fiel-la regulación de la competencia y de los servicios públicos

LA REGULACIN DE LA COMPETENCIA Y DE LOS SERVICIOS PBLICOS Teora y experiencia argentina reciente

LA REGULACIN DE LA COMPETENCIA Y DE LOS SERVICIOS PBLICOS Teora y experiencia argentina reciente

F UNDACION DE I NVESTIGACIONES E CONOMICAS L ATINOAMERICANAS

ndice

PREFACIO ................................................................................ SNTESIS Y PRINCIPALES CONCLUSIONES..............................

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PARTE I: LA TEORA ECONMICA. Captulo 1: Mercados competitivos, desempeo e intervencin pblica ..................................................................................... Captulo 2: La teora moderna de la regulacin de servicios pblicos.................................................................

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PARTE II: REGULACIN EN MERCADOS COMPETITIVOS Captulo 3: La ley de Defensa de la Competencia: su aplicacin en casos recientes ....................................................................Impreso en la Argentina Hecho el depsito que marca la ley 11.723 Fundacin de Investigaciones Econmicas Latinoamericanas, 1998 Crdoba 637, 4 piso Buenos Aires, Argentina Tel.: 314-1990/7178 I.S.B.N.: 987-9329-02-3 Derechos reservados Prohibida su reproduccin total o parcial

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Captulo 4: Privatizacin y desregulacin de la industria petrolera................................................................................... Captulo 5: Privatizacin y desregulacin del transporte areo ... Captulo 6: La privatizacin del ferrocarril de cargas en la Argentina ......................................................................... Captulo 7: Concesiones del ferrocarril de pasajeros y subterrneo ........................................................................... Captulo 8: Las concesiones viales en la Argentina ....................

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FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS

Captulo 9: Regulaciones y competencia en el rgimen de capitalizacin del nuevo sistema previsional argentino .............. Captulo 10: Puertos Martimos: desregulacin, privatizacin y descentralizacin ...................................................................

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Prefacio

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PARTE III: REGULACIN DE SERVICIOS PBLICOS Captulo 11: Privatizacin, regulacin y competencia en telecomunicaciones .................................................................. Captulo 12: Privatizacin, regulacin y competencia en gas natural ............................................................................... Captulo 13: La regulacin del sector elctrico........................... Captulo 14: El servicio de agua potable y desages cloacales en Buenos Aires ....................................................................... Captulo 15: El diseo y la autonoma de los entes reguladores .............................................................................. Captulo 16: El federalismo regulatorio .....................................

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413 467 Durante la corriente dcada la Argentina ha experimentado un cambio profundo en su poltica regulatoria hacia los servicios pblicos que han significado mejoras notables en la eficiencia en la asignacin de recursos productivos y en la minimizacin de costos, avance tecnolgico, mejora de calidad y disponibilidad de servicios, etc. Sin embargo, adems de estos avances importantsimos, tambin se han verificado distintas fallas en la regulacin, producto en muchos casos de diseos inadecuados de los mecanismos de seleccin de oferentes y de las pautas contractuales establecidas. Estas dificultades no slo disminuyen las ganancias de productividad y bienestar alcanzables sino que tambin generan cierto malestar que intenta ser polticamente aprovechado, con propuestas no siempre tendientes a su solucin. Por tales motivos, FIEL ha realizado durante 1998 una extensa investigacin respecto de la experiencia regulatoria argentina en los 90 contenida en este libro. Para poder llevar a cabo esta tarea se conform un equipo de trabajo integrado por los siguientes profesionales: Daniel Artana, Enrique Bour, Gustavo Kippes, Fernando Navajas, Diego Petrecolla, Luis Soto y Santiago Urbiztondo. Sebastin Auguste colabor en forma intensa en distintos captulos del libro y en la conformacin de la base de datos. La direccin del trabajo fue responsabilidad de Daniel Artana, Fernando Navajas y Santiago Urbiztondo. Especficamente, la participacin de cada profesional en los distintos captulos es la siguiente: Daniel Artana (captulos 4, 11 y 14); Enrique Bour (captulo 13); Gustavo Kippes (captulos 6, 7 y 8); Fernando Navajas (captulos 11, 12 y 14); Diego Petrecolla (captulos 3 y 5); Luis Soto (Captulos 3 y 5) y Santiago Urbiztondo (captulos 1, 2, 3, 9, 10, 11, 14, 15 y 16). La realizacin de este trabajo fue posible gracias al aporte de la Tinker Foundation y de las siguientes empresas: Aerolneas Argentinas, AES ENERGY Ltda., Aguas Argentinas S.A., Asociacin de Distribuidores de Energa Elctrica de la Repblica Argentina (Adeera), Asociacin

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de Prestadores Elctricos de la Provincia de Buenos Aires (Apeba), Austral Lneas Areas, Camuzzi Gas del Sur, CEI Citicorp Holdings S.A., Central Trmica Gemes S.A., Central Trmica San Nicols S.A., Edenor S.A., Exolgan S.A., Ferrovas S.A., Gas Natural BAN S.A., Loma Negra CIASA, Metrogas S.A., Metrovas S.A., Organizacin Techint S.A., Prez Companc S.A., Roggio S.A., Shell CAPSA, Socma Americana S.A., Sol Petrleo S.A., Telecom Argentina, Telefnica de Argentina, Transporte Metropolitano S.A., Trenes de Buenos Aires S.A. e YPF S.A. Finalmente, cabe mencionar que el estudio forma parte del Programa de Investigaciones de FIEL, aprobado por su Consejo Directivo, aunque los resultados no comprometen la opinin individual de sus miembros ni de las empresas fundadoras de FIEL o de las empresas patrocinantes. Buenos Aires, febrero de 1999

JUAN P. MUNRO Vicepresidente

VICTOR SAVANTI Presidente

Sntesis y principales conclusiones La regulacin de la competencia y de los servicios pblicos: teora y experiencia argentina reciente

El estudio terico de la regulacin de servicios pblicos plantea un escenario inicial, en el que un regulador benevolente, completamente informado, todopoderoso, se enfrenta a una empresa con poder de mercado, tpicamente debido a ventajas tecnolgicas que le confieren el carcter de un monopolio natural. La referencia a un regulador benevolente supone que ste posee como funcin objetivo maximizar el bienestar conjunto obtenido por los consumidores y por la empresa regulada, con ponderaciones que son variadas de acuerdo con las preferencias sociales, considerando precios, distintas dimensiones de la calidad, disponibilidad del servicio, etctera. En esas circunstancias, las prescripciones sobre la forma ptima de regular el mercado resultan en la fijacin de precios lo ms cercanos posible al costo marginal. Como los servicios pblicos tienen, en general, costos decrecientes, la tarificacin a costos marginales genera prdidas que, en teora, podran ser financiadas con transferencias del gobierno no distorsivas o bien utilizando precios no lineales (vgr., tarifas en dos partes). Si esto no es posible, el regulador benevolente tratar de minimizar las prdidas de bienestar en base a frmulas de precios Ramsey (mark-ups inversos a las elasticidades de demanda hasta lograr el autofinanciamiento cuando las demandas son independientes), eventualmente corregidas por las caractersticas distributivas o por las externalidades de los distintos servicios cuyos precios son regulados (que podran incluso dar lugar a subsidios cruzados). En este contexto la competencia no juega ningn rol, ya sea porque no est disponible (vgr., se trata de un monopolio natural) como porque tampoco es necesaria (vgr., el regulador por s solo resuelve el problema de la mejor manera posible). Los avances en la interpretacin de la prctica regulatoria concreta sealan que los supuestos anteriores sobre las caractersticas del regulador son irreales: stos a menudo responden a intereses distintos al objetivo social, tienen una desventaja informativa vis--vis la empre-

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SNTESIS Y CONCLUSIONES

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sa que regulan (tanto sobre sus costos y decisiones como posiblemente sobre las condiciones del mercado), y operan con limitaciones polticas (inter e intratemporales) y carencia de instrumentos para que sus compromisos presentes sean crebles (lo que introduce el riesgo regulatorio por su potencial conducta oportunista). Por otro lado, la empresa regulada no siempre constituye un monopolio natural en todas las ramas en las que acta, as como tampoco necesariamente est sola en el mercado regulado. Frente a todas estas limitaciones, la regulacin econmica, naturalmente, es imperfecta, y el objetivo social pretendido es alcanzado en menor medida. En este contexto, ms realista, la disponibilidad de competencia en uno o varios de los segmentos en los que opera la empresa regulada es un instrumento que permite al regulador reducir la desventaja informativa y transmitir incentivos eficientes a las empresas reguladas (para la reduccin de costos por ejemplo), a la vez que sustrae poder en cuanto a la toma de decisiones discrecionales (reduciendo el riesgo regulatorio) e imposibilita realizar subsidios cruzados entre distintos servicios (vgr., la competencia en el correo urbano o en la telefona internacional dificultan enormemente subsidiar con tarifas uniformes el servicio en el interior del pas en el primer caso y el servicio urbano en el segundo). Las consideraciones que trae la introduccin de competencia sobre la regulacin econmica ptima de los servicios pblicos, con el fin de maximizar la obtencin de los objetivos sociales de menores precios, mayor calidad (seguridad, confiabilidad, servicio, etc.), mayor cobertura, y mayor defensa del medio ambiente, son varias. Al elegir la combinacin entre ambas formas de regulacin (vgr., la regulacin por parte del regulador y la regulacin por parte del mercado) debe considerarse que en general ambos mtodos son imperfectos, y en cada caso particular deben evaluarse las magnitudes de dichas imperfecciones. Aun cuando los objetivos sociales son los mismos, los instrumentos disponibles pueden variar. Por otra parte, existe una fuerte interdependencia entre tres aspectos clave para la evaluacin de la poltica hacia los servicios pblicos: el diseo en la privatizacin, la prctica regulatoria y el ajuste contractual (renegociacin). Los mecanismos utilizados para transferir la propiedad (o la explotacin) de activos hacen a la competencia y transparencia en la adjudicacin, dotando tanto de distintos grados de legitimidad como de facilidad para la posterior implementacin de los contratos (regulacin) y sus ajustes (renegociacin o ajustes contractuales). Si bien la modificacin de los contratos que guan esa regulacin puede a veces justificarse por la imposibilidad de especificar todos y cada uno de los eventos inciertos que los afectarn, es posible que dichas renegociaciones acomoden incumplimientos de los trminos acordados, lo que resta transparencia al propio proceso de privatizacin (vgr., las ofertas seleccionadas no necesariamente fueron las mejores si luego no son cumplidas).

En este trabajo se estudian reformas institucionales en distintas actividades, en las que tpicamente la participacin del Estado ha sido muy importante. Ello incluye el anlisis de privatizaciones (petrleo, telecomunicaciones, energa elctrica, gas natural) y concesiones (agua potable, transporte ferroviario de pasajeros y de carga, puertos martimos y autopistas), en las cuales adems del cambio en la identidad del proveedor de bienes y servicios se generaron diversas modificaciones estructurales tpicamente generando competencia en algunas de las etapas productivas, pero tambin contempla servicios en los que las reformas no involucraron transferencia de activos o concesiones onerosas o exclusivas (rgimen previsional). La evaluacin de este amplio proceso de reformas institucionales es muy compleja. Por un lado, se han verificado importantes ganancias de productividad y se vislumbran mayores progresos en el futuro como resultado de la adopcin de criterios que, evaluados globalmente, han sido positivos. Por otra parte, se infiere que los resultados alcanzados son inferiores a los potenciales ya que tambin se observan varios elementos insatisfactorios en los diseos y aplicaciones ms especficas de las reformas. Una crtica muy comn ha sido respecto de no haber introducido un mayor grado de competencia en sectores donde se realizaron privatizaciones (vgr., aerotransporte y telecomunicaciones) en forma concurrente con las transferencias de propiedad, puesto que ello signific niveles tarifarios y de calidad subptimos. Al respecto, sin embargo, debe notarse que vender o concesionar monopolios legales (con reservas de mercado) o con tarifas elevadas permiti mantener o aumentar los recursos fiscales requeridos para otros fines tambin importantes, particularmente en momentos de alta incertidumbre y caos en las expectativas. Considerando el contexto de los aos 1989 y 1990, entonces, es comprensible que las privatizaciones no necesariamente hayan buscado la mejor organizacin de las industrias de servicios pblicos. En ese sentido, ms all de que esta decisin no resulte aconsejable, por los problemas posteriores que ello implica, existe un justificativo medianamente admisible. Otras crticas tienen que ver con aspectos que no encierran beneficio alguno para el Estado (y por su intermedio para los consumidores), y se vinculan con la adopcin de marcos regulatorios imprecisos, metodologas de ajuste contractual ineficientes, mecanismos de seleccin de las ofertas distorsivos, decisiones regulatorias sesgadas, reformulaciones contractuales inoportunas, etc. Naturalmente, muchos de estos errores son ms fcilmente identificables luego de la experiencia recogida durante esta dcada, y en muchos casos el contexto macroeconmico de premura y la inexperiencia tambin los podran explicar, al menos parcialmente, razn por la cual en este trabajo el acento est en las enseanzas de cara al futuro ms que en los reclamos hacia el pasado. No obstante ello, algunas concesiones recientes (correo, aero-

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puertos), que este libro no considera, han reiterado algunos de los errores del pasado. En cualquier caso, exponer una visin profesional sobre los aciertos y errores de la experiencia argentina permitir identificar los factores de diseo y prctica regulatoria conflictivos y profundizar su anlisis para su aplicacin futura. A continuacin se describe la experiencia argentina considerando los siguientes aspectos: 1) caractersticas salientes de las reformas y descripcin y anlisis de los resultados de gestin alcanzados; 2) evaluacin del diseo regulatorio escogido al momento de las reformas; y 3) identificacin y discusin de los problemas regulatorios presentes y futuros.

1. PRIVATIZACIN, REGULACIN Y DESEMPEO ECONMICO: LA EVIDENCIA DEL CASO ARGENTINO Las privatizaciones en la Argentina constituyeron cambios de primer orden de magnitud en la organizacin sectorial y en el paradigma regulatorio de los monopolios naturales y los sectores competitivos. Para evaluar los mismos, esta seccin hace referencia a las hiptesis sobre los efectos de las privatizaciones segn la literatura recibida, realiza un repaso rpido de las caractersticas salientes de las reformas en cada sector, discute las distintas dimensiones del desempeo econmico en sentido convencional y las lecturas que pueden realizarse de los indicadores y, finalmente, realiza una sntesis sobre los resultados observados en el caso argentino.

Privatizacin y desempeo econmicoDesde el anlisis econmico la privatizacin ha sido evaluada como una gran reforma regulatoria y organizativa tanto a nivel sectorial como macroeconmico, dependiendo de la visin y enfoque del tema. Desde la perspectiva tradicional del anlisis microeconmico al que pertenece la teora de la regulacin, las reformas contenidas en las privatizaciones deben ser evaluadas en trminos de los cambios en el bienestar de los consumidores en los mercados especficos en los que operan dichos cambios. Desde esta visin (ver, por ejemplo, Vickers y Yarrow, 1988)) la privatizacin es un cambio en el mecanismo regulatorio que cambia los incentivos de la empresa regulada, dando lugar a decisiones con algunos efectos claros y otros ambiguos. Entre los primeros se destaca la minimizacin de costos que da lugar a avances en eficiencia productiva esttica y dinmica por cambios drsticos en los incentivos. Entre los segundos, es decir entre los resultados ambiguos, se destaca la determinacin de los precios en los mercados cautivos que, haciendo uso del poder de mercado que detentan las empresas en estos sectores, puede dar lugar a un impacto negativo sobre la eficiencia asignativa.

Las implicancias de esta visin son muy claras y en gran medida pueden evaluarse empricamente. Segn esta hiptesis, luego de las reformas encaradas en las privatizaciones se deberan notar ganancias muy rpidas y visibles en la eficiencia productiva y la innovacin dentro del sector, mientras que los resultados en materia de precios deberan ser ms ambiguos y depender de la calidad de la regulacin y de la competencia. Desde el punto de vista metodolgico esta hiptesis requiere una evaluacin caso por caso, dependiendo de caractersticas particulares de la estructura del sector y conduciendo a una evaluacin de equilibrio parcial a nivel de cada industria. En forma paralela, y en alguna medida complementaria a la visin anterior, existen perspectivas ms macroeconmicas de las privatizaciones que se inscriben en un anlisis agregado y de economa poltica de las reformas estructurales contenidas en las privatizaciones masivas. Segn las visiones de este tipo (vase, por ejemplo, Boycko, Shleifer y Vishny, 1996), la privatizacin en economas que requieren una reforma estructural es una reforma poltica de gran envergadura para terminar con la empresa pblica, en tanto sta representa una organizacin ineficiente para la sociedad que satisface los objetivos de los polticos y de grupos de inters (sindicatos, proveedores, etc.) que la controlan. La privatizacin es entonces una forma de elevar los costos polticos del intervencionismo econmico para satisfacer objetivos ineficientes, porque se deben transparentar subsidios que son polticamente ms difciles de justificar que los dficit escondidos en las empresas pblicas. Las implicancias de esta perspectiva son, en primer lugar, que la privatizacin es y debe ser evaluada como una reestructuracin eficiente de empresas en una economa en transicin y como una reforma que limita la intervencin poltica directa. Desde el punto de vista metodolgico esta visin puede ser complementaria de la anterior; de hecho coincide en la prediccin sobre incentivos a la minimizacin de costos en tanto y en cuanto las ganancias ms claras sern en eficiencia productiva por el restablecimiento del objetivo de maximizacin de beneficios. A diferencia de la visin micro y de organizacin industrial, esta visin seala que por la magnitud de las transformaciones y las consecuencias para el equilibrio poltico-econmico se requiere una evaluacin ms agregada y de conjunto de la reforma. Sin embargo, al margen de la relevancia de esta cuestin para casos como el argentino, la visin macro ayuda poco para entender aspectos regulatorios puntuales que, por definicin, son microeconmicos.

Caractersticas de las reformas y reorganizaciones sectorialesEn el Anexo 1 se sintetiza la informacin correspondiente a las caractersticas salientes de las reformas para distintos servicios pblicos y sectores competitivos. La clasificacin adoptada es sinttica y apun-

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ta a distinguir elementos bsicos referidos a cuestiones de estructura, de la regulacin y de la competencia en el sector respectivo. Entre las cuestiones de estructura se destaca en todos los casos la privatizacin y la organizacin horizontal, vertical y regional de la industria o sector. Los casos van desde la integracin vertical en telecomunicaciones y agua potable (en este ltimo caso por razones de infraestructura fsica), pasando por los paradigmas de separacin vertical entre produccin, transporte y distribucin en el sector energtico (electricidad y gas natural), hasta la desregulacin con entrada de nuevos competidores (en puertos, transporte aerocomercial, AFJP, combustibles). En otros sectores de infraestructura de transporte se dan casos de concesiones a distintos operadores en distintos plazos y condiciones. En las caractersticas del esquema regulatorio sobresale la utilizacin de mecanismos de regulacin de tipo precio-tope en los principales servicios en algunos de los cuales (gas natural y energa elctrica) el traslado de costos es explcito y central en la regulacin, otros casos donde se contemplan esquemas mixtos de traslado de costos en funcin de ajustes por ndices ms o menos explcitos (agua potable y ferrocarriles de pasajeros, adems de otros en los que se utilizan reglas poco fundamentadas como es el de los corredores viales), y finalmente otros en donde existe cierta o plena libertad de fijacin de precios (puertos y transporte aerocomercial, AFJP, combustibles). Otro de los elementos salientes de las caractersticas de las reformas en lo regulatorio ha sido el grado de mantenimiento o desmantelamiento de subsidios cruzados entre segmentos de consumidores. Los casos revisados van desde un mantenimiento casi pleno (telecomunicaciones y agua potable) hasta cambios drsticos inducidos por la reforma preprivatizacin (energa elctrica y gas natural). Finalmente, y a pesar de formar parte de las caractersticas derivadas de la estructura, se hace mencin separada del grado de competencia potencial o efectiva que tiene cada sector luego de la reforma. Aqu los casos van desde competencia nula por cuestiones de infraestructura (agua) y por cuestiones de concesin de monopolios legales (telecomunicaciones en corta y larga distancia nacional hasta la liberalizacin prxima), pasando a casos de competencia en desarrollo por by-pass fsico o comercial (distribucin de energa elctrica y gas natural) hasta competencia intensa con entrada ms libre (generacin elctrica, puertos, transporte aerocomercial y combustibles).

cursos. En forma esquemtica existen cinco clases o familias de indicadores que pueden resumir la evolucin del desempeo de una industria: a) precios; b) cobertura; c) calidad de provisin; d) inversiones; y e) productividad. Estos indicadores no tienen todos el mismo rango en la evaluacin del desempeo y bienestar econmico de los consumidores. Por un lado, los indicadores de precios, calidad y cobertura tienen un impacto directo sobre la evaluacin de bienestar de los consumidores. Por otro lado, las mejoras en la productividad y las inversiones constituyen indicadores indirectos de potenciales mejoras futuras que operan por la va de ganancias de eficiencia productiva. Existe otra razn para diferenciar estas medidas de desempeo y es la que se refiere a la hiptesis ya indicada sobre las ganancias esperadas de las privatizaciones. Mientras que por un lado los indicadores de eficiencia productiva deberan dar lugar a mejoras claras en funcin del restablecimiento de incentivos para la maximizacin de beneficios no ocurre lo mismo con los precios, en tanto ello depende de la forma en que se desarrolla la regulacin o la competencia segn el caso. Por esta razn en la presentacin que sigue se distinguen los resultados en materia de precios de aquellos referidos a decisiones o variables distintas de los precios.

PreciosEl tema de precios es central en cualquier evaluacin de desempeo econmico porque, dados ciertos parmetros de condiciones de provisin, refleja una parte de los datos bsicos para evaluar el bienestar o los beneficios obtenidos por los consumidores. Antes de resumir los resultados de los captulos de la presente investigacin es conveniente sealar algunas notas de cautela sobre las mediciones de precios que se han venido realizando en la Argentina en los ltimos aos y que en algunos casos encierran problemas que, de no ser adecuadamente contemplados o enunciados, pueden dar lugar a interpretaciones sesgadas del desempeo en materia de precios y tarifas luego de la privatizacin. En primer lugar, en el caso argentino se debe tener suma cautela de realizar interpretaciones sobre las tarifas con ndices demasiado generales e incompletos que tienen fines estadsticos distintos de la evaluacin tarifaria-regulatoria. Ejemplos en tal sentido lo constituyen los casos de ndices tradicionales de tarifas de servicios pblicos como el (discontinuado a partir de 1990) ndice que publicaba la SIGEP o el que se deriva de la muestra de servicios estimados en el ndice de precios al consumidor del INDEC. En el primer caso se trataba de un ndice de precios ponderado por los ingresos por ventas con un fuerte sesgo hacia el sector hidrocarburos (YPF ponderaba ms de 75% del ndice) que era ms conveniente para predecir la evolucin de la caja (o el ahorro corriente) de las empresas pblicas que para indicar el impacto sobre los consumidores (aun cuando se utilizara la variante de

Dimensiones del desempeoEl desempeo de una industria se refleja, en ltima instancia, en las condiciones de provisin, determinadas por cantidades, precios y calidad, que reciben los usuarios o consumidores, en el presente y en el futuro, es decir con una visin intertemporal de la asignacin de re-

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precios finales a los consumidores que presentaba el ndice).1 El caso de la muestra de servicios pblicos de la canasta del INDEC tambin presenta problemas de adecuada cobertura que dan lugar a cambios en niveles tarifarios que en algunos casos han llevado a confusiones en materia regulatoria.2 En segundo lugar, aun cuando se realice un esfuerzo de medicin con cierta desagregacin, la experiencia de esta investigacin muestra que se debe ser muy cauteloso y atento a los problemas relacionados con: a) la seleccin y base del perodo de comparacin; b) el uso de deflactores con los que se expresan las tarifas en valores constantes; c) la forma en que computan los ndices de gasto unitario que representan precios; y d) la consideracin de criterios microeconmicos o regulatorios (por ejemplo subsidios cruzados o precios eficientes) que califican lo observado. Un ejemplo de errores que pueden aparecer en estas dimensiones lo constituye un trabajo reciente de FLACSO (1998). Por ejemplo, se realiza una evaluacin negativa del desempeo de los precios del gas natural en general y del segmento residencial en particular, tomando como base el comienzo de la convertibilidad, cuando haba una situacin de fuertes subsidios cruzados que presentaban anomalas tarifarias de extrema seriedad (por ejemplo, el precio a los usuarios residenciales era ms bajo que a los grandes usuarios industriales) y que no reconoce paralelismos en otros ambientes regulatorios sean stos de empresa privada regulada (Gran Bretaa), pblica (Francia) o mixta (Alemania). En el caso de telecomunicaciones, el estudio de FLACSO toma como indicador de precios un ndice del gasto unitario por usuario que mezcla la evolucin de precios con el fuerte crecimiento de la cantidad consumida por cada abonado, dando como resultado un aumento de precios exorbitante e irreal. Estos ejemplos de mediciones errneas no pueden generalizarse para todo el trabajo de FLACSO, pero constituyen casos desde donde se generaliza sobre los resultados negativos de las privatizaciones.3

Resultados de desempeo en preciosLa discusin previa, tanto a nivel de hiptesis como a partir de problemas en la medicin agregada, indicara que no existe un patrn nico sobre el desempeo tarifario porque el punto de partida es distinto para cada sector tanto en lo que respecta al grado de las distorsiones iniciales, al diseo y control regulatorio y a la influencia de la competencia. Efectivamente, la experiencia argentina tal como la misma se desprende de los diferentes captulos de este libro presenta resultados mixtos, con subas y bajas de tarifas y diferencias segn servicios y usuarios. En particular:4

Telecomunicaciones: cada de la tarifa media en trminos reales desde 1990 pero con rebalanceo (aumento de abono y costo de llamada urbana contra reduccin de costo de llamada interurbana e internacional) que hace cambiar el costo segn el tipo de usuario; valor real del pulso muy superior al de 1989 pero similar al de 1985. Gas natural: precios y mrgenes razonables en perspectiva histrica e internacional para usuarios residenciales e industriales (con aumentos para el segmento comercial). Las subas de comienzos de los 90 se deben a la correccin de distorsiones insostenibles. Energa elctrica: precios y mrgenes razonables en trminos histricos e internacionales para todos los segmentos. Proceso de cada de precios alentado por la competencia en generacin y aprovechamiento del progreso tecnolgico. Agua y cloacas: las tarifas en 1997 estn por debajo de comienzos de la dcada, a pesar del malestar en la discusin de los ajustes solicitados. Hay aumentos pendientes suspendidos. Combustibles: el precio promedio de las naftas y el gas oil neto de impuestos aument 5% en trminos reales entre 1988 y mediados de 1998; los valores al pblico aumentaron en el mismo perodo 14%, y el valor del crudo se redujo 35%. Corredores viales: tarifas de peaje cada 100 km ms elevadas (45%) que a comienzos de las privatizaciones por acuerdos de financiamiento de inversiones y ajustes tarifarios que alimentaron subas importantes, aun cuando el mecanismo de ajuste original (IPC) hubiera llevado a aumentos mayores. Puertos martimos: fuerte cada de precios por proceso competitivo (el costo del manipuleo de un contenedor pas de US$ 440 en 1991 a US$ 110 en 1997, representando una reduccin en dlares corrientes del 75% que supera el 80%, medida en trminos reales precios mayoristas). Transporte areo: importante cada en precios (en las cuatro rutas de cabotaje principales caen en promedio un 36%) por proceso competitivo. Transporte ferroviario (cargas y pasajeros): leve aumento de tarifas medias (3% cargas, 9% pasajeros). En este ltimo caso, importante reduccin del subsidio del Estado ($ 256 millones en 1986 a $ 87 millones en 1997).

Resultados de desempeo en dimensiones distintas a los preciosEn el Anexo 2 se presenta en forma resumida un conjunto de indicadores de desempeo en dimensiones distintas a los precios para la gran mayora de los sectores estudiados a lo largo del libro. Estas dimensiones se corresponden con las identificadas previamente, es decir, involucran aspectos de cobertura, inversiones, calidad y productividad.

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Los indicadores no son uniformes para todos los sectores, reflejando cuestiones de disponibilidad de informacin y de particularidades de cada sector. La imagen que se obtiene de la informacin recogida es mucho ms uniforme que en el caso de los precios y apunta a una mejora sustancial en la mayora de los indicadores. En el tema de cobertura se detectan avances importantes en todos los sectores, siendo visible en telecomunicaciones (se duplican las lneas en servicio) en donde exista una deficiencia de provisin y algo menor en aquellos sectores (electricidad y gas natural) con redes ms maduras al momento de la privatizacin. En materia de inversiones, las cifras, tanto agregadas como anuales, muestran un importante influjo de recursos atrados a los diferentes sectores, en algunos casos por planes propios de expansin comprometidos en las privatizaciones (que presentan distinto grado de cumplimiento) como aquellas inversiones atradas por la competencia y la entrada de nuevas empresas (transporte areo, combustibles, puertos). En la dimensin de calidad del servicio se observan avances importantes que ilustran por ejemplo la plena digitalizacin de la red de telecomunicaciones (era slo el 13% al momento de la privatizacin), la reduccin de cortes de energa elctrica y la mejora en la presin de agua y gas natural, avances en el ndice de estado de las rutas, drstica reduccin en la estada de buques en puerto y mejoras de puntualidad (con mayor densidad de trfico) en los transportes. Finalmente, las mejoras de productividad son contundentes cuando se realizan respecto a la mano de obra directa empleada o, cuando se halla disponible, a la capacidad fsica del capital.

Los resultados en materia de eficiencia productiva (inversiones y productividad) y calidad (cobertura, calidad de bienes y servicios) son en general muy favorables y ms parejos a lo largo de los distintos sectores.

2. EL DISEO REGULATORIO EN LA EXPERIENCIA ARGENTINA La poltica regulatoria debe diferenciar entre mercados potencialmente competitivos y naturalmente monoplicos, aprovechando la competencia siempre que sea posible. En ambos casos la intervencin deber perseguir la defensa de los consumidores/usuarios intertemporalmente, vgr., presentes y futuros. Es entonces en la defensa de los usuarios y consumidores futuros, cualquiera sea su naturaleza (vgr., consumidores residenciales, comerciales e industriales), donde toma mayor importancia el cumplimiento de los contratos de forma tal que sea posible financiar las inversiones realizadas a travs del tiempo. Desde esta perspectiva, entonces, y a diferencia de interpretaciones frecuentes en distintos mbitos, la funcin del regulador no es mediar entre empresas y consumidores, sino representar solamente a estos ltimos de manera eficiente y con una perspectiva temporal amplia. Esta eleccin unidimensional del objetivo de la regulacin (tanto al momento de su diseo como en ocasin de su posterior implementacin por parte del regulador) contrasta con otros objetivos polticos a menudo incluidos. Efectivamente, los desarrollos en todos los mercados suelen tener efectos por el lado de la produccin en cuanto al empleo, el rol de las PyME, el nivel de beneficios de las empresas participantes, etc., que a menudo se pretende considerar desde la poltica regulatoria. Considerar estos efectos secundarios en el diseo e implementacin de la regulacin econmica implicara habilitar la intromisin del Estado en todos los mercados de bienes y servicios, independientemente de la existencia o no de fallas de mercado como en el caso de los monopolios naturales.5 En consecuencia, la prctica regulatoria correcta (en funcin de defender intertemporalmente a los usuarios del poder de mercado que a menudo gozan las empresas de servicios pblicos) es mirar slo un lado del mostrador (los consumidores), tal como de hecho ocurre en los contextos competitivos que se quiere replicar o reemplazar. Por otra parte, y en lo que se refiere a la instrumentacin de este objetivo, el diseo regulatorio debe reconocer que hay asimetras informativas, accin de grupos de inters, tensiones polticas, debilidades institucionales, etc., que llevan a sacrificios de eficiencia y resultados segundo mejor. En consecuencia, surge un trade-off entre reglas y discrecin: las reglas (contratos detallados) tienen mayor atractivo cuando la discrecin tiende a ser mal usada, algo menos probable con entes profesionales dotados de incentivos correctos para el cumpli-

Conclusiones sobre el desempeoPartiendo de hiptesis sobre los efectos esperados de las privatizaciones, resumiendo la naturaleza de las reformas realizadas y revisando los indicadores de desempeo obtenidos segn se desprenden de las investigaciones de este libro puede concluirse que el caso argentino se ajusta bastante bien a la hiptesis esbozada en la literatura de organizacin industrial y regulacin de los servicios pblicos, segn la cual debieran esperarse resultados contundentes en cuanto a la eficiencia productiva y resultados algo ms ambiguos respecto de precios y tarifas. En particular puede resumirse que: Los resultados en materia de precios en el caso argentino son mixtos, con ganancias importantes para los consumidores all donde ha funcionado la competencia (generacin elctrica, puertos, transporte areo) y en donde la regulacin ha sido ms efectiva (gas natural, energa elctrica). Pero, en general los resultados han sido muy superiores a los que aparecen en distintas publicaciones con fuerte impacto en la opinin pblica.

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miento de la letra y espritu de los marcos regulatorios y contratos vigentes y cuando existe un Poder Judicial con experiencia y buena reputacin en la resolucin de conflictos regulatorios. Puesto que siempre subsiste algn grado de discrecionalidad para interpretar contratos y marcos regulatorios, la autonoma del rgano regulador siempre ser importante para obtener mejores resultados de la provisin privada de servicios pblicos y en el funcionamiento de la competencia en el resto de los mercados. En ese sentido, los objetos de la regulacin deben ser cuidadosamente escogidos, reconociendo que las variables de inters para los usuarios no son las inversiones, sino sus efectos (tarifas, calidad y cobertura), siendo stos los que deben regularse (o inducirse) identificando su interdependencia. De la misma manera, las prcticas comerciales comnmente denominadas anticompetitivas suelen tener efectos positivos (vgr., la venta por debajo del costo como prctica depredatoria significa un precio menor para los usuarios actuales, y el eventual mayor precio resultante luego de haber sido eliminada la competencia es slo una hiptesis que puede no verificarse, en especial si se realiza la comparacin correcta el precio luego de la guerra de precios vs. el precio previo al comienzo de dicha guerra, y no vs. el precio durante la misma), por lo cual la intervencin pblica debe ser escptica y profesional. A continuacin se sintetiza el anlisis de algunas de las variables ms relevantes en el diseo de la regulacin de servicios pblicos y su aplicacin en la experiencia argentina de los aos 1990.

Mecanismo de licitacin y perodo de la concesinPara proceder a la venta de activos pblicos o su concesin al sector privado hay distintos aspectos de inters. En primer lugar, lograr los mejores trminos para el Estado, y por su intermedio para los usuarios de los servicios en cuestin. En segundo lugar, asegurar que el procedimiento sea el adecuado para evitar favoritismos y un uso viciado de la autoridad concedente. En tercer lugar, cuidar que el horizonte temporal donde se otorga una concesin en exclusividad sea suficientemente extenso como para permitir amortizar las fuertes inversiones iniciales. Por ltimo, contemplar la carga regulatoria que los mecanismos de licitacin imponen sobre la posterior ejecucin de los contratos, evitando introducir incentivos para incumplir los trminos acordados o descansar excesivamente en la posterior auditora del cumplimiento de tareas y metas. En sntesis, deben adoptarse mecanismos que privilegien la simplicidad y transparencia en la seleccin de los oferentes, con clusulas fciles de verificar y mecanismos de ajuste contractual explcitos y compatibles con el mtodo de seleccin. As, por ejemplo, es ms conveniente licitar por un mecanismo de dos sobres, en el que el primero es pasa o no pasa y el segundo es

una nica dimensin (vgr., mayor pago por los activos, o mayor canon en el caso de una concesin, etc.), que por medio de un mecanismo donde se incluyan distintas dimensiones difciles de medir y comparar (canon, precios, inversiones, etc., ponderados), sin solicitar proyecciones de demanda que al verse incumplidas dan lugar a renegociaciones que introducen asimetras ex-post entre los participantes (vgr., quien perdi en la licitacin pudo haber anticipado correctamente una menor demanda que quien result ganador, razn por la cual su oferta fue menos atractiva), ya que ello inducira conductas estratgicas de los oferentes (vgr., realizar ofertas vlidas para proyecciones de demanda muy optimistas que luego entran en una renegociacin bilateral al verificarse una situacin menos dinmica que la declarada), etctera. La solucin fue adecuada en todos los casos de ventas de activos (ENTel, YPF, Gas del Estado, Segba, Aerolneas Argentinas), si bien es cierto que en la venta de ENTel e YPF en el mercado de valores el Estado procur favorecer la diversificacin del paquete accionario, subsidiando la compra por parte de pequeos ahorristas, lo que signific alguna prdida de recaudacin para los votantes/contribuyentes que no estaban en condiciones de recibir ese subsidio (vgr., los sectores de menores recursos). Un ejemplo reciente de una concesin en la que el mecanismo de seleccin fue adecuado es el correo, donde luego de preverse una seleccin sobre la base de una combinacin arbitraria de canon, tarifas e inversiones se decidi escoger al concesionario sobre la base de una nica variable canon sin requerimientos de inversin especficos a cargo del concesionario. En el caso de las concesiones del servicio de agua potable y de los ferrocarriles de pasajeros las soluciones fueron menos eficientes: en el primer caso, si bien se seleccion al concesionario por medio de una nica variable (menor nivel tarifario), se introdujeron requerimientos de inversin que posteriormente tendieron a ser renegociados y desvirtuaron en parte el contenido de la oferta; en el segundo caso, el horizonte de la concesin fue muy reducido (diez aos) y por ende los concesionarios no han tenido incentivos para encarar inversiones adicionales a las mnimas comprometidas y financiadas por el Estado. Por ltimo, los mayores problemas de diseo para la seleccin de ofertas se encuentran en los casos de ferrocarriles de carga, los corredores viales y los puertos martimos: en los primeros dos casos por haber introducido varias dimensiones en las ofertas (canon/subsidio, inversiones, etc.) y en el ltimo por seleccionar en base a la mayor garanta de tasas a las cargas (que depende en parte de las proyecciones de demanda) pero prever que los montos resultantes podran ser ajustados en base a las necesidades de financiamiento del administrador del puerto (algo as como vender una obra de arte en una subasta al mejor postor y luego indicarle que su oferta no debe hacerse efectiva porque el vendedor no necesita el dinero).

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Organizacin del sector (segmentacin, competencia y exclusividad)Puesto que la regulacin debe centrarse en los mercados naturalmente monoplicos, el diseo de la estructura del mercado a regular es una variable fundamental. En ese sentido, aun cuando desde el punto de vista tecnolgico pueden existir distintas economas de escala y de alcance que favorezcan la integracin horizontal y vertical de los distintos segmentos de un mercado, desde el punto de vista regulatorio resulta conveniente separar los segmentos naturalmente monoplicos de los potencialmente competitivos y dividir los activos regionalmente (al menos mientras las economas de escala sacrificadas no sean muy importantes), liberalizando la entrada en los segmentos potencialmente competitivos y cuidando de prevenir el abuso de la posicin dominante del dueo/operador de las redes (para lo cual debe regularse o al menos contemplarse la determinacin de los trminos de acceso a dichas redes). En ese sentido, la estructura escogida en distintos sectores fue adecuada, pero no sin algunas excepciones. Entre los casos exitosos estn los puertos martimos (donde hubo una fuerte descentralizacin con la provincializacin de puertos, al tiempo que el Puerto de Buenos Aires fue concesionado a distintos operadores, separando las distintas terminales para que stas compitan entre s), los combustibles, el sector elctrico y las AFJPs, explotando la competencia donde es posible, y tambin el servicio de agua potable y desages cloacales (manteniendo la integracin vertical y horizontal por cuanto las economas de escala y alcance son muy fuertes sin verificarse competencia potencial relevante), mientras que ello ocurri en menor medida en el caso del gas natural (ya que se previ que el mercado upstream en la produccin de gas sera ms competitivo de lo que aparenta ser, lo que genera una serie de problemas importantes respecto del passthrough del precio del gas a la tarifa final). Las mayores falencias aqu se encuentran en la exclusividad excesiva en el servicio de larga distancia para las licenciatarias sucesoras de ENTel y el descuido en la determinacin del peaje para el uso de las redes ferroviarias que terceros operadores deben pagar, con lo cual el servicio de pasajeros de larga distancia no se ha desarrollado prcticamente. Debe mencionarse, no obstante, que estas falencias en general tambin significan un mayor valor de las empresas vendidas y de las concesiones otorgadas y consecuentemente tambin mayores ingresos (o menores egresos en forma de subsidios) para el Estado.

cules tendrn valores endgenos y libremente determinados por las empresas reguladas, reconociendo que lo importante para los consumidores/usuarios es la combinacin precio-calidad de los servicios ofrecidos pero no los instrumentos (inversiones) que las determinan. En este sentido, las opciones regulatorias adoptadas en el sector previsional (AFJPs), puertos martimos, telecomunicaciones, gas natural, energa elctrica y combustibles fueron correctas por cuanto se prev la libre competencia de precios, fijando en los primeros dos casos las normas de seguridad como tambin ocurre en mercados competitivos, y fijando tarifas y calidad mnima pero sin entrometerse en las inversiones especficas que deben ser realizadas para cumplir con ellas. Por otra parte, la regulacin de inversiones especficas en agua potable, ferrocarriles de cargas y de pasajeros es muy problemtica por cuanto estas inversiones especficas son ineficientes e incluso a menudo innecesarias, lo que dificulta la ejecucin contractual e induce a renegociaciones bilaterales donde se sacrifican la transparencia del proceso de seleccin y el resto de las propiedades positivas de la competencia por el mercado.

Estructura tarifariaLos subsidios cruzados, adems de distorsionar decisiones de consumo (cuando no obedecen a externalidades fuertes como en agua potable), tienen el costo de dificultar la competencia cuando sta es posible y permitir filtraciones importantes hacia consumidores de altos ingresos. Por ello, una estructura tarifaria adecuada debe procurar ser libre de subsidios, adems de minimizar las distorsiones que el apartamiento entre precios y costos marginales suele requerir en los servicios donde existen fuertes economas de escala. As, la estructura tarifaria vigente al momento de inicio de la reforma sectorial fue correcta en gas natural y energa elctrica (luego de un rebalanceo profundo previo a la privatizacin de 1992 en el primer caso). Un comentario similar se aplica a las concesiones de ferrocarriles de carga y puertos martimos ya que los operadores tienen libertad para establecer precios por debajo de un valor tope fijado al inicio (y as competir con medios de transporte alternativo como el camin). En el caso de los combustibles y las AFJPs la estructura tarifaria tiene algunos problemas: en el primer caso, la marcada diferencia entre el impuesto a las naftas y el impuesto al gasoil ha provocado un subsidio relativo a este ltimo, lo que combinado con niveles impositivos elevados disminuye el incentivo a competir por medio de menores precios adems de distorsionar el consumo e imponer mayores costos en la produccin; en el segundo caso, al competir por cargo fijo y cargo porcentual (sobre los ingresos sujetos a aportes), las comisiones de las AFJPs son difciles de comparar, lo que aumenta la rentabilidad relativa de competir por otros mecanismos y reduce la competencia por me-

Variables regulatorias (tarifas, inversin, calidad, expansin, etctera)Como se seal anteriormente, debe haber claridad sobre qu variables estarn sujetas a la determinacin o supervisin del regulador, y

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nores precios. Por ltimo, los problemas ms importantes en la estructura tarifaria han estado centrados en las telecomunicaciones (con subsidios fundamentalmente desde usuarios comerciales urbanos y de larga distancia hacia los residenciales, rurales y de corta distancia que distorsionaban el consumo y afectaban el desarrollo de la competencia en la telefona bsica hasta que se llev adelante el rebalanceo de 1997, donde tales distorsiones se atenuaron pero al precio de distintos problemas en el proceso) y en agua potable y desages cloacales (donde se verifican subsidios cruzados anrquicos entre distintos tipos de usuarios servidos y subsidios automticos hacia los nuevos usuarios que recargan la tarea regulatoria para verificar que se realizan inversiones y que se cumple con una expansin que no es inducida por la estructura tarifaria).

sumos del 7% que gatilla la revisin de tarifas sobre la base del anlisis de los costos efectivamente incurridos y en los peajes, con contradicciones sobre el criterio aplicable en distintos textos legales, y en el ajuste excesivo por el 80% de la tasa de inters Libo desde 1992 en las concesiones viales (lo que ha significado un aumento real significativo en los peajes desde entonces).

Diseo institucional (ente regulador, audiencias pblicas, etctera)Como se mencion anteriormente, el ejercicio de alguna discrecionalidad en la tarea regulatoria es inevitable, y es conveniente que sea realizado de la forma ms profesional posible, atenindose a la letra y al espritu del marco legal vigente. De esa forma, se obtienen las ventajas de la flexibilidad que ello otorga sin incurrir en sus costos (arbitrariedad y oportunismo). Por ello es fundamental contar con entes reguladores autnomos (en cuanto a los procedimientos para las designaciones, estabilidad en los cargos jerrquicos, fuente de financiamiento no manipulable, etc.) que puedan y tengan los incentivos para formar recursos humanos y desarrollar capacidad tcnica, al tiempo que resulta conveniente que stos acten sobre ms de una empresa (para reducir la desventaja estratgica y el riesgo de captura por parte de la empresa regulada), con una supervisin descentralizada de todas las partes involucradas en sus decisiones (empresas reguladas, distintos grupos de usuarios, votantes, etc.) por medio de audiencias pblicas y procedimientos administrativos que permitan acercar informacin y controlar el proceso decisorio antes de que las decisiones sean adoptadas y ms difciles de revertir. En este aspecto tambin se observan diferencias cualitativas importantes en la experiencia argentina. Por un lado, los diseos en el caso de gas natural y energa elctrica han sido apropiados, ya que se trata de organismos creados por ley del Congreso (de forma tal que la estabilidad poltica de sus miembros es superior), en los que se previ la realizacin de audiencias pblicas abiertas y se establecieron mecanismos de seleccin del directorio y estabilidad funcional que evidencian un esfuerzo por dotar a los mismos de autonoma. Por otro lado, en agua potable, telecomunicaciones y transportes los diseos fueron deficientes: no se previ la realizacin de audiencias pblicas, mientras que los entes fueron diseados y/o creados por decretos del PEN (incluso comenzando a funcionar despus de la reforma sectorial que deban administrar) sin independencia suficiente del poder poltico.

Mecanismo de ajuste tarifarioEl ajuste tarifario debe procurar evitar desincentivar la reduccin de costos por parte de las empresas y para ello debe renunciar a ajustar las tarifas a los costos en forma permanente, ya que en ese caso el mayor esfuerzo para reducir costos no sera rentable para las empresas y por ende no se verificara (lo que a su vez llevara a mayores tarifas para lograr el autofinanciamiento, perjudicando a los consumidores). Por ello, el mecanismo de ajuste debe ser prospectivo en lo posible (buscando que las tarifas varen en funcin del aumento esperado de productividad, aun cuando inevitablemente depende de los beneficios pasados y en consecuencia combinar propiedades mixtas para la bsqueda de eficiencia productiva (menores costos) y eficiencia asignativa (precios cercanos a los costos y rentabilidad razonable). El price-cap con revisiones quinquenales es un esquema adecuado (se logra un compromiso donde hay incentivos a minimizar costos mientras est vigente el precio tope y las tarifas se ajustan a los costos parcialmente cuando el tope se revisa), inclusive pasando a tarifas la variacin de costos exgenos e incontrolables (passthrough) para aislar a las empresas de riesgos que estn fuera de su control (aspecto que introduce dificultades y conflictos difciles de evitar al tener que distinguir entre variaciones de costos no controlables [exgenas] y controlables [endgenas]). En ese sentido, el ajuste tarifario en aquellos mercados donde las tarifas son libres es obviamente correcto (vgr., combustibles, transporte aerocomercial y AFJPs), mientras que los mecanismos adoptados en telecomunicaciones, gas natural y energa elctrica tambin son apropiados (vgr., un price-cap predeterminado por diez aos en el primer caso, y price-cap con revisiones peridicas cada cinco aos en los ltimos ejemplos). Los problemas de diseo ms importantes estn en el agua potable y en los ferrocarriles de pasajeros, donde hay mecanismos de ajuste tarifario hbridos que contienen aspectos de regulacin por costos en los que hay un umbral de aumento de precios de los in-

Conclusiones sobre el diseoComo conclusin sobre el diseo regulatorio en las reformas de esta dcada, en la mayora de los casos analizados en este libro las op-

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ciones adoptadas fueron apropiadas, pero en varios de ellos stas aparecen combinadas con distintos tipos de errores. Estos errores son escasos en el sector energtico (gas natural, energa elctrica y combustibles), admiten alguna explicacin o justificacin en telecomunicaciones y agua potable (por el contexto hiperinflacionario en el primer caso, y por las caractersticas tecnolgicas y jurisdiccionales en el segundo), y son simplemente errores en otros casos, en los cuales se adoptaron mecanismos de seleccin multidimensionales en ferrocarriles, un ajuste de las tasas aseguradas a las cargas inconsistente con la variable para la seleccin del ganador de la licitacin en la concesin de las terminales del Puerto de Buenos Aires, mecanismos de ajustes tarifarios hbridos en las concesiones de ferrocarriles de pasajeros y de agua potable, etc. Visto el proceso en perspectiva, algunos de los errores sintetizados hasta aqu y discutidos en mayor detalle en los captulos respectivos eran previsibles y otros se han hecho evidentes a partir de la experiencia obtenida. La mayora se refleja en los problemas de la prctica regulatoria posterior de manera tal que sera muy til evitar que los mismos vuelvan a ocurrir en experiencias futuras tanto a nivel nacional como de los gobiernos provinciales y municipales que estn encarando reformas comparables con las aqu analizadas.

3. PROBLEMAS PRESENTES Y FUTUROS EN LA PRCTICA REGULATORIA En la experiencia internacional de regulacin de servicios pblicos y de defensa de la competencia aparecen varios desafos comunes cuya resolucin influye en forma importante en la consecucin del objetivo que justifica la intervencin del Estado: proteger a los consumidores presentes y futuros. En los puntos que siguen se ilustran los ms relevantes para el caso argentino.

Promover ms competenciaAun cuando a priori un mayor grado de competencia parecera facilitar la tarea del regulador la experiencia de otros pases sugiere que esto no es as.6 Por ejemplo, un clculo eficaz de los derechos de acceso a las redes (usualmente las de trfico local en telecomunicaciones, y de distribucin en energa elctrica o gas natural) es necesario para asegurar una oferta competitiva a los consumidores. Cuando el regulador debe intervenir para fijar estos derechos de acceso, reemplaza en alguna medida el cmputo de una tarifa (la de los consumidores finales) por otro (la de acceso a la red), sin que a priori pueda determinarse con precisin cul es ms fcil de llevar a cabo (si bien es posible que, correctamente diseado el mecanismo de arbitraje, la negociacin bila-

teral entre la empresa entrante y el dueo de la red por los cargos y condiciones de acceso ayuden a obtener mejores resultados que los alcanzables en la regulacin de tarifas finales). De todas maneras, la mayor competencia es deseable desde la ptica de los consumidores y el bienestar social. Por ello, en primer lugar, deben evitarse aquellas decisiones que apuntan en el sentido contrario al mencionado. Algunos ejemplos del caso argentino son: a) la limitacin dispuesta a los traslados de los aportantes a las AFJP porque vuelven ms cautivos a los trabajadores sin que haya motivos suficientes para esperar una reduccin de comisiones;7 b) la administracin de la desregulacin en telecomunicaciones, por la cual, luego de vencido el perodo de exclusividad, se contina fijando el nmero de oferentes del servicio de trfico local (cuatro empresas) y de larga distancia (siete empresas) sin que quede claro cules sern las condiciones de acceso para futuros interesados en un mercado que se asemeja bastante a un mercado competitivo;8 c) la presencia de subsidios cruzados para financiar la expansin del servicio de agua y cloacas y gas natural que para ser viable requiere que los clientes que pagan un precio mayor a los costos no puedan ser atendidos por competidores futuros de las distribuidoras actuales porque ello eliminara la fuente de ingresos necesaria para hacer viable el subsidio a los consumidores promovidos; d) la reduccin en el canon anual dispuesta en el puerto de Buenos Aires, interpretando en forma ad-hoc lo dispuesto en los pliegos de la licitacin y como respuesta a la entrada de un nuevo competidor (el puerto de Dock Sud). Un segundo aspecto en la promocin de ms competencia es la interaccin entre los entes reguladores de los servicios pblicos y la Comisin Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC). Aunque en la forma parecera existir una separacin natural de responsabilidades (el ente regulador se encarga de los problemas de su sector en el segmento regulado y la CNDC del segmento competitivo) ello no ha funcionado as en todos los casos. La limitacin sin buenos fundamentos del passthrough automtico del mayor costo del gas natural a las tarifas finales que se observ en 1994 y 1996 pareci una respuesta del ENARGAS ante la preocupacin por el funcionamiento del mercado de gas natural en boca de pozo, cuando si existan elementos para sostener la hiptesis de falta de competencia en esa parte del mercado hubiera sido mejor que fuese resuelto por la CNDC. El tercer elemento que aparece en varias experiencias internacionales es el acceso de consumidores residenciales al mercado mayorista. Para generar competencia, incluso a las empresas a cargo de los segmentos monoplicos del mercado, se autoriza que terceros (los comercializadores) atiendan a los consumidores de cualquier tamao.9 Esto plantea varios problemas a resolver. Por un lado, es frecuente que existan inversiones realizadas en el pasado que no han sido totalmente amortizadas (stranded costs) y que las distribuidoras tienen derecho

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a recuperar de acuerdo a sus contratos de concesin. Si estos costos no se incluyen en el cargo de acceso a la red se incentiva artificialmente a que los consumidores le compren a los comercializadores.10 En el caso argentino se ha planteado este problema para las compras de grandes y medianos usuarios (y se prev uno similar en el intento por extender el acceso al mercado mayorista a consumidores de menor tamao), como consecuencia de los mayores costos de la energa elctrica de algunos contratos a precio fijo negociados en el momento de la privatizacin de Segba y porque la compra a terceros permite en algunos casos ahorrar en el pago de impuestos municipales o provinciales. En el caso de los consumidores de menor consumo existen, adems, problemas tcnicos a resolver. Ante los costos actuales de los medidores que permiten distinguir el consumo horario no es lgico realizar el cambio de medidores. Por lo tanto, en el caso ingls se ha sugerido agrupar a los consumidores residenciales en tramos de consumo para poder imputar el monto que corresponde facturar a cada comercializador.11 Un aspecto relacionado al problema de los stranded costs es cmo financiar los costos que genera la decisin poltica de asegurar el servicio universal. Si se recurre a los subsidios cruzados automticamente se vuelve necesario restringir la entrada de eventuales competidores del monopolista prestador del servicio porque stos tendran un incentivo artificial para ofrecer el servicio a los consumidores que pagan una tarifa superior a los costos cuyo producido compensa los subsidios a otros usuarios (eventualmente fijando contribuciones para financiar el dficit de acceso en los cargos de interconexin). Por ello, es importante que la financiacin del servicio universal se realice por medio de instrumentos que faciliten la competencia. La alternativa ms clara, si se quiere promover el acceso de todos los usuarios a la red, es licitar la prestacin del servicio universal adjudicando cada rea a la empresa que solicite el menor subsidio del Estado a la tarifa regulada. En el resto de las regiones se permitira la competencia sin restricciones, con un derecho de acceso a la red que no tendra ningn componente relacionado al costo del servicio universal. Una segunda alternativa, tambin consistente con la competencia, es gravar a todos los consumidores con un impuesto cuyo producido se destina a financiar el subsidio universal. Como este gravamen es cobrado por todos los oferentes no distorsiona la competencia entre ellos.12

Ajustes en los precios topeEn los casos en que el gobierno nacional regula tarifas, las mismas se limitan por el sistema de precios tope.13 Durante la vigencia del tope las tarifas se ajustan por la evolucin de un ndice de precios (en general el PPI de Estados Unidos) menos un descuento por eficiencia (el factor X), y ms un ajuste que contempla nuevas inversiones (el fac-

tor K). En los casos de electricidad y gas natural se agrega otro factor (el factor Y) que refleja el traslado del costo del gas en boca de pozo y del precio mayorista de la electricidad al precio final de los segmentos regulados. Es conocido en la teora que al momento de ajustar los precios tope el clculo necesariamente involucra referencias al retorno de la empresa en el perodo que expira,14 por ello, se habla de una convergencia en la prctica entre los esquemas de precios tope y regulacin por tasa de retorno, aunque durante la vigencia del nuevo tope se recrean los incentivos para reducir costos (lo cual, excepto por el rezago regulatorio, est totalmente ausente en la regulacin por tasa de retorno con reclculo anual de las tarifas). De todas maneras existen algunos problemas de incentivos que son complejos de resolver. Por ejemplo, con relacin al factor Y (traslado automtico del costo de los insumos) se ha postulado que ello resta incentivos a las distribuidoras para comprar ms barato en el mercado mayorista. Por ello, se han sugerido algunas alternativas como un traslado parcial o permitir que slo se traslade un precio medio de compra de todas las distribuidoras en el mercado mayorista o en el de contratos. En la electricidad en la Argentina las distribuidoras slo pueden trasladar el precio spot,15 mientras que en el gas natural se observa el caso opuesto ya que la ley asegura el traslado automtico del precio del gas16 (aunque han ocurrido demoras del ENARGAS en autorizar ese traslado automtico en algunas ocasiones). Resolver este problema no es fcil. El traslado automtico tiene la lgica de reducir riesgos a la distribuidora pero desalienta en alguna medida las compras a menor costo (problema que est presente por la asimetra de informacin entre el regulador y la empresa). Recurrir a un indicador objetivo en lugar del precio de cada compra parece mejor, pero requiere que para todas las regiones la oferta del gas natural o de la electricidad mayoristas sean lo suficientemente competitivas. Otro problema de incentivos presente en las discusiones tarifarias aparece en el caso de la transmisin elctrica. Por su caracterstica de bien pblico es virtualmente imposible disear un sistema de precios que permita remunerar adecuadamente la expansin de la capacidad. Adems, en el caso argentino se potencia el problema porque el principal ingreso de la transportista aumenta si aumentan las prdidas de la red. As, si deteriora la calidad del servicio la empresa mejora su facturacin. Este problema est limitado porque existen penalidades por el deterioro en la calidad, pero no puede resolverse plenamente porque es difcil disear una funcin de multas que en el margen desaliente en forma efectiva a la empresa si sta deteriora el servicio prestado. Nuevamente las asimetras de informacin (que no pueden resolverse totalmente en la prctica) son la causa principal del problema. Un segundo conflicto que se ha presentado en la Argentina es el rebalanceo de tarifas. Como fuera mencionado anteriormente, las tarifas

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que contienen subsidios cruzados desalientan la entrada de competidores. En el caso de la Argentina el rebalanceo realizado en telecomunicaciones fue altamente politizado y si bien apunt en la direccin correcta, no parece haber ajustado las tarifas plenamente a los costos, ni haber adoptado otras medidas complementarias (ajustar el factor X y crear un esquema eficiente para usuarios de bajo consumo). En el caso del agua y cloacas, tambin se observaron problemas, especialmente por las dificultades para cobrar los cargos de conexin previstos en el contrato original para los nuevos usuarios, que llev a la introduccin de un subsidio cruzado en 1998.17 La enseanza que puede extraerse del caso argentino es que los rebalanceos de tarifas deben realizarse, preferentemente, previo a la privatizacin tal como ocurri con xito en el caso del gas natural. En la revisin de tarifas a futuro tambin debe analizarse la conveniencia de fijar los topes en forma individual o para el promedio de ingresos del segmento regulado. La segunda alternativa tiene la ventaja de permitir a la empresa que sea la que ajuste las tarifas relativas en forma automtica, y debe esperarse que concluya fijando precios de Ramsey (manteniendo algunas restricciones cuando existe competencia potencial en algunos segmentos). En este sentido, los ajustes diferenciales de las tarifas telefnicas al momento del ajuste anual por el factor X han permitido aliviar parte de la carga que significan los subsidios cruzados existentes. Otro problema que debe resolverse en las revisiones quinquenales de tarifas es la determinacin de una tasa de retorno sobre el capital invertido por la empresa. Este clculo, que en las regulaciones por tasa de retorno se realiza cada ao, se puede llevar a cabo ms espaciadamente en los casos de regulacin por precio tope, pero existen varias complicaciones tcnicas. En la primera revisin de las tarifas del gas natural el ENARGAS procedi a calcular estas tasas de retorno para la distribucin y el transporte.18 Lo usual en otros pases es tratar de aproximar el retorno que obtendra la empresa regulada y para ello generalmente se busca una tasa libre de riesgo (la de los bonos del Tesoro de Estados Unidos) a la cual se adiciona un componente que reconoce el riesgo diferencial de las acciones por sobre el activo seguro y el riesgo particular de las empresas del sector regulado. En el caso argentino no se cuenta con una historia de empresas reguladas que coticen en Bolsa y no es fcil determinar el rendimiento de un activo seguro. Adems, deben resolverse problemas conceptuales tales como el efecto de los cambios en la poltica tributaria que afectan el costo del endeudamiento.19 Otro caso importante fue la utilizacin del criterio de Total Factor Productivity (TFP) propuesto por una consultora del ENARGAS para estimar el factor X que debera regir en el perodo 1998-2002. Nera (1997) sugiri que para hacer el cmputo del descuento anual en las

tarifas de gas natural que deban regir en el futuro, la mejor alternativa era calcular las diferencias en las ganancias de productividad obtenidas en el sector en la Argentina en comparacin con las que obtuvo el promedio de la economa. Este trabajo de Nera fue criticado por FIEL (1997) por sus errores conceptuales y prcticos. Por ejemplo, extrapolar el futuro de la economa argentina y del sector gasfero a partir de lo ocurrido en el perodo 1970-1994 ignora que la Argentina sufri un cambio estructural importante a partir del Plan de Convertibilidad. Adems, el criterio de TFP necesita que se cumplan determinados supuestos que no son adecuados para el caso argentino (economa cerrada al comercio internacional, precios de los insumos que enfrenta el sector que varan al mismo ritmo que los del resto de la economa, etctera). Estos dos ltimos ejemplos sugieren que no puede confiarse en la metodologa utilizada en otros pases sino que debe desarrollarse una propia, adecuada a los problemas prcticos que plantea el caso argentino.

Renegociaciones de contratosLa posibilidad de tener que renegociar contratos aparece bsicamente por dos razones (dejando de lado errores de prctica regulatoria no inducidos): los contratos fueron mal diseados o hubo circunstancias imprevistas que alteraron las condiciones iniciales. En el caso argentino, varias de las renegociaciones que se plantearon durante 1997 y 1998 fueron consecuencia de un regular o mal diseo original. En todos los casos en que las ofertas en la licitacin contenan varias variables (ferrocarriles de cargas y corredores viales) o se incluyeron planes de inversiones atados a proyecciones de demanda (ferrocarriles de cargas) o pagos de canon atados a proyecciones de demanda (puerto de Buenos Aires) se plante la renegociacin de los contratos o se redujo el canon (en una suerte de renegociacin del contrato original en el caso de puertos por la cual el gobierno cedi parte de sus ingresos). Otro ejemplo de un diseo subptimo, tambin en renegociacin, es el caso de los ferrocarriles de pasajeros porque el perodo de la concesin era muy corto (diez aos). Tambin se han planteado renegociaciones porque el poder concedente solicit ampliaciones de inversiones o se decidi mejorar la calidad del servicio en concesiones que tienen varios aos por delante y para las que seguramente se consider que no era razonable esperar hasta el vencimiento de las mismas. Obviamente que cualquier renegociacin tiene el problema de que no puede abrirse a un proceso competitivo va licitacin, a menos que se pueda separar el servicio que se agrega del prestado por el concesionario actual, lo cual normalmente es difcil que sea factible.20 Cuando ocurren imprevistos es preferible que el proceso de renego-

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ciacin se someta a audiencias pblicas, que tienen el costo de la demora adicional, pero el beneficio de dar mayor certeza sobre el resultado del mismo a todos los participantes, reduciendo el riesgo de oportunismo posterior. En la medida en que los contratos originales contaron con aprobacin parlamentaria (aspecto deseable al menos en las concesiones de servicios pblicos), las modificaciones contractuales tambin deberan contar con aprobacin del Congreso (ambas cmaras, y no slo una comisin bicameral), aspecto que dificultara tales renegociaciones y permitira en principio filtrar aquellas menos justificables al tiempo que se provee mayor seguridad jurdica para los nuevos contratos frente a cambios polticos eventuales. Finalmente, si no se observan mejoras tecnolgicas que reduzcan los costos o menores precios de los insumos es imposible que un servicio de mayor calidad pueda ser prestado a las tarifas vigentes, calculadas para un servicio de menor calidad para el usuario. Esto es lo que ocurrira en cualquier mercado competitivo. Aun cuando mejore la tecnologa nada asegura que la reduccin de costos pueda compensar exactamente la incidencia en el precio de las nuevas inversiones.

riesgo de depresin de precios importante si se revierte el flujo de comercio. Este riesgo, comn a todos los sectores que comercian con arancel cero dentro del Mercosur, es mejor que sea diversificado por el sector privado en lugar de que el Estado intente administrarlo.22

Contexto institucionalEn la separacin de responsabilidades entre los diferentes poderes del Estado existen algunas restricciones que deben tenerse presentes. La presencia de inversiones hundidas aumenta los riesgos de comportamientos oportunistas. Para el contexto institucional argentino la solucin adecuada para este problema pasa por la creacin de entes reguladores independientes del Poder Ejecutivo y del Congreso, y por marcos normativos bastante detallados. Ello se fundamenta en la inestabilidad institucional que caracteriz al pas durante varios aos y en alguna debilidad en el poder judicial. Si se utiliza un esquema inadecuado aumenta el riesgo y ello desalienta las inversiones futuras.23 Surge de lo expuesto que de acuerdo a la teora econmica de la regulacin, el papel del Congreso debera definir los marcos regulatorios y controlar ex-post la tarea del Ejecutivo y de los entes reguladores, pero no intervenir directamente en la regulacin, en particular en cualquier discusin tarifaria. La aplicacin de los marcos regulatorios debera ser responsabilidad exclusiva de los entes reguladores independientes, y el Poder Ejecutivo debera estar a cargo de la definicin de las polticas sectoriales. Por su parte, el papel del Poder Judicial debera ser la interpretacin de los contratos en los diferendos que puedan surgir, prescindiendo de aspectos que corresponden al Legislativo (argumentos de equidad, por ejemplo). Algunos fallos judiciales referidos al problema del rebalanceo tarifario en telecomunicaciones o las propuestas de creacin de un superente regulador contraran estos principios generales. Lo mismo ocurre con la creacin por decreto de los entes reguladores del agua y cloacas, telecomunicaciones y transporte. Respecto de la participacin de los usuarios en los entes reguladores, las dificultades de stos para representar sus intereses se resuelve mejor por medio de la introduccin de subsidios en especie (vgr., asesoramiento tcnico gratuito) y no por medio de asegurarles que participen en el directorio de los entes reguladores. Ello es as porque el papel del ente no es mediar entre empresa (que no estara representada) y los consumidores, sino que es interpretar tcnicamente los marcos regulatorios y los contratos que ya debieron haber sido diseados para proteger a los consumidores actuales y futuros. Los consumidores s pueden aportar informacin para mejorar las decisiones de los entes y ello se logra por medio de su participacin en las audiencias pblicas y mejorando la calidad de sus presentaciones. En los pases federales aparece una ltima dimensin institucional

Integracin con el Mercosur u otros pasesLa regla base para analizar cmo debe ser el proceso de integracin de los servicios pblicos con otros pases pasa por respetar los mismos principios que rigen para otros bienes de la economa. As, es conveniente que se estandaricen las normas tcnicas para evitar costos de transformacin que originen en barreras no arancelarias y penalizar el uso de subsidios. Ms all de estos recaudos generales, se ha planteado la conveniencia de priorizar el abastecimiento del mercado interno en el caso del gas natural (por tratarse de un recurso no renovable) y dudas sobre la integracin del mercado elctrico mayorista con Brasil por las diferencias de tamao en la capacidad de generacin. Ambas dudas no tienen buenos fundamentos econmicos. La no renovabilidad de los recursos, adems de estar cuestionada en la prctica,21 no puede ser un argumento que trabe las exportaciones ms all de lo que decida hacerse respecto del mercado interno. El ritmo de explotacin ptimo no depende de las caractersticas de quin demanda, sino de consideraciones de oferta que se realizan observando las oportunidades de mercado. Las trabas a la exportacin, frecuentes en otros pases, tienen el costo de reducir el potencial de inversiones en exploracin y desarrollo de nuevas reservas y suponen que el Estado tiene una mayor capacidad que el sector privado para proyectar los precios futuros. En el caso de la integracin a un mercado de tamao mucho mayor que el argentino se enfrentan los mismos riesgos que en el resto de las actividades productivas: se abre una gran oportunidad al exportar y un

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que se refiere a la responsabilidad de cada nivel de gobierno. Por ejemplo, los servicios en red deben ser administrados centralmente porque existen externalidades y as se ha hecho en el caso argentino. Respecto de la regulacin a nivel provincial existen algunos elementos que justifican una fusin de entes reguladores que no estn presentes en el nivel nacional. La menor disponibilidad de capital humano adecuado para la tarea de regulacin que puede existir en algunas jurisdicciones y la supervisin de una sola empresa regulada (lo que aumenta el riesgo de captura) hace aconsejable tal fusin. Esto de todas formas permite la competencia indirecta (por comparacin) entre los entes provinciales, caracterstica que a nivel del gobierno federal requiere evitar la creacin de un super-ente que centralice las decisiones regulatorias.

Anexo 1 Caractersticas salientes de las reformas sectorialesESTRUCTURA REGULACIN GAS NATURAL Privatizacin: a fines de 1992 Gas del Estado es separado verticalmente entre: Produccin, Transporte (se crean dos monopolios regionales regulados) y Distribucin (primero ocho, ahora nueve monopolios regionales regulados), con acceso abierto (by pass comercial y fsico). Price-cap y traslado (passthrough) del precio del gas en el caso de la distribucin. Estructura rebalanceada antes de la privatizacin (elimina distorsiones y subsidios cruzados). La regulacin es nica a nivel nacional. TELECOMUNICACIONES Privatizacin: 1990. ENTel es separada en: dos monopolios regionales en la telefona bsica y un monopolio en telefona de larga distancia. Se mantiene una elevada integracin vertical. Transmisin de datos y otros servicios provistos en competencia. Tipo price-cap con ajustes anuales reales del 2% hasta 1997 y del 4% ante la eventual extensin de la exclusividad. Estructura de precios con fuertes subsidios cruzados que responda al monopolio cerrado y verticalmente integrado. La regulacin es nica a nivel nacional. ENERGA ELCTRICA Privatizacin a fines de 1992. Separacin vertical entre generacin (de 10 a 44 generadores en competencia), transmisin (1 empresa de cobertura nacional y 7 distribuidoras troncales) y distribucin (casi 310 monopolios regionales, la mitad concesionados al sector privado). Acceso abierto con by pass a las distribuidoras. Mecanismo de price-cap con passthrough del precio de la energa en el mercado mayorista. Existe federalismo regulatorio con fuerte presencia nacional. Muy fuerte en generacin. Mecanismo de acceso al MEM con una definicin cada vez ms amplia. En 1998 se decide extender la exclusividad por slo 2 aos (en lugar de 3) y permitir una desregulacin administrada, limitando el nmero y caractersticas de las empresas admitidas sin determinar el alcance temporal de la preferencia. Por ahora restringido a bypass fsico a nivel de grandes usuarios. COMPETENCIA

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ESTRUCTURA

REGULACIN AGUA POTABLE Y DESAGES CLOACALES

COMPETENCIA

ESTRUCTURA

REGULACIN

COMPETENCIA

TRANSPORTE FERROVIARIO (CARGA Y PASAJEROS) Concesin a operadores privados en unidades separadas por servicio y regin, manteniendo la integracin vertical entre la operacin del servicio y la red de transporte entre 1993 y 1995. En transporte de cargas, 5 concesiones distintas (por 30 aos); en transporte suburbano, 7 concesiones (6 por 10 aos renovables y una por 20 aos); el transporte de pasajeros de larga distancia (interurbano) fue transferido a las provincias (en general discontinuaron el servicio). Ajustes peridicos y en funcin de plan inversiones con renegociacin. Intermodal, pero con mercados segmentados.

Privatizacin en 1992 con concesin por 30 aos (Obras Sanitarias de la Nacin) en el rea metropolitana del Gran Buenos Aires. Integracin vertical (entre produccin, transporte, distribucin y disposicin) y horizontal (agua y desages).

Mixta con precio tope y ajuste en funcin del ndice de costos y cumplimiento de inversiones por expansin. Problemas de subsidios cruzados (cargo de infraestructura) y de financiamiento de expansiones.

Nula, en lo efectivo y por comparacin.

CORREDORES VIALES Privatizacin en 1990 por concesin de 19 corredores interurbanos de rutas existentes (con duracin limitada, 12 aos), peaje regulado y compromiso de inversiones en mantenimiento, mejoras y ampliacin. Por ajustes. En 1992 hubo una renegociacin de las concesiones donde se estableci un mecanismo de ajuste tarifario anual del 80% de la Libor. Nula, efectiva; escasa por comparacin.

ADMINISTRACIN DE FONDOS DE PENSIN (AFJP) PUERTOS MARTIMOS Reforma de sistema de reparto pblico a sistema mixto con administradoras privadas que compiten en segmento de capitalizacin en 1994 (17 AFJPs en 1998). AFJP Nacin garantiza rentabilidad mnima y el resto garantiza rentabilidad respecto del promedio del sistema. Comisiones en dos partes sobre aportes (valores libremente fijados), libertad de traspasos (2 por ao) sin costos, regulacin prudencial (encajes, lmites de inversin y diversificacin mnima), libertad de entrada y salida. Fuerte (baja y diferente rentabilidad en varias AFJPs, importantes traspasos), pero orientada a la publicidad y gasto promocional en vez de menores comisiones.

Proceso de desregulacin y concesin en el Puerto de Buenos Aires y luego Dock Sud. Varios (6) operadores, 4 de los cuales compiten fuertemente en el transporte de contenedores. Nuevos desarrollos competitivos en puertos provinciales.

Libertad de precios y flexibilidad de requerimientos tcnicos.

Importante, efectiva.

COMBUSTIBLES LQUIDOS TRANSPORTE AEROCOMERCIAL Privatizacin en 1990 (Austral y Aerolneas Argentinas) con reserva del mercado domstico. A partir de 1994 progresiva desregulacin, evidencindose una participacin creciente de empresas competitivas y de frecuencias. Las tarifas quedaron desreguladas. Creciente en principales rutas. Verificndose un aumento paulatino en el nmero de licencias para nuevos operadores. El trfico internacional en proceso de desregulacin bajo negociacin. Desregulacin aprobada a fines de 1989. Privatizacin en etapas completada en 1992. Libertad de precios plena desde 1991. Importante, pero en otras dimensiones diferentes del precio, explicada entre otros factores por la alta presin impositiva sobre las naftas.

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Anexo 2. Evolucin 1991-1997TELECOMUNICACIONES COBERTURA Lneas en servicio: de 3 millones a 6,12 millones (+104%) Conexiones residenciales crecen 2,3% anual Cobertura: 93% poblacin INVERSIONES Acumulado: ms de $ 16.000 millones (total sector) CALIDAD Demora de reparacin: 1991 23 das 1997 2 das Digitalizacin: de 13,2% a 99% (100% en 1998) Reduccin de indisponibilidad trmica de 52% (1992) a 23% (1997) Reduccin del 65% en los cortes (Edenor). Volumen diario mximo inyectado (en millones de m3/da) de 71 a 91 (+28%) Presin > 8 Bs. As. 1991 15% 1997 97% Solucin de reclamos: de 70 hs. a 37 hs. Empleo de 10.000 a 5.600 (-44%) Empleo de 9.000 a 4.200 (-53%) Agua no contabilizada de 43% a 30% De $ 250 mill. a $ 2.500 mill/ao $ 6.400 millones acumulados $ 1.700 mill. (acumulados) $ 625 millones (3 aos) Potencia instalada crece 7,2% annual Incremento de: * Usuarios resid.: 15% * Capac. de transporte: 30% * Caeras: 35% Millones de usuarios Agua Cloacas 1991: 6 4,9 1997: 7,6 5,7 +26% +16% ENERGA ELCTRICA GAS NATURAL AGUA Y CLOACAS (AASA)

GBA 13% 54%


PRODUCTIVIDAD Lneas en servicio por empleado: de 75 a 225 (+196%)

Empleo de 40.800 a 27.000 (-33%)

Cada del costo unitario de la inversin. De US$ 7.200 por Kw (1972/1989) a US$ 1.930 (1992/1997)

CAMINOS COBERTURA Red Nac. TMDA Pavim. 1991 28.300 km 4.611 1997 29.300 km 6.372 Var. % +3,5% +38%

PUERTOS Carga transportada 1991 7,8 mil ton 1997 11,4 mil ton Variacin: 45%

COMBUSTIBLES Produccin de petrleo: 1989 = 26.7 Mill. m3 1997 = 48.4 Mill. m3 Produccin de gas natural 1989 = 24.2 Mill. m3 1997 = 37.1 Mill. m3

AREO Miles pasajeros/ao Cabotaje Internac. 1991 2.946 6.483 1997 6.478 8.600 120% 33%

FERROCARRIL (CARGA) Carga Transportada Mill ton. Ton/km 1991 10 5.460 1997 19 9.835 95% 80%

FERROCARRIL (PASAJEROS) Pasajeros transportados: +115% (+52% en subtes)

INVERSIONES

1991: $ 37 mill./ao 1997: $ 143 mill./ao total (pb.+priv.)

Total (millones): de $ 290 a $ 555 (+91%) Concesiones: $ 1.300 (total) CALIDAD Indice de Estado (IE) Red Nac. (10 = mximo): Total Conces. 1991 3,9 4 1997 6 7,3 54% 82% PRODUCTIVIDAD Costo de 1 punto de IE: $20/km/da/TMDA con gestin pblica, $ 7,6 en concesiones (-62%)

a 1997: Upstream: $ 10.300 mill. Downstream: $ 3.100 mill. Estada buques 1991 16,2 das 1997 2,8 das (-55%) Se elimin el plomo en las naftas. Mejor la calidad de los subproductos. Mejoras en la red de estaciones de servicio Ton/trabajador/ao 1991 667 1997 4.850 +627% S/D

Flota (aviones) 1991 47 1997 81 +72% % vuelos en hora / vuelos autorizados (94 vs. 97) 81% 4.540 85% 5.667 +5% +25% S/D

De $ 0 con F.A. a $ 325 mill. entre $ 526 millones segn 1995 y 1997 contrato (5 aos), 38% cumplidas ($ 200 millones) S/D Puntualidad: +26%;Oferta de coches: +56% ferrocarril + 49% subtes


Duplicacin de cargas Empleo cay de con fuerte cada en 17.000 a 8.450 el empleo (50%) Pas-km/empleado: de 306 a 1.194 (+290%)

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NOTAS1. Vase, por ejemplo, SIGEP (1990). Una comparacin de ndices de precios de empresas pblicas que ponderan segn ingresos por ventas (SIGEP) o segn la estructura de gasto de los hogares (INDEC) se realiza en Navajas (1991), donde se sealan las distintas consecuencias en materia de regulacin por nmeros ndices que resultan de tomar una u otra medida. 2. Un ejemplo al respecto se ilustra en Artana et. al. (1998) en referencia al rebalanceo de tarifas telefnicas. Al no captar el gasto en llamadas interurbanas, que son las que se reducan fuertemente en el rebalanceo, el ndice del INDEC captur slo el incremento del abono y del costo del minuto urbano dando lugar a una suba de tarifas cercana al 60%. Ello motiv que el rebalanceo fuera interpretado judicialmente como un aumento unilateral de tarifas y violatorio de la ley de convertibilidad cuando en realidad se trataba de un cambio hacia una estructura de precios ms eficiente y alineada con los costos del servicio para deshacer de modo neutral los fuertes subsidios cruzados con que fue privatizada la empresa de telecomunicaciones. 3. En el caso del precio residencial del gas natural, el propio estudio de FLACSO reconoce la existencia de fuertes distorsiones de precios en la base de la comparacin tarifaria pero prefiere darle una interpretacin libre y reida con los criterios de eficiencia econmica al afirmar Ahora bien, dada la intensidad de los cambios mencionados, resulta pertinente preguntarse si el trnsito de una estructura tarifaria, como la vigente hasta marzo de 1991, que, en principio, subsidiaba al consumo residencial, a otra, en la que se veran ms eficientemente reflejados los costos de la provisin del gas, no deriva en un subsidio implcito desde los usuarios residenciales hacia los grandes consumidores industriales. Esta afirmacin resulta infundada desde un punto de vista tcnico de tarificacin eficiente. Pero interpretada por lectores no especializados lleva a una posicin sumamente crtica sobre la evolucin de las tarifas presentndoselo adems como un caso que pone en duda las recomendaciones de no usar las tarifas pblicas como instrumento redistributivo, ya que se hizo redistribucin en sentido contrario. Vase por ejemplo la presentacin del Diputado Nacional Daro Alessandro en el Coloquio de IDEA en Mar del Plata (IDEA, 1998, pg. 160). 4. Debe destacarse que el ajuste de precios nominales fue realizado por el ndice de precios mayoristas (IPM) nivel general, de forma tal que las variaciones tarifari

fiel-la regulación de la competencia y de los servicios públicos

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