PER

Ministerio

de Economa y

Finanzas

Instrumentos del PpR:

Programas Presupuestales, Seguimiento,

Evaluaciones Independientes e Incentivos

Jorge Mesinas Montero

Direccin de Calidad del Gasto Pblico

Direccin General de Presupuesto Pblico

Noviembre, 2012

Breve diagnstico

Escasa claridad acerca de los objetivos del gasto pblico (resultados) y sobre las prioridades de poltica.

Escasa informacin sobre el diseo de las intervenciones pblicas as como de su desempeo.

Escasa cultura de evaluacin en el sector pblico (como sistema de aprendizaje e innovacin).

Escasa rendicin de cuentas (sobre los resultados).

Como consecuencia:

Escasos incentivos para la innovacin, es decir, para la mejora de la calidad del gasto.

Predominancia de un criterio inercial de asignacin del presupuesto.

2

Cambio que busca el PpR

Mejorar la calidad del gasto a travs del

fortalecimiento de la relacin entre el

presupuesto y los resultados,

Mediante el uso sistemtico de la informacin

de desempeo considerando las prioridades de

poltica; y,

Guardando siempre la consistencia con el

marco macro fiscal (Marco Macroeconmico

Multianual).

3

Asignacin de recursos bajo el

PpR (misin)

Desempeo

Prioridad

Alta prioridad Bajo desempeo

Baja prioridad Bajo desempeo

Baja prioridad Alto desempeo

Alta prioridad Alto desempeo

A

B

4

Requisitos del PpR

Prioridades claras, ordenadas en funcin de resultados y

presupuestadas; con responsables de rendir cuentas

sobre ellas: PROGRAMAS PRESUPUESTALES

Informacin de desempeo confiable, oportuna y til

(desempeo: efectividad, eficiencia y calidad). SEGUIMIENTO Y EVALUACION DE PROGRAMAS PRESUPUESTALES

Mecanismos que sealizan a las entidades pblicas a

esforzarse hacia el logro de resultados en temas

prioritarios. MECANISMOS DE INCENTIVOS

5

Instrumentos

1. Programas presupuestales

2. Seguimiento

3. Evaluacin independiente

4. Mecanismos de incentivos

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Instrumento 1: Programas Presupuestales

Un Programa Presupuestal (PP) es una unidad de programacin de las acciones de las entidades pblicas,

las que integradas y articuladas se orientan a proveer

productos para lograr un Resultado Especfico en la

poblacin y as contribuir al logro de un Resultado Final

asociado a un objetivo de poltica pblica.

Es una categora presupuestal.

Es un instrumento del PpR.

7

PP: Estructura lgica

Nivel de

objetivos

Indicadores Medios de

verificacin

Supuestos

Resultado final

Resultado

especfico

Producto

Actividad

Diagnstico Contenidos Matriz Programacin

fsica y financiera

Seguimiento y Evaluacin

8

PP: Contenidos (Anexo 2) Informacin general (nombre, responsable, coordinador territorial).

Diagnstico

Identificacin del problema especfico

Cuantificacin de la poblacin

Causas del problema identificado

Diseo del programa

Resultado especfico

Anlisis de medios

Anlisis de alternativas

Transicin de las alternativas a los productos

Actividades, tareas e insumos

Indicadores de desempeo (fichas de indicadores)

Supuestos

Resultado final

Matriz lgica del PP

Programacin fsica y financiera

Programacin de la produccin anual

Estimacin de los recursos presupuestales para la produccin proyectada

Seguimiento y evaluacin

Valores anuales de indicadores de desempeo

Resultados de evaluaciones recientes

9

PP: Avances recientes Consolidacin metodolgica: Difusin, capacitacin,

asistencia tcnica.

Apropiacin de resultados por parte de los dueos del negocio.

Ampliacin de la cobertura del gasto en funcin de PP

(productos/resultados). 67 PP (2013)

Articulacin territorial. 35 PP (2013)

Progresividad en el diseo: Estructura lgica

definida (Registro

ordenado del

gasto)

Generacin de

informacin de

desempeo confiable y

oportuna (Seguimiento)

Evidencia de

causalidad real

(Evaluacin)

APRENDIZAJE

10

PP: Ventajas

Coloca la ciudadano como objetivo principal.

Vincula planificacin con presupuesto.

Permite identificar duplicidades.

Prioriza lo potencialmente efectivo (reduce la inercia).

Mejora la focalizacin (cobertura de brechas de productos).

Genera una agenda de definicin y seguimiento de

indicadores.

La da evaluabilidad al gasto pblico (se esclarece la lgica causal y la forma en que se van a medir las cosas).

Sealiza las prioridades y la articulacin de los niveles de

gobierno hacia el logro de resultados nacionales.

11

PP: Desafos

Capacidades limitadas en el sector pblico para el diseo y la implementacin.

Dificultades para definir un nivel adecuado para los programas/productos.

Dificultades en los sectores para trabajar articuladamente con otros niveles de gobierno.

Falta de experiencia para presupuestar coberturas de productos/actividades y para analizar/requerir informacin de desempeo.

Informacin de desempeo se genera con rezago.

No existe informacin sistematizada sobre las prioridades nacionales.

12

Instrumento 2: Seguimiento

Sobre la base de los PP.

A qu se le hace seguimiento?

Al gasto de los programas (ejecucin financiera).

Va SIAF.

A la entrega de productos (ejecucin fsica). Va

SIAF e informacin sectorial.

A los indicadores de desempeo de resultados y

productos. Va INEI e informacin sectorial.

Elaboracin de lneas de base de programas

nuevos (Cuna Mas, Pensin 65, Beca 18 y

Escuelas Marca Per). Va INEI.

13

Seguimiento: Indicadores de

desempeo

Se diferencian de los indicadores de produccin

fsica (de productos y actividades).

Se definen indicadores SMART para los PP.

4 posibles dimensiones: Eficacia, eficiencia,

calidad, economa.

3 mbitos de control: producto, resultado

especfico y resultado final.

Se trabajan en encuestas con el INEI, con

inferencia regional y urbana/rural.

14

Seguimiento: Pasos para la construccin de indicadores

1. Identificacin de resultados/productos en la matriz de ML

2. Establecer qu se desea medir como

desempeo

3. Establecer los referentes

comparativos y metodologas.

4. Construir instrumentos de

medicin / generar fuentes de

informacin

5. Validar el instrumento y la construccin de

indicadores

6. Recolectar datos

7. Analizar e interpretar los

resultados indicadores

8. Comunicar / reportar

15

Seguimiento: Avances Reportes trimestrales de seguimiento de la ejecucin

financiera y fsica de los productos.

Encuestas especficas con el INEI: ENAHO, ENDES, ENEDU,

ENESA, ENAPRES, EMYPE, ENACOM. (316 indicadores al

2011)

Reportes de lnea de base y reportes anuales de progreso de

indicadores de desempeo.

Comunicacin y difusin de los reportes a los sectores, as

como al Congreso y a la Contralora General de la Repblica.

Talleres de difusin de los resultados sobre indicadores de

productos y de resultados.

Prximamente: i) Aplicativo informtico y reportes

automatizados.

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Seguimiento: Ejemplos de indicadores y metas PROGRAMA PRESUPUESTAL INDICADOR DE RESULTADO ESPECFICO UM META 2012

0001. PROGRAMA ARTICULADO NUTRICIONALPrevalencia de desnutricin en menores de 5 aos

(patrn NCHS)

Puntos

porcentuales

Reduccin en 2.1

puntos porcentuales

0002. SALUD MATERNO NEONATAL

Tasa de mortalidad neonatal - Nmero de nios nacidos

vivos que mueren antes de cumplir un mes por mil

nacidos vivos

Tasa Reduccin en 1.23

0038. PROGRAMA NACIONAL DE EMPLEO

JUVENIL - JVENES A LA OBRA

Nmero de jvenes capacitados que concluyen el

proceso de capacitacinNmero

12,469 Jovenes

(Incremento en 3540

jvenes)

0043. LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS

ESTUDIANTES DE II CICLO DE EDUCACION BASICA

REGULAR

Porcentaje de nios y nias de 3 a 5 aos de edad que

acceden oportunamente a servicios de educacin inicialPorcentaje

Aumento en 4 puntos

porcentuales

Porcentaje de estudiantes de 2 grado de primaria en el

nivel 2 de la ECE en ComunicacinPorcentaje 37%

Porcentaje de estudiantes de 2 grado de primaria en el

nivel 2 de la ECE en MatemticaPorcentaje 30%

0045. LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS

ESTUDIANTES DE SECUNDARIA DE EDUCACION

BASICA REGULAR

Porcentaje de estudiantes de 15 aos de edad que

alcanzan un nivel de desempeo suficiente en

comunicacin, matemtica y ciencias

Porcentaje

Aumento en 3 puntos

porcentuales en cada

uno

Incremento del coeficiente de electrificacin rural

nacional (respecto a 2010)Porcentaje 15

Incremento del consumo por usuario rural de

electricidad Kwh per capita

Se elaborar lnea de

base

Localidades beneficiarias con el servicio de telefona

pblicoLocalidades 4,751

Localidades beneficiarias con el servicio de telefona de

abonadosLocalidades 1,089

Localidades beneficiarias con el acceso a internet Localidades 1,469

Localidades beneficiarias con el servicio de telefona

mvilLocalidades 1,065

Porcentaje de nios menores de 36 meses de hogares

JUNTOS que tienen CRED completo.Porcentaje

Aumento de 62% a

67%

Porcentaje de gestantes de hogares JUNTOS que asisten

al control preventivo prenatal.Porcentaje

Aumento de 79.2% a

82%

Porcentaje de nios entre 3 y 5 aos de edad de hogares

JUNTOS que asisten a servicios de educacin inicial.Porcentaje

Aumento de 60% a

70%

0079. ACCESO DE LA POBLACION A LA IDENTIDAD Porcentaje de Menores de edad identificados con el DNI Porcentaje De 59.7 a 90.1

Cobertua de agua de calidad en el rea rural Porcentaje De 39% a 45%

Cobertura de disposicin sanitaria de excretas en el

mbito ruralPorcentaje De 21% a 29%

0083. AGUA Y SANEAMIENTO PARA LA

POBLACION RURAL

0047. ACCESO Y USO ADECUADO DE LOS

SERVICIOS PUBLICOS DE TELECOMUNICACIONES

E INFORMACION ASOCIADOS

0049. PROGRAMA NACIONAL DE APOYO DIRECTO

A LOS MAS POBRES

0044. LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS

ESTUDIANTES DE PRIMARIA DE EDUCACION

BASICA REGULAR

0046. ACCESO Y USO DE LA ELECTRIFICACION

RURAL

17

Seguimiento: Desafos

Sistemas de informacin sectoriales deficientes

(productos y actividades): mucha data pero poca

informacin.

Esto limita a su vez la articulacin territorial.

Insuficientes capacidades sectoriales para definir

indicadores.

Informacin de desempeo se genera con rezago.

Difusin y retroalimentacin oportuna a los que registran

la informacin (ejecutoras).

18

Instrumento 3: Evaluacin

independiente Bsicamente, busca responder lo siguiente:

El diseo del programa es el ms apropiado (consistente) para

la obtencin de resultados esperados?

Qu tan eficiente es la gestin del programa?

Cul es el desempeo del programa?

Realizada por consultores externos.

No solo evalan PP.

Se traducen en compromisos formales de mejora: matrices de compromisos (acciones, medios de verificacin y plazos).

MEF hace seguimiento peridico al cumplimiento de los

compromisos.

2 herramientas (por ahora): Evaluaciones de Diseo y Ejecucin de

Programas (EDEP) y Evaluaciones de Impacto (EI)

Todas las evaluaciones son pblicas.

19

Evaluacin independiente: EDEP

Especfico

Productos Eficiencia, eficacia

y calidad

Actividades

Insumos

Final

Ge

sti

n

Res

ult

ado

s

Dis

e

o

Metodologa de Marco Lgico

Desempeo

20

Evaluacin independiente:

Contenidos EDEP Identificacin del problema

Criterios de focalizacin y seleccin de beneficiarios

Lgica vertical (relaciones causa-efecto)

Lgica horizontal (indicadores adecuados)

Estructura organizacional

Criterios de asignacin de recursos (equidad), mecanismos de

transferencia de recursos y modalidad de pago

Funciones de seguimiento

Ejecucin presupuestaria

Eficiencia y eficacia de los productos y actividades

Gastos administrativos

Justificacin de la continuidad

21

Evaluacin independiente: Impacto

Intermedios

Productos

Se centra en la medicin de los resultados enteramente atribuibles a los productos entregados, mediante la estimacin de escenarios contra-factuales.

Actividades

Insumos

Finales

Imp

lem

en

taci

n

R

esu

ltad

os

Dis

e

o

22

Evaluacin independiente: Avances 24 EDEP culminadas

14 matrices de compromisos formalizadas

8 matrices de compromisos en proceso de formalizacin

2 programas ya no existen.

18 EDEP en camino (2012)

14 iniciadas

4 por iniciar

4 Evaluaciones de Impacto

3 culminadas (PAN, Piloto Retn-Servicio-Franco, Trabaja Per)

1 en proceso (acompaamiento pedaggico)

Lneas de base para 4 EI (en elaboracin, colaboracin INEI)

Cumplimiento de compromisos a diciembre 2011:

Nmero de compromisos: 73

% de cumplimiento total: 32%

% de cumplimiento parcial: 49%

23

Evaluacin independiente: EDEP 2012

24

Sector

1 Seguridad Ciudadana Interior

2 Nuevo Cdigo Procesal Penal Justicia, Interior, PJ, MP

3 Sistema Penitenciario INPE

4 Programa Techo Propio MVCS

5 Agua y saneamiento rural MVCS

6 Atencin de IRAs y EDAs; Salud

7 Atencin de partos normales Salud

8 CRED y Municipios saludables Salud

9 Productividad de MYPES y cooperativas Produccin

10 Sanidad agraria: animal, vegetal e inocuidad alimentaria Agricultura

11 Facilitacin de las actividades aduaneras de comercio exterior MEF (SUNAT)

12 Conservacin de reas naturales Ambiente

13 Acompaamiento Pedaggico Educacin

14 Formacin inicial de docentes Carrera Pblica Magisterial Educacin

15 PRONIED (Infraestructura educativa) Educacin

16 Programa Una Laptop por Nio Educacin

17 Sistema de determinacin de plazas incrementales de personal de la EBR Educacin

18 Acreditacin de la Calidad Universitaria (CONEAU-SINEACE) Educacin

Intervencin Pblica Evaluada

Evaluacin independiente: Desafos

Calidad de la informacin administrativa sectorial.

Escasa cultura de evaluacin en el sector pblico (como sistema de

aprendizaje e innovacin).

Percepcin inicial evaluacin = control de la legalidad.

Participacin del evaluado (preguntas de evaluacin, feedback y

apropiacin).

Uso efectivo dentro del MEF y fuera del MEF (difusin, digestin).

Eficiencia en la definicin y eficacia en el cumplimiento de compromisos.

Nivel de influencia (creciente pero insuficiente).

Oferta de evaluadores.

Oportunidad.

Modalidades de contratacin inexistentes en normas nacionales.

Compromiso del sector y celeridad en la implementacin de programas

nuevos.

25

Instrumento 4: Plan de Incentivos a la Mejora

de la Gestin y Modernizacin Municipal (PI)

Transferencia condicionada de recursos financieros por el

logro de metas semestrales (nace en 2009).

Metas definidas por los ministerios (gobierno central)

Cada meta tiene un ponderador y se aplica a una tipologa

de municipios.

Recursos adicionales al presupuesto.

Participan todos los municipios (1,838).

Los saldos por no cumplimiento se reparten entre los que

cumplieron 100% de metas.

~US$ 415 millones en 2013 (6% ppto. municipios).

nico instrumento PpR enteramente destinado a GGLL.

26

Objetivos del PI

Incrementar la recaudacin de tributos municipales

(auto-sostenibilidad fiscal).

Simplificar trmites (clima de negocios).

Reducir la desnutricin crnica infantil.

Mejorar la provisin de servicios pblicos; y

Prevenir riesgos de desastres.

27

Tipologa del PI

40 Municipalidades de Ciudades Principales

Tipo A (rojo)

209 Municipalidades de Ciudades

Principales Tipo B (verde)

555 Municipalidades no consideradas

ciudades principales, con 500 o ms

viviendas urbanas (azul)

1034 Municipalidades no consideradas

ciudades principales, con menos de 500

viviendas urbanas (marrn)

28

Operatividad del Pl

Decreto Supremo

con Metas y

Procedimientos

Resolucin

Ministerial con

Montos Mximos

Asignables

Capacitacin y

asistencia tcnica

Verificacin de

cumplimiento de

metas

Resolucin

Directoral con

resultados de

evaluaciones

Decreto Supremo

de Transferencia

de recursos

1 2 3

4 5 6

Difusin de metas contenidas en el DS, previamente coordinadas con los sectores ( MINAM, VIVIENDA, MINSA, etc.).

Difusin (El Peruano, Portal Web del MEF, correo electrnico de coordinadores).

Presentacin de metas para el ao, capacitaciones especficas (coordinada con sectores), monitoreo y acompaamiento.

Proceso de verificacin de cumplimiento de metas por parte de los sectores: -MEF (DGPP, DGCP, DGDFAS) -MINSA -MINAM -VIVIENDA

Resultados provenientes de los informes de evaluacin elaborados por los sectores intervinientes.

Transferencia monetaria de los incentivos por el cumplimiento de metas del PI .

29

Metas 2012 del PI

Recaudacin de impuesto predial.

Tiempo de otorgamiento de licencia de funcionamiento.

Recoleccin selectiva de residuos slidos domiciliarios.

Eliminacin de tramites innecesarios para otorgamiento de

licencia de edificacin.

Identificacin de zonas de riesgo de accidentes de trnsito.

Estudio tcnico de riesgo de desastres.

Actualizacin de registro de beneficiarios de programas

sociales.

Actualizacin de registro de nacimientos.

Implementacin de centro de promocin y vigilancia comunal

del cuidado integral de la madre y del nio.

30

Logros del PI en 2011 Recaudacin predial:

La meta fue recaudar poco ms de S/. 732 millones y se logr recaudar

ms de S/. 855 millones. Lnea de base (2010) era de S/.658 millones.

Simplificacin de trmites:

Se logr que 645 municipalidades de 804 simplifiquen determinados

trmites municipales, entre ellos plazos para emisin de Licencias de

Funcionamiento.

Reduccin de la desnutricin crnica:

Seguro Integral de Salud (SIS). La meta fue incrementar la afiliacin al

SIS de nios menores de 5 aos en poco ms de 309 mil nios y se

logr un incremento superior en 1 Milln de nios.

Identidad. La meta fue incrementar en ms de 766 mil el registro de

identidad (DNI) de nios menores de 5 aos y se logr un incremento

cercano a 1.5 millones de nios registrados.

Controles de Crecimiento y Desarrollo (CRED). La meta fue incrementar

el CRED oportuno en nios menores de un ao en ms de 130 mil

casos y se logr casi 230 mil casos en todo el pas.

31

Logros del PI en 2011 (2)

Prevencin de riesgos de desastres:

Al 2011, se logr 1156 estudios que tienen un mapa de peligro de

riesgo de desastre y 181 estudios que identifican sectores crticos de

desastres. Lnea de base (2010) era 140 estudios.

Mejora de los servicios pblicos: gestin de residuos slidos:

Implementacin de programas de segregacin en la fuente en 137

municipalidades con un impacto a 177, 578 viviendas sensibilizadas y

capacitadas. Lnea de base (2010) era 5 municipios.

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Cumplimiento agregado de 77.5% del total de las metas

Incentivos representan una segunda generacin de instrumentos de PpR (asignacin directa vs. presupuesto informado).

Informacin de registros administrativos es clave: disponibilidad (nivel de desagregacin) , confiabilidad, oportunidad.

Complejidad en determinacin de metas especficas para cada distrito:

Nivel de la meta (producto) Ambiciosas pero no imposibles. Impliquen un costo menor que el incentivo. Metas vs. compromisos

Requiere de ministerios comprometidos: Definicin de metas por grupo Desarrollo de instructivos para guiar el cumplimiento Asistencia tcnica (a escala) Verificacin de cumplimiento de metas

Desafos del PI

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PpR: Reflexiones finales

PpR es una reforma reciente, silenciosa.

PpR no es solo un ejercicio de programacin

presupuestaria.

Aplica buenas prcticas internacionales.

Tiene enormes desafos (no es la panacea).

Progresividad es clave.

Requiere del trabajo articulado con otros sistemas

(para acelerar los resultados).

Ha ganado muchos intangibles.

Muestra sostenibilidad.

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