FEDERALISMO

El federalismo es una doctrina política que busca que una entidad política u organización esté formada por distintos organismos que se asocian delegando algunas libertades o poderes propios a otro organismo superior, a quien pertenece la soberanía, y que conservan una cierta autonomía, ya que algunas competencias les pertenecen exclusivamente. En otras palabras, es un sistema político en el cual las funciones del gobierno están repartidas entre un poder central y un grupo de estados asociados.

El FEDERALISMO EN MÉXICO

Los principales antecedentes del Federalismo Mexicano son la Constitución Federal de los Estados Unidos de América y las instancias locales de gobierno y administración creadas dentro de la Monarquía española a fines del siglo XVIII y principios del XIX, primero como parte de las Reformas Borbónicas y después a partir de la Constitución de Cádiz. Los países hispanoamericanos surgieron del desmembramiento de los virreinatos y las capitanías generales en los que estuvo organizado el imperio español.

La representación y articulación de los intereses locales se daba a través de los ayuntamientos, ahí donde estos existían. El municipio constituyó desde el inicio mismo del proceso de conquista y colonización en el siglo XVI la base de la expansión territorial del Imperio español en América. Las instancias de gobierno que fueron importantes para definir demarcaciones territoriales que habrían de dar paso a los estados de la Federación Mexicana fueron las intendencias y las diputaciones provinciales.

El Plan de Casa Mata, proclamado en febrero de 1823 y que sirvió como bandera política del movimiento que terminó con el Imperio, contenía una clara orientación federalista al establecer que las provincias asumirían su propio gobierno en tanto se derrocaba a Iturbide. También había críticos del sistema federal que consideraban que la Constitución de Estados Unidos había logrado unir a trece colonias que siempre habían estado separadas, pero que una Constitución Federal Mexicana dividiría a provincias que siempre habían estado unidas por un gobierno central fuerte. En este contexto, destacó la intervención de fray Servando Teresa de Mier en el Constituyente

de 1823-1824, ya que llamó a una transición gradual del centralismo al federalismo, posición intermedia que sin embargo no prosperó.

Mientras que la Constitución norteamericana permitió al gobierno de los Estados Unidos cobrar impuestos a los ciudadanos, la Constitución Mexicana de 1824 redujo los ingresos del Estado Federal al producto de las aduanas, de algunos de los antiguos monopolios que habían pertenecido a la Corona española, más una cantidad que se cobraría a los estados proporcionalmente a su riqueza y que recibiría el nombre de contingente. La fragilidad fiscal del Estado mexicano tuvo su origen en la irregularidad con la que se pagó el contingente y en la temprana enajenación de sus otras fuentes de ingreso, principalmente las aduanas, a sus principales acreedores. Los ayuntamientos fueron reglamentados por los congresos de los estados, con lo cual hubo notables diferencias entre uno y otro estado tanto en los criterios para su erección como en sus atribuciones.

En 1917 México adopta como forma de gobierno la república representativa, democrática y federal, compuesta por estados libres y soberanos. El Congreso Constituyente de Querétaro confirmó la vigencia del sistema federal en el artículo 40 de la Constitución.

No obstante, en materia fiscal y financiera la Constitución de 1917 no estableció una distribución de las fuentes para la Federación, los estados y los municipios, sino que otorgó facultades a los estados para establecer las contribuciones necesarias al presupuesto local (artículo 124) y a los presupuestos municipales (artículo 115).Asimismo, estableció prohibiciones para establecer impuestos a los estados (artículo 117).

Por lo tanto, se adoptó un sistema de concurrencia contributiva de la Federación y los estados en la mayoría de las fuentes de ingreso. Esta omisión ha provocado enormes problemas fiscales y conflictos entre los tres órdenes de gobierno.

En el federalismo se comparten soberanías, con el objetivo último de la unidad nacional, por medio de la integración de los gobiernos locales y de las regiones; es la mejor fórmula para consolidar nacionalmente la diversidad cultural, histórica, geográfica e incluso étnica de países tan grandes como México.

El federalismo fiscal garantiza una mayor equidad en el tratamiento fiscal de las transferencias, los subsidios y las participaciones, con objeto de equilibrar las limitaciones de los gobiernos locales, de aprovechar las ventajas de esos gobiernos y de que ciertos servicios y bienes públicos estén presentes sin importar la capacidad de pago de las regiones. De ahí la importancia de que el conjunto federado colabore tanto en la conformación como en la participación de recursos del Estado.

No obstante, el enorme poder político y económico que ostenta el gobierno central ha limitado la capacidad de acción y decisión de los gobiernos estatales y municipales, aun cuando jurídicamente se trata de entidades autónomas. Asimismo, la excesiva regulación y concentración de recursos que sostiene la Federación frente a los estados se reproduce entre estados y municipios. Esta desviación del sistema federal ha ido ahogando las posibilidades de aprovechamiento de las ventajas que presentan los órdenes de gobierno regional en el establecimiento de un auténtico desarrollo basado en una mayor participación de cada comunidad y dejando de lado sus intereses.

Por lo tanto, el camino hacia un federalismo real debe avanzar por diversos derroteros de manera simultánea. El fortalecimiento de los ingresos y del gasto de estados y municipios habrá de ir acompañado de mayores poderes y competencias, así como del perfeccionamiento de los sistemas de control, seguimiento y evaluación en todos los niveles de gobierno. De este modo se podrá asegurar la eficiencia tanto en los esquemas de administración tributaria como en las políticas de gasto.

El MUNICIPIO

En la Constitución de 1917, en el artículo 115, se establecen como características del municipio libre ser base de la división territorial, contar con personalidad jurídica, autonomía política, elección directa de los ayuntamientos, libre administración de su hacienda y suficiencia económica. Al igual que para la legislación estatal, las atribuciones hacendarias de los municipios también tienen un reconocimiento constitucional en el artículo 31.

Con objeto de refrendar el federalismo y la libertad municipal, en 1983 se aprobaron varios cambios al artículo 115 constitucional que establecieron la hacienda

municipal, al definir un mínimo de competencias tributarias a este orden de gobierno bajo los siguientes principios: exclusividad impositiva en materia inmobiliaria, es decir en la tributación predial; derecho constitucional de los ayuntamientos a participar en los rendimientos de los impuestos federales; autonomía de los ayuntamientos para determinar el destino del gasto público; capacidades mínimas con relación a los servicios públicos que deben quedar a cargo de los ayuntamientos y precisión de sus facultades para mejorar el desarrollo urbano, adicionando materias como protección ecológica, regulación de tenencia de la tierra y crecimiento urbano; posibilidad de adecuación de sus ingresos previstos, para que los objetivos del presupuesto, libremente fijados, se cumplan y garanticen una honrada gestión administrativa municipal a través de la aprobación de su Ley de Ingresos, la contratación de empréstitos y la aprobación de su Cuenta Pública; posibilidad de asociación municipal para prestar con mayor eficacia los servicios públicos a su cargo, con lo cual se ampliaría la tendencia al reagrupamiento municipal en función de su unidad natural y como factor del desarrollo regional.

No obstante la reforma de 1983, y a pesar de que el municipio es la expresión básica de la distribución regional del poder, en la práctica continúa siendo una organización desprovista de competencias y capacidades suficientes para dar cauce a las demandas democráticas de la comunidad y para garantizar la prestación y satisfacción de servicios, por lo que se requiere continuar avanzando en el fortalecimiento de ese orden de gobierno.

Asimismo, la participación activa de la población en la toma de decisiones que atañen a la comunidad constituye una experiencia que necesariamente deberá considerarse y recogerse en la construcción de una sociedad más democrática. No deben olvidarse los casos de Tepoztlán y Los Caracoles.

El municipio constituye la instancia básica de participación de la comunidad; por ello, una reforma democrática del Estado considerará necesariamente la reforma democrática del municipio y ésta, a su vez, partirá de una reforma tanto política como económica. La reforma política del municipio garantizará mayores espacios a la sociedad y una nueva forma de relación entre gobierno y sociedad. Por su parte, la reforma hacendaria será la que garantice la autonomía del municipio.

Existe un compromiso con la renovación del federalismo que implica la promoción del municipio como verdadero espacio de gobierno, vinculado a las necesidades cotidianas de la población, pues la base del sistema federal se encuentra en el municipio. El municipio, a pesar de carecer de la misma jerarquía jurídica que los otros ámbitos de gobierno, es autónomo para los asuntos de su régimen interior. Deben romperse los impedimentos que aminoren la autonomía de los municipios. No existe una razón política de fondo que justifique que los Congresos de los estados deban ejercer el control de los gastos públicos municipales.

PARTICIPACIONES FEDERALES A ESTADOS Y MUNICIPIOS.

Las transferencias de recursos que la Federación canaliza a los gobiernos locales a través de diferentes rubros constituyen parte esencial de los ingresos con que cuentan esos gobiernos no sólo para invertir en obra pública, sino también para cubrir sus gastos corrientes. No obstante, esta fuerte dependencia ha tenido consecuencias negativas y retos a superar. Dentro de los resultados negativos encontramos el hecho de que los gobiernos locales han perdido interés y compromiso en su función recaudatoria, y entre los retos está el de encontrar la fórmula de distribución que cumpla con los criterios de equidad y eficiencia.

Los ramos del Presupuesto de Egresos de la Federación cuyos recursos son canalizados a los gobiernos estatales y municipales, son el 25, llamado Provisiones Salariales y Económicas para la Educación Básica; el 26, Combate a la Pobreza; el 28, Participaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios, y el 33, Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios.

El Sistema de Participaciones Federales, creado en 1980 como parte del Sistema de Coordinación Fiscal, constituye uno de los principales mecanismos del gobierno federal para canalizar recursos a estados y municipios. Como hemos visto, los objetivos de este sistema son promover la coordinación fiscal; es decir, que no existan gravámenes federales, estatales o municipales sobre la misma materia, y operar como un mecanismo equilibrador de recursos entre estados y municipios.

De acuerdo con el Sistema, las participaciones federales se distribuyen a través de diversos fondos cuyos recursos provienen de la recaudación federal participable

(RFP).8 Sobre la RFP se aplican porcentajes para la integración de los fondos; esto es señalado por la Ley de Hacienda Estatal.

En México, la fórmula de participaciones de 1990 canaliza el 45.17 por ciento de la RFP en relación directa a la población de cada entidad federativa. Otro monto, también del 45.17 por ciento de la RFP, tiene como objetivo el criterio de eficiencia; es decir, más recursos para los estados cuya recaudación de impuestos asignables esté por arriba de la media nacional y, consecuentemente, menos a aquellos que no alcancen dicho límite. El restante 9.66 por ciento de la RFP se asigna en proporción inversa a las participaciones por habitante de cada entidad, con el objeto de compensar la desigualdad per cápita. El objetivo fue concretar uno de los fundamentos del federalismo fiscal, esto es: compensar mediante transferencias no condicionadas la desigualdad fiscal estructural entre las entidades, contribuyendo al adecuado funcionamiento de la administración pública de las entidades de menor tamaño, además de participarles ingresos de acuerdo con su población. También se buscó acelerar la redistribución entre las entidades durante la transición por medio de la mecánica de la Reserva de Contingencia. El cambio no fue sencillo, pero finalmente quedó integrada una nueva fórmula de distribución de participaciones para el período 1991-1994 en la Ley de Coordinación Fiscal.

Como consecuencia de la inconformidad de algunas entidades y de la necesidad de aportar mayores recursos, el gobierno incorporó en la Ley de Coordinación Fiscal las aportaciones federales, que es una figura de gasto que poco tiene que ver con la coordinación de los ingresos obtenidos de la recaudación federal participable y con los convenios de adhesión.

APORTACIONES FEDERALES A ESTADOS Y MUNICIPIOS

En diciembre de 1997 fue aprobada, en el Congreso de la Unión, una iniciativa del Ejecutivo federal para modificar la Ley de Coordinación Fiscal, que incluía la creación de una nueva figura: las Aportaciones Federales. El objetivo fue dar institucionalidad a las transferencias federales a estados y municipios, destinadas a la atención de responsabilidades relativas a la educación básica, servicios de salud y a la infraestructura municipal que la Federación les venía delegando como parte del programa de descentralización.

En consecuencia, se crearon el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, que da marco legal a las aportaciones federales, y el ramo presupuestal 33, Aportaciones Federales para Entidades y Municipios, que figuró por primera vez en el Presupuesto de Egresos de la Federación de 1998. Por lo tanto, el ramo 33 constituye únicamente un reagrupamiento de recursos de gasto, clasificados en otros ramos, la mayoría de los cuales se encontraban en proceso de descentralización.

Además de su magnitud, el ramo 33 es importante por su dinámica. De 1998 a la fecha, este ramo presupuestal ha crecido en términos reales más de 30 por ciento, esto es: más del doble del crecimiento del PIB y una vez y media más del incremento presentado por el gasto social. Conviene tener clara la diferencia entre los recursos vía participaciones y los recursos desconcentrados o aportaciones. Las participaciones están incluidas en la Ley de Coordinación Fiscal por ser de carácter tributario y son transferencias no condicionadas, ya que estos recursos son fiscalizados por las contralorías y los Congresos locales. Los desconcentrados, los recursos del ramo 33, son transferencias condicionadas y, por no ser de carácter tributario, su inclusión en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal constituye un error.

Las aportaciones constituyen recursos federales condicionados, cuya fiscalización directa la realizan las autoridades y los Congresos estatales, pero sujetos a la normatividad y supervisión federales mediante convenios especiales. Por ello deben estar en otra ley o en una Ley de Coordinación para el Desarrollo Social, o formar parte de la Coordinación Ingreso-Gasto.

Con base en esto, hay quien propone la creación de un Sistema Nacional de Coordinación para el Des-arrollo Social y su ley respectiva, para incluir adecuadamente los recursos del ramo 33, lo que mejoraría su regulación, seguimiento y evaluación. Inicialmente el ramo 33 se integró originalmente por cinco fondos: Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB); Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA); Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), que se compone de un Fondo Estatal (FISE) y un Fondo Municipal (FISM); Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal (FAFM y DF); y el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM).

En 2000, se agregaron otros dos fondos: Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA), y Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del DF (FASP).

Como hemos visto, los recursos del ramo 33 proporcionados a estados y municipios se distribuyen de acuerdo a fórmulas establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal, que toma en consideración factores relativos al tamaño de la población y los niveles de marginación de cada estado lo mismo hace a su vez cada estado con sus municipios. Esta distribución intenta asegurar la transparencia en la distribución evitando la discrecionalidad federal.

Las diferencias e inconformidades han llegado a resolverse políticamente: para evitar conflictos locales, los gobiernos de los estados han tenido que entrar en negociaciones con la Federación y/o con los cabildos para compensar las diferencias. A fin de cuentas, se vuelve a lo que se quiso evitar y las negociaciones políticas se sobreponen a los criterios técnicos.

A pesar de que se incorporan criterios más o menos claros para la distribución de los recursos, las fórmulas de distribución de la mayor parte de los fondos no se sujetan al cometido central del ramo 33, que es garantizar que los recursos se usen allí donde más se necesitan.

A lo anterior hay que agregar que al siguiente año, con un razonamiento puramente político, se excluyó al Distrito Federal de este fondo. Lo anterior, descontando el hecho de que esta entidad federativa no fue considerada en el FAIS, como si en la ciudad de México no hubiera pobres. Esto ha significado un castigo político a la población de la capital mexicana.

La creación de estos fondos redujo la propuesta de nuevo federalismo a la mera distribución de recursos, sin el fomento de capacidades de coordinación y decisión en el ámbito municipal. El pecado de origen del ramo 33 es que descentraliza gasto, centralizando planificación; entrega recursos, pero no facultades. No se puede hablar de un nuevo federalismo si no se apunta al fortalecimiento de los gobiernos locales y a la división efectiva de facultades y responsabilidades, así como en la creación de una base sólida de ingresos propios.

El problema de la tributación local sigue pendiente, debido a que en el fondo reafirma la dependencia financiera de los municipios. Al tener una cantidad más o menos segura de recursos, se inhiben las capacidades de captación de recursos propios. Se calcula que en promedio los municipios reciben el doble de dinero vía ramo 33 respecto a lo que recaudan por impuesto predial.

Debemos reconocer que con la creación de ese ramo, y sobre todo con el establecimiento de criterios objetivos para la distribución de sus fondos, se dio un paso en contra del uso político y clientelar de los recursos para el combate a la pobreza. Con este ramo, la distribución de fondos federales a estados y municipios se vuelve un factor más estable de financiamiento: las autoridades locales saben con anticipación el monto y la fecha de las ministraciones. Sin embargo, en la medida en que no existan mecanismos de coordinación ingreso-gasto poco será el avance.

CONCLUSIONES

México es una federación en la que los tres ámbitos de gobierno (federal, estatal y municipal) poseen algún tipo de competencia, tanto en su capacidad para recaudar ingresos como en sus decisiones de gasto. Sin embargo, en la práctica las competencias de estados y municipios han estado tradicionalmente muy limitadas por la concentración excesiva de atribuciones y funciones en el gobierno federal.

En el sistema fiscal mexicano el porcentaje con el cual Federación y Estados participan de la captación de ingresos, es un claro ejemplo del centralismo existen. La concentración de funciones en el ámbito federal de gobierno proviene del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) originado en 1980. Con base en este sistema, el gobierno federal recauda las bases impositivas más amplias, como los impuestos sobre la renta (ISR) y el impuesto al valor agregado (IVA), además recibe los ingresos por energía (petróleo y electricidad) y comercio exterior, entre otras fuentes.

Los gobiernos estatales, por su parte, tienen acceso a bases impositivas más reducidas, entre las que destaca el impuesto sobre nóminas, así como sus participaciones en la recaudación del impuesto especial sobre producción y servicios. Desde 1984 los gobiernos municipales tienen potestad sobre el impuesto predial que es, con mucho, su principal fuente de ingresos. Esta forma de organización del sistema

recaudatorio provoca que, en la práctica, la capacidad recaudatoria de los estados y municipios sea muy reducida.

Esta importante diferencia en las capacidades de recaudación entre las entidades y la Federación se explica en buena medida por la concentración que la Federación detenta del IVA y del ISR. La concesión que hicieron los Estados a la Federación en 1980 para el gravamen de estas importantes fuentes económicas fue a cambio de una participación permanente de la recaudación fiscal total, la cual se lleva a cabo según una fórmula preestablecida.

La principal fuente de ingresos de los Estados y municipios no la constituyan los impuestos sobre los que poseen potestad, sino las participaciones federales.

Tradicionalmente los gobiernos estatales han tenido una escasa autonomía en sus decisiones de gasto; esto ha obedecido a que el componente más importante del gasto público estatal ha provenido de los Convenios de Desarrollo Social (Cedes), en los que participan conjuntamente el gobierno federal y los estatales. Como una estrategia para resolver esta situación, el gobierno federal emprendió un importante proceso de descentralización fiscal orientado primordialmente al gasto. Entre los rubros que se descentralizaron destacan salud, agricultura, carreteras, el ejercicio de programas de seguridad, así como las dos terceras partes del ramo 26.

Se continúo con la descentralización en materia de educación, y se creó el ramo 33 para la distribución de recursos a estados y municipios en rubros como educación, salud, infraestructura social y fortalecimiento municipal. La creación de este ramo es importante porque mediante este canal, y bajo una fórmula preestablecida, se transfieren a estados y municipios los recursos que antes ejercía el gobierno federal; gran parte de los recursos canalizados por el gobierno federal están etiquetados; es decir, son transferencias condicionadas.

Las transferencias que realmente permiten incrementar la flexibilidad en el gasto de los gobiernos estatales y municipales son aquéllas que se otorgan en bloque; es decir, las que no están etiquetadas; por ésta razón, al proceso que se dio en México no se le puede llamar descentralización sino desconcentración fiscal.