feldfeber y gluz

7/28/2019 Feldfeber y Gluz

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Educ. Soc., Campinas, v. 32, n. 115, p. 339-356, abr.-jun. 2011

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LAS POLTICAS EDUCATIVAS EN ARGENTINA: HERENCIAS DELOS 90, CONTRADICCIONES Y TENDENCIAS DE NUEVO SIGNO*

M F**

N G***

RESUMEN: El artculo analiza las polticas educativas en Argentina a partir delao 2003, en el marco de las contradicciones en las orientaciones socio-econ-

micas y de coexistencia de tendencias tanto de continuidad como de cambiorespecto de las polticas hegemnicas de la dcada de los 90. El anlisis sedivide en dos perodos: el primero, se centra en el estudio de las polticas edu-cativas durante la presidencia de Nstor Kirchner (2003-2007), caracterizadaspor transformaciones importantes a nivel de la legislacin y menores avancesen trminos de polticas concretas que garanticen su efectivizacin. El segundoperodo, examina las polticas en curso del actual gobierno de Cristina Fernn-dez de Kirchner (2007-2011), en el que se observan avances en las polticas des-tinadas a la inclusin social.

Palabras clave: Polticas educativas. Derecho a la educacin. Estado. Reformaeducativa. Desigualdad.

E A: 1990,

ABSTRACT: This paper analyzes the education policies in Argentina from 2003onwards, amidst socio-economical guideline contradictions in a dynamics ofcontinuity and change in the policies that used to prevail in the 1990s. Suchanalysis is divided into two periods: The first one is the Nestor Kirchner admin-istration (2002-2007), whose characteristics were transformations at the level oflegislation and minor advances in terms of concrete policies to guarantee their

enforcement; the second one is the current Cristina Fernndez de Kirchner ad-ministration (2007-2011), whose policies are directed towards social inclusion.

Key words: Education policies. Right to education. State. Education reform. In-equalities.

* Este trabajo se inscribe dentro del Proyecto de investigacin F112, Los modos deconstruccin de la poltica pblica en el campo educativo, con sede en el Instituto de Inves-tigaciones en Ciencias de la Educacin de la Universidad de Buenos Aires (), Argentina.

** Magster en Ciencias Sociales con orientacin en Educacin, profesora e investigadora de laUniversidad de Buenos Aires (). E-mail: [email protected]

*** Magster en Ciencias Sociales con orientacin en Educacin, profesora e investigadora de laUniversidad Nacional de General Sarmiento () y de la . E-mail: [email protected]


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P A: 1990,

RSUM: cet article analyse les politiques dducation en Argentine partir de2003 dans le cadre des contradictions des orientations socioconomiques et detendances aussi bien la continuit quau changement des politiques hgmo-niques des annes 1990. Cee analyse est divise en deux priodes: la premireest celle du gouvernement Nestor Kirchner (2002-2007), caractris par destransformations au niveau lgal mais peu de progrs en termes de politiquesconcrtes pour garantir leur application ; la seconde est celle des politiques ac-tuelles du gouvernement Cristina Fernndez de Kirchner (2007-2011) qui rvledes progrs vers linclusion sociale.

Mots-cls: Politiques dducation. Droit lducation. tat. Rforme de lensei-gnement. Ingalits.

Introduccin

A mrica Latina est atravesando por una coyuntura compleja y contradic-toria en la que convergen gobiernos de nuevo signo con otros que conti-nan aplicando polticas de corte neoliberal vinculadas con el modelo delConsenso de Washington. Las consecuencias de los procesos de reforma del Estadoy de aplicacin de las polticas derivadas del modelo neoliberal, han sido similares

en casi todos los pases de la regin en trminos de primaca del sector financierode la economa, polarizacin social, profundizacin de la pobreza y crecimiento deldesempleo; y disolucin de los lazos de integracin ciudadana fundados en polti-cas de aspiracin universal, entre otras. En forma esquemtica podemos sealar lapresencia de tres tipos de Estado en Amrica Latina: los neoliberales, donde Mxicoconstituye uno de los ejemplos emblemticos; los pases que buscan refundar el Esta-do como Bolivia, Ecuador y Venezuela y los estados que recomponen capacidadregulatoria y de inversin, como en los casos de Brasil y Argentina (Sader, 2008). El

denominador comn de los gobiernos de nuevo signo en la regin es la relativamen-te amplia oposicin al consenso poltico reformista de los 90 y la recuperacin de lacentralidad del Estado en la implementacin de polticas ms inclusivas (Moreira etal., 2008). Sin embargo, estas polticas siguen conviviendo con viejas modalidadesde intervencin estatal.

En el caso de la Argentina, una profunda crisis no slo econmica sino tambinpoltica culmin con la renuncia del Presidente Fernando De La Ra en diciembre de2001.1 El perodo de recuperacin que se inicia luego de las elecciones presidenciales

del 2003 ha sido objeto de anlisis e interpretaciones encontradas entre aquellos queplantean que no hay cambios sustantivos en la matriz de redistribucin social a pesarde las mejoras en el nivel de ocupacin y en los salarios (Basualdo, 2008; Bonnet, 2008),y los que sostienen que se est en condiciones de transitar hacia un nuevo patrn


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de acumulacin (Tenewicki, 2007). Entre unos y otros, los anlisis que consideranque no hay ni continuidad lineal ni ruptura radical (Svampa, 2007). Algunos estudiosdestacan la recuperacin del poder poltico frente a la lgica economicista de los 90

pero se observa una escasa eficiencia administrativa para fortalecer la poltica pblicaa largo plazo (Aronskind, en prensa); otros la recuperacin del papel del Estado en laimplementacin de polticas sociales hacia la ciudadana aunque sin superar los meca-nismos de control propios de los modelos asistencialistas (Hintze y Costa, 2010).

En este trabajo, nos proponemos analizar las poltica educativa a partir del2003 en el marco de profundas contradicciones en las orientaciones socio-econmi-cas y de coexistencia de tendencias tanto de continuidad como de cambio respectode las polticas hegemnicas de la dcada de los 90.

El anlisis se divide en dos perodos: el primero, se centra en el estudio de laspolticas educativas durante la presidencia de Nstor Kirchner (2003-2007), caracte-rizadas por transformaciones importantes a nivel de la legislacin y menores avan-ces en trminos de polticas concretas que garanticen su efectivizacin. El segundoperodo, examina las polticas en curso del actual gobierno de Cristina Fernndezde Kirchner (2007-2011), en el que se observan avances en las polticas destinadas ala inclusin social. Recuperaremos en primera instancia en forma esquemtica lasprincipales caractersticas de los 90 para luego identificar la presencia de polticas

de viejo y nuevo signo en el campo educativo en la Argentina.

La transformacin educativa de los 90

El proceso de transformacin educativa desarrollado durante la dcada de los90 se inscribe en el proceso de reforma del Estado y de descentralizacin, privatiza-cin y desregulacin de los servicios sociales, encontrando puntos de coincidenciacon los procesos de reforma estructural que se implementaron en casi todos los pa-ses de Amrica Latina.

Los cambios en la regulacin estatal direccionaron, en buena medida, las refor-mas implementadas. El neoliberalismo argentino se caracteriz ms que por la cons-truccin de un Estado mnimo, por un proceso de reingeniera estatal bajo la retricade lograr un Estado eficiente que no interfiera en la eficiencia del mercado ; msque un vaciamiento o achicamiento del Estado, se trat de su reorientacin e insti-tucionalizacin en un sentido especfico: el de la limitacin administrativa del poder

del demos en el proceso de configuracin de la poltica pblica (Morresi, 2007). Larecentralizacin en trminos de regulacin poltica fue una caracterstica distintiva delaccionar estatal en los 90, limitando la soberana de las jurisdicciones en la definicinde polticas.


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Estos cambios fueron desplazando la responsabilidad del Estado hacia las ins-tituciones y los sujetos en el marco de las nuevas orientaciones de las polticas socia-les. La poltica social del modelo del Estado de Bienestar Keynesiano de aspiracin

universalista y, de acuerdo con la legislacin, con derechos accesibles para todos losciudadanos experiment una reorientacin vinculada con la focalizacin en gruposmeta y la lucha contra la pobreza (Stahl, 1994).

El Presidente Menem (1989-1999) llev a cabo durante sus dos presidenciasuna reforma de carcter fundacional tendiente a expandir el sistema educativo so-

bre nuevas bases.2 La autodenominada transformacin educativa busc establecernuevos criterios de gestin en el funcionamiento del sistema basados en los princi-pios de autonoma y responsabilidad individual por los resultados educativos. Los

cambios tambin estuvieron destinados a la contencin de los sectores socialmenteexcluidos (Feldfeber, 2003).

La legislacin constituy uno de los instrumentos fundamentales que apuntalla reforma. Entre las principales bases que orientaron la transformacin encontra-mos la Ley de Transferencia de servicios educativos de nivel medio y superior nouniversitario (n. 24.049, sancionada en 1991 y promulgada en 1992) mediante la cualse transfirieron las instituciones de dependencia nacional hacia las provincias y laCiudad de Buenos Aires; la Ley Federal de Educacin () (n. 24.195, 1993) que fue

la primera ley nacional que abarc todo el sistema educativo y el Pacto Federal edu-cativo (suscripto en 1994 y convertido en Ley n. 24.856 en 1997) como herramientapara concertar federalmente las acciones y los recursos para la implementacin de la. Tambin se sancion la Ley de Educacin Superior (n. 24.521, 1995) que plasmaun modelo de estado evaluador asociado a la lgica de mercado y se modific, en laReforma Constitucional de 1994, la clusula acerca de las leyes de organizacin y de

base del sistema educativo que debe sancionar el Congreso que incluye juntos losprincipios de gratuidad y equidad3 (art. 75, inc. 19).

La introdujo profundas transformaciones en la organizacin del sistema,estableci una nueva estructura acadmica y extendi a 10 aos la obligatoriedadescolar. En funcin de la ley se definieron Contenidos Bsicos Comunes y se imple-ment un Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad. Tambin se establecieronmecanismos de acreditacin y evaluacin de las instituciones de educacin superior.El papel del Estado se presenta en forma ambigua: en algunos aspectos aparece comoprincipal e indelegable y en otros como subsidiario o secundario otorgando un rolimportante a las familias, la Iglesia y el sector privado. Por otro, concentra las fun-ciones de control en manos del gobierno central. Esto se deriva tanto del importante

rol del en el logro de los consensos para la implementacin de la Ley como delas funciones que se le asignan en el texto de la Ley a este Ministerio sin escuelas(Paviglianiti, 1993). La Ley incluy a la educacin privada dentro del concepto de lopblico, diferenciando por el tipo de gestin: educacin pblica de gestin estatal y


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instalacin de la protesta social en las calles, el gobierno de Nstor Kirchner imple-ment una poltica econmica centrada en la recuperacin del mercado interno y delempleo. El ncleo central de esta estrategia fue la poltica cambiaria, que consisti en

mantener un tipo de cambio real alto, que sirvi a la vez para proteger a la industrianacional de la competencia externa y a impulsar las exportaciones. Esta poltica po-tenci el crecimiento econmico (que en el perodo 2003-2007 fue de un 40%), ayu-dado por un cambio de precios relativos favorable a los productos de exportacindel pas, que permiti contar por primera vez en dcadas, con supervit externo yfiscal conjuntos.

Luego del default declarado en 2002, el peso de la deuda pblica se redujosignificativamente, pasando del 139,1% del en 2003 al 51% del en 2007. Este

resultado estuvo influido por un lado, por la renegociacin que se llev a cabo en2005, y por otro por efecto del fuerte crecimiento de la economa. El crecimiento delas reservas tambin permiti saldar la deuda pendiente con el en 2005 y ampliarde este modo el margen de la autonoma en la determinacin de las polticas inter-nas. El crecimiento de la economa fue motorizado fundamentalmente por el sectorproductivo, a diferencia del crecimiento vinculado al sector financiero y de serviciosno transables que caracteriz a la dcada del 90 (Aronskind, en prensa). No obs-tante, persisten los debates sobre la continuidad, con algunos retoques, del modeloeconmico impuesto desde la ltima dictadura militar (Tenewicki, 2007).

Los impactos sobre la reduccin de la pobreza fueron importantes, fundamen-talmente por la disminucin del desempleo, y potenciados por algunas de las polti-cas gubernamentales, como la recuperacin de las convenciones colectivas de trabajocomo instrumento de negociacin salarial, la recomposicin de los ingresos de los

jubilados, la incorporacin de 2 millones de beneficiarios al sistema jubilatorio, entreotras. Tambin contribuy la progresiva implementacin de planes que promovieronformas asociativas y autogestivas de trabajo, sustentados en la concepcin del trabajocomo mecanismo de inclusin. Sin embargo, estas polticas an permanecieron liga-das a los patrones asistenciales de la dcada anterior (Hintze, 2006).

A partir del ao 2003 se revierte la tendencia al aumento de la desigualdad,sin embargo la reduccin de la brecha entre los sectores ms ricos y ms pobres de lapoblacin apenas se ubica en los niveles que tena a mediados de los 90, lejos de ladistribucin de la riqueza que en los 70 colocaban al pas entre los ms igualitariosde Amrica Latina.

En el 2007, en un contexto de alto crecimiento, comenzaron a surgir las pre-

siones inflacionarias, que no se haban producido anteriormente debido a que existauna importante capacidad ociosa en casi todos los sectores productivos. La estrategiadel gobierno de intervenir el Instituto Nacional de Estadstica y Censos () y dealterar las mediciones del ndice de Precios al Consumidor (), no slo no ayud a


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controlar la inflacin, sino que gener desconfianza en las estadsticas oficiales y unaproliferacin de mediciones alternativas de consultoras privadas que alimentaronlas expectativas inflacionarias. Asimismo, resta credibilidad a las mediciones sobre

la pobreza y sobre la mejora en las condiciones de vida de la poblacin.El rea en que se produjeron cambios ms significativos fue la de los derechos

humanos. El gobierno asumi como poltica de Estado la condena a la violacin delos derechos humanos durante la ltima dictadura militar (1976-1983), impuls laderogacin de las Leyes de Punto Final y de Obediencia Debida, sancionadas bajopresin militar durante el gobierno de Ral Alfonsn, y los indultos decretados porCarlos Menem, reabri las causas para que pudieran ser juzgados quienes habansido indultados y descabez la cpula militar. Tambin se produjo el recambio de la

Corte Suprema de Justicia.Como veremos, las ambigedades evidenciadas en el campo de las polticas

sociales y econmicas del perodo tambin se expresaron en el campo educativo.

La poltica educativa del perodo y las transformaciones en el plano legis-

lativo

La legislacin constituy el instrumento privilegiado para orientar las polti-

cas educativas del perodo 2003-2007. En un primer momento a travs de las leyes sebusc paliar algunas de las consecuencias ms nefastas de la implementacin de la. Sin embargo, en algunos casos, hubo ausencia de polticas para materializar losprincipios contenidos en las leyes, y en otros, la propia dinmica de funcionamientodel particular federalismo en nuestro pas, no logr generar las condiciones necesa-rias garantizar el efectivo cumplimiento de las mismas. En un segundo momento laderogacin de la y la sancin de una nueva Ley Nacional de Educacin consti-tuy un punto de quiebre relevante respecto de lo que fue la ley emblemtica de los90. Durante el perodo 2003-2007 se sancionaron las siguientes leyes:4

Ley de Garanta del salario docente y 180 das de clase (n. 25.864, ao 2003).Fa un ciclo lectivo anual mnimo de 180 das efectivos de clase, para losestablecimientos educativos de todo el pas y estipula que en caso de in-cumplimiento, los gobiernos provinciales debern adoptar las medidasnecesarias a fin de compensar los das de clase perdidos. Contempla laposibilidad de asistencia financiera del Poder Ejecutivo Nacional paralas jurisdicciones provinciales que no pudieran saldar las deudas sala-riales del personal docente, con el fin de garantizar la continuidad de laactividad educativa.

Ley del Fondo Nacional de Incentivo Docente (n. 25.919, ao 2004), queprorrog por el trmino de 5 aos o hasta la aprobacin de una Ley de


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Financiamiento Educativo Integral el fondo creado en 1988 para otorgaraumentos salariales a travs de una suma fija para todos los docentesdel pas, luego de que la Confederacin de Trabajadores de la Educa-

cin de la Repblica Argentina () lograra mediante la protesta enla carpa blanca nacionalizar la discusin sobre el financiamiento edu-cativo.

Ley de Educacin Tcnico Profesional (n. 26.058, ao 2005), que regula y or-dena la Educacin Tcnico Profesional en el nivel medio y superior nouniversitario y la Formacin Profesional. Se propone entre sus objetivosestructurar una poltica nacional y federal, integral, jerarquizada y ar-mnica en la consolidacin de la Educacin Tcnico Profesional, rea

que fue totalmente relegada en la .5

Ley de Financiamiento Educativo (n. 26.075, ao 2005) estableci el incrementode la inversin en educacin, ciencia y tecnologa en forma progresiva, has-ta alcanzar en el ao 2010 una participacin del 6% en el en funcin deobjetivos establecidos como destino de las inversiones.6 La Ley busc incre-mentar la participacin relativa de la Nacin en el presupuesto consolidadodestinado a educacin. La ley cre el Programa Nacional de CompensacinSalarial Docente, para contribuir a compensar las desigualdades en el sala-

rio inicial docente en aquellas provincias en las cuales se evale que, a pesardel esfuerzo financiero y de las mejoras de la eficiencia en la asignacin delos recursos, no resulte posible superar dichas desigualdades.

Ley Nacional de Educacin Sexual Integral (n. 26.150, ao 2006), que estable-ce que todos los estudiantes tienen derecho a recibir educacin sexualintegral en los establecimientos educativos pblicos, de gestin estatal yprivada de las jurisdicciones nacional, provincial, de la Ciudad Autno-ma de Buenos Aires y municipal.

Ley de Educacin Nacional(n. 26.206, ao 2006).Por ltimo, nos detendre-mos por su alcance y centralidad en la Ley de Educacin Nacional ().La derogacin de la y su sustitucin por una nueva Ley de EducacinNacional constituy un acto simblico de cambio del rumbo y expresinen el campo educativo del quiebre del consenso reformista de los 90. Sinembargo, la ley evidencia tanto elementos de ruptura como continuidadescon lo establecido en la reforma de la dcada de los 90. Estas tendenciasencontradas se expresan tanto en el proceso previo a la definicin de la ley

como en su articulado final.

En trminos de procedimientos, aunque no constituye la expresin de un con-senso social amplio, incorpor al dilogo a distintos sectores sociales, entre ellos a


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los sindicatos docentes. Sin embargo, aunque se present oficialmente como unaestrategia de participacin, el mecanismo de consulta ha sido cuestionado en tantono se generaron las condiciones en trminos de espacios, tiempos y circulacin de

informacin y tampoco se definieron los procedimientos a travs de los cuales las di-ferentes opiniones fueron ponderadas e incorporadas a la propuesta final (Feldfeber,2006). Efecto probablemente de las limitaciones del proceso de consulta, pero tam-

bin de las histricas relaciones de poder entre Estado, Iglesia y otras corporaciones,muchas de las definiciones sobre la educacin pblica de los 90 perduran en el textode ley junto con otras que expresan sentidos contrapuestos.

El primer aspecto a destacar es la conceptualizacin de la educacin comobien pblico y como derecho social y la centralidad del Estado en la garanta de este

derecho. Estos principios se yuxtaponen con la formulacin de la educacin comoun derecho personal y con el rol de la familia como agente natural y primario de laeducacin tal como lo estableca la de 1993.

Otro aspecto central se vincula con la necesidad de establecer una estructuraacadmica comn. La Ley de Educacin Nacional modifica nuevamente la estructu-ra de niveles y ciclos que haba sido reformada con la e implementada de mododispar en cada una de las provincias. Vuelve a los niveles de educacin primariay secundaria (en lugar de la Educacin General Bsica y el Polimodal) pero sin lo-

grar unificar la duracin de cada uno de estos dos niveles, postergando a futuroesta cuestin central que se vincula con la unificacin del sistema. Como ejemplo, laProvincia de Buenos Aires que concentra aproximadamente el 40% de la matrculadel pas cuenta con una educacin primaria de 6 aos y una secundaria de igual du-racin; mientras que su vecina Ciudad de Buenos Aires, tiene una escuela primariade 7 aos y una secundaria de 5 aos, lo que genera dificultades en la equiparacinentre las trayectorias escolares de los estudiantes de estas jurisdicciones.

No menos polmica resulta la cuestin del federalismo, si bien, el conjunto

de las leyes sancionadas en el perodo incluyen en mayor o menor medida aspectosrelativos a la gestin federal de la educacin dotando de un mayor protagonismoal Estado nacional en lo relativo a la direccionalidad de la poltica educativa y, alos intentos de integracin del sistema, persisten los problemas vinculados con laarticulacin de las polticas nacionales y jurisdiccionales para garantizar el derechoa la educacin. Problema que trasciende el campo educativo y se vincula, entre otrascuestiones, con el Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos.

Hay que recordar que, la federalizacin del sistema de la dcada de los 90 no

signific su democratizacin ni la superacin de las desigualdades entre las juris-dicciones. Sin desconocer que se trata de un sistema federal, la cre el ConsejoFederal de Educacin () que reemplaz al Consejo Federal de Cultura y Educa-cin. Al igual que el anterior Consejo es el organismo de concertacin, acuerdo y


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coordinacin de la poltica educativa nacional, que debe asegurar la unidad y articu-lacin del Sistema Educativo Nacional. Est presidido por el Ministro de Educacine integrado por las autoridades responsables de la conduccin educativa de cada

jurisdiccin y tres representantes del Consejo de Universidades. A diferencia de loque suceda anteriormente, la ley estableci que las resoluciones del sern decumplimiento obligatorio, cuando la asamblea as lo disponga, de acuerdo con lareglamentacin que la misma establezca para estos casos. Sin embargo no quedaclaro si este principio que permite al Consejo tomar decisiones de carcter vinculan-te para dotar de unidad al sistema, puede entrar en contradiccin con la autonomade las provincias para definir las polticas para las escuelas que se encuentran bajosu jurisdiccin.

Novick de Senn Gonzalez (2008) considera que la idea de una ley nacionalproporciona un sentido de integracin social y busca reforzar el sentido de naciona-lidad que estaba ausente en la del ao 2003.

En lo que respecta las polticas de formacin docente, la cre el InstitutoNacional de Formacin Docente () como organismo regulador nacional respon-sable de impulsar polticas de fortalecimiento que articule los niveles nacional, ju-risdiccional e institucional. Cuenta con el asesoramiento de un Consejo Consultivointegrado por representantes del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, del

, del Consejo de Universidades, del sector gremial, de la educacin de gestin pri-vada y del mbito acadmico. Se extendi a cuatro aos la duracin de la formacininicial y se estableci la capacitacin gratuita como obligacin del Estado hacia elsistema pblico de educacin. En las propuestas para el sector docente observamosun desplazamiento discursivo desde las polticas basadas en los imperativos de laprofesionalizacin de los 90 hacia modelos de desarrollo profesional de los docen-tes. Sin embargo, queda el interrogante de si se trata slo de un cambio de lenguajeo si estamos asistiendo a nuevos modos de definir e implementar las polticas para ycon los docentes (Feldfeber, 2010).

Por ltimo, uno de los temas a nuestro juicio ms sensibles, es el haber soste-nido la concepcin de que todas las escuelas son pblicas, centrando las diferen-cias en la gestin: estatal o privada (Feldfeber, 2003). Sobre la base de esa definicin,se incorporan dos nuevos tipos de gestin: las escuelas de gestin social y coope-rativa, reconociendo de este modo las experiencias educativas que desde la crisisestn desarrollando distintas organizaciones de la sociedad, incluidos los nuevosmovimientos sociales (Gluz, 2008).

En lo que respecta a las polticas en materia de educacin superior, si bienexiste cierto consenso generalizado acerca de la necesidad de derogar la cuestionadaLey de Educacin Superior sancionada en 1995, no podemos afirmar que se hayainstalado una nueva agenda que de cuenta de una ruptura significativa respecto de


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la agenda reformista instalada en los 90 en torno al modelo del estado evaluador.Los trabajos de Chiroleu (2006) y Suasnabar (2005) sealan que a pesar de ciertosavances, como por ejemplo el incremento del presupuesto en ciencia y tecnologa,

hay una inercia o continuidad de la agenda de los 90 y una ausencia de una polticaintegral en materia de educacin superior.

Las polticas socio-educativas y las crticas al asistencialismo

Las polticas hacia los sectores ms vulnerables en el campo escolar expresa-ron cambios fundamentalmente en los discursos acerca de la relacin entre pobrezay educacin. El primero de ellos es el desplazamiento de la preocupacin por laequidad a una mayor preocupacin por la inclusin, la igualdad y la necesidadde reinstalar polticas de inspiracin universal. Se establecieron as becas estudian-tiles destinadas a la poblacin no escolarizada para que reingrese al sistema juntocon propuestas institucionales de acompaamiento a travs del Programa Nacionalde Inclusin Escolar y sus componentes Volver a estudiar y Todos a la escuela.7No obstante, junto con estas nuevas becas se mantuvieron las becas del de ca-rcter focalizado y meritocrtico, destinadas a un cupo de estudiantes en condicinde vulnerabilidad.

La misma ambigedad caracteriz al Programa Integral para la IgualdadEducativa (), que reemplaz al como intervencin hacia las escuelas que aten-dan a la poblacin de mayor vulnerabilidad y que confront con el discurso de lacarencia de los estudiantes enfatizando las condiciones de enseanza y partiendo dela idea de que todos pueden aprender. Se defini como una propuesta transversalque buscaba sostener polticas comunes para todo el nivel. Sin embargo, junto aestos cambios, mantuvieron mecanismos de intervencin propios de los 90, comola modalidad de organizacin por programa, con un equipo especfico, con ritualesy prcticas propias, que establecieron una identidad diferente a la de las escuelas

comunes: el ser escuelas (Gluz y Chiara, 2007).Otro cambio que se expres en el pero tambin en otras polticas como en

las de formacin docente, fue la construccin, an incipiente, de una dinmica detrabajo ms federal frente a las intervenciones directas sobre las provincias o sobrelas escuelas tpicas de los aos 90 (Gluz, 2009). Uno de los propsitos del fuefortalecer el acompaamiento al trabajo que venan desarrollando las jurisdiccionesde modo de no imponer un nico esquema de trabajo. Sin embargo, no hubo unapoltica activa en trminos de mejorar la tecno-burocracia provincial. El resultado

fue que aquellas menos dependientes econmica y profesionalmente de la nacinpudieron apropiarse de las orientaciones nacionales redefinindolas en funcin delas problemticas propias del nivel priorizadas por la gestin provincial; mientrasque en aquellas provincias con altos ndices de vulnerabilidad y que por lo tanto


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contaban con una mayor cantidad de escuelas , con menor presupuesto pro-vincial para el desarrollo de lneas propias de actuacin, equipos regulares msreducidos y con menor capacidad de gestin estatal, adoptaron los lineamientos

nacionales sin variaciones y sin redefinir la relacin con el nivel central prevalecien-te en los 90 (Gluz y Chiara, 2007).

En sntesis, las transformaciones en la poltica educativa del perodo muestranimportantes avances y no pocas ambigedades. Los cambios legislativos y en la pol-tica nacional permitieron un incremento aunque an insuficiente de la inversineducativa, el establecimiento de un piso salarial docente en todo el pas, un intentode recuperar polticas de inspiracin universal y una mayor preocupacin por laarticulacin del sistema educativo federal. No obstante, no se avanz en la discusin

respecto de qu es lo pblico en educacin sosteniendo la definicin de las escuelasen funcin del tipo de gestin (estatal, privada, social y cooperativa), continuaroncon modalidades de intervencin por programas hacia los sectores en condicin depobreza superponiendo objetivos universales y particulares y no se han logrado ar-ticular polticas que ayuden a resolver los problemas de larga data vinculados con lagestin federal de la educacin y con la fragmentacin del sistema.

Las actuales polticas del Gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner

Cristina Fernndez de Kirchner, primera mujer presidenta electa por el votopopular, asume en diciembre de 2007, recibiendo el bastn de mando por parte desu esposo, el ex presidente Nstor Kirchner.

Al poco tiempo de asumir cre el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innova-cin Productiva, cuya misin es orientar la ciencia, la tecnologa y la innovacin alfortalecimiento de un nuevo modelo productivo que genere mayor inclusin socialy mejore la competitividad de la economa Argentina, bajo el paradigma del conoci-

miento como eje del desarrollo.En el ao 2008 se sancion la Ley n. 26.241 que transform en poltica de Esta-

do el Programa de repatriacin y vinculacin con cientficos argentinos que residenen el exterior (Races).

En su primer ao de gobierno, que se plante como profundizacin del rumboiniciado en el 2003, nacionaliz la aerolnea de bandera que haba sido privatizadaen los 90. Una de las decisiones de mayor envergadura fue la re-estatizacin del sis-tema jubilatorio, poniendo fin al sistema de capitalizacin individual administrado

por empresas privadas que funcion desde el gobierno de Carlos Menem.

En trminos legislativos, logr la aprobacin de la Ley de Servicios Audiovi-suales en reemplazo de la ley vigente desde la ltima dictadura militar y la Ley de


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Matrimonio igualitario que permite el matrimonio entre personas del mismo sexo.Ambas iniciativas significaron y significan duros enfrentamientos con importantesgrupos econmicos de los medios de comunicacin y con la jerarqua eclesistica.

Los enfrentamientos con la fraccin agraria del poder econmico, cuando el go-bierno intent imponer retenciones mviles a la renta extraordinaria del sector sojero,generaron uno de los conflictos ms serios que vivi el pas luego de la crisis del 2001 yque termin con una derrota del gobierno en el parlamento (Aronskind, en prensa).

A fines del 2009, retomando los debates instalados por el Frente Nacional con-tra la pobreza, la presidenta estableci por decreto del (n. 1.602/09) la Asigna-cin Universal por Ho (). Se trata de una poltica que otorga una prestacin no

contributiva a los sectores desempleados y a los empleados precarios similar a laque reciben los hos de los trabajadores formales. Si bien no se trata de una polticaestrictamente universal, puesto que slo apunta a aquellos sectores que no percibenla asignacin por medio del rgimen contributivo, el diseo del mismo avanza en unapropuesta ms inclusiva. Quedan excluidos del beneficio los trabajadores del sectorinformal que perciben ingresos mensuales que superen al Salario Mnimo Vital yMvil vigente. A diferencia de los planes y programas asistenciales de las dcadasanteriores, la se integra dentro del conjunto de las polticas de seguridad social.

Un aspecto destacado de la en el caso argentino es su magnitud ya quesupera tanto en trminos relativos como en prestacin por hogar a todos los restantesprogramas de transferencias condicionadas de ingreso de la regin en Amrica Lati-na (representa actualmente 0,6% del y se prev que llegue al 0,8% del cuandose logre la meta de 4.000.000 de nios) (Agis et. al., 2010).

En el decreto de la se reconoce que la medida no implica el fin de la po-breza pero si ofrece una respuesta reparadora a una poblacin que ha sido castigadapor las polticas econmicas de corte neoliberal y que la clave para una solucin

estructural del tema de la pobreza se vincula con el crecimiento econmico y con lacreacin constante de puestos de trabajo.

El impacto de esta medida en la mejora de las condiciones de vida de la po-blacin es difcil de evaluar por los problemas, anteriormente mencionamos, en lamedicin por parte del de variables tan centrales como el nivel de pobreza yla inflacin.

Polticas sociales y escolarizacin

La est sujeta a condicionalidades sanitarias y educativas: los beneficia-rios deben presentar los certificados requeridos de vacunacin y asistencia escolarque se vuelcan en una libreta especfica, sujeta a estrictas normas de seguridad y


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que permiten el seguimiento de la trayectoria escolar de cada ho de beneficiario. Adiferencia del salario familiar que perciben los trabajadores formales, esta forma deseguimiento entra en contradiccin con los principios de corte ms universal que se

pretenden establecer y corre el riesgo de instalar a los beneficiarios en una relacinde tutela y estigmatizacin ms afn al asistencialismo neoliberal que a los derechosciudadanos. De este modo, acceso a la asignacin familiar e inclusin escolar se ar-ticulan, aunque an tensionados entre la lgica del derecho y la asistencia social atravs de mecanismos de control a los beneficiarios.

A diferencia de lo que suceda en los planes asistenciales anteriores, en los quela condicionalidad educativa recaa en la responsabilidad de los beneficiarios, se es-tablece una mesa interministerial de la que participa el Ministerio de Educacin que

se compromete a garantizar los procesos de inclusin escolar necesarios para quepuedan cumplir con dicha condicionalidad. En este sentido, el en diciembre de2009 resolvi que a los fines de acompaar la efectiva implementacin de la lasautoridades educativas elaborarn una agenda de trabajo para generar las medidaspedaggicas y socioeducativas que posibiliten que todos los nios y jvenes cum-plimenten la educacin obligatoria y, a la vez, logren una experiencia escolar valiosaque les permita el ejercicio pleno de su ciudadana y el acceso a los bienes culturalesdisponibles (Resolucin n. 89/09). En dicha resolucin se seala que la Asignacin

Universal por ho, significa una de las medidas de justicia social ms importante delas ltimas dcadas, que profundiza en este sentido las polticas educativas que sevienen desarrollando, tendientes a garantizar el efectivo cumplimiento del derechoa la educacin en la Repblica Argentina (art. 1).

No contamos a la fecha con datos precisos sobre el impacto de esta poltica enel aumento de la escolarizacin.

Las polticas para garantizar la inclusin en el sistema educativo

En materia educativa, el ao 2009 marcar un punto de inflexin importanteen las polticas del sector que, como dramos, estuvieron centradas en transforma-ciones legislativas sin correlatos claros en materia de intervenciones efectivas. Laspolticas educativas desarrolladas por el Ministerio de Educacin, van a enfatizar lainclusin de los sectores excluidos del sistema para cumplir con la obligatoriedad es-colar establecida en la . En esta lnea se inscriben adems de la anteriormentedescripta, las polticas para la escuela secundaria obligatoria y el desarrollo de unprograma de inclusin digital a travs del programa Conectar-Igualdad.

Las polticas hacia la educacin secundaria se dirigen centralmente a revertirla tradicin selectiva que caracteriz al nivel. El discurso oficial enfatiza la necesi-dad de construir una escuela secundaria capaz de motivar, incluir y retener a los


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jvenes y adolescentes, otorgando especial importancia a la recuperacin de quie-nes abandonaron la escuela. Para ello proponen una revisin integral que abarcadesde los contenidos hasta el gobierno escolar. En mayo del 2009 el aprob el

Plan Nacional de Educacin Obligatoria. Al ao siguiente se lanza el Plan de MejoraInstitucional para la Educacin Secundaria, con una inversin de 2.132,7 millonesde pesos para reformas de las condiciones materiales, edilicias, tecnolgicas, peda-ggicas, institucionales y en nuevos planes curriculares, con el propsito de mejorarla calidad de la enseanza y acompaar las trayectorias pedaggicas de los estudian-tes. La Propuesta de Apoyo Socioeducativo para alumnos, escuelas y jurisdiccionesse propone promover el derecho a la educacin de jvenes y adolescentes, as comogarantizar el ingreso, la permanencia y la promocin de los estudiantes en situacin

de vulnerabilidad socioeducativa.Otra medida relacionada con las anteriores es la creacin del Programa Co-

nectar Igualdad, tendiente a la inclusin digital a travs de la entrega de netbooksa cada alumno y docente de educacin secundaria de escuela pblica, educacinespecial y de Institutos de Formacin Docente; junto con el desarrollo de contenidosdigitales que se utilicen en propuestas didcticas. Esta medida es visualizada comoun medio para democratizar el acceso al conocimiento.

Aunque es posible establecer algunas conjeturas, resulta an apresurado

aventurar impactos de intervenciones que tienen apenas ms de un ao de imple-mentacin.

Estas medidas estuvieron acompaadas por el incremento del financiamien-to educativo: en el ao 2009 la inversin super la meta prevista llegando al 6,4 %del . Sin embargo, el crecimiento de los recursos no ha logrado modificar los des-iguales niveles de inversin educativa entre provincias (, 2011). En la actuali-dad est pendiente la sancin de una nueva Ley de financiamiento que contempleadems la educacin secundaria obligatoria.

En lo que respecta a la implementacin de Ley de Educacin Sexual Inte-gral, a partir de la aprobacin de los Lineamientos Curriculares en el ao 2008,se cre en el mbito del Ministerio de Educacin el Programa Nacional de Edu-cacin Sexual Integral, en la actual coyuntura signada por fuertes debates con lossectores ms conservadores que se oponen al tratamiento de estos contenidos enlas aulas.

Otras facetas de la poltica educativa en cambio se mantienen an en el plano

de los discursos sin avanzar hacia su plena concrecin como por ejemplo, los me-canismos para garantizar que las jurisdicciones cumplan con la ley de 180 das declase. O la derogacin y sancin de una nueva Ley para la Educacin Superior quereemplace la ley vigente desde 1995.


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A modo de cierre

Es difcil analizar un proceso en curso, al tiempo que no se puede prever el

rumbo que finalmente tomarn los cambios en el sistema escolar ya que el impactode las polticas educativas solo se podr evaluar a largo plazo. Sin embargo hemospodido mostrar algunas continuidades y algunos cambios respecto de los objetivosy modos de construccin de la poltica pblica en el campo educativo.

Las polticas sociales y educativas, a partir del ao 2003, se proponen, desdeun discurso fundado en el derecho ciudadano, construir modelos ms integrales deintervencin. Resulta significativo el cambio de rumbo en algunas de las polticasque podemos reconocer como de nuevo signo basadas en un rol ms activo del

Estado en la garanta del derecho a la educacin, en la promocin de la unidad delsistema educativo nacional y en el diseo de polticas inclusivas y ms igualitariasfundadas en principios universales.

No obstante, los desarrollos del perodo no han transformado ciertos aspectosbsicos de la poltica educativa de los 90 como la redefinicin de la educacin pbli-ca, los mecanismos de control que acompaan las intervenciones hacia los sectoresen condicin de pobreza, la efectivizacin de los principios estipulados en algunasleyes, o las dificultades para construir un verdadero federalismo sin por ello renun-

ciar a la unidad nacional.

Sin lugar a dudas muchos de estas cuestiones trascienden el campo de la edu-cacin, no obstante ello, las polticas educativas en Argentina an tienen deudaspendientes con el efectivo cumplimiento del derecho a la educacin.

Notas

1. Que se vayan todos y no quede ni uno solo, en referencia a la clase poltica, fue uno de los lemas

que aglutin muchas de las movilizaciones populares de esos aos2. La profunda crisis del sistema encuentra sus antecedentes en la ltima dictadura militar (1976-

1983) cuando se quiebra un modelo de mayor inclusin social a travs del sistema educativo.

3. En Argentina la introduccin del concepto de Equidad como principio filosfico orientador de laspolticas estuvo caracterizada por un contexto de polmica (Feo, 2002). Mientras para algunosrefuerza las nociones de gratuidad e igualdad, para otros las relativiza.

4. En el ao 2005 tambin se sancion la Ley n. 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias,Nios y Adolescentes,que establece expresamente en su articulado el derecho a la educacin.

5. La Educacin Tcnica de larga historia en nuestro pas fue subsumida dentro del nivel polimodalperdiendo su especificidad en trminos formativos.

6. Algunos de esos objetivos son cuantificables y otros han sido definidos con gran nivel de generali-dad difcil de evaluar.

7. El primero era para la educacin obligatoria, desde los 6 hasta los 14 aos; el segundo para finali-zacin del entonces polimodal, de 15 a 18 aos.


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Recebido em abril de 2011.

Aprovado em junho de 2011.

feldfeber y gluz

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