Política fiscal en México

La política económica se integra por dos partes esenciales: la política fiscal y la

política monetaria Éstas, a su vez, abarcan sus propios componentes y diversos

instrumentos para concretar los objetivos y metas correspondientes. Hablar de política

fiscal es referirnos al “conjunto de instrumentos y medidas” que toma el Estado con el

objeto de recaudar los ingresos necesarios para realizar las funciones que le ayuden a

cumplir las metas de la política económica general. Los principales ingresos de la política

fiscal son los impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y el endeudamiento

público interno y/o externo. La política fiscal como acción del Estado en el campo de las

finanzas públicas, busca el equilibrio entre lo recaudado por impuestos y otros conceptos,

y los gastos gubernamentales. Es el manejo por parte del estado, de los ingresos vía

impuestos y la deuda pública para modificar el ingreso de la comunidad y sus

componentes como son el consumo y la inversión.

Su propósito se expresa en tres aspectos:

a) Redistribuir la renta y los recursos con ajustes de tipo impositivo.

b) Contrarrestar los efectos de los auges y las depresiones.

c) Aumentar la renta real y la demanda agregada. (Diputados H. C., 2007).

La política fiscal se integra por las políticas de ingresos y gasto. Los ingresos

públicos pueden ser clasificados bajo diferentes criterios, por la recurrencia de su

captación y asociados con las funciones públicas (ordinarios y extraordinarios), por su

naturaleza económica (corrientes y de capital), por la entidad pública que los recauda (del

Gobierno Central y de Paraestatales), por el sector de actividad que los genera (por un

sector en especifico y por el resto de los sectores). En este documento hemos decidido

clasificarlos en petroleros y no petroleros, haciendo hincapié a los ingresos tributarios.

(Véase cuadro 1). A diferencia de la política de ingresos, donde se distinguen dos tipos

de instrumentos, la política de gasto sólo cuenta con instrumentos de gasto, bajo

diferentes modalidades. Dentro de los cuales por su carácter particular resaltan los

subsidios, un tipo especial de gasto. Su peculiaridad radica en que son recursos que se

trasladan para que sea un tercero quien realice el gasto.

Cuadro 1

La importancia de una política fiscal óptima radica en que es uno de los

determinantes del crecimiento económico y de los niveles de renta per cápita de una

economía. Esta relación entre Política Fiscal y el crecimiento económico se ha abordado

mediante el desarrollo de un cuerpo teórico-práctico denominado “modelos de crecimiento

endógeno”, que asume que la Política Fiscal puede incidir en el crecimiento, siempre y

cuando los instrumentos de aplicación del gasto y la captación de recursos observen

determinadas características. Por el lado del gasto se consideran que existen algunos

tipos de erogaciones que son productivos y otros que no lo son, por el lado del ingreso se

observa que se tienen ingresos distorsionadores y no distorsionadores. Desde este

planteamiento se ha incorporado la participación del sector gubernamental, al abducir que

la tasa de crecimiento y de ahorro se incrementa cuando lo hace la relación de gasto de

gobierno-PIB, pero esto sólo funciona hasta un límite y después declina. Por otra parte

diversas investigaciones se han centrado en los efectos de los impuestos sobre el

crecimiento económico. Otros estudios han abordado tanto los gastos como los ingresos

del gobierno, es decir, la Política Fiscal en su conjunto. Los resultados se han

diversificado. La evidencia en contra se localiza en escritos como Engen y Skinner (1992),

mientras que los argumentos a favor se ubican en Easterly y Rebelo (1994) y Gremmell

(2001). Otro punto de discusión sobre la relación entre Política Fiscal y crecimiento

económico consiste en la duración de los efectos de la Política Fiscal sobre el

crecimiento, es decir, en el corto o largo plazo.

El objetivo fundamental del presente trabajo es realizar una descripción sobre la

Política Fiscal comprendida durante el periodo 2000-2006 utilizando como referencia la

evolución de los ingresos y egresos del Gobierno, con base en los resultados arrojados.

Finalmente se elaboraran algunas observaciones sobre la consistencia de los objetivos

planteados en Política Fiscal por el gobierno y los resultados logrados durante dicho

periodo.

Es importante hacer énfasis sobre la participación del gobierno en este sexenio, el

cual llegó al poder con tres proyectos de reforma: la reforma energética, la fiscal y la

laboral. Pero se enfrento a la mayoría opositora en ambas cámaras, por lo que pocas

iniciativas presidenciales de importancia tuvieron la aprobación del poder legislativo. Entre

las rechazadas destacan aquellas que introducían modificaciones al régimen del sector

energético y proyectos hacia una estructura tributaria centrada en el Impuesto al Valor

Agregado.

Destaca la promulgación en 2006 de la Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria, que establece la obligatoriedad de un equilibrio

presupuestal (sujeto a salvedades). En caso de que la Ley de Ingresos y el Presupuesto

de Egresos prevean un déficit, la ley impone la obligación de explicitar las causas de los

desequilibrios previstos y prever su temporalidad. No se contempla un mecanismo anti-

cíclico como el que han incorporado a su legislación algunos países de Latinoamérica

(Napóles, 2010).

Dada la importancia de la política fiscal en el desempeño de una economía nos

hemos planteado ciertas interrogantes sobre las cuales girará nuestro trabajo: ¿Cuáles

son los ingresos de los cuales dispone la administración gubernamental?, ¿Qué

institución es la encargada de recaudar los impuestos?, ¿Qué tipo de ingresos aportan las

mayores entradas al gobierno y cuales han sido su evolución en el periodo 2000-2006?,

¿Está siendo aplicada de manera óptima la política fiscal en México.

La importancia de la política fiscal.

En esta investigación nos enfocaremos los ingresos tributarios ya que la Política Tributaria

influye directamente en los niveles de renta perca pita de una economía, lo que está

relacionado a su vez con los niveles de consumo y de ahorro.

Actualmente el Sistema tributario está constituido de la siguiente manera:

1. Impuesto sobre la renta empresarial

2. Impuesto sobre la renta personal

3. Impuesto al valor agregado

4. Impuesto especial sobre producción y servicios.

Además, se cuenta con el Servicio de Administración Tributaria (SAT) que tiene

por objeto recaudar las contribuciones federales destinadas a cubrir los gastos previstos

en el Presupuesto de Egresos de la Federación, la cual tiene el carácter de Autoridad

Fiscal y goza de autonomía técnica para dictar sus resoluciones (Diputados C. d., 2005) .

México tiene un serio problema de Administración Tributaria, por cada 2 pesos que

debieran ingresar a las arcas públicas, el SAT sólo recauda poco más de un peso. Es

decir, casi el 50% del potencial recaudatorio de México se pierde en evasión, elusión,

fraudes y otros tipos de incumplimientos tributarios.1

El nivel de recaudación fiscal de México comparado con el entorno internacional es

bajo, puesto que su razón con relación al producto interno bruto, se ha mantenido

históricamente por debajo del 12%, considerando que los grandes rubros de fuentes de

ingresos provienen principalmente del petróleo, impuestos no tributarios, organismos y

empresas como se muestra en el cuadro 2.

Es por eso que consideramos que existe una debilidad estructural del sistema

tributario, que ha ocasionado que la insuficiencia de recursos sea uno de los problemas

más importantes de la hacienda pública federal, más aún, si se consideran que los

requerimientos presupuestales en cada ejercicio fiscal van en aumento.

1 2000, C. G. (s.f.). Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Recuperado el 15 de Junio de 2011, de http://www.shcp.gob.mx

Cuadro 2.

En materia de recaudación, los ingresos tributarios comparados durante el periodo

1995 – 2000 crecieron un punto porcentual del PIB, pues pasaron de 8.3% al 9.4% como

consecuencia de las acciones enfocadas a la reactivación económica; durante el periodo

2001 – 2003 permanecieron constantes al ubicarse en 9.8% del PIB, como consecuencia

de las modificaciones fiscales a la Ley del Impuesto Sobre la Renta (ISR) enfocadas a

disminuir privilegios fiscales y en el Impuesto al Valor Agregado (IVA) debido al cambio en

el esquema de pagos. Sin embargo, durante el 2004 – 2006 disminuyeron su participación

al registrar 9.3 % del PIB en promedio, derivado de la tendencia a disminuir la tasa

impositiva del ISR (ver cuadro 2).

Los ingresos petroleros muestran un comportamiento volátil, debido a que están

asociados directamente con el precio por barril de petróleo observados en el mercado,

pues durante los años de 1995 – 1997 se ubicaron en promedio 7.9% del PIB,

disminuyendo su participación durante el periodo 1998 – 2002 al registrar en promedio

6.5% del PIB. En 2003 los ingresos derivados del petróleo se han incrementado

considerablemente al promediar 8.3% del PIB, hasta el 2006.

Los ingresos provenientes de organismos y empresas prácticamente

permanecieron constantes en el periodo 1995 – 2006; en promedio se ubican en 4.2% del

PIB. Sin embargo, los ingresos no tributarios disminuyeron considerablemente su

participación al pasar de 2.0% a 0.4% del PIB en el mismo periodo.

Política tributaria

En el campo de las finanzas públicas, la política fiscal busca el equilibrio entre lo

que se recauda y lo que se gasta; es decir, se refiere a la programación eficaz de los

ingresos y gastos públicos, así como la relación entre ellos.

Uno de los instrumentos más importantes, en el cual enfocamos este trabajo es

con la que cuenta el Estado para realizar sus funciones en materia de Finanzas Públicas,

que es la política tributaria, la cual tiene como objetivo recaudar los ingresos suficientes

para realizar las funciones de gasto público como son: educación, salud, seguridad,

infraestructura, etc.

En una dimensión más específica, a partir de diversos criterios y orientaciones, la

política tributaria determina la carga impositiva directa o indirecta sobre los contribuyentes

que permita financiar la actividad del Estado. Particularmente, los ingresos tributarios se

refieren a la prestación en dinero o en especie que el Estado fija unilateralmente y con

carácter obligatorio, a todos aquellos individuos cuya situación coincida con la que la ley

específica señala como hecho generador de un crédito fiscal.2

Generalmente, se busca que la estructura impositiva no obstaculice el desarrollo

de las actividades productivas de individuos y empresas, evitando con ello que se afecten

las posibilidades de crecimiento económico.

Los ingresos tributarios se integran del Impuesto Sobre la Renta (ISR), Impuesto al

valor agregado (IVA), Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS), y los

provenientes a las importaciones. En el gráfico 2, podemos observar que durante el

periodo 1995– 2006 el Impuesto Sobre la Renta (ISR) promedió 4.5% del PIB,

observando la menor participación en 1996 como consecuencia de la recesión económica

al ubicarse en 3.8% del PIB; la mayor participación se registró en el 2002 con 5.1% del

PIB motivado por los cambios establecidos en la nueva Ley del ISR.

Cuadro 3. Ingresos tributarios

2“ Son créditos fiscales los que tenga derecho a percibir el Estado o sus organismos descentralizados queprovengan de contribuciones, de aprovechamientos o de sus accesorios” Artículo 4to. del Código Fiscal de laFederación.

Tratándose del IVA durante el período en estudio, observó una tendencia alcista

pues pasó de 2.8% a 4.1% del PIB registrando año con año siempre un incremento,

excepto en el 2002 como consecuencia de la modificación al esquema de pago,

repercutiendo en el flujo de efectivo.

El IEPS durante el periodo 1995 –2000, registró una tendencia negativa al pasar

de 0.6% a 0.3% del PIB; sin embargo para el siguiente periodo 2001 – 2006 permaneció

constante en niveles de 0.4% del PIB.

Podemos observar también en nuestro cuadro 3, que la recaudación proveniente

de importaciones ha disminuido principalmente por la caída del impuesto a la importación,

como consecuencia de la disminución o eliminación de aranceles por la firma de tratados

de libre comercio con distintos países.

Sin embargo, en los últimos años los ingresos tributarios han perdido participación

respecto a los ingresos presupuestarios, como consecuencia del incremento de los

ingresos provenientes del petróleo.

De acuerdo con la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) “los Gobiernos

deben garantizar suficientes ingresos para permitirles cumplir sus obligaciones jurídicas y

sus compromisos políticos ante sus electores, dentro de un marco fiscal sólido”3

Asimismo, señala que los países buscan proporcionar un entorno fiscal

competitivo, sencillo y que garantice los flujos futuros de ingresos, con acciones dirigidas

a fomentar la inversión, así como implementar incentivos laborales adecuados, con

3 Septuagésimo Aniversario del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Ángel Gurría SecretarioGeneral Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

sistemas tributarios sin poner en riesgo la equidad en el sistema y reconociendo la

inestabilidad o dificultad para predecir el comportamiento de algunas fuentes de ingresos.

Durante los últimos años, la tendencia en los países miembros de la OCDE está

dirigida a la disminución de las tasas impositivas de renta, tanto de empresas como

personales; así como, la eliminación de regímenes especiales y subsidios.

México cuenta con diversos regímenes fiscales especiales como: El impuesto

sobre la renta empresarial y personal, que además de crear una serie de privilegios

fiscales, han provocado erosión en la base fiscal, con las consecuentes repercusiones en

los niveles de recaudación fiscal.

De igual forma, en el impuesto al valor agregado, existen tratamientos

diferenciales por tipo de bienes, de servicio y de región, por lo que se ha perdido la

generalidad y neutralidad, ocasionando evasión y elusión, pues con las diferentes tasas

que se aplican y de las exenciones de que es objeto, ha dejado de ser un buen

instrumento de política fiscal de recaudación. Los cuales cuentan con estímulos,

exenciones y facilidades administrativas; dichos regímenes, hacen que el sistema

tributario se caracterice por un alto nivel de complejidad, además de erosionar los

ingresos de la Federación.

Presupuesto de gastos fiscales

A continuación analizaremos el presupuesto de gastos fiscales (PGF) del periodo

2002-2007. Podemos observar en el cuadro 4, que PGF, ha crecido 19.4 por ciento en

términos reales al pasar de 5.26 por ciento del PIB a 5.38 por ciento. En el 2005 se

registró la mayor cantidad de Gasto Fiscal con 528 mil 873.5 millones de pesos

equivalente a 6.32 por ciento del PIB, por el contrario en los años de 2002 y 2004 se

registraron las menores cantidades en 329 mil 445.5 y 407 mil 142.0 millones de pesos

equivalente a 5.26 y 5.28 por ciento respectivamente.

Cuadro 4. Presupuesto de gatos fiscales

El rubro más representativo del PGF, corresponde a los conceptos ISR con 3.2 por

ciento del PIB promedio durante el periodo 2002 – 2007; a su vez, se subdivide en ISR

Empresarial y el ISR Personas Físicas, que representan el 1.71 y 1.49 por ciento del PIB

promedio por el mismo periodo, respectivamente.

El siguiente rubro en importancia corresponde a los referidos al IVA, que

representa el 1.85 por ciento del PIB promedio durante el periodo 2002 - 2007. Así mismo,

se divide en tasa cero, exentos y tasa 10 por ciento en la frontera, equivalentes a 1.37,

0.36 y 0.12 por ciento respectivamente, del PIB promedio en el período en comento.

Los Impuestos Especiales, durante el periodo 2002 – 2007 registran en promedio

el 0.42 por ciento del PIB, este rubro está integrado por el Impuesto Especial Sobre

Producción y Servicios (IEPS), el Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN) y el

Impuesto Sobre Tenencia y Uso de Vehículos (ISTUV), siendo el IEPS el más

representativo con 0.41 por ciento del PIB; por último, los Estímulos Fiscales representan

el 0.18 por ciento del PIB en promedio durante el periodo en estudio.

Recapitulación

En relación a lo anterior, el sistema tributario ha sido hasta cierto punto incapaz de

generar por sí mismo los niveles de recaudación de ingresos en los tres órdenes de

gobierno. En el caso de las haciendas públicas estatales y municipales las restricciones

constitucionales generan una importante escasez de recursos financieros y si a esto

agregamos la ineficiencia del aparato administrativo se agrava aún más la baja

recaudación.

Por ejemplo, el (ISR) considerado el impuesto más importante en términos de

ingresos tributarios. Este impuesto se compone básicamente de los regímenes aplicables

tanto a personas morales, físicas y residentes en el extranjero con fuente de riqueza

situada en territorio nacional, así como los territorios con regímenes fiscales preferentes y

de las empresas multinacionales. Sin duda, éste es el impuesto más importante en

términos de recaudación, ya que tiene una participación del 5.1% del PIB como se

muestra en la tabla 2 y el más complejo en su aplicación, que conforma el sistema

tributario en México. Es decir, quien pretenda conocer y aplicar esta Ley, deberá realizar

un esfuerzo intelectual considerable, debido a que se verá obligado necesariamente, al

análisis tanto de la propia Ley como de su Reglamento, así como de las reglas

administrativas, criterios de interpretación y aplicación dictados por la Autoridad

Hacendaria, sin olvidar las sentencias que en su caso específico hubieran dictado los

tribunales respectivos y la Suprema Corte de Justicia de la Nación, entre otros.

Ahora bien, los distintos regímenes fiscales contenidas en la Ley, así como las

deducciones o exenciones de pagos, consideramos que son indispensables para la

determinación del impuesto, o las exenciones o disminución de impuestos en los

regímenes especiales como apoyo a ciertos sectores de la economía, sin embrago, los

beneficios otorgados tanto por la Ley o los Decretos, actualmente son aprovechados por

contribuyentes con cierta capacidad de pago, lo que hace necesario una revisión de la

Ley de ISR a conciencia, debido a que eliminan aquellos conceptos que sólo beneficien a

ciertos sectores de contribuyentes.

Ahora bien, el IVA, es entendido como un impuesto indirecto que grava el

consumo de los contribuyentes; no repercute en forma directa sobre los ingresos, sino

que recae sobre los costos de producción y venta de las empresas y se traslada a los

consumidores a través de los precios. Es el segundo impuesto más importante en

términos de recaudación, después del ISR, éste impuesto es aplicable a las personas

físicas y morales que en el territorio nacional enajenen bienes, presten servicios

independientes, otorguen el uso o goce temporal de bienes, e importen bienes o servicios.

La existencia de regímenes especiales y las tasas diferenciales, han generado que

no se aprovechen las ventajas que ofrece un impuesto al consumo, como el IVA. Es decir,

el funcionamiento de estos regímenes especiales y aplicación de tasas diferenciales, han

ocasionado que se otorguen subsidios altos a los sectores de mayores ingresos.

Cabe destacar, que tanto las tasas diferenciales que generan y las exenciones del

pago del impuesto, en ocasiones, son concedidos por razones económicas, pero en otras

ocasiones, son otorgados por razones de orden político, debido a que obedece a

presiones ejercidas por ciertos sectores de la economía, lo que provoca una grave

distorsión económica. Por tanto, es indispensable realizar estudios que validen la

existencia tanto de las tasas y las exenciones del pago de impuesto.

Ahora bien, para el cumplimiento de sus funciones, el SAT cuenta con un registro y

control de los contribuyentes, el cual tiene por objeto proporcionar los medios necesarios

para que la autoridad fiscal pueda identificar, clasificar y obtener información respecto de

las personas, tanto físicas como morales, que tienen la obligación de presentar

declaraciones, además de inscribir y emitir las cédulas correspondientes a los

contribuyentes, capturar los movimientos (altas, bajas, cambio de domicilio etc.) en el

padrón y realizara acciones de verificación.

Sin embargo, existe un alto grado de complejidad, debido al volúmen de

información que se procesa y en la necesidad de mantenerlo actualizado, por tanto la

eficacia del registro y control de los contribuyentes depende del grado en que la

información se apegue a la realidad.

El contar con un registro actualizado y confiable, se podrá obtener información

como: Nivel de cumplimiento, consultas efectuadas, autorizaciones otorgadas,

devoluciones y compensaciones de impuestos solicitadas, pagos en parcialidades, entre

otros. En relación con que la autoridad tributaria debe ver al contribuyente como su cliente

y en base a la información veraz y eficiente del registro de contribuyentes, otorga

descuentos o bonificaciones en relación con el nivel de cumplimiento de obligaciones

fiscales, entre otras medidas de ayuda.

Asimismo, si la Administración Tributaria es eficiente y justa, entonces logrará

evitar la evasión y avanzar en el camino hacia el que cada quien pague lo justo de

conformidad con su capacidad contributiva. Para ello, la autoridad debe buscar que los

ciudadanos sepan cuáles son sus obligaciones tributarias y cómo deben cumplirlas; que

conozcan cuáles son las consecuencias del incumplimiento; que cuenten con medios de

defensa adecuados; y, sobre todo, que con una Administración Tributaria dispuesta a

ayudar a cumplir y a garantizar la justa aplicación de la ley, es decir, que la autoridad trate

al contribuyente como cliente.

Basándose en los resultados arrojados por el trabajo de investigación, resalta a la

vista la necesidad de una reforma fiscal integral, es decir, que participen todas las esferas

involucradas como son: los sectores sociales, privados, el sector académico, los

profesionales en la materia, las autoridades públicas; que beneficie el desarrollo

económico. Sin embargo, sabemos que una reforma con tales características no puede

realizarse de un día para otro, sino que debe realizarse en base a un plan general con

miras mucho más profunda. Por tanto, nuestro país debe contar con un cuerpo de normas

verdaderamente simple, sistemático, estable y justo, a través del cumplimiento de los

principios constitucionales, doctrinarios, que otorguen seguridad jurídica a los ciudadanos.

En consecuencia, es necesario reducir los rezagos en materia de bienestar social

e infraestructura productiva para lograr el desarrollo sostenible del país. Para garantizar la

generación de estos recursos, es necesario replantear y mejorar las políticas, estrategias

y esquemas de tributación y recaudación. La modernización del Sistema Tributario

Mexicano, deberá ser una alternativa integral, lógica y coherente, que grave al ingreso y al

gasto en forma general, con sencillez, con uniformidad de tasas, con deducciones y

exenciones que contemplen la necesidad de todos los sectores y no en provecho de unos

cuantos.

Sin embrago, nuestro país se encuentra rezagado, aún cuando se han realizados

medidas para fomentar la inversión, sigue existiendo distorsiones en los impuestos que

impiden fortalecer los ingresos tributarios.

Es importante recalcar que para que el estado cumpla con sus funciones públicas

debe buscar la forma de allegarse de recursos económicos y uno de ellos es a través de

la actividad tributaria, dicha actividad es normada por Leyes, Reglamentos y disposiciones

administrativas.

Para lograr un sistema tributario eficientemente recaudatorio y equitativo, es de

vital importancia establecer estímulos fiscales temporales y efectivos al ahorro y la

inversión, por otra parte, se requiere ampliar la base de contribuyentes, fortalecer la

recaudación, combatir a la ilegalidad fiscal (freno a la evasión y elusión fiscal); dar

seguridad y certeza jurídica para la autoridad y los contribuyentes.

En este contexto, existe ya un amplio consenso sobre la necesidad de llevar a

cabo una modernización al Sistema Tributario en México, pues las finanzas públicas

sanas no deben depender de la actividad petrolera, para lograr la estabilidad

macroeconómica y un crecimiento sostenido. La debilidad estructural del sistema tributario

ha generado que la insuficiencia de recursos sea uno de los problemas más importantes

de la Hacienda Pública Federal; más aún, si se considera que los requerimientos

presupuestarios en cada ejercicio fiscal van en aumento.

Bibliografía

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