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Fiscalización cumplimiento de Ley 19.886 - Contratos administrativos de suministro y prestación de servicios realizados los años 2005, 2006

y 2007. Portal Chilecompra. 1. Competencia y razones de la auditoría operativa De acuerdo con lo establecido en el Plan de Auditoría Operativa para el año de la Dirección de Control de la municipalidad de Puente Alto y dando cumplimiento al Artículo 29, letra a) de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades y sus modificaciones posteriores, se hace entrega del informe de auditoría operativa del proceso denominado: “Fiscalización cumplimiento Ley 19.886. Contratos administrativos de suministros y prestaciones de servicios realizados el año 2005, 2006 y 2007 a través del Portal Chilecompra” 1.1.- Sustento Legal La Ley N° 18.695 Orgánica Constitucional de municipalidades, en su Artículo 29, señala las funciones de la unidad de Control, estableciendo claramente la facultad de realizar la Auditoría Operativa Interna de la Municipalidad con el objeto de fiscalizar la legalidad de su actuación. En el Art.133; sobre la fiscalización de las corporaciones en que el municipio tenga participación, y en su Art. 134 que sin perjuicio de lo establecido en los artículos 6 y 25 de la Ley 10.336, la Contraloría General de República fiscalizará las corporaciones, fundaciones o asociaciones municipales, cualquiera sea su naturaleza y aquellas constituidas en conformidad con este título, con arreglo al Decreto con fuerza de Ley N° 1-3063/80, del Ministerio del Interior, o de acuerdo a cualquiera otra disposición legal, respecto del uso y destino de sus recursos, pudiendo disponer de toda información que requiera para este efecto. La Unidad de Control municipal respectiva tendrá, en los mismos términos, la facultad fiscalizadora respecto de estas unidades (Dictamen N° 01362/00).

1.2.- Objetivos y alcance del trabajo desarrollado

Los objetivos y alcances de la auditoría operativa al proceso de adquisición mediante el uso del portal Chilecompra, proceso de compras realizado por el Departamento de Adquisiciones durante el año 2005, 2006 y 2007, son los siguientes:

1.2.1.- Objetivo general

Verificar el cumplimiento de los aspectos básicos de la normativa legal que rige en materia de compras y contratación pública contenidas en la Ley 19.886, su reglamento y jurisprudencia de Contraloría, en lo referido a las adquisiciones utilizando el portal Chilecompra. Además, fiscalizar la debida inversión de los fondos públicos, para lo cual se debe comprobar la veracidad y fidelidad de las cuentas, la autenticidad de la documentación

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respectiva y la exactitud de las operaciones aritméticas y de contabilidad; como también verificar el cumplimiento de principios básicos de administración.

1.2.2.- Alcance La auditoría comprendió seis etapas:

a) Efectuar el levantamiento de los riesgos:

Esta etapa permite determinar los riesgos asociados con el tipo de operaciones que se auditan, en este caso adquisiciones de bienes y servicios, y su efecto en el proceso administrativo. El medio en que se registran los distintos pasos de esas transacciones no hace variar en forma significativa aquellos riesgos. Se consideraron para tal efecto la identificación de riesgos que se expone más adelante.

b) Evaluar y probar controles:

Esta fase comprende, por una parte, establecer los controles existentes en la organización que ayudan a mitigar los riesgos que se obtienen en la fase anterior. Otro aspecto a considerar consiste en fijar, medir, cuantificar el grado mitigación que tienen esos controles respecto de los riesgos asociados y, por último, corresponde probar que esos controles se cumplen. Tal situación es expuesta gráficamente1 en el punto 2.2 (dos punto dos).

c) Examen analítico. Análisis de información:

Esta labor consiste en analizar la información que se encuentre disponible, como base de datos con las compras, con las órdenes de compra, análisis contable, movimiento contable y/o presupuestario, etc. que permite advertir, entre otros aspectos, concentraciones, cumplimiento de plazos, mayores valores, relaciones, consistencia, etc., con la finalidad de dirigir el examen en términos cuantitativos. Aspecto desarrollado en el punto 2.3 (dos punto tres).-

d) Evaluar riesgos:

Este proceso tiene por objetivo establecer, en lo posible mediante una matriz de riesgo, la cantidad de riesgos que se encuentran asociados con el área que se analiza, pero con identificación de los niveles en que ellos se presentan. No solamente se deben considerar los riesgos y los controles mitigantes, sino que también las conclusiones que se extraigan del examen analítico. Situación desarrollada en el punto 2.4 (dos punto cuatro).-

e) La estrategia de auditoría:

La estrategia de auditoría se debe decidir en función de la evaluación que se realice en la fase anterior, la que puede se de controles, en la medida que el nivel de los riesgos fuese determinado bajo, o bien, puede ser sustantiva, en el evento de que el nivel establecido para los riesgos sea alto.

1 Según la información levantada del Departamento de Adquisiciones.-

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f) Aplicación de pruebas de auditoría:

Corresponde a la aplicación de las pruebas determinadas, que en el caso de estrategia de controles deben dirigirse a profundizar las pruebas de la fase b), para lo cual se debe determinar un tamaño de la muestra de menor envergadura. En caso de determinarse la aplicación de una estrategia de pruebas sustantivas, debe considerarse una muestra de mayor tamaño. 1.2.3.- Aspectos considerados en la auditoría a) Legalidad.

Acción destinada a constatar que se ha cumplido con las normas legales vigentes que tienen ingerencia.

b) Acreditación. Se verifica la certeza o realidad del hecho que se afirma.

c) Proceso. Análisis del proceso que participa.

d) Eficacia. Análisis sobre el cumplimiento de los objetivos.

e) Eficiencia. Análisis del costo-beneficio posible.

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A) INFORME PREVIO: Resumen Ejecutivo El presente informe de auditoría operativa tiene como principal objetivo verificar el cumplimiento de aspectos básicos de la normativa legal que rige en materia de compras y contratación pública, contenidas en la Ley 19.886, su reglamento y jurisprudencia de Contraloría General de la República, durante los años 2005, 2006 y 2007. Se basa principalmente en la fiscalización del Departamento de Adquisiciones y su acción a través del Portal Chilecompra. Siguiendo las pautas de fiscalización entregados por Contraloría General de la República en la materia, la auditoría comprendió seis etapas, como son: levantamiento de riesgos; evaluar y probar controles; examen analítico; evaluación de riesgos; definición de estrategia de auditoría; y aplicación de pruebas de auditoría. Dentro de estas, se determinó una “estrategia de auditoría de controles” puesto que se determinó un nivel de riesgos bajo. En la identificación de riesgos se obtuvo como resultado que existen 3 (tres) puntos riesgosos, correspondiente a un 23%, de un total de 13 analizados, los cuales son: a) Organización y procedimientos sin formalizar; b) Incumplimiento de normativa de Chilecompra; y c) Personal no suficientemente capacitado. Situación de riesgo que pone en peligro una adecuada gestión de compras.- En la etapa de evaluación y prueba de controles se obtuvo como resultado que los años 2005 y 2006 no se elaboraron Planes de Compras o estos no fueron conocidos, y que el Reglamento Interno no se adecuó a lo previsto por la ley 19.886.- En cuanto al examen analítico, se detectó que existe una serie de situaciones que impiden una gestión adecuada, lo que sirvió para dirigir el examen en términos cuantitativos. Dados los resultados obtenidos de una evaluación de riesgos mediante una Matriz de Riesgo, se procedió a constatar los aspectos de incumplimiento de la normativa de compras públicas en algunos casos específicos. De ello se pudo obtener, entre otros, que en algunas compras realizadas en el periodo se seleccionó el tramo de <100 UTM, que significa que la compra será menor a 100 UTM, sin embargo el gasto fue mayor, alcanzándose un “exceso” de $93.066.078 (IVA no incluido), que representa un bajo porcentaje dentro de la totalidad transada por el Departamento de Adquisiciones, que sólo para el año 2007, al 25 de Noviembre, el portal reportaba un monto total transado de $ 6.139.854.917.- Con lo cual, los $93.066.078 correspondientes a “excesos” en los tres años auditados, significan un 1.52% del año 2007.- No obstante es incumplimiento de normativa.-

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B) INFORME FINAL:

MEM0. Nº: _____287____ ANTEC.: MEMO Nº 171 DAF

SANTIAGO, 03 JULIO DE 2008.

En cumplimiento del plan de auditoría operativa de esta Dirección de Control municipal, se envió a la Dirección de Administración y Finanzas el Informe Previo de la Fiscalización cumplimiento de la Ley 19.886, sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios realizados los años 2005, 2006 y 2007, por medio del portal Chilecompra, aplicado específicamente al Departamento de Adquisiciones. Informe previo que se entregó para efectos de su conocimiento y que se efectuaran los levantamientos a las observaciones planteadas que correspondieren, a fin de obtener un informe final consolidado. En Memorando nº 171 de la Dirección de Administración y Finanzas, en la respuesta al informe enviado, señala a su haber una serie de precisiones, las cuales no son compartidas por esta Dirección por cuanto no reflejan o responden a cabalidad lo requerido y planteado en el informe preliminar y a contrario sensu sólo hacen aumentar el porcentaje de error detectado, como se explicará en el cuerpo de este documento. Con todo, la respuesta al informe preliminar denota un desconocimiento o confusión de buena fe a la normativa correspondiente, situación explicable en circunstancia de la cantidad de conceptos técnicos y legales que establece la reglamentación a aplicar. AL SEÑOR ALCALDE DE LA MUNICIPALIDAD DE PUENTE ALTO PRESENTE ______________________________/ VHEG/EZM cc. DAF GABINETE ARCHIVO.

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En atención a lo anterior y a los descargos formulados, se puede señalar lo siguiente: 1.- DE LA ELABORACIÓN DE PLANES DE COMPRA. El Informe de auditoría enviado, en su párrafo 4, de la página nº3, denominada como Resumen Ejecutivo señala: …“que los años 2005 y 2006 no se elaboraron Planes de Compra o estos no fueron conocidos,...” El Director de Administración de Finanzas en su respuesta, señala que el informe ejecutivo adolece de imperfecciones respecto de las normas que regulan el accionar y operación del portal Chilecompra, y que efectivamente no fueron conocidos toda vez que no eran exigencia de la norma para esos años, siendo obligación sólo a contar del año 2007 y que además para el año 2008 fueron nuevamente modificados los criterios de plan anual de compra. A este respecto, no es posible levantar la observación formulada, en orden a que el referido Plan Anual de Compras es una exigencia de la normativa y ha tenido plena vigencia desde el 1º de enero de 2004, según lo establecido en el artículo 12 de la Ley de Compras Públicas, Ley nº19.886, y Capítulo X del respectivo Reglamento. Por tanto no son válidas ni efectivas las afirmaciones efectuadas en el documento de respuesta al informe preliminar y el Director suscriptor de la respuesta parece confundir con aquello establecido para el Manual de Adquisiciones. 2.- DE LA ELABORACIÓN DEL REGLAMENTO INTERNO. También se indicó en el Resumen Ejecutivo del informe que: …“el Reglamento Interno no se adecuó a lo previsto por la Ley 18.886.” La respuesta realizada por DAF, en este punto, señala que: “…fue aprobado durante el ejercicio del año 2007, pero adicionalmente fue postergado para el segundo semestre del año en curso, sin menoscabo se dio cumplimiento al plazo legal de fecha 30 de Octubre del año 2007,…” A este respecto, corresponde levantar la observación, pues se puede afirmar que mediante el Decreto Supremo de Hacienda Nº20, de mayo 2007, se introdujeron modificaciones al reglamento de la Ley Nº19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos y Suministro y Prestación de Servicios, contenido en el Decreto Supremo de Hacienda Nº 250, de 2004, haciendo exigible el Manual de Adquisiciones, el cual fue entregado con fecha 30 de Octubre de ese mismo año (No obstante, dicho Decreto, en su

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artículo único, establece el plazo hasta el 30 de Marzo del presente año y no ha sido postergado como se señala). No obstante lo anterior, Contraloría General de la República exige contar con un reglamento interno y que éste se haya adecuado a la Ley 19.886 y su reglamento, por tanto exigido también por esta Dirección de Control. Al respecto, se debe tener presente que La Contraloría General de la República se abstiene de emitir un pronunciamiento, toda vez que la materia se vincula con la legalidad de un proceso de contratación regido por la Ley Nº19.886 que, acorde con el artículo 24 de dicho cuerpo legal, es de competencia del Tribunal de Contratación Pública. Sin embargo, lo dispuesto en ese cuerpo legal, no limita el ejercicio de las restantes atribuciones que corresponde a la Contraloría, como por ejemplo, las relativas al examen preventivo de juricidad de aquellos actos administrativos que emita la autoridad pertinente durante los procedimientos concursales de que se trate, y que se encuentren sometidos al trámite de toma de razón, las concernientes a la fiscalización posterior a través de las funciones de inspección y auditoría, y las relacionadas con la emisión de pronunciamientos de carácter general en todas las materias a que se refiere la Ley Nº 19.886, y que se encuentre en el ámbito de su competencia (dictamen 17222/2008). Así también por extensión, dichas atribuciones le son conferidas a la Dirección de Control (concordancia Dictamen Nº01362/00, Ley 18.695, Art.29). Por lo tanto, se solicita que dicho reglamento de compras sea de conocimiento de los funcionarios respectivos del Departamento y se aplique en conformidad, ya que tales funcionarios lo desconocían a la fecha del informe de auditoría. 3.- DE LA ORGANIZACIÓN Y PROCEDIMIENTOS, DEL CUMPLIMIENTO A LA NORMATIVA DE COMPRA Y DE LA CAPACITACIÓN DEL PERSONAL. Los descargos realizados por DAF señalan: “Se ha dado cabal cumplimiento a la Organización y procedimientos de adquisiciones, se ha dado cumplimiento a la normativa de compra y el personal está en constante capacitación”. A este respecto, no es posible levantar la observación, toda vez que, por una parte, se confunde la Organización, Procedimientos y Capacitación, con aquellos establecidos o practicados informalmente. Por otra parte, abiertamente se desentiende de los errores o transgresiones a la normativa de compras y su reglamento, que son demostrados en el informe de auditoría. La auditoría comprendió el año 2005, 2006 y 2007. Durante este periodo, el Departamento de Adquisiciones no ha contado con un Manual de Organización y Funciones, ni con un Manual de Procedimientos, salvo lo señalado en el Nº2 de este informe. Estos manuales

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requieren un establecimiento formal, una aplicación efectiva y una constante mantención o actualización; hechos informados como faltantes. Respecto del personal, se informó como falto de capacitación formal, a propia confesión de ellos. Sólo una persona había sido capacitada formalmente en compras públicas, las demás, incluidas las que se encontraban a la fecha del informe de auditoría, afirmaron no haber tenido o realizado cursos de capacitación de los ofrecidos por Chilecompra u otro organismo especializado, por tanto no se cuenta con capacitación acreditable. Se desentiende de los errores o incumplimiento de la normativa de compras, toda vez que, informados de ellos en respectivo informe, como por ejemplo, al señalar y demostrar que se licitó mediante un proceso menor a 100 UTM y que se adjudico y/o compró por un monto superior a este. Situación de evidente transgresión a la norma de compras. 4.- DE LOS MONTOS TOTALES ANUALES TRANSADOS POR EL DEPARTAMENTO DE ADQUISICIONES Y DE LA APLICACIÓN DEL IVA. La Dirección de Administración y Finanzas señala montos menores por año, esto es, $755.517.895 el año 2005, de $1.0610854.767 el año 2006 y de $1.101.206.263 para el año 2007, dando un aproximado de $2.900.000.000 para el periodo. Es acogida la información, pues los montos reflejados en el sistema Chilecompra en el “informe de Gestión” que se obtiene de dicho portal no entrega mayores detalles, y para tal efecto implica un ejercicio de descarte de transacciones, las que fueron cotejadas en su momento con el Director de DAF fijándose un criterio al respecto que permite obtener otros montos, pero igualmente distintos de informados por el Jefe de Informática y ex encargado del Departamento de Adquisiciones. Pero tal situación, lejos de de implicar una disminución del porcentaje de error detectado, implica un aumento considerable del mismo. Esto es, que habiéndose informado que los errores detectados y que excedían en las transacciones (Pág. Nº26 del informe de auditoría) eran por un monto de $93.066.078, el cual equivalía a un 1.52%, considerado sobre el total de transacciones del periodo auditado equivalente a un monto de $6.139.854.917.- Ahora, con los montos aclarados por DAF, atribuyéndole a cada año su porcentaje de significancia de error, se obtiene que para el año 2005 es de 5.71%, para el año 2006 es de 2.13% y para el año 2007 es de 2.48%, con lo que puede establecerse un promedio de error equivalente a un 3.44%, lo cual está muy por encima de lo señalado en primera instancia. Respecto de la aplicación del IVA en las transacciones, dado lo poco explícito de la normativa en tal aspecto, se

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establece proceder restrictivamente, por tanto los montos totales a adjudicar y luego efectivamente transar por tramo sean con IVA incluido. A este respecto, cabe señalar que el rol que le asigna la Ley a la Dirección de Control es ejercer un control preventivo y aleatorio, en tal sentido corresponde aplicar una mayor rigurosidad al Departamento de Adquisiciones, en circunstancia que tal misión (la de adquisiciones) es la tarea propia de esa unidad. 5.- DE LOS DESCARGOS REALIZADOS POR DAF A LAS OBSERVACIONES DEL INFORME PREVIO DE AUDITORÍA. En cuanto a las respuestas realizadas por DAF a las observaciones contenidas en el informe preliminar de auditoría, se señala en Memorando nº171 lo siguiente: En su letra a) “La normativa de compras públicas tuvo marcha blanca durante el año 2005, entró en vigor en el año 2006, el reglamento de compras está vigente de ese año”. Tal apreciación no es acertada, pues según Decreto Nº1.179 de Hacienda, del 19 de diciembre del año 2003, la Municipalidad de Puente Alto debió incorporarse el 01 de junio de 2004 al sistema Chilecompra. Se estableció una gradualidad en la incorporación que implicaba el no estar obligado a cumplir lo establecido en los artículos 18, 19 y 20 de la Ley 19.886.- Por lo tanto, dado el ingreso y la puesta en marcha de seis (6) meses establecida por Decreto Nº638 del 7 de julio de 2004, que complementó al Decreto 1.179, esta municipalidad estaba obligada a partir del 01 de Diciembre de 2004.- A su vez, el Decreto Nº250 de Hacienda, de 9 de marzo de 2004, aprueba el reglamento el Reglamento de Compras Públicas y, según su artículo transitorio Nº1 establece su vigencia a partir de 30 días contados desde su publicación , lo que equivale que se encuentra vigente desde Octubre del año 2004.- En su letra b) “Si existe el manual de organización y procedimientos y entró en vigencia en octubre del año 2007, de acuerdo a la norma y que está publicado en el portal de Chilecompra, para su análisis y perfeccionamiento.” A este respecto, se mantiene la observación, pues existe confusión entre el Manual de Organización y Funciones y el Manual de Procedimientos. Ambos manuales son una exigencia, pues establecen una estructura, funciones y procedimientos que reparten atribuciones y responsabilidades. Sólo el Manual de Adquisiciones es una exigencia que realizara la normativa de Chilecompra durante el año 2007, no obstante debió existir un Manual de Adquisiciones municipal, aparte del manual de Procedimientos y del de Organización y Funciones como parte de una administración adecuada.

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Se señala en su letra c) “Los operadores de Chilecompra han sido capacitados por este Administrador y además por Chilecompra, como también han sido capacitados por los propios usuarios.” En tal aspecto, se mantiene la observación, ya que la falta de capacitación de los funcionarios es aquella de carácter formal, certificada por el organismo calificado, distintas de las manifestaciones señaladas en los descargos. Tal apreciación concuerda con lo señalado en el Decreto Nº638 de Hacienda, de julio de 2004, que en su artículo 2º establecía la obligación de capacitar, al señalar: “…deberá capacitar a los funcionarios necesarios conforme lo establece la Dirección de Compras y Contratación Pública…”. Se puede apreciar que los errores cometidos, existiendo o no una “justa causa”, han sido de “buena fe”, y que no constituirían falta, en circunstancias que el patrimonio municipal no ha sido afectado ni tampoco se ha infringido algún tipo de daño al municipio o terceros, por lo que el suscrito no aprecia la existencia de responsabilidad alguna. Sin embargo y en consecuencia, corresponde que el Departamento auditado adopte las medidas conducentes a superar las deficiencias detectadas, informando de aquello, sin perjuicio de otras medidas destinadas a subsanar los hechos y situaciones informadas.

Saluda atentamente a Usía,

VICTOR HUGO ESCOBAR GONZALEZ

DIRECTOR DE CONTROL

EZM/ezm.