evaluación externa del programa de atención a … · jalisco, sonora y sinaloa; coordinadores...
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Evaluación Externa del Programa de Atención a
Jornaleros Agrícolas
(PAJA)
COLMEX
Reporte de la evaluación de operaciones e
informe sobre trabajo en campo
Índice
Introducción ................................................................................................................ 3 1. Operación en Oficinas Centrales ................................................................................ 7
1.1 Evaluación de procesos ....................................................................................... 7 A) Nivel de acción estratégico................................................................................ 7 B) Nivel de acción intermedio ............................................................................... 9 C) Operación en campo de las ROP...................................................................... 10 D) Comunicación Vertical..................................................................................... 11 E) Articulación del trabajo ................................................................................... 11 1.1.2 Diagrama de flujo con soporte documental .................................................. 14 1.1.3 Consecuencias de las reingenierías de procesos llevada a cabo desde 2002 hasta 2004 en la estructura central del programa de atención a jornaleros agrícolas.......................................................................................................................... 17
1.2 Operación en oficinas estatales.......................................................................... 20 Conclusiones del análisis cualitativo de operación: .................................................... 29
2. Evaluación de metas físicas y financieras ................................................................. 33 2.1 Proceso de establecimiento de metas físicas y financieras ................................... 33 2.2 Condiciones y establecimiento de metas 2004 .................................................... 37 2.3 Análisis de metas físicas y financieras de inversión.............................................. 38
3. Análisis de costos ................................................................................................... 48 3.1 Descripción de la estructura de costos del paja................................................... 48
3.1.1 Partidas destinadas a la inversión ................................................................ 51 3.1.2 Partidas destinadas a la operación............................................................... 54 3.1.3 Comentarios sobre sueldos y salarios........................................................... 56
3.2 Análisis descriptivo de los datos de 2004. ........................................................... 57 3.2.1 Desglose de apoyos promedio para inversiones de capital físico. ................... 59
3.3 Recomendaciones ............................................................................................. 60 Anexo 1 - Cuadros Estadísticos ................................................................................... 61 Anexo 2 – Reporte de trabajo en campo...................................................................... 71
2
Introducción
La evaluación de la operación (o implementación) es considerada en la literatura (Alvira
1991) una precondición de la evaluación de resultados. Esta se desarrolla en varios
procesos:
• Lista del conjunto de rasgos y actividades que realmente definen y
constituyen el programa contenidos en las Reglas de Operación (ROP) y en
otros documentos internos
• Comparación de las acciones llevadas a cabo en la práctica para alcanzar
los objetivos planteados en las Reglas de Operación
• Verificación de la estructura Operativa a nivel central y estatal y la calidad
de comunicación existente en la misma
• Verificación de las relaciones del programa con otras áreas administrativas
de SEDESOL
• Información numérica basada en la recolección de datos (cuantitativos), de
los sistemas de información existentes y datos cualitativos a partir de las
entrevistas estructuradas y de encuestas1 que se recaben aplicadas a los
operadores del Programa (delegaciones estatales y/o Representaciones
Estatales de SEDESOL, Unidad Responsable del Programa, dirección de
seguimiento y dirección del Programa Operativo Anual)
1 El tamaño de la muestra se define en el apartado correspondiente.
3
• Contraste del comportamiento real del programa con lo inicialmente
previsto en los documentos de diseño del programa
Como parte de la metodología de análisis cualitativo se han levantado entrevistas a
profundidad a autoridades de distinto nivel durante el período de trabajo de campo. Esta
información tiene la virtud de entrar al mundo de las ideas y percepciones de los sujetos,
por ello cumple la función de complementar y enriquecer los hallazgos obtenidos de la
información obtenida de las encuestas de Obras, la de Jornaleros Agrícolas, la
investigación documental y estadística proporcionada por el programa.
Las autoridades que participaron con sus opiniones, refieren principalmente a los cargos
de: Director del Programa a nivel central, Director de Seguimiento y monitoreo de los
programas sociales, Director del seguimiento del Programa Operativo Anual, Subdirectoras
de Instrumentación de Proyectos Estratégicos e Investigación además de personal en
representaciones estatales tales como: Coordinadores Operativos para los casos de
Jalisco, Sonora y Sinaloa; Coordinadores Regionales de la Zona Centro y Zona Huasteca de
San Luis Potosí; Representantes Estatales en Chihuahua, Sinaloa y Veracruz; Promotores
Sociales en Chihuahua; y al Jefe de Departamento de Programas y Proyectos en
Chihuahua. Representante estatal de Morelos, Michoacán y Sonora.
La guía de preguntas que sustentaron las entrevistas, tenía como objetivo la reflexión de
los informantes en uno de los ámbitos centrales establecido en las Reglas de Operación
identificado como Operación del Programa que juega un papel central en la Programación
y Formulación de Proyectos a ejecutar tanto de Inversión como de Promoción Social.
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El contenido de las entrevistas se circunscriben en cinco grandes ámbitos:
A) Coordinación Institucional
B) Evaluación de Procesos
C) El Programa en la Representación Estatal
D) Coordinación Interinstitucional
E) Contraloría Social.
Estos despliegan preguntas específicas a un mayor nivel de detalle, a fin de identificar en
las autoridades entrevistadas el conocimiento y eficiente aplicación de los instrumentos
operativos que están plasmados en las Reglas de Operación. Así como identificar el
desempeño de su papel como funcionario público en el marco de los principios y líneas de
acción de la Estrategia General de Política Social en México (CONTIGO).
El análisis se fundamenta en los contenidos de las opiniones que se desprenden de cada
una de las preguntas realizadas, así como las propuestas de recomendación que de ellos
mismos emanan. Se recurre a citas textuales para ilustrar las ideas que se registraron en
las entrevistas.
Cabe aclarar, que por tratarse de autoridades de distinto nivel, con construcción de
discurso diferenciado por el cargo que desempeñan, por el conocimiento y la experiencia
del programa, o bien por los años de trabajo en el mismo. Se ha definido presentar el
análisis considerando campos temáticos con la finalidad de abarcar la mayor parte de la
información obtenida, pero sobre todo con la finalidad de centrar el contenido de las
respuestas.
El informe incluye análisis descriptivo sobre las metas físicas y financieras alcanzadas por
el programa durante el ejercicio 2004. La información que se presenta se construyó a
5
partir de información recibida del programa, que forman parte de los informes
preliminares del ejercicio 2004 dado que al momento de entregar este informe la
información definitiva. Por estos motivos se ha procedido con cuidado al momento de
interpretar dichas cifras preliminares y el estudio no pretende conciliar dichas cifras que
aun se están depurando dentro de la estructura de SEDESOL.
El análisis de costos se construyó con información básica sobre la operación del programa
y con información cualitativa que se obtuvo a través de las reuniones con personal de
oficinas centrales y de representaciones estatales. Dicho estudio pretende iniciar un
análisis de costos por procesos. Al ser un primer acercamiento a este tipo de análisis para
el programa, se requiere una labor más extensa de lo normal para obtener resultados y
conclusiones, pues se deben documentar y clasificar todos los procesos y sus tipos de
costos. Una vez completa la primera etapa, se deben adecuar los datos y convertirlos en
variables cuantificables de estudio. En esta evaluación se dan referencias cuantitativas de
las variables que agrupan toda la información financiera del programa y se describen los
principales procesos en los que se consideró prioritarios de iniciar un análisis de costos,
que pueda ampliarse en próximos ejercicios.
Se incluye asimismo en un anexo los diarios de campo donde se detalla el trabajo hecho
por cada coordinación estatal del COLMEX, para el levantamiento de la información y que
forma parte del análisis cualitativo.
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1. Operación en Oficinas Centrales
1.1 Evaluación de procesos
En esta sección de la evaluación se hará un análisis de las actividades desarrolladas por el
personal relacionado con la operación del PAJA sobre todo en lo que se refiere a oficinas
centrales. El tipo de actividades desarrolladas, sus percepciones y sus relaciones con las
otras áreas operativas del PAJA.
La revisión se inicia con una descripción de la estructura interna de organización del
trabajo del Programa de Jornaleros Agrícolas. Se toman para el análisis tres niveles de
acción: el primero llamado estratégico, que parte desde la Dirección general de atención a
grupos prioritarios, pasando por la Dirección del programa de Jornaleros Agrícolas y otras
direcciones relacionadas (relacionadas con seguimiento y metas) hasta llegar a las
representaciones estatales, el segundo u operación intermedia que tiene que ver con la
articulación de los equipos de apoyo para la red de promoción social y el tercero que tiene
que ver con la operación en campo de las ROP a partir de la actuación propia de la red de
promoción social.
A) Nivel de acción estratégico
A partir de la observación de las tareas y de las entrevistas con funcionarios de la
estructura central del PAJA se obtuvieron los siguientes hallazgos.
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Diagrama 1
Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios
Coordinación a nivel central del PAJA
Coordinaciones EstatalesDel PAJA
Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios
Coordinación a nivel central del PAJA
Coordinaciones EstatalesDel PAJA
• Conocimiento y sensibilidad hacia la problemática del grupo atendido
• Experiencia probada en más de 10 años de ejercicio al frente del programa
• Capacidad de adaptación a los cambios estructurales provenientes no sólo de
reingenierías de proceso a nivel central sino además de adaptarse a las exigencias
que la descentralización y los avances tecnológicos (sistemas de información) han
incorporado a la operación del programa
• Visión estratégica de corto y mediano plazo (que incluye estrategias tales como
graduación de campos, incorporar una visión más amplia de comunicación social
de los logros y alcances del programa como base de argumentación y negociación
de mayores apoyos, además de la posibilidad de dar un carácter más institucional
a los acuerdos intersectoriales)
• Conciencia y coincidencia en los principales problemas en la operación del PAJA:
Un relativo desbalance entre los montos de inversión en proyectos de capital físico
y en promotoría social que provocan presiones para la colocación y ejercicio del
presupuesto, lo cual incide en la calidad del servicio que se presta por parte de la
red de promoción social. La red de promoción social se ve rebasada en sus
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capacidades por sus cargas de trabajo, las cuales se han ido incrementando año
con año.
• El reconocimiento de la necesidad de aumentar la comunicación entre esta
Dirección y la encargada del Programa Operativo Anual, en la que finalmente se
determina (aunque se propone desde la dirección del PAJA) la fórmula de
asignación del presupuesto a escala estatal con el objetivo de aumentar la
sensibilidad hacia las necesidades del programa y poder remediar el problema de
la escasez de personal en la red de promotores y aumentar la eficacia y eficiencia
en la operación del programa.
• Coincidencia en que se guarda un adecuado nivel de comunicación con la mayoría
de las representaciones estatales, lo que permite comunicar los ejes estratégicos y
la normatividad sin restar autonomía a cada representación.
B) Nivel de acción intermedio
En términos estratégicos existen los mecanismos adecuados para la comunicación de las
ideas y de las estrategias de acción por parte de oficinas centrales hacia las
representaciones estatales. Se observa una buena calidad de comunicación en ambas vías
y una actitud positiva hacia la cooperación en general. Sin embargo hay un detalle que
debe resaltarse: La elección del representante estatal del PAJA no depende de la
estructura central (una consecuencia de la descentralización) dando por resultado que en
algunos casos los representantes estatales cuentan con muy poco tiempo en el puesto y
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por la misma razón poca experiencia y sensibilidad a la problemática tratada por el
programa. Siendo el representante estatal el vínculo de comunicación entre la estructura
estratégica y la operativa sería conveniente que este recurso humano cuente con el perfil
para atender el puesto, independientemente de otros factores locales, tales como los
políticos.
Lo que aminora esta posible desfavorable situación es que la estructura media de las
representaciones estatales se ha mantenido en general, y aunque ha disminuido el
número de plazas se sostiene la experiencia y la operatividad de esta estructura, lo cual
garantiza que las ROP se observen adecuadamente.
C) Operación en campo de las ROP
En la red de promotores sociales se observa disminución de la plantilla año con año. En
general más que rotación de personal existe una disminución del mismo. Esto ha
propiciado que se procure mantener el ritmo de trabajo, pero que se comprometan los
niveles de eficiencia además de someter al personal involucrado a mayores cargas de
trabajo y a un ambiente de inestabilidad laboral nocivo para su productividad.
Se observa que las ROP son ejecutadas eficientemente, garantizado por los procesos de
validación que se hace en oficinas centrales, sin el cual no se continúa con el proyecto.
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D) Comunicación Vertical
Se observa un adecuado nivel de comunicación entre oficinas centrales, estructuras
medias de operación y la red de promotores sociales. Este permite que se comuniquen las
ideas de manera clara en cuanto a la estrategia desde la estructura superior hasta la
operativa y además permite la comunicación de problemas relacionados con la aplicación
de la estrategia y la operación en campo. Asimismo permite que las Reglas de Operación
se elaboren contando con información de calidad. En su elaboración participa la
estructura central del PAJA y las representaciones estatales a través del intercambio de
ideas, aunque finalmente es validada en la cámara de diputados.
E) Articulación del trabajo
La articulación del programa se hace a través de los cinco instrumentos estratégicos:
Investigación, Capacitación y organización social, promoción social, Coordinación
Institucional y programas y proyectos. El diseño de este método del trabajo se considera
adecuado para llevar a cabo los objetivos del Programa. El ciclo comienza por la
Investigación, durante la cual se determina el sujeto o sujetos susceptibles de apoyo
(conocimiento, detección de necesidades sociales), lo que da lugar a un proceso de
microplaneación operativa específica de acuerdo a las características propias del sujeto.
Posterioremente se procede a la concertación social mediante la cual se organizan grupos
de trabajo, se capacitan a los jornaleros y se comienza a organizar el grupo elegido. El
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paso siguiente es la coordinación interinstitucional durante este paso del proceso se trata
de buscar y concertar apoyos con otras instituciones que colaboren para proveer del
apoyo a los jornaleros. Cuando se logra concertar el apoyo, se procede a la ejecución por
medio de los proyectos que pueden ser de muy diversa índole.
Diagrama 2
Investigación Capacitación yOrganización social
Promoción social
Coordinación Institucional
Programas yProyectos
Investigación Capacitación yOrganización social
Promoción social
Coordinación Institucional
Programas yProyectos
El personal de las representaciones estatales cuenta con estructuras orgánicas diseñadas
para que los integrantes del equipo respondan a los requerimientos operativos del
programa y sus acciones se encaminan a apoyar las labores de la red de promoción social.
En este sentido se considera que la estructura organizacional es adecuada para lograr los
objetivos del programa. Se considera que el método de trabajo es asimismo
estructuralmente adecuado.
En términos de control de la información se levantan encuestas por jornalero para
conformar el padrón de jornaleros atendidos en el año, con características generales del
mismo. Esta información se expresa en un informe estadístico y cada mes se documenta
en el SIIBSI y en el SIIPSO. En uno de los sistemas se registran las actividades de
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promoción social y en el otro las relacionadas con el avance programático de las acciones
o proyectos. Se reporta mensualmente, trimestralmente, semestralmente y al final del
año. Por otro lado se informa al tablero de control ciertos indicadores específicos
requeridos a nivel de la secretaría de Desarrollo Social.
En la observación en campo y en base a las entrevistas a profundidad se considera que:
• El método de trabajo es adecuado para el logro de los objetivos del Programa de
Atención a Jornaleros Agrícolas, ya que están bien definidos los métodos para
cada una de las etapas descritas anteriormente.
• La estructura organizacional es también adecuada, aunque no está homologada
en todas las entidades federativas, lo que resta orden sobre todo cuando se
pretende observar y comparar bajo un mismo esquema de análisis. Aunque se
considera que estas diferencias pueden ser provocadas por las propias
necesidades de cada representación estatal sería recomendable tratar de
homologar la estructura organizacional.
• Las labores de cada integrante de los equipos estatales está bien definida y
responde de apoyo a la red de de promoción social.
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• La información y los reportes que se hacen a los sistemas de información son
operados con eficiencia, aunque reconociendo que el sistema es perfectible2.
• El apoyo en términos de normatividad de parte de la coordinación central es
fundamental y es funcional para lograr los objetivos del Programa en campo.
1.1.2 Diagrama de flujo con soporte documental
A continuación se ilustra como se documenta el proceso de trabajo en campo de los
diversos proyectos. Los avances aparecen también en los sistemas de Información SIIPSO
y SIIBSI a partir de 2004.
Diagnóstico: El proceso llevado a cabo cumple con las especificaciones hechas en las
Reglas de Operación del Programa.
2 Refiere la Dirección de seguimiento del POA que el sistema se encuentra en una primera etapa de implementación durante la cual su objetivo es el registro de la información. Sin embargo en siguientes etapas sus objetivos son más ambiciosos como generar indicadores de control y seguimiento de la gestión. Para lo cual será necesario homologar, esquematizar y estandarizar la información.
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Diagrama 3
Son susceptibles de apoyo?
Se suspende el proceso y se
procede a investigar en otro campo
Determinación de necesidades
Más específicasdel grupo a atender
DIAGNOSTICOSITUACIONAL
Detección de Necesidades deLos jornaleros
INVESTIGACION
NO
SI
SOPORTE DOCUMENTAL
PROCESO
DIAGNOSTICOGENERAL
Son susceptibles de apoyo?
Se suspende el proceso y se
procede a investigar en otro campo
Determinación de necesidades
Más específicasdel grupo a atender
DIAGNOSTICOSITUACIONAL
Son susceptibles de apoyo?
Se suspende el proceso y se
procede a investigar en otro campo
Determinación de necesidades
Más específicasdel grupo a atender
DIAGNOSTICOSITUACIONAL
Detección de Necesidades deLos jornaleros
INVESTIGACION
NO
SI
SOPORTE DOCUMENTAL
PROCESO
DIAGNOSTICOGENERAL
MICROPLANEACION
Detección de necesidades especiales
SI NO
Estudios especiales
Se procede a calcular el monto de la inversión en proyecto de infraestructura física o promoción social
Concertación con productores
Organización y capacitación de jornaleros
Coordinación institucional
SI
SI SI
SI
Se procede Al llenado del ejercicio de microplaneaciónoperativa
EJERCICIO DE MICROPLANEACION OPERATIVA
Se procede a la elaboración de expediente técnico por proyecto
MICROPLANEACION
Detección de necesidades especiales
SI NO
Estudios especiales
Se procede a calcular el monto de la inversión en proyecto de infraestructura física o promoción social
Concertación con productores
Organización y capacitación de jornaleros
Coordinación institucional
SI
SI SI
SI
Se procede Al llenado del ejercicio de microplaneaciónoperativa
EJERCICIO DE MICROPLANEACION OPERATIVA
Se procede a la elaboración de expediente técnico por proyecto
Detección de necesidades especiales
SI NO
Estudios especiales
Se procede a calcular el monto de la inversión en proyecto de infraestructura física o promoción social
Concertación con productores
Organización y capacitación de jornaleros
Coordinación institucional
SI
SI SI
SI
Se procede Al llenado del ejercicio de microplaneaciónoperativa
EJERCICIO DE MICROPLANEACION OPERATIVA
Se procede a la elaboración de expediente técnico por proyecto
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Aprobación del proyecto en oficinas centrales
SI
Inicio de obra
Hay cambios en la obra?
NO
SI
Informes mensuales, trimestrales, anuales de avance de proyecto
PROCESO
CUCION
SOPORTE DOCUMENTAL
TORIZACION ONTROL
FORMATO CC01
EJE
MONIY C
FORMATO CC05
REPORTE DE AVANCE DE OBRA
Aprobación del proyecto en oficinas centrales
SI
Inicio de obra
Hay cambios en la obra?
NO
SI
Informes mensuales, trimestrales, anuales de avance de proyecto
PROCESO
CUCION
SOPORTE DOCUMENTAL
TORIZACION ONTROL
FORMATO CC01EJE
FORMATO CC05
REPORTE DE AVANCE DE OBRA
MONIY C
Se avisa a oficinas centrales de la terminación de la obra
TERMINACION DE OBRA
REPORTE DE TERMINACIONDE OBRA
Se avisa a oficinas centrales de la terminación de la obra
ERMINACION REPORTE DE TERMINACIONDE OBRA
TDE OBRA
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1.1.3 Consecuencias de las reingenierías de procesos llevada a cabo desde 2002 hasta 2004 en la estructura central del programa de atención a jornaleros agrícolas.
Reducción de personal: planta estimada en oficinas centrales en 2002: 60 personas,
planta total actual 9 personas. Percepción del personal: Se han aumentado
considerablemente las cargas de trabajo. Refieren que el trabajo no es solo generar los
procesos en los que se involucran (normatividad, cumplimientos de las ROP) sino además
generar información del programa para otras áreas que lo soliciten e incluso las
evaluaciones externas.
Refieren además que se han venido cumpliendo los compromisos pero aceptan que la
calidad del trabajo se ve impactada por el aumento de las cargas debido a la falta de
personal. Señalan también que la cobertura del programa se ha ido aumentando año con
año.
Resultado del análisis:
Referencias: Entrevista al Director del Paja, al Director del Seguimiento al Programa
operativo y al Director de seguimiento y monitoreo de los programas sociales.
Diagnóstico:
• La reducción de personal es una tendencia que impera en la administración
pública desde hace algunos años y tiene que ver con el logro de mayor
eficiencia en el gasto público dadas sus restricciones presupuestales. Ante la
posibilidad de justificar un necesario aumento de personal es fundamental
reforzar la comunicación existente entre el programa y la Dirección de
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Seguimiento al Programa Operativo que es quién finalmente determina la
asignación final del recurso separándola por proyectos de Infraestructura física
y de promoción social. De haber una adecuada comunicación de las
necesidades en términos de recursos financieros y humanos podría verificarse
un cambio.
• El uso de sistemas de información más eficientes deben facilitar las labores de
control y seguimiento de los programas sociales (caso del SIIPSO Y SIIBSI).
Sin embargo se detecta que aún continúa un proceso de validación de los
procesos en el que se involucran las oficinas centrales y que da lugar a
inversión de horas hombre, papelería, riesgo de perder oficios o transpapelar
documentos, etc. Ante una descentralización consolidada sobre todo en
términos administrativos, los procesos deben tender a validarse cada vez
menos en oficinas centrales. Para evitar que no se observen pueden recurrirse
a mecanismos de verificación in-situ en las mismas representaciones y a las
auditorias.
• El uso eficiente de los sistemas de información facilita la accesibilidad de la
misma cuando tengan que utilizarse datos para generar informes solicitados
por otras áreas o dependencias, e incluso para entregarlas a las evaluaciones
externas. Forma parte de los compromisos de accesibilidad y transparencia de
la información que tiene la Administración Pública Federal.
• Los sistemas de información han tenido un impacto muy positivo en el uso y
manejo de la información del avance de los proyectos de inversión y promoción
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social3. La posibilidad de obtener reportes semi-automatizados al alimentar la
base ahorra tiempo para la elaboración de los mismos. Auxilia en el control
estatal de los proyectos, al mismo tiempo que mantiene el vínculo con oficinas
centrales que permite dar seguimiento y monitoreo a las tareas del PAJA.
• De acuerdo a los términos de referencia se validaron los sistemas de
Información en campo, que se aplican en todas las representaciones estatales
del PAJA. Se verificó que la información existía, era confiable, estaba
disponible4 y era utilizada en alto grado para la mejor gestión del programa.
Se verificó la existencia de diagnósticos situacionales dentro de los expedientes
técnicos. En general se encontraron en tiempo y forma.
3 Esta referencia se verifico en las representaciones estatales y se constató con la entrevista al área encargada del seguimiento al POA. Existen estimaciones de que redujo la dificultad de las tareas hasta en un 60 por ciento. 4 En algunos estados la información no fue proporcionada inmediatamente por razones que tenían que ver más con falta de comunicación y disposición al ejercicio de evaluación externa, que con no tenerla disponible. Cada caso se aclarará al concluir el análisis por estado.
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1.2 Operación en oficinas estatales
En virtud de la riqueza que representa la información cualitativa para la evaluación
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas 2004, y por la diversidad de opiniones que
devienen de la experiencia y temporalidad en el programa de las autoridades
participantes, se presenta un consolidado de ideas, que permite mirar las opiniones
relativas al Proceso Operativo del Programa como parte medular para lograr el objetivo
de contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de la población
agrícola en el país.
No obstante, cabe señalar que las ideas que a continuación se citan, se han
desarrollado con mayor detalle en dos documentos, uno de ellos concentra la información
cualitativa con citas textuales de las autoridades, llamado Análisis de Entrevistas; el otro
documento es el Reporte por Estado que de manera sucinta registra las opiniones de los
entrevistados.
Para fines prácticos, el Consolidado de Ideas se presenta considerando cinco
campos temáticos que abarcan los contenidos de las entrevistas y dan cuenta de las
acciones que han fortalecido al programa así como los aspectos sensibles y vulnerables
que están limitando los impactos del mismo.
Campos temáticos
A) Coordinación Institucional
B) Evaluación de Procesos
C) El Programa en la Representación Estatal
D) Coordinación Interinstitucional
E) Contraloría Social.
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1.2.1 Coordinación institucional
Objetivo: Identificar el grado de vinculación que tienen las autoridades del Programa de
Atención a Jornaleros Agrícolas en la Delegación Estatal, y los procesos de coordinación y
vinculación con la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios.
Fortalezas
1. Se identifica perfectamente al Programa de Apoyo a Jornaleros Agrícolas dentro de
la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios, que junto con la de
Verificación y Autorización se hace la tramitología para validar, verificar y autorizar
todos los proyectos de Inversión y de Promoción Social.
2. En términos de normatividad, tramitología, asesoría y estrategia la relación directa
es con la Dirección de Atención a Jornaleros Agrícolas, y en lo respecta a
funciones directas y obligaciones es con la Delegación Estatal.
3. Los mecanismos de coordinación se llevan a cabo por vía telefónica, oficios, correo
electrónico y visitas personales.
4. Es relevante en la operación del programa, las visitas del personal de oficinas
centrales, particularmente del Coordinador del Programa.
Debilidades
5. Sigue existiendo la idea de ver llegar los frutos del esquema actual del PAJA en las
Delegaciones Estatales al resaltar que:
a) Los procesos administrativos se han hecho más burocráticos, los oficios
para mandar información a oficinas centrales pasa ahora por más manos y
se hace más lento
b) Debe reforzarse la comunicación de parte de la coordinación,
c) Falta definir bien de quién depende el Programa en la Representación
Estatal, porque por un lado se depende de una dirección general de la
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cuidad de México y por otro lado de la delegación que a su vez depende de
la Coordinación General de Delegaciones en la ciudad de México
d) Se ha reducido mucho el personal en oficinas centrales, lo que disminuye la
eficiencia en la operatividad del proceso.
1.2.2 Evaluación de procesos
Objetivo: Analizar las respuestas emitidas en los procesos de Operación del Programa de
Apoyo a Jornaleros Agrícolas en la Representación Estatal, así como los instrumentos para
su seguimiento y evaluación.
Fortalezas
1. Se conocen bien los instrumentos normativos que se utilizan para la identificación
de las necesidades de los jornaleros, estas son las cédulas que se aplican con cada
una de las poblaciones, las guías de observación, los resúmenes de diagnóstico,
entrevistas con las autoridades locales, municipales, con algunos lideres naturales,
y las visitas domiciliarias.
2. Consideran como completo y profesional el método de trabajo basado en la
investigación para la formulación de Cédulas Comunitarias, Diagnósticos
Situacionales, Formularios Básicos y la Microplaneación Operativa por líneas de
acción en cada UT.
3. Aplicación cabal de la normatividad del Reglamento Interior de la SEDESOL en el
Plan de Desarrollo 2001-2006, en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-
2006, las Reglas de Operación Vigentes, los Lineamientos Específicos, el Convenio
de Desarrollo Social 2005, la Ley de Adquisiciones, la Ley de Obra Pública, la Ley
de Responsabilidades de los Funcionarios Públicos.
4. Las estrategias del programa son buenas, no hay nada que inventar ya que todo
esta definido y escrito.
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5. Las bases, normas, lineamientos y metodologías que rigen todos los procesos del
programa se encuentran especificadas en el Manual de Programación
Presupuestaria
6. A través del diagnóstico situacional ahora resumen de diagnóstico, se ha ahorrado
mucho tiempo porque cada año se tiene que actualizar la información
7. Convicción plena de relevancia que tiene la generación permanente de información
estadística en la programación y formulación de proyectos (mediante encuestas,
entrevistas, censos, reuniones de planeación participativa y microplaneación
operativa) concentrada en el SIBCI y el SIIPSO.
8. Los reportes mensuales y trimestrales representan una forma evaluación de
acciones, y a tiempo corregir si hay fallas.
Debilidades
1. Para que arroje mejores resultados la investigación se debe de crear una sola
estrategia y unificar criterios de los procesos
2. En promoción social se ha sido acertivo, pero falta capacitación al personal de
nuevo ingreso por parte de oficinas centrales
3. La Coordinación Institucional carece de mayor énfasis institucional
4. La presión en la entrega de informes mensuales hace que se pierda el impacto
logrado y se atienda más al número.
5. No tienen muy clara la relación con la COFEMER
6. A pesar de que los proceso de Planeación Participativa y Micro Planeación son
importantes, tienen un defecto relacionado con el horizonte de acciones, ya que los
jornaleros son personas inteligentes pero desconocen muchas cosas para
determinar los proyectos a seguir, normalmente esto termina en la construcción de
casas.
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7. La Planeación Participativa termina convirtiéndose en una herramienta que
determina gran parte de nuestras acciones por el liderazgo que se tiene
1.2.3 El programa en la representación estatal
Objetivo: Analizar la coordinación que guardan los procesos de organización del trabajo en
la Coordinación estatal con respecto a las demandas operativas del Programa, así como la
aplicación del marco normativo considerando el antes y después de la Descentralización
Fortalezas
1. Ha habido una actitud de respeto al programa de jornaleros, por ello el personal
del Programa no ve agresivo el proceso de adaptación, solamente se debe de
conocer las normativas de la Delegación y adaptarse.
2. El personal del Programa conoce los procesos operativos a seguir en cada
instrumento estratégico por ello señalaron con soltura y amplitud al hablar de cada
uno ellos; desde la Investigación de donde se obtiene información de las UT que
son prospectas a darse de alta; la de Promoción Social responsable de atender a
las UT dadas de alta en el marco de los apoyos establecidos en las ROP vigentes;
Programas y Proyectos donde se jerarquizan los proyectos de inversión hasta
elaborar un catálogo de proyectos; hasta los procesos de Coordinación
Institucional y Concertación Social para allegarse más recursos y determinar la
estrategia operativa de los proyectos. En cada uno de estos instrumentos de acción
se realiza el seguimiento físico financiero, análisis de eficiencia y calidad, y metas
alcanzadas.
3. El proceso de Descentralización ha permitido tener mayor conocimiento de otros
programas de apoyo en la Delegación.
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4. El perfil del personal de promoción social es diverso, hay gente con preparatoria
hasta con estudios universitarios. Pero todos tienen un perfil de compromiso y
amor al Programa.
5. La confianza que depositan los Ayuntamientos en el trabajo y la aceptación del
Programa, muestra de ello es el contar con trabajadores capacitados por el
programa que se integran al equipo de jornaleros, pero son pagados por el
ayuntamiento.
Debilidades
1. Todos los estados identificaron como principales debilidades para el Programa, los
recortes de personal en los últimos años, principalmente de promoción social que
es el corazón del programa; incrementos en las cargas de trabajo, por tanto menor
calidad en la atención; reducción en los sueldos e incertidumbre y precariedad en
el empleo de la red de promoción social.
2. En virtud de que no hay manera de estimular los sueldos, se recurre con los
productores agrícolas o el ayuntamiento para cubrir a los promotores sociales el
pago de pasajes, alimento en los albergues, seguro social y a veces la papelería.
3. El perfil de los promotores sociales es muy heterogéneo.
4. En materia de manejo y trámites del programa, consideran que se ha
burocratizado haciéndolo más lento, ya que hay funcionarios de los que depende el
programa y desconocen lo que se hace.
5. Hubo coincidencia entre las autoridades al señalar a la liberación de recursos,
como la mayor incongruencia ya que las necesidades tanto del trabajador como de
las familias jornaleras, son todo el tiempo, y no son cuando salgan las reglas de
operación o se liberen los recursos. Por otro lado, la liberación de los recursos no
atiende a ciclos agrícolas, sino a años administrativos.
6. La ausencia de un sistema que permita rescatar las vivencias y experiencias que
tiene la red de promoción social.
25
7. El traslado cada vez mayor del personal de promoción social del Programa hacia
los empresarios.
8. Las diferencias que señalan con la descentralización, es la forma de percibir la
migración como fenómeno local y no nacional, ya que a nivel estatal se ven
mermadas las políticas de operación de las Coordinaciones Estatales por estar
coordinadas directamente en cada uno de los estados y esto limita que se tenga
una visión nacional.
9. La vieja infraestructura vehicular, y restricciones en la gasolina con lo que se les
daba mayor apoyo a los promotores, en cuanto los recorridos y visualización de
las acciones.
10. El programa ha tenido poco impacto de fondo en la problemática de los jornaleros,
porque no se tiene forma de aplicar la ley, entonces que se dedique únicamente a
hacer investigación, o promoción social, o únicamente a las acciones que no tienen
que ver con la aplicación de la ley.
11. Desconocen los mecanismos que se llevan a cabo para la liberación de los
recursos, solamente saben que existe una Área Administrativa quien va
comprobando cada mes.
12. Con la descentralización ha existido una diferencia importante y estriba en la
oportunidad en el ejercicio de los recursos, era más ágil cuando se operaba
centralmente.
13. La Descentralización ha llevado en detrimento al Programa, porque se asignación
vehículos a servicio de otros programas, así como personal del programa.
14. Al estar el Programa en la Delegación, se ha observado que como hay programas
que manejan mucho dinero o con muchos problemas políticos, les ponen más
atención que al de Jornaleros.
26
1.2.4 Coordinación Interinstitucional
Objetivo: Se analizan los procesos de interacción que han logrado las Coordinaciones
Estatales con otras entidades públicas, el sector privado y social y las organizaciones para
mejorar la atención de los Jornaleros Agrícolas.
Fortalezas
1. El tener un Acuerdo Interinstitucional ha favorecido a la concreción de convenios,
aunque éstos ya existían pero ahora se han formalizado, y eso hace que tengan
mayor compromiso, y no solamente una suma de voluntades.
2. Llegan más rápido los apoyos, y ahora si tienen personal y presupuesto propio las
instituciones participantes.
3. Con la coordinación institucional se logra incrementar los recursos que provienen
de la federación, el estado y municipio, ya que se incorporan la de los empresarios
y la sociedad civil.
4. Favorece concretizar todas las líneas de acción
Debilidades
1. El hecho de que a veces por carga de trabajo no se reúnan con la frecuencia
necesaria, o porque no se puedan reunir todos los involucrados y se reprograme la
reunión.
2. De toda la información que se genera con las instituciones, corresponde a la
SEDESOL sistematizar, copiar y sociabilizarla. Se propone que toda está
información se difunda por internet, porque todavía no llegan a un consenso para
definir quién debería hacer está función.
3. El nivel de competencia, es decir cuando por falta de conocimiento de algún
acuerdo nacional, se quiere actuar o participar sin la adecuada coordinación central
y local.
27
5. Se pierde el seguimiento de muchas acciones cuando se cambia continuamente
personal operativo, o bien cuando a las reuniones asiste un representante que
asiste por ausencia del titular.
6. Una limitante de los Acuerdos Interinstitucionales es la falta de difusión de las
acciones que el programa realiza a nivel institucional.
7. A pesar de que se tienen convenios institucionales e intersectoriales, aún no se ha
desarrollado cultura de participación Institucional.
1.2.5 Contraloría social
Objetivo: Identificar la existencia y el funcionamiento de los mecanismos de Contraloría
Social
1. En materia de Contraloría Social, se señala la formación de comités, la dinámica de
las reuniones a través de asambleas, la realización de reuniones.
2. Existe un Comité de Contraloría Social por cada obra, así como en la Comunidad.
En los campos agrícolas se trabaja por comisiones conformadas por tres jornaleros,
el presidente, el secretario y un vocal de control y vigilancia. Cada vez que se hace
una actividad se toma lista y se firma. En el caso de obras se tiene un Comité, y en
las zonas expulsoras hay Comités de Control y Vigilancia y cada mes informan.
Estos comités apoyan en la elaboración de periódicos murales, en la difusión del
programa, se dan pláticas periódicas.
3. En buena medida la mayoría de los estados se han abocado a ofrecerles trípticos
de capacitación donde se les hace el conocimiento de los buzones que se tienen en
los ayuntamientos, se les dejan teléfonos a la población y se busca que toda la
información que maneja contraloría social pueda ser conocida por los jornaleros.
28
Conclusiones del análisis cualitativo de operación:
Se encontró que la operación real del programa es eficiente, ágil y cuenta en general con
las herramientas y la estructura operativa para hacerlo con adecuados grados de
eficiencia.
Las estructuras estratégicas, media y la red de promoción social cuentan también con
elementos desde el punto de vista de desarrollo organizacional para llevar a buen fin sus
tareas. Sin embargo un elemento que refieren todos los involucrados en la operación es la
condición laboral de la red de promotor social, la cual puede llegar a comprometer los
niveles de eficiencia y aplicación del presupuesto para obras de infraestructura física y de
capital humano.
Los sistemas de información cuentan con las características de registro para llevar a cabo
el seguimiento de los pasos de cada uno de los procesos en que se involucran las
actividades. Los sistemas de información facilitan los procesos de seguimiento y control de
los procesos verificados para lograr los objetivos del Programa expresados en sus Reglas
de Operación, aunque se encuentran en una etapa de implementación muy reciente sus
alcances pueden ser importantes si se perfeccionan.
Existen restricciones de presupuesto que pueden comprometer los niveles de eficiencia de
la red de promoción social y finalmente la atención que se brinda al beneficiario. Esta
restricción afecta otros objetivos como la consolidación de los acuerdos interinstitucionales
y los objetivos de contraloría social ya que requieren de labores de gestión que exigen
tiempo, dedicación y seguimiento. Ante este problema debe procurarse ampliar el
presupuesto para promoción social y oficializar la relación laboral de la estructura
operativa del PAJA con SEDESOL.
29
El personal del Programa a escala estatal conoce los procesos operativos a seguir en cada
instrumento estratégico y señalan con soltura y amplitud al hablar de cada uno ellos;
desde la Investigación, la Promoción Social, Programas y Proyectos donde se jerarquizan
los proyectos de inversión hasta elaborar un catálogo de proyectos; hasta los procesos de
Coordinación Institucional y Concertación Social para allegarse más recursos y determinar
la estrategia operativa de los proyectos. En cada uno de estos instrumentos de acción se
realiza el seguimiento físico financiero, análisis de eficiencia y calidad, y metas alcanzadas.
En lo que respecta a los acuerdos interinstitucionales se detecta una falta de difusión de
las acciones que el programa realiza a nivel institucional, lo cual puede revertirse con una
adecuada estrategia de comunicación social. A pesar de que se tienen convenios
institucionales e intersectoriales, se detecta una cultura de participación Institucional poco
desarrollada, la cual no depende de la operación del programa, sino de factores externos
que afectan el alcance del objetivo. Sin embargo la búsqueda y consolidación de este tipo
de acuerdos va otorgando una estructura institucional que puede ir fomentando el logro
de mayores apoyos por medio de la convergencia de acciones.
En materia de Contraloría Social, se señala la formación de comités, la dinámica de las
reuniones a través de asambleas, la realización de reuniones. Pero la red de promoción
social reconoce que la restricción de tiempo proveniente de sus presiones de trabajo
propicia que el logro de este objetivo y el de coordinación interinstitucional sea aún más
lento.
Se ha referido en anteriores evaluaciones los problemas de la red de promoción social
(rotación de personal, bajos salarios, cargas de trabajo), sin que se haya decidido dar
solución a este problema. Por el contrario se ha continuado con el recorte de personal en
30
la red de promoción, y a pesar de ello no se ha disminuido la cobertura ni el número de
Unidades de trabajo atendidas. Es necesario atender esta restricción de presupuesto,
elevar los salarios, oficializar el vínculo laboral con SEDESOL para elevar los niveles de
eficiencia del programa.
31
2. Evaluación de metas físicas y financieras
32
2. Evaluación de metas físicas y financieras
Para la medición de las metas físicas y financieras del Programa es necesario hacer un
diagnóstico del proceso de establecimiento de las metas, ya que es allí donde se pueden
detectar las fuentes principales de incumplimiento de las mismas.
2.1 Proceso de establecimiento de metas físicas y financieras
Las metas que se establecen a nivel nacional son un agregado de todas y cada una de las
metas programadas desde el nivel mínimo de organización y que escalan peldaño a
peldaño hasta llegar a convertirse en metas nacionales.
A partir de la operación del programa en localidades y la creación de las Unidades de
Trabajo (UT en adelante), mismas que conforman la unidad mínima de medición, los
promotores sociales llevan a cabo un diagnóstico situacional para cada UT y a partir de
dicho diagnóstico se emprenden acciones para atender aquellos problemas que fueron
detectados.
Una vez que han sido aplicados los instrumentos concernientes al diagnóstico situacional y
en la detección de las carencias de la UT han sido documentadas inicia el proceso que
desemboca en la microplaneación. Este proceso se basa en poder describir todos los
problemas detectados e identificar soluciones para cada uno de ellos. Algunas soluciones
tendrán como base los proyectos de capital humano y otros los proyectos de capital físico.
33
Cuadro 2.1 - Proceso de promoción social
Detección Propuestas Acciones
Proyectos de Capital Físico
Ambos procesos, la detección y microplaneación, son indispensables para emplear
eficientemente los recursos de los que dispone el programa y mejorar eficazmente las
condiciones de vida de la población jornalera. Ninguno de éstos puede llevarse a cabo sin
la participación de un promotor social.
Todos los estados agregan la información de los ejercicios de microplaneación,
posteriormente se agrupan a nivel estatal el de cada UT, con lo cual conforman su
ejercicio de planeación del año correspondiente. Las metas de cada ejercicio se conforman
utilizando los planes de trabajo derivados de cada ejercicio de microplaneación y aplicando
criterios a nivel estatal sobre la mayor urgencia en atender los problemas considerados de
mayor urgencia y de capacidad económica de la que dispondrá la operación del programa
para dicho ejercicio.
Con toda esta información se elabora un Programa Operativo Anual5 (POA en adelante) y
un resumen esquematizado de la cantidad de proyectos que planea ejecutar el programa
en cada estado para cada una de las comunidades, desagregados por proyectos de capital
físico y humano y por los diferentes ámbitos de acción, así como las condiciones
5 De acuerdo a lo establecido en los Lineamientos Normativos para la Operación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, publicado en Abril de 2004.
Diagnóstico Situacional Microplaneación
Proyectos de Capital Humano
34
coyunturales de algunos temas como migración y empleo en cada región y estado. Estos
documentos reflejan la sumatoria de los ejercicios de microplaneación llevados a cabo por
todos los promotores sociales en cada UT y ponderados en términos de urgencia y
recursos financieros y humanos disponibles.
Cuadro 2.2 - Integración vertical de metas y planeación.
Metas y Estrategias Nacionales
Esto lo convierte en un ejercicio completo y consistente, asegurando que los proyectos
que emprenda el programa en cada comunidad atienden efectivamente a sus necesidades
y no representan usos ineficientes de los recursos limitados que puede aplicarse a cada
UT.
Por ello, si se sigue disminuyendo la cantidad de promotores sociales y por ende
aumentando el número de uts que tiene que atender cada promotor, la eficiencia y
eficacia de todas las acciones que emprende el programa se pone en alto riesgo. Lo cual
no implica que disminuya la cantidad de proyectos, sino que la calidad del diagnóstico
situacional (y las soluciones propuestas) será decreciente, así como la cantidad y calidad
del tiempo que el promotor destine a la gestión de los proyectos de capital físico y
humano también decrecerá.
Microplaneación
Planes de Trabajo
POA Estatal
Nivel nacional
Nivel estatal
Nivel UT
35
La existencia del POA es fundamental para cerrar el ciclo de la planeación. Más allá de un
cuadro donde sólo se presenten las cifras agregadas de lo que se planea ejecutar, el POA
le brinda un espacio muy valioso a cada una de las representaciones estatales para que
pueda describir y explicar, toda vez que han sido agregados los problemas y soluciones
posibles para sus regiones y para todo el estado, cuáles son los principales problemas
detectados; si éstos son consistentes para la mayoría de las comunidades; si las
soluciones pueden ser las mismas o porqué no lo pueden ser; cuál es la ruta crítica, y;
cómo han sido ponderadas la urgencia de atención y los límites de capacidad operativa y
financiera. El documento también incluye datos y comentarios inherentes al programa
como su ampliación geográfica y cooperación con otras instituciones que resultan muy
valiosas en términos cualitativos; así como los datos coyunturales sobre migración y
empleo que pueden modificar las estrategias a seguir.
Sin el POA, las cifras por sí solas no representan nada más que un afán informativo y
esconden la existencia o ausencia de las principales estrategias que cada delegación
estatal debería ser capaz de ejecutar y establecer los juicios sobre una atención adecuada
o no de la población jornalera.
Así, los instrumentos básicos de establecimiento de metas son los POA de cada uno de los
estados, donde se dejan claros los proyectos de capital humano, proyectos de capital
físico, cobertura geográfica y cooperación institucional. Al final del ejercicio, dichos
documentos deberán ser la base de medición en el cumplimiento en los rubros
mencionados.
36
2.2 Condiciones y establecimiento de metas 2004 El Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas sufrió algunos cambios importantes
durante el ejercicio 2004, tanto en la estructura de la Dirección General del Programa,
como en las áreas responsables en las entidades federativas. Dichos cambios afectaron
tanto las tareas de planeación como las de ejecución de proyectos.
En el mes de Enero de 2004, una vez que las tareas de planeación estaban prácticamente
terminadas, se anunció el recorte de 246 plazas dentro de la estructura del programa,
mayormente de promotores sociales (casi un 90%), lo que en su momento equivalía al
47% del total de la red de promoción social del programa a nivel nacional.
Como consecuencia, ante la sensible pérdida de poder operativo, la validez de la
planeación que se había llevado a cabo resultó poco confiable, por lo que, algunas de las
representaciones estatales decidieron hacer cambios en su planeación, mientras que otros
no.
A pesar de que cerca de la mitad del año se recuperaron casi el 50% de las plazas que se
habían perdido, el círculo eficiente de planeación – ejecución que se detalló anteriormente
ya estaba roto. Aunado a todo ello, hubo cambios en la Dirección General del Programa
así ajustes dentro del personal en oficinas centrales.
La principal consecuencia de los cambios a nivel central y a nivel de delegaciones estatales
fue que no se diera la conformación y seguimiento pertinente a los Programas Operativos
Anuales de 2004.
37
Ante esta circunstancia, la evaluación de este apartado se encuentra acotada por la
medición de las metas reportadas por las delegaciones estatales y informes adicionales
que pudieron obtenerse a través del SIIBSO e información básica del SIBCI.
2.3 Análisis de metas físicas y financieras de inversión En este apartado se evalúan las metas físicas y financieras. El método de evaluación
consiste en comparar las acciones planeadas a inicio del año 2004 con las realizadas al
final del mismo año de ejercicio. La información utilizada en el presente análisis fue
proporcionada por la Dirección del PAJA, en algunos rubros ya se dispone de información
al cierre del 2004 pero en otras la información disponible a la entrega del informe es
preeliminar.
Al inicio de 2004, el PAJA estableció como una de sus metas operar en 17 entidades
federativas (Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo,
Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora,
Tamaulipas y Veracruz). En adición, el Programa extendió su cobertura a Colima a lo largo
del 2004.
De acuerdo a las Reglas de Operación, el Programa continúa su atención en la población
jornalera agrícola (migrantes y locales), a fin de cumplir con los criterios de focalización.
Para 2004, la C. Secretaria estableció ante el H. Congreso atender a 569,963 jornaleros
agrícolas, 353,173 jornaleros en microrregiones de alta y muy alta marginación y 216,790
en otras regiones.
38
Cuadro 2.3 Metas de Población Tipo de región Población
programada Población atendida
Índice de atención
Microrregiones 353,173 332,634 94.2 Otras regiones 216,790 246,125 113.5 Total 569,963 579,062 101.6
Fuente: Informe de cierre del ejercicio 2004 preliminar e Integración cierre preliminar 2004 (15/01/05), Dirección del PAJA.
El Cuadro 2.3 indica que, en cuanto a los totales, se superó a la población jornalera
atendida en 1.6 por ciento. No obstante, el PAJA no atendió al 5.8% de la población
planeada en microrregiones, pero atendió a un porcentaje mayor de población en otras
regiones (13.5%). Las diferencias entre lo programado y lo realizado se deben a la
modificación de la regionalización realizada por la SEDESOL en agosto de 2004 .
La estrategia para atender a la población programada es mediante una cobertura
planeada de 269 municipios y de 1,379 unidades de trabajo (UT). Las últimas se
distribuyen en 116 municipios y en 756 UT en microrregiones con muy alta y alta
marginación, y en 153 municipios y en 623 UT en otras regiones. Con excepción del
número de municipios atendidos en microrregiones, la cobertura atendida tanto para el
caso de municipios como de UT fue menor a la programada para el 2004. La diferencia
significa que, a pesar de que los municipios atendidos en microrregiones fue superior en
17.2% a lo planeado, la población atendida en este tipo de región fue menor en 5.8% a lo
previsto.
Cuadro 2.4 Metas de Cobertura Geográfica Tipo de región
Municipios programados
Municipios atendidos
Índice de cobertura
UT programadas
UT atendidas
Índice de cobertura
Microrregiones 116 136 117.2 756 721 95.4 Otras regiones 153 121 79.1 623 594 95.3 Total 269 257 95.5 1,379 1,315 95.4 Fuente: Informe de cierre del ejercicio 2004 preliminar e Integración cierre preliminar 2004 (15/01/05), Dirección del PAJA.
39
El Cuadro 2.5 indica que el presupuesto modificado para cubrir la meta de población
atendida fue de 137,453,031.89 pesos, de los cuales se ejercieron 135,763,911.96 pesos,
cantidad que representa el 99 por ciento del presupuesto modificado. El mismo cuadro
reporta la distribución y el ejercicio del presupuesto por estado:
Cuadro 2.5 Metas de Presupuéstales*
Concepto Presupuesto Original
Presupuesto Modificado
Presupuesto Ejercido
Gasto De Inversión 140,000,000.00 110,557,206.40 109,534,129.79 Gastos De Operación - 26,895,825.49 26,229,782.17 Totales 140,000,000.00 137,453,031.89 135,763,911.96 Fuente: Dirección General de Seguimiento, cifras preliminares 2004, con datos del SIIAF, al 15 de marzo de 2005.
Mismo que se distribuyó y ejerció según el cuadro 2.6. Del cuadro 2.6 se desprende que, a
la fecha del último informe preliminar, el grado de error en el cálculo del presupuesto
programado respecto al realizado es relativamente pequeño para el total del presupuesto
1.3%. Además, nueve de los 17 estados tiene una programación del presupuesto sin
sobre o sub-ejercicios y de los estados que muestran sub-ejercicio, Jalisco es el que
presenta el monto más elevado (14.6% del presupuesto programado).
40
Cuadro 2.6 Metas de Presupuéstales a nivel estatal*
Estado Autorizado Ejercido Sobre/sub ejercicio %
Baja California 4,438,776 4,411,794 -26,982
-0.6
Baja California Sur 4,360,758 4,333,373 -27,385 -0.6
Chihuahua 3,563,114 3,556,805 -6,309 -0.2
Colima 1,400,000 1,400,000 0 0.0
Durango 4,191,592 4,191,591 0 0.0
Guerrero 7,998,366 7,998,366 0 0.0
Hidalgo 7,588,948 7,501,970 -86,978 -1.1
Jalisco 3,645,629 3,114,555 -531,074 -14.6
Michoacán 4,856,825 4,853,169 -3,656 -0.1
Morelos 6,090,953 5,977,776 -113,177 -1.9
Nayarit 5,842,643 5,705,490 -137,153 -2.3
Oaxaca 13,073,574 13,073,574 0 0.0
Puebla 7,985,401 7,720,283 -265,118 -3.3
San Luis Potosí 7,764,415 7,760,325 -4,091 -0.1
Sinaloa 10,624,642 10,581,304 -43,338 -0.4
Sonora 8,199,674 8,091,138 -108,537 -1.3
Tamaulipas 3,390,319 3,361,778 -28,541 -0.8
Veracruz 13,336,411 13,066,605 -269,806 -2.0DGAGP 9,300,992 9,264,017 -36,975 -0.4
TOTAL 127,653,032 125,963,912 -1,689,120 -1.3_/* Considera gastos de inversión y directos. Fuente: Informe de cierre del ejercicio 2004 preliminar e Integración cierre preliminar 2004 (15/01/05).
La instrumentación del PAJA se concreta en proyectos y acciones de atención integral a los
jornaleros agrícolas. Con excepción del ámbito de acción relacionado con “Alimentación y
Abasto” --que presentó un déficit respecto a las metas planeadas al inicio del año de
41
11.7%--, en 2004 el programa realizó un mayor número de proyectos por ámbito de
acción a lo programado al inicio del año. Dentro de tales proyectos destaca “Vivienda y
Saneamiento Ambiental” con 28.6% proyectos más de los programados, le siguen: “Salud
y Seguridad Social” con 27.0%, “Empleo, Capacitación y Productividad” con 20.6%,
Educación, Cultura y recración con 19.5% más y Procuración de Justicia con un 14.8%
superior (Cuadro 2.7).
Cuadro 2.7 Metas de Físicas Ámbito de acción Proyectos
programados Peso
% Proyectos Realizados
Índice de cumplimiento
Peso %
Vivienda y saneamiento ambiental 2,468 26.8 3,174 128.6 29.3
Salud y seguridad social 1,162 12.6 1,476 127.0 13.6 Alimentación y abasto 1,319 14.3 1,165 88.3 10.7 Educación, cultura y recreación 2,018 21.9 2,411 119.5 22.2
Empleo, Capacitación y Productividad 728 7.9 878 120.6 8.1
Procuración de justicia 1,518 16.5 1,743 114.8 16.1 Total 9,213 100 10,847 117.7 100 Fuente: Informe de cierre del ejercicio 2004 preliminar e Integración cierre preliminar 2004 (15/01/05), Dirección del PAJA. A pesar de que el número de proyectos fue superior a los programados, la estructura de
distribución de los mismos por ámbito de acción sólo tuvo cambios marginales respecto a
lo planeado al inicio del año (segunda y última columnas del Cuadro 2.6). Esto significa
que los cambios en lo realizado respeta los pesos programados de cada ámbito de acción.
Con base en los resultados expuestos, puede decirse que, en general, el PAJA cumplió
satisfactoriamente con las metas físicas y financieras del ejercicio del 2004. No obstante,
el estudio realizado al respecto en el plano estatal (ver el párrafo siguiente), refleja
diferencias notorias entre lo planeado y lo realizado si se desagrega por ámbito de acción
de los proyectos de promoción social y de inversión física..
42
En Baja California y en conjunto, los Proyectos de Inversión (PI) alcanzados fueron
menores en 33.3% respecto a las metas establecidas. La diferencia se debe, sobre todo, a
las a diferencias en las acciones en el ámbito de “Alimentación y Abasto” (lo realizado es
60.0% inferior a lo planeado) y en el de “Educación, Cultura y Recreación” (lo ejercido es
47.4% inferior a lo programado). En contraste, la vertiente de Promoción Social (PS)
presentó un aumento del 275.1% con respecto a lo programado.
Baja California Sur realizó 90.9% más de PI a lo planteado al inicio de 2003. Asimismo,
mostró una reducción en casi todos los ámbitos de las metas en promoción social,
sumando una reducción de 22.6%. El caso más destacado de los PI es el ámbito de
“Educación, Cultura, y Recreación”, donde fue superior en 75% a lo programado. Por su
parte, “Empleo, Capacitación y Producción” presentó la mayor diferencia entre lo
programado y realizado (lo realizado fue un 70% menor).
A pesar de que en Chihuahua los PI fueron 58.3% superiores a lo planeado, se registró
una reducción de 3.8% de los proyectos totales planteados al inicio del año. Esto se
explica porque el mayor volumen de proyectos corresponde a PS, y este fue menor en
6.7% respecto a lo planeado al inicio del año.
En Colima, no es posible contrastar el número de proyectos planeados contra el número
de proyectos realizados ya que El PAJA comenzó a trabajar en este estado después de la
realización de las metas generales del Programa.
43
Durango presenta una situación similar a la de Chihuahua con PI 13% superiores y PS
26.5% inferiores a lo programado. El total de los proyectos ejecutados está 3.8% por
debajo de lo programado.
En Guerrero, tanto los PI como los PS fueron menores a las metas establecidas a principio
del año, en 7.8 %y 9.8%, respectivamente. Así, el total de proyectos fue 9.4 menor a lo
planeado. Los ámbitos más afectados fueron “Alimentación y Abasto” en PI (30.0%
menor) y “Empleo, Capacitación y Producción” en el caso de PS (53.8% menor)
Lo experimentado por Hidalgo fue similar al caso de Guerrero: los PI fueron menores en
3.5% a a los planeados y los PS 24.5% menores. En conjunto, el total de proyectos
realizados fue menor en 16.4% respecto a lo programado. Los ámbitos más afectados
son, para los PI, la “Salud y Seguridad Social” (60% menor a los planeado), y “Empleo,
Capacitación y Producción” en el caso de los PS (52.4% menor).
Para Jalisco los evaluadores no cuentan con la información preliminar de los proyectos de
inversión realizados. Con la información disponible sólo se puede decir que los PS fueron
superiores a lo planeado en un 118%.
A pesar de que en Michoacán el número de PI fue mayor en 30.4% a lo planeado, el total
de proyectos fue menor a lo programado al inicio de 2004 en 14.9%. Esto se explica
principalmente por la reducción de los PS en 18% respecto a lo planeado.
En Morelos el número de proyectos realizados en PI y PS fue menor a lo planeado al inicio
del año: en 8.6% y 1.2% respectivamente. Ello da una diferencia total del 2.3%. Destaca
la diferencia en PI y PS de proyectos programados y realizados en el ámbito de “Empleo,
Capacitación y Prod.”, con una diferencia del 35.7% en PI y del 38.7% en PS.
44
En Nayarit el cumplimiento total de PI fue igual al programado al inicio del año. Entre los
ámbitos de acción la variación fue relativamente baja: un proyecto menos en
“Alimentación y Abasto” y uno más “Educación, Cultura y Recreación”. En cuanto a los PS
el total de proyectos realizados fue menor en 26.6% respecto a lo planeado, destacando
el ámbito de “Alimentación y Abasto” (67.8% menor a lo programado).
Oaxaca presenta una ligera diferencia entre los proyectos totales programados respecto a
los realizados (lo realizado fue un 1.9% a lo programado). Este comportamiento se explica
por 31.6% más de PI y 4.5% menos PS de que los planeados.
En Puebla, al final del año se realizaron un mayor número de proyectos en relación a los
proyectados para los dos tipos de vertiente. Así el total de proyectos fue 195.2% mayor a
lo planeado, asimismo los PI fueron 31.3% y los PS 202.5% superiores a los programados
al inicio del año. En cuanto a los PI destaca que en “Alimentación y Abasto” se realizó un
116.2% más que lo planeado. En cuanto a los PS los ámbitos que destacan fueron “Salud
y Seguridad Social” y “Procuración de Justicia” con 291.5% y 262.9% más,
respectivamente.
En San Luis Potosí únicamente los PI no cumplieron con lo programado (16.1% menor a lo
planeado). Sin embargo, el mayor número de PS (37.5%) consiguió que el total de
proyectos realizados fuera superior en 29.5% que lo programado.
Un caso opuesto a San Luis Potosí fue Sinaloa, donde lo programado fue superior a lo
realizado en todos los ámbitos de los PS (16.6% menor a lo programado). En contraste,
los PI fueron mayores a lo planeado en 22.2%, destacando la superación en un 600% de
45
los proyectos realizados en “Salud y Seguridad Social”. Sin embargo y en conjunto, las
metas alcanzadas en Sinaloa fueron menores en 15.7% respecto a lo programado.
En Sonora las metas en PS fueron ligeramente superiores a lo programado (2.0%),
mientras que en PI el número total de proyectos se cumplió con la salvedad de que los
proyectos por ámbito de acción se distribuyeron de forma diferente a lo programado. En
su conjunto, las metas fueron 1.9% superiores a las planeadas
En Tamaulipas hubo más PI que lo programado (64.3%) y menos PS en todos los ámbitos
(4.6% en conjunto). En total, la diferencia entre lo programado y lo realizado en el estado
es de sólo un 1.1% de proyectos menos a los planeados a inicio del año.
Veracruz es otro de los estados en los que el total de proyectos realizados por vertiente es
superior al programado (PI 6.9% y PS 3.0%). Sin embargo, cabe destacar que hubo
recomposición de la distribución de proyectos por ámbito de acción inicialmente
propuesta. Por ejemplo, no se realizó ninguno de los PI propuestos para “Educación,
Cultura y Recreación”, mientras que los proyectos en “Vivienda y Saneamiento Ambiental”
fueron superiores a los planeados en 33.3%.
46
3. Análisis de Costos
47
3. Análisis de costos
3.1 Descripción de la estructura de costos del paja. Dentro de la metodología, se estableció que el análisis de costos tendría dos resultados
principales, 1) el calcular cuánto cuesta llevar cada peso destinado a la inversion inversión
y, 2) establecer costos promedio por proyecto y desglosarlos por los tipos de proyecto.
Teniendo claros estos objetivos se procedió a reconocer la operación del programa y
organizarla con base en criterios de costeo por actividad (activity based costing) para
posteriormente compararlo con el presupuesto y la información derivada del mismo.
En el presupuesto agregado del PAJA se distinguen las siguientes partidas primarias:
1. Gastos de Inversión
2. Gastos directos de operación
3. Proyectos nivel central
4. Proyecto BID
5. Asignaciones de Nivel Central.
Estas partidas conforman un monto original de 140 millones de pesos para el ejercicio
2004. Dicho presupuesto fue modificado a 137.5 millones de pesos, de los cuales se
ejercieron 135.8 millones de pesos6. Estos datos arrojan una capacidad de ejecución de
98.8 por ciento sobre el presupuesto que podía utilizar el PAJA.
Dentro de la primera partida se encuentran las inversiones de proyectos de capital
humano y las inversiones en proyectos de capital físico. 6 Fuente: Dirección General de Seguimiento, cifras preliminares 2004, con datos del SIIAF, al 15 de marzo de 2005.
48
Los gastos directos de operación representan una partida nueva en el presupuesto del
PAJA, con la que se ha tratado de asignar costos de operación para llevar las inversiones,
mismos que antes se encontraban incluidos dentro de los proyectos de promoción social.
El hecho de que costos e inversiones estuviesen mezcladas impedía cualquier parámetro
de medición entre la inversión de cada proyecto y el costo para generarlo. La forma de
establecer límites para este rubro fue el de identificar las partidas que generan los
principales gastos directos. Se considera que esta forma de organizar los costos es
mayormente útil para el control y supervisión de los mismos que para el posterior análisis
de operaciones.
Cuadro 3.1 - Listado de partidas identificadas dentro de la partida Gastos
Directos de Operación.
Partida Descripción 2000 MATERIALES Y SUMINISTROS 2101 Materiales y útiles de oficina 2102 Material de limpieza 2103 Material didáctico 2105 Materiales y útiles de impresión y reproducción 2203 Productos alimenticios para personal en labores de campo 2301 Refacciones, accesorios y herramientas 2302 Refacciones y accesorios para el equipo de cómputo 2404 Material eléctrico y electrónico 2602 Combustibles, lubricantes y aditivos para servicios públicos 2702 Prendas de protección para personal 3000 SERVICIOS GENERALES 3407 Otros impuestos y derechos
3501 Mantenimiento y conservación de mobiliario y equipo de administración
3502 Mantenimiento y conservación de bienes informáticos 3503 Mantenimiento y conservación de maquinaria y equipo 3808 Pasajes nacionales para laborar en campo y de supervisión 3811 Pasajes nacionales en comisiones oficiales. 3814 Viáticos nacionales para labores en campo y supervisión 3817 Viáticos nacionales para servidores públicos en el desempeño
49
No se cuenta con información suficiente para asignar al menos proporcionalmente costos
de operación a los diferentes tipos de proyectos y poderlos agregar en costos directos de
inversión en capital humano y costos directos de inversión en capital físico.
Sobre la partida “Proyectos nivel central” no se tiene mayor detalle de cuáles son los
rubros que incluye y su justificación, sin embargo al cierre del ejercicio no se reporta gasto
alguno correspondiente a esta partida, a pesar de que contaba con presupuesto asignado
del 2% del total presupuestado.
En lo referente a la partida “Proyecto BID” la partida se ejerció a través del “Programa de
Atención a Menores en Circunstancias Especialmente Difíciles en el Medio Rural” con un
presupuesto ejercido de 1,368,533.27 pesos en 2004.7 La información que se tiene hasta
ahora no es definitiva por motivos de cierre de ejercicio. De igual forma se desconocen los
costos por uso de línea de crédito y los montos asignados para la misma.
La partida “Asignaciones de Nivel Central” incluye las transferencias que se realizan
durante el transcurso del año para el pago de honorarios del personal adscrito al
programa en las representaciones estatales, incluye reservas de fondos para contingencias
así como gastos directos de operación llamados “previsión presupuestal”. Se carece de
información detallada sobre los montos que fueron asignados para cada uno de estos
conceptos.
Esa es la estructura del presupuesto que pudo documentarse, misma que podemos
dividirlas de acuerdo a sus objetivos, 1) las partidas destinadas a la inversión en capital
físico y humano y, 2) las partidas que destinan recursos para que, bajo los lineamientos y
procedimientos del programa, la inversión pueda llegar a la población jornalera. 7 Fuente: Dirección General de Seguimiento, cifras preliminares 2004, con datos del SIPREC, al 15 de marzo de 2005
50
Al primer grupo pertenecen las partidas de “Gastos de Inversión” y “Proyecto BID”. Al
segundo grupo pertenecen las partidas “Gastos directos de operación y “Asignaciones de
Nivel Central”. No se toma en cuenta la partida “Proyectos nivel central” dada la falta de
información sobre la misma y que en 2004 no ejerció los recursos que se habían
programado.
Con base en estos dos grupos principales de partidas se establece el costeo por nivel de
actividad o procedimientos. Es decir, ¿cuáles son los flujos netos de recursos que se
destinan a la inversión tomando en cuenta las entradas y salidas del sistema?, y, ¿cuáles
son los flujos netos de los recursos que hacen posible que dicha inversión llegue a la
población objetivo?
3.1.1 Partidas destinadas a la inversión
Cuadro 3.2 - Proceso de inversión en proyectos de capital humano y físico.
Inversión en Capital Humano
Inversión en Capital Físico
Inversión Estatal
Inversión Municipal
Inversión Particular
Otros servicios públicos
Otros productos y servicios privados
Beneficio a JORNALERO
Uso de recursos propios
Generación de recursos externos
Beneficio a JORNALERO
+ =
+ =
+ = Beneficio total a JORNALERO
Otros servicios públicos
51
Para el proceso de inversión en proyectos de capital humano se utilizan recursos del PAJA
y se utilizan recursos operativos y/o materiales de organismos públicos y privados
diferentes del programa. Los recursos propios implican inversión directa en el proyecto y
los recursos externos son el uso de servicios públicos y de otros productos o servicios
privados. Todos aquellos proyectos que son usan recursos externos requieren de la
gestión del programa para llevarse a cabo. Todos estos elementos agregan valor al
beneficio que recibe el programa. Por ejemplo, si se lleva a cabo una campaña de
vacunación, el PAJA gestiona la labor de la dependencia pública de salud y coordina la
participación de la UT y de sus habitantes para que tenga éxito. De igual forma, aunque
en menor medida se pueden canalizar beneficios que provengan de instituciones privadas
que beneficien a la población jornalera.
De este proceso actualmente el programa registra en el SIBCI la inversión realizada por el
programa y cantidad de beneficiarios en cada uno de los proyectos, y registra la actividad
que se lleva a cabo. Actualmente no se asigna un costo directo de operación por proyecto,
lo cual arrojaría datos muy valiosos sobre el costo de ejecución y/o el costo – beneficio de
la gestión de cada proyecto.
Cuando las aportaciones son de fuentes externas se contabilizan únicamente el proyecto
como ejecutado y la cantidad de beneficiarios a los que llegó, sin embargo no se establece
la unidad de medición para los casos donde el beneficio es tangible y sería muy
importante para poder asignar un valor monetario a la gestión del programa y por ende
un estimado de lo que recibe cada jornalero que fue beneficiado con el proyecto.
Para el proceso de inversión en proyectos de capital físico el programa también utiliza
recursos propios y recursos externos para ejecutar los proyectos. Es mucho más sencillo
contabilizar y asignar valor a estos proyectos, pues los resultados de la inversión están
52
reflejados en especie o en infraestructura. El PAJA logra acuerdos con gobiernos estatales,
municipales para que la inversión de capital físico tenga fondos de los 3 niveles de
gobiernos. De igual forma se involucra a particulares (empresarios agrícolas y los propios
jornaleros) en la inversión. Adicionalmente se cuentan con otras fuentes de recursos,
sobre todo de origen público. Por ejemplo, la inversión de construir una escuela requiere
que la Secretaría de Educación Pública y/o CONAFE asignen personal, pagado por dichas
dependencias, para que se encarguen de la operación del plantel. Sin dichos recursos la
inversión no tendría el fin deseado. Lo mismo ocurre en proyectos donde la operación
queda a cargo de los empresarios agrícolas.
Para este tipo de proyectos tampoco se cuenta con información sobre los costos directos
en los que se incurren en cada proyecto. Aunque para 2004 ya se incluyen las unidades de
medida en las que se genera el proyecto y la cantidad de las mismas, no se especifican la
cantidad de beneficiarios directos a los que son destinados estos proyectos.
Un avance muy importante sería separar los gastos directos relacionados con los
proyectos de capital físico y gastos directos relacionados con proyectos de capital humano.
Aunque existen distintos métodos y criterios bajo los cuales se puede establecer una
asignación proporcional del gasto directo, este debe ser analizado profundamente, ya que
la los proyectos de capital físico con intensivos en el uso de capital y los proyectos de
capital humano son intensivos en el uso de recursos humanos.
53
3.1.2 Partidas destinadas a la operación
Cuadro 3.3 - Proceso de ejecución de proyectos
Uso de recursos propios del programa
Uso de la estructura de
SEDESOL
Uso de recursos externos a SEDESOL
Para la ejecución de proyectos el PAJA utiliza recursos propios y recursos externos al
programa. Los recursos propios de acuerdo a Reglas de Operación no pueden exceder el
21% del total del presupuesto. Éstos se dividen en sueldos y honorarios; gastos de
operación a nivel central y gastos directos. No se cuenta con información clara sobre el
monto total al que ascienden los gastos en sueldos a nivel federal o en representaciones
estatales y los gastos de operación a nivel central.
Además de lo mencionado, el PAJA utiliza recursos externos en 2 sentidos. El primero es el
uso de la estructura de la SEDESOL. Para ello hemos ponderado la interacción con
aquellas direcciones con las que el programa debe interactuar para llevar a cabo sus
actividades cotidianas.
Dirección General de Informática
Dirección General de Seguimiento de Programas
Sociales
Municipios
Productores AgrícolasGastos Directos
Sueldos y honorarios
= +
= + + Ejecución de Proyectos
+ Ejecución de Proyectos
Gastos de operación a nivel central
Dirección General de Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales
54
A) Dirección General de Informática.
En el presupuesto de PAJA no se observa ninguna partida para mejoramiento u operación
del SIIPSO, sin embargo se la correcta operación del sistema ha beneficiado de manera
muy importante en las labores cotidianas del PAJA. El hecho de que SEDESOL invierta en
la creación, operación y crecimiento del SIIBSO tiene valores positivos en la ejecución de
acciones del PAJA, aun cuando el programa no aporta recursos financieros.
B) Dirección General de Seguimiento de Programas Sociales.
Esta dirección se encarga de la autorización de la mayoría de los procesos que involucran
el uso de los recursos financieros del PAJA. El programa se beneficia de los procesos que
ejecuta la Dirección de Seguimiento, aunque tampoco aparezca como parte del
presupuesto destinar algún monto a dicha dirección para que ejecute las labores de
seguimiento del PAJA.
C) Dirección General de Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales.
Dicha dirección coadyuva en las mejoras operativas y de estructura del PAJA, ejecutando
tareas de monitoreo y las evaluaciones correspondientes a cada ejercicio. Esta dirección se
convierte en una especie de consultor al interior de la Secretaría.
Estas direcciones, al impactar de forma directa en la operación del PAJA, sin que éste
tenga que destinar parte de su presupuesto a mantenerlas en función, representan una
entrada de recursos implícita al programa. El PAJA tiene mayor capacidad operativa con el
apoyo de estas 3 direcciones. Para un análisis más profundo habría que estimar el nivel de
impacto que tienen las acciones de dichas direcciones en la operación diaria del PAJA para
asignar valor monetario o en disponibilidad de capital humano con el que se impacta al
programa.
55
Conforme se han acrecentado gradualmente las reducciones del personal operativo, las
representaciones estatales del programa han tenido que acudir a fuentes externas de
recursos que les permitan mantener la operación del programa.
En la actualidad, varias delegaciones estatales tienen una porción de su planta de
promotores sociales directamente empleados por los gobiernos municipales y por
empresarios agrícolas. El caso más importante durante el 2004 fue el del estado de
Morelos, donde casi 3 de cada 4 promotores sociales son empleados de los gobiernos
municipales.
Estos apoyos recibidos externamente al programa le representan aumento en la capacidad
operativa y de ejecución a bajo o nulo costo. Ello no impide que se presenten otras
externalidades. La principal, y quizá la más importante, es que los promotores sociales
empleados por los gobiernos municipales pero sobre todo por los empresarios agrícolas,
generan un interés natural a proteger a su empleador por encima de la atención a
jornaleros agrícolas.
3.1.3 Comentarios sobre sueldos y salarios
De acuerdo con los lineamientos de la Oficialía Mayor de SEDESOL, los gastos en sueldos y
honorarios no podrán exceder el 7% del total del presupuesto. Este lineamiento acota de
manera muy importante la capacidad operativa del programa, puesto que el PAJA basa su
eficacia en las labores de promoción social intensivas en uso de recursos humanos, para
las cuales un porcentaje del 7% del total de gastos representa una porción muy baja.
Dicho lineamiento representa quizá niveles óptimos en la eficacia de algunos otros
programas sociales, sobre todo de aquellos que delegan la labor de campo a otras
56
dependencias. El PAJA no puede insertarse en ese contexto, puesto que ejecuta labores
de campo en todas las comunidades donde atiende población jornalera. Este acotamiento
a la capacidad del programa para allegarse de la suficiente cantidad y calidad de recursos
humanos trae consigo 2 consecuencias principales:
1. El programa es incapaz financieramente de pagar la cantidad óptima de personal en
campo para atender las labores de promoción social.
2. Los sueldos del personal operativo que puede mantenerse en la estructura no reflejan
el valor real de la labor que desempeñan y menos aún el costo de oportunidad que
representa el llegar a perder el conocimiento y capacidad de gestión en todas las
comunidades que visita el promotor, si éste decide dejar su puesto para tomar una mejor
oportunidad.
En la medida en que se mantenga el candado que impide que el programa destine mayor
cantidad de recursos a gastos de sueldos y honorarios, y a que se mantengan los recortes
de personal, aún cuando el presupuesto no cambie, como ocurrió de 2004 a 2005, el
programa tendrá que ser capaz de transferir la planta de promoción social a fuentes
externas, no sin ello perdiendo capacidad de control sobre la misma y por ello de
resultados.
3.2 Análisis descriptivo de los datos de 2004.
Sin incluir los sueldos, la forma en la que se dividió el uso de los recursos representó una
amplia mayoría a las inversiones de capital físico, que llegaron a representar el 78%,
mientras que la inversión en promoción social sólo representó el 12% del total del gasto
57
ejercido por las representaciones estatales. Finalmente el rubro de gastos directos
representó el 10% de los recursos utilizados.
Cuadro 3.4 - Porcentaje destinado por aplicación de recursos8.
Entidad Federativa%
Promoción Social
% Inversión Física
(federal)
Gastos Directos
Baja California 18.98% 74.39% 6.63% Baja California Sur 24.11% 71.92% 3.97% Colima 4.29% 88.57% 7.14% Chihuahua 9.98% 69.42% 20.61% Durango 21.32% 69.65% 9.03% Guerrero 12.07% 70.05% 17.88% Hidalgo 10.33% 84.99% 4.67% Jalisco* 10.04% 89.90% 0.00% Michoacán 14.57% 55.84% 29.58% Morelos 10.65% 79.65% 9.70% Nayarit 13.44% 76.43% 10.13% Oaxaca 3.71% 87.00% 9.30% Puebla 6.35% 84.47% 9.18% San Luis Potosí 12.87% 80.71% 6.42% Sinaloa 10.42% 83.98% 5.61% Sonora 15.85% 79.19% 4.96% Tamaulipas 8.75% 80.16% 11.08% Veracruz 4.57% 86.54% 8.89%
* Los datos del cierre preliminar 2004 de Jalisco no reportan Gastos Directos.
Como se observa en el cuadro 3.4 Chihuahua y Michoacán son los estados que destinan
mayor porción de sus recursos a gastos directos con 20 y 29 por ciento respectivamente;
muy por encima del 3.97, 4.67 y 5.61 por ciento que destinan Baja California Sur, Hidalgo
y Sinaloa, respectivamente.
8 Fuente: Integración de Cierre Preliminar 2004 – JA del 18 de Enero de 2005.
58
Siguiendo este criterio, en términos nacionales son necesarios 11 centavos de gastos
directos para generar un peso de inversión9. Dividiendo el total de gastos directos entre el
número total de población beneficiada en 2004 obtenemos que se gastaron 19 pesos por
cada beneficiario. La relación similar indica que se invirtieron en capital humano y físico un
total de 184 pesos por cada beneficiario.
Si queremos incluir la variable de salarios no es posible realizar un desglose a nivel estatal,
pues la información con la que se cuenta no describe los montos gastados en sueldos y
honorarios para cada representación estatal. Agregándola a niveles nacionales nos da
como resultado un nivel de gastos de operación (sumando sueldos y gastos directos) de
16.32% del total de recursos ejercidos en 2004, mientras tanto la promoción social y la
inversión en capital físico representan el 10 y 73.67 por ciento respectivamente. Ante esta
relación, es necesario realizar gastos de operación en 12 centavos para generar un peso
de inversión10. Si se divide el monto de gastos de operación entre el número de
beneficiarios, el resultado indica que se incurre en 36 pesos de gastos de operación por
cada beneficiario.
En promedio, de los 184 pesos que recibe cada beneficiario , 162 se reciben a través de
proyectos de inversión física y 22 a través de proyectos de capital humano.
3.2.1 Desglose de apoyos promedio para inversiones de capital físico.
Se analizaron datos referentes a los promedios que reciben en apoyo los beneficiarios a
través de los proyectos de capital físico. Para elaborar esta información se utiliza la cifra
de beneficiarios totales del PAJA de 2004, toda vez que no se puede distinguir entre los
beneficiarios de capital físico y capital humano. 9Se obtiene la cifra de 11 centavos utilizando el total de Gastos Directos y dividiéndolo entre la sumatoria de inversión física y promoción social. 10 Se obtiene sumando sueldos y gastos directos y posteriormente dividiendo entre la suma de promoción social e inversión física.
59
Cuadro 3.5 - Inversión y valor agregado per cápita por tipo de beneficiario
Beneficiario
Inversión Federal
per cápita
Inversión Total per
cápita
Valor Agregado
per cápita
% de Valor
Agregado
Por beneficiario local
$179.14 $270.62 $91.48 51.07%
Por beneficiario migrante
$158.07 $243.82 $85.75 54.25%
Total $162.62 $191.12 $28.50 17.52%
3.3 Recomendaciones
1) Para poder establecer un costeo efectivo por procesos es necesario que pueda dividirse
la cantidad de beneficiarios por proyectos de capital físico y humano, así como separa
para esos mismos rubros los gastos directos que se generan.
2) Disponibilidad de información de sueldos por representación estatal, de tal forma que
puedan asignarse a los gastos de operación.
3) Cuantificar los ingresos implícitos que subsidian la operación del PAJA y que han
sostenido la operación a pesar de los recortes en la capacidad operativa y financiera.
60
Anexo 1 - Cuadros Estadísticos
61
Cuadro 1.1: Inversión y Proyectos por entidad federativa Inversión en Pesos
Inversion Inversion Inversion Total de % Inversion % Inversion %
Inversion %
Inversión
Vivienda y Alimentacion Educación, Inversion Vivienda y Alimentacion Educación, Total
Saneamiento Y Cultura y Saneamiento Y Cultura y Por Entidad Federativa Ambiental Abasto Recreación Ambiental Abasto Recreación Estado
Baja California 650094,72 0 1330247,86 1980342,58 1,37% 0,00% 5,56% 2,71% Baja California
Sur 1769000 71700 2011084 3851784 3,73% 2,32% 8,40% 5,27%
Colima 1450800 0 0 1450800 3,06% 0,00% 0,00% 1,98%
Chihuahua 0 0 1581000 1581000 0,00% 0,00% 6,60% 2,16%
Durango 1648717,6 0 0 1648717,6 3,47% 0,00% 0,00% 2,25%
Guerrero 3107355,75 513853,59 323777 3944986,34 6,55% 16,64% 1,35% 5,39%
Hidalgo 4696355,6 247905 480000 5424260,6 9,90% 8,03% 2,00% 7,42%
Jalisco 1807333 373768 94500 2275601 3,81% 12,10% 0,39% 3,11%
Michoacán 2277569,01 281655,27 1473220,34 4032444,62 4,80% 9,12% 6,15% 5,51%
Morelos 4279716 0 1192926 5472642 9,02% 0,00% 4,98% 7,48%
Nayarit 0 895090,5 0 895090,5 0,00% 28,99% 0,00% 1,22%
Oaxaca 4734875 0 3537000 8271875 9,98% 0,00% 14,77% 11,31%
Puebla 6083125 131250 0 6214375 12,82% 4,25% 0,00% 8,50%
San Luis Potosí 1460020 572750 926250 2959020 3,08% 18,55% 3,87% 4,05%
Sinaloa 0 0 7601489 7601489 0,00% 0,00% 31,74% 10,39%
Sonora 0 0 3395180 3395180 0,00% 0,00% 14,18% 4,64%
Tamaulipas 4076700 0 0 4076700 8,59% 0,00% 0,00% 5,57%
Veracruz 9413435 0 0 9413435 19,84% 0,00% 0,00% 11,02%
Total 47455096,68 3087972,36 23946674,2 74489743,2 Fuente: SIIPSO
62
Cuadro 1.1 (continua): Inversión y Proyectos por entidad federativa Numero de Proyectos
Proyectos Proyectos Proyectos Numero % Proyectos % Proyectos %
Proyectos %
Proyectos
Vivienda y Alimentación Educación, Total de Vivienda y Alimentacion Educación, Total
Saneamiento Y Cultura y Proyectos Saneamiento Y Cultura y Por Entidad Federativa Ambiental Abasto Recreación Ambiental Abasto Recreación Estado
Baja California 40 0 6 46 1,42% 0,00% 0,35% 0,02% Baja California Sur 61 150 458 669 2,17% 0,05% 26,60% 0,24%
Colima 31 0 0 31 1,10% 0,00% 0,00% 0,01%
Chihuahua 0 0 2 2 0,00% 0,00% 0,12% 0,00%
Durango 76 0 0 76 2,70% 0,00% 0,00% 0,03%
Guerrero 358 2850 2 3210 12,71% 1,04% 0,12% 1,16%
Hidalgo 704 455 3 1162 24,99% 0,17% 0,17% 0,42%
Jalisco 18 109020 1 109039 0,64% 39,93% 0,06% 39,28%
Michoacán 66 15800 5 15871 2,34% 5,79% 0,29% 5,72%
Morelos 209 0 579 788 7,42% 0,00% 33,62% 0,28%
Nayarit 0 143652 0 143652 0,00% 52,61% 0,00% 51,75%
Oaxaca 133 0 10 143 4,72% 0,00% 0,58% 0,05%
Puebla 392 35 0 427 13,92% 0,01% 0,00% 0,15% San Luis Potosí 102 1081 635 1818 3,62% 0,40% 36,88% 0,65%
Sinaloa 0 0 15 15 0,00% 0,00% 0,87% 0,01%
Sonora 0 0 6 6 0,00% 0,00% 0,35% 0,00%
Tamaulipas 112 0 0 112 3,98% 0,00% 0,00% 0,04%
Veracruz 515 0 0 515 18,28% 0,00% 0,00% 0,19%
Total 2817 273043 1722 277582 Fuente: SIIPSO
63
Cuadro 1.2: Inversión y Proyectos por Población Jornalera Migrante y Asentada
Inversión en Pesos Número de Proyectos Población Población Población Población % por % por Migrante Asentada Migrante Asentada Estado Estado
Entidad Federativa
Migrantes Asentados
Baja California 120998,86 1859343,72 1 45 0,00% 0,09%
Baja California Sur 2082784 1769000 608 61 0,27% 0,12%
Colima 0 1450800 0 31 0,00% 0,06% Chihuahua 0 1581000 0 2 0,00% 0,00% Durango 1648717,6 0 76 0 0,03% 0,00% Guerrero 3944986,34 0 3210 0 1,42% 0,00% Hidalgo 5424260,6 0 1162 0 0,51% 0,00% Jalisco 241508 2034093 71420 37619 31,58% 73,14%
Michoacán 1522724,28 2509720,34 15806 65 6,99% 0,13% Morelos 1127926 4344716 519 269 0,23% 0,52% Nayarit 813227,1 81863,4 130752 12900 57,82% 25,08% Oaxaca 8271875 0 143 0 0,06% 0,00% Puebla 6214375 0 427 0 0,19% 0,00%
San Luis Potosí 2319020 640000 1596 222 0,71% 0,43% Sinaloa 7601489 0 15 0 0,01% 0,00% Sonora 3395180 0 6 0 0,00% 0,00%
Tamaulipas 0 4076700 0 112 0,00% 0,22% Veracruz 7755738 303550 407 108 0,18% 0,21%
Total 226148 51434
Fuente: SIIPSO
64
Cuadro 1.2 (continuación): Inversión y Proyectos por Población Jornalera Migrante y Asentada
Número de Proyectos por Población y Ámbito
Vivienda Alimentación Educación Entidad
Federativa Migrantes Asentados Migrantes Asentados Migrantes Asentados
Baja
California 0 40 0 0 1 5 Baja
California Sur 0 61 150 0 458 0 Colima 0 31 0 0 0 0
Chihuahua 0 0 0 0 0 2 Durango 76 0 0 0 0 0 Guerrero 358 0 2850 0 2 0 Hidalgo 704 0 455 0 3 0 Jalisco 0 18 71420 37600 0 1
Michoacán 3 63 15800 0 3 2 Morelos 0 209 0 0 519 60 Nayarit 0 0 130752 12900 0 0 Oaxaca 133 0 0 0 10 0 Puebla 392 0 35 0 0 0
San Luis Potosí 78 24 1081 0 437 198 Sinaloa 0 0 0 0 15 0 Sonora 0 0 0 0 6 0
Tamaulipas 0 112 0 0 0 0 Veracruz 407 108 0 0 0 0
Total 2151 666 222543 50500 1454 268
Fuente: SIIPSO
65
Cuadro 1.3 Metas alcanzadas por entidad
Metas alcanzadas*
Inversión P. Social Total Proyectos alcanzado/ planeado (%) Ámbitos de acción
Orig Alcanz Orig Alcanz Orig Alcanz Inversión P. Social Total
Baja California Vivienda y Saneamiento Ambiental 11 10 29 198 40 208 -9 583 420Salud y Seguridad Social 2 6 45 64 47 70 200 42 49Alimentación y Abasto 25 10 14 26 39 36 -60 86 -8Educación, Cultura y Recreación 38 20 36 289 74 309 -47 703 318Empleo, Capacitación y Prod. 5 8 3 19 8 27 60 533 238Procuración de Justicia 0 0 58 98 58 98 0 69 69Subtotal 81 54 185 694 266 748 -33 275 181Baja California Sur Vivienda y Saneamiento Ambiental 6 9 61 65 67 74 50 7 10Salud y Seguridad Social 0 1 25 22 25 23 -12 -8Alimentación y Abasto 0 3 21 10 21 13 -52 -38Educación, Cultura y Recreación 4 7 63 41 67 48 75 -35 -28Empleo, Capacitación y Prod. 1 1 10 3 11 4 0 -70 -64Procuración de Justicia 0 0 46 34 46 34 -26 -26Subtotal 11 21 226 175 237 196 91 -23 -17Colima Vivienda y Saneamiento Ambiental 0 0 0 23 0 23 N.a N.a N.aSalud y Seguridad Social 0 0 0 16 0 16 N.a N.a N.aAlimentación y Abasto 0 0 0 1 0 1 N.a N.a N.aEducación, Cultura y Recreación 0 8 0 87 0 95 N.a N.a N.aEmpleo, Capacitación y Prod. 0 0 0 7 0 7 N.a N.a N.aProcuración de Justicia 0 0 0 4 0 4 N.a N.a N.aSubtotal 0 8 0 138 0 146 N.a N.a N.aChihuahua Vivienda y Saneamiento Ambiental 10 17 74 75 84 92 70 1 10Salud y Seguridad Social 0 0 34 30 34 30 -12 -12Alimentación y Abasto 0 0 7 6 7 6 -14 -14Educación, Cultura y Recreación 2 2 81 75 83 77 0 -7 -7Empleo, Capacitación y Prod. 0 0 8 7 8 7 -13 -13Procuración de Justicia 0 0 48 42 48 42 -13 -13Subtotal 12 19 252 235 264 254 58 -7 -4
66
Cuadro 1.3 (Continuación)
Inversión P. Social Total Proyectos Original/
Alcanzado(%) Ámbitos de acción Orig Alcanz Orig Alcanz Orig Alcanz Inversión P. Social Total
Durango Vivienda y Saneamiento Ambiental 17 22 125 99 142 121 29 -21 -15Salud y Seguridad Social 0 0 55 41 55 41 -25 -25Alimentación y Abasto 3 2 27 22 30 24 -33 -19 -20Educación, Cultura y Recreación 2 1 108 70 110 71 -50 -35 -35Empleo, Capacitación y Prod. 1 1 33 26 34 27 0 -21 -21Procuración de Justicia 0 0 63 44 63 44 -30 -30
Subtotal 23 26 411 302 434 328 13 -27 -24Guerrero Vivienda y Saneamiento Ambiental 28 29 115 115 143 144 4 0 1Salud y Seguridad Social 13 11 80 72 93 83 -15 -10 -11Alimentación y Abasto 30 21 34 30 64 51 -30 -12 -20Educación, Cultura y Recreación 11 10 15 12 26 22 -9 -20 -15Empleo, Capacitación y Prod. 20 23 13 6 33 29 15 -54 -12Procuración de Justicia 0 0 99 86 99 86 -13 -13
Subtotal 102 94 356 321 458 415 -8 -10 -9Hidalgo Vivienda y Saneamiento Ambiental 31 33 175 146 206 179 6 -17 -13Salud y Seguridad Social 5 2 133 105 138 107 -60 -21 -22Alimentación y Abasto 5 5 54 34 59 39 0 -37 -34Educación, Cultura y Recreación 6 6 42 48 48 54 0 14 13Empleo, Capacitación y Prod. 10 9 21 10 31 19 -10 -52 -39Procuración de Justicia 0 0 127 74 127 74 -42 -42
Subtotal 57 55 552 417 609 509 -4 -24 -16Jalisco Vivienda y Saneamiento Ambiental 8 38 78 46 78 N.a 105 70Salud y Seguridad Social 1 19 35 20 35 N.a 84 75Alimentación y Abasto 2 32 23 34 23 N.a -28 -32Educación, Cultura y Recreación 1 59 91 60 91 N.a 54 52Empleo, Capacitación y Prod. 0 9 140 9 140 N.a 1456 1.456Procuración de Justicia 0 26 32 26 32 N.a 23 23
Subtotal 12 0 183 399 195 399 N.a 118 105
67
Cuadro 1.3 (Continuación)
Inversión P. Social Total Proyectos Original/
Alcanzado(%) Ámbitos de acción
Orig. Alcanz. Orig. Alcanz. Orig. Alcanz. Inversión P. Social TotalMichoacán Vivienda y Saneamiento Ambiental 12 15 94 74 106 89 25 -21 -16Salud y Seguridad Social 4 3 45 36 49 39 -25 -20 -20Alimentación y Abasto 3 3 13 9 16 12 0 -31 -25Educación, Cultura y Recreación 4 9 104 98 108 107 125 -6 -1Empleo, Capacitación y Prod. 0 0 6 9 6 9 0 50 50Procuración de Justicia 0 0 65 42 65 42 0 -35 -35
Subtotal 23 30 327 268 350 298 30 -18 -15Morelos Vivienda y Saneamiento Ambiental 71 71 198 254 269 325 0 28 21Salud y Seguridad Social 0 0 98 96 98 96 0 -2 -2Alimentación y Abasto 22 20 163 147 185 167 -9 -10 -10Educación, Cultura y Recreación 44 38 187 207 231 245 -14 11 6Empleo, Capacitación y Prod. 14 9 75 46 89 55 -36 -39 -38Procuración de Justicia 0 0 128 89 128 89 0 -30 -30
Subtotal 151 138 849 839 1 977 -9 -1 -2Nayarit Vivienda y Saneamiento Ambiental 4 4 200 194 204 198 0 -3 -3Salud y Seguridad Social 0 0 46 60 46 60 0 30 30Alimentación y Abasto 18 17 121 39 139 56 -6 -68 -60Educación, Cultura y Recreación 1 2 156 92 157 94 100 -41 -40Empleo, Capacitación y Prod. 0 0 64 52 64 52 0 -19 -19Procuración de Justicia 0 0 93 62 93 62 0 -33 -33
Subtotal 23 23 680 499 703 522 0 -27 -26Oaxaca Vivienda y Saneamiento Ambiental 13 19 88 86 101 105 46 -2 4Salud y Seguridad Social 2 2 108 109 110 111 0 1 1Alimentación y Abasto 20 21 43 43 63 64 5 0 2Educación, Cultura y Recreación 3 8 101 83 104 91 167 -18 -13Empleo, Capacitación y Prod. 0 0 55 58 55 58 0 5 5Procuración de Justicia 0 0 92 86 92 86 0 -7 -7
Subtotal 38 50 487 465 525 515 32 -5 -2
68
Cuadro1.3 (Continuación)
Inversión P. Social Total Proyectos Original/
Alcanzado(%) Ámbitos de acción
Orig Alcanz Orig Alcanz Orig Alcanz InversiónP. Social Total
Puebla Vivienda y Saneamiento Ambiental 15 20 165 563 180 583 33 241 224 Salud y Seguridad Social 0 0 82 321 82 321 0 291 291 Alimentación y Abasto 6 13 86 180 92 193 117 109 110 Educación, Cultura y Recreación 4 4 151 378 155 382 0 150 146 Empleo, Capacitación y Prod. 7 5 87 199 94 204 -29 129 117 Procuración de Justicia 0 0 143 519 143 519 0 263 263
Subtotal 32 42 714 2160 746 2.202 31 203 195 San Luis Potosí Vivienda y Saneamiento Ambiental 17 22 135 191 152 213 29 41 40 Salud y Seguridad Social 3 6 65 141 68 147 100 117 116 Alimentación y Abasto 12 12 69 81 81 93 0 17 15 Educación, Cultura y Recreación 24 24 78 84 102 108 0 8 6 Empleo, Capacitación y Prod. 31 9 86 95 117 104 -71 10 -11 Procuración de Justicia 0 0 69 98 69 98 0 42 42
Subtotal 87 73 502 690 589 763 -16 37 30 Sinaloa Vivienda y Saneamiento Ambiental 13 8 337 332 350 340 -38 -1 -3 Salud y Seguridad Social 2 14 123 107 125 121 600 -13 -3 Alimentación y Abasto 4 2 339 233 343 235 -50 -31 -31 Educación, Cultura y Recreación 17 20 444 381 461 401 18 -14 -13 Empleo, Capacitación y Prod. 0 0 74 43 74 43 0 -42 -42 Procuración de Justicia 0 0 232 196 232 196 0 -16 -16
Subtotal 36 44 1.549 1292 1.585 1.336 22 -17 -16 Sonora Vivienda y Saneamiento Ambiental 19 13 138 144 157 157 -32 4 0 Salud y Seguridad Social 0 3 62 65 62 68 0 5 10 Alimentación y Abasto 0 5 56 64 56 69 0 14 23 Educación, Cultura y Recreación 13 11 106 97 119 108 -15 -8 -9 Empleo, Capacitación y Prod. 0 1 1 1 1 0 0 0 Procuración de Justicia 0 83 84 83 84 0 1 1
Subtotal 32 32 446 455 478 487 0 2 2
69
Cuadro 1.3 (Continuación)
Inversión P. Social Total Proyectos Original/
Alcanzado(%) Ámbitos de acción
Orig. Alcanz. Orig. Alcanz. Orig. Alcanz. Inversión P. Social Total
Tamaulipas Vivienda y Saneamiento Ambiental 14 23 32 31 46 54 64 -3 17Salud y Seguridad Social 0 0 28 27 28 27 0 -4 -4Alimentación y Abasto 0 0 36 32 36 32 0 -11 -11Educación, Cultura y Recreación 0 0 58 57 58 57 0 -2 -2Empleo, Capacitación y Prod. 0 0 51 48 51 48 0 -6 -6Procuración de Justicia 0 0 54 52 54 52 0 -4 -4
Subtotal 14 23 259 247 273 270 64 -5 -1Veracruz Vivienda y Saneamiento Ambiental 45 60 129 131 174 191 33 2 10Salud y Seguridad Social 0 1 83 80 83 81 0 -4 -2Alimentación y Abasto 13 11 42 40 55 51 -15 -5 -7Educación, Cultura y Recreación 6 0 46 51 52 51 -100 11 -2Empleo, Capacitación y Prod. 8 5 37 39 45 44 -38 5 -2Procuración de Justicia 0 0 92 101 92 101 0 10 10
Subtotal 72 77 429 442 501 519 7 3 4
Fuente: Integración de inversión 2004 y SIIPSO
70
Anexo 2 – Reporte de trabajo en campo
71
BAJA CALIFORNIA.
COORDINADORA Ma. Patricia Torrero
COLABORADORES 6 personas
MARCO DE TRABAJO DE CAMPO ( APOYOS Y DIFICULTADES)
El recibimiento por parte de la Delegación Estatal fue excelente. Se recibió apoyo para
coordinación logística, acceso a expedientes técnicos y programación de visitas a las
comunidades. No se pudieron realizar 9 encuestas a jornaleros en el caso de un
desayunador que nunca ha operado y, por lo tanto, nunca han habido beneficiados. Faltó
por realizar solamente 1 encuesta a un productor de Mexicali ya que la persona había
recibido amenazas de secuestro y opto por cancelar la cita.
COMENTARIOS GENERALES
El equipo tuvo una actitud muy ágil, la cual venció todas las dificultades y les permitió
obtener información muy valiosa y amplia
72
SINALOA
COORDINADORA Patricia Torrero
COLABORADORES 5 Personas
MARCO DE TRABAJO DE CAMPO ( APOYOS Y DIFICULTADES )
Se observo un fuerte compromiso por parte de los Representantes del PAJA, al recibir todo
el apoyo solicitado de manera oportuna. El único detalle fue que solo se encontraron el
90% de los expedientes técnicos, debido a las transferencias de obras a otras unidades de
trabajo, y el 10% restante se entrego 2 días después. Todas las transferencias se
verificaron y coincidieron exactamente con el expediente técnico.
COMENTARIOS GENERALES
Este trabajo de campo fue posible gracias al apoyo proporcionado por la Representación
Estatal del PAJA en Sinaloa. Agradezco al Lic. Arturo López por las amables y oportunas
atenciones a mis peticiones para realizar la evaluación y especialmente a Laura Inzunza,
Coordinara Operativa, con quien se mantuvo comunicación constante vía telefónica y por
mensajes de celular, quien siempre mostró una excelente disposición y compromiso con la
evaluación del PAJA. La experiencia y conocimiento del personal del PAJA fue de vital
relevancia para la terminación en tiempos acordados de la evaluación. Esta investigación
tuvo que modificarse en relación con la planeación inicial debido a eventos locales que
obstaculizaban el hospedaje y desplazamientos de los evaluadores. La Feria Agraria
Internacional y la serie del Caribe en Mazatlán a finales de enero, nos hicieron irnos hasta
Ahome porque no encontramos hospedaje en el centro del estado. El Carnaval de
Mazatlán a principios de febrero, provocaron cambiáramos las rutas adelantando las
visitas.
73
CHIHUAHUA
COORDINADOR Hazel Hoffman
COLABORADORES 3 personas
MARCO DEL TRABAJO DE CAMPO ( APOYO Y DIFICULTADES )
Es muy difícil conseguir una cita con los empresarios agrícolas, pero las dos que se
obtuvieron fueron de muy buena respuesta por los empresarios. El hecho de que en este
tiempo de las encuestas no hay trabajo, es decir la gente que trabaja en el campo esta
desempleada, y vive solo “pasándola” y algunos de ellos la gran minoría tiene trabajos
fuera del campo, como lo es en establos lecheros o tienen un cargo en el pueblo (en
cargado del cobro de servicios como agua o luz), o en otro caso que tiene una tienda de
abarrotes, de esta forma el salario que obtienen por concepto de la agricultura es en muy
pocos casos (unos 4 o 5 de los 36), en estos casos que no tienen trabajo agrícola se
tuvieron que dejar en blanco las secciones que corresponden a estos salarios.
COMENTARIOS GENERALES
Las condiciones en las que trabajamos y las personas de la oficina de jornaleros fue muy
grata, ya que se logro hacer una combinación de todas las encuestas, es decir al mismo
tiempo estábamos realizando las encuestas de inspección visual, a jornaleros, vivienda y
saneamiento, etc., según correspondían, y los días posteriores que hice las entrevistas a
profundidad y las de empresarios fueron muy tranquilas ya que se adapto un día especial
para cada uno de ellos.
74
JALISCO
COORDINADORA Ma. Guadalupe Quijada Uribe
COLABORADORES 1 persona
MARCO DE TRABAJO DE CAMPO ( APOYOS Y DIFICULTADES )
Este trabajo se realizo con el mínimo apoyo institucional, debido a que cada día se cuenta
con menos personal de campo, en virtud de los recortes que año con año se han venido
dando. A principios de enero del año en curso, se llevó a cabo otro recorte de personal,
donde salen del programa cinco promotoras. Por otro lado, comentando con una
supervisora del PAJA, me decía que les han quitado vehículos para ponerlos a disposición
de otros programas de la SEDESOL. Y evidentemente la eficiencia y constancia en la
atención a las UT se han visto afectadas. No obstante considera que se siguen atendiendo,
pero se está dejando de hacer trabajo de investigación de campo para incorporar más UT.
COMENTARIOS GENERALES
Se percibe un dejo de abandono al PAJA, desde que dejaron de ser independientes y con
recursos propios. Y con preocupación las promotoras, supervisoras y coordinadora
operativa ven que si bien esto ha sido año con año, ahora es más evidente la idea de
reducirlo a su mínima expresión, a pesar de los avances y logros que han tenido en
materia de obra, salud, educación, derechos laborales, etc. Desde mi particular punto de
vista, me parece que el PAJA en relación con los empresarios han mejorado
cualitativamente las condiciones de vida de las familias de los jornaleros que hoy por hoy
75
siguen siendo de gran utilidad en labores de corte, zafra, y labores agrícolas que no son
desempeñadas por la mano de obra local dedicada a labores agrícolas.
Por ello, los empresarios reconocen que es muy importante el PAJA, dado que todos los
actores involucrados encuentran respuestas a las necesidades más urgentes y de mayor
relevancia.
La comunidad externa a lo jornaleros se ha ido adaptando a su presencia, y ya es poco lo
que se oye decir de que son gente sin educación, sucios, delincuentes, matones, etc. Esto
se ha visto fortalecido con las obras de pie de casa, donde el arraigo es innegable, dada la
oportunidad que el PAJA y los empresarios les han permitido contar con una pequeña
vivienda.
76
MICHOACAN
COORDINADORA Olivia Esparza Aguirre
COLABORADORES 3 personas
MARCO DE TRABAJO DE CAMPO (APOYOS Y DIFICULTADES)
La atención del PAJA, fue muy buena, gracias a su apoyo el trabajo se hizo en un tiempo
menor al planeado. De las entrevistas a empresarios no realizamos ninguna, porque en un
principio tenía entendido que esto se coordinaría desde las oficinas centrales, pero nunca
recibí cita para realizarla y después ya fue muy difícil contactar a los empresarios. La
entrevista profunda tampoco la realicé, porque me resultó un tanto difícil entender la
lógica de las preguntas de la guía, tal vez porque no tuvimos una explicación de la misma,
pero como hubo una gran cordialidad del coordinador estatal, le pedía que si me podía
enviar la información correspondiente.
COMENTARIOS GENERALES.
A pesar de que el personal, y sobretodo los promotores han mermado mucho en números,
el programa continua con grandes avances o por lo menos la gente que es beneficiaria de
él. Pero una observación personal es que estos promotores están comprometidos con la
gente que apoyan y conviven. Los jornaleros locales ya no salen de sus localidades, por lo
menos en la zona de Apatzingan y Parácuaro, todo el tiempo tienen trabajo como
jornaleros, todo el año hay limón, hay pepino, cuando se acaba el pepino trabajan en la
papaya o en la toronja pero todo el año hay en que trabajar.
77
MORELOS
COORDINADORA Ma. Del Carmen Bernal
COLABORADORES
Del 21 al 25 de enero, total de encuestadores 3, sin contar coordinador.
Del 25 de enero al 04 de febrero, total de encuestadores 5, sin contar coordinador.
MARCO DE TRABAJO DE CAMPO ( APOYO Y DIFICULTADES )
El apoyo recibido por parte del personal de PAJA estatal, fue excelente. Es importante
agradecer a todo el equipo del Lic. Abel Salgado Martínez por todo su apoyo al trabajo de
campo. Tanto los supervisores de zona como sus promotores acompañaron a las visitas en
las localidades y citaron a los jornaleros beneficiados.
COMENTARIOS GENERALES
En algunas ocasiones no hay un encargado, por tal motivo se encuesto al promotor
responsable de la localidad. No se encontró, en algunos casos al capitán de algunos
albergues, por lo que se encuesto al promotor de la localidad. Las citas u horarios que se
daba para realizar el trabajo de campo, a veces no coincidía con el horario de algunos
maestros, los cuales salen temprano. En algunos MOSI, USI o albergues, sólo hay un
maestro (ya sea de la SEP o CONAFE) por tal se encuesto tanto al maestro
correspondiente como al promotor, para no repetir información.
78
NAYARIT
COORDINADORA Ma. Fabiola González Román
COLABORADORES 3 Personas
MARCO DE TRABAJO EN CAMPO ( APOYOS Y DIFICULTADES )
El apoyo encontrado por el PAJA no fue el esperado. El trabajo de campo se inició el
sábado 22 de Enero sin contar con la copia de los expedientes técnicos de las obras a
realizar, éstas estarían disponibles hasta el martes 25 de Enero pues el Ing. Petronilo Rico,
coordinador de PAJA Nayarit necesitaba antes el visto bueno del Delegado Federal de
Sedesol en Nayarit y éste último se encontraba de viaje.
Gracias a las gestiones por parte de las oficinas centrales del PAJA se pudo tener acceso a
los expedientes y fotocopiarlos el lunes 24.
COMENTARIOS GENERALES
En sólo tres de las 88 obras fue imposible realizar la entrevista para el funcionamiento de
las instalaciones, estas tres obras fueron realizadas en el Albergue de la localidad del
Tamarindo, Rosamorada, desde hace dos años dejó de funcionar. Sólo se realizó el
levantamiento de la cédula de inspección visual.
El CAEI de Puerta de Mangos, localidad de Santiago Ixcuintla, dejó de funcionar hace dos
años, sin embargo, se levantó la cédula visual y se realizó la entrevista a quien fungía
como responsable del lugar cuando funcionaba. Las encuestas a jornaleros se realizaron
en el albergue de cañada de tabaco, que es el más cercano al CAEI.
79
SAN LUIS POTOSI
COORDINADORA Lucero Piña
COLABORADORES 2 personas
MARCO DE TRABAJO DE CAMPO ( APOYOS Y DIFICULTADES ) Y COMENTARIOS
GENERALES.
El primer día en la presentación ante SEDESOL San Luis Potosí, nos atendió la Ing. Lucía
Belmares coordinadora del PAJA nos presentó primeramente la lista de autos de SEDESOL
dados de baja por malas condiciones, así mismo nos notificó la falta de recursos para
apoyarnos en el traslados a las comunidades, de lo cual se le comentó, que nosotros
contábamos con nuestros propios recursos para dicha actividad, también se noto
renuencia para comenzar la ruta por las comunidades, argumentando que la gente debía
ser notificada con mucho tiempo anticipado y que a su vez los coordinadores y promotores
no estaban preparados para reunir a la gente, se le solicitaron también los cc-01 y cc-05,
los cuales no tenía preparados y de los que no nos aseguro entregárnoslos por razón de
que no eran accesibles y que se tenia que hacer una búsqueda organizada con los
coordinadores los cuales no todos están en san Luis.
Nos señalo algunos detalles que no coincidían con las encuestas que teníamos planeadas a
aplicar, que mencionaré detalladamente en los resultados y dificultades:
a) Nos solicito regresáramos al siguiente día por la tarde, para planear bien la ruta, al
ir dicha cita establecida, tampoco se nos tuvo los CC-01 y nos pedía más tiempo
para organizar las rutas, por el hecho de que había tenido reciente junta con los
coordinadores y por lo cual estos no podían organizar a la gente para que
estuviera disponible, sin embargo al entrevistarnos ahí mismo con los
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coordinadores de Bocas y de Villa de Arista la situación fue diferente, mostraron
disposición para visitar a sus promotores los cuales no tuvieron inconveniente en
reunirnos a la gente, empezando entonces al tercer día de habernos presentado
con la ing. Lucia Belmares, cubriendo en un solo día toda la delegación de bocas,
gracias al apoyo del coordinador y de las promotoras así como de la gente
beneficiada de la cual nos dimos cuenta que esta al tanto de las actividades
realizadas por los promotores del PAJA muestran entusiasmo y agradecimiento,
coordinación con sus promotores.
b) Al siguiente día nos organizamos con la coordinadora de villa de arista para aplicar
la encuesta en salitrillos, dicha coordinadora nos hizo favor de solicitar los cc-01 de
Salitrillos y además nos proporcionó de las demás comunidades, igualmente tanto
la coordinadora como el promotor de dicha comunidad mostraron mucha
disposición, la gente beneficiada también esta al tanto de las actividades del paja y
en general expresan satisfacción por el apoyo obtenido
c) este mismo día por la mañana tuvimos contacto telefónico con el coordinador de
Cd. Del Maíz, para organizarnos para la visita en las comunidades de Cerritos
Blanco y el Coco en Santa Catarina, reanudamos después del fin de semana, en
dichas comunidades, Cerritos Blanco nos llevo un día completo por la situación
geográfica de éste, aquí nos encontramos con un poco de resistencia por parte del
coordinador al cual le solicitamos por teléfono al organizar la visita, también nos
hiciera entrega del CC-01, aunque ya contábamos con el, pero de manera
informal, y tampoco tuvimos respuesta al respecto, fuimos atendido por el
promotor de dicha comunidad el cual no sabía nada de la petición hecha de los
expedientes, nos trasladamos a la comunidad la gente ahí totalmente distinta,
tienen muchas quejas, no conocen a los promotores, su proyecto no esta
funcionando correctamente, nos hicieron hincapié en que están olvidados y que no
se les atiende, el promotor nos comentó que es una comunidad dada de baja y
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que frecuentemente se ha cambiado de promotor por ser una comunidad de difícil
acceso.
d) Al siguiente día cubrimos el Coco en Santa Catarina, la cual también nos requirió
de todo un día por el acceso y situación geográfica, el mismo promotor nos
acompaño, nos entrego los cc-01, la comunidad conoce las actividades del paja y
se nota entusiasmada y conforme con el apoyo, aquí si identifican a el promotor y
tienen bien claro los beneficios obtenidos, están bien organizados, la gente tiene
disposición y ganas de trabajar, ya en la zona Huasteca también vía telefónica
contactamos al coordinador en Ciudad Valles el mismo día que contactamos a el
coordinador de Cd. Del maíz, esté se encontraba en reunión con la Ing. Velares,
también se notó un poco renuente y puso dificultad par entregar los cc-01,
alegando no contar con ellos por encontrarse estos en san Luis Potosí.
e) Finalmente el día citado nos trasladamos sin compañía ni del coordinador ni del
promotor a estación 500 en donde nos encontramos un panorama, muy distinto, la
población es migrante, no tienen idea de quien es el promotor, no saben con
certeza que es el paja, las condiciones del albergue son antihigiénicas, el promotor
no muestra entusiasmo por realizar actividades con la gente, el coordinador esta
muy desconectado de la gente, el coordinador nos alcanzo en la comunidad y se
mostró poco cooperativo, ese mismo día nos trasladamos a Martínez, en el cual
nos encontramos un panorama muy similar, la promotora es entusiasta pero no se
siente apoyada ni segura de las actividades que se desean realizar.
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SONORA
COORDINADORA Rosana Méndez Barrón
COLABORADORES No especificado
MARCO DE TRABAJO DE CAMPO ( APOYOS Y DIFICULTADES )
Se nos ha otorgado total apoyo y asistencia por parte del PAJA-Sonora. El apoyo ha
consistido en la determinación de la ruta, en el contacto con responsables y encargados
de los campos a visitar, así como el acompañamiento a los mismos. El apoyo ha sido total,
se nos ha dado todo tipo de facilidades. En este rubro estamos muy complacidos, tanto
del lado de la oficina del PAJA-Sonora como de los promotores en los campos. A la fecha
solo hemos encontrado cuatro casos en los que no se ha podido recabar información
concerniente a usuarios, esto debido a que las obras no han sido entregadas (construcción
sin terminar), por lo que no han sido usadas o bien la obra existe como tal pero no está
siendo usada debido a que hay usuarios en la fecha del levantamiento (jornaleros).
COMENTARIOS GENERALES
La propuesta de trabajo inicial propuesta por PAJA-Sonora (San Miguel de Horcaditas-
Hermosillo-Caborca) se ha llevado a cabo en un 90%, con algunos cambios durante el
trayecto debido a faltas de confirmación en algunos campos (Hermosillo). A la fecha se ha
terminado el levantamiento en San Miguel y en Caborca, en Hermosillo restan solamente
dos campos (Los Arroyos y Campo Grande), los cuales está programado visitar el
miércoles 9 de febrero.
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TAMAULIPAS
COORDINADOR Marcelino Cabrera
COLABORADORES 6 personas
MARCO DE TRABAJO DE CAMPO ( APOYOS Y DIFICULTADES )
Las atenciones que me han sido brindadas por los integrantes del PAJA en Tamaulipas son
positivas, mucha disposición por parte del coordinador y de los promotores, sólo que nos
hemos adecuado en cuanto a fechas de trabajo, con la finalidad de no interferir con otras
actividades.Con respecto a la Delegada de la SEDESOL, me proporcionó una atención muy
cordial y me comentó su disposición para cooperar con el trabajo de la evaluación,
indicándome la relación laboral que existe entre ella y los integrantes del PAJA, así como
los beneficiarios del programa en las comunidades rurales.
COMENTARIOS GENERALES
Lo relevante en el levantamiento de las encuestas fue que una de las unidades de trabajo
(El Mirador) a supervisar aplicó el formato C005, donde se especifican las modificaciones
al proyecto. Los formatos de los expedientes técnicos C001 se especifican como proyectos
por unidad de trabajo, no lo especifican a nivel familia, en este caso de la unidad de
trabajo El Mirador, el proyecto inicial tenía consideradas 8 viviendas, y se realizaron un
total de 9, esto fue debido a que el presupuesto destinado para construcción de las 8
viviendas fue superior a los precios presentados por un proveedor durante el proceso de
licitación, razón por la cual en esa unidad de trabajo en específico, el presupuesto
destinado les alcanzó para realizar 9 viviendas.
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VERACRUZ
COORDINADORA Lesly M. Freyssinier
COLABORADORES 3 personas
MARCO DE TRABAJO DE CAMPO ( APOYO Y DIFICULTADES )
La atención por parte del personal del PAJA (promotores sociales, y personal asignado por
la delegación) fue muy cordial y nos ayudaron en todo momento. Se encargaron de
conducirnos a los lugares de ubicación de las UTS y a la localización de las obras y los
jornaleros a entrevistar. Se nos proporcionaron los expedientes técnicos tal y como se les
solicitó. La atención por parte de la delegación, en particular del coordinador estatal del
programa fue buena, en la mejor disposición y tratando siempre de que nuestro trabajo se
facilitara en la medida de sus posibilidades.
COMENTARIOS GENERALES
En general la aplicación de los instrumentos resultó dentro de las expectativas planteadas.
Sólo se presentaron pequeños detalles de logística, que se pudieron solucionar sin
problema.
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Cuadro A2.1 Levantamiento de Encuestas de Vivienda y Saneamiento Ambiental
por entidad
Vivienda
Estado Planeadas Obras NO encontradas
Encuestas NO Levantadas
Índice de Levantamiento
Instalaciones con más de un proyecto
% de Instalaciones
con más de un proyecto
Viviendas Localidades
Viviendas comunitari
as (albergues)
Baja California 20 0 0 100.00% 0 0.00% 19 1Baja California Sur 1 0 0 100.00% 0 0.00% 0 1
Chihuahua 10 0 0 100.00% 0 0.00% 10 0
Jalisco 13 1 1 92.31% 1 8.33% 0 13
Michoacán 47 3 0 100.00% 0 0.00% 35 12
Morelos 74 3 2 97.30% 2 2.78% 66 8
Nayarit 29 0 0 100.00% 5 17.24% 16 13San Luis Potosí 10 5 6 40.00% 0 0.00% 6 4
Sinaloa 42 0 0 100.00% 2 4.76% 12 30
Sonora 20 2 6 70.00% 0 0.00% 0 20
Tamaulipas 15 0 0 100.00% 0 0.00% 15 0
Veracruz 18 0 0 100.00% 1 5.56% 15 3
Total 299 14 15 94.98% 11 3.87% 194 105
Fuente: Encuesta a Instalaciones
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Cuadro A2.2 Levantamiento de Encuestas de Alimentación y Abasto por entidad
Alimentación y Abasto
Estado Planeadas Obras NO encontradas
Encuestas NO Levantadas
Índice de Levantamiento
Instalaciones con más de un
proyecto
% de Instalaciones
con más de un proyecto
Baja California 3 0 0 100.00% 2 66.67%
Baja California Sur 2 0 0 100.00% 1 50.00%
Chihuahua 0 0 0 N/A 0 0.00%
Jalisco 2 0 0 100.00% 0 0.00%
Michoacán 3 0 0 100.00% 2 66.67%
Morelos 17 0 0 100.00% 0 0.00%
Nayarit 21 0 0 100.00% 0 0.00%
San Luis Potosí 0 0 0 N/A 0 0.00%
Sinaloa 8 0 0 100.00% 0 0.00%
Sonora 4 0 2 50.00% 0 0.00%
Tamaulipas 0 0 0 N/A 0 0.00%
Veracruz 1 0 0 100.00% 0 0.00%
Total 61 0 2 96.72% 5 8.47%
Fuente: Encuesta a Instalaciones
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Cuadro A2.3 Levantamiento de Encuestas de Educación, Cultura y Recreación
por entidad
Educación
Estado Planeadas Obras NO encontradas
Encuestas NO Levantadas
Instalaciones con más de un
proyecto
% de Instalaciones con más de un proyecto
Índice de duplicación
% de Levantamiento
Baja California 36 2 2 94.44% 15 44.12% 96.61%Baja California Sur 9 0 0 100.00% 2 22.22% 100.00%
Chihuahua 2 0 0 100.00% 0 0.00% 100.00%
Jalisco 10 0 0 100.00% 1 10.00% 96.00%
Michoacán 22 1 1 95.45% 4 19.05% 94.44%
Morelos 32 0 0 100.00% 9 28.13% 97.56%
Nayarit 38 0 0 100.00% 20 52.63% 100.00%
San Luis Potosí 6 1 1 83.33% 0 0.00% 62.50%
Sinaloa 45 1 1 97.78% 8 18.18% 98.95%
Sonora 15 1 1 93.33% 5 35.71% 92.31%
Tamaulipas 0 0 0 N/A 0 0.00% 100.00%
Veracruz 3 0 0 100.00% 1 33.33% 100.00%
Total 218 6 6 97.25% 48 22.64% 96.54%
Fuente: Encuesta a Instalaciones
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Cuadro A2.4 Control de levantamiento de la Encuesta a Jornaleros Cuadro resumen
Entidades No. de encuestas no aplicadas
Baja California 19 Baja California Sur 2 Chihuahua 0 Jalisco 11 Michoacán 68 Morelos 103 Nayarit 7 San Luis Potosi 18 Sinaloa 0 Sonora 42 Veracruz 1 Total faltantes
271
Proporción no aplicada
15.63%
89