FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES

SEDE ACADMICA MXICO

MAESTRA EN POLTICAS PBLICAS COMPARADAS

III PROMOCIN (2008-2009)

La responsabilidad administrativa como poltica pblica

Una aproximacin a los resultados del control sobre el poder Ejecutivo federal

en Mxico, 2000-2008

Tesis que para optar al grado de Maestro en Polticas Pblicas Comparadas

presenta:

Fernando Martnez Garca

Director de Tesis: Dr. Moiss Prez Vega

Lectores de Tesis: Dra. Arcelia Martnez Bordn

Dr. Vidal Llerenas Morales

Mxico, Distrito Federal, Marzo de 2010

Resumen

Es una realidad el establecimiento de diversos mecanismos para el control gubernamental y de sancin a servidores pblicos que han contrariado el orden normativo. Especficamente el control del Ejecutivo por la cantidad de recursos financieros, materiales y humanos con los que cuenta, adems de la preponderancia de la que goza en nuestro pas, ha sido una preocupacin constante. El anlisis de los postulados tericos en los que se sustenta la poltica de control sobre el Ejecutivo federal constituye el contenido general del presente trabajo, el cual se concreta en la poltica de responsabilidad administrativa de servidores pblicos en el mbito federal a cargo de dos organizaciones gubernamentales: la Auditora Superior de la Federacin y la Secretara de la Funcin Pblica, que, aunque en principio la lgica del control que realizan es diferente, ya que una realiza el control externo y la otra el interno, cuentan con facultades para sancionar administrativamente a servidores pblicos, llegando el caso, incluso, de que sancionen a un mismo servidor pblico por las mismas causas. Conforme a esto, el estudio diserta sobre las ventajas y desventajas de dicha situacin, comparando los resultados de una y otra organizacin durante el perodo 2000-2008. La perspectiva de la investigacin se centra en la construccin ms sustancial de la poltica de rendicin de cuentas, proponiendo el redimensionamiento terico y esencial de la misma, considerando en su diseo, implementacin y evaluacin a la sancin, especficamente, la administrativa.

Palabras clave: poltica, rendicin de cuentas, responsabilidad administrativa, sancin, sanciones, resultados, non bis in dem.

A mi mejor maestro

ngel Sixto Martnez Mendoza

In memoriam

Papamigo de mi vida todo el tiempo,

Protector de mi miedo, vaso mo,

Palabra clara, corazn resuelto

(Jaime Sabines)

El primer gobernante de una sociedad no debe tener ms bandera

que la ley; la felicidad comn debe ser su norte, e iguales los

hombres ante su presencia, como lo son ante la ley; slo debe

distinguir el mrito y la virtud para recompensarlos; al vicio y al

crimen para procurar su castigo

(Benito Jurez)

Agradecimientos

Este trabajo implic un esfuerzo y dedicacin personal pero el mrito de llegar a

su conclusin, despus de un largo camino, no fue exclusivo, por el contrario, es

parte de un proceso interactivo que me permiti aprender y corregir no solo en lo

profesional sino tambin en lo personal, con la satisfaccin de haber encontrado

en el camino no solo diversos enfoques tericos y expertos en polticas pblicas,

sino tambin nuevos amigos. En primer lugar quiero dejar constancia de mi

agradecimiento a mis tutoras de FLACSO Mxico: a rsula Zurita quien desde la

especialidad me ayud, orient y apoyo en todo momento; mi especial

agradecimiento a Arcelia Martnez quien me gui durante toda la maestra; sus

consejos y apoyo fueron invaluables para el entendimiento de las polticas

pblicas, para concluir la maestra y por supuesto para elaborar y terminar la

tesis. Igualmente mi gratitud para Moiss Prez, mi Director de tesis, por sus

invaluables comentarios y observaciones que permitieron llevar a mejor trmino

el trabajo; de la misma forma agradezco a Vidal Llerenas por su tiempo y

dedicacin como lector de la tesis a pesar de su apretada agenda.

Asimismo, mi agradecimiento para Eduardo Villarreal por su entrega y

entusiasmo en la coordinacin de la maestra y por la presin que ejerca para

terminar la tesis, sin duda alguna ayud; gracias tambin a Jos Del Tronco por

su decidido apoyo en esta etapa final. Agradezco de igual manera a mis

compaeros y amigos de la maestra quienes a travs de las largas, interesantes y

entretenidas discusiones de los proyectos aportaron importantes elementos para

realizar la investigacin, gracias por su apoyo Angie, Martha, Elsa, Henry, Juan

Carlos, Sergio y David.

Por supuesto mi agradecimiento permanente a mis paps, principalmente

a ti Tito, por tus enseanzas de temple, fortaleza, serenidad, valenta y amor.

Gracias a mis hermanos quienes siempre me han apoyado e incluso consentido,

aguantndome hasta en los momentos de histeria. Igualmente a mis amigos

quienes invariablemente han estado a mi lado (y estoy seguro de que seguirn

estando); esas palabras de t puedes! constantemente me han motivado, por los

momentos juntos y los que vengan, gracias Keico, Tet, Gerar, Leidy, Isa, Sullys,

Florecita, Adri, Emilio y Sandra. Especial agradecimiento para Sandra por

compartir sus conocimientos sobre responsabilidades y quien de igual forma, a

pesar de las cargas de trabajo y los bomberazos, me ayud en la revisin de la

tesis, aportando, como siempre, valiosos comentarios.

Del mismo modo agradezco al C.P.C. Juan Manuel Portal y a los

Licenciados Oscar Ren Martnez, Marco Antonio Cardoso y Gibran Ernesto

Silva por su apoyo incondicional y constante para el desarrollo de mi actividad

profesional en la Auditora Superior de la Federacin as como para la

realizacin de esta investigacin.

Sin duda, las deficiencias y errores de la tesis no son ms que de mi

exclusiva responsabilidad.

A todos ustedes, muchas gracias, sinceramente.

Fernando Martnez Garca

ndice general

Agradecimientos Abreviaturas.

i

Introduccin ii CAPTULO I. EJES CONCEPTUALES

1.1. Alcances de la transparencia. 8 1.2. Alcances de la rendicin de cuentas.. 11 1.3. Proyectos polticos y rendicin de cuentas... 15 1.4. El Estado de Derecho Democrtico.. 17 1.5. Interaccin de los tres conceptos... 22 Conclusiones del captulo. 25

CAPTULO II. LA POLTICA DE CONTROL DE LA GESTIN PBLICA

2.1. La poltica pblica y la poltica gubernamental 26 2.2. La poltica de control................................................................................. 27 2.2.1. Lo que se espera de la poltica de control del poder.. 28 2.3. Los diferentes tipos de control del poder.. 29 2.3.1. Controles horizontales y verticales 30 2.3.2. Control legislativo y ejecutivo-administrativo....... 31 2.4. La potestad sancionadora del Estado 33 2.5. La poltica de responsabilidad administrativa... 34 2.5.1. La responsabilidad administrativa como control de la gestin pblica...

35

2.5.1.1. La Responsabilidad Disciplinaria... 36 2.5.1.2. La Responsabilidad Resarcitoria o Econmica... 37 Conclusiones del captulo 38

CAPTULO III. RGANOS DE CONTROL SOBRE EL PODER EJECUTIVO FEDERAL EN MXICO

3.1. El Ejecutivo Federal. Su descripcin y Justificacin de su control.

40

3.1.1. La necesidad de controlar al Ejecutivo federal.. 42 3.2. La Secretara de la Funcin Pblica 3.2.1. Naturaleza jurdica..... 43 3.2.2. Precisin de lo que es una Secretara de Estado.... 44 3.2.3. Un poco de historia: evolucin de la Secretara de la Funcin Pblica..

45

3.2.3.1. Regulacin previa a la creacin de una

Secretara de Contralora..... 45 3.2.3.2. Una secretara especfica para el control gubernamental... 46 3.2.3.3. El paso a la SECODAM.. 47 3.2.3.4. La Secretara de la Funcin Pblica y su actual crisis..

48

3.2.4. Atribuciones de la Secretara de la Funcin Pblica sobre control y sancin a servidores pblicos..

54

3.3. La Auditora Superior de la Federacin 3.3.1. Naturaleza jurdica... 56 3.3.2. Significado de la fiscalizacin superior. 56 3.3.3. Breve historia de la Auditora Superior de la Federacin 3.3.3.1. La fiscalizacin superior en el Mxico independiente 57 Perodos revolucionario y post-revolucionario................. 59 poca contempornea. 60 3.3.4. Las diferentes modalidades de rganos de fiscalizacin 62 3.3.5. Atribuciones de la Auditora Superior de la Federacin sobre control y sancin a servidores pblicos

64

Conclusiones del captulo 67 CAPTULO IV. LOS PROCEDIMIENTOS DE FINCAMIENTO DE

RESPONSABILIDADES A CARGO DE LA SFP Y DE LA ASF

4.1. Diferencias y semejanzas entre cada procedimiento 4.1.1. Su objetivo. 71 4.1.2. Unidades administrativas encargadas de sustanciarlos.. 72 4.1.3. Sustanciacin.. 73 4.1.4. Sanciones 77 4.1.5. Medios de impugnacin en sede administrativa.... 79 4.2. La calidad en los procedimientos.. 80 4.3. Resultados en el perodo 2000-2008 en torno al control realizado por cada organizacin

4.3.1. De la Secretara de la Funcin Pblica.. 83 4.3.2. De la Auditora Superior de la Federacin. 4.3.3. Resultados globales del control sobre el Ejecutivo federal

90 92

4.4. Violacin del principio non bis in dem 97 Conclusiones del captulo 108

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLTICA

Conclusiones........ Ventajas y desventajas de la existencia de ambos procedimientos..

110 114

Prospectiva y recomendaciones de poltica pblica. 116 Bibliografa... 127

ndice de anexos, cuadros y grficas

Anexo 1 Tesis judicial: Servidores Pblicos. El procedimiento administrativo de responsabilidad y el relativo al pliego de responsabilidades siguen distintos fines segn las leyes que los rigen. Tesis judicial: Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos. Los particulares que desempeen una comisin por encargo del Gobierno Federal estn sujetos a las sanciones disciplinarias que deriven de la infraccin a La Ley Federal Relativa y obligados a responder por su conducta cuando ocasionen un dao patrimonial a la Hacienda Pblica.

137

Anexo 2 Tesis judicial: Pliegos de Responsabilidades fincados a funcionarios pblicos.- Son crditos fiscales.

140

Anexo 3 Tesis judicial: Derecho Administrativo Sancionador. Para la construccin de sus propios principios constitucionales es vlido acudir de manera prudente a las tcnicas garantistas del derecho penal, en tanto ambos son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado. Tesis judicial: Derecho Administrativo Sancionador Electoral. Le son aplicables los principios del ius puniendi desarrollados por el derecho penal.

141

Cuadro 1. Comparativo de la actual LOAPF y propuestas de reforma de 15 de septiembre de 2009..

52 Cuadro 2. Comparativo de los procedimientos de responsabilidades sustanciados por la SFP y la ASF

74

Cuadro 3. Sustanciacin del recursos administrativo en Cada procedimiento..

80

Cuadro 4. Resoluciones de no responsabilidad y responsabilidad por sector..

88

Cuadro 5. Presupuesto de la Administracin Pblica Federal 93

Cuadro 6. Universo de auditoras y entidades fiscalizadas. 94

Cuadro 7. Control va procedimiento administrativo. 94 Cuadro 8. Recuperaciones efectivas por el trabajo de fiscalizacin (auditora y seguimiento de las observaciones)

95

Cuadro 9. Presupuesto de cada rgano fiscalizador 95

Diagrama de flujo para la imposicin de sanciones administrativas resarcitorias por la Auditora Superior de la Federacin..

65

Grfica 1. Sector desarrollo social y recursos renovables... 84

Grfica 2. Sector desarrollo econmico..

84

Grfica 3. Sector educacin y cultura. 85

Grfica 4. Sector energa. 85

Grfica 5. Sector hacienda.. 86

Grfica 6. Sector salud

86

Grfica 7. Sector seguridad nacional..

87

Grfica 8. Control interno y facultad de atraccin de la SFP..

87

Grfica 9. Impacto cuantitativo del control global realizado por la SFP

88

Grfica 10. Sanciones econmicas determinadas por la SFP.

89

Grfica 11. Procedimientos instaurados por la ASF... 91

Grfica 12. Procedimientos instaurados por la ASF por sectores administrativos.

91

i

Abreviaturas

ASF. Auditora Superior de la Federacin.

CPEUM. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

LFRASP. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Pblicos.

LFRCF. Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin.

LOAPF. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.

OIC. rganos Internos de Control.

SFP. Secretara de la Funcin Pblica.

ii

Introduccin

El estudio y conocimiento de los asuntos pblicos siempre me ha despertado un gran

inters personal. Con formacin inicial de abogado, he tenido la suerte de desarrollar mi

actividad profesional dentro del campo del llamado Derecho pblico, primero en un

despacho dedicado a la materia, despus y a la fecha, en el sector gubernamental. Los

estudios realizados y la prctica profesional, me han ayudado a comprender de manera

general el trabajo que puede realizar un estudioso de las polticas y como el

entendimiento de lo pblico es algo ms complejo que la sola visin que ofrece el

Derecho.

Dado lo anterior, he tenido la inquietud de realizar estudios diversos a los

estrictamente jurdicos para entender de mejor manera el aspecto formal y prctico de las

cuestiones pblicas. Conforme avanzo en ese entendimiento, voy reafirmando mi inters

sobre la materia y adems, constato la importancia de la interrelacin de las diversas

disciplinas para la formacin del conocimiento de lo social, como es el caso del Derecho

y las polticas pblicas cuyo enfoque se caracteriza por ser de carcter multidisciplinario.

Es justamente la interrelacin entre Derecho y polticas pblicas la que muestro en esta

investigacin, para abordar el problema pblico objeto de anlisis: la efectividad de los

mecanismos de rendicin de cuentas a travs de las sanciones administrativas,

especficamente las impuestas por las instancias de control con funciones fiscalizadoras

y sancionatorias.

De tal suerte, abordo el tema de la responsabilidad administrativa como parte de

las polticas pblicas de rendicin de cuentas en el orden federal mexicano, en donde,

tanto la Secretara de la Funcin Pblica (SFP), jerrquicamente subordinada al

Ejecutivo federal, como la Auditora Superior de la Federacin (ASF), adscrita a la

Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, pero con autonoma tcnica y de

gestin, tienen facultades para instruir procedimientos de fincamiento de

responsabilidades administrativas a los servidores pblicos que provoquen un dao al

patrimonio de las entidades federales o de la hacienda pblica federal.

Ambas dependencias operan bajo el argumento de hacer efectivos los principios

de la transparencia y la rendicin de cuentas, pero con diferentes lgicas o perspectivas

iii

en cuanto a su pertenencia a diferentes rganos del Estado. Cada de una de dichas

entidades pblicas rige su actuar en la materia con base en una ley especfica: la SFP

aplica lo establecido en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los

Servidores Pblicos, mientras que la ASF lo establecido en la Ley de Fiscalizacin y

Rendicin de Cuentas de la Federacin1. Esta situacin permite observar que ambos

ordenamientos regulan procedimientos de fincamiento de responsabilidades

administrativas que, de manera general, persiguen la misma finalidad: la disciplina en el

servicio pblico y la reparacin de los daos causados al patrimonio del Estado.

Tal situacin, como lo explico en el desarrollo de la investigacin, deja abierta la

puerta para que en determinado caso, en contra de un mismo servidor pblico se lleven a

cabo procedimientos simultneos por los mismos hechos ante autoridades de la misma

naturaleza (administrativa) y, se aplique el mismo tipo de sancin por la misma conducta

(econmico-administrativa), situacin traducida en la violacin al principio

constitucional non bis in dem en cuanto a la aplicacin de sanciones: a nadie puede

imponrsele dos o ms sanciones de la misma naturaleza por la misma conducta y

nadie puede ser juzgado dos veces por la misma causa; en tal sentido, la ejecucin de

ambas polticas disciplinarias lejos de vigorizar, podra trastocar los principios del

Estado de Derecho Democrtico.

Adicional a lo anterior, cabe mencionar que se estn destinando recursos

pblicos de dos organizaciones gubernamentales para la misma finalidad, aunque el

mbito de actuacin de la SFP se circunscribe nicamente al rgano Ejecutivo federal,

no as el de la ASF que tiene facultades de auditar y, en su caso, sancionar a todos los

rganos y rdenes de gobierno. Pese a ello, la ASF podra tener una actuacin acotada

en cuanto al control del Ejecutivo federal, sobre todo por sus limitados recursos

humanos y la imposibilidad material de practicar auditoras en cada dependencia y

entidad bajo la subordinacin o coordinacin del propio Ejecutivo. Mientras tanto, la

gran mayora de las mencionadas dependencias y entidades cuenta con un rgano

interno de control adscrito a la SFP, aunque las revisiones hechas por el propio Ejecutivo

por lo general, son cuestionadas al percibirse poca credibilidad de las mismas.

1 El 29 de mayo de 2009 se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas que abrog la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin.

iv

Ante tal situacin, me surgi la inquietud de realizar una investigacin comparativa para

explorar la lgica y mecanismos de cada uno de los procedimientos mencionados,

haciendo una descripcin detallada de los mismos, as como tambin para verificar si

existen casos en los que ambos procedimientos hayan sido instaurados en contra de la

misma persona, adems del impacto que, en cuanto a la reparacin de los daos

causados o determinados al patrimonio del Estado, cada organizacin pblica ha tenido.

Considero que la problemtica planteada se inserta en las fases de diseo y

evaluacin de la poltica de responsabilidad administrativa contextualizada dentro de las

polticas de rendicin de cuentas. Ante esto, se emplea una perspectiva de comparacin

primeramente para describir y explicar el proceso de polticas most similar en esas fases,

y posteriormente evaluar los principios que fundamentan los procedimientos estudiados

precisando las ventajas y desventajas de la poltica analizada. La dimensin comparativa

de la investigacin tiene lugar en la exploracin y descripcin entre casos similares, al

ser unidades de anlisis dos procedimientos de fincamiento de responsabilidades

instrumentados por diversas autoridades administrativas, cuya finalidad es hacer guardar

la disciplina en el servicio pblico. Es as como contextualizo el control que tanto la SFP

como la ASF realizan sobre el poder Ejecutivo federal. De acuerdo con lo que precisan

Meny y Theoning:

El anlisis comparado les ha devuelto su importancia (a las polticas pblicas), valorando la necesidad de restituir el contexto histrico, poltico-administrativo y cultural de las polticas. Sin esta contribucin difcilmente podran explicarse las divergencias observadas en la aplicacin simultnea de polticas elaboradas en respuesta a problemas idnticos (Meny y Theonig, 1992: 229).

As, el estudio se realiz bajo una perspectiva comparada para explorar y describir la

poltica de responsabilidad administrativa de servidores pblicos en el orden federal

mexicano, a travs de la recopilacin y anlisis de datos principalmente cualitativos y

algunos cuantitativos, con la intencin de caracterizar sus elementos en el contexto de

las organizaciones gubernamentales que la implementan, conocer sus objetivos,

autoridades o instancias, consecuencias, resultados, etctera, determinando con base en

ello, sus ventajas y desventajas. La investigacin abarca el perodo comprendido entre

los aos 2000 a 2008, ya que por un lado es a partir del ao 2000 en que la ASF inici

v

sus operaciones con sus nuevas facultades despus de la transicin de la Contadura

Mayor de Hacienda a sta nueva concepcin de entidad de fiscalizacin y, por otro lado,

la informacin proporcionada por la SFP cubre hasta octubre de 2008. Conforme a esto,

formul las siguientes preguntas para orientar el trabajo:

Pregunta general

Cules son las ventajas y desventajas de que existan dos procedimientos de

responsabilidades administrativas, regulados por diversas leyes e instrumentados

por diversas autoridades, que persiguen la misma finalidad en el orden federal

mexicano?

Preguntas especficas

Cul es la lgica o perspectiva con la que operan la Secretara de la Funcin

Pblica y la Auditora Superior de la Federacin (Naturaleza jurdica, finalidad,

estructura orgnica, tcnica de gestin pblica que utilizan, etctera)?

Cules son las caractersticas y diferencias de cada uno de los procedimientos

(objetivos, operacin, autoridades o instancias, consecuencias, etctera)?

Cuntos procedimientos han instruido una y otra dependencia en el perodo

comprendido de los aos 2000 a 2008?

A cunto asciende el monto de las sanciones econmicas impuestas por la SFP y

la ASF?

Se pueden identificar algunos procedimientos que han instruido la SFP y la ASF

por la misma causa en contra del mismo servidor pblico, imponindole cada una

por su parte, una sancin econmico-administrativa?

En este tenor y con la revisin del estado del arte, formul la siguiente hiptesis de

trabajo:

vi

La existencia de dos procedimientos con la misma finalidad permite el

fortalecimiento del sistema de control sobre el rgano Ejecutivo del Estado,

pero, paradjicamente, contribuye al menoscabo de principios constitucionales,

lo que afecta la validez del Estado Democrtico de Derecho.

Con la respuesta a las interrogantes planteadas, adems de verificar la hiptesis,

pretendo aportar elementos para fortalecer el anlisis de polticas de rendicin de

cuentas, en uno de sus ejes: enforcement (la sancin) y hacer propuestas tendientes a

hacer ms efectivo el fincamiento de responsabilidades administrativas en el marco de

las polticas rendicin de cuentas y, vigencia o fortalecimiento del Estado de Derecho

Democrtico. Esto, pues la sancin ha sido desconsiderada como parte primordial de los

mecanismos de rendicin de cuentas.

La investigacin est estructurada en cuatro captulos; en los dos primeros

delimito el marco terico conceptual en el que se inscribe el problema de investigacin;

en el tercero hago una descripcin de las dos entidades pblicas que llevan a cabo los

procedimientos de fincamiento de responsabilidades administrativas, mismos que

explico en el cuarto captulo, en donde tambin apunto los resultados logrados en cada

mbito y, por ltimo, preciso las conclusiones generales as como algunas sugerencias

de poltica. En este sentido, como lo propongo en la conclusiones, podran considerarse

futuras investigaciones sobre la sancin en el marco de la rendicin de cuentas, que tal

parece, como lo considera Merino (2009), se qued detenida en el derecho a la

informacin, lo que puede generar transparencia pero no rendicin de cuentas.

El trabajo se topa con la limitacin de falta de investigacin de campo sobre el

sentir de los actores involucrados en la operacin de los procedimientos analizados, para

conocer su opinin sobre las consideraciones y resultados presentados; asimismo no

existe precisin sobre las sanciones econmicas impuestas por la Auditora Superior de

la Federacin, ya que los responsables de la misma manifestaron que es difcil saber el

monto real de las sanciones, debido a los diferentes medios de impugnacin que pueden

oponer los particulares. Estas circunstancias no fueron atendidas bsicamente por los

lmites temporales de la investigacin, como lo explico en el contenido de la misma.

vii

Tambin considero importante hacer una aclaracin, ste no es propiamente un estudio

de carcter jurdico sino que abordo la responsabilidad administrativa desde el enfoque

de polticas pblicas, presentando elementos que permiten identificarla precisamente

como una poltica pblica para entender su construccin, operacin y algunos de sus

resultados, empero, colateralmente, tambin muestro la importancia y trascendencia de

la teora y tcnicas jurdicas (herramientas utilizadas para el anlisis) en el

entendimiento y xito de la poltica pblica analizada.

8

CAPTULO I. EJES CONCEPTUALES

Para comprender el significado y finalidad de los procedimientos tendientes a la

imposicin de sanciones administrativas, instrumentados tanto por la Auditora Superior

de la Federacin como por la Secretara de la Funcin Pblica, considero importante en

este primer captulo, desarrollar de manera analtica los principales postulados y

conceptos tericos que sustentan y orientan las polticas de rendicin de cuentas. En este

sentido, es necesario comprender los alcances de los trminos de transparencia,

rendicin de cuentas y Estado de Derecho Democrtico, la relacin que guardan entre

ellos y cmo dichas categoras analticas tienen un lugar dentro del campo de las

polticas pblicas.

Lo anterior, pues desde mi perspectiva, es en atencin a los principios que

inspiran el Estado de Derecho Democrtico que se regulan y sancionan las conductas de

los servidores pblicos, constituyndose de este modo el sistema de responsabilidades de

los servidores pblicos, dentro del cual, se ubica la responsabilidad administrativa con

un doble carcter: disciplinario y econmico. Por ello, inicio el captulo con la

descripcin de los conceptos de transparencia, rendicin de cuentas y Estado de Derecho

Democrtico, precisando la relacin que tienen entre s, haciendo nfasis en la rendicin

de cuentas por estar directamente vinculada con los fines de la investigacin; para,

posteriormente, explicar y entender la poltica de control de la gestin pblica.

1.1. Alcances de la transparencia

La idea de transparencia en los regmenes polticos surge en fechas recientes como

consecuencia de una reflexin de carcter econmico que inicia con la globalizacin de

los mercados, as como por la necesidad de contar con mayor y mejor informacin sobre

su verdadero funcionamiento a partir de las regulaciones y la probidad de cada pas. De

ah que los promotores principales de las mejores prcticas de transparencia hayan sido,

al menos en un principio, los grandes organismos econmicos internacionales como la

Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) y el Banco

Mundial, ya que la implementacin de polticas de transparencia y rendicin de cuentas

son parte de la propuesta de dichos organismos, dentro de lo que se conoce como la

9

segunda generacin de reformas en Amrica Latina.2 No obstante, el concepto actual de

transparencia se ha revalorizado en contextos de regmenes democrticos, a grado tal de

considerarla una caracterstica imprescindible en los mismos.

Ahora bien, cabe precisar que el vocablo transparencia en sentido lato, significa

lo que puede verse con claridad. Cuando trasladamos el concepto a una organizacin y,

en el caso que nos ocupa una organizacin pblica, la transparencia implica que dicha

organizacin deje ver su actuacin de manera clara, tal cual y est desarrollando su

funcin para cumplir con los fines que le fueron encomendados. En este sentido, es

necesario que la informacin generada se difunda y est disponible para quien la solicite.

Como lo seala Rodolfo Vergara (2005: 9), cuando hablamos de transparencia las

organizaciones pblicas deben informar a la sociedad sobre sus criterios de decisin, sus

procesos, sus rutinas y sus resultados; en este mismo sentido se pronuncian Sergio

Garca y Cristina Cobos (2005: 109) para quienes la transparencia nos remite al

mecanismo a travs del cual el escrutinio se vuelve efectivo, permitiendo que la

informacin sea abierta y est al alcance de quien la solicite. Las vas para llevar a cabo

la transparencia son diversas: desde boletines editados por la organizacin, hasta la

publicacin en pgina electrnica va Internet.

Por su parte, Oliver define a la transparencia como dejar que la verdad est

disponible para que otros la vean sin tratar de ocultar u opacar el significado o alterar los

hechos para poner las cosas bajo una mejor luz (Oliver citado por Aguilar, 2006: 28).

Este entendimiento de la transparencia, bsicamente pasivo, est cambiando, pues

crecientemente transparencia significa apertura activa, es decir, los gobiernos no

solamente deben permitir que los ciudadanos los observen, sino tambin deben divulgar

efectivamente la informacin que poseen.

Conforme lo anterior, la transparencia implica la obligacin de las

organizaciones pblicas de difundir la informacin que generen en el desempeo de sus

funciones, o bien, proporcionarla a quien la solicite para que conozcan su actuacin,

estructura y organizacin, siempre y cuando la informacin no se encuentre clasificada 2 La propuesta de una segunda generacin de reformas en Amrica Latina por parte de los organismos internacionales, proviene de la constatacin del fracaso de las reformas de primera generacin relativas a la liberalizacin financiera y comercial de los mercados nacionales y su insercin en una economa globalizada- a fin de generar las condiciones necesarias para la superacin de los problemas ms apremiantes de la regin.

10

como reservada o confidencial en los trminos de las leyes de la materia,3 ya que lo

transparente permite ver todo con detalle. Esto implica tambin el derecho de acceso a la

informacin.

Tenemos entonces que, la transparencia en el gobierno se refiere a

organizaciones pblicas que informan a la sociedad sobre sus criterios de decisin, sus

procesos, sus rutinas y sus resultados; solicitando que las organizaciones que conforman

el gobierno hagan del dominio pblico informacin con la cual disean, ponen en

prctica y evalan las polticas pblicas que estn bajo su responsabilidad. Para ello es

necesario que las prcticas de transparencia se plasmen tanto en las rutinas y

procedimientos de las organizaciones pblicas, como en el conjunto de valores (cultura

organizacional) que influyen cotidianamente en los comportamientos de los actores

organizacionales de todos los niveles.

3 La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental establece en los artculos 13, 14 y 18 los catlogos de informacin considerada como reservada y confidencial: Artculo 13. Como informacin reservada podr clasificarse aqulla cuya difusin pueda: I. Comprometer la seguridad nacional, la seguridad pblica o la defensa nacional; II. Menoscabar la conduccin de las negociaciones o bien, de las relaciones internacionales, incluida aquella informacin que otros estados u organismos internacionales entreguen con carcter de confidencial al Estado Mexicano; III. Daar la estabilidad financiera, econmica o monetaria del pas; IV. Poner en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona, o V. Causar un serio perjuicio a las actividades de verificacin del cumplimiento de las leyes, prevencin o persecucin de los delitos, la imparticin de la justicia, la recaudacin de las contribuciones, las operaciones de control migratorio, las estrategias procesales en procesos judiciales o administrativos mientras las resoluciones no causen estado. Artculo 14. Tambin se considerar como informacin reservada: I. La que por disposicin expresa de una Ley sea considerada confidencial, reservada, comercial reservada o gubernamental confidencial; II. Los secretos comercial, industrial, fiscal, bancario, fiduciario u otro considerado como tal por una disposicin legal; III. Las averiguaciones previas; IV. Los expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio en tanto no hayan causado estado; V. Los procedimientos de responsabilidad de los servidores pblicos, en tanto no se haya dictado la resolucin administrativa o la jurisdiccional definitiva, o VI. La que contenga las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores pblicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisin definitiva, la cual deber estar documentada. Cuando concluya el periodo de reserva o las causas que hayan dado origen a la reserva de la informacin a que se refieren las fracciones III y IV de este Artculo, dicha informacin podr ser pblica, protegiendo la informacin confidencial que en ella se contenga. No podr invocarse el carcter de reservado cuando se trate de la investigacin de violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de lesa humanidad. Artculo 18. Como informacin confidencial se considerar: I. La entregada con tal carcter por los particulares a los sujetos obligados, de conformidad con lo establecido en el Artculo 19, y II. Los datos personales que requieran el consentimiento de los individuos para su difusin, distribucin o comercializacin en los trminos de esta Ley. No se considerar confidencial la informacin que se halle en los registros pblicos o en fuentes de acceso pblico.

11

1.2. Alcances de la rendicin de cuentas

En una aproximacin amplia de la rendicin de cuentas, puede decirse que sta implica

la obligacin de cumplir con las tareas asignadas, informar y responder por la actuacin

realizada. Se entiende principalmente como un mecanismo de control sobre los

detentadores del poder poltico y los responsables de la administracin pblica. De este

modo, la rendicin de cuentas conlleva un derecho y una obligacin; el derecho del

ciudadano a que le informen y la obligacin del funcionario de informar como una

forma de control de la accin gubernamental. Schedler sostiene: Hoy en da el concepto

de la rendicin de cuentas (accountability), que ya forma parte del lenguaje poltico

cotidiano en la comunidad internacional, expresa de manera ntida esta preocupacin

continua por controles y contrapesos, por la supervisin y restriccin del poder

(Schedler, 2004: 9).

El estudio de los sistemas de control del poder representa la segunda generacin

del anlisis poltico; la primera se ocupa de los mecanismos de acceso al poder, mientras

que la segunda generacin se centra en cmo se ejerce el poder poltico y cmo se

controla el mismo. As, se consideran necesarios la rendicin de cuentas, donde se

incluyen los mecanismos de control y fiscalizacin. Madison sostuvo que Si los

hombres fuesen ngeles el gobierno no sera necesario (citado por Manjarrez 2003:44);

en este sentido [a] la rendicin de cuentas, las realidades del poder le dan su razn de

ser. Su misin est en reducir las incertidumbres del poder, limitar sus arbitrariedades,

prevenir y remediar sus abusos, volver predecible su ejercicio, mantenerlo dentro de

ciertas normas y procedimientos preestablecidos (Schedler, 2004: 24). Conforme a esto,

es lgico decir que la demanda y establecimiento de mecanismos de rendicin de

cuentas surgen por la opacidad del poder.

Igualmente Schedler (2004) explica que la rendicin de cuentas se constituye de

los siguientes elementos esenciales y que l llama los pilares de la rendicin de cuentas:

la obligacin de los funcionarios y polticos de informar y justificar sus decisiones ante

el pblico (answerability) y la capacidad de sancionar a polticos y funcionarios

(enforcement). De este modo, la rendicin de cuentas puede ser entendida en tres ejes:

informacin (acceso a ella, transparencia); justificacin y, en su caso, sancin,

precisamente es ste ltimo eje el que importa para los fines del presente trabajo. En este

12

sentido, la rendicin de cuentas se entiende generalmente como un proceso en que las

autoridades y los polticos comunican a la poblacin la pertinencia de sus decisiones y

acciones de gobierno, y son susceptibles de recibir una sancin en caso de conductas

contrarias a los principios y disposiciones que rigen su actuar.

La precisin de Schedler (2004) de considerar dentro de los pilares de la

rendicin de cuentas el elemento de sancin o castigo por el comportamiento impropio o

ilegal de los servidores pblicos, resulta importante ya que para que exista una efectiva

rendicin de cuentas y sta cumpla con la finalidad de coadyuvar a la vigencia del

Estado de Derecho, es necesario contar con mecanismos de punibilidad y penalidad4 que

repriman o inhiban las conductas indebidas de los que tienen la responsabilidad moral y

legal de comportarse con probidad, ajustndose a lo establecido en las disposiciones

vigentes. Ejercicios de rendicin de cuentas que nada ms exponen una conducta

inapropiada, sin imponer los castigos correspondientes, frecuentemente se ven como

ejercicios dbiles de rendicin de cuentas Si camina de la mano con la impunidad, la

rendicin de cuentas aparece ms como un acto de simulacin que una restriccin real al

poder (Schedler, 2004:16).

Por otra parte, a mi parecer, tambin es importante el elemento contractual que

Ugalde (2002) seala como caracterstica de la rendicin de cuentas, a travs del cual

existe una delegacin de autoridad del principal al agente que implica un contrato ya sea

de carcter informal (verbal o social) o de carcter formal a travs de leyes y reglas

escritas. En este sentido puede entenderse el establecimiento de la rendicin de cuentas

como una de las clusulas del contrato social. Con base en ello, el propio Ugalde define

a la rendicin de cuentas como:

La obligacin permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes o principales de los actos que llevan a cabo como resultado de la delegacin de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento. Los mandantes o principales supervisan tambin a los mandatarios o agentes para garantizar que la informacin proporcionada sea fidedigna (Ugalde, 2002:14).

4 Utilizo los trminos punibilidad y penalidad que ofrece la teora del delito, aplicada por analoga al caso de la responsabilidad administrativa de los servidores pblicos. As, de acuerdo a la teora del delito la punibilidad es la amenaza o posibilidad de aplicar una sancin, con el fin de garantizar el orden social, lo que difiere de la penalidad que propiamente es la sancin o castigo impuesto a quien comete la infraccin o delito.

13

La tesis de la rendicin de cuentas como parte de un acuerdo de voluntades, la

encontramos tambin en los estudios de Manjarrez (2003:44), para quien la rendicin de

cuentas es un acuerdo social mediante el cual:

a) las partes confieren y aceptan derechos y responsabilidades, incluyendo las especificacin de fines, metas, regulaciones y la provisin de recursos para cumplir tales fines; b) las partes que adquieren responsabilidades informan sobre el cumplimiento de las mismas o, por lo menos, ponen a disponibilidad informacin sobre su desempeo; c) las partes delegantes de responsabilidades cumplen su deber de requerir tales informes, y; se establecen recompensas y sanciones asociadas conforme a los resultados obtenidos en el uso de las responsabilidades y los recursos asignados.

Conforme lo anterior, la rendicin de cuentas implica el establecimiento de reglas del

juego para el control del ejercicio del poder y el desempeo de la administracin pblica

que, ciertamente pueden instituirse a travs de mecanismos consensuales como el

compromiso y deber tico de los funcionarios pblicos y las leyes relativas pero, no

necesariamente inspiran la conformacin del pacto social, incluso, desde otra

perspectiva, puede ser vista como parte de las estrategias de los nuevos paradigmas de la

gestin pblica y de las recomendaciones de los organismos financieros multilaterales5.

No obstante, como lo preciso ms adelante, se ha caracterizado a la transparencia

y a la rendicin de cuentas como requisitos indispensables en los regmenes

democrticos para que la ciudadana est en condiciones de evaluar y conocer el

desempeo de sus gobernantes, de tal suerte, se reconocen seis funciones de la rendicin

de cuentas: (Cfr. Secretara de la Funcin Pblica, 2008: 33-35):

Funcin Informativa. Establece los mecanismos para que el servidor pblico

informe sobre su actuacin y evolucin de su situacin patrimonial, por ejemplo, a

travs de las declaraciones patrimoniales.

5 Sobre el particular Vergara (2005:28) seala: En los ltimos aos nos encontramos con que diversos organismos internacionales como la OCDE y el Banco Mundial han comenzado a presionar a los gobiernos nacionales por transparentar su informacin y explicar sus decisiones. Desde la perspectiva de la gestin pblica y el anlisis organizacional, la transparencia ha cobrado importancia recientemente porque las reformas administrativas en diversos pases, inspiradas en la Nueva Gestin Pblica (NGP), la han llevado a convertirse en un importante mecanismo de control sobre polticos y funcionarios de todos los niveles

14

Funcin Argumentativa. Puede ubicarse dentro de lo que Schedler (2004) llama

justificacin, pues el servidor pblico debe explicar sus actos y decisiones por

disposicin de ley o requerimiento de autoridad competente para verificar la legalidad

del acto o, incluso a solicitud de los ciudadanos.

Funcin Preventiva. Los controles institucionales y las revisiones peridicas a

las que est sujeto el servidor pblico, por ejemplo a travs de auditoras, constituyen

medidas preventivas orientadas a incentivar al servidor pblico a que cumpla cabalmente

sus funciones y se abstenga de realizar una conducta irregular.

Funcin sancionadora. El servidor pblico que comete una falta administrativa o

un delito debe ser sancionado; la sancin adems de castigar la conducta contraria al

orden normativo, tiene como finalidad inhibir la realizacin de conductas similares y

reparar el dao causado a la sociedad, a la organizacin gubernamental o a la persona

afectada.

Funcin legitimadora. En la medida en que el servidor pblico realice su gestin

de manera transparente, conforme a las disposiciones que rigen su actuar, legitimar su

actuacin ante la ciudadana quien le tendr respeto y confianza.

Funcin poltico-electoral. Si el servidor pblico es visto como responsable y

probo ante la opinin pblica, la ciudadana muy posiblemente lo recompensar con su

voto en caso de que compita para un cargo de eleccin popular y, por el contrario, si la

conducta del sujeto es cuestionable en tanto no se condujo conforme a lo esperado, la

ciudadana puede emitir un voto de castigo, eligiendo otra opcin poltica.

Las anteriores funciones, desde mi punto de vista, quedan comprendidas dentro

del sentido formal y el sustantivo en los que se entiende la rendicin de cuentas de

acuerdo con Monsivis (2005). sta descripcin, a mi modo de ver, sintetiza de manera

precisa y concreta el mecanismo de rendicin de cuentas:

Formalmente, la rendicin de cuentas se puede definir como la estructura de procedimientos que garantizan a uno o varios principales la capacidad de vigilar, controlar y sancionar a agentes especficos El sentido sustantivo de la rendicin de cuentas se refiere a los procesos y momentos especficos en los que los agentes o depositarios de responsabilidad poltico-administrativa, deben ofrecer justificaciones pblicas acerca de sus acciones presentes, pasadas y previsibles, dada la posibilidad real de que sean sancionados por las instancias correspondientes. (Monsivis, 2005: 42).

15

1.3. Proyectos polticos y rendicin de cuentas

La rendicin de cuentas puede materializarse a travs de varias formas dependiendo de

las caractersticas propias de los regmenes polticos y las sociedades en que se

implementa, es decir, en trminos de Isunza (2005) de acuerdo al proyecto poltico6 de

los sujetos sociales. Para el anlisis de la rendicin de cuentas, Isunza identifica tres

grandes proyectos polticos: el democrtico, el neoliberal y el corporativo-clientelar.

En el proyecto poltico democrtico encontramos una amplia participacin

ciudadana para el reconocimiento y respeto de derechos y control comn de la cosa

pblica, pues el proyecto democrtico se basa en el ejercicio y ampliacin de los

derechos individuales y sociales, as como en la co-responsabilidad ciudadana. Las

polticas pblicas son la herramienta del Estado para cumplir con su responsabilidad de

garantizar el ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos (Cfr. Hevia, 2005: 70-71).

En este sentido, a la variada tipologa de la rendicin de cuentas, Isunza (2005)

introduce el concepto de rendicin de cuentas transversal en donde la sociedad civil

juega un papel decisivo en el control gubernamental:

[Es] un tipo de control y participacin que apela a derechos y que se cristalizan en torno a polticas pblicas. La RdC [rendicin de cuentas] transversal no se contrapone a los mecanismos de RdC vertical (elecciones), horizontal (equilibrio y mutuo control entre poderes del Estado) ni social (movilizaciones sociales activadoras de los dems mecanismos, escndalos y dems usos de medios masivos de informacin); por el contrario la RdC transversal profundiza la propuesta de control social de lo pblico, abriendo una va para la participacin ciudadana cogestiva con miras a la responsabilizacin poltica de los servidores pblicos (electos o no).

Por otra parte, de acuerdo con la visin del proyecto poltico neoliberal-conservador, se

identifica a los ciudadanos como clientes, en este sentido, es necesaria la comunicacin

entre el Estado y la sociedad civil para conseguir resultados ptimos. Esta es la utilidad

de la participacin no tanto la satisfaccin y control del inters general y, aunque hay

una defensa de derechos, principalmente de los empresarios, es moralmente aceptable

para el proyecto neoliberal la no universalidad de vigencia de derechos. La lgica del

proyecto poltico neoliberal tambin utiliza el argumento del establecimiento de la

6 Isunza (2005:21) cita a Evangelina Dagnino (2002) para quien el proyecto poltico abarca los conjuntos de creencias, intereses, concepciones del mundo, representaciones de lo que debe ser la vida en sociedad, etctera, como lo que orienta la accin poltica de los diferentes sujetos.

16

rendicin de cuentas como parte de las recomendaciones de los organismos financieros

internacionales.

Este proyecto poltico considera el uso de la RdC como un mecanismo indispensable para el xito de las reformas polticas, econmicas y sociales que obligan a sus acreedores del tercer mundo a aplicar. La tesis de las agencias del crdito internacional es simple: las reformas econmicas de desregulacin para combatir la pobreza en la regin no tiene resultados exitosos, no por un problema de diseo o de filosofa, sino porque los gobiernos encargadas (sic) de ejecutarlas son ineficientes y corruptos. El modelo no es incorrecto, es su aplicacin la deficiente. De ah que la transparencia y la RdC resultan mecanismos indispensables y necesarios para disminuir la corrupcin y mejorar la eficiencia de las polticas. Cuando esto tenga lugar, el modelo al fin rendir los frutos tantas veces prometidos. (Hevia, 2005: 72).

A su vez, el proyecto corporativo-autoritario de acuerdo con Isunza (2005), se

caracteriza por la simulacin y sumisin como modo de vida, en virtud de esto, la lgica

de la dimensin exigitiva de la rendicin de cuentas pierde su razn de ser, pues el

Estado acta conforme a los intereses del grupo dominante, la subordinacin es una

prctica cotidiana. La rendicin de cuentas es un obstculo para el desarrollo de las

acciones de gobierno, por el contrario, la opacidad representa beneficios y ventajas.

Puede observarse que de acuerdo a los diferentes usos que Hevia (2005)

encuentra al concepto de la rendicin de cuentas en los diferentes proyectos polticos, la

rendicin de cuentas tiene mayor significacin en el proyecto poltico democrtico, en

donde es reconocido como un derecho y puede encontrarse en sus diversas modalidades.

Bajo el contexto del proyecto neoliberal, la rendicin de cuentas se encuentra limitada y

su nica finalidad es transparentar el gobierno, no para el beneficio social sino para el

xito de las polticas de los organismos rectores supranacionales; la rendicin de cuentas

es entendida en este contexto, como un antdoto contra el fracaso de las polticas

pblicas. Tratndose del proyecto corporativo-autoritario, la rendicin de cuentas es un

obstculo para los intereses de los grupos clientelares.

En el caso de Mxico el discurso dominante sobre los mecanismos de

transparencia y rendicin de cuentas se inspira el proyecto democrtico, de tal suerte, lo

tomo como referencia para el anlisis de la problemtica de este estudio. As, la

transparencia y rendicin de cuentas se enmarcan en las discusiones sobre los valores o

principios democrticos que deben regir en las sociedades precisamente democrticas y,

17

especficamente, en los debates sobre quin y por qu debe controlar la gestin

gubernamental, o an ms, si debe controlarse.

La gestin gubernamental como instrumento del poder poltico para la

consecucin de sus fines, debe ser transparente y rendir cuentas para que la sociedad

pueda evaluar el desempeo de los servidores pblicos, debido a que como

representantes de la sociedad en su conjunto, tienen el mandato de servir a la

colectividad (el cual aceptan tcita o expresamente). La colectividad, por su parte, tiene

el derecho de exigir cuentas, de conocer cmo se ejercitan los recursos de todos, cules

son los resultados obtenidos y de que se castigue a los responsables de conductas

contrarias a los principios y normas vigentes. Por ello es que se idean mecanismos que

permitan la aplicacin de sanciones a los que violentan el orden legal establecido,

respetando las garantas constitucionales, tal es el caso de los dos procedimientos que,

como veremos a detalle, an cuando responden a diferentes lgicas del control del

poder, llegan a tener materialmente la misma finalidad, cuestionndose entonces su

existencia.

1.4. El Estado de Derecho Democrtico

Una poltica de rendicin de cuentas, como lo es la de responsabilidad administrativa de

los servidores pblicos, encuentra su fundamento terico en los postulados de la

democracia y el Estado de Derecho. En la poca contempornea los regmenes polticos

buscan su reconocimiento como democrticos donde impere el Estado de Derecho;

tal parece que esas caractersticas les aseguran una inherente aceptacin social que se

traduce en legitimidad y fuerza para dichos regmenes. Adems han surgido dentro de

las sociedades diversos sectores que luchan por una vida democrtica. En el mbito

cientfico y acadmico an se debate sobre la concepcin de la democracia y sobre

cules son sus caractersticas, generndose una variada clasificacin sobre la misma. Por

ejemplo, se habla de Democracia representativa, directa, constitucional, liberal,

deliberativa, parlamentaria, etctera. Son varios los autores dedicados a desentraar el

significado y contenido de democracia y Estado de Derecho, generndose un gran

debate al respecto, sin embargo, al menos en la concepcin contempornea de esos

conceptos, en mucho son coincidentes.

18

Desde la antigua Grecia se concibi a la democracia como el gobierno o poder de

muchos o del pueblo, a partir de entonces, como lo anot, se han generado una variedad

de conceptos y clasificaciones de la misma hasta llegar a nuestros das en los que

democracia parece ser una palabra sine qua non en el vocabulario de los polticos. A

pesar de que se han identificado diversas formas o tipos de democracia, el denominador

comn que presentan es que todas las definiciones reconocen la participacin ciudadana

en la gestin de lo pblico, ya sea directamente o a travs de representantes, quienes

deben tutelar los derechos de la colectividad.

Jean-Francois Prudhomme sostiene que la participacin ciudadana: Vincula al

depositario de la soberana, el pueblo, con el ejercicio de la autoridad poltica y

constituye, sin duda, uno de los elementos que distingue a los regmenes democrticos

de los autoritarios (Prudhomme, 1999: 93). Se entiende entonces que una de las

principales caractersticas de la democracia es la participacin de la colectividad en las

decisiones polticas, sin embargo por la imposibilidad de la participacin directa de cada

uno de los individuos, es necesaria la representacin de los mismos en los rganos de

decisin del Estado.

Una clasificacin frecuente en la teora democrtica es aquella que distingue

entre conceptos formales, procedimentales o minimalistas y, conceptos sustantivos. Esta

clasificacin se realiza a partir de los elementos considerados necesarios y suficientes

para ponderar a un rgimen poltico como una democracia de acuerdo con el nfasis

puesto en el cumplimiento de procedimientos o los resultados y contenidos de las

acciones de gobierno.

Como representante de la primera postura encontramos a Norberto Bobbio que

define a la democracia como el establecimiento y respeto de las reglas del juego

(Bobbio, 2005: 18) precisamente por los que deben sujetarse a esas reglas, como la

renovacin peridica y transparente de los detentadores del poder poltico a travs de

elecciones limpias. En la misma corriente se ubica Robert Dahl (1991) (citado por

Ansolabehere y Salazar, 2006-2007:19), quien enumera siete caractersticas que definen

a un gobierno democrtico (o polirquico segn su propia terminologa): 1) los

representantes electos realizan el control poltico sobre el gobierno; 2) estos

representantes son elegidos en elecciones libres e imparciales; 3) prcticamente todos los

19

adultos tienen derecho a votar; 4) los ciudadanos tiene derecho a concurrir como

candidatos a cargos electivos en el gobierno; 5) existe el derecho de libertad de

expresin, incluyendo el derecho a la crtica y a las instituciones; 6) los ciudadanos

tienen a su disposicin medios alternativos de informacin, y 7) los ciudadanos pueden

organizarse libremente en partidos, organizaciones o grupos de inters que gozan de

autonoma.

Ahora bien, para las posturas sustantivas o no procedimentales, la democracia

conlleva al reconocimiento y respeto de ciertos valores adjetivados como democrticos,

tales como la igualdad, la libertad, la no discriminacin, la seguridad jurdica, el respeto

al derecho de las minoras, entre otros; reconocimiento hecho principalmente por las

estructuras de organizacin del poder del Estado, pero tambin por la colectividad (quien

debe estar plenamente consciente de dichos valores) en tanto partcipes de una vida

democrtica para beneficio de todos los miembros de la sociedad. Algunos de los

principales representantes de esta corriente son Luigi Ferrajoli y Ernesto Garzn Valds

(citados por Ansolabehere y Salazar, 2006-2007:21), quienes pugnan por la Democracia

Constitucional basada en los derechos fundamentales de los individuos. Incluso, hay

visiones ms extremas de democracia sustantiva segn las cuales implica no solo la

igualdad formal-legal sino igualdad de condiciones socioeconmicas.

Lo cierto es que resulta de vital importancia para la democracia tanto, en el

lenguaje de Bobbio, las reglas del juego, como los valores o principios que inspiran y en

los que se sustentan los regmenes democrticos que deben garantizarlos en el orden

constitucional. De este modo la democracia representa una serie de reglas y principios o

valores que deben ser garantizados para todos; especficamente concibo a la democracia

tal y como se establece en el inciso a) de la fraccin II del artculo 3 de la Constitucin

Poltica de nuestro pas: no solamente como una estructura jurdica y un rgimen

poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento

econmico, social y cultural del pueblo.

En cuanto toca al Estado de Derecho, igual que sucede con la democracia, no

existe una concepcin homognea sobre aqul, e igualmente, encontramos nociones

formales o procedimentales como la de Joseph Raz (1982), as como nociones

sustantivas como la de Elas Daz (1998). Lo que caracteriza a un Estado de Derecho, en

20

trminos formales, es que las disposiciones jurdicas deben ser prospectivas, abiertas y

claras; dichas disposiciones deben ser relativamente estables; el poder judicial debe ser

independiente; los juicios deben ser pblicos; los tribunales deben ser accesibles,

etctera (Cfr. Raz, 1982: 268-273). Esta visin deja fuera los contenidos del derecho,

fundamentalmente la vigencia de los derechos fundamentales, la legitimidad de la

produccin de las leyes. No slo no importan los contenidos, sino tampoco, el tipo de

gobierno del que emana las normas.

En el extremo opuesto encontramos las nociones sustantivas. En este caso, la

preocupacin fundamental est asociada con el contenido de las normas y su forma de

produccin, esto es, sin un marco normativo que garantice los derechos fundamentales y

sin un gobierno democrtico, no podramos hablar de vigencia del Estado de Derecho.

Cabe destacar sin embargo que, mientras en el primer caso el concepto de Estado de

Derecho no requiere de adjetivos, en el segundo s; para distinguirlo del primero los

autores hacen referencia a un Estado Democrtico de Derecho o Estado de Derecho

Democrtico.

El Estado de Derecho debe verse no slo como atributo genrico del sistema

legal y del funcionamiento de los tribunales, sino tambin, y principalmente, como el

fundamento de la autoridad legalmente ejercida por un Estado y un gobierno que

coexiste con un rgimen democrtico en tres sentidos: 1) sanciona y garantiza los

derechos participativos, las libertades polticas y las garantas del rgimen democrtico;

2) sanciona y garantiza los derechos civiles de toda la poblacin; y 3) establece redes de

accountability (transparencia y rendicin de cuentas) que someten a control de legalidad

los actos de todos los agentes pblicos y privados, incluyendo a los funcionarios

gubernamentales de mayor jerarqua.

Con base en lo anterior y de acuerdo con Elas Daz, el Estado de Derecho

Democrtico, no se limita a la plena vigencia y respeto de un orden legal, sino que debe

contener fundamentalmente las siguientes caractersticas (Daz, 1998: 44):

a) Imperio de la ley: ley como expresin de la voluntad general. b) Divisin de poderes: legislativo, ejecutivo y judicial. c) Legalidad de la Administracin: actuacin segn la ley y suficiente control

judicial. d) Derechos y libertades fundamentales: garanta jurdico-formal y efectiva

realizacin material.

21

Por su parte, Mireille Roccatti (2008) seala adems de las anteriores caractersticas del

Estado de Derecho, la de equidad social: Uno de los objetivos del Estado es el lograr la

justicia social, armonizando los intereses de la comunidad y; distribuyendo con

oportunidad y acierto los bienes y servicios que demanda la poblacin. De esta forma es

factible garantizar el apoyo pleno de un pas, dentro de un ambiente de respeto y

colaboracin entre los integrantes del grupo social al que se pertenece (Roccatti, 2008:

11). En este sentido se habla incluso de Estado social y democrtico de Derecho como

una categora caracterizada por la solidaridad social bajo reglas democrticas.

Tomando como referencia lo anterior, en el contexto del proyecto poltico

democrtico, agregara a su caracterizacin el establecimiento de redes de accountability

para hablar de Estado de Derecho Democrtico, referido principalmente a las

limitaciones del poder poltico para que ste no se torne absoluto. En este sentido, debe

ser garantizado y respetado por el propio poder, siendo indispensable su sometimiento a

la ley y respeto a la misma (imperio de la ley), adems de un sistema de frenos y

contrapesos que controle el ejercicio del poder para que exista un equilibrio (divisin de

poderes o distribucin de funciones), la actuacin de la administracin pblica en el

marco de la ley, esto es la aplicacin de la ley a casos concretos a travs de actos

debidamente fundados y motivados, que los mismos sean susceptibles de ser revisados

por las autoridades jurisdiccionales competentes, las que a su vez deben ser

independientes e imparciales (legalidad de la administracin) y el reconocimiento y

garanta de proteccin de los llamados derechos fundamentales o humanos.

Ahora bien, precisando an ms la relacin entre Democracia y Estado de

Derecho, cabe decir que se requiere de un Estado de Derecho verdaderamente

democrtico, capaz de asegurar los derechos polticos, las libertades civiles y los

mecanismos de accountability (transparencia y rendicin de cuentas) que preserven la

igualdad poltica de todos los ciudadanos y fijen lmites a los abusos del poder estatal y

privado. Esta descripcin es precisamente el sustento terico, e incluso, ideolgico, en el

que se enmarca el control administrativo de la actuaciones de los servidores pblicos;

tema del presente anlisis.

22

1.5. Interaccin de los tres conceptos

Con lo expuesto hasta aqu puede advertirse la ntima relacin que guardan los

conceptos de transparencia, la rendicin de cuentas y el Estado Democrtico de

Derecho, mismos que confluyen en los postulados del proyecto poltico democrtico.

Para que exista el Estado de Derecho Democrtico son necesarios los mecanismos de

transparencia y rendicin de cuentas. La transparencia es parte de la rendicin de cuentas

an cuando puede existir sin sta y, la rendicin de cuentas presupone a su vez la

transparencia. Estas prcticas se consideran un ejercicio necesario para la gobernabilidad

democrtica y un elemento central de las democracias representativas contemporneas.

Tericamente suele ubicrseles como instrumentos que pueden utilizarse para controlar

el abuso del poder y garantizar que los gobernantes cumplan con transparencia,

honestidad, eficiencia y eficacia el mandato otorgado por los ciudadanos a travs de la

eleccin, ya que los dota de mecanismos para el control de los polticos y los burcratas

e impulsa cambios en la cultura y participacin poltica de la sociedad civil.

Las prcticas de accountability son caracterstica indispensable de los regmenes

democrticos puesto que permiten la transparencia de la accin gubernamental y la

posibilidad de los ciudadanos de vigilar y actuar participativamente en las cuestiones de

inters general. Esto implica conocer los resultados obtenidos en la gestin

gubernamental, el destino real de los recursos pblicos, as como tambin la sujecin de

los funcionarios pblicos al orden legal establecido; en caso contrario, permite la

determinacin y aplicacin de la sancin correspondiente. Rodolfo Vergara seala que:

El funcionario pblico debe garantizar un uso eficaz y eficiente de los recursos y

adems ser capaz de mostrar que su comportamiento sigui en todo momento las reglas

establecidas (2005: 16).

Adicionalmente, la transparencia y rendicin de cuentas ayudan a combatir la

corrupcin, pues los funcionarios encuentran dificultades para anteponer sus particulares

intereses o el del grupo al que pertenecen a los intereses generales. Al respecto, Vergara

sostiene: A la larga la transparencia ayuda a que las dependencias de gobierno no sean

desviadas de sus objetivos pblicos para servir a intereses privados, por ejemplo, los

intereses de los funcionarios que las controlan (2006: 23). Justamente, la transparencia

y rendicin de cuentas pueden ser vistas como instrumentos que ayudan a combatir la

23

corrupcin, pues los funcionarios al sentirse observados inhiben su actuacin al

encontrar dificultades para anteponer su inters particular al general.

En este orden de ideas, el xito de los regmenes democrticos depende en gran

medida de las prcticas de accountability, las cuales permiten que las acciones del

gobierno puedan vigilarse y castigarse; la gobernabilidad democrtica se vigoriza a

travs de los mecanismos de autocorreccin y aprendizaje que la transparencia permite,

por lo que es de suma importancia la disponibilidad de la informacin que permita

evaluar el desempeo real del gobierno y los representantes adems de exigirles cuentas

para reconocer su trabajo o sancionarlos.

En el Estado de Derecho Democrtico la ciudadana tiene (o tendra que tener) la

posibilidad de acceder a los mecanismos de participacin ciudadana, exigir que la

autoridad le rinda cuentas de su actuacin y decisiones, as como de los resultados

obtenidos, en su caso, ejercitar las acciones jurdicas procedentes cuando considere que

sus derechos y/o garantas constitucionales estn siendo violentadas. Es decir que los

ciudadanos participan activamente en la vida poltica del pas, en su control, en la

hechura de las polticas, pero adems el gobierno asume una actitud responsable

cultivando las tradiciones democrticas de comunicar al pblico con evidencias y

argumentos convincentes sus decisiones. Como lo sostiene Aguilar (1997) los

gobernantes y administradores deben estar dispuestos y sobre todo obligados a dar

explicaciones, a ofrecer argumentos valorativos, debatir, persuadir, aprender y si es

necesario, corregir. Esto es, deben estar sujetos a los diversos tipos de control existentes.

Para mayor claridad considero oportuno precisar que la transparencia y la

rendicin de cuentas s bien se interrelacionan ampliamente, no son sinnimos. La

transparencia no conlleva necesariamente a la rendicin de cuentas, pero, en dado caso,

s la potencializa. Como vimos anteriormente, no es fcil la conceptualizacin de la

rendicin de cuentas y mucho menos su operacin, la rendicin de cuentas implica un

proceso ms complejo que la transparencia. Gracias a la transparencia los agentes

gubernamentales dejan ver su actuacin, informan al ciudadano sus decisiones y las

consecuencias de las mismas. Por otro lado, para que haya una efectiva rendicin de

cuentas, deben considerarse de manera integral, no por separado, tanto la informacin, la

justificacin y la sancin. Lpez Aln y Merino (2009:7) sostienen que rendir cuentas

24

es un concepto que no slo es tericamente complejo, sino que su definicin prctica y

operacin supone la muy elaborada y fina articulacin de un amplio conjunto de normas,

actores, instituciones y procedimientos. Pedir que se rindan cuentas es cosa fcil.

Disear y operar una poltica pblica con ese propsito es mucho ms difcil. Los

mismos autores afirman:

La autntica rendicin de cuentas es algo ms que la transparencia: es una tarea obligada y permanente, con actores claramente identificados que llevan a cabo la vigilancia, el control y la sancin sobre los contenidos sustantivos del ejercicio gubernamental, en todas sus facetas, en un entorno legal y democrtico explcito y abierto, que identifica con claridad las obligaciones que cada servidor pblico debe cumplir. Nada menos (Lpez Aylln y Merino, 2009:15).

Bajo esta visin, los mecanismos de responsabilidades de servidores pblicos revisten

una importancia fundamental como parte esencial del sistema de rendicin de cuentas de

un Estado de Derecho Democrtico. A pesar de ello, en el caso especfico de nuestro

pas, los sistemas de responsabilidades no se han diseado como una parte sustancial de

la rendicin de cuentas. Como lo sealan Lpez Aylln y Merino, (2009:34) puede

decirse que el problema reside en que el sistema de responsabilidades ha sido diseado,

acaso, como un mecanismo destinado a evitar la corrupcin, pero no como una pieza

central de una poltica completa y bien definida de la rendicin de cuentas. Es por ello

que apremia el anlisis y la revisin de los sistemas de responsabilidades desde un

enfoque, precisamente, de polticas de rendicin de cuentas.

En la experiencia mexicana como mecanismos de control, se disearon, entre

otros, dos procedimientos de fincamiento de responsabilidades administrativas, como

parte de la actividad de la Auditora Superior de la Federacin y de la Secretara de la

Funcin Pblica, dichos procedimientos se instauran en contra de servidores pblicos al

presumirse una conducta irregular que afecta la disciplina en el servicio pblico o bien,

al patrimonio del Estado, ante esto, considero oportuno explicar las diferentes

perspectivas que inspiran ambos mecanismos de control, para estar en posibilidades de

abordar en los siguientes captulos, las particularidades de los mismos y ver,

concretamente, la importancia de que la lgica de su diseo e implementacin se inserte

bajo la perspectiva de una poltica pblica de rendicin de cuentas.

25

Conclusiones del captulo

En las lneas anteriores, precis las caractersticas de los conceptos indispensables para

el entendimiento del contexto terico en que se ubican los procedimientos de

fincamiento de responsabilidades administrativas de los servidores pblicos, apuntando

la necesidad de afianzar la responsabilidad de los servidores pblicos como parte de las

polticas de rendicin de cuentas. En este sentido, advert la correlacin que existe entre

transparencia, rendicin de cuentas y Estado de Derecho Democrtico. El entendimiento

de dichos conceptos por separado resultara difcil o incompleto, sin embargo, aclar que

no son sinnimos al contener cada uno particularidades propias. Especficamente la

rendicin de cuentas implica un proceso complejo de interaccin de actores,

instituciones y organizaciones.

De igual forma, tomando como base la tesis de los diferentes proyectos polticos

de Isunza (2005), ubiqu a las llamadas prcticas de accountability como elemento

trascendente en el proyecto poltico democrtico, al ser requisito indispensable para

poder determinarlo. Tom como referencia terica dicho proyecto para efectos del

anlisis, ya que de acuerdo a mi apreciacin el discurso dominante en los regmenes

polticos es su caracterizacin como democrticos, especficamente en el caso de

Mxico.

26

CAPTULO II. LA POLTICA DE CONTROL DE LA GESTIN PBLICA

Los conceptos analizados en el captulo anterior, guardan ntima relacin con las

polticas de control de la gestin o administracin pblica, situacin que nos ayuda a

explicarla y entenderla. En este captulo abordo precisamente dicha poltica en la que

encontramos diferentes mecanismos o tipos de control del poder, como los horizontales

o verticales dependiendo de la relacin que guardan entre s los actores sujetos a control

y los que lo realizan, as como el control que ejercen los diferentes rganos del Estado

en el marco del sistema de frenos y contrapesos, originado por la clsica visin de

Montesquieu sobre la divisin del poder.

De la misma forma, hago el anlisis conceptual del sistema de responsabilidades

de servidores pblicos, y de la responsabilidad administrativa con su doble carcter:

disciplinario y econmico, determinada en ejercicio de la potestad sancionatoria del

Estado; tpicos ubicados dentro del control de la gestin pblica. Ahora bien, considero

conveniente antes de explicar la poltica de control gubernamental, sealar lo que se

entiende por poltica pblica y su diferencia con una poltica gubernamental, para una

mayor precisin conceptual.

2.1. La poltica pblica y la poltica gubernamental

De manera general puede entenderse a las polticas pblicas como las estrategias a

implementarse para la solucin de un problema pblico especfico, adems, son el objeto

de estudio de la disciplina con el mismo nombre. La caracterstica distintiva del enfoque

de polticas pblicas es la solucin de problemas (problem-solving) que van en

detrimento del bienestar pblico o en trminos de Lasswell (1992), que afectan la

dignidad humana. De acuerdo con Lasswell (1992), el surgimiento de la ciencia de

polticas se da en razn de que no exista una disciplina que por s sola pudiera estudiar

el proceso de toma de decisiones y el diseo de estrategias orientadas a la resolucin de

problemas fundamentales del hombre en sociedad.

Es pertinente aclarar que una poltica gubernamental no necesariamente reviste el

carcter de pblica, ya que la primera puede implementarse a discrecin del gobierno

(con los lmites jurdico-administrativos existentes) sin la necesidad de contar con la

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intervencin del pblico ciudadano. An cuando el gobierno jurdicamente es

reconocido como pblico, no implica que sus actos o decisiones (polticas

gubernamentales) tengan por ese solo hecho la caracterstica de ser pblicas. Para que

una accin o poltica de gobierno sea pblica es indispensable la discusin, opinin,

reflexin y decisin de las estrategias a seguir en el espacio pblico por el pblico

ciudadano. Como lo sealan Baza y Valenti (1995:53), sostener que polticas

gubernamentales y polticas pblicas son equivalentes significa asumir,

subrepticiamente, el principio ideolgico caracterstico de los estados totalitarios y

autoritarios: el monopolio burocrtico gubernamental de lo pblico..., de all que no

puede considerarse como pblica una poltica gubernamental si es descalificada o

rechazada por el conjunto o la mayora de los ciudadanos por no estar convencidos con

la misma.

La poltica pblica, para serlo, necesita de la intervencin y/o participacin del

gobierno, la sociedad poltica y la sociedad civil; es decir, la discusin de los problemas

que afectan a la comunidad poltica por la propia comunidad para juntos consensar o

determinar las mejores acciones a seguir, se necesitan formular argumentos que

permitan la racionalidad de las decisiones pblicas, el por qu se justifica esa accin y

no otra. En todo Estado y todo gobierno debe ser permanente la habilidad para saber

encontrar o disear las acciones que busquen lograr los fines colectivos.

2.2. La poltica de control

Dentro de las polticas pblicas, podemos localizar las de control y fiscalizacin. El

control de la administracin o gestin pblica es parte de la rendicin de cuentas como

caracterstica particular de los regmenes democrticos, que pareciera reconocen la

desconfianza poltica por la propia naturaleza humana. Crespo (2001) seala que los

seres humanos en primer lugar buscan la satisfaccin de intereses y ambiciones

personales por encima de los intereses de los dems. En el mismo sentido se pronuncia

Escalante (2000), quien al analizar la poltica, critica que sea vista como abstracciones

jurdicas, ideolgicas e institucionales, olvidndose de que los polticos, como cualquier

ser humano, tienen intereses, pasiones y propsitos propios, siendo por lo tanto

corruptibles pues al parecer no existe ser humano que renuncie a su inters propio en

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favor del inters general; en todo caso, lo ms a lo que pudiera llegarse sera tratar que

ambos intereses sean coincidentes en el mayor grado posible.

Bajo tales perspectivas, se requiere de una organizacin e institucionalizacin del

poder y su control, a travs de mecanismos y sistemas que permitan u obliguen a los

servidores pblicos a conducirse conforme al inters general. De esta forma, se

establecen mecanismos de control del poder a travs del diseo e implementacin de

polticas pblicas para tales fines.

2.2.1 Lo que se espera de la poltica de control del poder

El anlisis de polticas est enfocado en su concepcin tradicional al estudio de la toma

de decisiones del gobierno, buscando las ms ptimas, eficaces y eficientes en su

produccin de beneficios pblicos para la colectividad. Domina un enfoque

predecisional y racionalista que sigue el esquema de la teora de la eleccin racional

o solucin racional de problemas, cuyos pasos esenciales, de acuerdo con Aguilar

(1997:21) son: a) determinar el objetivo y ordenar las preferencias; b) indicar las

opciones de accin que, por los medios que emplean y las consecuencias que ocasionan,

se consideran idneas para llegar al objetivo; c) comparar las opciones en trminos de su

eficiencia tcnica y econmica; d) elegir y poner en prctica la opcin ptima eficiente;

y e) evaluar resultados, aprender y corregir.

Lo que se busca con el anlisis predecisional es mejorar la calidad y la eficiencia

de la decisin, que est soportada no solo tcnica y econmicamente sino tambin

comunicativamente (socializada). Una vez puesta en prctica la poltica pblica debe ser

evaluada, apareciendo entonces el modelo posdecisional. En la concepcin de Majone

(citado por Aguilar, 1997: 24-25) en el proceso de poltica hay algo ms que

decisiones, hay tambin actividades de argumentacin explicativa (emprica) y

justificatoria (valorativa) para ofrecer al pblico ciudadano las razones por las que un

gobierno decidi hacer una cosa y no otra, escoger ciertos objetivos, metas e

instrumentos y no otros. En democracia, las decisiones colectivas deben explicarse,

argumentarse y difundirse. Debe existir un anlisis predecisional de factibilidad poltica

llevada a cabo tomando en consideracin los argumentos y las evidencias que debern

presentarse posdecisionalmente al pblico con el propsito de que la poltica decidida

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sea susceptible de consenso o, por lo menos, capaz de disminuir las inconformidades y

ataques descalificadores.

Respecto al tema de la presente investigacin, se han desarrollado polticas

tendientes a controlar el desempeo gubernamental o gestin pblica como parte del

andamiaje institucional para el control del poder. Los actos de los que realizan o ejercen

una funcin pblica estn sujetos a vigilancia y revisin para persuadir se apeguen a los

principios y normas que rigen su actividad, o bien, verificar que dichas conductas se

apegaron al orden normativo, las conductas contrarias al mismo son de carcter punible.

De lo que se trata entonces, sobre todo en contextos de Estados de Derecho

Democrticos, es de la salvaguarda del principio de legalidad, el sometimiento de la

autoridad a la ley. De manera general el principio de legalidad puede enunciarse como

aquello que la autoridad solo puede hacer al estarle expresamente permitido, es decir,

cuando el actuar de los que realizan la gestin pblica sale de los mrgenes impuestos o

permitidos en las normas, la conducta se torna irregular o ilegal, arbitraria y punible.

2.3. Los diferentes tipos de control del poder

Precis lneas arriba la preocupacin por el control del poder con el nimo de garantizar

la sana convivencia colectiva; para lograr esa aspiracin se han establecido diversos

tipos o tcnicas de control las cuales a su vez informan la clasificacin de la rendicin de

cuentas. Frente a lo que Ackerman (2006) denomina la crisis de la democracia electoral,

ante la insuficiencia del voto ciudadano (a travs del cual nombran y llaman a cuentas

por su desempeo) para garantizar un buen ejercicio gubernamental y la vigencia del

Estado de Derecho, se han establecido varios mecanismos de control que obedecen a

diferentes lgicas.

sta investigacin no tiene como objeto ofrecer un estudio detallado sobre todas

las tipologas existentes sobre el control del poder, sino nicamente una explicacin

general de aquellas que se relacionan directamente con el control que realizan las dos

organizaciones pblicas base de la investigacin: la Auditora Superior de la Federacin

y la Secretara de la Funcin Pblica, quienes buscan la tutela de la legalidad en los

actos de la administracin pblica.

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2.3.1. Controles horizontales y verticales

En primer trmino, siguiendo a Karl Loewenstein (1976, citado por Mrquez, 2003: 26),

encontramos los controles horizontales y verticales; los primeros operan en el cuadro del

aparato estatal mientras que los segundos lo hacen al nivel en el que la maquinaria

estatal se enfrenta a la sociedad. Esta misma clasificacin la retoma Dromi (1983), quien

explica que los controles horizontales comprenden la vinculacin que guardan los

rganos entre s en paridad de situacin, mientras que los controles verticales se refieren

a los derivados de una vinculacin jerrquica tanto poltica como administrativa y

comprende los fenmenos poltico-administrativos del federalismo, regionalismo,

centralizacin, descentralizacin, desconcentracin, delegacin, etctera. Lowenstein

(1976) a su vez, dividi los controles horizontales en intraorgnicos e interorgnicos: los

primeros operan dentro de la propia estructura organizacional, su funcin es limitar y

vigilar el funcionamiento de la organizacin; los segundos funcionan entre las diversas

organizaciones que cooperan en la gestin pblica.

Los anteriores tipos de control son considerados por Guillermo ODonnell

(citado en Manual de Acceso a la Informacin, Transparencia y Rendicin de Cuentas,

1994: 29-30) mecanismos de rendicin de cuentas. De hecho, retoma la clasificacin de

Lowenstein (1976), y divide la rendicin de cuentas en horizontal y vertical. Mientras

que la primera se refiere al control entre rganos del propio Estado (ASF y SFP), la

segunda tiene un doble carcter al referirse tanto a la rendicin de cuentas vertical

electoral, realizado mediante el voto ciudadano a travs de elecciones libres y

peridicas, as como a las relaciones de la sociedad hacia el Estado, es decir el control

que la sociedad realiza sobre la administracin pblica. Cabe precisar que a ste ltimo

tipo de control se le conoce como rendicin de cuentas social o societal, trmino

acuado por Peruzzotti y Smulovitz (2002) para quienes:

La Accountability social es un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades polticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, as como tambin en acciones mediticas. El objeto de esto, es monitorear el comportamiento de los funcionarios pblicos, exponer y denunciar actos ilegales de estos y activar la operacin de agencias horizontales de control. La Accountability social puede canalizarse tanto por vas institucionales y como no institucionales.

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Igualmente, Schedler (2004: 34) sostiene La rendicin de cuentas societal se basa en la

capacidad de los ciudadanos, asociaciones cvicas y medios de comunicacin para

vigilar, interpelar y sancionar a polticos y funcionarios. De esta forma se entiende que

este tipo de rendicin de cuentas puede llevarse a cabo a travs de mecanismos

institucionales o jurdicos al activar los ciudadanos el aparato jurisdiccional del Estado;

mediante la movilizacin social para influir en la opinin pblica; o bien, por un manejo

meditico para hacer visible la conducta de los actores sujetos a control. Formalmente en

esta clase de rendicin de cuentas, no existe posibilidad de aplicar sanciones; sin

embargo, las mismas pueden constituirse materialmente ya sea por la actividad de los

rganos jurisdiccionales o por el dao a la reputacin y fama pblica de los

responsables, lo que inevitablemente acarrea consecuencias polticas negativas para

ellos.

Conforme lo anterior, se observa que los controles horizontales y verticales se

insertan en el marco de la rendicin de cuentas, circunstancia tambin apreciada respecto

a los controles legislativos y ejecutivos. Debe concluirse entonces que los mecanismos

de control del poder, tienen que ser considerados como parte del sistema de rendicin de

cuentas.

2.3.2. Control legislativo y ejecutivo-administrativo

Esta tipologa de control, parte de la clsica divisin del poder para su ejercicio en las

funciones legislativa, ejecutiva y jurisdiccional. 7 Estas funciones se instituyen para

evitar el poder absoluto, adems para que los rganos que las ejercen vigilen

mutuamente su actuacin, constituyendo un sistema de frenos y contrapesos. Los

controles establecidos en cada una de las esferas de los rganos del Estado pueden

buscar un control poltico, sin embargo, de manera general se busca el control de la

legalidad de los actos de la administracin pblica. Es precisamente este tipo de control,

el que importa en el presente trabajo.

7 Por no ser aplicable de manera directa al tema que nos ocupa, dejo de lado el control jurisdiccional que se identifica como la revisin realizada por los rganos formal y materialmente jurisdiccionales, ubicados principalmente en el mbito del rgano judicial del Estado, aunque cabe decir que, finalmente las controversias suscitadas por las determinaciones de los dems rganos pueden terminar en el mbito judicial.

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Para el control del rgano Ejecutivo federal encontramos mecanismos tanto de control

interno como externo. El control interno o administrativo:

Consiste en el uso de los medios jurdicos para anular o rectificar la gestin pblica ilegal o ineficaz, a travs de medios tcnicos denominados procedimientos administrativos, que son controles administrativos propiamente dichos, auditoras y procesos de determinacin de la legalidad de los actos de las autorid