finanzas publicas

El papel de las reformas estructurales

en el proceso de globalización:

la reforma fiscal

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Significado de la globalización

La mayoría de la gente está consciente de que hoy en día vivimos en un

mundo globalizado. No obstante, aún hay quienes no tienen una noción

clara de lo que esto significa. La globalización puede interpretarse de di-

ferentes maneras, pero esencialmente implica que la dependencia de un

país con el resto del mundo es muy elevada. Es muy importante lo que

sucede fuera del país en cuestión, y el resto del mundo tiene diversas for-

mas de intervenir en las actividades de éste y de sus ciudadanos.

Hay quienes piensan que, en cierto modo, siempre ha existido tal

dependencia, por lo cual el mundo siempre ha estado globalizado. Otros

señalan periodos pasados, como el que va de 1870 hasta principios de la

Primera Guerra Mundial, cuando las economías estaban relativamente

abiertas y los bienes y capitales se movían libremente y en volúmenes

importantes por todo el mundo. Asimismo, un gran número de indivi-

duos emigraba a lugares lejanos donde creían encontrar mejores opor-

tunidades.1 Dichos emigrantes ayudaron a formar países como Australia,

Argentina, Brasil, Canadá y algunos otros.

Aunque indudablemente esto es cierto, hay un sentir generalizado

de que la globalización actual representa un fenómeno nuevo, algo mu-

cho más dominante, profundo y diferente que en episodios pasados.

La gran difusión que recibe la globalización en la actualidad está es-

trechamente relacionada con la presencia de nuevas tecnologías; con la

facilidad y rapidez con que se puede acceder a la información y enviar-

la; con la gran reducción en los costos de transporte de bienes, personas

y capital que ha ocurrido en décadas recientes; con la progresiva transfe-

La globalización y la necesidad de una reforma

fiscal en los países en desarrollo

Vito Tanzi*

* Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).Las opiniones expresadas son exclusivamente personales y no deben ser interpretadascomo opiniones oficiales del BID.1 Véase Masson (2001) y Baldwin y Martin (1999).

115


rencia de soberanía de las naciones a organizaciones y tratados interna-

cionales, incluyendo los que norman la liberalización del comercio; con

la opinión, cada vez más generalizada, de que los países ya no pueden per-

manecer aislados del resto del mundo; con la percepción de que los su-

cesos en la economía de algunas naciones están determinados por lo que

acontece en el resto del mundo, y con la opinión de que muchos cambios

políticos internos se han promovido, e incluso algunas veces impuesto o

requerido, por presiones externas, etc. Claramente, la situación en la que

operan muchos países hoy en día es fundamentalmente diferente a la

que prevalecía hace varias décadas.

Hay quienes argumentan que, por lo menos en términos económicos,

en la actualidad los ciudadanos de las distintas naciones, y tal vez incluso sus

gobiernos, han perdido gran parte de su independencia. En el pasado, un

país tenía la opción de permanecer cerrado, y aislarse del resto del mundo.

Hoy en día, nadie tiene esa opción sin pagar un gran precio por ello.

Aun cuando cada vez es más costoso permanecer fuera del proceso

de globalización, como lo muestran los ejemplos de Myanmar y Corea del

Norte, no significa que adherirse a él represente automáticamente una pa-

nacea. Hay costos y beneficios asociados a ello y, como a menudo sucede

con las políticas económicas, los costos se incurren normalmente de in-

mediato y son fácilmente identificables, mientras que los beneficios se re-

trasan, se materializan después de largos periodos, su efecto es difuso y,

especialmente al principio, tienden a concentrarse en pequeños grupos,

empeorando la distribución del ingreso. Estos aspectos explican por qué

algunos grupos, y aun ciertos economistas prominentes, ven a la globali-

zación con gran recelo.2

Se puede teorizar que las condiciones iniciales de un país determi-

narán en buena medida qué tan bien y qué tan rápido se ajustará y se

beneficiará de la globalización. Las naciones que cuentan con un grado

elevado de educación, que no están excesivamente restringidas por tradi-

ciones muy arraigadas o por políticas del pasado, que tienen una distribu-

ción del ingreso más igualitaria y cuyas poblaciones son más homogéneas

desde el punto de vista étnico, tendrán mayores posibilidades de benefi-

ciarse más rápidamente de la globalización, y los beneficios se difundirán

más ampliamente entre sus individuos. Éste ha sido el caso de Singapur,

Tailandia, Corea del Sur, Irlanda, Finlandia y, tal vez, Chile. Por el con-

trario, aquellos países que tienen una población menos educada, que es-

116

2 Véase Stiglitz (2002), Eichengreen (2002), Chua (2003) y Milanovic (2003).

EL CRECIMIENTO ECONÓMICO Y LA GLOBALIZACIÓN


VITO TANZI

tán sujetos a tradiciones ancestrales y se caracterizan por tener demasia-

da diversidad étnica, encontrarán mayores dificultades y necesitarán más

tiempo para llevar a cabo los cambios requeridos por la globalización.

En estos últimos, los beneficios de la globalización estarán distribuidos

de manera más desigual, propiciando una fuerte oposición al proceso.

Estas diferencias tendrán implicaciones sobre el papel del gobierno y la

política fiscal más deseable.

En la siguiente sección se analizan brevemente, y de manera general,

algunos efectos positivos y negativos que pueden atribuirse a la globali-

zación. Posteriormente, se describen las reformas que ayudarían a sacar

provecho de los efectos positivos y las reformas necesarias para enfrentar,

o aliviar, las consecuencias negativas. La siguiente sección se concentra en

aquellos países que han llevado a cabo reformas fiscales significativas, al-

gunas de ellas en el contexto de la globalización.Al final se presentan las

conclusiones del trabajo.

Efectos positivos de la globalización

Los países que se abren al resto del mundo y que llevan a cabo reformas

para aprovechar las oportunidades que ofrece la globalización, general-

mente se benefician de la elección que han hecho a lo largo del tiem-

po. Es difícil identificar a aquellos que han logrado éxito en términos de

crecimiento económico y mejores niveles de vida, y al mismo tiempo

han permanecido aislados del resto del mundo. Por otra parte, hay mu-

chos ejemplos de países que se han beneficiado al abrir sus economías a

las oportunidades que ofrece la globalización.

Como ejemplos particulares, consideraremos cuatro pares de países,

cada uno de ellos caracterizado por ingresos y condiciones iniciales simi-

lares. De éstos, los que optaron por abrir su economía vieron crecer sus

ingresos muchas veces más que los que no lo hicieron. Madagascar e Isla

Mauricio; Cuba y Puerto Rico; Myanmar y Tailandia; Corea del Norte y

Corea del Sur tenían hace cuarenta años ingresos y otras condiciones si-

milares.Los primeros permanecieron relativamente cerrados,mientras que

los segundos se abrieron al resto del mundo y aplicaron principios de

mercado a sus economías. Estos últimos actualmente tienen ingresos per

cápita diez veces o más superiores a los otros. Como es bien sabido, dife-

rencias relativamente menores en las tasas de crecimiento generan grandes

discrepancias en el ingreso per cápita en periodos largos de tiempo.

117



La globalización amplía el campo de acción en que operan los paí-

ses, lo que crea nuevas oportunidades para sus ciudadanos. Entre otras

cosa, se agranda el tamaño del mercado en que se venden sus produc-

tos.También permite dirigir el uso de los recursos productivos hacia la

producción de bienes y servicios de demanda alta y, por tanto, de pre-

cios mayores. Esto implica que el valor de la producción puede aumen-

tar en relación con sus recursos productivos.

Los países también pueden beneficiarse del hecho de que en un am-

biente globalizado, es posible comprar más fácilmente insumos; bienes

de capital, intermedios y de consumo donde sean más baratos, así como

escoger la mejor calidad. Esta oportunidad permite elevar la productivi-

dad del factor trabajo, lo que en el largo plazo constituye la principal

contribución al crecimiento del ingreso per cápita y hace posible que los

consumidores eleven sus niveles de vida.

La globalización puede ayudar a los países a tener acceso a nuevas

tecnologías, y a nuevas formas de administración y herramientas orga-

nizacionales.También puede ayudarlos a obtener capital externo, rom-

piendo la rígida restricción que impone la disponibilidad de ahorro

interno a la acumulación de capital. La globalización, al incrementar la

competencia externa que enfrentan empresas y productores, los alienta

a ser más productivos.

Efectos negativos de la globalización

Un país con reglas flexibles y transparentes, con una política económica

inteligente y sin restricciones, puede beneficiarse enormemente de la

globalización. Sin embargo, es necesario llevar a cabo algunos cambios

importantes de política, debido a que la globalización crea nuevas opor-

tunidades pero también destruye actividades que se encontraban prote-

gidas. Este proceso de destrucción estimuladora de la eficiencia tendrá

costos en términos de menores empleos para los trabajadores de estas ac-

tividades, y reducirá o destruirá el valor de una parte del capital.

En la sección anterior se mencionaron los beneficios potenciales de

la globalización. De esta lista, no puede concluirse que el resultado es o

será necesariamente siempre el mejor. Si éste fuera el caso, no habría

oposición a la globalización. Por el contrario, hay muchas personas, y no

sólo aquellas que se manifiestan en las calles contra la Organización Mun-

dial del Comercio (OMC), que se oponen vigorosamente a este fenóme-

118


VITO TANZI

no, pues enfatizan algunos de los efectos negativos que tiene sobre los

obreros, los granjeros o las empresas domésticas. La globalización repre-

senta un fenómeno perverso para el trabajador que ha perdido su traba-

jo, para el granjero que ha visto caer el precio de sus cosechas, o para la

empresa que ha tenido que cerrar porque sus productos no pueden en-

frentar la competencia externa.

Sus defensores pueden argumentar que los cambios siempre producen

algunos costos de ajuste, y que éstos son más grandes en determinadas cir-

cunstancias particulares y en el corto plazo. Sin embargo, para los perdedo-

res los costos son reales, y pueden ser altos. Más aún, lo que sucede en el

corto plazo puede tener un efecto significativo en el largo plazo, especial-

mente si los cambios políticos requeridos no se llevan a cabo. Después de

todo, el largo plazo es la integral o la suma de una serie de cortos plazos.

Un país que ha tenido sus actividades internas protegidas por altas ta-

rifas o cuotas, que ha estado sujeto a una fuerte represión financiera, que

ha permitido a los bancos acumular activos con bajas tasas de retorno y,

a menudo, pasivos en moneda extranjera, donde el mercado de trabajo ha

estado muy regulado y ha limitado la movilidad de los trabajadores y la

libertad de las empresas para utilizar el factor trabajo de la forma más efi-

ciente, donde algunos precios clave han estado controlados, supuestamen-

te para proteger a los consumidores y donde determinados sectores han

podido beneficiarse de diversas políticas proteccionistas del gobierno,

inevitablemente experimentará dificultades si decide dejar entrar rápida-

mente a las fuerzas de la globalización. Estas dificultades obligarían a ce-

rrar algunas empresas, con el consecuente aumento en el desempleo y

reducción en los salarios para algunos trabajadores, entre otros efectos.

En la mayoría de las sociedades existen individuos o grupos parti-

culares que debido a su nivel de educación, capacitación, actitudes per-

sonales, contactos en el exterior, o a su fácil acceso al capital financiero,

serán capaces, incluso antes que el resto de la población, de tomar ven-

taja de las oportunidades que ofrece la globalización. Estos individuos,

en su mayor parte, se encuentran en los percentiles superiores de la dis-

tribución del ingreso.Algunos de estos grupos podrían incrementar rá-

pidamente su ingreso, lo que empeoraría la distribución del mismo, e

incrementaría el coeficiente de Gini.3 Es fácil entender por qué en esta

etapa inicial podría presentarse una mayor desigualdad, como se ha ob-

servado en diversos países. Cuando los ganadores pertenecen a un gru-

119

3 Véase Kanbur (1999) y Tanzi (1998).


po étnico diferente del resto de la población, como ha sucedido a me-

nudo, puede haber un gran resentimiento por parte de los perdedores

que puede incluso propiciar una reversión de la política de apertura.4

De esta manera, aun cuando la globalización hace al país más rico, pue-

de generar un grave descontento si el crecimiento del ingreso no se dis-

tribuye en condiciones de igualdad. Este descontento, en algunos casos,

puede promover políticas populistas.

De la discusión anterior surgen dos conclusiones básicas. La prime-

ra es que un país pagará un precio alto en el largo plazo si va contra las

tendencias mundiales y trata de prevenir que las fuerzas de la globaliza-

ción cambien sus actividades económicas. Muy probablemente experi-

mentará una tasa de crecimiento menor a la de otros países y acumulará

esta diferencia a lo largo del tiempo. La segunda es que en un país que

abre sus puertas a las fuerzas de la globalización, el gobierno debe des-

empeñar un papel muy importante para facilitar la apertura, y evitar o

reducir la oposición a esta estrategia. Es aquí donde la política fiscal co-

mienza a ser muy importante.

Globalización y reforma

Para lograr un ajuste exitoso ante el impacto de la globalización, el pa-

pel del gobierno debe incluir diversos aspectos.

Lo primero que debe hacer es quitar los obstáculos que pudieran

impedir a la economía operar exitosamente en un ambiente más abier-

to. Segundo, introducir políticas capaces de corregir las fallas más dañi-

nas del mercado.Tercero, ayudar a los que más pierden con la apertura

del mercado interno y, progresivamente, apoyarlos en su reintegración al

nuevo entorno.

En muchos países existen obstáculos que impiden a los mercados

operar a niveles más altos de eficiencia, y que han sido discutidos am-

pliamente en la literatura económica. Por tanto, sólo se mencionan en

este trabajo sin profundizar demasiado en ellos. Dichos obstáculos pue-

den catalogarse como físicos, institucionales o generados por políticas

erróneas. El proceso que prepara a una economía para enfrentar una si-

tuación más abierta y competitiva requiere de cambios para reducir es-

tos tres tipos de obstáculos.

120

4 Véase Chua (2003).



VITO TANZI

Infraestructura física

Una economía que funciona adecuadamente necesita una conveniente

infraestructura física. Este tipo de inversión por lo general, aunque no

siempre, es provista o financiada por el gobierno. La infraestructura ne-

cesaria incluye carreteras, puertos, aeropuertos, puentes, túneles, líneas

de alta tensión, trabajos para mejorar la distribución del agua, drenaje,

etc. Esto es indispensable para facilitar los movimientos de personas y

bienes, de modo que lo que se produce en una determinada área geo-

gráfica pueda transportarse sin un costo excesivo al lugar donde radican

los consumidores. Si un bien se produce a un costo X pero sólo puede

venderse con un valor superior varias veces a dicho costo (por el trans-

porte o por otros costos) la eficiencia de la economía se verá afectada.

Lo anterior es cierto para cualquier economía, pero la apertura de

los mercados internos a la globalización propicia que estos aspectos sean

especialmente importantes, debido a que una proporción significativa de

la producción del país se exporta. Esta apertura puede requerir de ma-

yores inversiones orientadas a mejorar la calidad de la infraestructura fí-

sica del país y, particularmente, la que lo conecta con el resto del mundo.

La globalización requiere de un análisis más cuidadoso de esa infraes-

tructura y de las inversiones necesarias para adecuarla a la nueva situa-

ción económica, lo que incluirá un mayor nivel tanto de exportaciones

como de importaciones. Así, pues, el gasto del gobierno necesario para

mejorar y expandir la infraestructura existente deberá aumentar. Estudios

realizados por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desa-

rrollo concluyen que cuando las carreteras y los puertos no son adecua-

dos, puede ser muy costoso embarcar productos para la exportación. La

evidencia de algunos países muestra que la infraestructura básica puede

experimentar importantes cuellos de botella cuando el comercio crece

rápidamente.

Infraestructura institucional

Una economía que funciona bien necesita instituciones eficientes. La

calidad de éstas debe ser adecuada para poder competir con otros países,

y evitar así que los trámites burocráticos o el papeleo aumenten el cos-

to de las exportaciones y desalienten la inversión extranjera directa. Las

instituciones de un país deben:

121



• Facilitar el diseño de los contratos, así como el proceso eficiente

de registro y cumplimiento de los mismos.

• Proteger la propiedad y los derechos de propiedad.

• Promover una rápida mediación en casos de controversia y a un

costo razonable.

• Facilitar la incorporación de nuevas actividades, incluyendo la

creación de nuevas empresas.

• Facilitar el cierre de algunas actividades, ya sea voluntaria o forza-

damente por la bancarrota.

• Educar a las personas que entran a la fuerza de trabajo y proveer

oportunidades de capacitación para los trabajadores que han per-

dido sus empleos.

• Facilitar la transferencia de fondos de los ahorradores a los inver-

sionistas, o de una inversión a otra.

• Facilitar la administración tributaria y el cumplimiento de las obli-

gaciones fiscales.

• Proteger a los trabajadores sin introducir rigideces en el mercado

laboral, etcétera.

Una economía de mercado es similar a un sistema ecológico, porque

las instituciones se complementan unas a otras y entre ellas facilitan el cum-

plimiento de sus actividades. Cuando una institución falla (por ejemplo el

sistema educativo o el judicial), provoca un impacto significativo en la ac-

tividad económica y en otras instituciones. Por ejemplo, un sistema de jus-

ticia deficiente hace más difícil tener una economía basada en reglas y un

buen sistema tributario, dado que no se castiga a los evasores fiscales o a

aquellos que no cumplen con los términos de los contratos. Un sistema

educacional deficiente propicia que los ciudadanos tengan una capacitación

poco adecuada y que la administración pública sea ineficiente.A este res-

pecto, el concepto de externalidades institucionales es importante, ya que

implica que las fallas de una institución puedan afectar seriamente a otras.

En un país que está entrando a la globalización, las fallas institucio-

nales pueden dañar particularmente su competitividad internacional.

Este aspecto ha sido reconocido implícitamente en años recientes en los

informes anuales de instituciones dedicadas a la investigación que clasi-

fican a los países de acuerdo a su competitividad. Las características ins-

titucionales constituyen un componente importante en el cálculo de

dichas clasificaciones. Por tanto, es fundamenal corregir las fallas para

que las instituciones se adapten mejor al entorno cambiante.

122


VITO TANZI

Es evidente que un país que se abre a las fuerzas de la globalización

necesita analizar qué tan adecuadas son sus instituciones a la nueva situa-

ción. Este nuevo entorno también requerirá de instituciones nuevas o di-

ferentes si se desea evitar problemas mayores. Ésta fue la principal lección

aprendida por los países del sudeste asiático durante las crisis financie-

ras de 1997 y 1998. En estos países no existía una correlación entre su

grado de desarrollo económico y su desarrollo institucional. Ciertos as-

pectos que parecían poco importantes en entornos más cerrados, empe-

zaron a ser mucho más relevantes en una situación de mayor apertura.

Algunos ejemplos de lo anterior son la transparencia y la objetividad de las

reglas, los principios contables generalmente aceptados, las leyes de ban-

carrota, los requerimientos de publicación de información de las empre-

sas, las normas para promover la competencia, las reglas contra los actos

de corrupción, etcétera.

La creación de una infraestructura institucional adecuada requiere

de un gasto adicional por parte del gobierno.También necesitará que se

dejen de lado algunas formas tradicionales de hacer las cosas. Por ejemplo,

un sistema económico basado principalmente en relaciones informales

e interpersonales (muy común en economías tradicionales o cerradas),

tendrá que ser reemplazado por otro basado en reglas claras, aplicadas ob-

jetivamente a todos, incluyendo a los extranjeros; para algunos países, la

ejecución de estas reformas equivale a lograr una revolución social. Es

de esperar que estos cambios enfrenten obstáculos, que no son necesa-

riamente de naturaleza financiera, ya que pueden requerir de reformas

drásticas en las instituciones o de la creación de otras (por ejemplo, las co-

misiones anticorrupción en Hong Kong y Singapur). Los principales

obstáculos pueden ser políticos o sociales, más que financieros, y surgi-

rán debido a la creencia, honesta pero equivocada, de que “los métodos

viejos son siempre los correctos”. Un sistema que descansa en reglas se-

rá importante en la lucha contra la corrupción y en lograr infundir a los

extranjeros más confianza en el país.

Reformas de política

Un país puede contar con una infraestructura física e institucional

excelente, pero si sus políticas no son correctas no tendrá un buen des-

empeño en el mundo globalizado. Los responsables de la política eco-

nómica pueden cometer errores en materia de tasas de interés, en la

123


elección del sistema tributario, en la determinación de la composición

del gasto público, en la elección del tipo de cambio y en otras áreas. En

un entorno internacionalmente competitivo, estos errores pueden ser

más costosos que en una economía cerrada. La razón es que la globali-

zación ha hecho posible, para los responsables de la política económica,

tener acceso a un flujo de recursos financieros mucho mayor que aquellos

disponibles en las economías cerradas. Por lo anterior, las crisis financieras,

estimuladas por políticas deficientes, han comenzado a ser más frecuen-

tes en épocas recientes.Por otra parte, los países que adoptan políticas eco-

nómicas adecuadas, actualmente son capaces de crecer a tasas mucho más

elevadas que las que registraron en el pasado, como ha sido evidente en el

desempeño económico que han mostrado algunas naciones como Chi-

na, Corea del Sur,Taiwán,Tailandia, Chile, Irlanda y otras. Gracias a la

globalización existe un mayor acceso al capital foráneo, a nuevas tecno-

logías y a los mercados externos.

Los mercados necesitan la atención de los gobiernos para enfrentar

sus fallas, mismas que están generalmente vinculadas a la asignación de

recursos. Sin embargo, en una interpretación no tan económica o tradi-

cional, éstas pueden relacionarse con la distribución del ingreso, la cual

se caracteriza por un elevado coeficiente de Gini, y puede ser conside-

rada, en sí misma, como una falla de mercado. Los coeficientes de Gini

son muy elevados en América Latina.

En una interpretación más tradicional, o más técnica, de lo que es

una falla de mercado, el gobierno necesitará fortalecer su papel en el

cumplimiento de las reglas de competencia para prevenir la creación de

monopolios, los cuales, especialmente cuando son propiedad de extran-

jeros, pueden ser vistos como más dañinos para los ciudadanos del país.

Uno de los aspectos de la globalización que ha provocado fuertes reac-

ciones ha sido la sustitución de monopolios públicos por monopolios

privados, propiedad de extranjeros. Esto ha sucedido cuando se han ven-

dido empresas públicas con poder monopólico a compradores extranje-

ros privados, sin hacerlas más competitivas.5

El gobierno necesita fortalecer y hacer cumplir reglas que obliguen

a proporcionar y difundir información completa en diversas actividades.

Este aspecto está estrechamente relacionado con la necesidad de forta-

lecer las normas contables, lo cual daría, por ejemplo a aquellos que com-

124

5 En algunos casos, el poder monopólico adquirido motivó a los compradores extran-jeros a pagar mayores precios por la adquisición de estos activos.


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VITO TANZI

pran acciones de empresas, la confianza necesaria para realizar sus inver-

siones. Debe haber reglas que garanticen la seguridad de los productos

y no sólo de aquellos producidos internamente.

Podría argumentarse que la ejecución de políticas orientadas a enfren-

tar fallas de mercado es necesaria, independientemente de que los países es-

tén abiertos o cerrados, o de que el mundo esté o no globalizado. Si bien

esto es cierto, también lo es que estas políticas son más deseables y necesa-

rias en un entorno que propicie el contacto entre individuos de países y

culturas diferentes y que otorgue una mayor importancia al mercado.

Es probable que una apertura rápida de la economía a las fuerzas de

la globalización provoque que algunos sectores de la población sufran

pérdidas económicas, especialmente en el corto plazo.Tales son los casos

de aquellas personas que trabajaban en empresas públicas y que perdie-

ron su empleo después de que éstas fueron privatizadas; de los agriculto-

res que producían granos que ahora se importan; de los propietarios y los

trabajadores de industrias que producían bienes de consumo protegidos

por elevados aranceles y cuotas; etc.Algunos de ellos pueden pasar rápi-

damente a otras actividades en expansión. Sin embargo, otros probable-

mente tengan mayor edad, o pocas habilidades para encontrar fácilmente

otra fuente trabajo, o para abrir un negocio en el nuevo entorno. Para

ellos, el gobierno debe diseñar programas de retiro anticipado, de com-

pensación por desempleo, de capacitación, de préstamos subsidiados para

comenzar otras actividades, etc. Estos esquemas pueden ser costosos y

propiciar un aumento sustancial en el gasto público.

Al mismo tiempo, como se mencionó anteriormente, algunos gru-

pos estarán mejor preparados o en mejor posición para aprovechar las

nuevas oportunidades. Éstos podrían ver incrementados sus ingresos con

rapidez, propiciando el resultado típico de un empeoramiento en la dis-

tribución del ingreso. Si bien es cierto que el gobierno no puede igno-

rar a aquellos que sufren pérdidas de ingreso, tampoco debería ignorar a

los que ganan con estos cambios. Este último grupo debe contribuir

equitativamente al creciente gasto público que se requiere realizar me-

diante la adopción de un sistema tributario adecuado, lo cual nos lleva a

analizar el papel del gobierno en el diseño de la reforma fiscal en un

mundo más globalizado.

125


Globalización y reforma fiscal

Aspectos generales

La globalización y la apertura de las economías tienen implicaciones im-

portantes para la política fiscal. En la sección anterior se discutía la ne-

cesidad de llevar a cabo diversas reformas en las naciones que se unen al

mundo globalizado. Uno de los argumentos centrales es que, en los paí-

ses en desarrollo, algunas de estas reformas requieren de niveles elevados

de gasto público. Cuando el mercado interno se abre rápidamente, el

gobierno está sujeto a presiones para apoyar a aquellos que pierden su

empleo o su capital a causa del impacto de la competencia externa en

sus actividades. Mientras más rápido sea el proceso de apertura, mayores

serán las dificultades que enfrenten algunos individuos o sectores, y ma-

yores también las presiones para la asistencia pública. Por estas razones,

es muy probable que aumente el gasto público.

Algunos economistas han señalado que una economía más abierta

propicia mayores riesgos para sus ciudadanos (Rodrik, 1998).Ya que el

papel fundamental del gobierno es proteger a los individuos de diversos

riesgos, se ha argumentado que las economías más abiertas deben tener

mayores niveles de gasto público para generar redes de seguridad. En con-

secuencia, cuando los países comienzan a abrirse al exterior, deben re-

gistrar un incremento en el nivel de gasto público como proporción del

Producto Interno Bruto (PIB). Rodrik ha mostrado evidencia empírica

en apoyo de esta afirmación.

Las economías cerradas o tradicionales, con frecuencia desarrollan

formas primitivas de protección social, que hacen un mayor uso de las

regulaciones que del gasto público.6 En los países en desarrollo la pro-

tección social se provee mediante:

• Precios controlados para algunos bienes y servicios básicos.

• Larga permanencia en los trabajos.

• Elevada creación de empleos en empresas públicas.

• Precios bajos de algunos bienes, como la energía.

• Otorgamiento de créditos subsidiados.

126

6 Véase Tanzi (2002) para una discusión de los instrumentos mediante los cuales sepuede proveer protección social.



• Construcción de vivienda de interés social y rentas controladas.

• Establecimiento de salarios mínimos, entre otros.

Esta forma de protección es aleatoria, ineficiente y, a menudo, poco

equitativa. Sin embargo, para los beneficiados es real y valiosa. Si la glo-

balización conduce al desmantelamiento de las redes primitivas de segu-

ridad, habrá una fuerte presión sobre el gobierno para reemplazarlas con

un sistema más formal o moderno. Esto es lo que ha sucedido a lo lar-

go de los años en algunos países del sudeste asiático y en Chile. Los nue-

vos sistemas pueden incluir compensación por desempleo, subsidios a las

familias, provisión de pensiones mínimas, programas de capacitación pa-

ra los trabajadores desplazados y alimentación gratuita para los niños en

las escuelas, entre otros. Por tanto, pueden dar lugar a un incremento

adicional en el gasto público

En conclusión, por todas las razones mencionadas, y para la mayo-

ría de los países en desarrollo donde el nivel del gasto público ha sido

mucho menor que en los industrializados, la apertura de los mercados

puede propiciar un mayor gasto público y la consecuente necesidad de

elevar los impuestos.

La discusión anterior destaca la relación entre globalización y gasto

público en los países en desarrollo. En los países industrializados, que de

entrada comienzan con un sector público de gran tamaño a causa de sus

políticas de Estado benefactor, las conclusiones discutidas no se aplican.

En estos países, la principal preocupación fiscal es el elevado monto de

los impuestos. La globalización tenderá a reducir estos niveles impositi-

vos, como se reconoce en gran parte de la literatura. Por tanto, en los

países industrializados la globalización requiere de una reducción en el

gasto público (Tanzi, 2001 y 2002).

En cambio, en las naciones en desarrollo será necesario incrementar

los impuestos. Dado que en estos países el gasto público y los niveles im-

positivos son mucho más bajos, surgirán presiones crecientes para incre-

mentar el gasto público.7 Sin embargo, como los impuestos distorsionan

la actividad económica y desalientan el trabajo, la decisión de elevar los

impuestos debe hacerse con mucho cuidado. Este objetivo necesitará to-

mar en cuenta el hecho de que un país que abre sus fronteras a un co-

127

7 Es evidente que, la validez de esta conclusión debe ser evaluada para algunos paísesen desarrollo, como Brasil y Uruguay, en donde los niveles de gasto e impuestos sonelevados.

VITO TANZI


mercio más libre puede experimentar algunas pérdidas de recaudación

debido a la eliminación o reducción de aranceles a la importación.

Los dos pilares del peso tributario en los sistemas fiscales modernos

son el impuesto al valor agregado y el impuesto sobre la renta de las per-

sonas físicas. Los responsables de definir las políticas deben centrar su

atención en estos dos impuestos. Antes de discutir en mayor detalle es-

tos aspectos, es necesario hacer algunos comentarios sobre el impacto de

la globalización en los sistemas tributarios.

La globalización tiende a reducir la recaudación tributaria. Hay mu-

chas razones para ello. Primero, la globalización y la apertura de las econo-

mías requieren de la eliminación de los impuestos al comercio exterior.

Esta pérdida de recaudación puede crear algunas dificultades en países

en desarrollo donde estos impuestos son importantes, y puede ser nece-

sario compensarla con otros impuestos.8 Segundo, la competencia fiscal

internacional ha generado una reducción significativa en las tasas mar-

ginales de los impuestos personales y corporativos. En las dos décadas

pasadas, estas tasas han caído en cerca de veinte puntos porcentuales en

promedio. Sin una compensación que provenga de la ampliación de la

base tributaria, esta reducción conduciría, sin remedio, a una caída en

la recaudación total.

Tercero, la movilidad del capital financiero está forzando a los países a

reducir el gravamen sobre esta importante base tributaria. En algunos paí-

ses, esto último ha propiciado la introducción de un impuesto sobre la ren-

ta dual que grava con tasas más bajas al capital financiero. Cuarto, cada vez

es más difícil gravar los bienes de lujo debido a la facilidad de conseguir es-

tos productos en países donde las tasas son más bajas. Finalmente, como se

mencionó anteriormente, existen “termitas fiscales” que están minando

lentamente los fundamentos de los sistemas tributarios. El menos afectado

por estos problemas es el impuesto al valor agregado (Tanzi, 2001).

Los países deberían aprovechar la oportunidad que les ofrece el pro-

ceso de globalización para realizar actividades que llevarían a cabo de cual-

quier otra manera pero que normalmente no hacen, por ejemplo, analizar

cuidadosa y sistemáticamente sus cuentas fiscales para:

• Limitar el gasto público a gastos verdaderamente esenciales, elimi-

nando aquellos que no lo son.

128

8 Para una discusión sobre este punto, véase Ebrill et. al. (1999),Abed (2000), Peters (2000)y Tanzi (2003).



• Asegurar un nivel mínimo de eficiencia en el gasto, aun en las ca-

tegorías de gastos esenciales.

• Fortalecer el sistema tributario.

Durante la segunda mitad del siglo pasado, en los países industriales se

registró un aumento extraordinario en el gasto público.Lo anterior fue re-

sultado, principalmente, de un incremento en las transferencias y los subsi-

dios a las familias y a las empresas, lo que estuvo asociado, a su vez, a la

creación del Estado benefactor.Empero, las transferencias no estuvieron di-

rigidas a los individuos más pobres. Más bien, a causa de presiones políti-

cas y de la visión particular del llamado “Estado benefactor” (protección

desde la cuna hasta la tumba para todos) las transferencias fueron otorgadas

a todos. Esta política fue muy onerosa y condujo a un enorme incremen-

to del gasto público y de los impuestos como proporción del PIB.

Para estos países, la globalización necesariamente requerirá de una

reducción del gasto público, dada la dificultad de mantener los niveles

actuales de impuestos, que a menudo exceden el 40% del PIB.9

En general, en las naciones en desarrollo la situación es diferente. En

éstas, los niveles de impuestos han permanecido, en promedio, por de-

bajo de 20% del PIB. Por lo mismo, ha sido difícil aumentar el gasto. En

América Latina sólo pocos países, como Brasil, Uruguay y, hasta cierto

punto,Argentina, trataron de adoptar el estilo europeo de transferencias

y subsidios. Solamente Brasil tuvo éxito en incrementar la recaudación

tributaria a los niveles de los países industrializados. En el caso de Lati-

noamérica, el ajuste de las cuentas fiscales para enfrentar la globalización

requiere inevitablemente de una mayor carga tributaria. Sin embargo, de-

bido a controles presupuestarios poco efectivos, los países en desarrollo

han utilizado sus recursos públicos con menor eficiencia que los indus-

trializados.Así, parte del ajuste de las cuentas fiscales debería provenir de

una mayor eficiencia en el gasto público.

Experiencias de diversos países

No es posible separar las reformas fiscales atribuibles a la globalización

de aquellas que se requieren en respuesta a malas políticas del pasado, o

129

9 Véase Tanzi (2002). En varios países industrializados, la proporción de gasto público aPIB ha caído significativamente en los últimos años.

VITO TANZI



a cambios en la visión política sobre el papel del Estado.Tal separación

demandaría una enorme cantidad de trabajo, y aun así, los resultados se-

rían debatibles. Por tanto, las experiencias que a continuación se descri-

ben no deben vincularse necesariamente a la globalización. Enseguida se

presentan, primero, algunas experiencias de reforma fiscal en países in-

dustrializados y, después, otras en países en desarrollo.

Algunas naciones que hace dos décadas tenían niveles impositivos

por debajo del promedio, lograron mejoras notables en sus cuentas fis-

cales al incrementar el nivel de impuestos.Tres países destacan a este res-

pecto: Grecia, Italia y España. En aproximadamente una década, cada uno

de ellos incrementó sus niveles de recaudación impositiva en por lo me-

nos diez puntos porcentuales del PIB, mediante cambios administrativos

e incrementos en el impuesto sobre la renta de las personas físicas, y

otros impuestos. Sin embargo, en años más recientes los ajustes fiscales

se han llevado a cabo con reformas, o por medio de la eliminación de

algunos programas de gasto. España, y en menor medida Grecia, han in-

troducido reformas orientadas a reducir el gasto público. Italia ha sido

menos exitosa hasta ahora.

Canadá fue capaz de reducir fuertemente su déficit fiscal y una deu-

da creciente, mediante recortes significativos al gasto público en áreas

sociales, incluyendo salud, tanto en el ámbito federal como en sus provin-

cias. Esta reducción revirtió la tendencia creciente de la deuda pública

como proporción del PIB y redujo las tasas y los pagos de intereses. No

hay evidencia que sugiera que estos recortes hayan provocado un daño

significativo al país.

Después del colapso de la Unión Soviética, Finlandia, que había sido

su principal socio comercial, tuvo que efectuar importantes recortes a las

transferencias y subsidios. Esto redujo tanto el déficit fiscal como la pro-

porción del gasto público en el PIB. En lugar de verse afectada adversa-

mente por estos recortes, la economía se revitalizó y ha sido una de las

economías europeas con mejor desempeño en los últimos años. Ni el Es-

tado benefactor (con objetivos ahora mucho más simples), ni su competi-

tividad han tenido problemas. Por el contrario, parece que como resultado

del ajuste fiscal, el país se encuentra ahora en mejores condiciones.Tal vez

por su población pequeña y homogénea, Finlandia ha aprovechado las

ventajas y oportunidades ofrecidas por la globalización. Sus actividades

educacionales y de investigación se han fortalecido, lo que la ha llevado

a crear las condiciones idóneas para exportar productos tecnológicamen-

te más avanzados.

130


En los años ochenta, Irlanda tenía un déficit público muy grande, ge-

nerado por un gasto público elevado y una base impositiva muy estre-

cha. En 1984, la deuda pública alcanzaba el 126% del PIB. La economía

estaba sobrerregulada y era ineficiente. A finales de los años ochenta,

Irlanda llevó a cabo una importante reforma fiscal estructural,basada prin-

cipalmente en recortes de gastos e impuestos. La tasa impositiva en ac-

tividades manufactureras se redujo a uno de los menores niveles en el

mundo, y se eliminaron muchas regulaciones, y con ello disminuyeron

también los trámites burocráticos, así como otros obstáculos a la activi-

dad económica. El país pronto se convirtió en una de las economías más

competitivas en el ámbito internacional. Estos cambios propiciaron una

importante caída en las tasas de interés y un incremento en la inversión

privada, incluyendo la inversión extranjera directa. Los incentivos fiscales

específicos, enfocados exclusivamente a atraer inversiones al sector ma-

nufacturero, ayudaron a que se convirtiera en uno de los países de mayor

crecimiento económico en el mundo. Una vez más, quizá debido a su

población homogénea, se pudieron realizar las reformas estructurales re-

queridas.10

Australia y Nueva Zelandia son pioneros en la instrumentación de

reformas fiscales importantes. Estas reformas comenzaron en Nueva Ze-

landia a principios de los años ochenta, y después continuaron en Aus-

tralia.A lo largo de los años, dichas reformas han sido más profundas que

las adoptadas en muchos otros sitios pues, entre otras cosas, lograron

cambiar el panorama fiscal de esas dos economías e influyeron en otros

países. A principios de los años ochenta, tanto Australia como Nueva

Zelandia enfrentaban problemas de productividad y bajas tasas de creci-

miento para los estándares internacionales de aquella época. También

enfrentaban dificultades fiscales, tanto de carácter macroeconómico co-

mo estructural.

Las reformas incluyeron los siguientes aspectos:

• La presentación de presupuestos que enfatizaban flujos devenga-

dos más que de caja.

• La privatización de las principales empresas públicas para reducir

influencias políticas en su desempeño.

131

10 Para 2003, la participación de la deuda en el PIB había caído a 33%. Para una discusiónde la situación en la mitad de los ochenta, véase Alan Dukes,TD (1986); para un análisis delos cambios que ha habido desde entonces, véase Charles X. O’Loghlin (2003).

VITO TANZI


• La utilización de alianzas entre los sectores público y privado para la

provisión de servicios de infraestructura (carreteras, prisiones).

• La venta de activos públicos bajo el supuesto de que su uso es más

eficiente en el sector privado.

• Reformas al sistema de pensiones con el fin de que éstas refleja-

ran el monto de las contribuciones y garantizaran pensiones mí-

nimas financiadas con impuestos generales.

• La introducción del impuesto al valor agregado con una tasa uni-

forme y una base muy amplia.

• La reducción en las tasas marginales del impuesto sobre la renta.

• La introducción de nuevos arreglos institucionales como La Carta

de Honestidad Presupuestal de Australia en 1998, a fin de asegu-

rar mayor disciplina, transparencia y rendición de cuentas en la

conducción de la política fiscal.

En Nueva Zelandia hubo un concepto parecido llamado Acta de

Responsabilidad Fiscal. El impuesto al valor agregado es ahora el más

productivo del mundo, con una productividad de recaudación por pun-

to porcentual de 0.71% del PIB.

Otros países industrializados que han sido exitosos en efectuar ajus-

tes fiscales significativos son:Austria, Suecia y los Países Bajos.

Después de un periodo de dificultades fiscales a principios de los

años noventa, cuando el déficit y la deuda pública llegaron a niveles preo-

cupantes, en Suecia se logró reducir significativamente el déficit fiscal y

la deuda pública principalmente mediante recortes en el gasto. Una re-

forma importante fue la del régimen de pensiones, que introdujo un sis-

tema en el cual las pensiones públicas estaban totalmente ligadas a las

contribuciones de los trabajadores.Austria contuvo su gasto público y re-

cientemente implantó un ambicioso plan de reforma en su sistema de

pensiones. Los Países Bajos introdujeron una regla fiscal que fijó el nivel

máximo de gasto público como proporción del PIB, lo que permitió re-

ducir significativamente la participación de dicho rubro en el PIB.

En los tres países mencionados, gran parte del ajuste en el gasto pú-

blico se produjo mediante la reducción de subsidios, transferencias y

pensiones. Estos rubros constituían las categorías que se habían incre-

mentado en décadas recientes. El gasto público real o “fundamental”11

132

11 Éste es el gasto que absorbe directamente recursos reales. Se distingue de las transfer-encias en efectivo.



VITO TANZI

no ha cambiado mucho y, por tanto, no ha sido afectado por la reforma

fiscal.Así, no ha caído el gasto relacionado con el papel teórico tradicio-

nal del sector público.

Algunos países en desarrollo también han efectuado reformas fisca-

les importantes, aunque en este grupo es más difícil identificar los casos

exitosos. Debido a los grandes problemas que enfrentan para incremen-

tar la recaudación tributaria (salvo en casos excepcionales, como cuan-

do hubo una considerable reducción en la tasa de inflación), hay pocos

ejemplos de economías que hayan llevado a cabo ajustes importantes del

lado tributario. Brasil es una de estas excepciones. Cuando los ajustes se

han hecho en el gasto (tal vez para cumplir con los requerimientos de

programas negociados con el Fondo Monetario Internacional), los re-

cortes han recaído en los subsidios, en la nómina salarial, en el gasto de

capital y en el gasto de operación y mantenimiento. En muchos casos,

estos recortes se han revertido al paso de los años. Sin embargo, vale la

pena mencionar algunos de ellos.

En el continente americano, Chile merece claramente la primera

mención. Durante las dos décadas pasadas, ha seguido una política orien-

tada a crear un sistema tributario eficiente, capaz de financiar un nivel ra-

zonable de gasto público, mismo que ha sido evaluado cuidadosamente

para minimizar ineficiencias o gastos innecesarios.El análisis de costo-be-

neficio se ha aplicado rutinariamente a la toma de decisiones en nuevos

proyectos de inversión.Otros programas (salud y educación) han sido ob-

jeto de evaluaciones periódicas detalladas y se ha desarrollado una refor-

ma pionera en el área de pensiones (con la introducción de un sistema

obligatorio de pensiones privadas) y educación (con el uso de vales de

educación).Algunas de estas reformas constituyen un modelo a seguir.

El sistema tributario chileno ha mostrado una trayectoria estable.

Genera alrededor del 18% del PIB en recaudación, nivel promedio para

países en desarrollo. Su estructura busca minimizar tanto las distorsiones

como la falta de incentivos, al tiempo que trata de respetar la equidad.

La tasa del impuesto sobre la renta de las empresas, de 15%, es relativa-

mente baja, y la correspondiente a las personas físicas es progresiva, con

un límite superior de 45%. En este aspecto, el sistema tributario de Chi-

le es similar al de Irlanda. Mientras la tasa impositiva sobre las empresas

es una de las más bajas en América Latina, la tasa marginal para las per-

sonas físicas es la más elevada. La recaudación por impuesto sobre la ren-

ta es de alrededor de 6% del PIB. La mayor parte de este total proviene

de las personas físicas, especialmente de qienes tienen ingresos elevados.

133


El impuesto al valor agregado del país, cuya tasa es de 18%, es altamen-

te productivo y se aplica sobre una base amplia,12 con un índice de pro-

ductividad de 0.45, recauda aproximadamente 8% del PIB.

Chile también ha puesto especial atención a la administración tri-

butaria, tratando de hacerla más eficiente y de aislarla completamente de

influencias políticas.13

El caso de Brasil es también relevante debido al logro de un gran

incremento en la recaudación tributaria. La recaudación actual, 36% del

PIB, no sólo es la más elevada de América Latina y una de las más altas

entre los países en desarrollo, sino que es sustancialmente mayor que la

de Estados Unidos. La recaudación tributaria brasileña es cerca de tres

veces la de México y el doble de la de Chile. Sin embargo, ni la calidad

de su gasto público ni la de su sistema tributario merecen elogios. Ha-

brá que ver si tiene éxito, pues su recaudación tributaria actual depende

en gran medida de la aplicación de impuestos ineficientes y distorsio-

nantes. Brasil necesita llevar a cabo una reforma por el lado del gasto

que, además de otros objetivos, reduzca las erogaciones en pensiones.14

Fuera del continente americano, el caso de Sudáfrica es importan-

te, ya que ha adoptado, como en Chile, una política de ajuste fiscal que

busca usar los recursos públicos con moderación y eficiencia, y crear un

sistema tributario eficiente que resista la tentación de invocar soluciones

mágicas. En la década pasada logró reducir su déficit fiscal en cerca de 5

o 6% del PIB, mediante de una cuidadosa reasignación del gasto y una

reforma fiscal que incluyó un impuesto al valor agregado con una base

amplia.

Malasia y Lituania también han llevado a cabo reducciones impor-

tantes en el gasto público.

Conclusiones

La conclusión básica de este artículo es que la globalización genera pre-

siones tanto en los países en vías de desarrollo como en los industriali-

zados para que reformen sus cuentas fiscales. Es probable que, con el paso

134

12 La tasa fue elevada recientemente a 19 por ciento.13 Esto también es importante, porque en varios países de América Latina las influen-cias políticas en las decisiones administrativas son muy poderosas.14 Para una revisión de la reforma tributaria en América Latina, véase Tanzi (2003).



del tiempo, estas presiones sean más intensas. Sin embargo, las reformas

requeridas son diferentes para los dos grupos de países.

Las naciones industrializadas, y especialmente aquellas que en déca-

das recientes incrementaron el gasto público a niveles elevados, necesi-

tarán reducir dicho gasto mediante reformas que otorguen un papel más

importante al sector privado, por ejemplo, por medio de la privatización

de por lo menos una parte del sistema de pensiones, de la educación, de

la infraestructura, etc. Esta reducción es necesaria debido a la presión a

la baja que ejerce la globalización sobre la recaudación tributaria. Hay

evidencia de que muchos países industrializados han comenzado a re-

formar sus cuentas fiscales en la dirección correcta.15

Por otra parte, los países en desarrollo enfrentan problemas diferentes.

Para la mayoría de ellos la globalización genera presiones para incremen-

tar el gasto público en algunas áreas. Éstas incluyen la modernización

de la infraestructura; la mejora de sus instituciones; el financiamiento de

costos transitorios derivados de la corrección de políticas; las compen-

saciones otorgadas a algunos de los más afectados por el proceso de glo-

balización; la capacitación a otros de ellos, y el reemplazo del sistema de

protección social antiguo, tradicional e ineficiente, por una red moder-

na de seguridad social. Para evitar el deterioro de la situación fiscal, estos

países deberían comenzar a mejorar la eficiencia en el uso de los ingre-

sos fiscales, de modo tal que el gasto adicional pueda financiarse con una

menor ineficiencia o con la eliminación de gastos innecesarios. Si no

pueden hacerlo, o si los resultados son insuficientes, deberán entonces

reformar su sistema tributario para incrementar la recaudación aumen-

tando los impuestos.

Aun cuando el incremento de los impuestos puede provenir de di-

ferentes fuentes, los sistemas tributarios modernos se basan principal-

mente en dos de ellos: el impuesto sobre la renta de las personas físicas

y el impuesto al valor agregado.16 Sería apropiado que los responsables

de diseñar las políticas en los países en desarrollo se centraran en estos

dos impuestos, en lugar de buscar soluciones fáciles con la adopción de

otros gravámenes, como el impuesto a las transacciones financieras que,

a pesar de ser altamente distorsionante, ha obtenido un número signifi-

cativo de seguidores en América Latina.

135

15 Véase Bernardi y Profeta (2003).16 Una de las tendencias positivas en la tributación de América Latina en años recientes,ha sido la reducción del número de impuestos que utilizan los países.

VITO TANZI


El impuesto sobre la renta puede servir para incrementar la recauda-

ción y para mejorar la equidad. El impuesto al valor agregado debería

concentrarse en incrementar la recaudación. Es un error tratar de alcan-

zar objetivos de equidad mediante este último. Para que sean efectivos,

ambos requieren de una base tributaria amplia y de tasas adecuadas.

El impuesto sobre la renta de las personas físicas puede ser útil para

el objetivo de equidad, en caso de que genere una recaudación signifi-

cativa, y si dicha recaudación proviene en su mayoría de impuestos so-

bre los deciles superiores de ingreso. Dada la desigual distribución del

ingreso en los países en desarrollo, especialmente en América Latina,17

en los deciles superiores se concentran tanto la mayor proporción de los

ingresos, como de las personas que más se han beneficiado de la globa-

lización.18

Si la base tributaria del impuesto sobre la renta es suficientemente

amplia, no hay necesidad de utilizar tasas elevadas para obtener una re-

caudación adecuada. No obstante, una base amplia requiere de límites a

los ingresos exentos de impuestos. En Latinoamérica, los individuos

comienzan a pagar impuestos sólo cuando sus ingresos representan un

múltiplo elevado del ingreso per cápita del país. Esto casi garantiza que la

mayoría del ingreso escapará a los impuestos, y que la recaudación por

este concepto será pequeña. Así, pues, el impuesto sobre la renta tiene

que diseñarse para que genere una recaudación mayor a la observada.A

mi juicio, las dificultades no han sido principalmente administrativas, si-

no políticas.

El impuesto al valor agregado debería ser la fuente más productiva

de recaudación en los países en desarrollo. Para lograr este objetivo, su

productividad (medida como la proporción de recaudación a PIB por ca-

da punto porcentual de tasa impositiva) debe ser elevada.

La productividad de la recaudación de este impuesto en el mundo

va de un rango de 0.7 en Nueva Zelandia a menos de 0.2 en algunos

países. En América Latina, varía desde 0.2 (en Haití, México y Venezue-

la) a cerca del 0.5 (en Chile y Ecuador). Esto significa que si dos países

tienen una tasa básica del IVA del 10%, pero sus niveles de productividad

son de 0.5 y 0.2, respectivamente, el primero de ellos obtendrá ingresos

136

17 Se ha estimado que el coeficiente de Gini para América Latina es cercano a 0.5.18 Así, lograr que estos individuos contribuyan a la recaudación fiscal sería una formabenéfica de tributación. De acuerdo con datos del Banco Mundial, el 10% más rico deBrasil recibe 47.2% del ingreso total nacional.



VITO TANZI

por esta vía de cerca del 5% del PIB, mientras el segundo de sólo 2% del

PIB. El combate a la pobreza se fortalecería enormemente en el segun-

do país con el 3% del PIB en recaudación adicional. Alternativamente,

sería posible mejorar la infraestructura o capacitar a muchos trabajadores

con estos recursos. Por esta razón, es un error tener sistemas de impues-

tos al valor agregado con tasas múltiples, con muchas excepciones, o con

tasa cero en algunos bienes y servicios comerciados en el mercado do-

méstico. La tasa cero debería limitarse a las exportaciones. Otro tipo de

políticas, normalmente justificadas en aras de la equidad, encierran ine-

ficiencias, complican la administración y crean oportunidades de evasión

y fraude fiscal. Es mucho mejor tener una tasa baja única del impuesto

al valor agregado, aplicable a la mayor parte de la base potencial del im-

puesto, y utilizar la recaudación extra para enfrentar la pobreza, proble-

mas de equidad, o las presiones que la globalización le impone al gasto

de los países en desarrollo.

Preguntas y respuestas

¿Qué se puede hacer con los trabajadores que pierden su empleo?

Hay tres posibilidades en una economía moderna. La primera de ellas,

es dar una compensación por desempleo, por un periodo limitado y con

un ingreso más bajo del que ganaba la persona. La segunda es la capaci-

tación, un aspecto muy importante de la función del Estado en el pro-

ceso de la globalización, para lo que se requiere de recursos y de adoptar

decisiones específicas sobre la reorientación que habrá de darse a los des-

empleados. La tercera es para los trabajadores mayores de cierta edad. Para

ellos es muy difícil comenzar en otro empleo, por lo que es importante

permitirles que se pensionen un poco antes de la edad oficial.

¿Cómo se deben introducir impuestos en la economía informal, y cómo debe re-

ducirse la brecha de impuestos entre la economía formal y la informal?

Mi pregunta es por qué se querría reducir ese diferencial. Generalmen-

te, quienes trabajan en la economía informal tienen un ingreso mucho

más bajo que los que lo hacen dentro de la economía formal y pagan

impuestos.Tal vez no paguen impuestos sobre la renta, pero sí sobre lo

que compran (cigarrillos, gasolina, etc.). Por ello, no veo gran necesidad

137



de buscar que la economía informal pague impuestos. Es cierto que hay

personas en la economía informal que ganan mucho dinero y se tiene que

hacer algo mediante la administración fiscal para que paguen impuestos,

pero son los menos.

¿Podría profundizar un poco sobre el impuesto al valor agregado, cómo explicar

la ventaja de una estrategia de base amplia?

Voy a repetir algunas de las opiniones ya expresadas en mi presentación.

La primera es que el IVA no es un impuesto adecuado para lograr el ob-

jetivo de equidad. El IVA debe ser una máquina para producir dinero, na-

da más. Las características deseables son que tenga una base amplia y, de

preferencia, que consista en una tasa única. Cuando esto se logra, el IVA

puede ser muy productivo. El ejemplo extremo es Nueva Zelandia, pe-

ro hay un ejemplo más cercano a México, y es Ecuador, que ha intro-

ducido este impuesto con una tasa única y una base muy amplia, y se ha

transformado en el país con el IVA más productivo de América Latina.

Ecuador tiene hoy en día una eficiencia extraordinaria en la aplicación

del IVA, incluso mayor que Chile.Tiene una productividad de 0.55, que

para una tasa de IVA de 10%, da una recaudación de 5.5% del PIB. El pro-

blema es que uno no gana nada con una tasa cero del IVA. Con ello pue-

de ganar la clase media, pero no los pobres, y la economía pierde

muchísimo, porque si desapareciera la tasa cero podría obtenerse un 3 o

4% del PIB adicional de recaudación, con lo que podrían resolverse mu-

chos de los problemas que enfrentan los más pobres. En realidad, gran

parte del problema es político. Se paga un precio enorme por la tasa ce-

ro del IVA.

138


139

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VITO TANZI


Este artículo analiza las medidas adoptadas por el gobierno australiano a

mediados de los años noventa, cuando la postura fiscal ya no era soste-

nible. El análisis se centra principalmente en la reforma fiscal, aunque

también describe brevemente las reformas a la política monetaria que

complementaron las medidas fiscales. Finalmente, se discute la viabilidad

de las finanzas públicas en periodos recesivos y de desaceleración, así co-

mo otros temas de sustentabilidad para los próximos cuarenta años.

Es muy probable que las cuestiones descritas aquí sean de interés pa-

ra México. Hay cierto paralelismo entre Australia y México: ambas na-

ciones son economías abiertas y de mediano ingreso, comprometidas con

el libre comercio. Los dos son países democráticos y, por tanto, las polí-

ticas económicas requieren pasar por procesos políticos similares. México

y Australia exportan energéticos y tienen sectores agrícolas de tamaño

considerable.

Sin embargo, tal vez las mayores similitudes ocurran en el terreno

fiscal. Los dos países buscan alcanzar una situación de finanzas públicas

sostenible y aumentar su credibilidad en los mercados financieros.Al mis-

mo tiempo, enfrentan presiones fiscales de largo plazo en términos de ma-

yores necesidades futuras de gasto.

En el caso de México, estas necesidades se relacionan con el desa-

rrollo en áreas como la educación, la salud, la vivienda y la creación de

infraestructura para el país, mientras que en Australia están vinculadas

con el envejecimiento de la población y con el incremento de los cos-

tos de los seguros médicos estatales. Para resolver las presiones que en-

frentan ambos países, se requiere de un crecimiento económico más

vigoroso que permita realizar los gastos públicos mencionados sin crear

fuertes desequilibrios fiscales.

Características de la reforma fiscal

adoptada en Australia

Richard Murray*

* Director ejecutivo fiscal y corporativo del Departamento del Tesoro de Australia.

141



La estrategia fiscal desde los años noventa

En lo que respecta al caso de Australia, la gráfica 1 muestra que entre la

década de los años setenta y la primera mitad de los años noventa, hu-

bo un severo deterioro del balance presupuestal del sector público, el cual,

como era de esperarse, estuvo acompañado de un aumento muy consi-

derable en la deuda pública. El déficit de la cuenta corriente de la balan-

za de pagos como proporción del Producto Interno Bruto (PIB) también

aumentó en forma importante en el mismo periodo, de 2% en los años

setenta a 5% a mediados de los años noventa.

En la gráfica 1 es posible observar que en sólo pocos años se re-

gistró un superávit en las cuentas públicas, lo que coincide con perio-

dos de fuerte crecimiento económico. Sin embargo, la magnitud de

dicho superávit no fue suficiente para compensar el deterioro estruc-

tural del déficit.

La gráfica 2 muestra claramente la trayectoria de la deuda pública en

el mismo lapso. Como resultado del déficit público, la deuda se incremen-

tó de un nivel de alrededor de cero en los años setenta, a cerca de 20% del

PIB a mediados de los años noventa.

142

-8

-6

-4

-2

0

2

4

1970-71 1974-75 1978-79 1982-83 1986-87 1990-91 1994-95

Balance presupuestal

Balance en cuenta corriente

Fuente: Departamento del Tesoro de Australia.

Gráfica 1Balance en cuenta corriente de la balanza de pagos

y balance presupuestal(porcentaje del PIB)

LAN15_Usa_Tex_P113-176 2004.11.9 7:06 AM Page 142

RICHARD MURRAY

Con objeto de revertir esta situación insostenible, en 1996 el nuevo

gobierno (actualmente en el poder) adoptó con rapidez medidas en va-

rios frentes de las políticas públicas.

Con respecto a la política monetaria, el Banco de la Reserva, que es

el Banco Central de Australia, fue establecido en 1959 con unos estatutos

emitidos por el Parlamento. En 1996, el gobierno emitió una declara-

ción de conducción de política monetaria y sostenibilidad fiscal, firma-

da por el Ministro de Finanzas y por el Gobernador del Banco Central.

Dicha declaración reforzó la independencia de esta institución, lo que

permitió a su Junta de Gobierno centrarse en la estabilidad de precios,

y al mismo tiempo tomar en cuenta la evolución de la actividad econó-

mica. En la declaración se fijó el objetivo del gobierno de mantener una

inflación, medida por los precios al consumidor, de entre 2 y 3% al año.

Así, se estableció en buena medida un esquema de mediano plazo, con

cierta flexibilidad para enfrentar los movimientos al alza y a la baja del

ciclo económico.

El nuevo gobierno también llevó a cabo importantes cambios en la

política fiscal. Para ello, envió al Parlamento lo que se conoce como

Carta de Honestidad Presupuestaria, y que consta de diversas directrices

sobre la conducción de la política fiscal. Si bien la Carta no representa

un mandato explícito de conducción de la política fiscal, sí establece

143

-5

0

5

10

15

20

25

1970-71 1974-75 1978-79 1982-83 1986-87 1990-91 1994-95


Gráfica 2Deuda pública neta (1970-1995)

(porcentaje del PIB)



un marco general bajo el cual se deben conducir las finanzas públicas.

El documento exhorta al gobierno a fijar su estrategia fiscal bajo ciertos

principios básicos, como mantener en niveles prudentes la deuda del go-

bierno y los riesgos financieros; propiciar montos adecuados de ahorro

nacional; generar estabilidad e integridad de las bases impositivas, y bus-

car la equidad entre generaciones.

Asimismo, la Carta busca incrementar la transparencia en el manejo

de la política fiscal. En este contexto, el gobierno de Australia está obli-

gado a publicar a finales del primer semestre de cada año una revisión

de la política fiscal, y al final de cada año el resultado del presupuesto. La

metodología utilizada para ello debe ser congruente con las normas con-

tables australianas y con las normas del Fondo Monetario Internacional

(FMI) en materia de estadísticas fiscales.

Como la política fiscal puede ser contracíclica en periodos de desa-

celeración económica, existe la posibilidad de efectuar gastos discrecio-

nales de naturaleza temporal. La Carta de Honestidad Presupuestaria

establece que se deben especificar dichos gastos y proponer un calenda-

rio para la reversión de los mismos.

Finalmente, la Carta obliga al gobierno a producir un Informe In-

tergeneracional cada cinco años.

Con la promulgación de la Carta, el gobierno estableció una estra-

tegia fiscal de mediano plazo y dio el primer paso para corregir las fi-

nanzas públicas ante la posibilidad de un déficit insostenible.

Además de la Carta de Honestidad Presupuestaria, el gobierno tam-

bién definió una estrategia para recuperar la credibilidad en los merca-

dos financieros, la cual se basa en equilibrar el presupuesto, en promedio,

a lo largo del ciclo. Para este fin, se introdujo un esquema de mediano

plazo que permite acciones discrecionales cuando esto se requiere.

La estrategia fiscal del gobierno contiene objetivos suplementarios

importantes. El primero es mantener un superávit fiscal siempre y cuan-

do las condiciones económicas sean positivas. El segundo, evitar incre-

mentos en la carga fiscal superiores a los que prevalecieron durante el

ciclo 1996-1997. El tercero es el compromiso del gobierno de mejorar

la posición de riqueza neta (activos menos pasivos) de la Comunidad de

Naciones (Commonwealth).

En 1999, el gobierno australiano inició la práctica de utilizar los lla-

mados presupuestos devengados. De esta forma, la contabilidad de caja se

sustituyó por la contabilidad comercial. Hoy en día se comparan activos y

pasivos, y no sólo entradas y salidas de efectivo en el periodo del presu-

144


RICHARD MURRAY

puesto,además de que se destacan los aspectos intergeneracionales.También

se introdujeron cambios en los sistemas contables de las agencias indivi-

duales del sector público. La supervisión de dicho sector tiene un enfoque

parecido al de las empresas del sector privado, lo cual significa que los eje-

cutivos en jefe de muchas agencias públicas necesitan presentar resultados

y obtener rendimientos similares a los de las empresas privadas.

Los resultados de la estrategia fiscal son satisfactorios. En general, la

riqueza neta del sector público (activos menos pasivos) se ha incremen-

tado: en 1999 se registró un aumento particularmente fuerte (gráfica 3).

Cabe aclarar que esto último fue determinado por la revaloración de las

acciones de Telstra, compañía de telecomunicaciones de la cual el gobier-

no es el accionista mayoritario (50.1% de las acciones). Desde entonces,

el precio de las acciones de Telstra ha decrecido, lo que influyó para que

la riqueza neta del sector público cayera marginalmente. No obstante, a

partir del ciclo 2002-2003 la riqueza ha comenzado nuevamente a cre-

cer y el pronóstico es que siga así en los próximos años.

Mientras que a mediados de los años noventa la deuda pública neta

ascendía a 19% del PIB, actualmente se ubica en niveles cercanos al 5%

(gráfica 4). El gobierno ha alcanzado la meta de reducir a la mitad el sal-

do de la deuda, y ahora se busca una caída de esta variable a cero para

2006 o 2007.

145

-90

-80

-70

-60

-50

-40

-30

1996-97 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 2001-02 2002-03 2003-04 2004-05 2005-06 2006-07


Gráfica 3Nivel de riqueza neta del sector público(miles de millones de dólares australianos)



La reducción de la deuda pública le ha dado a Australia una posición

de fuerza en los mercados financieros internacionales. La gráfica 5 muestra

el comportamiento de la deuda pública neta de varios países de la Organi-

zación para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en los úl-

timos diez años. Se incluye a Alemania, al total de los países de la OCDE,

a la Unión Europea, a Japón y a Estados Unidos, además de Australia. Co-

mo puede observarse, el tamaño de la deuda pública neta de Australia se

compara muy favorablemente con el del resto de países considerados.

La gráfica 6 muestra el comportamiento del balance fiscal australiano

en la última década y media.Como puede observarse, esta variable pasó de

registrar déficit a principios y mediados de la década de los años noventa

a una posición superavitaria o en equilibrio a partir del año fiscal 1997-

1998. Un resultado muy importante de la instrumentación del esquema

fiscal de mediano plazo en Australia es el fortalecimiento de la credibilidad

en los mercados financieros, lo cual se ha reflejado en tasas de interés muy

bajas.A mediados de los noventa, el diferencial de la tasa de interés real aus-

traliana respecto a la de Estados Unidos era de aproximadamente trescien-

tos o cuatrocientos puntos base.A partir de 2000, dicho diferencial ha sido

negativo (gráfica 6). Este efecto ha permitido detonar el crecimiento eco-

nómico mediante un fuerte impulso a la inversión privada.

146

-5

0

5

10

15

20

1982-83 1986-87 1990-91 1994-95 1998-99 2002-03 2006-07

Proy

ecci

ones

Estim

ados

Resu

ltado

s


Gráfica 4Deuda pública neta(porcentaje del PIB)


RICHARD MURRAY

147

0

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90

Alemania Total OCDE Unión Europea Japón Estados Unidos Australia

Década de 1995 a 2004


-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

1989-90 1991-92 1993-94 1995-96 1997-98 1999-00 2001-02

Balance presupuestal

Diferencial de tasas de interés realesAustralia-EU (bonos a 10 años)


Gráfica 5Comparaciones de deuda neta de países de la OCDE


Gráfica 6Balance presupuestal y diferencial de tasas de interés de largo plazo

entre Australia y Estados Unidos(porcentaje del PIB y puntos porcentuales, respectivamente)



La reforma impositiva

La reforma impositiva ha sido un elemento clave para cambiar la estra-

tegia fiscal en Australia.A pesar de ello, la recaudación de impuestos, de

aproximadamente 30% del PIB, no es particularmente alta. El nivel es si-

milar al de Japón, Nueva Zelandia y Estados Unidos, pero inferior al de

otros países desarrollados, como los escandinavos.

Australia no tiene un sistema de contribuciones a la seguridad so-

cial, ya sea de empleados o de patrones, como el que hay en Europa.

Muchas de las pensiones se financian con la recaudación de impuestos.

No hay impuestos a las herencias, a los regalos o la riqueza.A mediados

de los años ochenta se introdujo un impuesto a las ganancias de capital.

Esta situación ha propiciado que la recaudación dependa en gran medi-

da del impuesto sobre la renta, tanto el personal como el corporativo.

Hasta la reforma impositiva de 2000, existía un impuesto a las ven-

tas muy ineficiente y con una base muy estrecha. La acción más impor-

tante de la reforma impositiva fue la introducción de un impuesto al valor

agregado en bienes y servicios (GST por sus siglas en inglés) del 10%, el

cual eliminó el impuesto anterior y otros impuestos indirectos que tam-

poco eran eficientes.

La introducción del GST permitió contar con una base mucho más

amplia de la que existía con el antiguo impuesto a las ventas, al tiempo

que eliminó los efectos en cascada de los anteriores impuestos indirec-

tos de una sola etapa, los cuales incidían negativamente en la inversión

y en las exportaciones.

Sin embargo, la introducción del GST no estuvo exenta de proble-

mas. Como ocurre con México en la actualidad, en su momento Aus-

tralia buscó ampliar la base del nuevo impuesto tanto como fuera

políticamente posible. No obstante, el gobierno decidió dejar libres de

impuestos a ciertos bienes y servicios, como la educación y la salud.Asi-

mismo, cuando se presentó la propuesta del gobierno al Parlamento, el

Senado derogó el GST propuesto para los alimentos básicos.

Aun cuando la reforma fiscal trasladó parte de la dependencia de la re-

caudación de los impuestos directos a los indirectos, también hubo accio-

nes para elevar la eficiencia de los impuestos corporativos.Así, el gobierno

eliminó el esquema de depreciación acelerada existente y realizó ajustes en

los cálculos de depreciación permitidos a las empresas, con la finalidad de

basarlos en la vida efectiva de los activos.Esta acción financió una reducción

de la tasa del impuesto sobre la renta a las empresas de 46 a 30 por ciento.

148


RICHARD MURRAY

La reforma impositiva también se abocó a estimular una mayor par-

ticipación laboral. La introducción del GST incrementó los precios al con-

sumidor. Para compensar este efecto, el gobierno redujo el impuesto

sobre la renta de las personas, lo que se logró aumentando los umbrales

de ingreso y reduciendo las tasas marginales. Estas modificaciones han

generado incentivos para el trabajo y el ahorro.

Otras acciones de la reforma consistieron en racionalizar los pagos

de asistencia a las familias y en reformar los beneficios para apoyar la

transición del “Estado de bienestar” al de “incentivos al trabajo”.Tam-

bién se ha elevado el límite de ingresos libres de impuestos a poco más

de veinte mil dólares australianos para los trabajadores de edad avanza-

da. Hay todavía un límite de seis mil dolares australianos para la pobla-

ción en general.

El tema de la reforma que rechazó tratar el Senado está relacionado

con la máxima tasa marginal impositiva para las personas, la cual es aún

de 47%. Existe un umbral muy bajo de sesenta mil dólares australianos

(más o menos cuarenta mil dólares estadounidenses) para comenzar a

pagar este porcentaje. Éste es un tema de gran importancia para Austra-

lia porque el país compite internacionalmente por mano de obra califi-

cada (ejecutivos de negocios, empresarios, especialistas en informática,

enfermeras, maestros, doctores y científicos).

La gráfica 7 muestra la competitividad de las tasas impositivas. El eje

vertical mide las tasas marginales máximas del impuesto sobre la renta

para diversos países, en tanto que el eje horizontal registra los niveles de

ingreso (en dólares australianos) donde empiezan a operar esas tasas.

Australia tiene una tasa marginal de impuestos muy alta, similar a la de

Estados Unidos, pero este último es más competitivo, pues el umbral

de ingreso donde empieza a operar su tasa máxima es mucho más ele-

vado. Bajo estas circunstancias, los trabajadores calificados australianos se

ven poderosamente atraídos por Hong Kong, Singapur, Estados Unidos

y Reino Unido.

En general, el paquete de reformas impositivas estuvo especialmen-

te orientado a mejorar la productividad y estimular el crecimiento eco-

nómico. Los resultados son alentadores, aunque la estrategia global no

estuvo totalmente exenta de fallas. El gobierno pudo haber hecho un es-

fuerzo mucho mayor en reducir los costos de cumplimiento para la in-

dustria y la comunidad.

149



La política fiscal en el largo plazo

Australia enfrenta algunos retos en el largo plazo. El primero de ellos

consiste en probar su estrategia fiscal en periodos de desaceleración y re-

cesión. El segundo, en crear condiciones que le permitan hacer frente al

gasto futuro que implicará el envejecimiento de su población.

Como se ha mencionado anteriormente, Australia no ha enfrenta-

do una desaceleración económica reciente, y tampoco ha registrado una

recesión desde mediados de los años noventa. El país sobrevivió a la cri-

sis asiática con tasas de interés muy bajas y un dólar fuerte; gracias a la

credibilidad de que gozaban las políticas fiscal y monetaria, así como a

la existencia de una economía flexible después de veinte años de refor-

mas estructurales.Al mismo tiempo, ha podido sortear con bastante éxi-

to la actual desaceleración mundial. Por estos factores, la política fiscal

no ha sido aún probada en una recesión.

Si Australia enfrentara una fuerte desaceleración, operarían los esta-

bilizadores automáticos (lo que muchos economistas refieren como mo-

vimientos contracíclicos en el presupuesto) y probablemente el balance

fiscal se transformaría en déficit, pero el alcance de estos estabilizadores

es limitado. Habría entonces incentivos para un aumento del gasto dis-

crecional por parte del gobierno y la estrategia fiscal estaría a prueba.

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70%Dinamarca

ón

100,000

JapónFrancia

CanadáReino Unido

Estados UnidosAlemania

Australia

Holanda

Noruega

N. Zelandia

Finlandia60%

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30%

Singapur

0%

Singapur

Hong Kong

20%

10%

0 200,000 300,000 400,000 500,000 600,000

México

Suecia

Tasa

s m

argi

nale

s m

áxim

as d

el IS

R

Umbral de ingreso en dólares australianos


Gráfica 7Tasas marginales máximas del ISR y umbrales de ingreso


RICHARD MURRAY

En el hipotético caso de una recesión, también se pondría a prueba

la Carta de Honestidad Presupuestaria, pues cuando hay un incremento

temporal del gasto discrecional, el gobierno está obligado a diseñar me-

didas para revertir dicho gasto y definir procesos para lograrlo.

El segundo tema de importancia para el largo plazo es el de la sus-

tentabilidad de la política fiscal. El primer Informe Intergeneracional fue

emitido por el gobierno en 2002. Se trata de una proyección basada en

las políticas actuales, que toma en cuenta las implicaciones fiscales del

envejecimiento de la población. En los siguientes cuarenta años, el por-

centaje de australianos mayores de sesenta y cinco años será de 25% del

total de la población, contra el 13% que prevalece en la actualidad.

Asimismo, diversas proyecciones sugieren que los gastos del gobierno,

en los siguientes cuarenta años, se incrementarán aproximadamente 5% del

PIB. Los gastos en salud, particularmente en nuevas tecnologías en esta área,

aumentarán en alrededor de 4.3% del PIB en el mismo periodo de tiempo.

También habrá presiones para un mayor gasto en el cuidado de personas de

edad avanzada y en pensiones.Estos aumentos sólo serán compensados par-

cialmente por una reducción en los gastos de educación de 0.5% del PIB,

sustentada en que el porcentaje de jóvenes decrecerá en los próximos años.

Para ilustrar lo que todo lo anterior significa, la gráfica 8 muestra

que si bien en los siguientes diez o quince años Australia gozará de un

superávit fiscal, a partir de entonces el balance fiscal se transformará en

un déficit que puede llegar hasta el 5% del PIB en 2040.

Existen varias opciones para enfrentar este problema. La primera es

tolerar el déficit e incrementar la deuda pública, pero dicha política sería

insostenible. Una segunda opción sería incrementar la razón de impuestos

a PIB. No obstante, como la población está envejeciendo, la razón de de-

pendencia (porcentaje de la población en edades no propicias para traba-

jar en el total de la población) aumentará en los próximos años.Así que la

vía de mayores impuestos implicaría pasar el problema a las generaciones

futuras.Otra posibilidad sería reducir el costo de los programas presupues-

tales, particularmente en el área de salud, para aumentar la eficiencia del

gasto tanto como sea posible. Esto ayudaría, pero no resolvería el proble-

ma en su totalidad, ya que es muy probable que de todas maneras crezcan

en forma considerable los gastos en salud y en otros rubros.

Por consiguiente, para evitar un déficit o para abatir proporcional-

mente la deuda que se genere, el gobierno australiano se está concen-

trando no sólo en el numerador de la razón deuda a PIB, sino también

en el denominador. Dicho en otras palabras, si no es posible incremen-

151



tar los impuestos o reducir los gastos, la economía tendrá que crecer más

rápidamente para pagar por la creciente brecha que surge del envejeci-

miento de la población.

En términos del crecimiento del PIB hay tres componentes: la po-

blación, la participación de la fuerza laboral y la productividad. Las dos

primeras, de manera combinada, forman la base del empleo necesaria

para que el PIB crezca. La productividad, junto con el empleo, dan por

resultado la tasa de crecimiento del producto.

Dado lo anterior, ¿qué políticas se están considerando? La única po-

lítica que puede ayudar a incrementar la población en edad de trabajar

es la inmigración. Sin embargo, ésta sólo tendría un efecto marginal en

el crecimiento del PIB. Es entonces necesario aumentar la productividad

y la participación en el trabajo.

Contar con impuestos competitivos al capital y mantener una polí-

tica liberal hacia la inversión extranjera son factores importantes para es-

timular los flujos de capital e inversión foráneos, necesarios para que la

productividad pueda aumentar.

Para mantener el trabajo calificado en Australia y no exportarlo a

otras economías, es necesario contar con impuestos competitivos al fac-

tor trabajo. Lograr esto implica insistir en la reducción de la tasa margi-

nal máxima del impuesto sobre la renta de las personas.

152

-6

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-2

0

2

2002 2005 2008 2011 2014 2017 2020 2023 2026 2029 2032 2035 2038 2041


Gráfica 8Balance presupuestal(porcentaje del PIB)


RICHARD MURRAY

La reforma al Estado de bienestar incrementará la participación la-

boral al proporcionar mayores estímulos al trabajo. La reforma laboral

también es deseable, pues tiene efectos positivos tanto en la productivi-

dad, como en la participación en el trabajo, mediante prácticas laborales

más flexibles que mejoran las oportunidades de quienes buscan empleo.

La educación y la capacitación constituyen elementos cruciales pa-

ra incrementar la productividad y la participación en el trabajo.Aun en

un país desarrollado como Australia todavía hay adolescentes que salen

de la escuela sin saber leer y escribir correctamente, por lo que sus pers-

pectivas de empleo son muy pobres. Finalmente, un marco macroeco-

nómico estable es fundamental para mantener una inversión creciente

en un ambiente de tasas de interés reducidas.

Conclusiones

En conclusión, la experiencia de reforma fiscal en Australia ofrece varias

lecciones de importancia:

Primero, la credibilidad de las políticas fiscal y monetaria genera un

buen entorno para los negocios que estimula la actividad económica. La

congruencia macroeconómica ayudó a Australia a sortear la crisis asiáti-

ca de 1997 y 1998, y a enfrentar la desaceleración económica mundial

de 2002 y 2003.

Segundo, es difícil hacer frente a una desaceleración económica, in-

dependientemente de la política fiscal que se lleve a cabo. Sin embargo,

es importante que los retos de esta índole se manejen en el contexto de

esquemas como la Carta de Honestidad Presupuestal.

Tercero, la reforma impositiva es una tarea de largo plazo: la políti-

ca de ampliar las bases tributarias y bajar las tasas impositivas constituye

la piedra angular para incrementar la eficiencia. Pero existen asuntos de

equidad que deben ser considerados. Más aún, la competencia mundial

está ejerciendo presiones a la baja sobre los impuestos al capital interna-

cional y al trabajo calificado.

Finalmente, en el largo plazo es muy difícil incrementar la razón de

impuestos a PIB, por lo cual hay que considerar la reducción del gasto

público y las políticas económicas que puedan impulsar un fuerte creci-

miento económico. Sólo así será posible hacer frente a los futuros défi-

cit fiscales.

153




¿Cómo funciona el sistema de pensiones de Australia?

La pensión estatal no es universal, sino una red de seguridad que tiene

candados bien establecidos. La importancia de las pensiones privadas ha

crecido en forma considerable. A todos los trabajadores australianos se

les requiere ahorrar 9% de sus ingresos en pensiones privadas. Con este

sistema obligatorio habrá menos gente que necesite una pensión estatal

en el futuro.

¿Cómo se distribuye el ingreso federal entre los estados y cuál es el papel de la

descentralización?

Australia es una Federación conformada por seis estados y dos territorios.

La Federación se fundó en 1901. Australia es, por tanto, un país mucho

más joven que México.La mayoría de los impuestos son federales, y la ma-

yor parte de los gastos son administrados por los estados y territorios.

El gobierno federal recauda el GST, pero éste va directamente a los

estados y territorios. El impuesto se distribuye en forma equitativa; no

per cápita, sino de acuerdo a las necesidades de gasto y a la capacidad de

cada estado para generar recaudación. El sistema australiano de descen-

tralización es complicado pero funciona bien, probablemente porque

sólo hay ocho jurisdicciones involucradas. En países de mayor población

y muchas jurisdicciones sería muy difícil implementar un sistema simi-

lar. Los gastos restantes del gobierno federal realizados a través de los es-

tados y territorios tienen destinos específicos: hospitales, carreteras y

escuelas, y se distribuyen en una forma más simple, con base en consi-

deraciones per cápita.

154


En este trabajo se describe la experiencia española con la reforma fiscal,

tomando en consideración principalmente argumentos políticos, mucho

más que técnico-fiscales, sin duda muy importantes, y sin los cuales no

puede llevarse a cabo una reforma.

Es mucho más fácil entender las reformas si se destacan algunas con-

sideraciones políticas que subyacen, y que conforman cualquier reforma

fiscal digna de este nombre.

Es posible introducirnos a este tema diciendo algo que quizás sea

una obviedad: subir impuestos, crear impuestos, es la cosa más impopu-

lar que puede hacer un político en nuestros días.

Los impuestos no son buenos. Los economistas han demostrado des-

de hace muchos siglos que, cuando los impuestos recaen sobre un bien

en concreto, reducen la actividad y la oferta de ese bien; que cuando in-

tervienen en una transacción, reducen el excedente del consumidor y del

oferente; que cuando son excesivos pueden desalentar el crecimiento y

reducir la eficiencia del sistema; y que en cualquier circunstancia pueden

incidir negativamente en el nivel de ahorro de un país.

Todo esto es verdad, de tal forma que hay que tener muy buenas razo-

nes para crear impuestos. Esta tarea, además de ser impopular, en principio

tiene algunas contraindicaciones sabiamente señaladas por los economistas.

Por eso, y particularmente en nuestras democracias, si se quiere ha-

cer una reforma fiscal, resulta indispensable contar con un respaldo so-

cial tan amplio como sea posible. En la medida en que también sea

viable, se debe obtener un consenso político en el Congreso, tan amplio

como se pueda alcanzar, por lo menos sobre dos temas.

El primero, la distribución de la carga fiscal que va a representar el

nuevo esquema fiscal que se ofrece a la nación. Esa distribución, de al-

La experiencia de España con la reforma fiscal

Carlos Solchaga*

* Copresidente de Solchaga, Recio y Asociados, S.A.; ex ministro de Economía yHacienda de España.

155



guna manera, tiene que estar respaldada por mucha gente. La gente tie-

ne que notar que quienes tienen determinados ingresos o cierta posi-

ción social, los que son más ricos o menos ricos, y los que son y no son

capaces fácilmente de eludir o evadir la Ley Fiscal, contribuyen pagan-

do sus impuestos.

La gente tiene que ver que los ciudadanos pagan en función de su

capacidad económica y no de una manera azarosa, porque unos son más

fácilmente detectados por el fisco entre sus redes (según el tipo de tran-

sacciones que hacen), y otros lo pueden eludir fácilmente. La gente tie-

ne que estar convencida, en última instancia, de que todo el mundo paga

sus impuestos de manera razonable.

El segundo consenso, y no menos importante, es sobre a dónde

van a parar esos recursos. Si en México ahora se está planteando, y en

mi opinión con muy buenas razones, aumentar la presión fiscal sobre

la economía, será preciso explicar con la mayor de las transparencias

que ese dinero va también a un programa de gasto que recibe un enorme

respaldo social, un respaldo social mayoritario. Que no va simplemen-

te a despilfarrarse en un gasto corriente injustificable, que tampoco va

a aumentar una burocracia con frecuencia ineficiente y no va, en fin, a

beneficiar a aquellos que ya son privilegiados en el Estado y trabajan

en empresas públicas con salarios mucho más altos que los del merca-

do, pensiones más elevadas de las que tiene la gente en un sistema pú-

blico o privado, o condiciones de corporativismo muy favorables para

su trabajo.

A continuación se explica cómo en España se trató de buscar estos

dos consensos:

• El consenso inicial sobre cómo se distribuiría la carga fiscal.

• El consenso, o bien el respaldo social, a una reforma fiscal que su-

puso aumentar muy considerablemente el nivel de los ingresos tri-

butarios de la nación y, por tanto, el porcentaje de la presión fiscal

sobre el valor total del Producto Interno Bruto (PIB).

Con este fin, se presentan enseguida una serie de cuadros y gráficas.

En 1977, dos años después de muerto el general Francisco Franco, y

cuando se llevaron a cabo las primeras elecciones generales democráti-

cas en España, la presión fiscal total estaba en torno al 23% del PIB; en

1991, catorce años después, estaba en torno al 35%, es decir, doce pun-

tos más (gráfica 1).

156


CARLOS SOLCHAGA

Conviene destacar el punto de partida, porque en 1977, aproxima-

damente doce puntos correspondían a los impuestos directos (los que se

llaman de renta y patrimonio) y a los impuestos indirectos, y otro tanto

de la carga fiscal estaba constituida por cotizaciones sociales. Estas últi-

mas las pagaban trabajadores y empresas al sistema de seguridad social y

estaban destinadas, sobre todo, aunque no exclusivamente, a hacer fren-

te a un sistema de pensiones públicas de reparto.

Cabe señalar que a lo largo de los años posteriores a la reforma fis-

cal, la contribución de las cotizaciones apenas creció, y que lo que au-

mentó muy considerablemente, desde el 12% hasta aproximadamente el

22% del PIB, fueron los impuestos. Si se tiene en cuenta, además, que en

México ya se dispone de un sistema de pensiones de capitalización pa-

ra el sector privado que está fuera de las cuentas públicas, se puede de-

cir que España en 1977 no se planteaba un problema muy diferente del

que México se plantea hoy, aunque España sigue manteniendo a lo lar-

go de este tiempo el sistema de pensiones públicas, reforzándolo inclu-

so, como luego se explicará.

Como se puede observar, ésta no fue una reforma fiscal neutral. La

reforma planteada tiene su origen en los Pactos de la Moncloa, cuando,

para luchar contra la inflación y los problemas gravísimos del desempleo,

se propuso una estabilización del país y, al mismo tiempo, una modera-

ción salarial. Han sido las fuerzas de izquierda, el Partido Socialista de

157

0

5

10

15

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45

1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Renta y patrimonio

CE

España

Cotizaciones sociales

IVA y otros impuestos ligadosa la producción e importaciones

Renta y patrimonio

Fuente: PSOE: 1983-1992, Diez años de progreso.

Gráfica 1Presión fiscal




Felipe González, y también los sindicatos, los que han dicho:“Sí, pero a

cambio el Parlamento debe aprobar una reforma fiscal para que también

quienes tienen más dinero hagan su aporte, hagan su esfuerzo para sa-

near al sector público y conseguir la modernización de nuestro país”.

Ése es el origen.

Por tanto, eso se interpretó diciendo:“No nos interesa aumentar el

peso de las cotizaciones sociales”, que después de todo no dejan de ser

un impuesto sobre el uso del factor trabajo, “nos interesa aumentar los

impuestos, pero no igual los impuestos directos y los indirectos”. En ese

periodo, los impuestos sobre la renta y el patrimonio pasaron de repre-

sentar aproximadamente el 5% del PIB, al 12% o más (gráfica 1). Es decir,

los impuestos directos más que se duplicaron, en tanto que los indirectos,

con la introducción a mediados de la década de los ochenta del Impues-

to Sobre el Valor Agregado (IVA), aumentaron, aun cuando este aumento

fue de tan sólo 1.5 o 2% del PIB.

Ésa era la interpretación que se hizo a partir de 1982 fundamental-

mente desde el gobierno socialista, de lo que entendía la ciudadanía es-

pañola que era un reparto justo de la carga fiscal. Podía estar o no

equivocado, pero se creía que era una buena interpretación.

Con datos de 1982 a 1991, el cuadro 1 muestra cómo se decidió au-

mentar la presión fiscal directa del Impuesto sobre la Renta de Personas

Físicas (IRPF). Se había heredado una tarifa del impuesto sobre la renta

con tasas muy elevadas. Se pensaba que si se quería incrementar la pre-

sión fiscal directa, la tarea no consistía en aumentar las tasas todavía más,

sino en hacer que pagaran muchos de los que no pagaban, es decir, am-

pliar las bases de tributación.

Ése fue el caso. Entonces aumentó el número de declarantes con

rendimientos del trabajo (trabajadores fundamentalmente por cuenta

propia) nada menos que en un 63%, pero también en diez años apare-

cieron el doble de empresarios de los que antes cotizaban, y los empre-

sarios con actividades agrarias se multiplicaron por nueve. Es decir, no

era posible incrementar la presión fiscal si no era ampliando al mismo

tiempo la base tributaria.

Cabe destacar que la base impositiva aumentó en 252%. Natural-

mente ahí está incluida la inflación, la cual a lo largo de estos años esta-

ría en el entorno del 7 u 8% anual como término medio. Sin embargo,

los ingresos del trabajo, como consecuencia del afloramiento de estos

otros ingresos (de la propiedad y de la empresa, tanto agraria como no

agraria), disminuyeron su participación en la recaudación total en poco

158


CARLOS SOLCHAGA

más de 7%, mientras que la tasa efectiva del impuesto aumentó del 12 al

16%, aunque no para todos.

Las dos últimas filas del cuadro 1 muestran que el 25% de las perso-

nas con ingresos más bajos pasaron, de tributar el 4.5% en términos

efectivos, al 0.7%. Las personas en el estrato 20% más rico de la pobla-

ción, pasaron de tributar el 17.2 al 29.8%. Esto no ha sido muy popular

entre las clases más poderosas de nuestro país, pero se pudo hacer con la

simpatía del resto.

En las gráficas 2 y 3 se observa, más o menos, lo que se acaba de se-

ñalar. La gráfica 2 muestra cómo aumentaron las declaraciones del im-

puesto sobre la renta en el decenio; la gráfica 3 indica lo mismo sobre la

base imponible: de ser el 34.4% del PIB, la base impositiva declarada pa-

só a ser el 43.3 por ciento.

Entre 1977 y 1982, antes de que llegara el gobierno de Felipe Gon-

zález al poder, aproximadamente el 60% del impuesto lo pagaba el 20%

de la población más rica; el 36% lo pagaba el 55% intermedio y el 25%

más pobre aportaba un 4%. Diez años después, este 25% más pobre

aportaba tan sólo el 0.3%; lo que se podemos llamar clases medias, des-

159

Cuadro 1Evolución del Impuesto sobre la Rentaa Personas Físicas (IRPF) 1982 - 1991

Concepto 1982 1991 Variación %

No. de declarantes 6,274,068 11,583,933 84.6Con rendimientos del trabajo 5,657,197 9,270,816 63.9Con rendimientos empresariales 720,522 1,512,949 110.0Con rendimientos agrarios 87,471 824,900 843.0

Base impositiva (en millones de pesetas) 6,732,514 23,697,986 252.0Participación de los ingresos del trabajo 82.5% 76.5% -7.2Participación de otros ingresos 17.5% 23.5% 34.1

Recaudación líquida (en millones de pesetas) 808,620 3,762,467 365.3

Tasa efectiva 12.0% 15.9% 32.2Grupo de ingresos más bajos(25% del total de contribuyentes) 4.5% 0.7% -84.0Grupo de ingresos más elevados(20% del total de contribuyentes) 17.2% 29.8% 73.4




160

11,583,933

6,274,068

0

2,000,000

4,000,000

6,000,000

8,000,000

10,000,000

12,000,000

1982 1991*

* Según el nuevo sistema de tributación individual configurado por la Ley 20/1989, del 28 de julio.Fuente: PSOE: 1983-1992, Diez años de progreso.

34.4

43.3

0

10

20

30

40

50

1982 1991*

* Según el nuevo sistema de tributación individual configurado por la Ley 20/1989, del 28 de julio.Fuente: PSOE: 1983-1992, Diez años de progreso.

Gráfica 2Declaración del IRPF

(en número)

Gráfica 3Base impositiva del IRPF



CARLOS SOLCHAGA

de media baja hasta casi media alta o media alta, aportaba aproximada-

mente el 12.6%, y el 20% más rico del país pagaba el 87.1% (gráfica 4).

La gráfica 5 muestra el cambio en la tasa efectiva del IRPF para la

gente más menesterosa, el cual pasó del 4.5 al 0.7%, mientras que en el

caso de la población con ingresos más altos, ésta aumentó de 17.2 a

161

59.9

36.1

12.6

87.1

0.34.0

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1982 1991

Contribuyentes coningresos bajos: 25% del total

Contribuyentes coningresos medios: 55% del total

Contribuyentes coningresos altos: 20% del total

Total de recaudación líquida:808,620 millones de pesetas.

Total de recaudación líquida:3,752,467 millones de pesetas.



17.2

29.8

0.7

4.5

0

5

10

15

20

25

30

35

1982 1991

Tasa efectiva de los ingresos más elevados(20% del total de contribuyentes)Tasa efectiva de los ingresos más bajos(25% del total de contribuyentes)

Gráfica 4Cuota líquida del IRPF por niveles de ingreso

(porcentaje del total)

Gráfica 5Tasa efectiva del IRPF



29.8%. La gráfica muestra asimismo cómo recaía la carga fiscal de este

impuesto en España entre los diferentes estratos de ingreso.

Sobre el segundo punto (el consenso que se tiene que ganar prácti-

camente todos los días, porque existe un vínculo entre el aumento a la

presión fiscal, la conciencia fiscal que se va extendiendo de que todo el

mundo paga los impuestos y no es fácil evadirlos, y que ese dinero va a

bienes públicos considerados importantes por la población) se exponen

a continuación una serie de datos.

Las gráficas 6 y 7 muestran lo que sucedió con la formación bruta de

capital fijo de las administraciones públicas de España, y de otros países eu-

ropeos.A principios de los años ochenta, dicho indicador para España esta-

ba muy próximo a la media de la Comunidad Económica Europea, pero

después,conforme fue dando sus frutos la reforma fiscal,pasó a ser nada me-

nos que el 5% del PIB. La gráfica 7 incluye la formación bruta de capital de

las administraciones públicas como porcentaje del PIB en diversos países de

la Comunidad Europea; España ocupó el primer lugar en el año 1991.

La gráfica 8 presenta la inversión en carreteras, autopistas y vías de

alta capacidad. En 1982, había aproximadamente dos mil kilómetros

de carreteras, de los cuales aproximadamente mil seiscientos eran de

peaje; en 1992, había casi siete mil kilómetros, los de peaje eran aproxi-

madamente dos mil y el resto era autopista libre de alta capacidad.

162

0

1

2

3

4

5

6

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

España

CE

`Fuente: PSOE: 1983-1992, Diez años de progreso.

Gráfica 6Formación bruta de capital fijo de las administraciones públicas



CARLOS SOLCHAGA

De esa manera, como se observa en la gráfica 9, las vías de alta capa-

cidad medidas en kilómetros sobrepasaron a las que había en Gran Breta-

ña (que ciertamente es un país con mucha menos superficie que España)

allá por 1989, y se aproximaron a las que tenían Italia y Francia en 1992.

163

5.2

4.4

4.0

3.6

3.4

3.3

2.9

2.7

2.4

2.2

2.0

1.7

1.6

0 1 2 3 4 5 6

España

Luxemburgo

Portugal

Grecia

Francia

Italia

CE

Alemania

Irlanda

Reino Unido

Holanda

Dinamarca

Bélgica


1,666 1,995

4,792

422

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

1982 1992

De peaje Sin peaje


Gráfica 7Formación bruta de capital fijo de las administraciones públicas, 1991


Gráfica 8Red de carreteras de alta capacidad

(en kilómetros)



Junto con este aumento muy considerable de la inversión pública,

ocurrió lo que se puede llamar el desarrollo o la consolidación del “Es-

tado de bienestar” en cuatro puntos básicos.

El primero, el que se refiere a la evolución y pago de las pensiones,

puede observarse en la gráfica 10. Como se ve, en 1982 eran poco me-

nos de cinco millones los pensionistas o las pensiones señaladas en Es-

paña. Diez años más tarde, se acercaban a los siete millones.

Conocedores de cuál era la situación de rezago en la que había que-

dado la pensión de los ciudadanos españoles, desde el primer momento

del gobierno de Felipe González la pensión media subió por arriba del

índice de precios al consumidor. De esta manera, la relación entre la

pensión mínima del sistema y el salario mínimo interprofesional, que en

1982 era del 75%, superó el 100% a partir de 1992. Se mantuvo, así, un

sistema de reparto crecientemente digno (gráficas 11 y 12). En 1988, el

gobierno llevó a las Cortes Españolas una propuesta para establecer un

sistema de pensiones de capitalización no sustitutivo sino complemen-

tario, que hoy en día funciona en España.

El tema del desempleo se cubre en las gráficas 13 y 14. En la cober-

tura del seguro de desempleo se pasó del 33 al 80% de las personas ins-

164

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

1970 1980 1985 1988 1990 1992

Francia

Alemania

Italia

España

GranBretaña


Gráfica 9Evolución de la red de carreteras de alta capacidad

en algunos países europeos(en kilómetros)


CARLOS SOLCHAGA

critas en el Instituto Nacional de Empleo (INEM). Por otra parte, la pres-

tación mensual media que cobraban los desempleados subió a partir de

1985 por encima del IPC.

165

473,982

6,385,336

4,637,643

351,211

4,000,000

4,500,000

5,000,000

5,500,000

6,000,000

6,500,000

7,000,000

1982 1992

Pensiones de clases pasivasPensiones de la seguridad social


100

125

150

175

200

225

250

275

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

IPC

Pensiónmedia


Gráfica 10Evolución de las pensiones

(en número)

Gráfica 11Evolución de la pensión media de la seguridad social y del IPC

(índice 1982=100)



Con respecto al seguro de desempleo, es cierto que a veces fue dema-

siado generoso y que se gastó mucho en ello; no obstante, sirvió para lubri-

car una situación extraordinariamente difícil desde el punto de vista social.

Cuando llegó al gobierno Felipe González, en 1982, no menos del

50% de la industria española estaba prácticamente quebrada (tanto la pú-

166

75.8

100.0

0

20

40

60

80

100

1982 1992

* Perceptor mayor de sesenta y cinco años, con cónyuge dependiente.Fuente: PSOE: 1983-1992, Diez años de progreso.

82.64

80.37

46.72

33.64

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Tasa de cobertura neta:

Tasa de cobertura bruta:

1982

1992

beneficiarios x 100pago registrado

[beneficiarios – agrícola fijo] x 100pago registrado – pago agrícola


Gráfica 12Relación entre la pensión mínima de jubilación*

y el salario mínimo interprofesional neto(en porcentaje)

Gráfica 13Tasas de cobertura del seguro de desempleo

(porcentaje de las personas inscritas en el INEM)


CARLOS SOLCHAGA

blica como la privada) como consecuencia de la crisis del petróleo. En es-

te contexto, se tuvo que hacer un proceso de reconversión muy agresivo

que implicaba cerrar fábricas y reducir puestos de trabajo. Se necesitaba al-

gún tipo de apoyo en el subsidio del desempleo para llevar a cabo estas re-

formas, que no acabaron ahí ya que el proceso de globalización y apertura

económica mediante la integración de España en la Unión Europea obli-

gó constantemente a continuarlas. En esa manifestación inevitable de ga-

nadores y perdedores era necesario paliar las dificultades de los perdedores.

La gráfica 15 hace referencia al gasto público en educación. En diez

años dicho gasto pasó del 2.8% del PIB al 4.7%.Por otra parte, el gasto des-

tinado a becas se multiplicó casi por diez, y el número de becarios pasó de

ciento sesenta y dos mil a seiscientos setenta y dos mil (gráficas 16 y 17).

La gráfica 18 muestra cómo se duplicó el número de alumnos de en-

señanza universitaria en esa época. La afluencia de estudiantes ha conti-

nuado con una enorme participación de la mujer. Para el ciclo 1991-1992

había más mujeres universitarias que hombres. La experiencia española

muestra que las mujeres se desempeñan bastante mejor que los hombres

en la universidad, y probablemente también fuera de ella.

Finalmente, la gráfica 19 da razón del gasto público en sanidad.El gas-

to público también aumentó de manera considerable en este rubro y, so-

167

100

130

160

190

220

250

280

310

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

IPC

Prestación mensual media


Gráfica 14Evolución de la prestación mensual media por desempleo y del IPC

(índice 1982=100)



bre todo, lo que se logró fue que toda la población española, hubiera o no

cotizado para el seguro de enfermedad en el viejo esquema, estuviera to-

talmente protegida. Éste es uno de los grandes logros sociales de España.

Ésta es la experiencia española. La reforma recibió apoyo social y

político importante porque seguramente tuvo en cuenta las dos consi-

168

2.8

4.7

0

1

2

3

4

5

1982 1992


61,754

6,880

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

1982 1992


Gráfica 15Gasto público en educación


Gráfica 16Gasto en becas

(millones de pesetas)


CARLOS SOLCHAGA

deraciones a que antes se hizo referencia: primera, cuál era el sentimien-

to de la gente sobre la justicia y equidad en el reparto de la carga fiscal;

segunda, cuál era el sentimiento de la gente sobre la utilización correc-

ta o incorrecta de los nuevos recursos allegados a las arcas del Tesoro me-

diante la reforma fiscal.

169

162,269

671,806

0

150,000

300,000

450,000

600,000

750,000

1982 1992


581,303

323,861

612,706

368,291

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

Curso 1981-1982 Curso 1991-1992

Mujeres Varones


Gráfica 17Número de becarios

Gráfica 18Estudiantes de enseñanza universitaria

(número)



Conclusiones

La primera consideración que hay que señalar es que naturalmente una

reforma fiscal moderna necesita también un diseño moderno de los im-

puestos. Al final, en todas nuestras sociedades se habla de cuatro figuras

tributarias. En la parte de los impuestos directos existen dos modali-

dades: el impuesto sobre la renta de las personas físicas y el impuesto

sobre las utilidades de las corporaciones. En España se estableció adicio-

nalmente un impuesto al patrimonio, que daba una amplia información

sobre la riqueza individual de las familias españolas, pero no es cierta-

mente un impuesto extendido. Por otro lado, están los impuestos indi-

rectos, que son básicamente el IVA, o el impuesto general sobre ventas,

y los impuestos específicos.

Ese diseño moderno significa que aprendimos de la experiencia

del pasado. Los impuestos cuanto más simples son, resultan más fáciles

de gestionar, menos susceptibles de corrupción y más fáciles de en-

170

4.35.2

0

2

4

6

1982 1992

85.498.9

0

20

40

60

80

100

1982 1992


Gráfica 19Gasto público en sanidad


Población protegida(porcentaje de la población total)


CARLOS SOLCHAGA

tender. Del mismo modo, los impuestos cuanto más universalmente

se aplican, menos agujeros dejan para que los especialistas en ingenie-

ría fiscal, que son multitud, aprovechen dichos agujeros y eviten pa-

garlos.

La segunda consideración es que siempre se tiene que empezar un

proceso de reforma fiscal en algún momento del tiempo. Pero si dicho

proceso va a merecer ese nombre, si históricamente va a ser considera-

do como tal, va a tener que ser un proceso gradual y va a requerir de la

voluntad política y de la perseverancia en el intento.

No existe ninguna reforma fiscal que se haya hecho de una sola vez,

por la aprobación del Parlamento de una nación, y al día siguiente haya

empezado a funcionar.Hay que hacerla poco a poco.Seguramente no pue-

den cambiarse al mismo tiempo todas las figuras tributarias, y aun cuando

se cambiaran, sería necesario hacer una enorme inversión en la administra-

ción tributaria, en la gestión de los tributos y en otras muchas actividades.

Por consiguiente, si en México se llega a crear ese consenso de ne-

cesidad de reforma fiscal, realmente se tendría que adquirir de algún mo-

do el compromiso de pasar por encima de los avatares de las elecciones

presidenciales y las mayorías y las minorías. No necesariamente para que

todos hicieran lo mismo cuando estuvieran frente a la responsabilidad de

gobernar, pero sí por lo menos para que cuatro o cinco puntos básicos

de cómo debería ser la reforma fiscal resultaran ya establecidos para un

tiempo suficientemente largo, que hiciera útil el proyecto político de di-

cha reforma.

En tercer lugar, se ha dicho, y con mucha razón, que un sistema fiscal

vale lo que la administración tributaria que está encargada de aplicarlo.

Diseñar un sistema fiscal hoy por hoy, no es difícil. Es posible ir a la Or-

ganización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE),

consultar sus archivos y copiar las leyes fiscales de los mejores países. Eso

no es asunto complicado. Lo que es extremadamente complicado es ha-

cer que funcione, que sea vigente, que la gente pague, que existan san-

ciones, que la administración tributaria tenga una base de datos muy

amplia, y en eso es imposible exagerar.

Las reformas tributarias pueden ser eso, reformas. En nuestros paí-

ses, las reformas que funcionan requieren, generalmente, de revolucio-

nes en la administración de los tributos que pasan por cambios legales.

En España se tuvo un largo proceso con el Tribunal Constitucional res-

pecto del levantamiento del secreto bancario para el conocimiento de

los datos por parte de la Hacienda Pública.

171



Pero, desde luego, las reformas pasan por cambios legales importan-

tes, pasan también por la reorganización de la propia administración.A

veces, las administraciones tributarias están organizadas en torno a vie-

jas ideas. Se necesita organizarlas con nuevos equipos y gente suficien-

te. No se debe tener miedo de aumentar el gasto público corriente, ni

de contratar más recaudadores de impuestos, si éstos están bien super-

visados.

Se necesita de información, una inversión informática masiva y, na-

turalmente, el entrecruzamiento de todas las bases de datos que están en

la administración o en las diversas administraciones públicas que compo-

nen el conjunto del Estado. Después de todo, es sorprendente ver con

cuánta frecuencia se aplica en esta materia el principio evangélico de que

lo que hace tu mano derecha no lo sepa la izquierda.

Realmente, en ocasiones se desconocen en la seguridad social los as-

pectos tributarios, y en la gestión tributaria los aspectos de la seguridad

social. Eso naturalmente implica la necesidad de una información masi-

va, o quizá de una inversión masiva en información.

Es muy difícil hacer un sistema fiscal moderno con la densidad ban-

caria que tiene México. Porque en la medida en que las transacciones

no dejen huella a través de la intermediación financiera, no hay razón

alguna para que los que están involucrados en las mismas decidan hacer-

las públicas y que conozca de ellas el Tesoro o la Hacienda Pública.

De manera que, tan importante como son estas inversiones dentro de

la administración, lo es también, y por otras muchas razones no menos

importantes que la que se acaba de citar, el esfuerzo de bancarización.


¿Qué mecanismos específicos se utilizaron para ampliar la base impositiva? ¿Se-

ría positivo intentar que paguen más los que ya pagan? O por el contrario, ¿qué

habría que hacer para aumentar la base gravable?

Por supuesto, los que pagaron más no estaban particularmente felices, es-

to es un hecho normal en la naturaleza humana. Pero lo cierto es que fue

posible ampliar la base tributaria sobre un conjunto de medidas, casi to-

das ellas pequeñas, pero que tuvieron que ver con cruzar datos sobre

signos externos, por ejemplo: quiénes compraban yates de lujo, quiénes

compraban coches de importación particularmente caros. Este tipo de

172


CARLOS SOLCHAGA

factores nos ayudaron a conocer a algunas personas que anteriormente no

estaban en la base tributaria y prometían un rendimiento mayor que otras.

Creamos los agentes tributarios. Los agentes tributarios eran cola-

boradores de la Inspección de Finanzas del Estado, pero eran personas

sin mayor formación. Lo que queríamos con ellos era que recorrieran,

digamos, el Paseo de la Reforma aquí en México, y dijeran en cada in-

mueble qué tiendas había, porque en algunas calles de Madrid el 40% de

las tiendas no estaban registradas en la Hacienda Pública.

Simplemente saber eso, llamarles y decirles: “Oiga, debe haber un

error, seguramente usted se ha olvidado de que existen los impuestos,

podría venir aquí para regularizarse, etcétera”.

Ése es el tipo de cosas que tuvimos que hacer, pero enseguida fui-

mos introduciendo en las bases informáticas toda esta información.

No quisiera parecer demagogo diciendo cosas fáciles, pero la verdad es

que el único procedimiento para ir ampliando poco a poco la base tribu-

taria, sobre todo de los contribuyentes más ricos, y hacerles un favor a los

que pagan, que tendrían que pagar menos en la medida en que se incor-

poren más contribuyentes al censo, consiste en eso, en reformas muy serias

y en actualizaciones de los sistemas catastrales, que no sé cómo estarán en

este país, pero en España, en muchos casos, estaban muy retrasados.

Cuando ya hicimos una actualización importante por 1991, descu-

brimos que España tenía dos millones más de inmuebles de los que pen-

sábamos que había.

Esas cosas van apareciendo por estos procedimientos.

Al pasar la aportación que hacen las personas de ingresos más altos, desde el 60

hasta el 87%, como sucedió entre 1982 y 1992, ¿se generó un problema de com-

petitividad con otros países?

Creo que no. Estamos hablando aquí de los ingresos de los individuos,

y en Europa es seguro que pagan todos ellos bastante más de lo que se

pagaba en España cuando iniciamos la reforma fiscal.

Pero en segundo lugar, no estamos hablando de la rentabilidad de las

empresas, que tuvo siempre un porcentaje en torno al 35%, muy seme-

jante a la del resto de los países europeos, y una tasa efectiva que segura-

mente oscilaba entre el 20 y el 21%.Tampoco estamos hablando de otras

cosas que puedan afectar seriamente, salvo a la posible migración de los

altos dirigentes de las empresas a otros países, quienes suelen andar en

búsqueda de una carga fiscal más reducida. Esto yo creo que sólo ocurría

173



en Liechtenstein y Luxemburgo, no sucedía en Francia, Inglaterra, Italia,

o Alemania, de manera que no había mucho temor a eso.

¿Después de 1996 se mantuvo el sistema de reparto en las pensiones?

Sí, se mantuvo porque ya se había convertido en una cultura, un siste-

ma de pensiones públicas y dignas, y porque se había dado la impresión

a la ciudadanía que, aunque con esfuerzo, se podía mantener.

Pero de cualquier manera, antes de que el Partido Socialista saliera del

poder en 1996, se encargó también de hacer uno de esos pactos de con-

senso de los que les he hablado. El llamado Pacto de Toledo, que afecta las

pensiones y que dice cómo esa cuestión debería quedar fuera del debate

electoral, de la puja interpartidaria, y por el que deberíamos seguir la re-

valorización de las pensiones de acuerdo con ciertos esquemas aprobados.

¿Ha permanecido la orientación social de la política fiscal?

No.La derecha manda para hacer lo que a ella le parece que tiene que ha-

cer, y es comprensible. En España han llegado al poder y, como es natu-

ral, han reducido considerablemente la progresividad del impuesto sobre

la renta de las personas físicas, particularmente tratando mucho mejor los

ingresos del capital, bajando en general todas las tarifas, pero de manera

muy particular las de los ingresos más altos.

En la composición del gasto, algunos rubros del gasto social han si-

do claramente descuidados. En los últimos años del gobierno de Felipe

González, el gasto público en lo que podríamos llamar programas socia-

les equivalía al 24% del PIB de España. Hoy, seguramente está unos dos

puntos por debajo.

Todo lo cual no me sorprende. Cuando la derecha llegó al poder fue

para hacer su programa y en su programa están estas consideraciones que

además, dicho sea de paso, me parecen muy respetables.

¿Cuánto apoyo recibieron en la creación de la Unión Europea?

Supongo que quiere decir en el acceso de España a la Unión Europea.

No sé, el 85 o el 90%. No hubo ningún problema.

Una de las cosas que suelo decir cuando, en países como México me

preguntan sobre mis experiencias, es que nuestro doble desafío era con-

solidar la democracia (hacer un país de libertades) y, al mismo tiempo,

174


CARLOS SOLCHAGA

modernizar el país y salir de una grave crisis económica creando un “Es-

tado de bienestar”. Nos era más fácil resolverlo porque la mayor parte de

los ciudadanos españoles entendían que eso no era una utopía ni el sue-

ño maximalista de un socialista loco.

No, ellos decían:“¿No saben ustedes lo que queremos para España?

Queremos ser como Francia, como Alemania, etc.”, y eso fue lo que hi-

cimos. Eso ayudó mucho, porque significa que la gente sabía que se que-

ría tener un nivel de servicios públicos y de políticas públicas adecuadas,

y para ello se necesitaba un nivel de impuestos elevado como el vigente

en el resto de Europa. Es decir, nosotros teníamos de alguna manera un

modelo de referencia.

A veces me pregunto, para los países de la región latinoamericana,

si la ciudadanía es capaz de identificar un modelo de referencia como

los españoles éramos capaces de identificarlo a la muerte del general

Franco. Si es Estados Unidos o una parte de Estados Unidos, o si es la

Unión Europea o los países europeos, algo tan lejano como puede pa-

recer en estas latitudes ¿cuál es?

La falta de esa referencia quizá, a veces, hace más difícil encauzar las

discusiones, el debate político y social de transformación y reforma den-

tro de sociedades como la mexicana u otras de este continente.

¿Se dio al mismo tiempo un aumento de la deuda pública con el incremento del

gasto social y, en general, del gasto público?

Lo hubo, pero pasó por épocas.

Cuando nosotros llegamos al gobierno en 1982, la Hacienda Públi-

ca estaba liquidando un déficit equivalente al 6% del PIB. Era malo, pe-

ro no tan grave como en estos días, porque la globalización entonces era

mucho menos relevante de lo que es ahora.

Tuvimos que hacer frente al aumento del gasto social y, al mismo

tiempo, reducir el déficit. Lo fuimos consiguiendo sobre todo a partir de

1986, hasta dejarlo en niveles próximos al 2 o 2.5%, con un superávit

primario. Durante ese lapso, la razón de deuda sobre PIB cayó, porque al

mismo tiempo fue un periodo de fuerte crecimiento económico, con

tasas próximas al 5% en términos reales.

Ésta era la situación, una deuda que podía estar entre el 37 y el 39%

del PIB allá por 1991, cuando más o menos acaban mis comparaciones.

En el momento en que entramos en la grave recesión de 1992-1994

en Europa, más las crisis monetarias, entonces sí se disparó la deuda pú-

175



blica, porque la flexibilidad de los ingresos del sistema fiscal resultó ser

tremenda, es decir, la caída que hubo en los ingresos tributarios en

cuestión de unos pocos meses, y a continuación durante algunos años,

fue muy fuerte.

Pero yo diría que no fue a costa de aumentar el peso de la deuda en

el PIB como se logró una política fuerte (aunque en este caso podría es-

tar justificado tal financiamiento para el desarrollo de infraestructuras y

de inversiones, o el establecimiento por primera vez en la historia de Es-

paña de algo como el “Estado de bienestar”. La base de esta política ra-

dicó en la reforma fiscal.

176


finanzas publicas

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