Fabricando Derechos a Escondidas

El Rol de los Comités de Monitoreo de los Tratados Internacionales

de Derechos Humanos de Naciones Unidas

en la Campaña por el Derecho Mundial al Aborto.

Nota:El título original en inglés es “Rights by Stealth” publicado por C-Fam en http://www.c-fam.org/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=20&Itemid=37. La presente versión en español es una traducción no oficial hecha por la Oficina para América Latina del Population Research Institute con fines de difusión y trabajo institucional.

Tabla de Contenidos

Prólogo

Resumen

Parte I: • ¿Qué pasó en Glen Cove?• La Estrategia de los Cuatro Pasos

Parte II:• De Normas “Suaves” A Leyes “Duras”: El Papel De Las Ongs• Un Plan Legal Para Nuevos Derechos Fabricados A Escondidas• Apuntando a los Niños.

Parte III:• Potenciando las Conferencias: CEDAW Como Precedente Para

El Cairo Y Beijing• Construyendo las Redes de Reforzamiento Mutuo: Expertos,

ONGs, Agencias de NU Y Donantes• Quitándole Autonomía a los Comités de Monitoreo y

Reinterpretando Derechos Existentes• Maternidad Materna: Casos Complicados y Doble Discurso.• Eludiendo la Democracia.

Parte IV• Implicancias y Recomendaciones para Políticas Públicas

Prólogo

En ningún Tratado Internacional se menciona la palabra aborto. Cuando los Estados Parte de las Naciones Unidas se sentaron en la mesa de negociaciones para confeccionar meticulosamente el texto de los 8 Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos, algunos países ya habían legalizado el aborto y muchos otros no lo habían hecho. Por esa razón, no se menciona el tema en estos tratados ni una sola vez.

Esta misma razón nos produjo un gran sentimiento de rechazo cuando el año pasado la Corte Constitucional de Colombia decidió legalizar el aborto basado principalmente en el supuesto de que los Comités de Monitoreo de los tratados internacionales de derechos humanos de las NU decían que dichos tratados garantizaban el derecho de la mujer a abortar a su hijo por nacer.

Aún para aquellos que seguimos el tema del aborto muy de cerca, es increíble como una instancia legal tan alta de alguna nación pudiera entender tan equivocadamente los tratados internacionales. Más desconcertante aún es cómo una interpretación tan errada pueda cambiar leyes de mucha importancia para la herencia cultural y religiosa de una nación. ¿Qué explicación existe para esta situación?

En este breve ensayo, Douglas Sylva y Susan Yoshihira nos ayudan a entenderla. Estos autores nos muestran cómo no se trata simplemente de un evento de mala interpretación de la Corte Suprema de una nación. La sentencia de Colombia es más bien el resultado de más de una década de planificación y actividades hechas sistemáticamente por “una consistente red de actores” que creen en el derecho al aborto.

La autodenominada “estrategia oculta” formalmente se inició en una mesa redonda en Glen Cove, New York, en 1996. En esa oportunidad, el Fondo de Naciones Unidas para Actividades en Población (UNFPA), el Alto Comisionado en Derechos Humanos y algunas organizaciones civiles seleccionadas se reunieron para articular una estrategia integral que según ellos “determinaría el modo de cómo el derecho al aborto a demanda podría encontrarse en normas universalmente aceptadas tales como las que protegen el derecho a la vida”.

En el núcleo de esta estrategia están los Comités de Monitoreo de los tratados internacionales de derechos humanos. Especialmente se trata de los comités de la Convención para la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer (CEDAW), la Convención del Derecho de los Niños y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

Sylva y Yoshihira muestran que para hacer un trabajo estratégico, los funcionarios de NU y las ONGs tuvieron que convencer a los Estados Partes, a expertos en tratados internacionales y otros miembros de este sistema, que esos “tratados no estaban terminados y negociados, sino que eran documentos vivos y mutables”. Fundamentalmente, ellos tenían que convencer a todos los participantes del sistema que los derechos humanos existentes pueden ser reinterpretados para incluir el derecho al aborto.

Los autores resaltan el hecho que “en lugar de ir en busca de los votos de los ciudadanos directamente”, los promotores del aborto “buscan controlar la compleja y poco conocida

estructura interna del sistema de los derechos humanos internacionales”. Básicamente se han dedicado a proclamar que “los derechos sexuales y reproductivos” son componentes necesarios de un cuerpo de derechos humanos ya existentes.

NU es vista a menudo con una mayor credibilidad y legitimidad en el derecho internacional debido a la percepción de que es un organismo democrático imbuido de la voluntad de los Estados Parte. Este es un punto que muchos reconocidos expertos sobre NU han señalado recientemente. Como este breve ensayo muestra, los Comités de Monitoreo son el ejemplo más representativo de un sistema que es oscuro, complejo y totalmente inescrutable para cualquiera de los Estados Parte.

Según Sylva y Yoshihara, la situación actual parece insostenible ya que socava al mismo sistema de derechos humanos, cuestión de necesidad imperiosa para que los promotores del aborto desarrollen su agenda. Con el mismo estilo del movimiento de estudios legales críticos y el movimiento de feminismo radical desde donde emerge la campaña por el derecho internacional al aborto, la estrategia “oculta” es elitista. Está muy bien financiada por una red de grandes fundaciones y ONGs norteamericanas pero goza de muy poco arraigo popular.

No es de sorprender que el movimiento que dice dedicarse en NU a la agenda del derecho al aborto para la mujer haya finalmente fracasado en ayudar a las mujeres pobres y tampoco haya elevado el PBI de algún país en desarrollo. Y aún cuando pueda decirse que ha triunfado en promover la agenda feminista en los países ricos, el invierno demográfico en Europa y Japón está causando que muchos replanteen sus efectos a largo plazo en las economías y sociedades desarrolladas.

Pero ¿qué es lo que pasará? Ha habido buenas noticias últimamente. Algunos Estados Parte se han rebelado contra los Comités de Monitoreo durante sus revisiones anuales. El delegado pakistaní le dijo al Comité de la CEDAW en su revisión de 2007 que “el aborto es un asesinato una vez que el feto ya ha sido concebido” y defendió las leyes pro vida de su país. El delegado de Sierra Leona dijo lo mismo al Comité “Los niños son un regalo de Dios” justo cuando el país era presionado para legalizar el aborto.

Si más naciones insistieran en tener un conocimiento adecuado de las leyes internacionales en derechos humanos y rechazaran la permanente malinterpretación de este conjunto de leyes por parte de los Comités de Monitoreo, la estrategia “oculta” finalmente fracasaría del todo. Sólo el tiempo nos dirá cuántas naciones adoptarán este valiente y controvertido curso de acción.

Con seguridad este breve ensayo brindará una ayuda invalorable para cualquier persona involucrada en hacer políticas públicas, en la vida universitaria o ciudadanos que buscan un entendimiento de la “intrincada estructura interna de este sistema” que sea claro y fácil de leer. También podrán apreciar los buenos dividendos que el uso de esta estructura ha producido para quienes actualmente la controlan.

Austin RusePresidente del Instituto de la Familia Católica y los Derechos Humanos.

Resumen:

A mediados de la década de los 90 un grupo de los funcionarios de UN y de organizaciones no gubernamentales se reunieron a formular una estrategia para promover una controvertida agenda de políticas sociales con carácter internacional, reinterpretando los tratados de derechos humanos existentes dándoles a éstos un nuevo significado. El núcleo de esta estrategia consistía en un proceso de cuatro pasos para usar los seis Comités de Monitoreo de tratados de derechos humanos de NU y una red interconectada de agencias de Naciones Unidas, funcionarios de NU y ONGs para crear un derecho internacional al aborto. En la década siguiente, los Estados Parte de NU han permitido que la estrategia se desarrolle a un nivel amplio, a pesar del hecho de que haciéndolo socavan sus propias leyes. Este estudio examina las causas de por qué este proceso ha podido desarrollarse y analiza la forma en que esta estrategia ha socavado el sistema de monitoreo de los tratados y desafiado la credibilidad del régimen de derecho humanos internacionales.

Hacer leyes internacionales vinculantes es algo difícil de lograr. Es ya bastante difícil para los países ponerse de acuerdo en asuntos internacionales válidos, tales como el derecho al mar, pero es mucho más difícil aún consensuar en asuntos domésticos, tales como las políticas sociales. Ha habido buenas razones para querer extender el alcance de la ley internacional y frecuentemente los países han estado de acuerdo en que algunos valores sociales son universales1. Pero a inicios de 1990, ciertas fuerzas vieron una oportunidad de llevar mas allá del nivel de consenso a este tipo de regulación de lo doméstico contenido en la ley internacional que finalmente se concreten en tratados internacionales vinculantes. Concibieron una forma de forzar a los países a adoptar políticas sociales domésticas basadas en una versión del feminismo que surge de teorías críticas y radiales de 1960 y 1970, especialmente el Movimiento de Estudios Legales Críticos (Critical Legal Studies Movement).2 Actualmente este movimiento está frecuentemente en contra con la Asamblea General, inicialmente era posible citar lo que Paul Kennedy ha llamado

“la radicalización de las agendas políticas de la Asamblea General, con presión para establecer un nuevo orden económico internacional, con creciente preocupación sobre el medioambiente y con un ataque general sobre las fuentes de poder tradicionales. Inhumanos capitalistas blancos en el norte están concediendo influencias y poder económico a movimientos ambientalistas, estatistas y feministas no blancos del hemisferio sur.”3

Para esta ideología feminista hay tres elementos principales como lo han señalado en este diálogo multilateral:

la autonomía sexual de los niños menores de edad, especialmente de las niñas; la redefinición de la vida familiar y matrimonial; y el derecho al aborto.

1 Para la examinación de la forma nacional diversa, cultural y líderes religiosos forjaron la Declaración Universal de Derechos Humanos, vea Mary Ann Glendon, Un Mundo Hecho Nuevo: Eleanor Roosevelt y la Declaración Universal de Derechos Humanos (New York: Random House, 2001). 2 Rachel Lorna Johnstone, “La Influencia de las Feministas en el Contenido de los Tratados de Derechos Humanos de las Naciones Unidas” , Publicación Trimestral de los Derechos Humanos (Febrero del 2006): 148-185. 3 Paul Kennedy, El Parlamento del Hombre: El Pasado, Presente y Futuro de las Naciones Unidas (New York: Random House

De esos tres, el componente más apreciado por la ideología feminista ha sido el aborto, con el fin prioritario de establecer un derecho internacional al aborto a demanda para las mujeres y las niñas. Como pueden apreciar, estas ideas son verdaderamente revolucionarias.

Entonces, ¿Qué es lo que tuvieron que trabajar estos revolucionarios dado que los tratados de derechos humanos existentes dejaban explícitamente fuera su agenda, y dado que conferencias internacionales no vinculantes habían tratado pero habían fracasado en su intento de impulsar su agenda a través de un lenguaje negociado que pudiera ser usado para apoyarla? Luego de fracasar en conseguir un documento de consenso internacional vinculante o no, ellos se movieron hacia otras vías en el sistema internacional de derechos humanos, un sistema que había experimentado un crecimiento espectacular en los treinta años previos, incluyendo una rápida y creciente participación de organizaciones no gubernamentales (ONG’s)4.

Su objetivo fue y es convencer a los participantes de este sistema de que los tratados no están terminados y negociados, sino que son documentos vivos y cambiantes. Mientras el núcleo del sistema son los tratados de derechos humanos hay también un poderoso aparato de Comités de Monitoreo y mecanismos extra convencionales (relatores especiales, grupos de trabajo, representantes especiales del Secretario General) así como sistemas de derechos humanos regionales y ONG’s nacionales e internacionales, y otros defensores con asociaciones transversales, alianzas e influencias. Todas estas partes ofrecen la materia prima requerida para transformar la política social internacional.

En la funesta reunión de 1996, los defensores de la agenda de estos nuevos derechos humanos presentaron una estrategia detallada de cómo usar el sistema internacional de derechos humanos para reclamar, como si fueran legalmente vinculantes a los Estados, derechos que aquellos Estados ya habían rechazado aceptar durante las negociaciones.

Fundamentalmente su plan fue crear un cuerpo de “derecho internacional” que pudiera ser impuesto a las naciones y personas que de otra manera lo desaprobarían. Punto esencial en esta estrategia fue el uso de los mecanismos de denuncia de los tratados de NU.

La parte I de este ensayo muestra la estrategia de cuatro pasos que fuera iniciada en 1996 y explica la lógica que hay detrás de este enfoque. La parte II examina la relación entre los principales actores que formularon la estrategia y se focaliza en la manera en que las ONG’s la integraron en sus planes operativos. La parte III analiza cada uno de los cuatro pasos de la estrategia y muestra cuán efectivos han sido varios de los miembros de esta red trabajando juntos en el objetivo de crear nuevos derechos. Tomando el caso de América Latina, muestra cómo los organismos de los tratados son el centro de un patrón de reinterpretación de lo que se entiende por los derechos existentes que se retroalimenta a si mismo. La parte IV señala las implicaciones de este fenómeno y luego ofrece recomendaciones para hacer política pública. Este análisis encuentra que la estrategia de importar interpretaciones radicales hacia el derecho internacional vigente ha sido cuidadosamente implementada y expandida durante la

4 Felice D. Gaer, “Implementing International Human Rights Norms: UN Human Rights Treaty Bodies and NGOs,” Journal of Human Rights 2.3

(September 2003): 339–357. Ver también Anne F. Bayefsky, ed., The UN Human Rights Treaty System in the 21st Century (The Hague:Kluwer Law International, 2000).

última década con efectos desastrosos. La ejecución misma de esta estrategia conlleva la transformación de la manera en que se llevan a cabo las negociaciones multilaterales.

Si las naciones hubiesen aceptado esta agenda radical en el derecho internacional, no hubiese habido necesidad de esta estrategia. Así mismo, si hoy las naciones aceptaran y adoptaran estas ideas, no habría necesidad de codificarlas, por lo tanto este asunto se explica por una tenaz red de actores que continúan luchando para transformar las políticas sociales internacionales por encima de las objeciones de los Estados soberanos y las almas que los pueblan. Desafortunadamente, esta dinámica ha contribuido a un período de desconfianza creciente en las NU y en el mismo sistema de derechos humanos cuyos defensores dicen apreciar y defender. Esto ha contribuido también a un creciente cinismo acerca de la misma naturaleza de obligación internacional.

I

En diciembre de 1996, expertos de la Naciones Unidas se reunieron en una conferencia que tendría inmensas implicaciones en el desarrollo del derecho internacional. En esa conferencia adoptaron una estrategia común para transformar el derecho internacional vigente (codificado en la declaración de derecho Humanos y en los Tratados de Derechos Humanos, tales como el pacto internacional sobre derechos civiles y políticos – PIDCP, y la convención para la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer-CEDAW) y volverlo un vehículo para fomentar una ideología feminista radical y, por supuesto, para importar esta ideología dentro del derecho internacional. Se llamó la “Mesa Redonda de los organismos de los tratados de derechos humanos con enfoque en derechos humanos para la salud de la mujer con énfasis en la salud y derechos sexuales y reproductivos”. Esta reunión fue auspiciada por tres poderosos miembros de organizaciones del sistema de NU: el Fondo de Población de Naciones Unidas (UNFPA), la oficina del alto comisionado de naciones unidas para los derechos humanos (UNHCHR) y la División para el Desarrollo de la Mujer de NU.

UNFPA, fundada como la agencia de NU a cargo de liderar los programas de control natal en los países en desarrollo ha adoptado recientemente una nueva retórica para justificar la programación de controvertidas políticas de “Control Poblacional”, las cuales han comenzado a perder apoyo. Uno de esos nuevos términos fue “salud reproductiva”. En este sentido el control poblacional comenzó a vincularse con la salud internacional. UNHCHR operó, y todavía opera, como un custodio en jefe de la estructura expansiva de derechos humanos reconocidos internacionalmente. CEDAW vela por modificar a vasta gama de programas de NU para que todos ellos puedan promover la agenda feminista bajo la bandera de la “ideología de género”. De esa manera, las agendas de derechos humanos, de control poblacional y de las feministas eran aliadas en la estrategia común de transformar el derecho internacional.

¿Qué pasó en Glen Cove?

Estas agencias escogieron una mansión apartada en Glen Cove, New York, como locación para su conferencia. Ellos invitaron un grupo de otros aliados, aquellos que serían los responsables de promover y finalmente institucionalizar la nueva estrategia. El objetivo prioritario de los participantes fue revolucionario y nada ambiguo: “establecer la responsabilidad legal de los gobiernos por rechazar o violar los derechos a la salud sexual y reproductiva”5.

¿Por qué así tan revolucionario? Comenzar con “la responsabilidad legal” de las naciones (a través necesariamente de mecanismos de ejecución) fue en esa oportunidad, y lo sigue siendo hasta ahora, un concepto maliciosamente no definido. Esto es especialmente cierto en relación a los mecanismos de ejecución, tanto en los derechos humanos internacionales más ampliamente respetados, los más antiguos y los menos controversiales. Segundo, los derechos a ser discutidos en la mesa redonda de Glen

5 UN Population Fund, UN High Commissioner for Human Rights, and UN Division for the Advancement of Women, “Summary of proceedings

and recommendations,” Roundtable of Human Rights Treaty Bodies on Human Rights Approaches to Women’s Health, with a Focus on Sexual and Reproductive Health Rights, Glen Cove Report (December 9–11, 1996), 6, de aquí en adelante nos referiremos a ésta como al Informe de la Mesa Redonda. En sus sesiones 18 y 19, el Comité de la CEDAW oficialmente “aceptó con beneplácito” los alcances del Informe de la Mesa Redonda. Ver Asamblea General, session 35, “Report of the Committee on the Elimination of Discrimination againstWomen, 18th and 19th sessions,” supplement 38, 1998 (A/53/38/Rev.1), 37–38, http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/reports/18report.pdf.

Cove no eran todavía derechos internacionalmente reconocidos en ningún sentido del término. Ningún derecho tal como derechos a la salud sexual y reproductiva, había sido mencionado alguna vez en los tratados de derechos humanos de NU. En otras palabras, los participantes de la Mesas Redonda se preocuparon por establecer sus propios conceptos de “derechos”, como si en realidad lo fueran, e imponerlos en la comunidad mundial. De esta manera sorteaban el meticuloso, largísimo y laborioso proceso internacional que constituye el reconocimiento de nuevos derechos.

La estrategia debatida y adoptada en la Mesa Redonda fue simple y audaz: demandar que los derechos “a la salud sexual y reproductiva” son componentes necesarios (si bien no son mencionados explícitamente) de un cuerpo de derechos humanos ya vigentes. Como el resumen oficial de esta conferencia señala, “un enfoque de derechos humanos establece como premisa que los derechos a la salud sexual y reproductiva se integran a los derechos humanos reconocidos, en particular a la vida, a la libertad y a la seguridad personal, y a los más altos estándares de salud alcanzables6. En pocas palabras, la reunión partió sobre la base de determinar cómo el derecho al aborto a demanda podría ser encontrado en normas universalmente aceptadas tales como el derecho a la vida.

¿Cómo harían los involucrados para lograrlo? Artículos suplementarios sobre “Comités de Monitoreo a los Tratados” (también denominados “comités de cumplimiento” ó “comité de expertos”) son previstos en la mayoría de tratados de derechos humanos (fig. 1). La función de los comités es monitorear el progreso de los Estados Parte en relación a los convenios particulares en la implementación de los requerimientos en estos tratados. Los Estados Parte deben presentar informes periódicos de cumplimiento y remitirlos a los comités; ellos también deben antes responder a unas preguntas y “aceptar recomendaciones de mejoras provenientes de los comités”7. La estrategia de 1996 instó a usar todos los comités de los seis tratados existentes. El sétimo comité, el Comité de los Trabajadores Migrantes (CMW) ha sido formado recientemente y por lo tanto no será considerado en este estudio.

Adicionalmente a las revisiones normales del país, cuatro de los seis Comités de Monitoreo de los tratados tienen poderes casi jurídicos para recibir y considerar quejas de individuos contra los estados: el Comité de Derechos Humanos (HRC), El Comité para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (CEFCR), el Comité contra la Tortura (CCT) y el Comité para la Eliminación de Todas las formas de Discriminación Contra la Mujer (CEDAW). Los Estados Parte dieron este poder a los comités ratificando protocolos opcionales o aceptando artículos en el tratado que permitiera a los comités investigar quejas. El Comité de Derechos Humanos, el cual supervisa el cumplimiento de PIDCP, tiene la mayoría de casos, con más de mil doscientos comunicaciones de setenta y cinco países registrados y cerca de un millar concluidos8.

6 Ibid7 El status legal de las recomendaciones de un Comité es algo incierto.8 Sian Lewis-Anthony and Martin Scheinin, “Treaty-Based Procedures for Making Human

Rights Complaints within the UN System,” in Guide to International Human Rights Practice,4th ed., ed. Hurst Hannum (New York: Transnational Publishers, 2004), 44.

Figura 1 . El sistema de tratados de Naciones Unidas, mostrando los tratados y mandatos de los Comités de Monitoreo.

La Declaraci n Universal de Derechos Humanos (UDHR), junto con el Pacto Internacional de Derechosó Econ micos, Sociales y Culturales (ICESCR) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol ticos (ICCPR),ó í son considerados como el “base internacional de derechos humanos”.

Abreviaturas: ECOSOC,Consejo Econ mico y Social; óICERD, Convenci n Internacional sobre la Eliminaci n de todas las Formas de Discriminaci n Racial; ó ó óOP, Protocolo Opcional; CEDAW, Convenci n sobre la Eliminaci n de todas las Formas de Discrimianci n en contra de la Mujer; ó ó óCAT, Convenci n contra la Tortura y Otros Tratos y Penas Crueles, Inhumanas o Degradantes; óSCP, Subcomit de Prevenci n; é óCRC, Convenci n de los Derechos del Ni o; ó ñOP SC, Protocolo Opcional de la Convenci n de los Derechos del Ni o en la venta de Ni os, prostituci n yó ñ ñ ó pornograf a infantil; íOP AC, Protocolo Opcional de la Convenci n de los Derechos del Ni o en la involufcraci n de ni os en losó ñ ó ñ conflictos armados; y ICPMW, Convenci n Internacional sobre la Protecci n de Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes yó ó Miembros de sus Familias.

NU Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos.©

Cada Comité de Monitoreo tiene un procedimiento ligeramente distinto. Las quejas generalmente son contra los Estados que han ratificado los protocolos opcionales. Después de recibir e investigar una comunicación de un individuo, el Comité establece una sentencia por voto mayoritario y comunica sus “puntos de vista” al Estado Parte y al autor de la comunicación. Dado que no son vinculantes el Comité también invoca al Estado a efectuar un remedio de acuerdo a lo establecido en el tratado y el HRC convoca un relator especial efectivo para el seguimiento de lo visto y darle mayor efecto en sus decisiones. El relator puede libremente hacer investigaciones en el lugar de los acontecimientos y contactar cualquier funcionario considerado como necesario para promover y cumplir los puntos de vista del comité. Los Estados Parte son requeridos a reportar sobre los pasos para subsanar los hallazgos negativos en contra de ellos. Ambos, tanto el CEDAW como el CAT tienen la autoridad de iniciar sus propias investigaciones si reciben información confiable sobre algún incidente. En este punto la Mesa Redonda encontró un mecanismo para introducir sus nuevos “derechos”: convencer a los comités de cumplimiento de reinterpretar sus respectivos documentos para encontrar tales derechos. Según el resumen oficial,

“La Mesa Redonda es la primera instancia en la cual los miembros del Comités de Monitoreo de los seis tratados de derechos humanos se unen para concentrarse en la interpretación y aplicación de los derechos humanos en relación a un tema específico. El propósito de la Mesa Redonda fue contribuir al trabajo de los Comités de Monitoreo en la interpretación y aplicación de los estándares de derechos humanos en los temas relativos a la salud de la mujer y animar a la colaboración en el desarrollo de metodologías e indicadores para el uso de los Comités de Monitoreo y las agencias de UN y otros organismos en la promoción, implementación y monitoreo de los derechos humanos de las mujeres en salud, en particular la salud sexual y reproductiva.”9

La Mesa Redonda ayudaría a los Comités de Monitoreo a encontrar tales derechos, a transformando el entendimiento de las obligaciones inherentes al comité. Esto sería un cambio sorprendente en relación a la comprensión de los mismos tratados: pasar de documentos cuidadosamente elaborados y ponderados por representantes diplomáticos de gobiernos soberanos que negociaron el lenguaje (que sus gobiernos habrían aceptado como nuevas obligaciones internacionales) hacia documentos que evolucionan y cambian progresivamente, los cuales no son dirigidos por representantes de sus gobiernos sino por Comités de Monitoreo que no responden a sus gobiernos. La Mesa Redonda iniciaba un nuevo período para la mayoría de tratados de NU, un período donde la reinterpretación hecha por los miembros del Comités de Monitoreo podría garantizar la expansión de los respectivos tratados cubriendo temas y estableciendo derechos nunca debatidos por la estructura de los tratados. Ellos serían incluso capaces si fuera necesario de contradecir el lenguaje específico de los mismos tratados que supuestamente ayudan a implementar.

La Estrategia de los Cuatro Pasos

Los participantes de la Mesa Redonda acordaron cumplir este objetivo a través de cuatro pasos separados. Primero, acordaron elevar el status de las conferencias de derechos humanos (renombradas y famosas por lo conflictivas) en las cuales los

9 Informe de la Mesa Redonda, 1

derechos y la salud sexual y reproductiva fueron parte de la agenda. Estas conferencias de derechos humanos habían concluido sólo un año antes de la reunión de Glen Cove: La Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo en 1994, también conocida como conferencia de El Cairo, y la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer de 1995 también conocida como Conferencia de Beijing.

Nafis Sadik, directora ejecutiva del Fondo de Población de Naciones Unidas (UNFPA) por esa época y directora de la Conferencia de El Cairo, explicó en el prefacio de su informe para la reunión de Glen Cove: “la labor de la Mesa Redonda pretendía ayudar a integrar la comprensión alcanzada en las conferencias de El Cairo y Beijing en el proceso de monitoreo de los tratados”. El informe resumen de la Mesa Redonda enfatiza el hecho de que las conferencias fueron fundamentales para impulsar la estrategia: “es necesario integrar el consenso desarrollado en las recientes conferencias dentro del proceso de monitoreo e implementación de los tratados para establecer la responsabilidad de los gobiernos por negar o violar los derechos a la salud sexual o reproductiva.”10

¿Pero qué justificaría usar el proceso de monitoreo de los tratados si estos tuvieran poco o nada que ver con los derechos de las mujeres, la salud o el control poblacional? Según los participantes, la razón era que “los documentos de la conferencia de NU habían identificado nuevas dimensiones para la interpretación e implementación de los tratados de derechos humanos, particularmente clarificando la interrelación entre los derechos humanos y los derechos de la mujer y su pertinencia con la salud sexual y reproductiva”. Así mismo,

“La Plataforma de Acción de Beijing (PFA) específicamente exige que los compromisos de la plataforma sean tomados en cuenta por los Comités de Monitoreo durante sus respectivos mandatos, y por los Estados Parte en sus informes al Comité de Monitoreo. Mientras esos compromisos son técnicamente no vinculantes para los Estados, los documentos reflejan el consenso oficial de la comunidad mundial. De esa manera, ellos pueden ser vistos como una contribución a la evolución de las obligaciones y normas del derecho internacional habitual mediante el esclarecimiento de su significado evolutivo, o desarrollo progresivo de las normas de derechos humanos tanto como por indicar los medios y pasos aprobados por la mayoría para promover su implementación.”11

En cambio, elevar la categoría a las conferencias requiere una serie de medias verdades difundidas y aceptadas como verdades sin discusión. Por ejemplo, los participantes tendrían que afirmar que hubo, de hecho, “un consenso oficial de la comunidad mundial” en estos asuntos. Sin embargo esto no es correcto por dos razones: no hubo consenso y tampoco el término fue “oficial” para el derecho internacional en ningún sentido. Mientras los temas de salud sexual y reproductiva fueron ciertamente puestos en las agendas de las conferencias, las feministas radicales participantes en estas conferencias fracasaron en su objetivo principal de definir al aborto a demanda como un derecho reproductivo e insertando este tipo de aborto como un derecho reproductivo en el ámbito de los derechos humanos reconocidos internacionalmente. Tan grande fue su fracaso, de hecho, que cuando varios Estados amenazaron boicotear la conferencia de El Cairo de forma conjunta todo funcionario de importancia en la conferencia fue obligado

10 Ibid., 6.11 Ibid., 4.

a firmar para el registro oficial que la conferencia no había establecido ningún derecho nuevo. El boicot vino en mayor parte de las naciones de los líderes islámicos que querían liberarse de apoyar el aborto y otros temas controversiales en el borrador del documento:

“Arabia Saudita, Sudán y Líbano han anunciado que ellos no asistirán a la conferencia de 170 naciones en el Cairo donde fundamentalistas islámicos egipcios amenazaron la semana pasada de atacar a los participantes, lo que llamaron la “conferencia del libertinaje”. El primer ministro turco, Tansu Ciller, preocupado por agudizar la sensibilidad islámica en su propio país ha dicho que ella no participará.”12

En sus memorias en relación a organizar la Conferencia de El Cairo, Jyoti Shankar Singh, asistente de Nafis Sadik, directora de UNFPA, afirma que el Papa Juan Pablo II fue el mayor responsable de frustrar el plan para hacer del aborto un derecho humano en El Cairo. Explica que el rol de Papa en sus alocuciones p blicas y reuniones privadas fue decisivo incluyendo unaú reuni n con Sadik. Singh se ala que los primeros a os de preparaci n de la conferencia fue unó ñ ñ ó tiempo crucial para los defensores de los derechos reproductivos, pero al momento de la conferencia que fue en 1994 todos ellos no ten a esperanzas de introducir los derechos en Elí Cairo. Singh recuerda que la cr tica cat lica y musulmana era tan fuerte que “algunos deí ó nosotros que est bamos en la secretar a empezamos a preocuparnos acerca del impactoá í potencial de esta creciente cr tica hacia el xito de la conferencia”í é 13. Y durante la conferencia,

“La Santa Sede mantuvo su vehemente oposición al aborto junto a Costa Rica, Argentina, Malta, Marruecos y Ecuador y siguieron insistiendo que no estarían de acuerdo con ninguna definición que pudiera ser considerada como acceso al aborto. Era claro para nosotras que dados los puntos de vista diametralmente opuestos en el tema expuestos por los distintos Estados Parte, la conferencia no estaría en posición de avalar de manera global, el concepto de aborto legal ni siquiera en el caso de violación o incesto.”14

El New York Times publicó varios artículos y editoriales criticando al Vaticano de lo que ellos llamaron la alianza del Vaticano con el mundo musulmán.15 Amparados por el recientemente elegido presidente Bill Clinton (que había derogado la Política de Ciudad de México16 como primer acto presidencial) el representante de los Estados Unidos en la conferencia Timothy Wirth, fue uno de los más notorios promotores del nuevo derecho al aborto. Pero conforme se aproximaba el inicio de la conferencia el jefe de la delegación de EEUU, el Vicepresidente Al Gore, tuvo que afirmar para el registro oficial lo siguiente: “pongamos fuera de la discusión un asunto falso: Estados Unidos no busca establecer ningún nuevo derecho al aborto internacionalmente, y no creemos que el aborto deba ser alentado como método de planificación familiar”17

12 Alan Cowel, “El Vaticano Afirma que Gore Está Distorsionando las Negociaciones sobre Población”, New York Times, 1 de Setiembre de 1994, A1.13 Jyoti Shankar Singh, “Creando un Nuevo Consenso sobre Población” (Londres: Earthscan, 1998), 58.14 Ibid., 5515

New York Times publicó artículos criticando la alianza Vaticano-Musulmanes dirigida a la Conferencia de El Cairo que incluyen John Tagliabue, “Vatican Seeks Islamic Allies in UN Population Dispute,”Agosto 17, 1994, A1; Gustav Niebuhr, “Forming Earthly Alliances to Defend God’s Kingdom,”Agosto 28, 1994, 5; Cowell, “Vatican Says Gore is Misrepresenting”; Anna Quindlen, “Publicy Private: Beside the Point,” Septiembre 7, 1994, editorial.16 La Política de Ciudad de México, proclamada por el Presidente Ronald Reagan en 1984, plantea como requisito que las ONGs acepten como condición para recibir fondos del gobierno de USA que ellas no realicen ni promuevan activamente el aborto como método de planificación familiar en otras naciones. Esta fue restablecida por el Presidente George W. Bush en 2001. Ver “Restoration of the Mexico City Policy,” memorandum de George W. Bush for the Administrator of the U.S. Agency for International Development, Enero 20, 2001, http://www.whitehouse.gov/news/releases/20010123-5.html.

17 Singh, Creating a New Consensus, 60. Seis días antes de la Conferencia, el vocero del Vaticano Joaquin Navarro-Valls señaló la

incongruencia del discurso de Gore con las actividades del gobierno de U.S.A.: “El Sr. Al Gore, Vice Presidente de Estados Unidos y miembro de esa delegación, recientemente dijo que ‘Estados Unidos no ha previsto, ni busca ni buscará establecer un derecho internacional al aborto.’ El borrador del documento de la Conferencia que tiene a USA como su principal promotor, contradice de hecho, las afirmaciones del Sr. Gore.”

Por esto, no sólo no existe una declaración clara de “consenso” mundial en El Cairo y Beijing considerando el aborto como un derecho reproductivo, sino que el discurso del aborto incluido en los documentos fue exitosamente cuestionado por las fuerzas conservadoras, por lo tanto fue tan cauto que podría decirse sin duda que detuvo la consideración del aborto como un derecho categórico y explícito. Simplemente de las conferencias no surgió ninguna mención ni un llamado claro sobre derecho al aborto.

Asimismo la afirmación de que los documentos finales de la conferencia se consideren como documentos de derechos humanos internacionales “oficiales” es tremendamente exagerada. Lo que se considera como oficial son los documentos consensuados que son ratificados por los Estados Parte (tratados y convenciones) los cuales luego explícitamente acepta las obligaciones numeradas en estos documentos como parte de su propia ley doméstica. Las conferencias están muy por debajo del nivel de los tratados en el status del derecho internacional, de modo que es desacertado que sea aceptable el uso de documentos no vinculantes para definir, y en este caso redefinir e reinterpretar, documentos que sí son vinculantes para el derecho internacional.

La segunda parte de esta estrategia sobre el derecho internacional discutida en esta Mesa Redonda era construir una red de actores que se refuercen mutuamente. Las Agencias invitadas a participar en la Mesa Redonda eran “miembros de los Comités de Monitoreo de los seis tratados de derechos humanos; personas trabajando en la salud sexual y reproductiva de la mujer provenientes de agencias especializadas y otras organizaciones de NU; representantes de ONG’s y del mundo intelectual”18. Esta es una red (ONG’s, agencias de Naciones Unidas y Comités de Monitoreo de Naciones Unidas) en la que el equipo de Glen Cove confiaría con el paso de los años. Con ella efectuaría cambios, se reforzaría mutuamente el trabajo y, con la cual esperaban reinterpretar los tratados para incluir los derechos reproductivos dentro de los Comités de Monitoreo, especialmente el aborto: “la colaboración entre los Comités de Monitoreo, las agencias y programas de NU, las ONG’s y los intelectuales en derechos humanos de la mujer es de importancia crítica en este emprendimiento”19.

Las ONGs serían las responsables de crear apoyo local para la agenda de derechos reproductivos. También de llevar casos a los comités regionales, nacionales e internacionales para desarrollar la comprensión de un derecho consuetudinario de los derechos reproductivos s nivel internacional. Esto ayudaría luego a convencer a los Comités de Monitoreo de reinterpretar sus normas legales rígidas en esta dirección. Las ONGs también monitorearían a las naciones, usando estas nuevas definiciones como si ya hubieran sido aceptadas como normas legales vigentes. Las agencias de UN serían responsables de hacer programas como si los derechos reproductivos fuesen ya derechos, de proveer a los Comités de Monitoreo de información acerca de las mejores prácticas en la línea de estos derechos reproductivos, y de trabajar lo más cercanamente posible con los Comités de Monitoreo. Los Comités de Monitoreo por su parte, tendrían la simple tarea de aceptar el concepto de que los tratados (que ellos estaban obligados a implementar) “evolucionaban” y no eran estáticos, y de hecho estaban evolucionando en la dirección deseada por los participantes de la Mesa Redonda.

Cowell, “Gore is Misrepresenting.”

18 Informe de la Mesa Redonda, 1.19 Ibid., 6.

Los participantes de la Mesa Redonda pretendían superar cualquier limitación potencial en el desarrollo y éxito funcional de esta red. Por ejemplo, si una ONG necesitaba dinero ellos se lo darían: “Las Agencias de Naciones Unidas deberían proveer a las ONGs con recursos, incluyendo respaldo financiero, para programas de educación en derechos humanos y conocimiento legal a nivel de las organizaciones de base”20. Si la competencia de una agencia no era lo suficientemente amplia para ser incluida en esta estrategia, ellos podrían encontrar una manera de extenderla:

“Reconociendo los obstáculos para la participación directa en la revisión de los informes de los Estados Parte, las agencias de NU podrían analizar cada tratado y el trabajo de cada comité de monitoreo y, donde sea posible, asistir a los Comités de Monitoreo para identificar las brechas entre los contenidos de los informes de los Estados Parte y la situación específica de cada país.”21

Es fundamental notar que esta red no incluye un solo diplomático que realmente represente un Estado soberano. Esto fue deliberado. Sería imposible lograr el resultado esperado si a las naciones del mundo se les permitiera participar directamente en este proceso (muchas de ellas reconocen el derecho a la vida desde el momento de la concepción en sus constituciones).

El tercer componente de esta estrategia para los derechos reproductivos fue lograr simplemente que los Comités de Monitoreo acepten esta estrategia. Para entenderlo más fácilmente:

• aceptar la noción de que los tratados pueden, en efecto, evolucionar, y • aceptar la noción de que los Comités de Monitoreo deberían atender las

recomendaciones de las ONGs de derechos reproductivos y de las agencias de NU.

El resumen del informe afirma que, “los Comités de Monitoreo están obligados a revisar y considerar los debates sostenidos y las recomendaciones hechas en esta reunión… los Comités de Monitoreo son alentados a tomar en cuenta las declaraciones hechas en las (conferencias), en la amplitud en las que son pertinentes a las regulaciones del tratado y proveer una fuente útil de indicadores y cuestionamientos para monitorear los derechos humanos, incluyendo el derecho a la salud sexual y reproductiva”. Los Comités de Monitoreo debería atender los resultados de la conferencia (correctamente interpretados), escuchar a las ONG’s y escuchar a las agencias de UN, todo ello dirigidos hacia: “los directores de los Comités de Monitoreo están llamados a dedicar un tiempo especial… para la consideración de algunos temas en articular, incluyendo el derecho a al salud sexual y reproductiva”22

Este aspecto de la estrategia es extremadamente revolucionaria. Su naturaleza excepcional se hace clara en las enérgicas objeciones de los miembros influenciables de los Comités de Monitoreo quienes asistieron a la Mesa Redonda:

“Mr. Michael Banton, presidente del CERD (comité que monitoreo la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial -Convención Racial), sugirió que esta Convención a diferencia de la CEDAW, no extiende su protección contra la discriminación más allá de la “vida pública”. Asimismo, el mandato del Comité se limitaba a la discriminación en los asuntos de raza y no tenía competencia en la discriminación en asuntos de

20 Ibid., 11.21 Ibid., 10.22 Ibid., 8.

género. Para asegurar un efectivo funcionamiento del sistema del tratado, los Comités de Monitoreo deberían respetar los límites de su competencia,… En relación a la salud de la mujer, Mr. Banton sugirió que sería preferible enfocarse en los procesos sociales de desventaja y sus consecuencias físicas y en identificar los puntos de intervención. Los Comités de Monitoreo deberían ser cuidadosos en no exceder sus mandatos o de superponerse a otras funciones”.23

Como dijimos antes en la parte II de este análisis, los promotores de esta estrategia simplemente trabajaron sobre esa resistencia, eligiendo a los Comités de Monitoreo conformados con gente que pensaba igual que ellos, entre los cuales destaca los Comités de Monitoreo de PIDCP y el de la CEDAW.

El cuarto y último punto de esta estrategia era proveer a los Comités de Monitoreo con interpretaciones específicas. Y lo más importante, los comités fueron instruidos acerca de dónde y cómo encontrar el derecho ala aborto a demanda en los distintos textos del tratado. Por ejemplo el derecho a la vida podría llegara a ser una justificación para el aborto:

“El derecho a la vida (artículo 6, PIDCP) ha sido ya aplicado a la mortalidad infantil. El comité ha enfatizado la obligación de los Estados Parte para tomar medidas alternativas para asegurar su protección. Esto podría ser extendido al tema de la esperanza de vida, incluyendo una diferenciación para hombres y mujeres, particularmente respecto a los temas de salud sexual y reproductiva los cuales afectan negativamente la esperanza de vida de la mujer, tales como… las estrictas leyes contra el aborto harían que las mujeres llevarían a las mujeres a buscar abortos inseguros.”24

También se planeó con detalle cómo el Comité de Derechos Humanos interpretaría el PDICP:

• El derecho a la igualdad ante las cortes y ante la ley (artículos 14 y 26 PIDCP) podría incluir las leyes que pongan en prisión a las mujeres por algunas faltas de la cuales los hombres estarían libres, sea el caso del aborto y la prostitución, en la cuales restringir el acceso a la mujer de los servicios de salud y planificación familiar por requerirse el consentimiento del esposo para hacerse efectivo…

• El derecho a la libertad de movilidad (artículo 12 PIDCP) podría extenderse a la consideración de leyes que prohibirían a la mujer de viajar al extranjero para buscarse un aborto…

• El derecho a la protección de privacidad y domicilio (artículo 17 PIDCP) puede incidir la consideración del derecho de la mujer a tomar sus propias decisiones acerca del embarazo y del aborto…

• El derecho a la libertad de expresión y de buscar y recibir información (artículo 19 PIDCP) protege la libertada de las mujeres de todas la edades de recibir y difundir información acerca del servicio de salud incluyendo la anticoncepción y el aborto25.

23 Ibid., 25-26.24 Ibid., 22-23.25 Ibid., 36-37.

Los participantes de la Mesa Redonda planearon hacer de la mortalidad materna parte central del plan para demandar el derecho al aborto a nivel internacional:

“Al adoptar el enfoque de derechos humanos a la salud de la mujer, los Comités de Monitoreo podrían considerar el tema de la mortalidad materna y los medios para reducir la incidencia de la mortalidad materna mediante la aplicación de derechos específicos previstos en los respectivos tratados. Esto es, por ejemplo, que el Comité de Derechos Humanos podría aplicar el derecho a la vida (artículo 6 PIDCP) el Comité de Monitoreo para la convención racial podría aplicar el derecho al cuidado de la salud (artículo 12 de esa convención); el Comité del CEDAW podría aplicar el derecho a la no discriminación por género en relación a la criminalización de los procedimientos médicos que sólo son hechos a las mujeres, tales como el aborto (artículo 1 y 12 CEDAW).”26

La naturaleza trascendental de esta estrategia, en las etapas de interpretación e implementación, deberían derivarse directamente de esta lista de derechos humanos fundamentales y básicos. Luego sería usada como vehículos para incorporar ideas controversiales dentro del cuerpo de derechos humanos, dado que realmente estas ideas no podrían lograr el status de derechos humanos usando sus verdaderos nombres.

26 Ibid., 22.

IILa siguiente pregunta lógica se convierte en histórica: ¿Qué sucedió luego del

encuentro, luego que todas estas personas dejaran la mansión Glen Clove? Los planes más importantes tuvieron que haberse puesto en práctica. ¿Sucedió así? Sorprendentemente, las agencias, las ONGs y los tratados internacionales han seguido las recomendaciones y decisiones tomadas en la Mesa Redonda de manera disciplinada, tal vez como nunca antes se ha visto en el ámbito de las negociaciones internacionales.

DESDE NORMAS “SUAVES” A LEYES “DURAS”: EL PAPEL DE LAS ONGS

La ONG mejor posicionada y financiada es actualmente el Center for Reproductive Rights (CRR), conocido originalmente como el Center for Reproductive Law and Policy (CRLP), un grupo con sede en Nueva York y fundado en 1992 por un grupo de abogados asociados, en ese entonces, con la American Civil Liberties Union (ACLU).

En el 2003 salieron a la luz una serie de informes de una importante sesión de estrategias del CRR, que ahora son parte de los archivos del Congreso de Estados Unidos27. Por estos memos sabemos que la estrategia del CRR es revolucionaria hasta el punto de ser un servicio secreto.

Siguiendo las recomendaciones de la Mesa Redonda, el CRR intenta reinterpretar casi todo derecho humano internacionalmente reconocido para incluir el derecho al aborto, y de esa forma luchar luego por la reinterpretación para hacer ésta definitiva, creando así una obligación que los “países duros” (países pro-vida) tienen que cumplir. De acuerdo al CRR,

“Los defensores de los derechos reproductivos, incluyendo el CRR, han encontrado garantías para el derecho de la mujer a la salud reproductiva y a la propia determinación en normas internacionales de muchos años, confiando en esos instrumentos, como por ejemplo la Declaración Universal de los Derechos Humanos... la Convención Internacional de Derechos Civiles y Políticos... la Convención Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales..., y la Convención para la Eliminación de toda forma de discriminación contra la Mujer (CEDAW).”28

De hecho, el CRR “encuentra” derechos reproductivos donde sea que mire:“Hemos encontrado, junto con otros, los derechos reproductivos en un reconocido número de derechos humanos, incluyendo el derecho a la vida, a la libertad, a la seguridad, a la salud, a la salud reproductiva, a la planificación familiar, al derecho a decidir el número de hijos y como espaciarlos, el derecho a consentir el matrimonio y la igualdad en el matrimonio, el derecho a la privacidad, el derecho a no ser discriminado en campos específicos, el derecho a modificar las tradiciones o costumbres que violen los derechos de las mujeres, el derecho a no ser torturado o sufrir tratos crueles o castigos degradantes, el derecho a no sufrir violencia sexual; y el derecho a disfrutar del progreso científico y consentir su experimentación.”29

27 Los documentos del CRR fueron llevados a la Cámara de Representantes por el Honorable Christopher Smith de New Jersey. “Documentos Revelan Prácticas Engañosas del Lobby Abortista”. 108 Cong, primera sesión. Archivo del Congreso 149, n° 175, extensiones (8 diciembre 2003) E2534-E 2547, http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getpage.cgi?position=all&page=E2534&dbname=2003_record.28 CRR, en Congressional Record, E253529 Idem, E2536

Los fallos de los Comités de Monitoreo, aunque “suaves” en términos legales, son esenciales para la estrategia del CRR por la sencilla razón que estos fallos, con frecuencia, son tomados como interpretaciones que tienen autoridad o se establecen como normas duras. Establezca usted entonces las normas suaves adecuadas para luego transformarlas en normas duras que de verdad importan. Así, para el CRR, la principal meta es originar “normas suaves” o precedentes (decisiones o interpretaciones) para guiar el cumplimiento de los Estados con normas vinculantes30. El CRR sabe que esta estrategia funciona, ya que con anterioridad le ha funcionado: “es posible para asegurar interpretaciones favorables. Por ello, el Centro tiene que comenzar a hacerlo”31.

Adicionalmente, el CRR considera que una norma “suave”, repetida una suficiente cantidad de veces, puede por sí misma convertirse en una norma “dura”. Entonces puede, a través del uso habitual, convertirse en una norma internacionalmente vinculante. La posible creación de leyes “habituales” es especialmente atractiva, ya que implica que esta norma se convierta en el punto de vista estándar de la comunidad internacional. De hecho, el CRR aún cree que las nuevas costumbres legales pueden convertirse en vinculantes en países recalcitrantes, aquellos “países duros” que no han adoptado la agenda de los derechos reproductivos. Considerando esta situación, la acumulación gradual de las normas “suaves” puede resultar en una norma internacional “dura” que ratifique un tratado específico. Incluso podría ser aún más fuerte que las especificaciones del tratado, ya que solamente el Estado que ratifica un tratado específico queda subordinado con respecto a sus provisiones. Es vital destacar que este punto requeriría su propia reinterpretación en lo sustancial desde la perspectiva aceptada en la ley habitual internacional32.

UN PLAN LEGAL PARA NUEVOS DERECHOS FABRICADOS A ESCONDIDASLo más importante que podemos aprender al estudiar los memos del CRR en donde están plasmadas sus estrategias, entre otras cosas, es que en ellos se indica que las partes tienen que trabajar en secreto. Estas notas muestran una estrategia “oculta” de muchos años para crear un derecho internacional al aborto que sea vinculante para todas las naciones. Entonces, tiene que ser secreto porque la meta es imponer este derecho en naciones pro-vida, a quienes el CRR llama “países duros”. De acuerdo al CRR:

“La naturaleza gradual de esta aproximación asegura que nunca nos encontremos ante una situación que nos ponga entre “el todo o la nada”, en donde nos arriesguemos a sufrir un importante retraso... Hay una cualidad de lo oculto crucial en este trabajo: estamos obteniendo cada vez más reconocimiento de los valores sin mucho escrutinio por parte de la oposición. Estas victorias de perfil bajo nos irán colocando en una posición fuerte para lograr consenso alrededor de nuestras afirmaciones.”33

30 Idem31 Idem E253532 La controversia sobre lo que constituye las costumbres legales internacionales y la obligación internacional ha surgido con fuerza en los debates sobre los derechos de los prisioneros de guerra. En estos debates queda claro que no existe consenso en la manera en la que el CRR lo asume. Para un punto de vista restrictivo, observe los escritos de John C. Yoo, por ejemplo “Globalism and the Constitution: Treaties, Non-Self Execution and the Original Understanding” Columbia Law Review 99.8 (Diciembre 1999): 2218-2258. Para un punto de vista permisivo, observe Harold Honju Koh “Paying Decent Respect to World Opinion sobre la Pena de Muerte” Edward L. Barret. Jr. Discurso sobre Derecho Constitucional. UC, Davis Law Review 35.5. (Junio 2002): 1085-1131.33 CRR, en Congressional Record, E2538

En otras palabras, el CRR espera presentar el derecho internacional al aborto como un acto legal cumplido. Esta estrategia se convierte entonces en una especie de juego secreto.

El CRR sabe que un acuerdo internacional explícito sobre el derecho al aborto, que resulte en un nuevo instrumento legal e internacional, “ofrece el potencial para una fuerte, clara y permanente protección de los derechos reproductivos de las mujeres”34.

Pero en los memos, el CRR rechaza explícitamente generar ese tipo de instrumento legal. ¿Por qué? El CRR está más interesado en crear la percepción general de que las leyes internacionales ya reconocen el derecho al aborto, y le preocupa que aquella empresa mine esta percepción:

“Embarcarse en una campaña por un nuevo instrumento legal daría la idea de que no tenemos actualmente protección legal, haciendo que el costo sea potencialmente alto... Como materia de percepción pública, ¿Buscar un nuevo instrumento -sin certeza de éxito- no podría minar las exigencias actuales sobre la existencia de derechos reproductivos?”35

En los memos -escritos sólo para su personal- el CRR reconoce que hay “vacíos” profundos en la ley internacional respecto a los derechos reproductivos, indicando vagamente que “no existe ninguna norma dura vinculante que reconozca los derechos de la mujer a interrumpir su embarazo”. Sin embargo, en la siguiente oración, el CRR comienza a explorar la manera de cómo “argumentar que tal derecho existe”36.

La segunda parte del plan es desacreditar la soberanía nacional. De acuerdo al CRR, la meta de su programa legal internacional “es asegurar que los gobiernos en todo el mundo garanticen los derechos reproductivos de las mujeres entendiendo que están obligados a hacerlo”37. El CRR trabaja para fortalecer las estructuras gubernamentales internacionales a expensas de la soberanía nacional, dado que “los foros internacionales con carácter cuasi-jurídico ofrecen los más auspiciosos ámbitos para la argumentación así como para conseguir justicia e interpretaciones que realmente cambien la conducta de los gobiernos”.38

La tercera parte consiste en minar a Estados Unidos. En su juicio del año 2001 contra la administración Bush, era claro que el CRR mantenía un ánimo especial hacia Estados Unidos dada su bien organizada e influyente oposición a la agenda del CRR: “dada la decisión de la Corte Suprema de Estados Unidos en el caso de Roe vs Wade, ha existido un movimiento político, legal y social en Estados Unidos para revertirlo, prohibir el aborto y proteger la vida fetal desde el momento de su concepción”39. Esta oposición se refleja ciertamente en las políticas de la administración del Presidente George W. Bush, lo cual CRR lamenta en un memo “¿Qué tan productivo podría ser nuestro trabajo si la administración Bush puede tirarse todo abajo con un lapicero, por ejemplo, aprobando la prohibición del aborto por parto parcial por el que estamos luchando?40” Las acciones

34 Idem.35 Idem36 Idem. E253637 Idem. E253538 Idem39 Center for Reproductive Law and Policy v. George W. Bush, queja, US District Court, Southern District of New York (2001), 21 http://news.lp.findlaw.com/docs/crlp/crlpbushe-mplt60601.pdf 40 CRR, en Congressional Record, E2540

de la administración Bush en las Naciones Unidas han dejado claro que Estados Unidos puede usar su inmensa influencia internacional para seguir una agenda contrarrevolucionaria opuesta a los derechos reproductivos.

El CRR ha elaborado planes para Estados Unidos así como para la Santa Sede. Primero, el CRR buscar aislar a Estados Unidos del resto de la comunidad internacional: “para luchar contra la oposición a la expansión de normas sobre derechos reproductivos, hemos cuestionado la credibilidad de actores reaccionarios como Estados Unidos y la Santa Sede”41. Todavía más importante es que el CRR espera que su estrategia de leyes habituales le reste poder a Estados Unidos para gobernar por sí mismo los asuntos relacionados al aborto. En los documentos presentados ante la corte en el juicio de 2001 contra la administración Bush, el CRR (entonces conocido como el Center for Reproductive Rights and Policy CRLP) afirma que “generalmente las normas reconocidas internacionalmente pueden, si son endosadas y aceptadas por la vasta mayoría de naciones, convertirse en parte de las leyes habituales internacionales y así llegar a ser vinculantes en Estados Unidos, aunque no ratifique o endose esas normas”42.

De hecho, admite que el CRR y sus aliados “se preparan para la eventualidad de que Roe pueda ser revertido por Estados Unidos”43 adelantando leyes habituales internacionales.

Esto también explica por qué el ICCPR y su potencial reinterpretación tejen tanto en la estrategia de los participantes en la Mesa Redonda: Estados Unidos ha ratificado el ICCPR, aunque no sus protocolos opcionales44.

El cuarto aspecto del plan es crear mecanismos de refuerzo. El CRR sabe que tiene que presionar para cumplir estas leyes: “dado que no sólo deseamos establecer estándares para las conductas de los gobiernos sino que también queremos asegurar que entiendan que están obligados por estos estándares, nuestro éxito depende de la concentración del refuerzo de la ley internacional”45. Aquí la ONG espera usar las cortes supremas nacionales para imponer estas nuevas interpretaciones a los tratados en naciones recalcitrantes: “los juristas tienen en cuenta cómo las cuestiones legales han sido resueltas por sus pares en otros foros. Los argumentos basados en las decisiones de un organismo pueden usarse como autoridad persuasiva ante quienes toman las decisiones en otros organismos”46.

¿Cómo funcionaría este plan? Un ejemplo tiene que ver con la decisión de la Corte Suprema de Estados Unidos en la que revirtió la ley de sodomía en Texas, en el caso de Lawrence vs Texas. En la opinión de la mayoría, el juez Anthony Kennedy citó el amicus curiae (“amigo de la corte”: documento que una tercera parte no involucrada presenta) presentado en el caso de Mary Robinson, ex Alta Comisionada de la ONU para los Derechos Humanos. Robinson afirmó allí que Estados Unidos tiene que acceder a ciertas consideraciones internacionales sobre este asunto, consideraciones que ahora han encontrado una voz en las recomendaciones de los Comités de Monitoreo.

41 Idem E253942 CRLP v Bush complaint, 2343 Idem, 2144 Estados Unidos también ha ratificado el CERD y CAT, pero no ha ratificado el CESCR, CEDAW, el protocolo opcional del CEDAW, el CRC, los protocolos opcionales del CRC o el CMW.45 CRR en Congressional Record, E253746 Idem, E2538

Robinson escribió: “cinco de seis tratados sobre Derechos Humanos de la ONU han sido interpretados por sus respectivos Comités de Monitoreo para así cubrir la discriminación por orientación sexual”.47 De hecho, ninguno de los tratados de las Naciones Unidas citados por Robinson menciona en algún lugar la orientación sexual. Mientras la ley extranjera no controlaba la autoridad de opinión en el caso Lawrence, se tenía un mayor impacto en las decisiones futuras, y eso es lo que el CRR y otros están esperando.

La falsedad básica involucrada en esta estrategia aparece también en los trabajos de otras ONGs abortistas, como la International Women’s Health Coalition, (IWHC). De acuerdo a esta última:

“Los documentos de la conferencia internacional sobre derechos humanos... no afirman explícitamente el derecho de la mujer al aborto ni tampoco exigen servicios de aborto seguro como elemento para el cuidado de la salud reproductiva. Además, los acuerdos de la ICPD (la Conferencia Internacional de la ONU sobre Población y Desarrollo de 1994) y la FWCW (Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer en 1995) reconocen una amplia variedad de leyes nacionales y la soberanía de los gobiernos al determinar leyes y políticas nacionales. Pese a estas descalificaciones, los documentos de la conferencia y los instrumentos sobre derechos humanos –si son interpretados ampliamente y discutidos eruditamente– puede ser herramientas útiles en los esfuerzos para acceder al aborto seguro.”48

APUNTANDO A LOS NIÑOSIWHC, una organización de lobby abortista recientemente alabada por el Secretario General de la ONU, Kofi Annan, secretamente hace a un lado los hechos para afirmar que:

“Algunas provisiones de los instrumentos de derechos humanos internacionales pueden ser usadas también para discutir el acceso a los servicios de aborto seguro (incluyendo) el derecho de la mujer a la vida y la seguridad de la persona... El derecho a la vida implicaría que los servicios de aborto tienen que proporcionarse para las mujeres cuyas vidas están en peligro por el embarazo. Un país puede estar en violación a este derecho si rechaza proteger a las mujeres del riesgo de muerte o discapacidad resultante de un aborto inseguro.”49

La International Planned Parenthood Federation (IPPF), como el CRR y el IWHC, estuvieron presente en la Mesa Redonda repartiendo un folleto dirigido a los niños en todo el mundo en el que les decían que la Convención de los Derechos del Niño (CRC) ha establecido para ellos el derecho internacional al aborto así como la completa autonomía de sus padres50. De acuerdo a este documento, el reconocimiento de la CRC del derecho a la vida del niño así como su derecho a la salud puede interpretarse como un medio para que los niños tengan acceso al aborto. Por ejemplo, el amplio derecho a la salud contemplado en el CRC incluye el derecho a “visitar un doctor o enfermera para recibir todo tipo de servicios de salud sexual y reproductiva disponibles y legales

47 Lawrence vs Texas, resumen amicus de Mary Robinson, 539, US 558 (2003), 24, http://hrw.org/press/07/amicusbrief.pdf48 A. Germain y T. Kim “Expandiendo el acceso al aborto seguro. Estrategias para la acción” (Nueva York: International Women’s Health Coalition, 1998. 6, http://www.iwhc.org/docUploads/expandingAccess_english.pdf (enfásis original)49 Germain and Kim, Access 550 International Planned Parenthood Federation, “Guía para jóvenes para la Convención de los Derechos del Niño y sus Derechos sexuales y reproductivos en la ONU”. (Londres: IPPF, 2002) http://content.ippf.org/output/ORG/files/7541.pdf

en tu país, incluyendo servicios anticonceptivos y abortos”. Además, dado que los niños tienen el derecho a la vida, tienen que estar protegidos contra problemas reproductivos que puedan amenazar sus vidas, “tales como el aborto (ilegal)”.

El folleto de la IPPF le dice a los niños que la CRC los libera de cualquier interferencia paterna en su educación sexual, o en su defecto, para recibir servicios reproductivos. Dado que los niños tienen el derecho a la salud, el folleto precisa: “nadie debe evitar o detenerte para recibir servicios; o pedirte que solicites permiso primero (ej.- el permiso de un padre)”. El derecho a la privacidad significa que “si le dices a alguien relacionado con el sector salud o a un profesor algo que no quieres que nadie más sepa, entonces él o ella debe respetar tu privacidad”. Según el IPPF, la CRC firmemente establece el derecho de un niño a su completa libertad sexual y autonomía. Como el folleto le dice a los niños:

“Deben darte información de amplio rango y fácil de entender sobre asuntos sexuales y reproductivos que te permitan estar a gusto contigo mismo, tu cuerpo y tu sexualidad. La información debe permitirte tomar tus propias decisiones sobre tu salud sexual y reproductiva.”51

Entonces, la Mesa Redonda de Glen Clove y las estrategias individuales de las ONGs fueron claramente establecidas para malinterpretar los derechos existentes y universalmente aceptados; y convertirlos así en derechos sexuales y reproductivos (en realidad nuevos, controversiales y no aceptados, incluyendo el llamado derecho al aborto). Pese a que las bases de esta estrategia –consenso internacional oficial en las conferencias de El Cairo y Beijing– son huecas, al final de los 90’s, la implementación de la estrategia estaba en pleno avance. En el año 2006, el trabajo de los Comités de Monitoreo indicaba que la estrategia estaba funcionando.

51 IPPF, “Guía para Jóvenes”

III

En menos de una década los Comités de Monitoreo han sido capaces de redefinir los términos y cambiar impunemente los significados originales de los tratados. Los comités siguen exigiéndole a las naciones que proporcionen información sobre las políticas no cubiertas por los tratados, y las naciones han cumplido ampliamente. Este sería simplemente otro confuso aspecto del teatro diplomático internacional si no fuera por el hecho que, en este breve periodo de tiempo, los Estados también se han sentido presionados para cambiar sus leyes nacionales sobre estas mismas materias; y algunos ya lo han hecho.

POTENCIANDO LAS CONFERENCIAS – CEDAW COMO PRECEDENTE PARA EL CAIRO Y BEIJING

La CEDAW, conocida comúnmente como la Convención de la Mujer, fue adoptada el 18 de diciembre de 1979 en Nueva York y entró en vigencia el 3 de septiembre de 1981. De acuerdo al manual para nuevos diplomáticos, “la Convención es el único tratado sobre derechos humanos que afirma los derechos reproductivos de las mujeres”52. Aunque el tratado no menciona los derechos reproductivos, la salud reproductiva o cualquier otra formulación que contenga alguno de estos términos. Que de un documento no legal de la ONU pueda hacerse esta afirmación irrebatible es un indicador de cómo el lenguaje de El Cairo y Beijing ha influenciado tan perniciosamente en la interpretación de la CEDAW y los tratados sobre derechos humanos en general.

En las negociaciones sobre la Convención de Discapacitados, el más reciente tratado sobre derechos humanos, los delegados estaban muy sorprendidos de que la CEDAW no mencione nada acerca de la salud reproductiva. Alguno incluso llegó a insistir en que debía haber algún error en el texto que se le había entregado53. Este malentendido tan común sobre la Convención resulta de una deliberada malinterpretación del tratado, en particular de la libertad con la que se interpreta el Artículo 12 de la Convención en el número 24 de las Recomendaciones Generales del Comité54

Las Recomendaciones Generales son las propias interpretaciones de los miembros de un tratado acerca de los artículos de una convención. Una vez establecidas sirven como interpretaciones oficiales de los comités que luego extienden sus ideas para que una nación cualquiera las cumpla. Las recomendaciones permiten a los comités extenderse en los artículos en los casos en los que un asunto se convierte en urgente (o perenne) entre muchas naciones; y así proporcionar lineamientos para la aplicación de un artículo en el que el lenguaje de la convención podría parecer menos desarrollado, o para 52 Naciones Unidas “Focus 2006: Cruzando Fronteras – Marco del Tratado Multilateral. Una invitación a la participación universal” 2006, 38 http://untreaty.un.org/English/TrestyEvent2006/Focus2006_eng-pdf53 Entrevistas del autor con distintos delegados de varios países en el Comité Ad Hoc para la Convención de Derechos de las Personas con Discapacidades, 14 al 25 de agosto de 2006 en Nueva York54 Los otros organismos de tratados de derechos humanos han adoptado recomendaciones y comentarios generales similares, y han reportado procedimientos que dan cuenta de la aceptación de esta agenda. Estos incluyen el Comentario General del Comité de Derechos Humanos n° 11, exigiéndoles a los estados informar sobre los abortos en casos de violación; el Comentario General n° 14 del CESCR en el que se plantea derechos más amplios en la reproducción; HRC cambiando en sus lineamientos para informes en 1995 para incluir detalles sobre el progreso en los derechos de las mujeres; el Comentario General n° 1 del CRC en el que se exige a los estados informar sobre la sensibilidad de género en la currícula de las escuelas; el Comentario General n° 3 sobre las actitudes culturales sobre la sexualidad de las niñas; el CERD cambiando los lineamientos de informes en 1999 y su Recomendación General n° 25 sobre dimensiones relacionadas al género de la discriminación racial. Ver comentarios y recomendaciones generales para los tratados en http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf

adaptar el artículo al cambio que se percibe en las circunstancias distintas a las que existían cuando se adoptó la convención. Esta práctica le da a los comités el poder de extender el tratado más allá de sus límites, los cuales fueron establecidos por quienes atentamente regularon su lenguaje. El lenguaje de los tratados con frecuencia es vago en donde menos acuerdo existe sobre la aplicación de los artículos y en donde el compromiso de los Estados Parte tendría que ser modificado. De ese modo, existe el peligro de que las Recomendaciones Generales se conviertan en un intento por revertir el tratado en algo sobre lo que nunca hubo tal consenso, o alguna vez dicho consenso fuera buscado por quienes ratificaron el tratado.

La Recomendación General número 24 de la CEDAW afirma que “cuando sea posible, la legislación que castiga el aborto debe ser enmendada, para retirar las medidas punitivas impuestas a las mujeres que se someten al aborto”55. El comentario advierte además que los Estados “tienen que poner en práctica un sistema que asegure la efectiva acción judicial. No hacerlo constituye una violación al artículo 12”. Sin embargo, el artículo 12 no dice nada sobre el asunto del aborto. El texto completo establece solamente que:

“1. Los Estados Parte deben tomar todas las medidas necesarias para eliminar la discriminación contra las mujeres en el campo del cuidado de la salud para asegurar, sobre la base de la igualdad entre hombres y mujeres, el acceso a los servicios de cuidado de la salud, incluyendo los relacionados a la planificación familiar.2. No obstante las provisiones del párrafo 1 de este artículo, los Estados Parte deben asegurar a las mujeres los servicios adecuados en conexión con el embarazo, el periodo de descanso y postnatal, proporcionando servicios gratuitos cuando sean necesarios, así como adecuada nutrición durante el embarazo y la lactancia.”56

¿Cómo, entonces, el comité de la CEDAW justifica su interpretación extrema? El Comentario General número 24 explica que el Comité utilizó convenciones de la ONU no vinculantes, el trabajo de varias agencias de la ONU; y las opiniones de varias ONGs para interpretar el artículo 12:

“Al preparar estas Recomendaciones Generales, el Comité ha tomado en cuenta los programas relevantes de acción adoptados en las conferencias mundiales de las Naciones Unidas y, en particular, los de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993, la Conferencia Internacional de Población y Desarrollo de 1994, y la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer de 1995. El Comité también ha tomado en cuenta el trabajo de la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) y otros organismos de las Naciones Unidas. Ha colaborado con un gran número de organizaciones no gubernamentales con especial experiencia en salud de la mujer para preparar esta recomendación genera.”l57

Es confuso que se haya permitido esta interpretación del artículo 12, dado que en el tiempo en que la Convención fue adoptada, es decir en 1979, los Estados que negociaban el tratado no podrían haber querido incluir el derecho al aborto legal. Primero, no había consenso sobre el tema en 1979. Pese a que algunos Estados ya habían legalizado el aborto en ese entonces, la mayoría todavía lo consideraban un 55 20° Sesión de la CEDAW, Recomendación General n° 24 (1999), http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/recommendations/recomm.htm 56 Asamblea General, 34° Sesión, “Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer” 18 de diciembre de 1979 (A/RES/34/34/180), artículo 1257 CEDAW, Recomendación General n° 24

delito; y virtualmente todos tenían restricciones para su práctica. Segundo, es curioso que mientras las observaciones que aparecían ante la CEDAW exceden por mucho a las de otros tratados similares, ni una sola nación hizo alguna observación al artículo 12. Que 182 naciones ratificaran el tratado, incluyendo aquellas que tienen leyes que restringen el aborto, deja claro que los Estados no interpretaron el artículo de modo que éste incluyera derechos reproductivos.

Tercero, las negociaciones más recientes para la Convención de Discapacitados de Agosto de 2006 demuestran definitivamente que todavía no hay un consenso internacional en esta materia. El asunto del aborto era tan conflictivo que los Estados negociaron hasta las 4:00 a.m. en el último día de las discusiones porque todos, incluyendo los que ya habían legalizado esta práctica, querían estar seguros de que el lenguaje en el tratado no pudiera de alguna manera ser entendido como promotor o como otorgante del derecho al aborto58.

Entonces, ¿Por qué se permitió esta directiva? Una razón está en que los Comités de Monitoreo no supervisan, ya sea a las naciones que monitorean o el sistema de la ONU en general. Los miembros de los comités actúan personalmente y no como representantes de un país en particular. En esencia, no cuentan. Una segunda razón es que encuentran apoyo de personas que piensan parecido en las ONGs, las agencias de la ONU, otros organismos de supervisión, y el sistema de la ONU. Tercero, el Comité de la CEDAW, como otros Comités de Monitoreo, está conformado por individuos que piensan igual y que activamente luchan, o por lo menos aceptan, la agenda de Glen Cove. Si bien las delegaciones de los países cambian cada cierto tiempo, algunos de los expertos de los comités se quedan prácticamente para siempre. Por ejemplo, la francesa Christine Chanet ha estado en el HRC por más de 18 años, y ha liderado los esfuerzos para hacer que distintas naciones legalicen el aborto, incluyendo Colombia, El Salvador, Kenia, Mali, Mauricio, Perú, Polonia y Sri Lanka. Chanet también participó a través del HRC en las presiones contra Perú en 2005 para iniciar lo que algunos esperan sería un efecto dominó en las prohibiciones en América Latina contra el aborto. La filipina Rosario Manalo ha trabajado para la CEDAW durante 17 años; y entre 1997 y 2006 lideró el comité de presión contra Australia, Chile, Colombia, República Dominicana, Ecuador, Etiopía, Irlanda, Italia, Jordania, Líbano, Luxemburgo, México, Nepal, Irlanda del Norte (UK), Paraguay, Portugal, Togo y Zimbabwe; para liberalizar sus leyes y políticas sobre el aborto.Los Comités de Monitoreo siguen pidiéndole a las naciones información sobre las leyes del aborto durante las revisiones, sabiendo perfectamente bien que la convención que monitorean no se pronuncia al respecto. ¿Por qué entonces pese a que los Comités de Monitoreo no tienen capacidad para forzar estas interpretaciones creativas, las naciones siguen jugando este juego rutinario y regularmente informan sobre sus leyes de aborto y otros tipos de leyes y políticas? La respuesta a esta pregunta es escurridiza. Es necesario entonces entender las múltiples fuentes de presión que están sobre los Estados, especialmente los que están en vías de desarrollo, que los obligan a adaptarse a las regulaciones de la ONU. Para ello hace falta entender la intrincada red de los miembros de los comités, las ONGs, los delegados nacionales, y las agencias de la ONU que trabajan juntos para mutuamente reforzar este proceso.

58 Estados Unidos hizo la siguiente declaración sobre la adopción de la Convención de Discapacitados en la Asamblea General del Comité Ad Hoc el 25 de agosto de 2006: “Estados Unidos entiende que la frase salud reproductiva no incluye el aborto, y que su uso en el párrafo 25 (a) no genera ningún derecho al aborto, y no puede ser interpretado ni constituye apoyo, respaldo o promoción del aborto”. Ver informe de Lifesite sobre la Convención de Discapacitados del 31 de agosto de 2006 http.//www.lifesite.net/ldn/2006/aug/06083102.html

CONSTRUYENDO LAS REDES DE REFORZAMIENTO MUTUO: EXPERTOS, ONGs, AGENCIAS DE LA ONU Y DONANTES

Los miembros de los comités saben cada vez mejor que las ONGs tienen una influencia sin precedentes en el proceso de informar sobre un tratado (figura 2 en la siguiente página)59. Cecilia Medina, ex Jefe del Comité de Derechos Humanos (HRC), entendió muy bien que el HRC tenía que basarse en lo que proporcionaban las ONGs, que “el Comité no podía funcionar sin información de organizaciones no gubernamentales”60. Pero el asunto no fue siempre así. Hasta 1990, los comités con frecuencia miraban a las ONGs con suspicacia. Pero, entre 1990 y 1999, la situación cambió rápidamente61. No sólo los comités comenzaron a apoyarse en las ONGs para conocer la práctica de los Estados sino que comenzaron a utilizarlas como vigilantes y reforzadoras de sus Recomendaciones. Los Comités de Monitoreo incluso solicitan información a los Estados Partes sobre el alcance de la participación de las ONGs en el proceso informativo, separando un tiempo de los procedimientos para escuchar a las ONGs. Además, con frecuencia se refieren a ellas en sus comentarios conclusivos62.

59 Gaer “Implementando Normas de Derechos Humanos Internacionales”, 339-35760 Idem 34061 Idem 34562 Idem 343

----------------------------------------------------------------------------------------------------------Cuadro 2: Círculo Informativo para los Tratados de Derechos Humanos de la ONUOficina de información del Alto Comisionado para los Derechos Humanos

El ciclo de informaciónen los tratados dederechos humanos

1. El Estado Parte envía su informe

6. Se implementan los procedimientospara el seguimiento de las Recomendaciones(Oportunidad para obtener información de NHLR, sistema de la ONU y ONGs)

2. El organismo supervisor del tratado presenta al Estado parte una lista de asuntos y preguntas basadas en las preocupaciones generadas por el informe (Oportunidad para obtener información de NHLR, sistema de la ONU y ONGs)

5. El organismo supervisoremite sus observaciones conclusivasen su informe, incluyendo sus Recomendaciones

3. El Estado Parte puede enviar réplicas por escrito a la lista de asuntos o preguntas.

4. El diálogo constructivo entreel comité y el Estado Parte ocurredurante la sesión (Oportunidad para obtener información de NHLR, sistema de la ONU y ONGs)

El ciclo comienza un año luego de la entrada en vigordel tratado (dos años para el CRC y el ICESCR) yse repite de acuerdo a una periodicidad, cada dos años parael ICERD, cada cuatro para el ICCPR, CEDAW y CAT, y cada cinco años para el ICESCR, CRC y ICRMW.

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Los “informes sombra” de las ONGs tienen gran influencia en el país que está siendo inspeccionado. Los Comités de Monitoreo han llegado a confiar en ellas. De hecho, esto era parte del plan original de Glen Clove:

“Otro mecanismo para asegurar la aceptación de los derechos reproductivos como derechos humanos internacionales, incluido el aborto, es asegurar el cumplimiento de los gobiernos extranjeros y del de Estados Unidos de las leyes internacionales que protegen tales derechos. Una forma de hacerlo es preparar y publicar “informes sombra” sobre la realidad actual sobre los derechos reproductivos y el acceso a los servicios de salud reproductiva, incluido el aborto, en Estados Unidos y en países extranjeros. Tales informes influyen a su vez en los informes que los gobiernos entregan a los Comités de Monitoreo, que luego emiten recomendaciones para los gobiernos respecto a las acciones que deben tomar para cumplir con las obligaciones del tratado.”63

Las ONGs informan qué tan bien está funcionando este plan. El CRR afirma que sus esfuerzos en el lobby, y los “informes sombra” en particular, están teniendo una gran influencia en los miembros de la CEDAW, y que su interacción con los Comités de Monitoreo es en parte responsable de que seis comités de derechos humanos, sin considerar sus mandatos, han presionado a distintas naciones con el asunto del aborto: las naciones incluyen a Polonia (HRC, 1999); Camboya (CRC, 2000); Eslovaquia (CERD, 2001); Nepal (CESCR, 2001); Moldavia (CEDAW, 2000) y China (CAT, 2001)64.

Una ONG afín al CRR, EnGendeRights, también afirma que influye en esos documentos, incluyendo el último informe de la CEDAW sobre Filipinas. Clara Rita A. Padilla, abogada y directora ejecutiva de EnGendeRights, disfrutó del trabajo de la ONG con los expertos de CEDAW que se unieron en una disputa legal en un juicio:

“Es como debatir en corte y ganar el caso. Pese a que hubiera querido que ellos también emitieran sus recomendaciones sobre el derecho a la orientación sexual, estoy muy satisfecha con los comentarios conclusivos del Comité.Mucho trabajo duro siempre produce resultados que valen la pena. Le dimos a los expertos de la CEDAW todo tipo de insumos en el “informe sombra”, puntos esenciales, puntos para la discusión, presentación oral, para nuestras recomendaciones; e incluso les dimos papelitos con nuestros comentarios.”65

Durante estos procedimientos, la delegación filipina confrontó al comité, argumentando que su gobierno “mantuvo la provisión constitucional salvaguardando la vida del niño no nacido, así como a la madre”66. Cuando el delegado explicó que su país cumplía los requerimientos de la convención al ofrecer todo los tipos de planificación familiar, un experto preguntó: “¿Cómo puede esperar el gobierno que las mujeres usen solamente métodos de planificación familiar naturales en una sociedad patriarcal en donde la mayoría de mujeres tienen dificultades al momento de negociar su derecho a rechazar el sexo?67” El comité no presentó pruebas para esta afirmación, y el intercambio es

63 Informe de la Mesa Redonda, 90.64 Center for Reproductive Rights “Llevando los derechos al límite: Una guía para los defensores del trabajo de los organismos de supervisión de los tratados de la ONU sobre derechos sexuales y reproductivos” http://www.reproductiverights.org/pdf/pub:bp_brb.pdf 65 Rina Jimenez-David “Todavía mucho por hacer”, Philippine Daily Inquirer, 5 de septiembre de 2006. 66 Conferencia de prensa de la Asamblea General, “los comités de anti-discriminación contra las mujeres urgen a Filipinas a apresurar una legislación orientada a borrar estereotipos y combatir la violencia contra las mujeres”, 15 de agosto de 2006. Conferencia de prensa de la Asamblea General está disponible en línea en http://www.un.org/news/press/archives.htm 67 Idem.

indicativo de por qué los procedimientos pueden convertirse en algo con carga ideológica.

La influencia de las ONGs parece ir más allá de lo esperado debido a sus considerables dimensiones. El CRR tiene 45 miembros permanentes en su personal, pero una mirada a la organización revela que su real influencia está en las relaciones con sus donantes y afiliados, y la manera cómo le da cobertura de atención a las autoridades de la ONU y gobiernos que promueven su controvertida agenda. El equipo de expertos para litigios del CRR incluye al experto de la ONU para la salud Paul Hunt; y su equipo de directores incluye al enviado especial para temas de SIDA/HIV Nafis Sadik, quienes además trabajan directamente con el Secretario General de la ONU. Además, uno de los más grandes donantes del CRR es la UNFPA. El CRR también recibe buena parte de sus diez millones de dólares de presupuesto anual de las fundaciones Hewlett Packard, Buffett, Ford, y Mac Arthur, así como del Open Society Institute68. Esta es una red que mutuamente se refuerza y en la que participan autoridades de la ONU, agencias de la ONU, ONGs, y Comités de Monitoreo; todos juntos para fortalecer y legitimar su agenda común. En el corazón de esta red está el proceso de información de los comités.

QUITÁNDOLE AUTONOMÍA A LOS COMITÉS DE MONITOREO Y REINTERPRETANDO DERECHOS EXISTENTES

En los últimos diez años, los seis Comités de Monitoreo, individual o simultáneamente, han presionado a cuarenta y cuatro naciones para legalizar o incrementar el acceso al aborto. Seis naciones fueron presionadas por dos comités, y diez fueron presionadas dos veces por el mismo comité69. Queda cada vez más claro que los miembros de comités no interpretan independientemente los tratados para los cuales fueron seleccionados como expertos, sino que en vez de eso utilizan la mala interpretación de otros comités para sustentar la propia.

Los expertos son escogidos entre los representantes de los Estados Partes, quienes los nombran, pero una vez que han servido durante su mandato, actúan de modo personal y ya no representan a sus países. Los miembros de los comités se reúnen por lo menos dos veces al año para tratar los métodos de uso y los asuntos esenciales70, y colaboran también en la formulación de sus comentarios generales71. Actualmente hay un movimiento para consolidar todos los Comités de Monitoreo en un solo gran comité de

68 Ver informes del CRR en el Better Business Bureau de New York, http://www.newyork.bbb.org; y en el informe anual del CRR http://www.crlp.org/pdf/pub_bo_AnnualReport2005.pdf69 Los cuarenta estados presionados por distintos comités para legalizar el aborto comprenden a 10 naciones africanas, 15 latinoamericanas y caribeñas, cuatro asiáticas, diez países europeos, cuatro de medio oriente, y una isla del pacífico. Los diez países africanos son Burkina Faso (CEDAW, 2000), Eritrea (CEDAW, 2006), Etiopía (CEDAW, 2004), Kenia (HRC, 2005), Mali (CEDAW, 2000), Namibia (CEDAW, 1997, 2007), Togo (CEDAW, 2006); y Zimbabwe (CEDAW, 1998). Los 15 países de América Latina y el Caribe son Antigua y Bermuda (CEDAW, 1997), Argentina (CEDAW, 1997), Belice (CEDAW, 1999), Chile (CESCR, 2004; CEDAW 1999, 2005), Colombia (HRC, 2004; CEDAW 1999, 2007), República Dominicana (CEDAW 2004, 1998), Ecuador (CEDAW 2003), El Salvador (HRC 2003), México (CEDAW 1998, 2006), Panamá (CEDAW 2005, 1996), Paraguay (CEDAW 2005, 1996), Perú (HRC 2005, CEDAW 1998), San Vicente y Granadinas (CEDAW 1997), Trinidad y Tobago (CESCR 2002) y Venezuela (CEDAW 1997). Los cuatro países asiáticos son Indonesia (CEDAW 1998), Myanmar (CEDAW 2000), Nepal (CEDAW 1999), y Sri Lanka (HRC 2003). Los diez países europeos son Andorra (CEDAW 2001), Chipre (CEDAW 1996), Irlanda (CEDAW 2005, 1999), Italia (CEDAW 1997), Liechtenstein (CEDAW 1999), Luxemburgo (CEDAW 2000, 1997), Malta (CESCR 2004), Polonia (HRC 2004, CESCR 2002, 1998), Portugal (CEDAW 2002), e Irlanda del Norte (UK) (CEDAW 1999). Los cuatro países del medio oriente son Jordania (CEDAW 2000), Kuwait (CESCR 2004), Líbano (CEDAW 2005) y Turquía (CEDAW 1997). El estado que es una isla del Pacífico es Australia (CEDAW 2006). Thomas Jacobson: “44 naciones arbitrariamente presionadas por los comités de tratados para legalizar o incrementar el acceso al aborto”, documento no publicado del 5 de junio de 2006.70 Ver Oficina para el Alto Comisionado de Derechos Humanos, “Reunión anual para los encargados de los organismos supervisores de tratados de derechos humanos y reunión intercomités, Ginebra, 19-23 de junio de 2006”. http://www.ohchr.org/english/bodies/icm-mc/index.htm 71 Johnstone “Influencias Feministas”, 164

cumplimiento, lo que le quitaría autonomía a los comités y consolidaría el poder en las manos de unos pocos expertos.

Un reciente ejemplo en América Latina ilustra la manera en que los protocolos opcionales, las revisiones de países, y el activismo de las ONGs trabajan juntos para presionar consistentemente a un país en una región para así cambiar sus leyes. En Noviembre de 2000, el HRC descubrió que Perú violaba los artículos 3, 6 y 7 del ICCPR porque no había legalizado el aborto72. Estos artículos establecen el derecho al remedio efectivo, a la vida, y a la libertad para no ser tratado o castigado de modo cruel, inhumano o degradante.

En Noviembre de 2002, el HRC recibió una comunicación de una mujer en Perú que había intentado abortar y no lo consiguió cuando lo solicitó a profesionales médicos, porque había descubierto que su hijo era anencefálico, una enfermedad mortal que afecta al cerebro y que por lo general acaba con la vida del niño tan solo unas horas después de nacer. Representada por el CRR73 y dos de sus afiliados en América Latina, DEMUS y CLADEM, la mujer aducía que tener que llevar a término su embarazo y amamantar a un niño enfermo le causaría una terrible depresión.

Luego de tres años, en Octubre de 2005, el Comité enviaba su punto de vista. Así encontró que Perú había violado el derecho a la vida de la demandante y la había tratado cruel, inhumana o degradantemente. (Artículos 6 y 7)74. Dado que la mujer era una menor de edad al momento del parto, el HRC también encontró a Perú culpable de violar la protección de niños (Artículo 24).

El caso de Perú también destaca la manera como los comités se refuerzan unos a otros, refiriéndose a las malas interpretaciones de los demás comités para sustentar sus exigencias. En el informe de Perú, el HRC subrayó:

“que el Comité ha observado la falta de acceso para las mujeres a los servicios de salud reproductiva, incluido el aborto, como violación del derecho de la mujer a la vida, y que esto ha sido reiterado por otros comités como el Comité para la Eliminación de toda forma de discriminación contra la Mujer; y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.”75

Lo que el HRC encontró, sirvió luego para reforzar las estrategias de las ONGs y así liberalizar las leyes del aborto en la región. El CRR, que preparó la demanda contra Perú, utilizó entonces este argumento para ayudar en un caso local en la Corte Constitucional de Colombia, más tarde ese mismo año. Una abogada entrenada por el CRR, Mónica Roa, demandó a Colombia argumentando que la ley de su país violaba tratados internacionales sobre la protección de los derechos que la mujer tiene a la vida y la salud. En un fallo de 5 votos a 3, dada a conocer en Mayo de 2006, la Corte Constitucional revirtió la ley colombiana que prohibía el aborto76. En su opinión, la corte concluía que estaba obligada por “las recomendaciones hechas por las autoridades internacionales a cargo de ver el cumplimiento de Colombia de la Convención de Eliminación de toda forma de discriminación contra la Mujer (CEDAW)”77.

72 Comité de Derechos Humanos, 17° Sesión “Observaciones finales: Perú, 15 de noviembre de 2000. (CCPR/CO/70/PER)73 CRR se llamaba entonces CRLP, el Center for Reproductive Law and Policy74 Human Rights Committee, Sesión 85° “Perspectivas” 22 de noviembre de 2005 (CCPR/C/85/D/1153/2003)75 Ibid, 676 Juan Forero “Corte colombiana legaliza algunos abortos”, New York Times, 12 de mayo de 2006, A14.

Reforzando la naturaleza entrecruzada de este ciclo, el comité de la CEDAW incluyó el fallo de la corte en la lista de asuntos que Colombia debe presentar en su informe para la sesión de Enero-Febrero de 2007:

“Por favor indiquen las medidas que han sido tomadas o que están previstas para asegurar que los jueces en cortes de menor rango tomen en cuenta el fallo de la Corte Constitucional. También indiquen si el fallo de la Corte Constitucional puede tener algún impacto en la posible reforma de las leyes del aborto.”78

Las ONGs internacionales apoyan una red de ONGs nacionales en Estados miembros y otros territorios. Los abogados locales que buscan la legalización del aborto en América Latina aseguran que la interpretación favorable de la ley internacional hecha por los Comités de Monitoreo, y la decisión de Perú en particular, los han alentado en sus esfuerzos locales para revertir la leyes que prohíben o restringen el aborto79. Ellos, a su vez, ayudan a las ONGs internacionales como el CRR alertándolos de los casos locales que puedan servir para seguir avanzando con su agenda.

La estrategia es utilizar casos complicados, lo que la estrategia de litigio del CRR llama “casos de alto impacto”, para ganarle en las cortes a la leyes nacionales. Estos casos capturan la atención pública y ganan la simpatía de los jueces, particularmente los casos en los que está involucrada alguna menor. Además, se dan a conocer en términos de mortalidad materna, como el caso de 2006 en el que una mexicana fue violada a los 13 años. En este caso, Paulina Ramírez vs. México, el CRR pudo ganar un juicio por daños ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos argumentando que México no cumplió sus obligaciones internacionales y al no asegurar que le fuera practicado el aborto; dado que era un caso de violación. El CRR presentó entonces este hecho en un informe sombra al CEDAW para la más reciente reunión de su Comité para la revisión de México, en agosto de 2006, y así logró que el Comité de la CEDAW incluyera este lenguaje respecto a la conexión de los abortos ilegales y la mortalidad materna, la necesidad de abortos seguros (legales) y la anticoncepción de emergencia en los comentarios conclusivos de su informe80.

MORTALIDAD MATERNA: CASOS COMPLICADOS Y DOBLE DISCURSO

Uno de los argumentos más comunes que los expertos de los comités utilizan para presionar a los Estados para legalizar el aborto es afirmar que su legalización disminuiría sus tasas de mortalidad materna. Los comités, apoyados por las ONGs y las agencias de la ONU como la Organización Mundial de la Salud (OMS) con frecuencia relacionan la mortalidad materna con la penalización del aborto. Esto es problemático. La disminución de las tasas de mortalidad materna se debe al mejoramiento de la nutrición, al cuidado básico de la salud, y al buen cuidado básico y de emergencia obstétrica durante y después del parto. Las propias investigaciones de la OMS demuestran que la baja en la mortalidad materna en los países desarrollados “coincidió con el desarrollo de técnicas obstétricas y el mejoramiento general del estado de salud

77 Fallo de la Corte Constitucional de Colombia que aprueba el aborto. Traducción al inglés de las opiniones, puede encontrarse en http.//www.womenlinkworldwide.org/pub_c355.html 78 CEDAW “Lista de asuntos y preguntas para la consideración de los informes periódicos: Colombia”, 14 agosto 2006 (CEDAW /C/COL/Q/6)79 Juan Forero “Presión para suavizar las leyes del aborto en América Latina” New York Times, 3 de diciembre de 2005, A1.80 CEDAW “Comentarios conclusivos: México” 26 de agosto de 2006 (CEDAW/C/MEX/CO/6). http://www.crlp.org/pdf/CEDAW.CO.Mexico.pdf CRR, “Información adicional sobre México programado para revisión durante la 36° sesión del Comité de la CEDAW”, carta a CEDAW, 7 de agosto de 2006 http://www.crlp.org/pdf/sl_Mexico_eng/2006.pdf

de las mujeres”81, y no con la legalización del aborto. Siguientes informes de la OMS corroboran estos hechos e identifican como causas de la mortalidad materna el bajo estatus económico y social, las personas que atienden partos sin estar debidamente preparadas y la mala nutrición. La anemia y la malaria han sido identificadas como causas primarias indirectas de muertes maternas en países africanos. Sin embargo, los expertos siguen centrándose en el aborto ilegal con las delegaciones que comparecen ante los comités. En agosto de 2006, el comité de la CEDAW indicó en el informe sobre México que:

“El Comité nota con preocupación que el aborto sigue siendo una de las principales causas de las muertes maternas y que, pese a la legalización del aborto en casos específicos, las mujeres no tienen acceso a servicios de aborto seguro y a una amplia gama de anticonceptivos incluyendo la anticoncepción de emergencia.”82

Se dice entonces que los comités y las ONGs que hacen estas afirmaciones no ofrecen análisis causales que sean suficientes. Dado que las naciones siguen proporcionando a los comités la información que ellos buscan al respecto, parece como si las delegaciones de la ONU hubieran caído en esta línea de falso razonamiento.

Esto es confuso, dado que los comités contradicen sus argumentos con frecuencia. Los mismos expertos que afirman que el aborto ilegal es la causa de una alta tasa de mortalidad materna, también indican que el aborto legal es una de las causas primarias entre las mujeres en todo el mundo. Por ejemplo, en la sesión de agosto de 2006, el comité de la CEDAW precisó que en Ghana, en donde el aborto fue legalizado en 1960, éste es causa del 30 por ciento de las muertes maternas en el país83. Asimismo, en Jamaica, en donde el aborto fue legalizado en 1938, los abortos inseguros eran la quinta causa de muerte en las mujeres84. De otro lado, en Moldavia, en donde el aborto no sólo es legal sino que es gratuito, los comités indicaron que éste causa el 10 por ciento de las muertes maternas, y que la mortalidad materna y el HIV /SIDA es otro fenómeno que va en aumento85. En la última sesión, el comité de la CEDAW se quejó de que en Cuba muchas mujeres estaban sometiéndose a abortos y querían saber qué estaba haciendo el gobierno respecto a la “cultura del aborto” en el país. Cuba, que legalizara el aborto en 196586, contestó que la tasa podía ser alarmante, pero que al menos el aborto legal no estaba causando tantas muertes como lo hizo en otros países87.

La contradicción en sus argumentos se extiende a la planificación familiar en general. Como la OMS y otras agencias de la ONU, el comité de la CEDAW admite que la

81 Carla Abou Zahr y Erica Royson, Mortalidad Mterna, Un asunto global (Ginebra: OMS, 1991)82 CEDAW “Comentarios conclusivos: México”, 883 Conferencia de prensa de la Asamblea General “El comité anti-discriminación exige a Ghana tomar en serio las obligaciones de la convención”, 9 de agosto de 200684 Conferencia de prensa de la Asamblea General, “Progreso significativo hecho, pero estereotipo de género es todavía un importante obstáculo para la igualdad en Jamaica, comité de anti-discriminación contra la mujer indicó”, 11 de agosto de 2006.85 Nota de prensa de la Asamblea General: “El comité de anti-discriminación contra la mujer exige a Moldavia esfuerzos legislativos para promover la igualdad de género, combatir el tráfico de personas”. 16 de agosto de 2006.86 El aborto se legalizó por primera vez en Cuba en 1936.87 Nota de prensa de la Asamblea General: “Cuba debe trabajar fuerte para eliminar estereotipos persistentes, desigualdad de la mujer, dice el viceministro de relaciones exteriores, y que el comité de las mujeres considera este último informe”, 8 de agosto de 2006.

evidencia no sustenta sus afirmaciones sobre la anticoncepción88. Por ejemplo, en el caso de Francia, la CEDAW destacó que:

“Las estadísticas francesas sobre anticoncepción son paradójicas: pese a la masiva diseminación de la información respecto a los métodos anticonceptivos en los últimos treinta años, el número de embarazados no deseados es todavía alto. De acuerdo a los datos más recientes, casi un tercio de todos los embarazos son inesperados, y de ellos la mitad terminan en la interrupción voluntaria.”89

¿Cuál es la razón por la que comités, ONGs, y agencias de la ONU siguen utilizando esta descalificada línea de argumentación? Esencialmente, usan esto porque funciona. Notas de prensa referentes al reciente caso del HRC contra Perú, el fallo de la Corte Constitucional de Colombia, y lo que decretó la Comisión Interamericana de Derechos Humanos contra México indican que el asunto de la mortalidad materna es especialmente efectivo para mover la opinión en América Latina90. Sin apuntar directamente contra la Iglesia Católica en estos países, los casos seleccionados cuidadosamente minan la enseñanza católica sobre la santidad de la vida del no nacido al mostrar el problema como si se estuviera escogiendo el mal menor: salvar la vida de la madre, con frecuencia ella misma una niña, a expensas de un niño no nacido. Esta percepción se ve reforzada por la selección de casos para las cortes de alto rango.

ELUDIENDO LA DEMOCRACIALos comités siguen presionando a las naciones que repetidamente han mostrado que sus ciudadanos se oponen al aborto. En Europa, Polonia e Irlanda han sido especialmente atacados por estos comités para liberalizar las leyes del aborto, con Irlanda pasando dos veces bajo el fuego de la CEDAW y con Polonia haciendo lo propio una vez ante el HRC y dos veces ante el CESCR. Resulta evidente en el patrón de esta división de labores que existe una partición de la carga entre los comités para coordinar sus esfuerzos y avanzar en su única agenda91. Además, las repeticiones realizadas por múltiples comités continúan pese a las objeciones nacionales y contra la consistente práctica del Estado que defiende los derechos del no nacido. En su lista de preguntas para Namibia en 2007, el comité de la CEDAW sigue intentando quebrar la resistencia de este país.

“El informe indica que en la página 29 el Ministerio de Salud propuso un proyecto de ley sobre el aborto en 1996 pero fue retirado en 1999 porque la mayoría de namibios no estaban a favor de ella. ¿Hay algún nuevo esfuerzo que se esté llevando a cabo para cambiar la ley de aborto y esterilización (Ley 2 de 1975), que hace a una mujer una criminal cuando busca el aborto o termina con su propio embarazo, excepto en algunas pocas circunstancias?”92

En Octubre de 2006, la Vicepresidenta de CEDAW Brasil, Silvia Pimentel, intervino en una votación sobre el aborto en la Asamblea Nacional de Nicaragua. Usando su cargo, escribió una carta a la Asamblea Nacional criticando la influencia en Nicaragua de “las jerarquías de la Iglesia Católica y algunas iglesias evangélicas”. En la misiva, Pimentel

88 Ver Organización Mundial de la Salud, Departamento de Salud Reproductiva e Investigación, “Salud sexual y reproductiva – colocando los cimientos para un mundo más justo a través de la investigación y la acción: informe bianual 2004-2005. http://www.who.int/reproductive-health/publications/biennial_reports/2004_05/report.pdf 89 CEDAW. “Sexto informe periódico de los Estados Parte: Francia”, 6 de abril de 2006 (CEDAW/C/FRA/6) 4990 “Derecho al aborto en América Latina”, editorial, New York Times, 6 de enero de 2006.91 Ver el pie de página 69, listando los 44 países presionados por estos comités92 CEDAW Lista de asuntos y preguntas para Namibia. 4 de agosto de 2006, (CEDAW/C/NAM/Q/3), 4

también afirmaba que la Asamblea nacional debía comprometerla a ella y a otros en el diálogo antes de votar el cambio del código penal en Nicaragua y así penalizar el aborto terapéutico. En su carta, Pimentel considera que al cambiar sus leyes, Nicaragua estaría violando el derecho al aborto terapéutico “protegido por tratados y convenciones internacionales firmados por Nicaragua”93. Nicaragua ha hecho consideraciones explícitas a los instrumentos internacionales destacando que estos no representan la inclusión del aborto. Por ejemplo, su precisión al documento de El Cairo destaca que:

“El Gobierno de Nicaragua, basándose en su Constitución y sus leyes, y como firmante de la Convención Americana de Derechos Humanos, confirma que toda persona tiene derecho a la vida, lo que constituye un derecho fundamental e inalienable, y que este derecho comienza en el momento de la concepción.”94

La no consideración del comité del proceso democrático y la soberanía no está limitada al asunto del aborto, sino que incluye una variedad de asuntos controvertidos, desde cuotas de género para la elección de autoridades hasta la difusión de la homosexualidad. En Enero de 2006, Hanna Beate Schopp-Schilling, alemana, una de las vicedirectoras de CEDAW, presionó a la delegación venezolana para lograr el balance de 50/50 que las Naciones Unidas desea en cuanto al equilibrio de género en ese país. Lo hizo arguyendo que eso lo exigía la CEDAW, aunque ésta no exige tales cuotas. Schopp-Schilling le dijo a la delegación “Dado que la Convención (CEDAW) está en realidad por encima de la Constitución (de Venezuela), ¿han habido esfuerzos para incorporar las provisiones de la Convención (en la ley)?” Su colega, Meriem Belmihoub-Zerdani, de Algeria, también citó inadecuadamente la Convención afirmando que “el Poder Legislativo tiene un 28,7 % de mujeres, el Ejecutivo tiene dos ministras. Sigan luchando por el 50/50, esperamos que Venezuela sea el primer país que implemente completamente la convención alcanzando este 50/50”95.

La audacia con la que los comités malinterpretan las convenciones, superan los mandatos y afirman la naturaleza vinculante de sus despachos es notoria. Si los Estados no reclaman su autoridad en los comités, quienes proponen la agenda de Glen Clove no dudarán en afirmar que han ganado la batalla por hacer que el aborto sea un derecho humano internacional.

IMPLICANCIAS Y RECOMENDACIONES PARA POLÍTICAS PÚBLICAS

¿Cuál es el efecto de esta agenda? Recientemente, los comités han estado bajo fuego desde adentro. Uno de los miembros del Comité de la CEDAW, Krisztina Morvai, de Hungría, ha criticado públicamente la forma en que los Comités de Monitoreo regularmente van más allá de sus atribuciones para promover una letanía de políticas sociales controvertidas, como por ejemplo el derecho al aborto, la legalización de la prostitución, la promoción de la educación sexual para adolescentes, la promoción de los anticonceptivos en las jóvenes y la promoción de los preservativos gratuitos en los países en desarrollo para lidiar con el problema del HIV /SIDA, excluyendo así cualquier otro remedio96.

93 Silvia Pimental, carta a la asamblea nacional de Nicaragua fechada el 16 de octubre de 2006. La asamblea votó 59 a 0 el cambio de la ley.94 Nicaragua, declaración oral de la consideración a la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, en ICPD, Programa de Acción, parte 2, Declaraciones y Consideraciones, capítulo 1, http://www.unfpa.org/icpd:poa.htmpt2ch1 95 Thomas Jacobson, “CEDAW, Revisión del Informe en el Comité: Venezuela”, documento no publicado del 26 de enero de 2006.96 Krizstina Morvai “Respetando la soberanía y restaurando la ley internacional: la necesidad de reformar los comités de los organismos supervisores de los tratados de las Naciones Unidas”, artículo en la sede de las Naciones Unidas en New Yorkm 6 de septiembre de 2006.

Políticas fuera del espectro de la ley. Morvai también considera que, contrarias a la retórica, las políticas han probado ser dañinas para las mujeres y niñas; y por lo tanto no son parte de la perspectiva genuinamente “feminista”. También señala que dado que estas políticas no están en los tratados, no tienen sustento por parte de los gobiernos elegidos y los ciudadanos.

La manera en la que los comités aplican la “interpretación creativa” a sus comentarios y recomendaciones sin tener en cuenta el texto hace imposible para los Estados saber sus obligaciones legales. Dado también que uno de los principios básicos del régimen legal es que la interpretación de ella debe ser coherente y consistente, y que las decisiones tomadas a partir de la ley deben ser predecibles y previsibles, Morvai cree que los Comités de Monitoreo son “bastante incompatibles” con el régimen legal y no pueden por lo mismo ser aceptados como legalmente vinculantes97. Por lo tanto, la estrategia de redefinir o malinterpretar los derechos humanos existentes, esencialmente mina la percepción de que estos procedimientos son vinculantes. Esto es sumamente irónico, dado que el propósito de esta estrategia es hacer vinculantes las normas no vinculantes que surgieron en El Cairo y Beijing.

Comité supervisor de poder sigiloso. Los protocolos opcionales han contribuido a un incremento sigiloso del poder de cumplimiento de los comités. Ayudados por los sustanciosos “informes sombra” que es el campo de acción de las ONGs, los comités no sólo publican informes sobre el cumplimiento nacional sino que también pueden usar su intrincada red para tener la capacidad de reforzarse virtualmente.

Adicionalmente, si por un lado los comités han confiado cada vez más en los “informes sombra” de las ONGs y otras investigaciones, este incremento en su participación no ha hecho nada para ayudar a los sobrecargados Estados que trabajan para hacer cada informe. Todo el sistema de monitoreo de los tratados está bajo ataque por la sobrecarga que les imponen a los Estados, especialmente a las pequeñas naciones en desarrollo. Hacer informes de investigación simultáneos para varios comités es más de lo que la infraestructura técnica y administrativa de algunos países puede soportar.

Por ejemplo, Bolivia envió su segundo, tercer y cuarto informe en marzo de 2006, once años después de su primera aparición en la CEDAW98. Al recibir el informe más reciente de Cabo Verde, el comité amonestó a la delegación por haber tomado más de dos décadas para hacer su informe inicial99.

Las mujeres pobres pierden. Otra crítica a la estrategia es que, en el fondo, es elitista. Si por un lado el movimiento internacional feminista de derechos humanos ha expresado las preocupaciones de las feministas a todo el mundo desarrollado, esta estrategia no ha ayudado comparativamente a las mujeres en general, especialmente a las pobres y desaventajadas del sur. UNFPA, UNIFEM y otras agencias de la ONU no han logrado mejorar la situación de la mujer como ellas mismas han admitido ya. En un informe sobre la violencia contra la mujer, el Secretario General Kofi Annan declara que hay una “obligada evidencia de que la violencia contra la mujer es una violación severa de los derechos humanos en todo el mundo”100. Al respecto, Paul Kennedy destaca que:97 Idem98 CEDAW: “Combinados, segundo, tercer y cuarto informe periódico: Bolivia”, 29 de marzo de 2006 (CEDAW/C/BOL/2-4)99 Nota de prensa de la Asamblea General “Comité anti-discriminación contra la mujer amonesta a la delegación de Cape Verde por la demora al entregar su primer informe”, 18 de agosto de 2006

“La agenda de las mujeres ciertamente ha avanzado desde 1945, pero lo ha hecho de manera muy desproporcionada. Ha sido más visible en lugares en donde difícilmente se necesite la asistencia de la ONU, como Estocolmo o San Francisco, pero casi no se ha notado en Somalia y Senegal... En la década pasada, el número de personas que sobrevive con uno o dos dólares diarios no ha variado mucho y en el África subsahariana los números tienden a incrementarse considerablemente. Y las mujeres pobres son quienes más sufren. No importa cuántas agencias de la ONU y comisiones sean creadas para los asuntos de las mujeres y no importa cuántas otras entidades internacionales del Banco Mundial o del ECOSOC se preocupen. Esto sigue siendo un grave problema de nuestra condición humana.”101

Régimen de Derechos Humanos minado. Los activistas de derechos humanos, cuyo movimiento en general ha sido comúnmente criticado por ser elitista, han luchado durante mucho tiempo con el hecho que no han sido capaces de ganar y mantener el apoyo básico, a pesar del soporte financiero y político que reciben de partidos políticos y fundaciones privadas. Esto explica por qué el movimiento prefiere trabajar “a escondidas”. En vez de buscar cambiar a los votantes directamente quieren especializarse en los complejos y poco conocidos movimientos internos del sistema internacional de derechos humanos. Aunque esta aproximación mina el mismo sistema de derechos humanos, necesitan avanzar en la agenda. No se sabe qué tan sostenible sea tal aproximación si los Estados soberanos decidiesen ya no tener en cuenta más a los Comités de Monitoreo.

Prospecto para el cambio. ¿Qué hace falta para restaurar la credibilidad de los comités? Al centro de la reforma debe haber una estrategia, una contra estrategia, para derribar la mala interpretación metódica del lenguaje de los comités. La estrategia también tiene que dirigirse a aumentar la asimetría del poder en la que los informes de los Estados, a un creciente número de comités poderosos y que no cuentan, permitan el cambio de sus interpretaciones a voluntad. Los esfuerzos para reformar los Comités de Monitoreo, como el llamado para un gran comité de cumplimiento, se enfocan más en la consolidación del poder y los procedimientos y solamente exacerbaría los problemas.

Los pasos iniciales deben asegurar que los expertos de los comités respeten su responsabilidad para defender los valores y las prácticas que permanecen en las leyes que ellos han cargado con servilismo. Primero, debe implementarse un mecanismo para permitir el registro de voto y una más amplia gama de opiniones que disientan. Segundo, las recomendaciones generales que son incompatibles con el significado de los tratados deben eliminarse. Tercero, las naciones pueden usar el poder prerrogativo para proponer o vetar las consideraciones de los miembros de los comités que son conocidos ofensores de la soberanía de los países, haciéndolos responsables de sus comentarios. Pueden insistir en un sistema de supervisión y una manera de retirar a quienes no son más personas de “altas cualidades morales”. Cuarto, las naciones que están siendo objeto de cumplimientos coercitivos pueden seguir confrontando, ignorando y manteniéndose escépticas frente a expertos y ONGs que malinterpreten los tratados. Finalmente, las naciones cuyas leyes protegen al no nacido deben reclamar para que se respete el lenguaje en los tratados.

100 Asamblea General, Sesión 61° “al estudiar profundamente todas las formas de violencia contra la mujer, informe del Secretario General”, 6 de julio de 2006 (A/61/122/Ass.1), 95101 Kennedy, Parlamento del Hombre, 172.

Un lugar para comenzar es el artículo que establece el derecho a la vida en el ICCPR, que es distinto de otras formulaciones sobre el derecho a la vida. Éste afirma que todo “ser humano” tiene derecho a la vida y no toda “persona” o “cada uno” o “cada niño” o “cada ciudadano”. Incluso quienes proponen legalizar el aborto admiten que esto genera la oportunidad de afirmar el derecho a la vida para el no nacido y ciertamente apoya las leyes nacionales que lo hacen.

En general, las naciones tienen que estar vigilantes y continuar insistiendo en que el lenguaje negociado no sea malinterpretado mientras se realiza un duro trabajo de negociar futuros documentos. Hay una tremenda oportunidad para generar una vez más un renovado sentido de honestidad e integridad para el sistema de tratados internacionales. Nosotros ciertamente creemos que el aborto no debe ser aceptado como un derecho humano internacionalmente reconocido. Pero si ese fuese nuestro deseo, el proceso actual no es manera de lograrlo. Así, se hace cada vez más patente que la estrategia establecida en Glen Clove, promovida por ONGs como el CRR y aceptada por los Comités de Monitoreo, daña considerablemente a las instituciones internacionales por las que estas fuerzas dicen tener gran respeto. Más importante aún, es que se continúe cambiando la mentalidad de las personas con la esperanza de alcanzar el progreso real para las mujeres que más lo necesitan.