CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de marzo de dos mil diecisiete (2017)1

Radicación N°: 11001-03-15-000-2017-00367-00

Demandante: ALBERTO ENRIQUE CRUZ TELLO (ASOCIACIÓN MINERA E HIDROCARBUROS DEL TOLIMA)

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA

ACCIÓN DE TUTELA

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de

tutela promovida por el señor Alberto Enrique Cruz Tello, quien actúa en

representación de la Asociación Minera e Hidrocarburos del Tolima, contra el

Tribunal Administrativo del Tolima, en la que pide el amparo constitucional de

los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, vulnerados,

supuestamente, con la la sentencia de reemplazo dictada el 19 de enero de

2017, mediante la cual, en cumplimiento del fallo de tutela de 15 de

diciembre de 2016, emanado de la Sección Quinta del Consejo de Estado,

en el que se efectuó el estudio de la decisión judicial que hizo el control de

constitucionalidad previo de la consulta popular sobre actividades mineras

1 Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

promovida por la organización social “Corporación Cajamarca despensa

Hídrica y Agrícola de Cajamarca”.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos

Afirma el accionante que el 18 de noviembre de 2016, interpuso acción de

tutela contra la sentencia de 4 de noviembre de esa anualidad, emanada del

Tribunal Administrativo del Tolima, en la que dicha corporación efectuó el

control previo de constitucionalidad a la consulta popular sobre actividades

mineras en el municipio de Cajamarca, promovida por la organización social

“Corporación Cajamarca Despensa Hídrica y Agrícola”.

Refiere que la acción correspondió a la Sección Quinta del Consejo de

Estado, quien en providencia de 15 de diciembre de 2016, ordenó a la

autoridad judicial demandada dictar sentencia de reemplazo en el control

previo de constitucionalidad, luego de encontrar que la pregunta propuesta

por la corporación que promovió la consulta popular desconocía la

neutralidad propia de este tipo de mecanismos de participación ciudadana, lo

que vulneraría la libertad de los votantes.

Refiere que de la parte motiva de la sentencia de 15 de diciembre de 2016

del Consejo de Estado, se infieren que los parámetros que debieron ser

observados por el tribunal demandado para proferir la decisión de reemplazo,

son los siguientes:

“Observa la Sala que el argumento del Tribunal Administrativo del

Tolima, en cuanto a plantear la pregunta sin notas introductivas (lo que

dicho Tribunal calificó como pregunta indeterminada, esto es, reducirla

simplemente a que se indague si se está de acuerdo con el ejercicio de

la actividad minera en el municipio sin indicar al elector sobre el impacto

de la minería en el medio ambiente)2, resulta indeterminado por cuanto

se entiende que dicha actividad es potencialmente benéfica desde el

punto de vista del desarrollo del país.

La interpretación del Tribunal del Tolima resulta inconstitucional al

desconocer la importancia de garantizar la neutralidad de las preguntas

de los mecanismos de participación ciudadana, lo que lesiona la libertad

del votante.

La ciudadanía en general, y en particular los interesados en el

desarrollo de la actividad minera, tienen derecho a que se respeten las

reglas que la Corte Constitucional ha diseñado para que el texto de una

pregunta de la consulta de que se trata, sea neutral y garantice la

libertad del elector”.

Indica que no obstante la claridad de dichos parámetros, el tribunal

accionado se apartó de los mismos en su sentencia de reemplazo de 19 de

enero de 2017, en donde, en su concepto, declaró que el texto de la

pregunta objeto de la consulta popular en el municipio de Cajamarca era

inconstitucional y, a continuación, “agregó que avalaba la convocatoria a

consulta popular en el municipio”, lo que, a su parecer, es una clara

manifestación del error sustantivo en el que incurre dicha providencia.

2. Fundamentos de la acción2 Precisiones hechas por el accionante no contenidas en el texto original de la sentencia de 15 de diciembre de 2016.

Luego de demostrar, presuntamente, el cumplimiento de los requisitos

generales de procedencia de la acción de tutela, el accionante sustenta la

solicitud de tutela de la siguiente manera:

2.1. De la supuesta configuración de un defecto sustantivo que vulnera el debido proceso

El actor alega que la providencia cuestionada vulnera los derechos

fundamentales al debido proceso y al trabajo, en tanto incurre en un defecto

sustantivo “al convocarse a los ciudadanos de Cajamarca a la consulta

popular encaminada por decisión irregular y arbitraria del Tribunal

Administrativo del Tolima, a que se decida si se prohíbe o no la actividad de

la minería en dicho municipio”.

2.2. De la supuesta violación del derecho al trabajo con la consulta popular minera

El accionante refiere que la sentencia de 19 de enero de 2016 del Tribunal

Administrativo del Tolima contraría y vulnera ostensiblemente los parámetros

fijados por la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, por

cuanto el tribunal “se abroga una competencia inexistente”, en tanto modificó

el texto original de la pregunta planteada por el comité promotor de la

consulta popular, y “una facultad política no dispuesta por la ley o la

jurisprudencia”, por cuanto, de aprobarse lo consultado a la ciudadanía, “se

estaría prohibiendo en forma absoluta e indefinida una actividad laboral que,

como la minería, está permitida por la Constitución, lo que amenazaría

gravemente el derecho al trabajo de los mineros del municipio, consagrado

en el artículo 25 de la Carta Política”.

3. Pretensiones

El accionante formula en su escrito de tutela las siguientes pretensiones:

“(…) se ordene dejar sin efectos la sentencia de 19 de enero de 2017

emanada del Tribunal Administrativo del Tolima, por violación al

debido proceso y por violación directa de la Constitución como de los

parámetros fijados en la sentencia de 15 de diciembre de 2016 de la

Sección Quinta del Consejo de Estado en el marco del control

constitucional de la consulta popular de iniciativa ciudadana

convocada en el municipio de Cajamarca, Tolima.

3. Se ordene dejar sin efectos cualquier actuación administrativa a

cargo de la Registraduría Especial del Estado Civil de Cajamarca o

Departamental de Tolima, encaminada a la realización de la consulta

popular en el municipio de Cajamarca”.

4. Pruebas relevantes

Obran en el expediente de tutela los siguientes documentos:

Copia de la providencia de 15 de diciembre de 2016, emanada de la

Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela

interpuesta por Anglo Gold Ashanti Colombia contra el Tribunal

Administrativo del Tolima.

Copia de la sentencia de 19 de enero de 2017 emanada del Tribunal

Administrativo del Tolima.

5. Trámite procesal

Por auto de 3 de marzo de 2017, el despacho admitió la solicitud de tutela.

En la misma decisión, se ordenó notificar a los terceros interesados en el

resultado del proceso, así como a la autoridad judicial demandada y a la

Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

De igual manera, fue negada la medida provisional solicitada por el actor,

consistente en “ordenar a la Registraduría Especial del Estado Civil del

Municipio de Cajamarca y/o a la Delegación departamental del Estado Civil

del Tolima) (sic), suspender cualquier convocatoria a elecciones

encaminadas a la realización de la consulta popular originariamente

convocada por un grupo significativo de ciudadanos de Cajamarca”. Para la

magistrada ponente no se configuraron los requisitos que ha precisado la

doctrina y la jurisprudencia, a fin de que se acceda a una medida cautelar

(periculum in mora y fumus boni iuris).

6. Oposición

Informe del Tribunal Administrativo del Tolima

En escrito con data 7 de marzo de 2017, el magistrado ponente de las

providencias de control previo de constitucionalidad, rindió informe en la

solicitud de tutela y pidió que se desestimaran las pretensiones, en tanto

considera que en la misma no se verifica ninguna vulneración a derechos

fundamentales del actor.

Señaló que el fallo de tutela de la Sección Quinta del Consejo de Estado

determinó que la pregunta avalada para la consulta popular en el municipio

de Cajamarca resultaba manifiestamente capciosa y sugestiva por contener

elementos valorativos y, que en tal razón, la misma no era neutral. Agregó

que esa Corporación profirió una nueva decisión en la que se declararon

inconstitucionales los apartes sugestivos de la pregunta y se declaró la

constitucionalidad de la pregunta en su forma básica y neutral.

Precisó que no es cierto, como lo alega el accionante, que se hubiera

desatendido lo dispuesto en el fallo de tutela de 15 de diciembre de 2016, ni

que se advierta la configuración de un defecto sustantivo o que se haya

violado directamente la Constitución, pues la sentencia de reemplazo siguió

los lineamientos de la orden del fallo de tutela, los cuales no indicaban la

declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad del mecanismo de

participación ciudadana, sino solo de apartes del texto de la pregunta del

mismo.

Finalmente, indicó que el accionante instauró incidente de desacato contra

esa Corporación por el presunto incumplimiento del fallo de tutela de

diciembre 15 de 2016, frente al cual la Sección Quinta del Consejo de Estado

determinó que no se había desatendido el fallo, bajo la consideración de que

la decisión de reemplazo del tribunal fue coherente, congruente y en

observancia de los parámetros fijados por esa Corporación.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política,

29 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno, la Sección

Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de

estudio.

2. Planteamiento del problema jurídico

Le corresponde a la Sala establecer si el Tribunal Administrativo del Tolima

vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo del

accionante, quien representa a la Asociación Minera e Hidrocarburos del

Tolima, con la decisión dictada en la sentencia de reemplazo de 19 de enero

de 2017, mediante la cual, en cumplimiento del fallo de tutela de 15 de

diciembre de 2016 emanado de la Sección Quinta del Consejo de Estado,

declaró inconstitucional la expresión “que implique contaminación del suelo,

pérdida o contaminación de las aguas o afectación de la vocación

agropecuaria y turística del municipio”, contenida en el texto de la pregunta a

ser sometida a consulta popular minera en el municipio de Cajamarca. En el

mismo fallo, se declaró constitucional que la pregunta que puede ser

sometida a consulta popular a través de dicho mecanismo es:

“Está usted de acuerdo SI o NO que en el municipio de Cajamarca se

ejecuten proyectos y actividades mineras”.

Como quiera que la solicitud de amparo está dirigida a verificar el

cumplimiento del fallo que dio cumplimiento a una sentencia de tutela, la Sala

debe examinar de manera previa, si este es el medio judicial idóneo para

resolver esa controversia jurídica planteada por el actor.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia

El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá

acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus

derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten

vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” ,

mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los

artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos3 y 2.3

literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos4, instrumentos que hacen

parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art.

93 de la Carta).

Ahora bien, esta corporación judicial en la sentencia de unificación emanada

por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012 5,

acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de

tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta

vulneración iusfundamental. En aquél entonces, este tribunal dijo:

“De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el

criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el

de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales,

no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han

abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se

ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí 3 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972.4 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968.5 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González.

que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta

providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en

presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos,

observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento

Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la

procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales”.

Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de

20146, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra

providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe

predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de

autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos

fundamentales de personas”. En la misma decisión, el Consejo de Estado

acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional

en la sentencia C-590 de 20057.

Los requisitos generales de procedencia que deben ser cuidadosamente

verificados, son:

“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (…) el juez constitucional no puede entrar a estudiar

cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so

pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones

(…)

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de

evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable (…)

6 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.7 M. P. Jaime Córdoba Triviño.

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se

hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho

que originó la vulneración (…)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se

impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…)

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…)

f. Que no se trate de sentencias de tutela.”

En lo que hace relación con el criterio de la inmediatez, esta corporación en

la precitada sentencia de unificación, acogió como regla general “un plazo de

seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia,

según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias

judiciales se ejerce oportunamente”.

Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la

jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los

siguientes:

“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que

profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para

ello.

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó

completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que

permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con

base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente

y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un

engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión

que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores

judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus

decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la

legitimidad de su órbita funcional.

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo,

cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental

y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En

estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia

jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental

vulnerado.

i. Violación directa de la Constitución.”

De esta manera, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento

estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez

superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos,

uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por

el interesado. Estos presupuestos que son jurisprudencia en vigor, han sido

acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso

Administrativo8 y de la Corte Constitucional9.

En definitiva, la excepcionalidad de la acción de tutela contra providencias

judiciales se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa

juzgada (res judicata) y a los principios constitucionales de autonomía e

independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el

juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier

fallo.

4. Estudio y solución del caso concreto

La solicitud de tutela es improcedente en tanto no cumple con el requisito de subsidiariedad

El accionante alega que la sentencia de reemplazo de 19 de enero de 2017,

mediante la cual el Tribunal Administrativo del Tolima, en cumplimiento del

fallo de tutela de 15 de diciembre de 2016 dictado por la Sección Quinta del

Consejo de Estado, declaró inconstitucional algunos apartes de la pregunta a

ser sometida a consulta popular minera en el municipio de Cajamarca, y

declaró la constitucionalidad de dicho proceso de participación ciudadana,

viola los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, por cuanto

considera que dicha decisión contraría y vulnera ostensiblemente los

8 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.9 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

parámetros fijados por el juez de tutela, en tanto el tribunal “se abroga una

competencia inexistente” y “una facultad política no dispuesta por la ley o la

jurisprudencia”.

El magistrado ponente de la providencia de control previo de

constitucionalidad rindió informe en la solicitud de tutela y pidió que se

desestimaran las pretensiones, en tanto considera que en la misma no se

verifica ninguna vulneración a derechos fundamentales del actor, ya que la

Sección Quinta del Consejo de Estado determinó que la pregunta avalada

para la consulta popular en el municipio de Cajamarca resultaba

manifiestamente capciosa y sugestiva por contener elementos valorativos, y,

que en tal razón, la misma no era neutral, por lo que, en atención a estas

consideraciones, esa Corporación profirió una nueva decisión en la que se

declararon inconstitucionales los apartes sugestivos de la pregunta y se

declaró la constitucionalidad de la pregunta en su forma básica y neutral.

Indicó que no es cierto que se haya desatendido lo dispuesto en el fallo de

tutela de 15 de diciembre de 2016, ni que se haya incurrido en un defecto

sustantivo o en violación directa de la Constitución, pues la sentencia de

reemplazo siguió los lineamientos de la orden del fallo de tutela, los cuales

no indicaban la declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad del

mecanismo de participación ciudadana, sino solo de apartes del texto de la

pregunta del mismo.

Por último, señaló que el accionante instauró incidente de desacato contra

esa Corporación por el presunto incumplimiento del fallo de tutela de

diciembre 15 de 2016, frente al cual la Sección Quinta del Consejo de Estado

determinó que no se había desatendido el fallo, bajo la consideración de que

la decisión de reemplazo del tribunal fue coherente, congruente y en

observancia de los parámetros fijados por esa Corporación.

La Sala observa que contrario a lo que sostiene el actor, la acción de tutela

no es el medio idóneo para constatar el supuesto incumplimiento de la

sentencia de tutela dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado el

15 de diciembre de 2016, pues para ello el Decreto Estatutario 2591 de 1991

consagró como mecanismo el trámite de cumplimiento (art. 27) y de

desacato (arts. 52 y 53). En el primero, el juez de primera instancia

mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el

derecho o eliminadas las causas de la amenaza y adoptará todas las

medidas para el cabal cumplimiento del fallo que accedió a la protección

constitucional. Dicho en otras palabras, lo que busca garantizar el

cumplimiento es la dimensión objetiva de los derechos fundamentales. El

segundo, si bien implica la posibilidad de imponer sanciones de arresto y/o

multa como última ratio, su objetivo en sí mismo, ha dicho la Corte

Constitucional10, es garantizar el cumplimiento de la orden judicial.

En efecto, el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, dispone que una vez se

profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la

amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe

cumplirlo sin demora. En caso de que ello no ocurra dentro de las 48 horas

siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo

haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so

pena de que si no procede en esa forma también se atenga a las

consecuencias disciplinarias.

La citada disposición establece, igualmente, que el juez podrá sancionar por 10 Cfr. Sentencias C-367 de 2014 y T-458 de 2003.

desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia y que,

en todo caso, establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y

mantendrá competencia hasta que quede restablecido el derecho o

eliminadas las causas de la amenaza.

Por su parte, el artículo 52 ibídem señala que quien incumpla una orden de

tutela incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses

y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes,

sanciones que impondrá el juez que dictó la decisión mediante trámite

incidental y que deben ser consultadas ante el superior funcional de aquél,

quien decidirá si las revoca o no.

A su turno, el artículo 53 ibídem establece según el caso, sanciones penales

a quien incumpla las órdenes del fallo de tutela, así como también incurrirá

en responsabilidad penal quien repita la acción u omisión que dio origen al

amparo constitucional.

Recuerda la Sala que el cumplimiento de un fallo de tutela y el desacato, se

relacionan con el deber jurídico que le asiste a las autoridades y a los

particulares de garantizar la efectividad de las decisiones judiciales, como

imperativo axiológico del Estado de derecho. Así mismo, valga recordar que

la jurisprudencia constitucional, además de precisar los contornos de una y

otra figura, ha precisado que no es la acción de tutela el medio judicial

idóneo para alcanzar el cumplimiento de una orden judicial. Sobre ese

particular, en sentencia C-367 de 2014, expresó:

“4.3.4.5. Si se trata de hacer cumplir un fallo de tutela el instrumento

principal es el del cumplimiento, que se funda en una situación objetiva

y brinda medios adecuados al juez para hacer efectiva su decisión. El

desacato es un instrumento accesorio para este propósito, que si bien

puede propiciar que el fallo de tutela se cumpla, no garantiza de manera

necesaria que ello ocurra y que, además, se funda en una

responsabilidad subjetiva, pues para imponer la sanción se debe probar

la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la

sentencia.

4.3.4.6. Frente a un fallo de tutela el deber principal del juez es de

hacerlo cumplir. Y para ello, el instrumento más idóneo es el trámite de

cumplimiento, que puede ser solicitado, de manera simultánea o

sucesiva, por el beneficiario del fallo. En materia de competencia para

conocer del trámite de cumplimiento, la regla es que el competente es el

juez de tutela de primera instancia , aunque de manera excepcional la

Corte Constitucional también puede conocer de este trámite, siempre

que exista una justificación objetiva, razonable y suficiente para ello,

como ocurre por ejemplo, cuando se está frente a alguno de los

siguientes presupuestos: “(i) Que el juez de primera instancia no cuente

con instrumentos, o que teniéndolos no adopte las medidas necesarias

para hacer cumplir el fallo de revisión de la Corte Constitucional; (ii)

Cuando hay un incumplimiento manifiesto por alguna de las partes

sobre la parte resolutiva de la sentencia y el juez de primera instancia

no haya podido adoptar las medidas necesarias para garantizar la

protección de los derechos fundamentales; (iii) Cuando el juez ejerce su

competencia de velar por el cumplimiento, pero la inobediencia persiste;

(iv) Cuando la desobediencia provenga por parte de una alta corte; (v)

Cuando la intervención de la Corte Constitucional sea imperiosa para

lograr el cumplimiento del fallo; (vi) Cuando se esté en presencia de un

estado de cosas inconstitucionales y la Corte haya determinado realizar

un seguimiento del cumplimiento de su propia decisión” .

Al ser el trámite o solicitud de cumplimiento y el incidente de

desacato medios idóneos y eficaces para hacer cumplir los fallos de tutela, no procede la acción de tutela para recabar el cumplimiento de los mismos (negrillas de la Sala).

Revisado el aplicativo de consulta de procesos de esta Corporación, la Sala

observa que dicho mecanismo de garantía de cumplimiento ya fue ejercido

por el actor ante la Sección Quinta del Consejo de Estado, quien en auto de

2 de marzo de 2017, se abstuvo de imponer sanción por desacato a los

magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima, al no evidenciar que la

sentencia de reemplazo de 19 de enero de 2017 hubiese desatendido la

orden de tutela.

En dicha providencia11, la Sección Quinta del Consejo de Estado consideró

que la autoridad judicial incidentada no había incumplido la orden impartida

en el fallo de tutela, en el entendido de que la nueva decisión que profirió, en

la que reemplazó la pregunta tildada como transgresora del derecho

fundamental de la sociedad accionante, se ajustó a los parámetros de

neutralidad exigidos en este tipo de mecanismos de participación

democrática, tal y como esa Corporación se lo solicitó.

En relación con el reproche de la parte actora respecto a que el proveído de

19 de enero de 2017 fue una decisión que prescindió de los parámetros

fijados en el fallo de 15 de diciembre de 2016, encontró que tal afirmación no

se ajustaba a la realidad, puesto que el acápite empleado por el actor para

argumentar la presunta contradicción entre la parte resolutiva y la motiva de

la disposición judicial hacía referencia a los mismos elementos del texto de la

pregunta que fueron catalogados por esa Sala como caprichosos o

11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, 2 de marzo de 2017, radicación número: 11001-03-15-000-2016-03415-02.

sugestivos, por lo que, contrario a lo manifestado por aquel, la decisión del

Tribunal sí fue coherente y congruente con lo exigido en la sentencia de

tutela, comoquiera que declaró contraria a la Carta Política las expresiones

que esa Sala le señaló, de manera que el texto restante continuaba siendo

válido, pues sobre el mismo no se observaba un elemento inductivo que

limitara la voluntad de los electores.

Por último, encontró razonable que dicha autoridad judicial considerara que

la parte de la pregunta que no fue objeto de censura continuaba siendo

constitucional, pues precisamente estaba facultada para hacer ese tipo de

interpretaciones y proponer una nueva pregunta, al ser el órgano encargado

de realizar el control de constitucionalidad del texto sometido a una consulta

popular, sin que ello desbordara sus competencias.

Esa decisión, para la Sala, goza de presunción de constitucionalidad y

acierto, por lo que desbordaría su competencia revisar de oficio si la misma

se ajusta a los cánones constitucionales, o si eventualmente se ha

configurado una causal específica de procedencia de la acción de tutela, en

los términos que ha precisado la Corte Constitucional y esta Corporación.

Por las razones expuestas, la Sala procederá a declarar la improcedencia del

amparo deprecado por el señor Alberto Enrique Cruz Tello, quien actúa en

representación de la Asociación Minera e Hidrocarburos del Tolima, por

ausencia del requisito de subsidiariedad, en tanto se reitera, el debate que

plantea el actor en esta solicitud de amparo es propio del trámite de

cumplimiento o desacato, el cual ya se surtió ante la Sección Quinta del

Consejo de Estado, quien en auto del 2 de marzo del presente año, decidió

no imponer sanción alguna por cuanto encontró que la sentencia de

reemplazo atendió los lineamientos señalados por el juez constitucional.

6. Razón de la decisión

El amparo constitucional deprecado por el actor es improcedente, en tanto se

trata de un debate jurídico propio del trámite de cumplimiento y desacato.

Como la acción de tutela no se dirigió contra dicha decisión, en los términos

excepcionales que ha precisado la jurisprudencia constitucional y del

Consejo de Estado, no le corresponde a esta Sala, de oficio, efectuar su

examen a fin de establecer si se configura o no una causal específica de

procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de

lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE el amparo constitucional

solicitado por el señor Alberto Enrique Cruz Tello, en calidad de

representante de la Asociación Minera e Hidrocarburos del Tolima.

Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito

posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero.- En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual

revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese y cúmplase,

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidenta

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero

MAURICIO ALFREDO PLAZAS VEGAConjuez