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Financiamiento de la gestión de los recursos hídricos en América Latina
Por Andrei S. Jouravlev Oficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (e-mail: [email protected])
Lista de contenido
Introducción
¿Por qué el interés en los cobros?
Argentina (Mendoza)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
México
Recomendaciones
¿Quiénes somos?
Comisión Económica para América Latina y el Caribe:
– Una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas.
– Misión: Contribuir al desarrollo socioeconómico y reforzar las relaciones económicas de los países entre sí y con las demás naciones del mundo.
División de Recursos Naturales e Infraestructura:
– Áreas de trabajo:
Gestión de los recursos naturales.
Prestación y regulación de servicios públicos e infraestructura.
– Enfoque de trabajo:
Énfasis en aspectos institucionales.
– Formas de trabajo:
Investigación orientada a la formulación de políticas públicas.
Asistencia técnica a gobiernos y otros actores.
Organización de reuniones de expertos y de cursos de capacitación. 1 de 25
Trabajo en temas de agua
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Temas de agua
Servicios sanitarios (regulación)
Gestión del aguas (legislación hídrica)
Cuencas (entidades de cuenca)
Impacto de tratados de protección a la inversión; evaluación del “Programa Agua para Todos”, etc.
Colaboración en el proceso de elaboración de la nueva
ley de aguas (desde los años noventa)
Autoridades Autónomas de Cuencas Hidrográficas y Programa Nacional de Manejo de Cuencas
Perú Perú Perú
Un tema para futuro: legislación hídrica resiliente al cambio climático
Lista de contenido
Introducción
¿Por qué el interés en los cobros?
Argentina (Mendoza)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
México
Recomendaciones
¿Por qué interés en cobros?
La región en general, y el Perú en particular, todavía disponen de abundantes recursos hídricos:
– La disponibilidad del agua por habitante es, en América del Sur, 5 veces, y en el Perú, 8 veces, mayor que el promedio mundial.
El sector hídrico, sobre todo en cuencas fuertemente intervenidas y con desarrollo económico concentrado, está entrando a una fase madura de su desarrollo:
– Caracterizada por una oferta inelástica de nuevos recursos, elevada y creciente demanda de agua, y competencia y conflictos entre sus usos y usuarios cada vez más agudos.
A medida que el sector hídrico madura y el agua disponible es más escasa en relación con las demandas de la sociedad:
– La atención de los gobiernos se desplaza del interés en expandir y subsidiar el desarrollo del sector, hacia la generación de ingresos y gestión de la demanda.
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¿Por qué interés en cobros?
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Cobros
Instrumentos económicos
Instrumentos financieros
Creación de incentivos (uso más eficiente, reducción de extracciones
o descargas, nuevas tecnologías, etc.)
Generación de fondos (financiamiento de la gestión del agua,
inversiones en obras, etc.)
Igual se crean incentivos y se reduce vulnerabilidad a los vaivenes del ciclo económico
Igual se recaudan fondos que deben tener algún destino, sea
en sector hídrico u otro
Sector/usuarios Administración Sector/usuarios Administración
Lista de contenido
Introducción
¿Por qué el interés en los cobros?
Argentina (Mendoza)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
México
Recomendaciones
No son casos comparables • Diferentes niveles de desarrollo de los
países (económico, institucional, etc.).
• Cobros persiguen diferentes objetivos.
• Existen otros cobros (transferencias compensatorias del sector eléctrico, etc.).
• En diferentes etapas de implementación.
• Ajustes y modificaciones de diseño a lo largo del tiempo.
• Valores promedios y hechos estilizados esconden gran complejidad (excepciones, diferencias sectoriales, casos especiales).
• Información disponible incompleta.
Ley de Aguas de 1884
Departamento General de Irrigación (DGI)
– Presupuesto de unos 40 millones de dólares; 550 empleados.
– Goza de una amplia autonomía financiera, que lo habilita disponer de los recursos sin ingerencia de la autoridad central.
Solo sujeto a control de legalidad por parte del Tribunal de Cuentas.
– Los gastos generales de la administración se financian por medio de la cuota de sostenimiento o canon.
– El monto de la cuota se fija cada año por la DGI en base a:
Presupuesto de gastos.
Número de hectáreas con derechos de agua.
– Además de la cuota de sostenimiento, existen muchos otros cobros con objetivos específicos, como por ejemplo:
Control de contaminación y preservación del recurso hídrico.
Sostenimiento de la red telemétrica.
Fondo para la emergencia climática.
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Cabe recordar que, en el caso de los servicios de agua potable y saneamiento, muchos reguladores en la región se financian con una tasa pagada por prestadores (1-3% de la facturación)
El canon representa a lo más un 20% de todos los cobros
Lista de contenido
Introducción
¿Por qué el interés en los cobros?
Argentina (Mendoza)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
México
Recomendaciones
Situación de los cobros
Naturaleza de los cobros (Ley N9,433 de 1997)
– Uno de los instrumento de la Política Nacional de Recursos Hídricos.
– Objetivos: Fomentar el uso racional de agua y generar recursos para inversiones en la recuperación y protección de cuencas.
Definición de los mecanismos y valores de los cobros
– Acuerdo de los Comités de Cuencas, con el apoyo técnico de la Autoridad de Aguas, y aprobación del Consejo Nacional de Recursos Hídricos.
Estado de implementación
– Se han implementado en 3 cuencas de dominio federal (desde 2003).
– Y 17 cuencas de dominio de los estados (4 estados; casi 1 600 usuarios).
Destino de recaudaciones
– Se transfieren integralmente por la Autoridad de Aguas a las Agencias de Aguas, que son secretarías ejecutivas de los Comités de Cuenca.
Desafíos
– Valores muy bajos. Necesidad de indexación.
– Cobros son vistos por algunos usuarios como impuestos. 6 de 25
El país más grande de la región. Con sistema de gestión del agua muy complejo (existen aguas de domino federal y aguas de dominio de los 27 estados). Se presenta una visión resumida.
Situación de los cobros
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Sector
US$ por 1 000 metros cúbicos
Valor mínimo Valor máximo
Agua potable y uso industrial
4.50 7.40
Riego 0.13 0.32
Minería 3.70 7.40
La recaudación aumentó considerablemente en 2010-2012 en comparación con el período anterior. Hoy, se recauda entre 70 y 80 millones de dólares al año (más que el doble que en 2009). Una mitad en cuencas de dominio federal y la otra en ríos de dominio de los estados.
Lista de contenido
Introducción
¿Por qué el interés en los cobros?
Argentina (Mendoza)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
México
Recomendaciones
Situación de los cobros
Antes del Código de Aguas de 1981
– No existía ningún tipo de cobro por el uso del agua.
– Hubo propuestas de establecer un impuesto a los derechos de agua, pero estas ideas no se implementaron debido a:
Fuerte resistencia de los regantes.
Dificultad administrativa que implicaba separar en el avalúo fiscal de los bienes raíces, el valor de la tierra del valor del agua.
Código de Aguas de 1981
– Creó los mercados (de derechos de uso) de agua.
– No estaban previstos ni cobros ni patentes.
Reforma de 2005
– Se decidió, por ahora, no introducir cobros por el uso del agua.
– La patente por el no uso de las aguas (primer cobro en 2007):
Objetivo: Evitar el acaparamiento de derechos de agua sin uso.
– Recaudación aumentó de 15 a 50 millones de dólares entre 2007 y 2012. 8 de 25
Recaudación como % de facturación: 50-80%
¿Y por qué, no?
Necesidad de minimizar resistencia política y social
– Afectaría a la totalidad de los titulares de derechos de agua (350 mil), lo que generaría una infinidad de conflictos.
Complejidad técnica de determinar el valor del cobro
– Preocupación por no afectar la competitividad de los usuarios ni crear problemas en sectores tradicionales (agricultura).
Impacto en las tarifas de servicios públicos
– Era necesario resolver cómo este cobro se compatibilizaría con los sistemas tarifarios en sectores que hacen uso del recurso.
Faltaba información esencial para realizar los cobros
– Sólo un 20% de derechos de agua está debidamente inscritos.
Dificultades administrativas
– Necesidad de separar en el avalúo fiscal de los bienes raíces, el valor de la tierra del valor del agua (evitar doble tributación).
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Introducción
¿Por qué el interés en los cobros?
Argentina (Mendoza)
Brasil
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Colombia
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Recomendaciones
Tasas Retributivas por Contaminación Hídrica
Se crean en 1974, modifican en 1993 y reglamentan en 1997.
Dos objetivos
– Instrumento económico: incentivar cambios en la conducta de los agentes contaminadores, con el fin de lograr metas ambientales.
– Instrumento financiero: recursos para la inversión en proyectos de descontaminación hídrica y monitoreo de la calidad del agua.
¿Quién paga la tasa?
– Todos los que realicen vertimientos puntuales a los cuerpos de agua.
¿Quién cobra la tasa?
– Autoridades ambientales a nivel local (Corporaciones Autónomas Regionales, Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, etc.).
¿Cuál es el destino de los recursos recaudados?
– Inversión en descontaminación y monitoreo de la calidad del agua.
– Gastos de implementación de la autoridad ambiental (hasta el 10%).
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Tasas por Utilización de Agua
Se crean en 1974, modifican en 1993 y reglamentan en 2003.
Dos objetivos
– Instrumento económico: la conservación y uso eficiente del agua.
– Instrumento financiero: fuente de recursos para inversiones ambientales que garanticen la renovabilidad del recurso.
¿Quién paga la tasa?
– Todos los que utilicen el recurso hídrico en virtud de una concesión.
¿Quién cobra la tasa?
– Autoridades ambientales a nivel local (Corporaciones Autónomas Regionales, Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, etc.).
¿Cuál es el destino de los recursos recaudados?
– Actividades de protección, recuperación y monitoreo del recurso.
– Gastos de implementación de la autoridad ambiental (hasta el 10%).
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Diseño de las tasas
Se fijan tarifas mínimas homogéneas a nivel nacional:
– Tasas por Utilización de Agua: US$ 0.40 por 1 000 metros cúbicos.
– Tasas Retributivas: US$ 0.06 por kilogramo de Demanda Química de Oxígeno y US$ 0.03 por kilogramo de Sólidos Suspendidos Totales.
Y factor regional que incrementa la tarifa mínima en función de factores locales:
– Tasas por Utilización de Agua: El factor refleja niveles de escasez del agua, el valor de las inversiones en protección de las cuencas y las necesidades insatisfechas de los usuarios (factores externos).
– Tasas Retributivas: Asociado al cumplimento de las metas de reducción de vertimientos (factores internos/esfuerzo de los usuarios).
Lógica del diseño:
– Permite, partiendo de tarifas mínimas relativamente bajas, alcanzar niveles de cobro compatibles con los objetivos de acuerdo con las condiciones particulares de cada cuenca.
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Recaudación y facturación
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Recaudación Tasas por
Utilización de Agua
Tasas Retributivas por Contaminación
En millones de dólares 3 - 5 7 - 12
Como porcentaje de la facturación
35% 60%
Como porcentaje de los ingresos corrientes de las Corporaciones Autónomas Regionales
Mínimo: < 1%
Máximo: 4%
Promedio: < 2%
Mínimo: < 1%
Máximo: 5%
Promedio: > 3%
Dificultades y desafíos
Gran cantidad de usuarios están funcionando sin permisos de vertimiento y/o sin concesiones de aguas (ilegales):
– O no respetan las condiciones de vertimiento o extracción.
– Dificultades en la formalización y regularización de los permisos.
Resistencia de los sectores productivos.
Resistencia de las empresas de agua potable y saneamiento:
– El pago de las tasas retributivas se traspasa a consumidores.
– Situación financiera; impactos tarifarios; incentivos a inversión.
– Solución: se cofinancia la inversión en plantas de tratamiento.
Ineficiencia en gestión en (algunas) autoridades ambientales:
– Debilidades en sistemas de control, información y vigilancia de los recursos hídricos y sus usuarios.
– La falta de personal para seguimiento y control de recaudación.
– La ausencia o deficiencia de procesos de cobro coactivo. 14 de 25
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¿Por qué el interés en los cobros?
Argentina (Mendoza)
Brasil
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Recomendaciones
Canon por concepto de aprovechamiento de aguas
Antecedente histórico
– Existía un canon previsto en la Ley de Aguas de 1946: insignificante.
El nuevo canon fue desarrollado en 2002/4, negociado con sectores usuarios (empresariales) en 2005, y se implementó a partir de 2006.
Se paga
– Valores (por 1 000 m3) diferenciados por:
Fuente: Se paga entre 10 y 30% más por el uso de aguas subterráneas.
Usos: consumo humano, US$ 2.78 (3.10); industrial, 5.02 (6.18); agroindustrial, 3.61 (4.70); turismo, 5.02 (6.18); agropecuario, 2.45 (2.66); acuicultura 0.23 (0.30), y fuerza hidráulica, 0.23.
Implementación gradual (2006-2013)
– Se empieza con el 10% del valor y se incrementa cada año en 15%.
Uso de recursos recaudados (US$ 2 y 3 millones)
– 50% para la Autoridad de Aguas.
– 50% se invierte en la cuenca que genera los fondos en actividades de protección del recurso hídrico y conservación de ecosistemas.
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Canon Ambiental por Vertidos
Creación
– Creado en 2003. Resistencia de algunos sectores. Más recurso de inconstitucionalidad. Resuelto por la Corte Suprema en 2006. Solicitud de usuarios a reajustar el monto. Finalmente, se reglamentó en 2008.
Se paga
– US$ 0,22 por cada kilogramo de Demanda Química de Oxígeno y 0.19 de Sólidos Suspendidos Totales (se reajusta según IPC).
Se considera si se supera o no la concentración máxima permitida: factor de incentivo (x 0.75) y factor de recargo (x 3.5).
Implementación gradual (2008-2014)
– Se empieza con el 10% del valor; 20%, 35%, 55%, 75% y 100%.
Se considera si se alcanza o no la meta de reducción de vertidos.
Uso de recursos recaudados
– 60% para alcantarillado y tratamiento, 15% para la promoción de la producción limpia, 10% para monitoreo de las descargas, 10% para la administración del canon, y hasta 5% para educación ambiental.
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Dificultades y desafíos
Una gran cantidad de usuarios ilegales e informales, sobre los cuales no se tiene información sobre los volúmenes que toman o descargan y de los sitios de captación o descarga:
– Solo uno de cada tres usuarios del agua lo hacen legalmente, con una concesión dada por la Autoridad de Aguas.
– Igualmente, muchos de los usuarios “legales” no respetan los caudales asignados.
Resistencia de sectores usuarios:
– Entre ellos, instituciones y empresas públicas de sectores de riego y de agua potable y saneamiento.
Insuficiente personal y recursos materiales para efectuar el cobro y aplicar las sanciones. Plataforma tecnológica.
Criterio del Ministerio de Hacienda sobre el uso de ingresos (con su uso, se superaría el presupuesto autorizado).
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Situación de los cobros
Existen múltiples cobros relacionados con el agua:
– Se crearon en 1981
– Se empezó a cobrar en 1983
– Recaudación alcanzó niveles actuales entre 1989 y 1992
– Recaudación ha estado creciendo 1.6% (real) anual
– Pero el presupuesto de la CONAGUA ha estado aumentando en más del 11%
– Entre 2000 y 2002 lo recaudado fue el 80% del presupuesto de CONAGUA; actualmente, representa casi un tercio; y para 2020, será menos del 30%
Pago por el uso de
aguas nacionales
(78%)
Suministro de
agua en bloque
16%
Otros
6%
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Recaudaciones: última década Entre 670 y 800 millones de dólares al año
Otros: cobros por trámites administrativos, uso de bienes del dominio público de la Nación (cauces, zonas de corrientes, etc.), extracción de materiales, descargas de aguas residuales, etc.
Pago por el uso de aguas
Ley Federal de Derechos (1981) (de actualización anual)
– Están obligados al pago todos los que aprovechen aguas nacionales.
– Cobros volumétricos:
Medición o determinación presuntiva por la autoridad fiscal.
– De acuerdo con la zona de disponibilidad de agua:
9 zonas de disponibilidad (en base a los balances hidrológicos).
– Se cobra (hasta 13 veces) más en las zonas de menor disponibilidad.
– Valores diferenciados por usos (productividad del agua):
Agua potable (doble con consumos > 300 litros/habitante/día).
Generación hidroeléctrica.
Acuacultura.
Balnearios y centros recreativos.
Agropecuario (solo en lo que exceda el volumen concesionado).
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Agua potable, US$ 4 (7) 31 (62) por cada 1 000 m3; generación hidroeléctrica, US$ 0.33; acuacultura, US$ 0.03 0.25; centros recreativos, US$ 0.10 0.88; y agropecuario, US$ 11
Pago por el uso de aguas
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Uso
Recaudación (US$) Volumen (millones de
metros cúbicos)
Dólares por
metro cúbico
Millones (%)
Industria, comercio, etc. 400 68 1 939 0.21
Público urbano 150 25 5 609 0.03
Hidroeléctricas 38 6 136 085 0.00
Centros recreacionales 2 0 64 0.04
Acuacultura 0 0 344 0.00
Pago por descargas
Ley Federal de Derechos
– Están obligados al pago todos los que usen bienes del dominio público de la Nación como cuerpos receptores de las descargas de aguas residuales.
– Conforme al volumen de agua descargada.
– De acuerdo con el tipo del cuerpo receptor:
Los cuerpos receptores se clasifican en 3 tipos (A, B y C) según los efectos ocasionados por la contaminación. Se cobra el 12% (B) y el 18% (C) más por cada kilogramo de contaminante en los cuerpos receptores donde contaminación tiene mayores efectos.
– De acuerdo con los contaminantes vertidos:
Se consideran solo dos parámetros: Demanda Química de Oxígeno y Sólidos Suspendidos Totales (en alguna época su número llegó a 16, pero fue reducido a 2 debido a altos costos de los análisis).
– Solo en lo que rebasen los límites máximos permisibles.
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Poco significantes hasta ahora, pero su participación en recaudaciones de la CONAGUA casi se ha triplicado del 0.6% al 1.7% en una década
Demanda Química de Oxígeno, US$ 0.03 por kilogramo; Sólidos Suspendidos Totales, US$ 0.05
Lecciones y desafíos
Considerar el cobro de derechos por el uso agropecuario:
– Se trata de un uso muy heterogéneo; la productividad del agua en la agricultura es comprable (54%) al agua potable urbano.
Gravar todas las descargas contaminantes.
Establecer derechos diferenciales según:
– Tipo de fuente (subterránea o superficial).
– En el caso del uso industrial, por ramas de actividad.
Reestablecer el destino específico de la recaudación:
– Solo algunos de los ingresos tienen destino específico; el grueso de la recaudación entra al presupuesto general de la Nación.
Fortalecer incentivos para aumentar macro y micro-medición.
Simplificar la aplicación de la Ley Federal de Derechos.
Convenios de colaboración administrativa y fiscal con estados y municipios en materia de inspección, vigilancia y cobro.
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Introducción
¿Por qué el interés en los cobros?
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Recomendaciones
Recomendaciones
Cobros son un instrumento complementario
– No son una fuente alternativa y única de recursos.
– El grueso del financiamiento de la administración debe provenir del presupuesto general del Estado.
Esto da garantía de continuidad y permanencia en el tiempo.
Introducción de cobros tiende a ser conflictiva
– De aquí, largos períodos de implementación y baja facturación.
– Más que estudios de valoración económica (que pueden servir como base) siempre (y principalmente) se necesitan acuerdos y consensos, sea en el legislativo o con los usuarios.
Foros a nivel de cuencas han sido útiles en varios casos.
– Trabajo de concientización y convencimiento de los usuarios.
– Preferencia por sistemas pragmáticos, simples y fácilmente entendibles, más que búsqueda de excelencia teórica.
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Cobros, obviamente, son recomendables
Recomendaciones
Para cobrar, se requiere capacidad administrativa
– Información sobre usos y usuarios de agua:
¿Quién, cómo y dónde la usa, cuánto extrae o descarga, y qué beneficios obtiene? Buenos sistemas de registro y catastro.
– Sistemas de cobranza (personal, plataforma tecnológica, procedimientos, convenios con otros organismos, etc.).
El diseño de cobros debería considerar y evaluar
– Su impacto en la competitividad: cobros excesivos pueden llevar los costos de los usuarios a escalas no competitivas internacionalmente.
– Impacto en la pobreza (Perú, 31%): Las exenciones de pago deberían definirse en función del ingreso, y no de actividad, sector o uso (como la agricultura en muchos casos).
– Impacto en servicios públicos: ¿Cómo se compatibilizan los cobros con los sistemas tarifarios existentes?
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Es recomendable una visita a terreno para ver la infraestructura institucional que hace falta para hacer efectivos los cobros
Recomendaciones
Destino de los recursos recaudados (según su objetivo)
– Destinar a la Autoridad de Aguas para el cumplimiento de sus fines sin ingresarlos antes por rentas generales.
– Invertir en los programas prioritarios y visibles en la cuenca donde se generan estos fondos.
Cobros y generación de incentivos para la eficiencia
– Ningún sistema de cobros será efectivo en la generación de incentivos si existen subsidios generalizados al uso del agua.
Normas para asegurar el pago de sumas en mora
– Las sumas en mora deberían considerarse una carga real; es decir, seguir a la propiedad no obstante cambios de titularidad.
– Ajustarse con intereses punitorios.
– Los procedimientos sumarísimos de la ejecución fiscal.
– Para autorizar transferencias de inmuebles, los notarios deben verificar que no existen sumas es mora.
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¡Muchas gracias por su atención! Por Andrei S. Jouravlev Oficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (e-mail: [email protected])