1FAROAnaliza

NÚMERO 6 • ABRIL 2020

años

Gastos tributarios en

ecuador

resuMen

Los gastos tributarios se refieren a lo que el Estado deja de recaudar por la reducción o exoneración de impuestos para promover objetivos de política pública como el consumo de bienes meritorios, inversión en sectores estratégicos, o beneficiar a determinados sectores, contribuyentes o zonas geográficas. En 2018, los gastos tributarios ascendieron a USD 5.756 millones, lo que representa el 5,3% del Producto Interno Bruto (PIB) y un 40,9% de la recaudación de impuestos administrados por el Servicio de Rentas Internas (SRI).

En ese mismo año, se invirtieron USD 2.816 millones y USD 4.887 millones en salud y educación respectivamente, lo que equivale a 2,6% y 4,5% del PIB (Ministerio de Economía y Finanzas, 2018), rubros menores al gasto tributario. En el último periodo de 2017-2018, los gastos tributarios incrementaron en 17%, es decir USD 848 millones. Este incremento se debe principalmente a un aumento de los gastos tributarios relacionados al impuesto a la renta de sociedades. Paradójicamente, el gasto tributario de Ecuador es más alto que el promedio regional, mientras que la recaudación fiscal es menor.

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2018

4O,9%RECAUDACIONES

TOTALES

USD 5.756 millones

introducciÓn

Los gastos tributarios son disposiciones legales que reducen la cantidad de impuestos que se pagan mediante un trato especial a ciertos individuos o actividades. Esta es una herramienta utilizada con frecuencia por los gobiernos y tiene el objetivo de mejorar inversiones, recompensar actividades deseables o formar un sistema tributario más equitativo. Sin embargo, los gastos tributarios son difíciles de administrar, reducen los ingresos fiscales y pueden causar mayor desigualdad al favorecer a grandes contribuyentes (BID, 2009; Ross, 2018).

El gasto tributario en Ecuador para el año 2018 fue de USD 5.756 millones, representando 5,3% del PIB y 40,9% de las recaudaciones totales. Los principales impuestos afectados por los gastos tributarios fueron el impuesto a la renta y el impuesto al valor agregado (SRI, 2019). Por otro lado, en comparación al año 2017, los gastos tributarios aumentaron en 17% y la mayor parte de este incremento se registró en las deducciones e incentivos del Impuesto a la Renta de sociedades.

En este artículo, se analizan los últimos datos disponibles de gastos tributarios en Ecuador, con énfasis en los gastos tributarios del impuesto a la renta de sociedades y de personas naturales. Adicionalmente, se analiza la situación del Ecuador en relación a los gastos tributarios y recaudación fiscal, frente a la región1.

1 Este análisis es una actualización del FARO Analiza N° 4 (2019) Gastos Tributarios: ¿qué son y quién se beneficia más? El documento completo se encuentra en:https://bit.ly/35gC7eW. Por otro lado, en el FARO Analiza N° 7 realizó una evaluación sobre la disponibilidad de información sobre gastos tributarios en Ecuador. El documento completo se encuentra en:

https://bit.ly/35gJ4g3

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Gastos tributarios en ecuador

Según el Manual de Gasto Tributario de Ecuador del SRI (2019: 37), el gasto tributario “constituye toda transferencia indirecta que el Estado realiza a determinados grupos o sectores económicos, efectuada por medio de una reducción en la obligación tributaria del contribuyente”. En Ecuador, estos incentivos se otorgan en forma de beneficios o incentivos, dependiendo de su propósito. Por un lado, los beneficios representan una discriminación positiva fundamentada en temas de interés público y justicia social. Estos beneficios otorgan un trato favorable a ciertos contribuyentes mediante la disminución o exoneración del impuesto a pagar. Por otro lado, los gastos tributarios comprenden un incentivo cuando la exoneración o disminución del impuesto tiene como fin promover un objetivo de política económica.

Como se observa en la Tabla 1, el gasto tributario total del año 2018 ascendió a USD 5.756 millones, lo que representa el 5,3% del Producto Interno Bruto (PIB) y un 40,9% de la recaudación de impuestos administrados por el SRI. Los dos grandes rubros del gasto tributario se derivan del impuesto al valor agregado (IVA) y del impuesto a la renta, que representan el 92,9%. En relación al PIB, el gasto tributario del impuesto a la renta fue del 2,6%; mientras que el gasto tributario en el IVA fue del 2,3% (SRI, 2019). Al comparar el total del gasto tributario con el gasto en otros sectores, se puede notar que el gasto tributario en 2018 fue mayor al gasto en educación y salud, siendo estos los dos sectores donde se destina un mayor presupuesto después del Tesoro Nacional. En el año 2018, se invirtieron USD 2.816,3 millones y USD 4.887,4 millones en salud y educación, lo que equivalió a 2,6% y 4,5% del PIB.

2 Incluye: i) La devolución del impuesto de botellas plásticas; ii) impuesto a la propiedad de vehículos motorizados, iii) impuesto ambiental a la contaminación vehicular, iv) exoneración del impuesto a la salida de divisas (ISD).

USD millones Porcentaje del gasto tributario

Porcentaje de la recaudación

Porcentajedel PIB

Gasto tributario IVA 2.480 43,1% 17,6% 2,3%

Gasto tributario renta 2.867 49,8% 20,4% 2,6%

Personas naturales 685 11,9% 4,9% 0,6% Sociedades 2.182 37,9% 15,5% 2,0%

Otros2 409 7,1% 2,9% 0,4%

Fuente: Manual de Gastos Tributarios (SRI, 2019).Elaboración: Grupo FARO.

Tabla 1 Gasto tributario por impuesto, 2018

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Gráfico 1 Gasto tributario total como porcentaje de la recaudación y como porcentaje del PIB, 2010-2018

Fuente: Manual de Gastos Tributarios (SRI, 2019). Elaboración: Grupo FARO.

7.00038%

33%

28%

23%

18%

13%

8%

3%

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

02010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

41,8%

4.176,9

2.594,7

5.755,8

4.907,4

40,9%

5,3%4,1%5%

Gas

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USD

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Porc

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je

Porcentajedel PIB

Porcentaje dela recaudación

Total(millones USD)

30,7%

Cabe notar que, en el último periodo de 2017-2018, los gastos tributarios incrementaron en 17%, es decir USD 848 millones. Este incremento se debe principalmente a un aumento de los gastos tributarios relacionados al impuesto a la renta de sociedades. Como se puede observar en el Gráfico 2, los gastos tributarios relacionados al IVA y otros

impuestos no varían significativamente, mientras que varían de manera notable para el impuesto a la renta. Del 2017 al 2018, el gasto tributario por impuesto a la renta incrementó en 40% (USD 823 millones), mientras que los relacionados al IVA y a los otros impuestos solo incrementaron en 0,2% (USD 6 millones) y 5% (USD 20 millones), respectivamente.

Como se observa en el Gráfico 1, los gastos tributarios han incrementado en 122% en el período 2010-2018 pasando de USD 2.594,7 millones a USD 5.756,8 millones. Sin embargo, como porcentaje del PIB se mantienen alrededor de 4,8%, llegando a su

punto más alto (5,5%) en 2011, y más bajo (4,1%) en 2014. Por otro lado, los gastos tributarios como porcentaje de la recaudación total de impuestos se han mantenido entre 30% y 40%, llegando a su punto más alto en 2011 (41,8%) y más bajo en 2014 (30,7%).

4 5

Gráfico 2 Gasto tributario por impuesto (Millones USD), 2017-2018

Fuente: Manual de Gastos Tributarios (SRI, 2018-2019).Elaboración: Grupo FARO.

3.000

2.500

2.000

1.500

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IVA Renta Otros

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SD)

20182017

Impuesto a la renta: sociedades

El Gráfico 3 muestra los gastos tributarios del impuesto a la renta de sociedades para 2017 y 2018. Los gastos tributarios que más incrementaron fueron los gastos desde el exterior (96%), los ingresos exentos3 (63%)

y las deducciones adicionales (32%). Por el contrario, el gasto tributario por reinversión de utilidades disminuyó significativamente (-65%). Adicionalmente, se puede notar que en 2018 existió gasto tributario por exenciones a las organizaciones de la Economía Popular y Solidaria, y exoneraciones y crédito por leyes especiales4.

3 Algunos ejemplos de rentas exentas son: ingresos provenientes de la enajenación ocasional de inmuebles, acciones o participaciones, utilidades provenientes de la enajenación directa o indirecta de acciones, exenciones para los ingresos de fideicomisos, intereses recibidos sobre préstamos para acceso a capital accionario, e ingresos de sectores que realicen nuevas inversiones, entre otras.

4 Se excluyó del análisis las exenciones a las instituciones sin fines de lucro ya que no generan ingresos ni utilidades.

6 7

De estos gastos tributarios, más del 50% corresponde al crédito por concepto de impuesto a la salida de divisas (ISD) e ingresos exentos.

Por otra parte, es posible analizar el número de empresas que se benefician de cada tipo de gasto tributario, según el tamaño de

empresa y cuál es el monto promedio con el que se benefician las empresas, esto último a través de una solicitud de información al SRI. En la Tabla 2 se muestra la proporción de empresas beneficiarias de cada gasto tributario respecto al número total de empresas por tamaño5. Como se puede observar, en términos proporcionales las empresas

Gráfico 3 Gastos tributarios por concepto de impuesto a la renta de sociedades (Millones USD), 2017-2018

Fuente Manual de Gastos Tributarios (SRI, 2018-2019).Elaboración: Grupo FARO.

0

100

200

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2017 2018

5 Se utilizó el número de empresas del Directorio de Empresas y Establecimientos del INEC de 2017. La cifra incluye los establecimientos con fines de lucro, sin fines de lucro y empresas públicas.

6 7

Crédito ISD 28,5% 10,8% 2,2% 1,1%

Ingresos exentos 27,4% 8,9% 1,7% 1,8%

Deducciones adicionales 26,7% 8,3% 1,3% 3,2%

Reinversión de utilidades 3,2% 1,1% 0,2% 0,2%

Gastos desde el exterior 2,8% 0,5% 0,3% 0,3%

Amortización de pérdidas 6,9% 5,7% 2,0% 2,3%

Depreciación acelerada 4,9% 7,1% 3,5% 4,1%

Exoneraciones y crédito por leyes especiales

3,7% 2,5% 0,8% 1.0%

grandes son las que más se benefician. En 2018, un porcentaje mayor de empresas grandes se benefició en todas las categorías de gasto tributario (excepto en la depreciación acelerada donde un porcentaje mayor de

empresas medianas accedió al beneficio). Por otro lado, las empresas pequeñas y micro son las que menos acceden a los beneficios e incentivos tributarios de impuesto a la renta.

Gasto tributario Grande Mediana Pequeña Micro

Fuente: Manual de Gastos Tributarios (SRI, 2019), Directorio de Empresas y Establecimientos (INEC, 2017).Elaboración: Grupo FARO.

Tabla 2 Proporción estimada de empresas beneficiarias del gasto tributario de impuesto a la renta de sociedades por tamaño de empresa, 2018

En la Tabla 3 se muestra el gasto tributario promedio por crédito ISD e ingresos exentos por ser los dos rubros más elevados del gasto tributario relacionado al impuesto a la renta de las sociedades. Esta estimación se realizó al dividir el gasto tributario de cada categoría por tamaño de empresa para el número de empresas beneficiarias por tamaño. Para conocer el primer rubro, se realizó una solicitud de información al SRI, mientras que el número de beneficiarios por tamaño se especifica en el Manual de Gasto Tributario del Centro de Estudios Fiscales del SRI.

Como se puede observar, las empresas grandes se benefician con elevados montos (promedio) en relación a las empresas medianas, micro y pequeñas en estos gastos tributarios. No obstante, para el período enero-agosto, entre el año 2017 y 2018, el gasto tributario promedio tanto por el crédito ISD y por otras rentas exentas, incrementó especialmente para las empresas pequeñas y decreció para las empresas micro y medianas, en el caso de los ingresos exentos.

8 9

2017 2018 Variación 2017 2018 Variación

Grande 412.576 429.426 4% 408.027 478.602 17%

Mediana 39.549 40.626 3% 56.557 49.565 -12%

Micro 13.531 9.345 -31% 6.582 6.402 -3%

Pequeña 9.556 12.551 31% 14.128 28.326 100%

Tamaño de empresa

Crédito ISD Ingresos exentos

Impuesto a la renta: personas naturales

Según el artículo 10 de la Ley de Régimen Tributario Interno, las personas naturales pueden deducir sus ingresos de los gastos personales en salud, educación alimentación, vivienda y vestimenta para calcular la base imponible de su impuesto a la renta.

Según una solicitud de información realizada al SRI, estas deducciones se concentran en los deciles más altos de ingresos de la población del Ecuador. De acuerdo a la información proporcionada, el decil 10, concentra más del 85% del gasto tributario por concepto de gastos personales, el decil 9 más del 10% y los demás deciles apenas representan el 4% (SRI, 2019).

Esto se explica debido a que la mayoría de personas que deben pagar impuesto a la

renta están ubicadas en los dos deciles más ricos de la población del Ecuador (decil 9 y 10), por lo que son estos segmentos los que se pueden beneficiar de las deducciones de gastos personales en el impuesto a la renta. No obstante, cabe notar que en el decil 10 existe una gran desigualdad de ingresos. En efecto, en el año 2018, pertenecían a este decil personas con ingresos mensuales de USD 1.584 hasta personas con ingresos mensuales de USD 1,8 millones (SRI, 2019). Debido a esta desigualdad, resulta necesario ampliar la desagregación de los datos y observar la distribución a nivel de percentiles. De esta manera, se podría observar de mejor manera quienes son los reales beneficiarios de las deducciones personales y mejorar su estructura de tal forma que solo se beneficien familias que necesitan las deducciones y no los hogares más adinerados del país.

Fuente: Manual de Gastos Tributarios (SRI, 2018-2019), Solicitud de información a SRI. (*Cifras: enero 2017-agosto 2017, enero 2018-agosto 2018).Elaboración: Grupo FARO.

Tabla 3 Gasto tributario promedio por crédito ISD e ingresos exentos (USD), 2017-2018 Período Enero-Agosto

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Gastos tributarios ecuador versus aMérica LatinaLos gastos tributarios como porcentaje del PIB en América Latina representan, en promedio, 4% (Gráfico 4). Según los últimos datos disponibles de cada país, Colombia es el país que presenta el gasto tributario más

alto de la región (8%), mientras que Paraguay es el país con menor gasto tributario (2%). En este contexto, cabe notar que el gasto tributario de Ecuador es mayor al gasto tributario promedio de la región.

Fuente: CEPAL, 2018. Elaboración: Grupo FARO.

Gráfico 4 Gastos tributarios como porcentaje del PIB por país de América Latina, 2018 o dato más reciente

7,6%

6,3% 6,1%5,6% 5,3%

4%3,5%

2,8% 2,4% 2,2%

5,3%

4%

3% 2,8%

1,5%2,3%

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(201

6)

Ur

ugua

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(201

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016)

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(201

8)

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018)

Asimismo, los ingresos fiscales varían notablemente entre los países de la región. El Gráfico 5 muestra que Brasil, el país con mayor recaudación fiscal, genera más del doble de ingresos que Guatemala, país con

menor recaudación fiscal en la región. En este contexto, los ingresos fiscales como porcentaje del PIB son menores en Ecuador respecto al promedio regional ( Renzio, 2019).

Paradójicamente, al igual que otros países como Colombia, Ecuador mantiene un gasto tributario más alto que el promedio regional, aun teniendo una recaudación fiscal menor al promedio regional. Esto evidencia que los gastos tributarios del país reducen significativamente los recursos limitados que el Estado genera por medio de la recaudación fiscal.

Gráfico 5 Ingresos fiscales totales como porcentaje del PIB por país de América Latina, 2016

Fuente: Renzio, 2019. Elaboración: Grupo FARO.

33,2%

22,7% 22,6% 21,4%22,2% 20,5% 20,4%17,9%

19,8%17,5% 17,2% 16,6% 16,1% 14,4%

12,6%13,7%

27,9%26%

31,3%

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GASTO TRIBUTARIO

11

concLusiÓn

Los gastos tributarios reducen de manera significativa los ingresos fiscales del país y en 2018 representaron gastos mayores a sectores esenciales para el desarrollo del país como son la salud y la educación. Si bien algunos gastos tributarios pueden tener efectos sociales, ambientales y económicos positivos, es necesario monitorearlos y evaluarlos para asegurar que cumplan con los objetivos de política planteados, que no beneficien desproporcionadamente a ciertos sectores, y que no incrementen abruptamente, sobre todo en el contexto actual donde la disciplina fiscal y la priorización de los recursos es esencial.

El Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2019 de la CEPAL muestra que aparte de definir objetivos de política pública nacionales para los gastos tributarios, es posible alinearlos a los Objetivos de Desarrollo

Sostenible. Este ejercicio puede ser de gran utilidad para Ecuador, para asegurar que los gastos tributarios se direccionen a objetivos de carácter transversal y holístico.

En este contexto, la sociedad civil juega un rol relevante para realizar seguimiento y monitoreo de los gastos tributarios. A pesar de que el Centro de Estudios Fiscales del SRI publica un informe anual estimando el gasto tributario, no publica indicadores de desempeño o evaluaciones de impacto sobre los efectos sociales y económicos del gasto tributario. Realizar evaluaciones rigurosas sobre la equidad, eficiencia y adecuación de los gastos tributarios permitirían informar y recomendar a los hacedores de política pública sobre el mantenimiento o modificación de los gastos tributarios, con el objetivo de asegurar que tengan impactos positivos sobre nuestra sociedad.

Elaboración:Estefanía Suárez

Coordinación General:Ana Patricia Muñoz

Apoyo Editorial: Cristina Ordóñez

Coordinación Área de Comunicación: Andrea Zumárraga

Diseño y diagramación: graphus® 290 2760

Av. Diego de Almagro y Pedro Ponce Carrasco. Edificio Almagro Plaza, piso 9, oficina 912.+5932 5 108 011 / +5932 5 133 065Quito-Ecuador

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años

bibLioGrafía

- Banco Interamericano de Desarrollo. (2009). Los presupuestos de gastos tributarios: Conceptos y desafíos de implementación. Washington DC: Documento de Trabajo del BID #IDB-WP-131.

- CEPAL. (2018). Panorama Fiscal de Amérca Latina y el Caribe: Los desafíos de las política públicas en el marco de la Agenda 2030. Santiago: Naciones Unidas.

- CEPAL. (2019). Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe: Políticas tributarias para la movilización de recursos en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Santiago: Naciones Unidas.

- Renzio, P. (2019). Gastos Tributrarios en América Latina: Una perspectiva de la sociedad civil. International Budget Partnership. Recuperado de: https://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/tax-expenditures-in-latin-america-civil-society-perspective-spanish-ibp-2019.pdf

- INEC. (2018). Directorio de Empresas y Establecimientos 2017. Ministerio de Economía y Finanzas (2018) Ejecución Presupuestaria. Recuperado de: https://bi.finanzas.gob.ec/ibmcognos/cgi-bin/cognos.cgi

- Ross, J. (2018). Evaluar los gastos fiscales: Un marco para investigadores de la sociedad civil. International Budget Partnership. Recuperado de: https://www.in te r na t iona lbudget .o rg /wp-conten t /up loads/evaluating-tax-expenditures-framework-for-civil-society-spanish-2018.pdf

- SRI, Centro de Estudios Fiscales. (2019). Manual gasto tributario 2018.

- SRI (29 de octubre 2019). Solicitud de Información.