realizó los avalúos de los predios era personal
del mismo banco al cual la asociación tiene que pagar; esto significa que el precio lo
estableció el vendedor sin la participación del comprador; el punto es que el banco quiere
recuperar el precio original de la tierra, pero considerando que el propietario inicial sacó
un crédito sobrevalorado por las razones arriba mencionadas, el campesino está pagando
la deuda del propietario, bajo un valor del precio desproporcionado respecto a su avalúo
real y sin duda muy lejos del precio social.
Para el caso de la Asociación Plaza Pallares, la injusticia del precio es aún más evidente
ya que las 366 has fueron valoradas por 1 millón 200 mil dólares a pagar en 15 años, lo
cual significa unos 200 mil dólares anuales, por socio alrededor de mil dólares anuales.
Un precio de la tierra, sin duda alguna, sobrevalorado, sin embargo, al escuchar las
palabras del ex propietario, Galo Plaza Pallares, un alcance más que suficiente por las
condiciones de los compradores, al ser indígenas, a su parecer, no merecen nada mejor:
“al final los indígenas salieron ganando, porque las tierras son mucho más productivas
que los páramos”.
Hasta la fecha, la Asociación ha podido pagar sólo 251 mil dólares, “Ahora solo estamos
acumulando intereses y mora”. El valor desproporcionado de la tierra, en este caso es aún
más grave si se considera que solo un tercio del predio es cultivable, el resto es bosque:
“Vinieron los del Banco a evaluar el terreno. Pero nos preguntamos, ¿no vieron que era casi todo bosque y solo una tercera parte era para cultivo? Nosotros protestamos, ahora, pero ellos responden que los funcionarios han cambiado, no son los mismos de antes, que ellos no tienen la culpa” (Testimonio Presidenta Asociación Plaza Pallares, junio 2016).
106
Frente a un crédito imposible de pagar, la Asociación está pidiendo la renegociación del
acuerdo con el MAGAP, para que les den un 30% de subsidio y fijen la tasa de interés a
un 5%:
“Pero el MAGAP nos dijo que no se puede cambiar, el precio ya está fijado. Si compráramos ahorita podríamos renegociar el precio, pero lo que ya está no se puede modificar, así dicen” (Testimonio Presidenta Asociación Pallares, junio 2016).
En 2015, el Plan les comunicó que la Asociación no habría podido beneficiarse de la
condonación solicitada, porque no están al día con los pagos. La situación de la
Asociación Plaza Pallares se agrava, considerando que el crédito que se firmó con el BNF
no está a nombre de la asociación, sino que a nivel individual con cada socio. Esto
significa, que cada uno de los 79 está en Central de Riesgo, es decir, que nadie puede
acceder a ningún tipo de préstamo en el País hasta que no haya extinguido la deuda:
“Me preocupo como si fuera mi deuda. ¿Cuándo pago, cuándo soluciono, cuándo dejo en paz a la gente? Porque toditos estamos en central de riesgo, hasta los hijos están afectados. Si unos padres les quisieran pagar los estudios, no pueden, porque no pueden pedir préstamo y aquí todos siempre hemos vivido de préstamos” (Testimonio Presidenta Asociación Plaza Pallares, junio 2016).
La frustración de los socios/as y de la Presidenta se exacerba frente a la tortuosa
burocracia que se les exige continuamente:
“Cuando voy a Quito siempre les digo, si quieren ayudarme, ayúdenme de una sola. Si no quieren ayudar, digan que no me van a ayudar, no me digan, que eso falta, que hay que hacer esto…me ponen pretextos” (Testimonio Presidenta Asociación Plaza Pallares, junio 2016).
La situación de estanque en el pago de la deuda en la cual se encuentra la Asociación
Plaza Pallares, no solo no les permite de mejorar lo que ya tienen, sino que impide
cualquier otra iniciativa iniciativa; como, por ejemplo, el proyecto de producción de leche
de vaca, por el cual se necesita más tierra para sembrar la hierba. Sin embargo, con la
deuda que se mantiene, ni la Asociación ni los socios/as individualmente pueden acceder
a nuevos préstamos. Los socios/as se sienten enredados por todos lados.
“Solo nos prestaron plata para decirnos el año siguiente, devuélveme. Pero si no podemos mejorar nuestra producción, ¿con qué pagamos? ¿Con qué tractor voy a tractorear? ¿Con que semillas voy a sembrar? Si yo compré hacienda vacía. No compré con cebada, con máquinas, con agua” (Testimonio Presidenta Asociación Plaza Pallares, junio 2016).
Cabe resaltar que en ninguna entrevista, los campesinos/as han expresado algún interés
en que se les regale la tierra; todos afirman su voluntad en querer pagar, sin embargo,
reclaman la falta de condiciones básicas para que ellos puedan acceder a tal precio de
mercado.
Conclusión, los resultados que se quisieran alcanzar con el Plan no parecen poder
perdurar en el tiempo. Se está exigiendo a los campesinos más de lo que ellos pueden
sostener: una producción diferente de la que ellos suelen practicar en un territorio en
107
donde realmente solo una parte queda idónea para sembrar; y un precio de la tierra que
les cuesta sacrificios y más endeudamientos.
4) Eficiencia: se refiere a la utilización óptima de los recursos existentes, humanos,
materiales, medioambientales, interinstitucionales etc. La intervención elegida
debe dar el mayor impacto en términos de oportunidades y ampliación de
capacidades.
El monto total del proyecto fue calculado en 38.009.960 USD, de los cuales los dos
gastos mayores resultaban ser la actividad de catastro de grandes propiedades rurales
(13.420 USD), que quizás habría sido mejor fuera una actividad previa al Plan; y la otra
actividad era justamente el acompañamiento productivo y el microcrédito (9.423.120
USD), que resulta ser el componente menos alcanzado. Para la actividad de distribución
de las tierras (que era el corazón del proyecto) se estableció un monto solo de 1.261.070
USD y no aparece ninguna actividad que diga explícitamente “monitoreo y seguimiento”
a las asociaciones beneficiadas. Lo cual efectivamente confirma el testimonio de los
socios con respecto a las pocas visitas que recibieron por los técnicos del Plan. Aunque,
en el documento del Plan se indique claramente que se realizarán actividades de
evaluación de resultados e impactos y que “el MAGAP constituirá una red de
investigadores, en conjunto con diferentes entidades de investigación nacionales, como
el SIPAE, la FLACSO y la ESPOL, los cuales están invitados a planificar pasantías de
estudiantes, así como de estudios en los temas relevantes del Plan […] Esta red será
contratada para hacer evaluaciones externas cada año de los avances del proyecto”
(SENPLADES, 2010:37). Hasta ahora solo se cuenta con una evaluación final (no tan
positiva) realizada en 2014.
El presupuesto invertido no parece haber mejorado las oportunidades de las asociaciones
campesinas y, aún menos, ampliado sus capacidades, pues, su eficiencia resulta ser muy
baja.
La escasa inversión en los pequeños productores lastimosamente no es un limitante solo
del Plan Tierras, sino una característica de los bancos públicos y privados a nivel nacional.
Durante el periodo 2007-2012, la mayor cantidad de créditos otorgados por la
Corporación Financiera Nacional (CFN) y el Banco Nacional de Fomento (BNF) han
favorecido abiertamente a la agricultura de exportación (FIAN, 2015:74): de los 508,8
millones de USD colocados por los dos bancos públicos en el mismo periodo, solamente
el 37, 2% se destinó al sector agrícola y de éstos, la mayoría a la palma africana, rosas,
banano, cacao, maíz.
En definitiva, tampoco el crédito público ha apoyado al fortalecimiento de la agricultura
familiar campesina y por ende de la soberanía alimentaria nacional, dado que sus
esfuerzos han favorecido en mayor medida a cultivos destinados al mercado externo. El
banco privado en 2014 colocó una parte aún más limitada de sus recursos (nacional un
6% y extranjero un 3%) en el sector agropecuario.
Los cultivos campesinos pues no aparecen como sujetos de crédito en las cifras globales
de colocaciones de banca privada y pública.
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4.4.2 Impactos generados
En esta sección queremos analizar cuáles han sido los impactos que el Plan ha
desencadenado en ambas asociaciones y si éstas han mejorado su condición de acceso a
la tierra.
División interna.
En el caso Asomac, desde que surgió el Plan Tierras, se generaron divisiones dentro de
la asociación entre los socios ya que algunos querían firmar el acuerdo con el MAGAP
(en el cual se reconocía la existencia también de las otras nuevas organizaciones) y otros
no. La asociación se sentía presionada por algunos funcionarios del Plan en firmar, tanto
que en algunos momentos, como cuentan unos socios “nos obligaban a reunirnos para
reconocer a las otras organizaciones y hasta se ponían de noche a recoger firmas de
algunos compañeros”.
Se llegó a la intervención de la fuerza policial, porque algunos socios quisieron impedir
que se diera la adjudicación. Al final, en 2012 se presentó una demanda al Procurador
del Estado contra de la Subsecretaria de Tierras (que les obligaba a reconocer a las otras
organizaciones) y a la asociación Lagartera; la resolución fue a favor de Asomac.
Sin embargo los conflictos no se aplacaron y hasta la fecha siguen las tensiones. En esta
tabla abajo resumimos los momentos más destacados:
2004
En abril del año 2004 la hacienda La Leopoldina es recuperada y tomada por
vivientes y trabajadores de dicho predio. Declarados en posesión se nombran
responsables y crean una directiva provisional.
2005
En 2005, la directiva provisional logra el reconocimiento jurídico de la
Asociación de Montubios Autónomos de Colimes (ASOMAC), señalando que
está compuesta por 108 socios y socias posesionarios de la hacienda, la cual
está hipotecada desde la crisis bancaria a Banco Unión. El predio consta de un
área total de 735 hectáreas aproximadamente.
2007
En el 2007 se planificó un proceso de la reforma agraria campesina y solidaria
por parte de ASOMAC, que consistía en dar en usufructo parcelas de tierra a
cada familia; no era un proceso de lotización sino de uso libre del suelo. Se
entrega un promedio de 2 y 5 hectáreas por familia.
2009
El 22 de mayo del 2009 el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA),
en el marco del Plan Hacienda, otorga las Garantías de Posesión de tierras a
ASOMAC, por 675 hectáreas que estaban siendo producidas.
2010
Entre el 2009 y 2010 ASOMAC ingresa al Plan Tierras como una vía de
legalizar su predio y obtener las escrituras y el título de propiedad de la
hacienda La Leopoldina. De esta manera buscaban la seguridad jurídica para
todos sus asociados.
2011
En 2011el ministerio de agricultura declara en utilidad pública la hacienda,
para proceder a la legalización de los predios, sin embargo, sobre las 675
hectáreas deciden hacer una nueva adjudicación y reparto de tierras.
109
2012
En febrero de 2012, el Plan Tierras adjudica a la asociación La Lagartera97,
195,524 hectáreas de las cuales, 150 estaban habitadas y trabajadas por 44
socios de ASOMAC y donde había cultivos, viviendas, pozos, inversiones e
infraestructura. Finalmente, ASOMAC será adjudicada solo con 325,32
hectáreas de las 675 que constaban en la garantía de posesión que se les
entregaron en 2009.
2012-2015
Entre 2012 y 2015 ASOMAC se resiste a salir de las tierras que han sido
designadas a otra asociación, pues alegan que no se ha respetado la garantía de
posesión entregada en el 2009 y manifiestan, que la asociación La Lagartera
no cumple con los parámetros establecidos para ser beneficiario del plan. En
todos estos años resisten a los órdenes de desalojo.
2015
En diciembre de 2015 entre las 8h30 y 9h00 de la mañana, sin notificación
previa, las 44 familias fueron desalojadas de las 150 hectáreas adjudicadas a
La Lagartera. Un centenar de uniformados de la fuerza pública, tres comisarios
de policía, funcionarios del ministerio de agricultura y los socios de la
Asociación La Lagartera destruyen casas y cultivos.
2016
En marzo de 2016, se inician los acuerdos para la reasignación de tierras entre
los socios de ASOMAC, pues estos deciden una reducción del tamaño de las
propiedades entregadas en el 2007, entregando en promedio entre 3 y 1
hectárea.
Fuente: FIAN y IEE, 2016
En el caso de la Asociación Plaza Pallares, el pago pendiente de la deuda ha generado
un nivel de tensión dentro de la asociación que de alguna forma ha afectado su unidad
interna entre socios/as: la petición de cumplir con la producción y las ganancias se ha
vuelto más exigente, como también el compromiso personal de cada socio/a. Lo cual ha
sido una de las causas de depuraciones internas. Aunque la promoción de un cierto código
ético es importante y deseable dentro de cada asociación para garantizar su sostenibilidad,
al mismo tiempo, en este caso, es evidente que la presión ejercitada por la deuda con en
BNF ha exacerbado las relaciones entre dirigentas y socios/as, elevando el nivel de
obligación y demanda de la Asociación.
Desalojos.
Para el caso Asomac, una de las consecuencias más desestabilizadora de estos conflictos,
han sido los desalojos realizados en estos últimos años en las 150 has en disputa. Sin
embargo, el último que tuvo lugar en diciembre del 2015 ha sido lo que más ha impactado
a la comunidad por diferentes razones. Primero de todo, por la violencia con la cual se
efectuó:
“Una cosa es el desalojo, otra cosa es aplastar todo el cultivo con las maquinarias que el mismo gobierno les había entregado. Hay el caso de un compañero que le faltaban dos semanas para la cosecha y luego iba a internarse para problemas de salud, rogó a las maquinarias que no aplastaran el cultivo, que estaba dispuesto a compartirles la mitad de la cosecha, pero igual la aplastaron. Hasta se desalojaron personas de la
97 Al decir de los socios de ASOMAC, la Asociación La Lagartera, recién fue constituida y aprobada por el
MIES el 21 de noviembre de 2011, por lo que no puede ser beneficiaria del Plan Tierras.
110
tercera edad. Y hubo muchos robos. Fue una locura” (Testimonio socio Asomac, mayo 2016).
También las mujeres y los niños fueron afectados directamente: “Faltaba todavía un mes a inicio de clase, sin embargo nos tumbaron las casas y se desestabilizó todo. Ni esperaron que las familias terminaran de almorzar, les botaron la comida.”
Una mujer cuenta:
“Oiga, esto no solo fue un desalojo salvaje, sino que hubo hasta ladronismo. Se llevaron los ahorros de mis dos hijos, cerca de 100 dólares, una laptop. Y en el colmo del atrevimiento, mi ropa interior, como burla, se la ponían en la cabeza” (Testimonio mujeres Asomac, mayo 2016).
Incluso, no se respetó un socio anciano que es no vidente:
“Igual lo sacaron. Ahora él vive en una covacha armada con hojas de zinc oxidadas y piso de tierra, a la espera de que su hijo -sin tierras ni arrozales que trabajar- le lleve el sustento” (testimonio mujer Asomac, mayo 2016).
Como afirma Billy Navarrete (Secretario Ejecutivo del Comité de Defensa de los
Derechos Humanos) lo que pasó en diciembre en La Leopoldina es, desde todo punto de
vista, ilegal y atentatorio contra toda condición humana:
“Una de las cosas más graves es que, si se efectuó el desalojo, este debió ser ejecutado por personas independientes a las partes en litigio, como la fuerza pública. Y no fue así. Fueron los nuevos posesionarios, los miembros de la Asociación La Lagartera, quienes participaron violentamente del hecho. No les importó mujeres, discapacitados ni niños”.
Navarrete, cuyo organismo ha seguido de cerca los acontecimientos, manifiesta también
que otro vicio del desalojo realizado es que este se produjo estando pendiente una
resolución del Tribunal de lo Contencioso:
“Hubo una clara violación del debido proceso; no se respetó el principio legal de que, mientras no haya un pronunciamiento, la materia en litigio, en este caso las tierras, deben permanecer intactas”.
Como cuentan los socios de Asomac:
“Este ultimo desalojo fue diferente de los dos anteriores que se intentaron. Esta vez no llegaron los militares (como debería ser), solo hubo resguardo policial pero los que ocuparon, destruyeron y desalojaron fueron personas particulares. Se manifestó más como una acción política. Cuando el abogado de Asomac se fue a Balazar a exponer demanda de lo que estaba ocurriendo, resultó que se estaba dando viabilidad a una orden de desalojo que tenía todavía fecha de septiembre, por parte de una autoridad que no tiene competencia directa sobre ese territorio”.
El Plan preveía en su documento “diseñar criterios claros y procedimientos que eviten
conflictos y manipulación política del Plan” (SENPLADES, 2010:17)
111
Reducción de la producción.
Como otra consecuencia directa de desalojo, se han generado problemas en la producción.
Primero porque ahora Asomac no cuenta más con agua de riego, siendo que con el
desalojo se privó el acceso a la bomba. Se presentó una solicitud a SENAGUA, pero hasta
ahora no ha atendido el caso. También se solicitó a Sistema de riego de la Prefectura, pero
la respuesta ha sido que faltan los recursos.
Con la perdida de la bomba de agua, se afectó todo el cultivo de arroz, siendo diciembre
el mes en el cual “el arroz se está pariendo”. Los productores tuvieron que empezar desde
cero. Además, para reacomodar las 44 familias desalojadas, cada uno de los socios tuvo
que poner a disposición una parte de su cultivo:
“Los compañeros tenían todo cultivado, algo por cosechar ya, y con préstamo al Banco del Fomento. Para poder acomodar a ellos, tuvimos que ceder y reducir una parte nuestra. Esto nos afectó. Al reducir la tierra cultivable, bajó también nuestra producción y nos afectó con el préstamo del Banco”.
Adicional, en la zona desalojada, que queda cerca del río, había también cultivos de verde
y cacao, sin embargo lo arrastraron todo y se cortó también la producción que Asomac
tiene para el autoconsumo. También su producción diferenciada y complementaria se vio
entonces afectada, limitando su soberanía alimentaria.
Parálisis.
Para el caso de la Asociación Plaza Pallares, lo que se registra es una situación productiva
estancada. Se logra proveer al comprador principal (Cervecería Nacional), siempre y
cuando el clima lo permita, pero no se logra crecer a favor de los campesinos. Es decir,
no se genera un plus productivo (más variedad de cultivos) y tecnológico (más
maquinarias) que permitan ampliar la red de comercialización que no sean los
intermediarios. Realmente los socios/as no ven un mejoramiento desde que empezó el
Plan, han tenido que luchar con los problemas de siempre (fuerte migración de mano de
obra masculina y joven, falta de agua de riego, falta de maquinaria), más la gran
problemática de la deuda con el BNF, lo cual en vez de brindarles la oportunidad de
adquirir las tierras que trabajan desde hace generaciones, les ha colocado a todos en la
Central de Riesgos; esto, además, les quitó la posibilidad de acceder a los créditos que
normalmente pedían para vivir o para pagar los estudios de los hijos/as. Así que desde el
punto de vista productivo ha generado una parálisis, a nivel financiero les ha hecho
retroceder a un estatus de endeudados con el Estado.
El problema del endeudamiento ha afectado, por supuesto, también los socios/as de
Asomac; con la pérdida del cultivo, los socios perdieron también el crédito con el Banco
del Fomento. Esto ha provocado un regreso a créditos más informales, como las piladoras
y los chulqueros:
“Cada uno tuvo que arreglar su situación de deuda con las piladoras (que cobran un interés al 5%) y los chulqueros (que mínimo cobran al 15%)” (Testimonio dirigente Asomac, mayo 2016).
Y esto les perjudicó también al comprar las semillas de arroz del Estado, porque ahora
les resultan muy caras para su presupuesto familiar.
112
4.4.3 Percepciones
Percepciones de los socios
A pesar de las expectativas y las promesas que el MAGAP había levantado entre las
organizaciones campesinas, los socios de ambas organizaciones han quedado
profundamente desilusionados del Plan Tierras, y con la sensación de haber sido
engañados.
“Plan tierras nos mintió muchísimo, nos prometieron un proyecto productivo y no se dio. Nos prometieron comprar nuestras tierras a un precio justo, y no se dio. Nos prometieron comercialización, y no se dio. Ningún beneficio se dio.” (Testimonio dirigente Asomac, octubre 2015). “Nos dieron hueso pelado sin carne” (Testimonio Presidenta Asociación Plaza Pallares, junio 2016).
Los socios de Asomac sienten que en vez de beneficiarse, todos perdieron, sobre todo en
cantidad de hectáreas de terreno con la cual inicialmente contaba la asociación y en
cantidad de hectáreas por familia (ahora solo 3). Además, con los problemas conflictivos
y de desalojos que se dieron, perdieron la última siembra de arroz, un área cerca del rio,
muy estratégica para el cultivo diverso de fruta y hortaliza, el riego de agua y créditos. La
percepción general es que el Plan solo ha ofrecido “precios altos, sin créditos, sin riego,
sin capacitaciones. Lo único que se cumplió del Plan ha sido el cobro”.
Las mujeres, en particular, se sintieron discriminadas, dado que no se promovió ningún
programa específico para fortalecer su doble carga de trabajo (agricultura y trabajo en el
hogar) y además indirectamente excluidas por definir en el reglamento un solo cónyuge
por familia como beneficiario del Plan.
“El Plan no ha respondido a la expectativas y las necesidades de la realidad de la vida campesina. Impuesto desde arriba, sin participación de los involucrados.” (Yulán, Asesor Jurídico Unión Tierra y Vida). “Lo que se da aquí con las mujeres, es todo trabajo nuestro, porque valoramos el aporte de las socias. El Plan no hizo nada para nostras” (Testimonio Presidenta Asociación Plaza Pallares, mayo 2016)
Expectativas de los socios
Frente a este panorama, hemos preguntado qué piensan que debería brindar un nuevo
Plan Tierras o algo que lo remplace. La mayoría exige que:
se les re adjudique la tierra (que ya es de ellos),
se redefina un plan de pago (que sea más accesible)
se construya de forma participativa un verdadero plan productivo.
se facilite un sistema de agua para riego y maquinarias.
113
Con respecto a la re-adjudicación de tierra de Asomac, los socios expresan que quieren
seguir el juicio en curso para retomarse las 150 has de las cuales fueron desalojados por
la asociación La Lagartega: “El derecho posesor de Asomac aún sigue, no hay ninguna resolución que diga que esto esté suspendido. Queremos entonces que la Subsecretaria nos dé la razón, al rato que nosotros ganemos en el tribunal de los contenciosos, que la Subsecretaria ratifique y nos adjudiquen la tierra” (Testimonio dirigentes Asomac, mayo 2016).
Con respecto al pago de la tierra, en ningún momento los socios han querido faltar el pago
de la tierra. La voluntad determinada de ellos es pagar por ella y cerrar la deuda que tienen
abierta, pero lo que piden es un plazo más extendido, y, en el caso de la Asociación Plaza Pallares, una renegociación del precio y de las condiciones.
“La ley de tierra ahora vigente dispone que la Banca del Fomento y el MAGAP tienen 180 días para establecer los problemas de las organizaciones campesinas para la falta de pago y en caso restructurar la deuda. Pero si se hace sin la intervención del Plan sería mejor, porque ya fracasó demasiado y creó demasiado conflictos, ni aceptan equivocaciones, y el nivel de corrupción que hay es alto. Quisiéramos negociar directamente con el BNF y el MAGAP” (Testimonio dirigentes Asomac, mayo 2016).
Finalmente, los socios critican que los canales de su producción no han variado, siguen
siendo los intermediarios (lo cual deja un precio muy bajo a la venta). Ellos aspiran poder
construir de forma participativa un plan productivo a largo plazo, que tenga en cuenta sus
tradiciones agrícolas y también el mantenimiento de su soberanía alimentaria, pero que
al mismo tiempo pueda abrirse a una nueva red de comercialización más justa y
sostenible.
Mientras que en la Asociación Plaza Pallares la venta logra ser de forma asociativa, los
socios de Asomac sienten que esto todavía falta en su venta y que, aunque, estaban
arrancando en este sentido con un nuevo proyecto que preveía también un centro de
acopio, con el último desalojo se anuló todo.
Ambas asociaciones también solicitan más atención por parte de las instituciones, dado
que hasta ahora solo se registra un interés unilateral, por parte de las asociaciones, de
dialogar, más no de los funcionarios del MAGAP. Asomac últimamente ha solicitado
varias veces ser atendidos por funcionarios del Plan Tierras, sin embargo, hasta la fecha,
no se les ha atendido. Si se diera una nueva fase del Plan, los socios esperan que sea más
abierto al dialogo con las organizaciones campesinas y que se les involucre desde un
principio.
114
CAPITULO V
Conclusiones y recomendaciones.
5.1 Conclusiones finales
Como se evidenció en el primer capítulo, con respecto a las políticas de acceso,
tenencia y distribución de la tierra, en Ecuador por un lado se cuenta con un marco
jurídico nacional coherente con demás instrumentos internacionales, que defiende y
promueve procesos de democratización de la tierra; que garantiza el acceso equitativo e
igualitario a la tierra y demás recursos naturales, priorizando en el papel a los pequeños
campesinos/as y aquellos grupos históricamente marginados; que obliga al Estado a
garantizar a la población ecuatoriana permanentemente la autosuficiencia de alimentos
sanos y culturalmente apropiados. Sin embargo, por otro lado, las políticas promovidas
se distancian de tales principios, manteniéndose más bien en la misma línea de aquellas
políticas promovidas en el periodo neoliberal de incentivo a la agroindustria de
exportación, de expansión del monocultivo, en menoscabo de la promoción de la
soberanía alimentaria y dejando absolutamente irresueltos los graves problemas de
concentración y acaparamiento de la tierra; lo cual deja todavía el País con uno de los
más altos niveles de desigualdad en la concentración de la tierra (índice Gini 0,80).
En el tentativo de identificar las posibles causas de tal discontinuidad, se habían planteado
tres hipótesis, que en este aparado queremos evaluar.
Hipótesis 1.
Un bajo nivel de participación del movimiento campesino en la fase de formulación,
implementación y veeduría de las políticas promovidas sobre tierra favorece un
alejamiento de los principios de los DESCA, la soberanía alimentaria y el derecho a la
tierra, garantizados en la Constitución y demás instrumentos jurídicos.
Como hemos visto, hay un elemento que relaciona todas las diversas corrientes de
interpretación al desarrollo (y también alternativas a éste) de estos últimos treinta años
(desde el desarrollo humano hasta el Buen Vivir) que es la importancia de la participación
de las personas como agentes activos y propositivos. En el desarrollo humano, en
específico, es un elemento central:
“Es esencial, como hemos intentado argumentar e ilustrar, ver a las personas no sólo como el paciente cuyo bienestar exige atención, sino también como el agente cuyas acciones pueden transformar la sociedad” (Dréze y Sen, 1989:373).
Bajo este enfoque, lo que se detectó en los dos casos de estudio, es que los socios/as de
las asociaciones campesinas beneficiarias del Plan Tierras (uno de los instrumentos
promovidos por el Gobierno en 2009 para redistribuir las tierras) tuvieron un bajo nivel
de involucramiento en todas las fases del Plan. Primero, no se socializaron los diversos
requisitos para poder acceder al Plan y las condiciones de pago. Más bien, los socio/as
115
recuerdan haber participado solo en eventos públicos propagandísticos en donde se
prometían grandes cambios y se generaron muchas expectativas. Segundo, durante la
implementación, no hubo ninguna acción de retroalimentación entre los beneficiarios y
los funcionarios del MAGAP, lo cual habría sido muy útil para corregir algunos errores
de diseño del Plan o problemas operativos; además, que habría permitido a los socios/as
aportar con su conocimiento sobre el territorio, especialmente en la elaboración del plan
productivo. Tercero, no se dio el espacio para que los campesinos/as pudieran dar
seguimiento y monitorear las acciones del Plan; de hecho, el Consejo de Veeduría
previsto por el Plan mismo, nunca fue conformado y nunca funcionó.
En ningún momento se promovió un dialogo e intercambio de tipo horizontal entre el
MAGAP y las asociaciones campesinas; sino que fue una relación exclusivamente
vertical y unidireccional: en las oficinas de Quito se tomaban las decisiones que caían
como “obligaciones” encima de las asociaciones. Consideramos que muchos de los
conflictos que se generaron entre asociaciones y dentro de las asociaciones mismas
podían haberse contenido y limitado si hubiera fomentado un intercambio más fluido y
equitativo entre el MAGAP y el campesinado.
Finalmente, las asociaciones beneficiarias no solo pensaban en poder acceder
formalmente a las tierras en las cuales ya estaban posicionadas, sino que esperaban
promover estrategias que mejoraran su situación productiva y comercial, según una visión
en completa armonía con el enfoque de soberanía alimentaria, así como defendido
también por los diversos instrumentos jurídicos.
Hipótesis 2.
La presencia del latifundio, la alta concentración y el acaparamiento de tierras, que las
políticas promovidas no han logrado debelar, mantienen una concepción mercantilista
de la tierra y un modelo altamente desigual de distribución de la misma.
¿Por qué no se promovió la participación directa de los campesinos/as beneficiarias del
Plan? ¿Por qué no se escucharon sus propuestas y planteamientos? La conclusión a la cual
llegamos es que realmente no hubo voluntad política en empoderar al campesinado y, por
ende, atender a la histórica deuda agraria que el Estado tiene todavía pendiente. Esto se
deduce de la forma en la cual fue concebido el Plan Tierras, que aunque hubiera alcanzado
la meta que se proponía, nunca habría podido realmente distribuir las tierras a los 600 mil
pequeños campesinos del País; y esto porque la tierra estatal puesta a disposición
representa solo un 0,6% de la tierra cultivable del País, mientras que el 94,5% de la
superficie agrícola es de propiedad privada en manos de pocos.
El latifundio no ha sido puesto en discusión98, la tierra no se ha “desconcentrado”, las
mejores áreas cultivables del País quedan dedicadas a monocultivo de exportación y el
agua de riego sigue captada prevalentemente por estas propiedades. En las políticas
promovidas, la tierra no ha logrado convertirse en un derecho que abarca a diversas
dimensiones de la vida, sino que ha quedado como un puro medio de explotación, cuya
importancia se mide solo por el nivel de producción. Se mantiene, entonces, la visión
mercantilista, en donde las grandes extensiones de tierra dedicada a la agroexportación,
98 Ni siquiera en la nueva Ley de Tierras, porque no se define qué es un latifundio y bajo cuáles
mediduras un predio se considera latifundio.
116
y a los productos agrocombustibles, se convierten en modelos de productividad y, por
ende, de éxito. Mientras que la agricultura a pequeña escala es identificada como una de
las principales causas del empobrecimiento y del atraso del campo, lo cual frenaría el
desarrollo agrícola del País99.
Por cuanto se intente de distribuir tierras estatales a pequeños campesinos (meta que
además tampoco fue completamente alcanzada por el Plan), si no se trabaja en la
concentración de la tierra, cualquier tentativa es vana. La desigualdad se mantiene y, por
supuesto, las necesidades de los campesinos/as quedarán completamente ignoradas y
desatendidas.
Hipótesis 3.
La violación al derecho a la tierra no solo dificulta el perseguimiento de la soberanía
alimentaria por parte de las poblaciones, sino que también limita su expresión social,
cultural y el alcance de la vida que valoran.
Como se evidenció en los casos de estudio, la soberanía alimentaria queda a un lado frente
a políticas tan claramente promotoras de la producción a gran escala. En ambos casos, los
socio/as no tienen acceso, o lo tienen limitado, a aquellos cultivos variados que les
permitirían auto-alimentarse y auto-sostenerse. Vimos que la causa principal es la falta
de agua de riego, pero también la presencia de conflictos surgidos y provocados indirecta
y directamente por el Plan mismo, como también la falta de planes productivos que
atiendan y/o promuevan prácticas de soberanía alimentaria. No se trata, entonces, solo de
garantizar el acceso a la tierra, sino también los otros recursos naturales (agua y semillas)
y, además, todas aquellas condiciones que permiten poder trabajar la tierra (maquinarias,
créditos, tecnologías, conocimiento etc.).
La tierra, para los pequeños campesinos/as, no es solo expresión de producción e ingreso
económico; como se destacó en el capítulo 4, para ellos/as la tierra es vida, amor, familia,
comunidad, identidad. Es parte, pues, de toda una dimensión no solo personal, sino
también cultural y social que va más allá de la actividad productiva en sí. El enfoque de
soberanía alimentaria es el que mejor atiende a esta visión integral del campo y la que
más respeta la subjetividad del proceso. Sin embargo, analizando los impactos de las
políticas sobre el campesinado, se deduce que el punto de partida no han sido las
necesidades reales de los campesinos/as, sino las prioridades que las políticas han
determinado para ellos/as. Efectivamente, un factor cómplice del fracaso del Plan parece
haber sido no partir de lo que los campesinos/as valoran en su vida.
En base a un ejercicio de identificación de los funcionamientos de ambas asociaciones
estudiadas, se ha analizado, bajo el enfoque de capacidades de Sen, cuánto el Plan haya
logrado ampliar las capacidades y las libertades de los socios/as. Lo que se concluyó es
que el Plan no ha logrado cumplir con el objetivo de mejorar la capacidad de los socios/as
de acceso y redistribución de la tierra; y tampoco de mejorar su habilidad de trabajar la
tierra, siendo que hubo falta de apoyo técnico, infraestructuras (especialmente de riego),
ausencia de crédito productivo, canales de almacenamiento y comercialización justos, y
99 “La pequeña propiedad rural va en contra de la eficiencia productiva y de la reducción de la pobreza.
Repartir una propiedad grande en muchas pequeñas es repartir pobreza” (Rafael Correa, Enlace ciudadano
240, 1 de octubre del 2011).
117
condiciones de pago flexibles. El mejoramiento de las Asociaciones ha sido posible por
factores internos de las mismas, ya que los socios/as han procurado su incentivo, más no
por acciones específicas del Plan. Podemos concluir que se perdió la oportunidad de
reconocer en la tierra el instrumento que garantice que las personas logren aquello que
valoran y que les da bienestar. La tierra, como espacio de reapropiación y
empoderamiento social y cultural de grupos campesinos e indígenas, ha sido desatendida.
Adicionalmente a lo destacado en las hipótesis, cabe resaltar algunos factores más que
fueron desaprovechados en el proceso.
Nunca como en el caso del Plan Tierras, un programa estatal había tenido tanto respaldo
y aprobación popular campesina. Debido a todos los antecedentes históricos recorridos
en el capítulo 3, a las injusticias generadas después del “feriado bancario”, a la histórica
deuda agraria del Estado con el campo, el Plan fue acogido como una oportunidad de
rescate del campesinado, un primer paso hacia el reconocimiento y la adecuada
redistribución de la tierra, y un espacio de valorización de todo el aporte de la pequeña
agricultura al País. La mayoría de las organizaciones campesinas e indígenas sostuvieron
la campaña de Rafael Correa, en 2006, justamente porque se prometía devolver al campo
todo lo que por siglos le fue negado. La participación de los campesinos/as en todo el
proceso de restructuración, entonces, no solo habría sido deseable, sino que habría tenido
que ser una obligación de las instituciones responsables del Plan y una óptima
oportunidad para construir juntos un nuevo modelo agrario.
Sin embargo, fue una ocasión absolutamente desaprovechada, que nació como
recuperación de la deuda agraria y se convirtió en un mecanismo perverso, a través del
cual ahora son los campesinos quienes están pagando las deudas de las tierras incautadas
por el Estado o sobrevaloradas por los latifundistas de siempre.
Otro elemento importante por señalar: el Plan Tierra, por sí solo, aunque hubiera
alcanzando los objetivos que se había puesto, no habría resuelto los problemas
estructurales del campo. El Plan tenía que ser más bien una oportunidad para abrir
nuevamente en el País el debate agrario y, en coordinación con las asociaciones
campesinas (bajo una relación de diálogo horizontal y fluido que no fue aprovechado
durante el Plan), debió intentar reestructurar una “nueva reforma agraria”. Ésta entendida
como un proceso radical, que atienda realmente el tema de agricultura familiar campesina
(nunca abordada por ninguna reforma), que vaya más allá de la distribución de tierras
públicas y que englobe en su restructuración los principios básicos de la soberanía
alimentaria; también, como señala Acosta (2014) que afecte la estructura de control de la
producción y comercialización de los alimentos:
“Desde una perspectiva plurinacional, en línea con el Buen Vivir o sumak kawsay, esto implica que las comunidades indígenas y campesinas puedan acceder a los territorios, que es algo más que la propiedad de la tierra” (Acosta, 2014:92).
118
Como la historia ha enseñado, una reforma agraria que tenga en cuenta las necesidades
de los campesinos/as nunca llegará desde arriba, según sostenía Velasco:
“la reforma agraria no sería nunca una concesión generosa de los grupos dominantes. Para llevar a efecto una profunda reforma agraria era necesaria la acción de las clases subalternas, de actores políticos como el movimiento campesino” (en Acosta, 2014: 89).
Durante los años de la primera etapa de implementación del Plan, hay que reconocer que
el movimiento campesino ha estado muy fragmentado, debilitado y perseguido. Como
hemos podido analizar, el Plan mismo ha generado conflictos entre asociaciones de un
mismo territorio o dentro de las asociaciones y entre sus socios/as. Sin embargo, como
consecuencias de las malas prácticas del Plan y en respuesta a la nueva ley de agua, de
tierra y también de semillas que se está debatiendo en estos meses, el movimiento
campesino ha vuelto a activarse y a posicionarse en el debate nacional. Quizás que de los
errores, se logre afirmar un proceso en donde los campesinos/as puedan volver a influir
en la decisión pública fortaleciendo su “agencia”, empoderamiento y libertad.
RESUMEN ALCANCES
NECESIDAD DATOS PROPUESTA PLAN
TIERRAS
RESULTADO
Desconcentrar la
tierra.
Solo el 5% de los
propietarios concentra
el 52% de las tierras
agrícolas, mientras que
el 60% de los pequeños
productores son
propietarios del 6,4%
de las tierras.
Bajar el Índice Gini
de distribución de la
tierra de 0,80 a 0,69
El Índice queda
alto: 0,78
Redistribuir las
tierras.
Se necesitarían
2.185.000 has para
entregar tierra a todos
los campesinos.
El Estado solo posee
73.621 has (0,6% de la
tierra productiva).
¿Cómo se cubre el
déficit de tierra?
Plan Tierras prometió
redistribuir 60.000
has.
Hasta ahora ha
distribuido solo
26.084,21 has.
No se ha
garantizado ni
siquiera la
redistribución de la
totalidad de ese 0,6
de tierra estatal.
Fomentar la
Soberanía
Alimentaria
Los artículos 281, 282
y 334 de la
Constitución
establecen la
obligación del Estado
en garantizar la
soberanía alimentaria
del País.
Promover planes
productivos en
armonía con la
soberanía
alimentaria.
Se alinea al
mandato nacional
de cambio de la
matriz productiva,
basado en la
agroindustria y el
agronegocio.
119
Promover la
participación de las
organizaciones
campesinas
Tanto la Constitución,
como los PNBV y el
mismo Plan Tierras
reafirman la
importancia de
asegurar la
participación
ciudadana.
Involucrar las
organizaciones
campesinas desde la
fase de diseño del
Plan hasta la
veeduría.
Se promueven
decisiones tomadas
exclusivamente por
el MAGAP e
impuestas a las
organizaciones
según criterios
verticales y
escasamente
socializados;
Consejo de
veeduría
inexistente.
5.2 Recomendaciones.
La cuestión agraria en Ecuador es un tema muy vasto y no se pretende aquí delinear
cuales podrían ser los elementos a incluirse en una posible reforma agraria. Solo se
quieren evidenciar algunos aspectos se podrían tomarse en cuenta, en caso se lanzara una
tercera fase del Plan Tierras.
PRIORIZAR LA SOBERANÍA ALIMENTARIA EN NOMBRE DEL BUEN
VIVIR.
Como se indicaba arriba, en un sistema prevalentemente concentrado en la
agroindustria de exportación y un agronegocio siempre más dedicado a la elaboración de
productos alimenticios100, muchos de los pequeños agricultores se encuentran proveyendo
la materia prima a las grandes empresas, bajo sus requerimientos y reglas. En ese
contexto, entonces, el mejoramiento de la agricultura familiar campesina se traduciría
simplemente en un aumento cuantitativo de la producción en función de la grande
empresa, con una introducción significativa de agroquímicos y semillas genéticamente
modificadas (que todavía son prohibidas por mandato constitucional)101. Sin embargo, los
socios/as entrevistados indican prácticas de cultivos diferentes (hasta donde la falta de
agua de riego les permita), que al monocultivo contraponen cultivos variados y diversos,
con un uso mucho más reducido de químicos y un mayor respeto para los ciclos naturales
de siembra y cosecha. Recordemos que estos mismos pequeños agricultores son los que
todavía proveen el 70% de la comida consumida en el País. En este sentido entonces, el
Plan no debería elaborar planes productivos que simplemente pongan los pequeños
productores al servicio del agronegocio, sino que debería mantener e incentivar su forma
de agricultura variada, que les permita seguir siendo los principales proveedores de
alimentos locales.
100 De las 3.318 empresas dedicadas al agroindustria, el 45% elabora productos alimenticios y solo un
23%se dedica a la producción no alimentaria y el 29% a otros tipos de bienes agrícolas (Dávila, 2015) 101 No se sabe todavía por cuanto, visto que en la nueva ley de semilla en debate, se está habilitando la
posibilidad de introducir semillas transgenicas.
120
De hecho, como afirma la LORSA (Ley Organica de Regimen de Soberania Alimentaria),
una de las responsabilidades del Estado es incentivar el consumo de alimentos sanos,
nutritivos de origen agroecológicos y orgánico, evitando la expansion de monocultivos y
la prohibición de cultivos agroalimentarios en la producción de biocombustibles (Art. 3,
literla b). Además, se determina como prioridad el abastecimiento nacional (Art. 4) y el
fomento de la agrobiodiversidad (Art. 7).
Para que esto se dé, el Plan debería fortalecer los cultivos tradicionales que ya existen,
por ejemplo, asegurando sistemas de riego, canalización, maquinarias etc. Como también
crear vías preferenciales en el acceso a créditos, subsidios, inversión en infraestructura, y
generando cadenas cortas de comercialización, a través, por ejemplo, de los circuitos
económicos solidarios. Además de promover sistemas de comercialización directa y a
precios justos, liberando a los campesinos/as de la figura de los “intermediarios”. Se
trataría entonces de promover un modelo productivo basado en los recursos locales y
también en la defensa de los saberes tradicionales. Y esto se podría concretar a través de
la recuperación de una economía social y solidaria, la cual se apela al concepto de
“armonía social” del Buen Vivir que vimos en el capítulo 1. De esta forma, se permitiría
promover un modelo basado en los principios de soberanía alimentaria, restableciendo la
identidad y cultura alimentaria de la población.
Por supuesto que el Plan solo, como se puntualizaba arriba, no puede lograr grandes
cambios sin una real reforma agraria. Sin embargo, si concentrara sus objetivos hacia este
enfoque, seguramente abriría el camino hacia un sistema más justo e igualitario. Hay que
partir de proyectos concretos, desde la base, y no desde conceptos teóricos y abstractos
que, como ya pudimos ver, corren el riesgo de quedar solo en papel. Como afirma Tortosa
(2009):
“No se trata ya de apelar a principios generales que pudieran servir
como guía de actuación de los Estados. Por el contrario se trata del
Buen Vivir de las personas concretas en situaciones concretas
analizadas concretamente” (en Unceta, 2014:110).
VALORAR Y CONCRETAR LA PARTICIPACIÓN DE LOS
CAMPESINOS/AS.
Con el objetivo que las asociaciones campesinas no sean solo actores pasivos
recibiendo algo (que en el caso de la tierra, además, ¡la están pagando!), sino agentes
activos propulsores de cambios, sería conveniente que fuesen involucrados desde un
principio en todas las etapas del proceso, como nos recuerda Acosta (2008):
“para la consecución del Buen Vivir, a las personas y a las colectividades, y a sus diversas formas organizativas, les corresponde participar en todas las fases y espacios de la gestión pública y de la planificación del desarrollo nacional y local, y en la ejecución y control del cumplimiento de los planes de desarrollo en todos sus niveles” (en Unceta, 2014:108)
121
En el caso específico del Plan Tierras, esto significaría asegurar su participación tanto en
la fase de diseño, como de implementación y monitoreo. Para las primeras dos, se podría
pensar en un sistema en donde las asociaciones no se limiten a ser beneficiarias de algo
pensado y construido en las oficina del MAGAP, sino que se les brinde la oportunidad de
planificar y construir sus propias propuestas; por ejemplo, a través de una convocatoria
para que las asociaciones elaboren y entreguen proyectos productivos relativos a su
realidad asociativa y productiva. Este tipo de espacio promovería y afirmaría sus
capacidades y, sobre todo, facilitaría al Plan responder a problemáticas acertadas y
brindar soluciones concretas:
“Lo que importa son las posibilidades y oportunidades reales, no promesas escritas en papel” (Sen, 1999:75)
Para acompañar la implementación, sería aconsejable también crear unos Comités
Técnicos, conformados por representantes de las mismas asociaciones, como también
técnicos del MAGAP, que analicen la factibilidad de los proyectos, no solo en fase de
aprobación, sino también durante la ejecución. Que puedan brindar asesoramiento y
capacitación, pero ya no a nivel general, sino específico y apropiado para cada proyecto
presentado. Tomando como ejemplo a los Parlamentos temáticos que se han conformado
en la Provincia del Tungurahua, así mismo estos comités se ocuparían de las diferentes
áreas de acción previstas por los proyectos.
Paralelamente, debería constituirse el famoso Comité de Veeduría, con el rol de
monitorear y evaluar todo el proceso, como también poder de decisión; en particular,
resolver aquellos conflictos y/o posibles dificultades e imprevistos que ocurran, y
encontrar así soluciones viables, antes que la situación degenere. En calidad de organismo
superior de las partes, debería también fungir de interlocutor entre las asociaciones y el
MAGAP.
APOYAR A LOS PROCESOS DE ASOCIATIVIDAD.
De los casos de estudio analizados, se desprende, por un lado, un gran esfuerzo en
promover iniciativas y acciones colectivas bajo un sistema de asociatividad a veces
bastante reciente; y por otro, la dificultad de mantener estos procesos sólidos y durables
en el tiempo. Bajo este aspecto, el Plan no ha ofrecido el apoyo necesario para el
fortalecimiento organizativo autónomo de las asociaciones, promoviendo más bien una
imposición de programas que no siempre respondían a las posibilidades de las
asociaciones. Un nuevo plan debería entonces contemplar un eje de acción
especificamente orientado al fortalecimiento organizativo y la construcción de una
estructura productiva que sea asociativa en todas sus fases, también en la venta.
PROMOVER PROGRAMAS DE VALORACIÓN DE GRUPOS
ESPECIFICOS.
Finalmente, sería deseable que el Plan promueva acciones que realmente sean
incluyentes para aquellos grupos que se encuentran en una situación de desventaja. Por
ejemplo, en el caso de Asomac, se debería propiciar la titulación de las mujeres de las
asociación e involucrarlas en programas que reconozcan y valoren su doble rol en el
122
campo; en el caso de la Asociación Plaza Pallares, se deberían promover acciones
orientadas hacia los jóvenes, conteniendo así la fuerte ola de migración hacia las ciudades
y abandono de las tierras.
No se trataría pero de inventar fórmulas mágicas abstractas, sino partir de propuestas
concretas que salgan de la vivencia de los campesinos mismos, que a lo mejor puedan
coincidir con principios plasmados en la visión del desarrollo humano y del Buen Vivir
que han inspirado al PBNV del País y sus políticas, pero no al revés. Caso contrario, se
cometería el mismo error repetido en estos años: aplicar algo que a nivel teorico puede
parecer la receta perfecta, pero que una vez puesto en práctica puede dar resultados no
deseados y hasta opuestos. Por eso es fundamental cruzar tal propuesta con la que se
delineaba arriba, es decir, la participación directa de los campesinos a partir de la fase de
construcción de propuestas.
En Conclusión, Ecuador, en estos últimos años, es considerado en la Región (y no solo)
como un ejemplo de país con una experiencia virtuosa en la promoción de un desarrollo
basado en las necesidades humanas y no al servicio del mercado. Su Constitución es la
máxima expresión de varios aspectos innovadores que se inspiran en la concepción del
desarrollo humano, sostenible y en total respeto y armonía con la naturaleza.
Lastimosamente, las políticas públicas promovidas desvelan prácticas muy lejanas de
estos preceptos y las políticas públicas sobre acceso y distribución de la tierra son un claro
ejemplo de tal incoherencia. El desafío para el futuro del País es que se parta de la
experiencia concreta y real que se ha podido recolectar hasta ahora, como también de los
errores y resultados que se han generado. De ahí, de la vivencia concreta, construir las
propuestas alternativas al/de desarrollo.
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