examen anual de la eficacia en términos de desarrollo,...
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D E P A R T A M E N T O D E E V A L U A C I Ó N D E O P E R A C I O N E SD E L B A N C O M U N D I A L
http://www.worldbank.org/html/oed
2001Banco Mundial
Washington, D.C.
Examen anual de la eficacia en términos de
desarrollo, 2000
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Copyright © 2001Departamento de Evaluación de Operaciones Programas de Asociaciones de Colaboración y Conocimientos (OEDPK) Correo electrónico: [email protected] electrónico: [email protected]éfono: 202-458-4497 Fax: 202-522-3125
La Serie de documentos de trabajo del DEO divulga las conclusiones de la labor en marcha, con el objeto de intercambiar ideaspara aumentar la eficacia en términos de desarrollo a través de la evaluación. Uno de los objetivos de la serie es dar a conocer lasconclusiones con prontitud, aunque las presentaciones resulten informales. Los estudios llevan el nombre del autor y deben sercitados en la forma correspondiente.
Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas en este estudio son exclusivamente las de los autores y no representannecesariamente las opiniones del Departamento de Evaluación de Operaciones o de cualquier otra unidad del Banco Mundial,sus Directores Ejecutivos, o los países que ellos representan.
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5 Prefacio7 Resumen
ÍNDICE
El Examen anual de la eficacia en términos de desarrollo, 2000está basado en las ediciones de años anteriores. En elExamen de 1998, publicado en el contexto hostil de lacrisis financiera, se llegaba la conclusión de que las mejo-ras conseguidas en los resultados de los proyectos no sonsuficientes: hay que lograr también mejoras en el planmás elevado de los programas y países. En el Examen de1999 se describían los dilemas y desafíos que presentabala aplicación del Marco Integral de Desarrollo. Se identi-ficaban varias prácticas prometedoras para superar esosdesafíos, todas ellas basadas en el firme compromiso delos países con la reducción de la pobreza y el crecimientosostenible.
En el Examen de este año se comprueba que los pro-gresos conseguidos en el año 2000 fueron sólidos en unamplio frente, y que es probable que se realicen nuevosavances. El desempeño de la cartera superará, probable-mente, la meta del 75% de resultados satisfactorios esta-blecida en el Pacto Estratégico. Han mejorado las califi-caciones con respecto a la sostenibilidad y el desarrolloinstitucional. Este progreso es especialmente encomiablesi se tienen en cuenta las mayores exigencias, riesgo ydificultad de las operaciones del Banco, sobre todo en lospaíses en desarrollo.
En el Examen se analizan cuatro tensiones existentesactualmente en el Banco. A medida que intenta aplicarun programa cada vez más ambicioso, el Banco debeaprender a compaginar las prioridades de los clientes y dela institución, a adaptar las soluciones mundiales a lascondiciones locales, a equilibrar el desempeño de los paí-ses y la incidencia en la pobreza al asignar sus recursos, ya garantizar la eficiencia y la selectividad al mismo tiem-po que intenta alcanzar una visión a largo tiempo y glo-
bal del desarrollo. El Banco ha asumido la tarea de gene-rar y difundir los conocimientos relacionados con el desa-rrollo, involucrar a sus socios en los debates sobre políti-cas de alcance mundial y hacer frente a los desafíos deldesarrollo que no se pueden resolver de manera eficaz conintervenciones limitadas únicamente a países.
En el Examen se llega a la conclusión de que el Bancopuede mejorar todavía más su eficacia en términos dedesarrollo si afronta directamente los dilemas que se leplantean. En primer lugar, las estrategias del Bancodeberían reconocer de forma expresa las diferencias entrelas prioridades de los clientes y las del Banco, y los ins-trumentos de éste deberían movilizarse de manera másestratégica para conseguir el consenso en los países y entodo el mundo. En segundo lugar, el Banco debería con-centrarse en la aplicación eficaz de sus políticas y estrate-gias mediante la sabia aceptación a los diferentes entor-nos institucionales, sociales y políticos. En tercer lugar,el Banco debería aclarar y consolidar su posición con res-pecto a los países con resultados poco satisfactorios y a lospaíses de ingreso mediano, que tienen acceso a los merca-dos de capital.
El Banco tendrá que adaptar también se estructuraorgánica, prácticas e instrumentos operacionales con elfin de reducir la enorme presión a la que se ve sometidala organización —y que, si no se pone remedio, podríaechar por tierra su eficacia en términos de desarrollo. Enprimer lugar, las estrategias, programas, procesos presu-puestarios e incentivos de personal del Banco deberíanestar vinculados al logro de resultados, y los procesos pre-supuestarios deberían reformarse para que las estrategiasinstitucionales vayan acompañadas de las correspondien-tes asignaciones de recursos. En segundo lugar, el Banco
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PREFACIO
El Banco Mundial se encuentra en situación privilegiada para ofrecer financiamiento, conocimientos,posibilidades de conexión y servicios para el desarrollo de la capacidad de sus países miembros en
desarrollo. Como primera institución financiera multilateral, tiene el mandato de ayudar a sus paísesmiembros en desarrollo a integrarse en la economía mundial. Como organismo mundial de desarrollo,su misión es reducir la pobreza mediante un crecimiento social y ecológicamente sostenible. Ese doblemandato debe ponerse en práctica en una coyuntura caracterizada por la inestabilidad financiera, el rápi-do cambio tecnológico y una creciente fragilidad ambiental.
debería otorgar mayor prioridad a la creación de conoci-mientos, tanto en los países como en todo el mundo, yestablecer procesos de seguimiento y supervisión de lacalidad con el fin de elevar ésta y lograr una mayor cohe-rencia en sus actividades. En tercer lugar, el Banco debe-
ría evaluar ininterrumpidamente su ventaja comparativacon respecto a los asociados internacionales y nacionales,y lograr una selectividad responsable mediante asociacio-nes eficaces.
Prefacio
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Robert PicciottoDirector General, Evaluación de Operaciones
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Para hacerles frente, la institución puso en marcha hacecinco años un proceso de renovación para conseguir nue-vas capacidades, actualizar los sistemas y procesos, esta-blecer nuevos mecanismos de gestión y revisar sus valoresy cultura. Paralelamente, el Banco reorientó su misiónhacia la reducción de la pobreza; transfirió recursos pre-supuestarios hacia la gestión de la cartera; consolidó sumarco de políticas ambientales, sociales y de salvaguardiafiduciaria y alentó la participación en la ejecución de losproyectos y la formulación de políticas.
Si bien estas mejoras han hecho posible que la asis-tencia del Banco contribuya en mayor medida al desarro-llo, han aumentado también la complejidad de susoperaciones, elevado el costo de las operaciones con él ygenerado una mayor presión para las estructuras, procesosy personas. El Banco tiene que tomar soluciones de com-promiso entre metas distintas y reconciliar tensiones, enparticular las existentes entre los objetivos de la institu-ción y de los clientes, el desempeño de los países y ladifusión de la pobreza, y las soluciones de alcance mun-dial y la adaptación local.
Este Examen anual de la eficacia en términos de desarrolloestá basado en las conclusiones de los estudios de evalua-ción más recientes del Departamento de Evaluación deOperaciones (DEO), y su objetivo es ayudar a controlaresas tensiones. El informe está estructurado en torno a lostres objetivos principales de las evaluaciones del DEO:proyectos terminados del Banco, sus programas de asisten-cia a los países y sus actividades sectoriales y temáticas.Pueden extraerse varias enseñanzas interdisciplinarias:
� Los programas de reforma y de desarrollo tienenmayores probabilidades de recibir apoyo si hay unconsenso dentro del país y una visión compartidaentre el Banco y el país. En los países, el Banco debeutilizar sus instrumentos crediticios y no crediticiosde manera más deliberada para fomentar el consensomediante una mayor participación local y una difu-sión más amplia de sus estudios analíticos; un usomás sistemático de los proyectos piloto para com-probar nuevos planteamientos, y una mayor utiliza-ción de los servicios de asesoramiento e instrumen-tos crediticios flexibles para fomentar los procesosde cambio en las políticas. En las estrategias secto-riales e institucionales, el Banco debería reconocerlas áreas de desacuerdo e identificar prioridades parala creación de conocimientos, el aprendizaje inter-disciplinario y el uso estratégico de su capacidad deconvocatoria.
� La eficacia para el desarrollo depende fundamental-mente de la adaptación de las prioridades y progra-mas institucionales a los obstáculos y oportunidadesde cada país. Esta adaptación requiere una baseactualizada de conocimientos sobre la situación realde los países y las circunstancias que podrían resultarmás ventajosas. A pesar de una creciente atención ala gestión del conocimiento, las pautas actuales deasignación de recursos no otorgan suficiente priori-dad a los estudios económicos y sectoriales.
� Los países con un marco normativo más sólido reci-ben mayor financiamiento per cápita. No obstante,
RESUMEN
El mandato del Banco Mundial se ha ampliado y profundizado en el último decenio. Los cambios ocurridosen la economía internacional y en el sistema de desarrollo le han obligado a hacer mayor hincapié en el
desarrollo institucional, el buen gobierno, el desarrollo social, la reconstrucción después de los conflictos, elalivio de la deuda y los bienes públicos mundiales. En consecuencia, la eficacia en las actividades del desarro-llo se ha visto expuesta a nuevos desafíos.
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en lo que se refiere a cada uno de los países, en par-ticular los que presentan políticas e institucionesmás deficientes, la eficacia del Banco depende nosolamente del volumen de los préstamos sino tam-bién de la combinación de instrumentos, el marcocronológico de los préstamos orientados a la reformade las políticas y la sabia utilización de las alianzas.
� El Banco ha iniciado una gran variedad de asociacio-nes productivas, pero sólo hará plenamente realidadsu potencial si se muestra más profesional y selecti-vo al determinar los objetivos que se quieren conse-guir, los riesgos que implican y la manera en que sepueden conseguir ahorros en las operaciones delBanco mediante una delineación más nítida de suventaja comparativa.
Mejora en los resultados de los proyectos
A pesar de las difíciles condiciones económicas, los pro-longados esfuerzos del Banco por mejorar la calidad delos proyectos han dado fruto. El resultado de las opera-ciones de la cartera ha mejorado en los cinco últimos añosy es probable que supere la meta del Pacto Estratégico deun 75% de proyectos satisfactorios en el ejercicio de2000. Las calificaciones han mejorado también en lo quese refiere a la sostenibilidad y el desarrollo institucional.Los resultados de los proyectos continúan siendo decep-cionantes en África, pero los datos del Grupo de garantíade calidad correspondientes a la cartera actual podríanrevelar un giro prometedor en respuesta a las medidas demejora de la cartera.
Estos progresos se han conseguido a pesar de que losproyectos son cada vez más complejos y difíciles, sobretodo en los países de ingreso bajo. Más de cuatro de cadacinco proyectos recientemente evaluados representabanunas exigencias considerablemente mayores para el presta-tario. Como en más de uno de cada tres proyectos seobserva una aplicación poco satisfactoria por parte delprestatario, para conseguir nuevos progresos se requeriránmejoras paralelas en el desarrollo de la capacidad y laadaptación de cada proyecto a la capacidad del prestatario.
Las clasificaciones satisfactorias de los proyectos deinversión alcanzaron un 75% en la muestra parcial delejercicio de 2000, después de haberse estabilizado encifras próximas al 70% durante varios años. Los resulta-dos de las operaciones de ajuste han mejorado de formaconstante en los cinco últimos años. Por otro lado, las
comprobaciones relativas a las auditorías de proyectos yevaluaciones de los países revelan que el logro de losobjetivos normativos inmediatos no se traduce necesaria-mente en consecuencias a largo plazo en los ingresos y lapobreza. Estas consecuencias requieren el compromisogubernamental y un consenso suficiente en apoyo de lareforma. En algunos casos, los resultados se han deterio-rado por factores exógenos. A medida que el Banco avan-za hacia una estructura basada en los resultados, los obje-tivos de los programas de ajuste deberán concebirse cadavez más como avances graduales hacia resultados relacio-nados expresamente con el desarrollo, con una clara defi-nición de las responsabilidades entre los responsables deldesarrollo.
Adaptación al contexto de los países para conseguirresultados
En los últimos años, el Banco ha tratado de reorientarsu atención de los proyectos individuales hacia el “planosuperior” de los programas de alcance nacional. Losresultados de éstos, según las evaluaciones de asistenciaa los países, difieren con frecuencia de los resultadosagregados de la cartera de un país, y no están necesaria-mente determinados por el ingreso per cápita. Más bien,la eficacia para el desarrollo en cada país depende de laforma en que se seleccionan las estrategias e instrumen-tos, incluidas las asociaciones, y se adaptan a las situa-ciones concretas.
El nivel de consenso de los países en relación con lareforma es un determinante decisivo de la pertinencia yresultados de las estrategias. La falta de compromiso delos prestatarios con el programa del Banco en un país ycon las medidas de reforma fue la principal causa de unaejecución poco satisfactoria. En las evaluaciones de asis-tencia a los países se observa una tendencia de excesivooptimismo acerca de la apertura de los países al asesora-miento del Banco, su disposición a entablar reformasdifíciles y su capacidad de aplicar las medidas recomen-dadas. En algunos casos, el Banco ha otorgado préstamosen apoyo de las reformas —mediante financiamiento parael ajuste o la inversión— antes de que se hubiera llegadoa un consenso suficiente. El análisis de las partes interesa-das continúa siendo la excepción, más que la norma.
El Banco debería desplegar sus instrumentos crediti-cios y no crediticios de manera más estratégica en rela-ción con las circunstancias de los países. Los préstamos de
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ajuste pueden ayudar a los países a tratar de mejorar laspolíticas macroeconómicas o sectoriales, pero únicamentecuando las partes interesadas estén convencidas de lanecesidad de reformar. En muchos casos, se requiereapoyo complementario para los estudios económicos ysectoriales, el desarrollo de la capacidad y las inversionessectoriales con el fin de multiplicar los efectos del finan-ciamiento para reformar políticas. Cuando el consensosobre la necesidad de reforma es insuficiente, éste sepuede reforzar mediante proyectos piloto, el diálogo yestudios económicos y sectoriales, pero en cualquier casoes fundamental la participación local y una difusión muyamplia de las conclusiones.
La mayor parte de las evaluaciones de la asistencia apaíses otorgan calificaciones modestas a la aportación delBanco al desarrollo institucional de los mismos.Confirman que el análisis institucional y de riesgo sueleconstituir la parte más débil de la labor de diagnóstico, yque los proyectos y recomendaciones normativas delBanco suelen ser todavía demasiado complejos y exigen-tes, en particular en los países con instituciones y capaci-dad poco desarrolladas.
La asistencia para el desarrollo suele ser más eficaz enpaíses con un marco económico estable y un sector públi-co eficaz. En cifras per cápita, la AIF presta casi dos vecesmás a los países que reciben calificaciones elevadas en laevaluación de las políticas e instituciones nacionales quelos países con calificaciones relativamente bajas. Algosemejante se observa en los préstamos del BancoInternacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) apesar de la falta de mecanismos formales de préstamosbasados en el desempeño. Estas vinculaciones se intensifi-carán una vez que el Banco comience a compartir las eva-luaciones del desempeño con los prestatarios de la AIF(en el ejercicio de 2001, según las previsiones).
Un problema especial es encontrar la manera de redu-cir la pobreza en los países de ingreso bajo con sistemasde gobierno y marcos normativos deficientes. El Banconecesita reforzar y aclarar su planteamiento. Debe tratarde diagnosticar los factores que condicionan el desempe-ño, y utilizar su capacidad de convocatoria para lograrmayor consenso en torno a la reforma. Deben evitarse lospréstamos para el ajuste mientras no se adopten medidasconcretas que demuestren el compromiso con el cambio.Según las circunstancias del país, podrían ser aconsejablesdonaciones o préstamos otorgados de forma selectiva parareforzar los sistemas de rendición de cuentas del sectorpúblico o apoyar programas focalizados y estrechamentesupervisados contra la pobreza.
El proceso del Banco para asignar sus recursos admi-nistrativos podría modificarse con el fin de fomentar unamayor eficacia en términos de desarrollo. Dado el grannúmero de departamentos geográficos y su influenciadominante en la gestión del presupuesto, es difícil conse-guir una redistribución de los recursos. Las asignacionespresupuestarias para los programas en los países han cam-biado relativamente poco con respecto a la política nacio-nal y los resultados de los proyectos, y no siempre estánen total consonancia con la estrategia de asistencia adop-tada. La elevada proporción de los costos fijos dentro delos programas en los países —sobre todo en los que tienenoficinas del Banco— limita todavía más la flexibilidad.
Las asociaciones en apoyo de los programas prosperancuando el Banco y el gobierno tienen un marco de políti-cas bien especificado y concordado, con el que se sienteidentificado el país prestatario. Unos marcos normativosclaramente especificados facilitan la aparición de dos ele-mentos críticos de una asociación eficaz: clara delimita-ción del papel de cada uno de los socios, y una opinióncompartida acerca de la responsabilidad de cada uno deellos. Por otro lado, la estructura de gestión matricial delBanco dificulta el compromiso con metas mundiales y lascorrespondientes asignaciones de recursos a los programasen los países. En lo que se refiere a los sectores y empre-sas, es prioritario el establecimiento de mecanismos deasociación más rigurosos. Las redes deben aclarar lascapacidades básicas y la ventaja comparativa del Banco, yestablecer alianzas formales con el correspondiente repar-to de responsabilidades. Ello supone la racionalización deun número de acuerdos de asociación, la garantía de quetodos los acuerdos estén respaldados por compromisosinstitucionales, la atención a sus repercusiones en losrecursos, y el abandono de las actividades que pueden serrealizadas por otros.
Hacia resultados de alcance mundial: dimensionessectoriales y temáticas
La capacidad del Banco de articular una amplia visiónestratégica es uno de sus puntos de fuerza, e implica unaobligación de ofrecer asesoramiento coherente a los distin-tos países y regiones. Las estrategias sectoriales y temáti-cas son vehículos importantes para articular objetivos ins-titucionales y para el logro de las metas internacionales dedesarrollo, pero deben compaginarse con el planteamientode los programas del Banco en los países, basado cada vezmás en la demanda. El acuerdo o coherencia entre las
Resumen
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prioridades señaladas en la estrategia del Banco y las delprestatario —u otras partes interesadas— favorece la apli-cación de las estrategias sectoriales o temáticas del Banco.Pero pocas de sus estrategias y políticas ofrecen asesora-miento en forma expresa sobre los instrumentos que sedeben utilizar y la postura que se debe adoptar en el diá-logo con los países si los gobiernos no desean plantearseun tema de interés mundial, por ejemplo, la igualdad dela mujer o la conservación de los bosques.
La adaptación de las estrategias y recomendacionesnormativas es un determinante importante para el éxitode los programas locales. Los estudios analíticos en paísesespecíficos son fundamentales para conseguir esa adapta-ción, por lo que resulta preocupante el descenso del finan-ciamiento para los estudios económicos y sectoriales. Lomismo cabría decir de la crónica debilidad de los meca-nismos de seguimiento y evaluación, imprescindibles paraadaptar y actualizar las estrategias.
Las políticas operacionales orientan al personal acercade la aplicación de las prioridades institucionales y secto-riales. Pero las ambigüedades o lagunas en el marco depolíticas del Banco han provocado entre su personal yadministración, los clientes y otras partes interesadas unaconsiderable incertidumbre sobre cuáles son los requisi-tos. La aplicación de las políticas de salvaguardia ha sidopoco coherente por una combinación de excesiva centrali-zación en la rendición de cuentas y escasa coordinación ysupervisión central. La administración del Banco ha adop-tado medidas para aclarar el marco de políticas, pero serequieren nuevos progresos para lograr una mayor rendi-ción de cuentas y armonizar las políticas del Banco y losrequisitos de salvaguardia con los de los países clientes ylos asociados internacionales.
A raíz de la introducción de los documentos de estra-tegia sectorial en 1996 el Banco comenzó a unificar elproceso de elaboración de estrategias sectoriales y a abor-dar algunas de las deficiencias observadas anteriormenteen el proceso de elaboración de políticas. No obstante, lamayor parte de los recursos presupuestarios y de la tomade decisiones es competencia de los departamentos geo-gráficos por países. En consecuencia, ninguna de las estra-tegias sectoriales evaluadas contenía un plan explícito yverificable para su ejecución. Recientemente, algunosdocumentos de estrategia sectorial han otorgado mayoratención a las consecuencias financieras de las metas secto-
riales y temáticas, pero el constante desequilibrio de laestructura matricial hace muy difícil la consecución deuna gestión de las estrategias sectoriales y temáticas orien-tada a los resultados.
Las enseñanzas preliminares obtenidas por la adminis-tración del Banco tras la aplicación de los documentos deestrategia sectorial revelan una constante mejora, perocontinúan existiendo muchos de los problemas menciona-dos más arriba. El análisis del DEO sobre la experienciadel Banco en el diseño y aplicación de estrategias y políti-cas sectoriales revela que una mayor atención a los cuatroelementos de una estrategia eficaz —políticas, desempeño,programas y asociaciones— podría multiplicar la eficaciade las estrategias sectoriales y temáticas del Banco.
Repercusiones para la gestión de la institución
Los resultados de este examen tienen repercusiones para lagestión del Banco.
� Las estrategias, programas y procesos presupuestariosdel Banco deberían estar más expresamente vincula-dos con el logro de resultados, de conformidad conla misión y la ventaja comparativa del Banco. Ellosignifica que los procesos presupuestarios deberíanasignar recursos de acuerdo con las estrategias insti-tucionales. Deberían calcularse atentamente los cos-tos de las estrategias de asistencia a los países, lasestrategias sectoriales y las asociaciones mundialesaprobadas, y esos costos deberían vincularse al proce-so presupuestario anual. Los incentivos al personaldeberían estar asociados a los resultados y al desem-peño, no a los insumos ni a los procesos.
� El mantenimiento de la base de conocimientos delBanco es decisivo. El Banco debe lograr un equili-brio más adecuado entre gestión de los conocimien-tos y creación de conocimientos, tanto a escala nacio-nal como mundial. Debe encargarse de la supervisióny seguimiento de la calidad y coherencia de todas susactividades en relación con los conocimientos.
� Para lograr una mayor selectividad, el Banco deberáevaluar de forma seria y constante la ventaja compa-rativa de la institución con respecto a los paísesclientes y los socios internacionales. Ello puede sig-nificar el “abandono” de actividades que pueden rea-lizar otros socios.
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El Departamento de Evaluación de Operaciones(DEO), una unidad de evaluación independiente queinforma directamente a los Directores Ejecutivos delBanco Mundial, califica los resultados y el impacto entérminos de desarrollo de todas las operaciones definanciamiento realizadas por el Banco. Los resultadosy recomendaciones se comunican a los DirectoresEjecutivos y se incorporan en el diseño de políticas yen la ejecución de nuevos proyectos. Además de califi-car cada una de las operaciones y programas de asis-tencia a los países, el DEO evalúa las políticas y losprocedimientos del Banco.
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