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ePOLÍTICAS DE CALIDAD Y EQUIDAD EN EL SISTEMA

EDUCATIVO ESPAÑOL

F. JAVIER MURILLO ()JESÚS CERDÁN (•)

MONTSERRAT GRAÑERAS (*)

RESUMEN. En este artículo se realiza un análisis de las políticas de calidad y equi-dad que han orientado el sistema educativo español en los últimos veinte años. Separte de dos ideas previas: por una parte, calidad y equidad en educación son con-ceptos inseparables y, por otra, la comunidad educativa en su conjunto es la respon-sable de la puesta en marcha y del éxito o fracaso de las políticas. La metodología deindagación utilizada es el enfoque analítico, así, se estudian las políticas a partir clenueve factores clave: extensión de la educación, tratamiento de la diversidad, au-tonomía escolar, currículo/autonomía curricular, participación de la comunidadeducativa y gestión de centros, dirección escolar, profesorado, evaluación, e inno-vación e investigación educativas. El estudio muestra las luces y sombras de estoselementos en su contribución a lograr una educación de calidad para todos y elcamino que aún queda por recorrer para cumplir esa meta.

Parece de justicia comenzar este artículocon una afirmación tan controvertidacomo objetivamente veraz: el sistema edu-cativo español se encuentra en el mejormomento de su historia. Es indudable quelos niveles de calidad y de equidad que vaconsiguiendo la educación en España hanido incrementándose poco a poco, y queen la actualidad alcanzan unas cotas supe-riores respecto a un pasado no muy lejano.Este avasallador movimiento de mejoracontinua no resulta fácil de detener. Sinduda, en muchos momentos del procesode toma de decisiones aparecen elementosdiscutibles, pero, a pesar de ello, el sistemaeducativo avanza. Si se echa la vista atrássólo 20 años, el cambio es tan radical quefuera de nuestras fronteras se habla del

«milagro español»..., sí, también respecto anuestro sistema educativo.

A pesar de las múltiples voces agorerasque lo niegan, y reconociendo las influen-cias de nuestra herencia greco-latina que nosotorga una inquebrantable fe en el continuodesarrollo humano, todos los datos indicanque esto es así. Y la responsabilidad de estehecho sólo cabe atribuirla a la sociecbd ensu conjunto: al alumnado, a las familias, a losdocentes, a los sindicatos, a las administra-ciones, a los investigadores, a los políticos...

En este planteamiento, sin embargo,no caben triunfalismos. Si mucho se ha he-cho, mucho más falta por hacer. Los logrosen cuanto a calidad y equidad, por muchoque se haya avanzado, no deben en nin-gún caso dejarnos satisfechos. Las cliscrimi-

(*) Centro de Investigación y Documentación Educativa (CIDE).

Revista de Educación, núm. 319 (1999), pp. 91-113

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naciones por motivos económicos, cultura-les, geográficos, religiosos o de sexo si-guen siendo un hecho en la sociedad y enel sistema educativo. Los fallos en la ade-cuada atención a los alumnos son eviden-tes, hay que mejorar la formación inicial ypermanente del profesorado, los métodosde enseñanza, la organización de los cen-tros, las administraciones educativas, la fi-nanciación...

Tampoco hay que caer en la ilusión deuna mejora automática con el paso deltiempo: recordemos que el sistema educa-tivo es como un tractor, con una potentemarcha atrás. Decisiones inadecuadas pue-den hacer que en poco tiempo se destrocegran parte de lo conseguido. Los elemen-tos más radicales del neo-liberalismo talescomo la competitiviclacl desmedida entrecentros, la inestabilidad laboral del profe-sorado o la financiación sujeta a resultados«brutos», por ejemplo, rondan en estos mo-mentos sobre el sistema educativo, por loque la defensa de una escuela pública decalidad ha de ser un deber para toda la so-ciedad, como medio inestimable para pre-servar y mejorar la equidad.

Desde nuestro planteamiento, el con-cepto de calidad está íntimamente ligadoal concepto che equidad. Efectivamente, sinequidad no puede darse calidad, y no hayequidad sin calidad, de tal forma que pue-den considerarse como dos ideas insepara-bles. El reto de un sistema educativo esproporcionar una enseñanza de calidad atodos los alumnos y alumnas, a todos losniños y jóvenes y a las personas adultas.Frente a la simple idea de hablar de cali-dad por la mera existencia de medios, op-tamos por una calidad de resultados, noentendidos sólo como rendimiento académi-co de los alumnos, sino también como desa-rrollo afectivo, moral y social cle los mismosy como desarrollo de la comunidad educati-va: docentes, familias y sociedad.

En demasiadas ocasiones se ha equi-parado equidad educativa con igualdad deoportunidades para el acceso a determina-

dos niveles o etapas educativos. Sin em-baro, resulta un planteamiento excesiva-mente restrictivo. Ahora hay que continuardesarrollando estrategias que permitan unaigualdad de supervivencia, o de perma-nencia en un nivel educativo, y una igual-dad de rendimiento, entendido como elaprendizaje real de las mismas cosas endeterminado nivel por parte de todos losalumnos. Pero ahí no acaba todo; si per-sisten diferencias desmesuradas en los sa-larios o en el acceso a ciertos trabajos o acargos públicos, por ejemplo, a pesar de laigualdad de rendimiento (igualdad de re-sultados), se seguirá sin haber conseguidoun sistema realmente equitativo (Farrell,1999).

Analizar las políticas de calidad y equi-dad en el sistema educativo español, comoen cualquier otro, no es tarea sencilla. Tan-tos son los factores que lo componen, losagentes implicados, los elementos que in-tervienen, que cualquier aproximación esincompleta y parcial. Incluso habría quecomenzar por definir lo que se entiendepor «políticas». Se rechaza por simplista laconcepción de que política es lo que haceel estamento político. De hecho, el saltoentre lo que se aprueba en las Cortes y loque ocurre en nuestras aulas es importan-te. A veces llega a ocurrir que cuando unaley o un artículo no se cumple, se olvida.Como diría Orwell en su fantástico 1984,el que controla el pasado posee el futuro.Un ejemplo ilustrativo: la Ley General deEducación (LGE) de 1970 estableció laeducación obligatoria hasta los 16 años;sin embargo, como nunca se cumplió, seolvidó. Y tanto se olvidó que 20 años des-pués se presentó como una de las más in-novadoras aportaciones de la Ley deOrdenación General del Sistema Educativo(LOGSE).

Para que una norma modifique larealidad del sistema educativo ha de supe-rar un largo proceso: los administradoreshan de poner en marcha las medidas y ac-ciones necesarias para que se lleve a cabo,

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los docentes deben hacerla suya y, por fin,tendrá repercusión directa o indirecta en eltrabajo con los estudiantes. De esta forma,el análisis de las políticas debe hacerse me-diante un equilibrio entre el estudio de lanormativa que regula el sistema educativoy la realidad de las aulas y los centros.

Para realizar este artículo se ha utiliza-do un enfoque analítico. Se estudia la evo-lución que ha vivido el sistema educativoespañol en nueve elementos que se hanconsiderado como factores-clave de cali-dad y equidad: extensión de la educación,tratamiento de la diversidad, autonomía es-colar, currículo/autonomía curricular, parti-cipación de la comunidad educativa ygestión de centros, dirección escolar, pro-fesorado, evaluación, e innovación e in-vestigación educativas. La selección dedichos factores ha sido problemática, perofinalmente se han escogido éstos, porqueen ellos se refleja la visión del sistema edu-cativo y el concepto subyacente que se uti-lice de calidad y cle equidad. En cualquiercaso, estas páginas no pretenden ser ex-haustivas, sino simplemente abrir caucespara el debate.

Se ha optado por analizar la evoluciónde las políticas en los últimos veinte años.El punto de partida ineludible lo señala laaprobación cie la Constitución española,que, al modificar las bases de convivenciasocial, marcó un punto de inflexión en elenfoque de la educación y su organiza-ción. Igualmente, y salvo algunas refe-rencias tangenciales, este artículo se centraen las políticas referidas a la educación nouniversitaria.

EXTENSIÓN DE LA EDUCACIÓN

El primer elemento a considerar en cual-quier análisis sobre las políticas de calidady equidad en el sistema educativo es, sinduda, la situación relativa a la cobertura de

la educación. La formación que reciben losalumnos del peor docente, del peor centroes claramente mejor que no recibir ninguna,es decir la de aquel muchacho que no estáescolarizaclo, y esta última situación tambiénsupone la mayor desigualdad posible.

El cambio ocurrido en el sistema edu-cativo español en los últimos años encuanto a la extensión de la escolarizaciónha sido impresionante. De unas tasas glo-bales bajas se ha pasado a una situacióncomparable a la de cualquier país cle laUnión Europea. El crecimiento se ha pro-ducido tanto en los niveles inferiores delsistema como en la educación secundariaposobligatoria e incluso en la universidad.El impulso ciado por la LOGSE al insistir enlos 16 años como límite cle la edad cle es-colarización obligatoria ha supuesto el re-frendo normativo a esta inequívocatendencia.

En el curso 1975-76 se había consegui-do la plena escolarización de la poblacióncon edades comprendidas entre los 6 y los12 años; sin embargo, aún quedaban gran-des lagunas en el nivel anterior y en el supe-rior. Como puede observarse en el gráfico I,las tasas de escolarización a los 3 años hanpasado de un escaso 15% en ese 1975-76 aun 66,7% en el curso 1995-96 y con una ten-dencia clara a crecer. De hecho una de laspolíticas explícitas de estos últimos arios espotenciar la escolarización en esa edad. Enla actualidad la totalidad cíe los niños y niñasde 4 y 5 años están escolarizaclos.

Este curso 1999-2000 se está generali-zando la implantación del 4." y último cur-so de la nueva Educación SecundariaObligatoria, por lo que se habrá consegui-do la plena escolarización de los jóvenes cle16 años. Igualmente las tasas cle escolariza-ción a los 17, 18 y 19 años han avanzado es-pectacularmente, tanto como consecuenciadel aumento de los alumnos de educaciónsecundaria como de la mayor matrícula enla universidad.

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GRÁFICO ITasas de escolaridad por edad. Cursos 1975-76, 1985-86 y 1995-96

1975/76 • 1985/86 —A-- 1995/96 I

Fuente: Elaboración CIDE a partir de datos de la Oficina de Planificación y Estadística.

España es el tercer país cle la UniónEuropea con una mayor tasa de escolariza-ción en las personas con edades compren-didas entre los O y los 29 años, sólo detrásde Bélgica y Francia (Comisión Europea,1997). Por tanto, con estos datos globalesse puede afirmar que el sistema educativoespañol está logrando progresivamente sa-tisfacer las demandas de formación de lapoblación joven y está consiguiendo com-pensar tina de las tradicionales causas dedesigualdad: la desescolarización. Ahorahay que dar un paso más allá y analizar siel sistema educativo atiende adecuada-mente a sus alumnos.

TRATAMIENTO DE LA DIVERSIDAD

Se concibe hoy que el sistema educativoserá tanto más equitativo y de mayor cali-dad cuanto más capaz sea de atender a ladiversidad de sus alumnos. Sólo de estaforma se podrán desarrollar al máximo lascapacidades cognitivas, sociales, afectivasy morales de todos los estudiantes. Esta

idea está presente en los discursos que de-finen las políticas educativas de cualquierpaís del mundo. Sin embargo, es uno delos retos más difíciles de lograr. Así, los re-sultados de múltiples trabajos de investiga-ción siguen constatando hoy los efectosdesiguales sobre el alumnado de diversasvariables como el origen socioeconómico(denomínese clase social, grupo social,etc.), el género, la edad, el origen geográfi-co y la procedencia cultural, así como laspropias características psicofísicas de tipopersonal.

Dar una respuesta adecuada desde elsistema educativo a la diversidad que sedesprende del conjunto heterogéneo deestas y otras variables puede resultar unapretensión difícil de combinar con el pro-pósito de evitar la segregación, objetivoque constituyó el fundamento de los currí-culos comprensivos y que ha sido y es unocle los ejes fundamentales de todas las re-formas emprendidas en Europa en las últi-mas décadas. En la actualidad, todos lospaíses de la Unión Europea y de laAELC/EEE (Asociación Europea de Libre

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Comercio/Espacio Económico Europeo)suscriben este principio para todos los ni-ños, sean cuales sean sus características in-dividuales, origen socioeconómico o cultural,lengua materna, procedencia étnica y cul-tural, sexo, lugar de residencia o limitaciónfísica o mental. Sin embargo, suscribir losprincipios no equivale ni es tan sencillo comotraducirlo en la práctica (Eutyclice, 1997).

Al revisar la trayectoria del sistemaeducativo español es fundamental partir dela Constitución, en cuanto atribuye a todoslos españoles el derecho a la educación, yencomienda a los poderes públicos pro-mover las condiciones necesarias para quetodos los ciudadanos puedan disfrutar deeste derecho en igualdad de condiciones.A partir de estos principios constituciona-les se entiende el de igualdad de oportuni-dades ante la educación como el que hade regir la puesta en marcha de una seriede medidas positivas de carácter compen-sador, al objeto de que la propia diversi-dad (cultural, social, personal) no genereventajas para algunos colectivos.

El planteamiento conceptual y la pues-ta en práctica de este principio dentro delpropio sistema educativo han fluctuado alo largo de las últimas décadas, percibién-dose un cambio cualitativo en el enfoque apartir de algunas fechas clave. La Ley Ge-neral de Educación (1970) supuso un claroavance en cuanto que estableció la escola-ridad obligatoria y gratuita para todos losespañoles en la educación básica; sin em-bargo, aún no se menciona la educacióncompensatoria como tal, y la atención a ladiversidad y las medidas compensadorasadquieren un carácter complementario a laacción ordinaria del sistema.

En 1983 se reglamenta específicamen-te la educación compensatoria en España,con la promulgación de una normativaque supuso un importante cambio en lapolítica educativa. De esta forma se arbitra-ron medidas para la puesta en marcha deuna serie de programas cuyo objetivo co-mún era combatir el fracaso escolar de los

sujetos cuyas dificultades derivaban de suextracción sociocultural. Estas medidas seconcretaron en los programas de atenciónal medio rural, atención en centros, aten-ción a jóvenes clesescolarizaclos, minoríasculturales y población itinerante. Pero talesiniciativas propiciaban la existencia de so-luciones paralelas al sistema como fórmulade intervención, lo que en muchos casosno resultó muy positivo.

Respecto a la educación especial, cam-bios cualitativos en las políticas educativasde igual calado han ido viendo la luz en lasúltimas décadas. Desde la propia Ley cle1970 y hasta la creación del Instituto Na-cional de Educación Especial (INEE), elPlan Nacional para la Educación Especial,la Ley sobre Integración Social del Minus-válido (LISMI) y el Real Decreto de Orde-nación de la Educación Especial han sidolos referentes básicos para la organizaciónde la educación especial en España y hanido estableciendo las condiciones para eldesarrollo del Programa de Integración dealumnos con algún tipo de minusvalía encentros ordinarios. Como en el resto de lospaíses europeos, se propiciaba desde elmarco legal la superación de la dicotomíaexistente entre educación ordinaria y edu-cación especial. Así, a partir de estas últi-mas ordenaciones, la educación especialquedó regulada como una parte integrantedel sistema educativo (obligatoria y gratui-ta), con carácter general y aplicación entodo el territorio estatal.

Los procesos de cambio descritos vie-nen a completarse en los inicios de la dé-cada de los noventa con la LOGSE, quesupuso un importante giro en la política delucha contra las desigualdades en educa-ción y en la atención a la diversidad. Des-de este marco se refuerza la idea cle quelas actuaciones para la compensación delas desigualdades no deben plantearsecomo medidas paralelas al sistema ordina-rio, sino que deben ser el propio modelo yestructura del sistema educativo los que cons-tituyan una respuesta eficaz al problema.

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Así, se enfatiza el valor de un sistema edu-cativo cuya estructura y enseñanzas con-templen como objetivo prioritario laigualdad de oportunidades y la atención ala diversidad, consolidando los principiosde normalización e integración escolarcomo los pilares que regirán la atención alalumnado con necesidades educativas es-peciales. Asimismo, se explicita que el sis-tema educativo habrá de disponer de losrecursos necesarios para que los alumnoscon necesidades educativas especiales,temporales o permanentes, puedan alcan-zar dentro del mismo sistema los objetivosestablecidos con carácter general para to-dos los alumnos.

A este recorrido tan sólo queda añadirla huella de las últimas disposiciones lega-les sobre la atención a la diversidad, comola Ley Orgánica de la Participación, la Eva-luación y el Gobierno de los Centros Do-centes, de 1995, donde se define lapoblación con necesidades educativas es-peciales, refiriéndose, por una parte, a losalumnos con necesidades derivadas de dis-capacidad y trastornos de la conducta y,por otra, a los alumnos con necesidadesasociadas a situaciones sociales o cultura-les desfavorecidas.

A través de este recorrido legal se hapuesto de manifiesto la introducción de laidea de diversidad como una nueva di-mensión en la educación y los cambiosacaecidos en la misma en estos años. Elproceso de integración e incorporaciónprogresiva a las aulas ordinarias de alum-nos con algún tipo de necesidad educativaespecial y de alumnos procedentes de di-ferentes grupos culturales, a partir de lafluctuación de los movimientos migratoriosque se ha venido produciendo en estos úl-timos años, ha contribuido a la apariciónde esa nueva dimensión de la diversidadasí como a la necesidad de replantear an-teriores consideraciones al respecto.

En numerosas ocasiones la diversidadafecta negativamente al rendimiento escolary a la posibilidad de adaptación al contexto

educativo, provocando que la misma di-versidad se convierta en desventaja paralos diferentes. Por ello es importante resca-tar los principios educativos que en la ac-tualidad rigen la conceptuación educativade la diversidad. En primer lugar, la igual-dad de oportunidades y compensación dedesigualdades, según lo cual los progra-mas educativos de carácter compensatorioy las actuaciones que de ellos se derivendeben estar orientados a disminuir las difi-cultades que los alumnos encuentran parapoder ejercer plenamente el derecho a laeducación y participar de los servicios edu-cativos. Además, el análisis de las condi-ciones personales, sociales y culturales enlas que se desenvuelven es el mejor instru-mento para facilitar los medios necesariospara su atención educativa. En segundo lu-gar, el principio de normalización e inte-gración, según el cual las acciones decompensación educativa están incorpora-das al sistema ordinario y no suponen enmodo alguno formas de segregación den-tro o fuera ele los centros. En tercer lugar,el reconocimiento de la diferencia y adap-tación recíproca, principio que estableceque el tratamiento de la diversidad debecontemplar tanto las capacidades, interesesy ritmos de aprendizaje de los alumnoscomo el reconocimiento de sus diferenciaspersonales, sociales y culturales y las re-percusiones que éstas tienen para el esta-blecimiento de los objetivos educativos yelementos curriculares. Los programas deintervención sustentados en este principiohan de tener en cuenta no sólo la adapta-ción de los alumnos a las condiciones delsistema educativo, sino también la adapta-ción que debe realizarse en la organiza-ción y programación docente con el fin deatender sus necesidades. Por último, ha-bría que señalar el principio de coordina-ción yparticipación social, según el cual laintervención educativa contempla la coor-dinación con aquellas instancias públicas oprivadas que tengan entre sus objetivos laatención a los grupos socialmente clesfavo-

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reciclas, tanto en la planificación de losprogramas como en la aplicación concretade los mismos. En este sentido, se debe fa-vorecer la coordinación con otras adminis-traciones públicas y la participación deorganismos y entidades en las accionesque se dirijan a estos colectivos sociales.

Asimismo, la existencia de un currícu-lo flexible y la ampliación de la autonomíade los centros escolares, la prolongaciónreal de la edad de escolarización obligato-ria hasta los 16 años en una estructuracomprensiva o única, la reducción del nú-mero de alumnos por unidad escolar y laasignación de un número creciente de re-cursos materiales y humanos a los centros,así como la incorporación de orientadoresprofesionales (psicólogos y/o pedagogos)a los centros de enseñanza secundaria, sonteóricamente, en la actualidad, ejes centra-les en la política educativa de atención a ladiversidad y a la compensación de desi-gualdades. Desde otra dimensión más con-creta, las adaptaciones curricularesindividuales, los programas de Diversifica-ción Curricular, el aumento de la optatividaden la Educación Secundaria Obligatoria y losprogramas de Garantía Social deberíanigualmente constituirse en garantía deatención para todo el alumnado y, por tan-to, cle avance hacia la equidad y calidaddel sistema educativo.

De todo lo anteriormente expuestopuede extraerse que la política de atencióna la diversidad y de compensación educa-tiva en España ha sido objeto de una pro-funda reflexión, crítica y reajuste. Desdelos inicios de los noventa, el rumbo que vatomando la conceptuación en torno a ellolleva a pensar que las tendencias se orien-tan más a la corrección de los defectos olagunas del propio sistema que al empeñopor buscar la eficacia cle uno u otro pro-grama de compensación cle desigualdades.Sin embargo, es pertinente plantearse siesas orientaciones han cruzado la fronterade las palabras para convertirse en hechos.La extremada dificultad cle poner en prác-

tica la atención a la diversidad, la falta depreparación del profesorado hace que larespuesta, una vez más, esté repleta decomplejidad: las experiencias altamentesatisfactorias se entremezclan con otrasrealmente decepcionantes. Sin duda, esuno de los grandes retos cle futuro del sis-tema educativo español.

AUTONOMÍA ESCOLAR

A pesar de la extendida idea cle que la au-tonomía institucional es un elemento fun-damental en el proceso cle mejora de lacalidad (Antúnez, 1994), no existen evi-dencias empíricas claras acerca cle la inci-dencia cle la autonomía escolar en lacalidad o en la equidad del sistema educa-tivo. Sin embargo, en todo el mundo estáteniendo lugar un proceso por el cual mu-chas decisiones educativas que antes se to-maban en el ámbito estatal o regionalestán siendo asumidas ahora por el centrodocente. Los motivos están en la cercaníade las decisiones a sus protagonistas (pro-fesores, alumnos y familias), bajo la supo-sición de que se tomarán las medidas másacordes con el contexto y estarán más ymejor controladas. Por tanto, este procesotiene en principio unas connotaciones mássociales y políticas que científicas.

Desde principios cle los años ochenta,el sistema educativo español está embarca-do en un proceso de reforma que cuentacon la autonomía cle los centros docentescomo uno cle sus baluartes más caracterís-ticos. En este caso, el término .proceso» co-bra todo su significado si se entiende quela mera regulación normativa no implicaautomáticamente un cambio en las creen-cias y los comportamientos cle los actoreseducativos. Efectivamente, a pesar cle queestá regulada la autonomía escolar, no sepuede decir lo mismo acerca de su utiliza-ción y, por ello, aún no se pueden valo-rar en toda su amplitud los efectos de talproceso.

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El fulgor generado por el paso de unsistema educativo altamente centralizado,donde la práctica totalidad de las decisio-nes educativas se tomaban en instanciasexternas al centro (en este caso el Estado),a un sistema donde las escuelas gozan deuna cierta capacidad de decisión puedehacer perder la perspectiva para conocer elgrado de autonomía adquirida. Una míni-ma reflexión sobre lo que ocurre en paísesdel entorno español puede aportar algunaspautas.

Prácticamente en todo el mundo seestá procediendo a dotar de mayor auto-nomía a los centros; las únicas excepcio-nes a esta norma son aquellos países comoInglaterra o Países Bajos que, partiendo deuna absoluta descentralización, están des-cubriendo las ventajas cle poseer algunoselementos comunes para todo el territorio(Euryclice, 1997; Álvarez, 1999). Sin embar-go, el punto de partida no es el mismo entodo los países, como tampoco es igual ellugar de llegada. Analizando la situaciónen los Estados miembros de la Unión Euro-pea, por centrar un poco el punto de mira,se puede observar que, según datos cle laOCDE (1999), el porcentaje de decisionesque se toman en el centro docente de en-señanza secundaria en España es del 41%.Cifra que coloca a nuestro país en una si-tuación intermedia en Europa. Como ex-tremo superior se encuentra Países Bajoscon un porcentaje de decisiones que llegaal 73%, y como extremo inferior, Grecia yPortugal con un 23%.

Estos datos, sin embargo, apenas supo-nen una aproximación superficial a una si-tuación compleja. Un análisis más fino sepuede realizar considerando por separadocada uno de las facetas a las que se refiere laautonomía. Siguiendo la clasificación de laOCDE (1999), se pueden distinguir cuatrodominios en la toma cie decisiones: organi-zación cle la enseñanza, gestión de personal,planificación y estructuras, y recursos.

Las decisiones que un centro puedetomar relativas a la organización de la

enseñanza hacen referencia al estableci-miento del número de horas lectivas, meto-clologías docentes, métodos cle evaluación,elección cie libros de texto, agrupamiento delos alumnos y actividades de apoyo a los es-tudiantes. Según datos de la OCDE, el 88%de las decisiones de este tipo se toman en elcentro educativo, de las cuales el 38% se reali-za con autonomía total y en el 50% su poderde decisión está limitado a las posibilidadesque otorga la Administración (por ejemplo,los libros cle texto deben ser elegidos entrelos aprobados por la Comunidad Autónomacorrespondiente). Esta última cifra es de lasmás altas de Europa.

Muy diferente es la situación relativa alas decisiones sobre la gestión de personal.Se puede afirmar que el proceso de au-mento cle la autonomía escolar en Españano ha afectado a este capítulo. Sólo el 14%de las decisiones sobre este tema se adop-tan en el centro y siempre dentro de las li-mitaciones impuestas por la normativa.Así, los centros no pueden seleccionar alprofesorado ni su número, ni distribuirlodentro del centro... La única decisión quese toma en el centro es la elección del di-rector o directora, pero solamente entre losacreditados por la Administración.

Por decisiones de planificación y es-tructura se entienden aquellas relacionadascon el horario de apertura, creación o supre-sión de un grupo, elaboración del programade estudios, definición de los contenidos deenseñanza, propuesta de nuevas materias,etc. La OCDE considera que los centros es-pañoles pueden tomar el 42% de las decisio-nes, 17% en total autonomía y 25% dentro delos límites marcados por autoridades supe-riores. Esta cifra global es realmente alta encomparación con otros países de Europa,siendo únicamente superada por los PaísesBajos y por Hungría. Otros países comoFrancia, Portugal o Noruega no tienen nin-gún poder cle decisión, e Inglaterra, con tan-ta autonomía en algunos aspectos, sólo tieneen este aspecto el 7%, y dentro de unos lí-mites impuestos externamente.

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Organizaciónde la

enseñanza

Gestión de Planificación ypersonal estructura

Recursos

LI

Por último, las decisiones relativas alos recursos vuelven a colocar a los cen-tros españoles en una situación de bajaautonomía en comparación con otrospaíses de Europa. Concretamente 22% delas decisiones se toman en el centro y

todo dentro de unos límites (cifras quecontrastan con el 75% cle Suecia, el 58% cleNoruega o el 42% de Inglaterra). En el grá-fico II se ofrece una representación delo que acontece en cuatro países rele-vantes.

GRÁFICO IIPorcentaje de decisiones tomadas por el centro docente en España,

Francia, Inglaterra y Alemania por dominio de decisión. 1998

ClEspaña OFrancia OInglaterra El Alemania

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OCDE (1999).

De esta forma, se puede observar queel proceso de autonomía escolar que estáviviendo el sistema educativo español estádirigido a unos elementos determinados,no al conjunto de posibles decisiones; yque, aunque la tendencia hacia una mayorautonomía es clara en todos los países, elmodelo adoptado por cada uno de ellos esmuy diferente. Así, en España se ha optadopor no dar ninguna autonomía en cuanto ala gestión del profesorado, y una autono-mía limitada en cuanto a la gestión cle losrecursos.

La autonomía, en cualquier caso, es untema que conlleva ventajas e inconvenien-tes (Consejo Escolar del Estado, 1999;Asensi, 1998; Bolívar, 1998; Angulo, 1999).Permite una mayor participación de los ac-tores educativos en la gestión del centro y

un mayor control de las decisiones adopta-das, pero también exige una mayor espe-cialización en las tareas, requiere mayortiempo, formación y recursos; además,puede potenciar el compromiso del profe-sorado con el centro y con su propio desa-rrollo, pero también puede servir comocoartada para diluir y ocultar responsabili-dades por parte de las Administraciones,por ejemplo en la adecuada dotación eco-nómica a los centros.

Lo que sí queda claro es que la auto-nomía escolar es un instrumento que sepuede utilizar con fines muy desiguales yque puede servir como »plataforma de legi-timación» de ideas muy diferentes, es decir,basándose en el concepto de autonomía sepueden tratar de justificar actuaciones des-de intereses, culturas y valores muy dispares.

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De ahí que lo importante sea plantear»para qué» y -desde qué perspectivas» y notanto -cómo ejercer» la autonomía escolar.

La experiencia vivida por los centrosdocentes españoles estos años puede con-siderarse como positiva; sin embargo, elgrado de utilización cle la autonomía varíamucho de un centro a otro. Los llamados-Planes Anuales de Mejora», impulsadospor el Ministerio cle Educación y Culturadesde el curso 1996-97, han tenido comouno de los objetivos básicos animar a loscentros a que saquen partido a su autono-mía para mejorar diferentes aspectos de sufuncionamiento. El análisis de esta valiosaexperiencia permite afirmar la necesidadde una autonomía diferencial para los cen-tros docentes españoles. Efectivamente,mientras que algunos centros rápidamentechocan con los barrotes normativos quelos encierran, otros no son capaces de ha-cer uso de las potencialidades que esteproceso les permite. La solución futuraquizá pase por clotar de diferente autono-mía a los centros en función de sus preten-siones, necesidades y usos.

CURRÍCULO/AUTONOMÍA CURRICULAR

Uno de los aspectos más importantes cle lacreciente autonomía escolar y que tienenuna repercusión más directa en el procesode enseñanza y aprendizaje es el referido ala nueva concepción en el establecimientoclel currículo de aula desarrollada en estosúltimos años.

Efectivamente, la estructura curricularcle los diferentes niveles y etapas del siste-ma educativo español ha ido sufriendocambios y modificaciones a lo largo deltiempo, siendo los más importantes losproducidos tras la aplicación de la reformade 1990. Así, desde la entrada en vigor dela Ley General cle Educación se han opera-do diversas transformaciones curriculares:las «Orientaciones Pedagógicas para laEGB» de 1970; los «Programas Renovados

para Preescolar, ciclo inicial, medio y supe-rior de EGB» cle 1981 (que solo afectó a lasegunda etapa, cambiando este nombrepor el de ciclo superior); los nuevos planesde estudio para BUP y COU de 1975 y lasmodificaciones posteriores, como la de1987 (introducción cle una segunda lenguaextranjera, como opcional); y los planes deestudio de la Formación Profesional de1976 y sus modificaciones cle 1988. Estoscambios se acompañaron a mediados clelos ochenta cíe diferentes planes experi-mentales, como la «Reforma cle las Ense-ñanzas Medias.. en 1983 (con incidencia enel BUP, el COU y la FP) y la -Reforma delCiclo Superior de la EGB» en 1984, comple-tados con el -Proyecto de Reformulaciónde las Enseñanzas de los Ciclos Inicial yMedio de EGB» y con el «Plan Experimentalde Escuelas Infantiles».

A partir de 1990, con la aprobaciónparlamentaria de la LOGSE y su desarrollonormativo posterior, se comienza a aplicaruna reforma profunda de la ordenacióndel sistema educativo no universitario en laque el currículo cobra una significaciónsustancial. El modelo que establece defineun currículo abierto, flexible y descentrali-zado que se articula en tres niveles de con-creción o elaboración:

• El currículo prescdptivo compuestopor las enseñanzas mínimas, cletermi-nacbs por el Estado, y por un porcen-taje cle enseñanzas determinadas porlas Comunidades Autónomas.

• El desarrollo, secuenciación y adap-tación clel currículo prescriptivo alcentro educativo, en Proyectos Cu-rriculares, elaborados por el Claus-tro de profesores, a partir, entreotras fuentes, del Proyecto Educati-vo de Centro.

• La adaptación del Proyecto Curricu-lar al aula o grupo-clase, realizadapor el profesor, a través de las Pro-gramaciones de aula, constituidaspor un conjunto de Unidades Di-dácticas.

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Este modelo curricular introduce unaclara diferencia entre el diseño del currícu-lo y el desarrollo del currículo. El diseñorecoge las intenciones educativas que lasAdministraciones educativas reflejan en elcurrículo prescriptivo (primer nivel deconcreción curricular). El desarrollo hacereferencia al proceso que hay que poneren marcha para orientar la práctica educa-tiva de acuerdo con esas intenciones opropósitos (segundo y tercer niveles deconcreción curricular).

Este modelo abierto y descentralizadose caracteriza, pues, por el hecho de quelas Administraciones educativas intentanfavorecer la autonomía de los equipos do-centes y de cada profesor y, obviamente, lade los propios centros educativos, paraque sean aquéllos los que reflexionen ydecidan qué desarrollo debe tener el currí-culo básico, de acuerdo con las caracterís-ticas del contexto, del centro dondeejercen su acción docente, de los alumnosque a él acuden y de su propia experien-cia. Se concibe así al profesorado como elprotagonista del proceso educativo. Noobstante, como se ha visto en el epígrafesobre autonomía escolar, éste es un temaque además de ventajas también puede te-ner ciertos inconvenientes.

Al mismo tiempo, se ha propuesto unmodelo flexible cle currículo. Éste se conci-be como algo inacabado, como una pro-puesta provisional (su desarrollo depende,entre otros elementos, de los propiosalumnos), que se puede cambiar y mejorar.Ser abierto y flexible permite incorporar enel currículo un principio fundamental: elde la atención a la diversidad. En efecto,este marco curricular contempla dos tiposde mecanismos para atender a la diversi-dad, garantía para lograr un sistema educa-tivo más equitativo: los de atenciónordinaria y las medidas específicas (Dolz yMoltó, 1993).

El primero viene definido básica-mente por esas características de apertu-ra y flexibilidad que tratan de ayudar al

profesorado para que oriente el desarrollodel currículo de una forma personalizada,de acuerdo con las capacidades, motiva-ciones e intereses de su alumnado, adaptan-do los objetivos de la etapa en el ProyectoCurricular o a través de una programaciónadecuada de las áreas o materias. Para ellocuenta con el apoyo del plan de orienta-ción y tutoría. Además, esta organizacióncurricular ofrece un espacio creciente deoptatividacl, sobre todo a partir del segun-do ciclo de la Educación Secundaria Obli-gatoria (ESO), lo que conduce a que losestudiantes alcancen los objetivos genera-les por medio de itinerarios educativos di-ferentes.

De acuerdo con estos planteamientos,el modelo curricular propuesto por laLOGSE aspira a aumentar la calidad de laeducación a través de un proceso de defi-nición y planificación coordinada y se-cuenciada de los objetivos y contenidoscurriculares, las estrategias metodológicasy los criterios y mecanismos de evaluación.Este proceso se desarrolla por medio dedecisiones discutidas y asumidas colectiva-mente por los equipos de profesores de loscentros, a través del trabajo en común.

Este objetivo se ve avalado por los re-sultados que muestra la investigación edu-cativa orientada al estudio cle la eficacia clela escuela (estos movimientos y grupos cleinvestigación son una referencia básicacuando se habla de calidad de la educa-ción) que considera como factores de efi-cacia escolar el establecimiento de uncurrículo articulado cuyos objetivos estándefinidos con precisión, y la colaboración,la cohesión, el consenso, la cooperación yel trabajo en equipo de los profesores (p. e.OCDE, 1991; Scheerens, 1990 y 1992; Mu-ñoz-Repiso et al., 1995; Reynolcls et al.,1997).

Desde un punto de vista más cercanoa la práctica educativa, de acuerdo con losdos informes elaborados por el INCE en1997 y en 1998, La evaluación de la Educa-ción Primaria y El Diagnóstico del Sistema

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Educativo: La escuela secundaria obligatoria,los profesores del primer ciclo de EducaciónPrimaria han participado mayoritariamenteen la elaboración del Proyecto Curricular(en el 76% de los centros ha participado el100% del profesorado), estando por térmi-no medio -bastante» satisfechos durante elproceso de elaboración. Por su parte, elprofesorado de la ESO considera de unaforma positiva los instrumentos de planifi-cación introducidos por la LOGSE (el Pro-yecto Educativo y el Proyecto Curricular),si bien su utilización en la práctica estámuy por debajo de su valoración; se indicaen el Informe que

El proyecto curricular (...) se ha convertidoen una exigencia: se elabora, se envía al or-ganismo correspondiente, se aprueba, y luegose ignora. No parece que estos instrumentosrespondan a una necesidad sentida.

Este distanciamiento entre valoracióny utilización se da también en los recursosdidácticos: en la tarea docente se utilizacon frecuencia el libro de texto, aunque sevaloren positivamente los materiales deelaboración propia.

PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDADEDUCATIVA Y GESTIÓN DE CENTROS

¿La participación cie la comunidad educati-va es un factor cle calidad y equidad delsistema educativo? La pregunta es suficien-temente compleja como para no permitirtina respuesta sencilla. Quizá la dificultadprincipal radica en su propia formulación.Si se plantea en términos de: ¿es posible unsistema educativo equitativo y de calidadsin la participación cle la comunidad edu-cativa en su gestión?, la respuesta es másfácil y se inclina con claridad hacia la ne-gación, por lo menos en sistemas demo-cráticos.

La participación de la comunidad edu-cativa es uno de los principios que rigen elsistema educativo español. Tanto es asíque, cuando España asumió la presidencia

de la Unión Europea en el segundo semes-tre de 1995, ofreció como tema de impulsoeducativo esta cuestión, y las diferentes le-yes orgánicas que regulan el sistema edu-cativo español han ido reforzando una yotra vez este fundamental principio (San-tos Guerra et al., 1997).

Básicamente se han regulado dos ám-bitos de participación cle la comunidadeducativa: por una parte, en la planifica-ción general del sistema educativo me-diante el Consejo Escolar del Estado, asícomo a través de los Consejos Escolares delas diferentes Comunidades Autónomas ylos Consejos Escolares locales donde ha-yan sido creados. Por otro lado, y más im-portante, en la gestión de los centroseducativos. La normativa señala que «la co-munidad educativa participará en el go-bierno de los centros a través del ConsejoEscolar. Los profesores lo harán a travésdel Claustro» (LOPEG, artículo 2.1). Ade-más cíe estos cauces cle participación, exis-ten otros.

Los profesores participan en la gestióny gobierno de los centros a través de losdiversos órganos cle coordinación docenteque se creen, así como a través del ejerci-cio cle la función directiva y otros cargosunipersonales de gobierno. Los padres ymadres pueden participar a través cle susAsociaciones, así como implicarse en di-versas actividades complementarias y ex-traescolares y participar a título individualen cuestiones que afecten directamente asus hijos e hijas (Sáenz, 1995; Zamora, 1998).Otros cauces de participación cíe los alum-nos son a través de la Junta cle Delegadosy de las Asociaciones de alumnos.

La existencia de cauces para la partici-pación es una condición necesaria paraque ésta sea posible, pero en absoluto lagarantiza. De hecho, es posible hablar clediferentes niveles de participación. Unaposible escala tendría los siguientes niveles(Gento, 1999): información, consulta, pro-puesta, delegación, cociecisión, cogestióny autogestión. Sin embargo, realmente el

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primer nivel no puede ser consideradocomo participación, y el último es muy di-fícil que se consiga en la escuela. Pero,¿cuál es el nivel de participación real de lacomunidad educativa?

Aunque posiblemente sería más co-rrecto valorar el nivel de participación delos distintos colectivos en cada centro do-cente, que establecer líneas generales sobreel nivel de participación de la comunidadeducativa en el conjunto del sistema edu-cativo español, el INCE, en su diagnósticode la enseñanza secundaria, realizó un es-tudio donde muestra la situación de la par-ticipación en los Consejos Escolares deEspaña (INCE, 1998).

Una de las conclusiones previsiblesdel estudio es la diferencia entre la partici-pación real y la deseable, siempre mayor lasegunda. Otra es que quienes más partici-pan son los profesores, tras ellos los padres,el PAS (Personal de Administración y Servi-cios) y, por último, los alumnos. Otros resul-tados, sin embargo, son menos esperables.Así, analizando la participación en cada unade las áreas propuestas resulta llamativo ob-servar que coincide el orden de participa-ción real y el deseable, de tal forma que separticipa más en los ámbitos donde es másnecesario. En la tabla se ofrecen los gradosde participación real y deseable clel ConsejoEscolar en diferentes áreas.

TABLA IParticipación real y deseable del Consejo Escolar en distintas áreas de participación

ÁREAS DE PARTICIPACIÓN 1'. REAL P. DESEABLE

Problemas de disciplina 3,23 3,58

Proyecto Educativo de Centro 3,18 3,58

Proyectos de mejora 3,14 3,54

Actividades complementarias 3,06 3,49

Utilización de espacios y recursos 3,05 3,50

Aspectos organizativos 3,02 3,51

Creación de grupos de trabajo 3,00 3,45

Resolución de las sugerencias de los alumnos 2,99 3,50

Evaluación de la calidad de la educación 2,98 3,52

Actividades informativas, formativas, etc., con padres 2,92 3,49

Evaluación de alumnos 2,88 3,30

Presupuesto anual 2,87 3,32

Colaboración de padres 2,82 3,31

Formación de profesores 2,62 3,28

Fuente: INCE (1998, tomo 4, p. 57).

El principio de participación de la co-munidad educativa en la gestión de loscentros está fuertemente instalado en la»cultura escolar», cíe tal forma que cual-quier regulación que pretenda recortarla

hasta en sus aspectos más superficiales es-tará abocada a un fuerte rechazo por partede los diferentes sectores escolares (Martí-nez Rodríguez, 1998; Martín Bris, 1997; GilVilla, 1995).

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No es posible restringir la finalidad delas escuelas al desarrollo personal, social,físico e intelectual de los alumnos y alum-nas que asisten a ellas. Los centros educa-tivos han de erigirse en dinamizadoressocioculturales de la comunidad local en laque están situados. Con estos planteamien-tos, la participación, entendida como la im-plicación y el compromiso de los distintosactores educativos, debe constituir un re-curso para mejorar el desarrollo clel alum-nado, un medio para construir unasociedad democrática y un fin en sí misma(Peña, 1997).

DIRECCIÓN ESCOLAR

Existe una estrecha relación entre la cali-dad de un centro educativo y el trabajo desu director o directora. Efectivamente, siun centro educativo es de calidad, se pue-de afirmar que el trabajo de dirección tam-bién lo es.

La investigación ha demostrado que eldirectivo tiene un efecto directo en la existenciade metas consensuadas por la comunidad,en la creación y el mantenimiento de unbuen clima de trabajo, en la orientación dela escuela como una «organización deaprendizaje» y en la existencia de un enfo-que de mejora constante del centro. Es, endefinitiva, el principal responsable de lacreación de una «cultura escolar» directa-mente ligada a la calidad de la educación(Bolman y Deal, 1992; Leithwood, 1994;Ogawa, 1995). De esta forma, se ha demos-trado que el trabajo del directivo incide cleforma indirecta, aunque medible, en el ren-dimiento académico de los alumnos (Leith-wood et al., 1990; Hallinger y Heck, 1998).

Quizá por esa importancia, o por lainexistencia de un modelo de direcciónclaro, o simplemente por la necesidad deajustarse a los cambios habidos en los cen-tros educativos en los últimos tiempos, locierto es que en la práctica totalidad de lospaíses de la Unión Europea se han introdu-

ciclo cambios en esa figura en los últimos 15arios (Emyclice, 1997; Murillo et al., 1999).Resulta interesante comprobar que las refor-mas introducidas han ido en direccionesdiferentes, incluso opuestas en ocasiones.De una forma gráfica se pueden repre-sentar en un sistema de dos ejes los cam-bios acaecidos. El primero estaría definidopor un continuo delimitado en sus extre-mos por un mayor profesionalismo y unamayor democratización cle la figura del di-rectivo. El segundo estaría definido por latendencia a darle mayores competencias oa restárselas para compartirlas con otrosórganos de gestión.

Estas tendencias se han ido generandocomo respuesta a la progresiva autonomíade decisión en las escuelas introducidas encasi todos los sistemas educativos. Unamayor autonomía de los centros de carác-ter curricular, administrativo y financieroconduce indefectiblemente a una direcciónmejor preparada para hacer frente a lasnuevas tareas. También hay que tener encuenta que el incremento cle la participa-ción social en el gobierno de los centrosobliga a la colegialiclacl en la toma de deci-siones por los miembros de la comunidadeducativa lo cual, lógicamente, afecta a losmodelos de dirección.

Esos dos aspectos, que conforman porsí mismos elementos de calidad ya comenta-dos, han incidido directamente en la confor-mación en los últimos años de un modelo dedirección propio en España. El sistema edu-cativo español ha optado por un directivocon las siguientes características:

• Es elegido por los miembros de lacomunidad escolar por un mandatocíe cuatro años, a través de sus rep-resentantes en el Consejo Escolar.Esta opción, única en todo el mun-do junto a Portugal, tiene 20 añosde vida y choca con las solucionestomadas en otros países, donde seopta por una dirección profesionala la que se accede por concursopúblico.

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• Ha visto reforzada su profesionalidada través de diversas medidas queintentan garantizar la adecuada for-mación para desarrollar sus tareas di-rectivas antes de acceder al cargo.

• Comparte la gestión con el ConsejoEscolar, de tal forma que es un eje-cutor de las decisiones tomadas poreste órgano colegiado de participa-ción social. Por lo tanto, su poderse ha visto restringido.

• Entre sus tareas específicas se en-cuentran las de representación, in-formación a la comunidad y a lasAdministraciones, planificación,coordinación, control y evaluación,administración y gestión y relacio-nes externas e internas. De esta for-ma, junto con la actividad docenteque se mantiene en diverso grado,el modelo de dirección españolcombina las tareas de gestión conlas de liderazgo pedagógico.

Este especial modelo de dirección traeconsigo algunas dificultades propias yotras que comparte con la dirección deotros países de nuestro entorno. Así, se hadestacado la multiplicidad de dualidadesque conlleva el cargo directivo: es a la vezrepresentante de la Administración y de lacomunidad educativa; es un profesor másy es el jefe de personal de los docentes; sele pide que sea un buen gestor y simultá-neamente un líder pedagógico; se preten-de que mantenga los elementos que hacenque un centro funcione y se le exigen ini-ciativas para su mejora... La falta de tiempofrente a la gran cantidad de tareas que sele encomiendan, su falta de preparacióninicial y la falta cle oferta de formación per-manente, o la escasez de incentivos sonotros ejemplos de dificultades de la direc-ción en estos momentos (Murillo el al.,1999; Villa, 1996; Gairín, 1995; Gimeno,1995).

Sin embargo, prácticamente hay con-senso en la comunidad educativa a la horade defender el modelo democrático de

dirección UNCE, 1998). Por tanto, las pro-puestas de mejora cle la dirección pareceque deben ir en la línea de reforzar la de-mocratización de la escuela, al igual quepotenciar la autonomía escolar y conseguirun director líder pedagógico que sea capazde involucrar a la comunidad educativa enun esfuerzo de mejora de la escuela.

PROFESORADO

El profesorado es, sin duda alguna, el fac-tor clave del sistema educativo. Recientesinvestigaciones han destacado que las dosterceras partes de la varianza del rendi-miento de los alumnos se explica por eltrabajo del docente (p. e. Creemers, 1994).Por tanto, la organización y gestión del sis-tema educativo y los centros docentes, losrecursos educativos o el currículo tienenuna incidencia mucho menor que la actua-ción del profesorado en la calidad y equi-dad de la educación. En consonancia conello, la preocupación en España por elprofesorado es una constante en las dosúltimas décadas.

No es fácil determinar los aspectos re-lativos al profesorado que tienen mayorprotagonismo como herramientas favore-cedoras de un incremento de la calidad yla equidad educativas, entre otras razonesporque las relaciones entre dichas cuestio-nes son claramente infranqueables. Porejemplo, todo el campo de estudio relativoa la formación, tanto inicial como perma-nente, guarda conexiones obvias con laactuación docente, y más evidente es aúnel enlace de esta última con la evaluaciónde la labor que realiza el profesorado; asi-mismo, las actitudes de/profesorado se vin-culan, a su vez, tanto a la evaluación comoa la formación; y por su parte, la satisfac-ción profesional de los docentes toca delleno ámbitos referentes a la formación y ala actuación docente. Sin embargo, el enfo-que analítico que orienta este artículo obli-

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ga a hacer ese esfuerzo, aunque resulte ar-tificioso.

Uno cle los elementos más importan-tes, conflictivos y no adecuadamente re-sueltos en el sistema educativo español esla formación del profesorado. La distinciónentre formación inicial y permanente espertinente si no se pierde de vista quecada vez es mayor la tendencia a considerarla formación como un proceso continuo,como un proceso de enseñanza-aprendizajea lo largo de toda la trayectoria profesionaldel docente (Egido, Castro y Lucio-Ville-gas, 1993). Conforme se señala en el Infor-me Mundial sobre la Educación cle laUNESCO (1998), se está generalizando entodo el mundo la opinión de que la docen-cia es una actividad de aprendizaje y quelas personas que la ejercen han de teneroportunidades de actualizarse, renovarse,adquirir nuevas capacidades y aptitudes,etc., de forma periódica a lo largo cle su ca-rrera. En la misma dirección, ya hace diezaños se señalaba la imprescindible difumi-nación cle la frontera entre ambos momen-tos de la formación (inicial y permanente)para lograr una «profesionalización diná-mica» de la enseñanza (Fernández Pérez,1988).

En estos años se han producido im-portantes cambios en cuanto a la formacióninicial del profesorado: se han renovado loscurrículos de las escuelas cle magisterio yfacultades, se ha regulado un nuevo cursocle especialización didáctica más adecuadoque su precedente y se han modificado losrequisitos de formación de los docentesque atienden a alumnos de 12 a 14 años.Sin embargo, hay un sentir generalizadoque indica que la formación inicial del pro-fesorado no responde adecuadamente alas exigencias de su trabajo. Así, la forma-ción inicial de los maestros suele conside-rarse adecuada en los . contenidos de lasmaterias y en la realización de trabajosprácticos, y más deficitaria en los camposde la metodología didáctica, la motivacióny la evaluación cle los alumnos (García

Llamas, 1998). Tales carencias son másacusadas en los profesores de secundaria,afectando incluso a algunos cle los aspec-tos que en la formación de los maestros seconsideran suficientemente cubiertos.

Para suplir tales carencias, pero, sobretodo, para favorecer la actualización clelprofesorado, es fundamental una adecua-da formación permanente. La política másimportante ha sido el establecimiento deun modelo en el cual la formación se en-cuentra cercana a los centros y al profesora-do: es el modelo de los centros deprofesores (con los diferentes nombres quehan ido adquiriendo en cada ComunidadAutónoma). A pesar cle que sus logros pa-sados son indiscutibles, en la actualidad seencuentra en una situación agónica en al-gunas Comunidades por la falta de apo-yo por parte cle las Administraciones,situación que no puede continuar pormás tiempo: o se ofrecen alternativas, ose refuerza el modelo, pero el manteni-miento cle una calidad mínima del siste-ma exige una formación permanente decalidad.

Sin lugar a dudas, el tema de la eva-luación de la función docente guarda, comose ha dicho, una estrecha relación con laactuación didáctica. Sin embargo, y pese asu importancia, la evaluación del profeso-rado es prácticamente inexistente, como seseñalará en el epígrafe cle la evaluación.Sería preciso definir para qué se evalúa, ysi se tienen en cuenta las cualidades y con-ductas de los profesores que, aunque noaseguran por sí solas la calidad del sistemaeducativo, parecen, en cambio, una condi-ción necesaria para alcanzarla.

Parece, por tanto, que no se ha conse-guido del todo acortar la distancia entre larealidad esperada y la percibida. La evolu-ción de la política sobre profesorado en elsistema educativo español confirma losavances y el trabajo realizado; ahora bien,sigue constituyendo una de las asignaturaspendientes de un sistema educativo másequitativo y de calidad.

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EVALUACIÓN

Decía Karl Popper que el perfecciona-miento es posible si nos sentimos lo sufi-cientemente seguros para enfrentarnos conla naturaleza de nuestros fallos y estudiar-los. Ahí radica la transcendencia de la eva-luación en la educación: permite avanzar enla calidad y la equidad del sistema educativo.Más allá de la tendencia de la evaluación fi-nal generada por la accountability, o con-trol social del funcionamiento de lasinstituciones, la evaluación cobra todo elsentido en su carácter procesual y formati-vo, en la medida que permite conocer lasituación actual del sistema educativo paramejorarlo. Evaluar el sistema educativo nodebe reducirse a la medición del rendi-miento de los alumnos por una instituciónexterna al centro con una finalidad casi ex-clusivamente sumativa, como ha venidosucediendo básicamente en los añosochenta; es mucho más. Es el estudio siste-mático y de carácter valorativo de todos ycada uno de los componentes que confor-man el sistema educativo con el objetivode tomar decisiones para su mejora.

De esta forma, un concepto amplio deevaluación se va instalando paulatinamen-te en la cultura escolar. Frente a un plan-teamiento en el que la evaluación era parael alumno y el evaluador era el docente (ola Administración en el caso de los exáme-nes estatales), va tomando cuerpo unaperspectiva más amplia en la que, junto alalumno, son evaluados el profesorado, elcentro docente, la Administración educati-va y todo el sistema en su conjunto(OCDE, 1995).

La normativa promulgada en los últi-mos arios ha recogido estas ideas y pro-pugna una evaluación en todos los niveles.Se trata, en definitiva, de crear una culturaevaluadora en todos los ámbitos, muy enconsonancia con la necesidad de rendircuentas a la sociedad. Sin embargo, estaidea aún está lejos de cuajar totalmente enel sistema educativo español.

Una de las asignaturas pendientes delsistema educativo español es afrontar deuna forma seria y realista la evaluación delprofesorado. Tras un análisis superficial sepodría afirmar que el motivo fundamentalde la inexistencia de mecanismos de eva-luación son las reticencias del cuerpo do-cente a ser evaluado, como consecuenciade una historia de absoluta autonomíadentro de los muros del aula. Sin embargo,esa no es más que una parte de la verdad.La clave está en responder a varias cuestio-nes: ¿para qué la evaluación?, ¿con una fi-nalidad puramente administrativa?, ¿con unobjetivo de mejora de los procesos de en-señanza-aprendizaje? Es decir, por un lado,enfrentar el controvertido tema de la carre-ra docente; por otro, el de la calidad de laeducación. Queda absolutamente descarta-da la evaluación como medida represivaque supondría retirar de la función docentea los profesores que no alcancen unos míni-mos, o rebajarles sus ingresos; las medidasdeben ser siempre de carácter positivo.

En este sentido, en los últimos años hahabido una preocupación importante pordiseñar un camino que contribuya a au-mentar la motivación del profesorado.Hasta el momento, el planteamiento ha lle-vado a que la promoción del profesoradoconsiste en apartarle de su labor docentepara desempeñar otras funciones (direc-ción, asesoría en un centro cle profesora-do, inspección...). Así, se han realizado•ensayos» sobre la evaluación del profesora-do para la concesión de licencias por estu-dios y para la obtención de la acreditaciónpara el ejercicio de la dirección. Estos en-sayos pretendían experimentar estrategiasde evaluación y, sobre todo, comenzar aextender la cultura de la evaluación entreel profesorado. Parece que el primer obje-tivo se ha conseguido; para el segundoqueda aún bastante camino por recorrer.

Un tema directamente ligado al anteriores la evaluación del desempeño de tareas di-rectivas. El primer intento en este sentidoes el determinado por el artículo 25.5 de

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la LOPEG, que trata de la estabilización delcomplemento retributivo de los directivos.Para ello, afirma que el directivo deberá te-ner una valoración positiva del desempeñode su labor. Aún no se ha desarrollado estanormativa.

Mayor experiencia hay respecto a laevaluación de centros docentes. Quedabaclaro que la evaluación era el primer pasopara la mejora cle los centros y el incre-mento de su calidad. Las alternativas toma-das por las distintas Administraciones enestos años han variado entre la evaluacióninterna y la externa. Así, el Ministerio deEducación comenzó incidiendo en la eva-luación externa a través del famoso planEVA, entre cuyos objetivos se incluía difun-dir esa cultura evaluaclora entre todos losagentes educativos para facilitar la supera-ción de las resistencias a ser evaluados(MEC, 1996; Luján y Puente, 1996). En es-tos momentos se apuesta por una evalua-ción interna utilizando el modelo de laFundación Europea para la Gestión de Ca-lidad —EFQM— (MEC, 1998). En Andalu-cía y en Cataluña, por poner dos ejemplos,se combina una estrategia mixta de evalua-ción interna y externa.

La evaluación de la Administración esun reto tan difícil de asumir como necesa-rio. En junio de 1999, el Ministerio para lasAdministraciones Públicas publicó unosmateriales basados en la ya citada EFQM ycuyo objetivo es facilitar la autoevaluaciónde las diversas unidades del Ministerio.Junto a ello se han creado unos premios decalidad para los funcionarios. Por la nove-dad de la medida aún no se tienen datossobre su impacto en la mejora de los servi-cios pero, sea como fuere, hay que aplau-dir el hecho de que se haya tomado lainiciativa.

El último elemento a analizar en estedevenir inductivo es la evaluación del sis-tema educativo en su conjunto. A pesar deque las primeras experiencias de evalua-ción del sistema educativo español apenastienen II años de vida (CIDE, 1988; 1989),

se puede afirmar que ya se ha adquiridouna importante experiencia en este senti-do. Efectivamente, en 1988 se publicó elprimer informe de evaluación de un niveleducativo con pretensiones de generalidady con la intención cle proporcionar infor-maciones para la toma de decisiones polí-ticas; concretamente, se hace referencia ala evaluación de la Reforma Experimentalde las Enseñanzas Medias, que sirvió comobase para la elaboración de la nueva Edu-cación Secundaria Obligatoria. Tras esa ex-periencia introcluctoria y la participaciónen varias evaluaciones internacionales so-bre lectura, ciencias o matemáticas, se deci-dió dar un impulso a estos planteamientoscon la creación del Instituto Nacional deCalidad y Evaluación. Hasta el momento, yademás de múltiples trabajos de menor en-vergadura, ha realizado una evaluación dela Educación Primaria centrada en losalumnos de 12 años (INCE, 1997) y undiagnóstico de la enseñanza secundariaobligatoria (alumnos de 14 y 16 arios)(INCE, 1998). En estos momentos se en-frenta a la tarea de llevar a cabo una nuevaevaluación de la Educación Primaria. Ade-más, hay que destacar el esfuerzo que seestá realizando por crear un Sistema Estatalde Indicadores cle la Educación.

Sin infravalorar el importantísimoavance logrado en estos últimos años enfavor de la extensión de una cultura cleevaluación en todos los ámbitos del siste-ma educativo, hay que reconocer que aúnqueda mucho camino por recorrer. Así seha visto, por ejemplo, que la evaluacióndel profesorado, del desempeño de las ta-reas directivas y de las Administraciones esuna necesidad difícil de afrontar pero ne-cesaria para la mejora del sistema educati-vo, los pasos que hasta el momento se handado son claramente insuficientes y supo-nen un reto para el futuro. Respecto a laevaluación cle centros, queda claro que ladoble perspectiva evaluación interna y ex-terna es la más adecuada; faltaría por desa-rrollar por parte de las Administraciones

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un sistema de apoyo «intelectual» para larealización de estas tareas, y un apoyo enrecursos para solventar las áreas problemá-ticas encontradas. En este sentido, resultauna buena idea la actual opción del Minis-terio de poner a disposición de los centrosmateriales para realizar su propia autoeva-luación institucional; lástima que sóloofrezca materiales basados en una teoríatan discutible y tan políticamente definidasin ofrecer alternativas.

Mucho más se puede escribir sobre lasdiferentes evaluaciones del sistema educa-tivo. Pero lo más importante es destacarque la evaluación no puede convertirse enun arma política: debe ser, ante todo, unaherramienta para la toma de decisionesque ayude a mejorar la educación. Quizáun paso adelante para conseguirlo es laelaboración de unos indicadores consen-suados que recojan toda la complejidad dela realidad educativa.

INNOVACIÓN E INVESTIGACIÓNEDUCATIVAS

Las políticas educativas tendentes a desa-rrollar un sistema educativo más equitativoy cíe mayor calidad deben basarse en unconocimiento y en una información sóli-dos, globales y actualizados para propiciaruna adecuada toma de decisiones que seoriente hacia esos fines. Más aún en unasociedad como la actual, basada en el co-nocimiento, cuyo cambio y crecimiento esvertiginoso. En este contexto, los resulta-dos cle los estudios, investigaciones e inno-vaciones se han convertido en la fuente deconocimientos imprescindible para los res-ponsables de la educación. Así se concibeinternacionalmente (OCDE, 1995), y tam-bién la legislación educativa española cc n-templa la innovación y la investigacióncomo factores favorecedores de la calidaddel sistema educativo.

El año 1969 marcó el inicio de las po-líticas institucionales de innovación e

investigación en España. En ese momentose propuso un modelo fundamentado teó-ricamente y se creó una infraestructuraacorde para lograr los objetivos plantea-dos. El modelo era el llamado IDD (Inves-tigación-Desarrollo-Difusión), por el cuallos resultados cle la investigación eran lle-vados a la práctica mediante la formacióndel profesorado y la innovación de éste enel aula. Era el mismo modelo que se seguíaen Europa y, al igual que allí, no llegó a sa-tisfacer las expectativas depositadas en élpor su simplista optimismo al pensar quelos resultados de la investigación teníanuna aplicación tan directa y que con ella sepodía mejorar el proceso cle enseñanza (p.e. Popkewitz, 1984; Berman, 1991; Gonzá-lez y Escudero, 1987). La infraestructuracreada para llevar a cabo este modelo deinvestigación institucional era, en sus ini-cios, la red CENIDE-ICEs (Centro Nacionalpara la Investigación y el Desarrollo de laEducación — Institutos de Ciencias de laEducación), que continuó hasta 1980 conla sustitución del CENIDE por el INCIE(Instituto Nacional de Ciencias cle la Edu-cación). Esta red tenía como objetivos de-sarrollar la investigación educativa, asesoraren programas educativos y formar al profe-sorado. Una evaluación realizada por laUNESCO sobre la red, además de mostrarque ese modelo no permitía la consecuciónde objetivos tan ambiciosos, destacó comoaspecto positivo que había generado unacultura de investigación entre los docentesespañoles (UNESCO-CENIDE, 1973).

Tras el fracaso de este modelo en todoel mundo se atravesó una fase de «pesimis-mo» en cuanto a la posibilidad de la inves-tigación educativa para incidir en lapráctica docente. Esta crisis generó un di-vorcio entre la investigación y la innova-ción y el replanteamiento cle los objetivosde la investigación educativa. En 1983 secrea el Centro de Investigación y Docu-mentación Educativa (CIDE), que toma elrelevo del INCIE y se caracteriza por dosenfoques: se liga la investigación a la

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documentación educativa y nace la preo-cupación por la evaluación institucionaldel sistema educativo, que crece hasta al-canzar la mayoría de edad e incle-penclizarse. Desde ese momento y hasta laactualidad, el CIDE ha sido el organismodel Ministerio de Educación encargado delfomento, coordinación y difusión de inves-tigaciones y estudios de carácter educativo.

En 1989 se elaboró por primera y úni-ca vez en España un «Plan Nacional de In-vestigación Educativa». Con este Plan sebuscaba apoyar el desarrollo cualitativo ycuantitativo de la investigación educativa através de su adecuada planificación, basa-da en los siguientes objetivos: el desarrollode mecanismos de coordinación de la in-vestigación educativa; el incremento de laParticipación de los profesores en activida-des de investigación; el establecimiento cíeprioridades temáticas de acuerdo con lasnecesidades del sistema educativo; el forta-lecimiento cle los mecanismos de difusióny el desarrollo de la infraestructura de in-vestigación. Para la consecución cle dichosobjetivos, proponía las siguientes acciones:realización cle investigaciones, estudios yevaluaciones sobre el sistema educativopor parte de las instituciones directamentedependientes de la Administración educa-tiva; fomento y promoción de la investiga-ción educativa; formación de investigadoresy documentalistas en educación; y, final-mente, coordinación, difusión y desarrollode infraestruct u t-a .

La puesta en marcha de la LOGSE y sudesarrollo normativo posterior influyerondecisivamente en el ámbito de la investi-gación educativa. De hecho, el Plan deInvestigación Educativa no llegó a insti-tucionalizarse. Los primeros pasos de estareforma educativa vinieron marcados porun fuerte componente curricular, de tal for-ma que se orientó la innovación educativaal desarrollo de materiales didácticos. Estapreocupación por los temas curriculares yde innovación educativa condujo al Minis-terio a crear, en 1994, el Centro de Desa-

rrollo Curricular. Entre sus funciones se en-contraban la innovación, experimentacióny desarrollo curricular de las enseñanzas;el diseño y desarrollo de la orientacióneducativa; el diseño y desarrollo de actua-ciones encaminadas a la atención a la di-versidad de los alumnos; y la propuesta deautorización de las experiencias que se re-alizaran en los centros y la evaluación clelas mismas. De esta forma se hizo mayor eldivorcio de la investigación con la innova-ción y la formación del profesorado.

Esa situación duraría poco, ya que en1996 se suman a las funciones de investi-gación y documentación que venía desa-rrollando el CIDE las del extinguido Centrode Desarrollo Curricular. Por lo tanto, apartir de ese momento se unen administra-tivamente en el CIDE las actividades cle in-vestigación y de innovación educativa. Sinembargo, falta todavía el modelo cle actua-ción que dirija las intervenciones.

En estos momentos se vive una situa-ción de impasse mientras se clarifica la si-tuación y se define una auténtica políticade investigación e innovación, afectada ra-dicalmente por el proceso cle descentrali-zación. El fomento y la coordinación cle lainnovación educativa es una competenciaque corresponde claramente a las Comuni-dades Autónomas, pero con la investigaciónno están tan claras las cosas: en cuanto eseducación es competencia de las Comunida-des, en cuanto es investigación es compe-tencia del Estado. La solución no pasa porque el Estado se desvincule de sus obligacio-nes, sino por un diálogo entre Administra-ciones encaminado hacia la cooperación,sobre todo tratándose de un factor tan im-portante a largo plazo para la calidad de laeducación. Es necesario, por tanto, un nuevoPlan Estatal de Investigación Educativa.

A MODO DE EPÍLOGO

Si el lector o lectora ha realizado la hazañade llegar a este punto del escrito sin clesfa-

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llecer habrá obtenido una imagen inevita-blemente parcial y subjetiva de las políticasde calidad y equidad educativas llevadas acabo en estos últimos años. Seguramentehabrá discrepado con algunas de las afir-maciones aquí volcadas, pero confiamosen que también haya encontrado refrendoa alguna de sus ideas. Posiblemente com-partirá con los autores la percepción cíecomplejidad del sistema educativo y deinexistencia de soluciones absolutas, derespuestas irrebatibles.

La estrategia seguida para enfrentarsecon tal complejidad ha sido analizar unopor uno los elementos considerados clave.Al hacerlo se ha descubierto que cada unode los aspectos acoge en sí otro nuevo en-tramado, por lo que de nuevo se han vuel-to a segregar sus componentes. Al acabarse tiene un puzzle con infinidad de peque-ñas piezas, y cada una de ellas muestra sucara y su envés, su lacio positivo y negati-vo. Real como la vida misma. Pero el todono es lo mismo que la suma cle sus partes.Luego, junto a las dificultades expuestasanteriormente, ahora hay que reconocerque la estrategia analítica seguida no ofreceuna información absolutamente válida. Perotampoco completamente rechazable.

Conseguir un sistema educativo conaltas cotas de calidad y equidad es el obje-tivo de cualquier Administración educativay todas vuelcan su potencial en alcanzarlo,cada una con sus propias estrategias. En laactualidad, la principal responsabilidad enla gestión del sistema educativo recae so-bre las Comunidades Autónomas, lo cualimplica una gran diversidad de políticaseducativas. Si a ello se le añaden los cam-bios acaecidos en estos 20 años, de nuevola complejidad aumenta. Sin embargo, losprincipios que orientan el sistema educati-vo español se han mantenido en el tiempoy espacio. Y esos principios son los que es-tán construyendo un mejor sistema: exten-sión de la edad de escolarización obligatoriay aumento de la cobertura en el resto delos niveles, fomento de la participación

social en la gestión de la educación, el pro-ceso de descentralización y el aumento dela autonomía escolar, las acciones llevadasa cabo para conseguir la atención a la di-versidad del alumnado dentro del propiosistema escolar o los intentos por crear unacultura de evaluación en todos los ámbitoseducativos.

Y cuanto más se consigue se descubreque más camino queda por recorrer. El es-tilo eminentemente crítico del artículo hapuesto de manifiesto algunos retos con losque el sistema educativo tiene que enfrentar-se en el futuro. Pero entre todos ellos, quizáel más importante sea hacer que los princi-pios antes citados sean una realidad.

La lapidaria frase que abre el texto hasido puesta en entredicho en multitud deocasiones a lo largo del mismo. En esosmomentos su objetivo era provocar, susci-tar controversia. Ahora, sin embargo, hacambiado su rol, ahora ha de convertirseen nuestra principal meta: debemos contri-buir a que día a día se consiga un sistemaeducativo mejor y más equitativo (valga laredundancia).

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