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Evaluación del Proceso de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales con Enfoque de Gestión Descentralizada de Servicios Públicos Evaluación de los Servicios Públicos de:
i) Educación Inicial. ii) Atención Primaria de la Salud (Desnutrición Crónica Infantil). iii) Formalización y Titulación de Tierras en Comunidades Campesinas y
Comunidades Nativas y de la Propiedad Agraria. iv) Formalización de la Pequeña Minería y Minería Artesanal v) Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Forestales.
Flavio Ernesto Ausejo Castillo
Lima, 2014
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Contenido Acrónimos ..................................................................................................................................... 4
Introducción ................................................................................................................................. 5
Análisis del proceso de descentralización .................................................................................. 6
Rectoría..................................................................................................................................... 7
La Gestión Descentralizada ..................................................................................................... 9
Articulación multisectorial e intergubernamental ................................................................ 11
Equipos regionales para el ejercicio de la función transferida ............................................. 12
La institucionalidad alrededor de la función transferida ...................................................... 12
Institucionalidad de la descentralización ............................................................................... 12
Principios de la descentralización .......................................................................................... 14
Voluntad política a nivel de los Gobiernos Regionales.......................................................... 14
La autonomía que ejercen los Gobiernos Regionales ........................................................... 14
Inversiones Regionales asociadas al Proceso de Descentralización .................................... 15
Recomendaciones ................................................................................................................... 15
Análisis de los servicios ............................................................................................................... 18
SECTOR EDUCACIÓN: EDUCACIÓN INICIAL (NIÑOS Y NIÑAS DE 3 A 5 AÑOS) ....................... 19
Categorías de análisis de la política nacional ......................................................................... 19
Categorías de análisis de la gestión del servicio .................................................................... 21
Recomendaciones .................................................................................................................. 24
SECTOR SALUD: ATENCIÓN PRIMARIA DE LA SALUD (DESNUTRICIÓN CRÓNICA INFANTIL)
..................................................................................................................................................... 25
Categorías de análisis de la política nacional ........................................................................ 25
Categorías de análisis de la gestión del servicio ................................................................... 27
Recomendaciones .................................................................................................................. 29
SECTOR AGRICULTURA: APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE RECURSOS FORESTALES .. 30
Categorías de análisis de la política nacional ........................................................................ 30
Categorías de análisis de la gestión del servicio .................................................................... 31
Recomendaciones .................................................................................................................. 33
SECTOR ENERGÍA Y MINAS: FORMALIZACIÓN DE LA PEQUEÑA MINERÍA Y MINERÍA
ARTESANAL ................................................................................................................................ 35
Categorías de análisis de la política nacional ........................................................................ 35
Categorías de análisis de la gestión del servicio ................................................................... 37
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Recomendaciones .................................................................................................................. 39
SECTOR AGRICULTURA: FORMALIZACIÓN Y TITULACIÓN DE TIERRAS DE COMUNIDADES
CAMPESINAS Y NATIVAS Y DE LA PROPIEDAD AGRARIA ....................................................... 40
Categorías de análisis de la política nacional ........................................................................ 40
Categorías de análisis de la gestión del servicio .................................................................... 41
Recomendaciones .................................................................................................................. 43
Recomendaciones finales .......................................................................................................... 44
Anexos ........................................................................................................................................ 46
Anexo 1: Inversión descentralizada por servicio y departamento, según etapa de
evaluación ............................................................................................................................... 46
Tablas Tabla Nº 1: Servicios públicos por departamentos, según etapas de la evaluación de las
competencias y funciones transferidas ..................................................................................... 18
Tabla Nº 2: Servicios públicos por sectores, según etapas de la evaluación de las
competencias y funciones transferidas ..................................................................................... 19
Ilustraciones Ilustración Nº 1: Esquema del proceso de descentralización .................................................... 10
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Acrónimos
APAFA Asociación de Padres de Familia BPP Bosques de Producción Permanente CCCC Comunidades Campesinas CCNN Comunidades Nativas COFOPRI Organismo de Formalización de la Propiedad Informal DCI Desnutrición Crónica Infantil DIRESA Dirección Regional de Salud DRE Dirección Regional de Educación GN Gobierno Nacional GOLO o GOLOS Gobierno Local o Gobiernos Locales GORE o GORES Gobierno Regional o Gobiernos Regionales IIEE Instituciones Educativas INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática MEF Ministerio de Economía y Finanzas MINAGRI Ministerio de Agricultura y Riego MINAM Ministerio del Ambiente MINEDU Ministerio de Educación MINEM Ministerio de Energía y Minas MINSA Ministerio de Salud MVCS Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento OSINFOR Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y la Fauna
Silvestre PCM Presidencia del Consejo de Ministros PDC Plan de Desarrollo Concertado Regional PDRC Plan de Desarrollo Regional Concertado PI Proyecto de Inversión PIP Proyecto de Inversión Pública POI Plan Operativo Institucional PP Programas Presupuestales PP-PAN Programa Presupuestal Programa Articulado Nutricional PP-PELA Programa Presupuestal Logros de Aprendizaje de los Estudiantes de
Educación Básica Regular ROF Reglamento de Organización y Funciones SC Sociedad Civil SD Secretaría de Descentralización SERFOR Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre SERVIR Autoridad Nacional del Servicio Civil SINAFOR Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre TUPA Texto Único de Procedimientos Administrativos UE Unidad Ejecutora UGEL Unidad de Gestión Educativa Local
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Informe de la Evaluación del Proceso de Transferencia de
Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales, con
enfoque de Gestión Descentralizada de Servicios Públicos
Introducción La Secretaría de Descentralización (SD) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM),
como órgano de línea de la Secretaría General de la PCM, está encargada de dirigir y
conducir el proceso de descentralización, coordinar y articular a la Política General de
Gobierno con los Gobiernos Regionales (GORE) y gobiernos locales, brindar asistencia
técnica para el fortalecimiento de capacidades en gestión a los GORE y gobiernos locales, y
conducir la inversión descentralizada que permita el desarrollo e integración nacional. La
SD de la PCM actúa como órgano de enlace entre el Gobierno Nacional (GN), y los GORE y
gobiernos locales.
En diciembre del año 2012, la PCM aprobó el Plan de Supervisión y Evaluación de las
Competencias Sectoriales Transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales, con Enfoque de
Gestión Descentralizada de Servicios Públicos, mediante R.M. Nº 335-2012-PCM, que tiene
como propósito evaluar el impacto del proceso de transferencia de competencias del GN a
los GORE, en el marco del proceso de descentralización, en la calidad de los servicios que
brinda el Estado a la ciudadanía, aplicando en el análisis el enfoque de gestión
descentralizada de los servicios públicos, donde participan los tres niveles de gobierno bajo
los principios de corresponsabilidad, complementariedad y subsidiariedad.
Bajo este marco, durante el primer semestre del año 2013, la SD de la PCM desarrolló el
piloto de evaluación del ejercicio de las competencias y funciones transferidas en los
departamentos de Puno, Ayacucho, Cajamarca y Loreto para los servicios públicos: i)
Educación inicial, ii) Atención primaria de la salud (Desnutrición Crónica Infantil - DCI), y iii)
Formalización y Titulación de Tierras en Comunidades Campesinas (CCCC) y Comunidades
Nativas (CCNN) y de la propiedad agraria.
Durante el segundo semestre del mismo año, el ejercicio de evaluación consideró la
ampliación a otros departamentos y otros servicios públicos, iniciándose una segunda etapa
del proceso de evaluación. En consecuencia, el proceso incorporó los departamentos de
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Apurímac, Cusco, Madre de Dios, Piura, Tumbes, Lambayeque, Arequipa, Moquegua, Tacna,
Huancavelica, Junín, Ica, La Libertad, San Martín, Amazonas, Ucayali, Pasco, Huánuco,
Ancash, Lima y la provincia constitucional de El Callao; y los siguientes servicios públicos: i)
Formalización de la pequeña minería y minería artesanal, ii) Aprovechamiento sostenible de
los recursos forestales, y los servicios evaluados durante la primera etapa.
Con el propósito de integrar los datos hallados en el proceso de evaluación y analizar el
ejercicio de las funciones y competencias transferidas, de modo consistente, articulado y
coherente, el presente documento contiene el Informe de la Evaluación del Proceso de
Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales, con enfoque
de Gestión Descentralizada de Servicios Públicos, en los términos expresados líneas arriba1.
El presente documento ha sido elaborado a partir de los informes emitidos por los
especialistas de la Oficina de Transferencia, Monitoreo y Evaluación de Competencias de la
SD en el marco del Plan Piloto desarrollado durante el I Semestre del año 2013, así como los
informes de Supervisión y Evaluación del Proceso desarrollo durante el II Semestre del
mismo año, presentado por consultores contratados para dicho fin y que recogen
información de los GORE y la sociedad civil, sus respectivas presentaciones2, y de datos que
fueron provistos por los sectores que tienen la rectoría sobre los servicios que fueron
materia de análisis.
La evaluación del ejercicio de las competencias y funciones transferidas constituye un
instrumento destinado a fortalecer el proceso de descentralización en aras de brindar una
mejor cobertura y calidad de los servicios públicos. Cabe precisar que este enfoque de
evaluación, a partir de la gestión descentralizada de los servicios públicos, se concibe con el
D.S. Nº 047-2009-PCM en la que figuran las bases del enfoque para la continuación de la
descentralización administrativa.
El presente documento está dividido en dos partes: La primera parte contiene el análisis del
proceso de descentralización a partir de un conjunto de variables previamente definidas y la
segunda contiene el análisis de los servicios priorizados en cada GORE desde la perspectiva
de la gestión descentralizada. Cada una de las partes desarrolla recomendaciones
específicas destinadas a mejorar el desempeño del Estado en dicha actividad, y al final están
presentadas una serie de recomendaciones de carácter general.
Análisis del proceso de descentralización
La discusión del proceso de descentralización ocurre a partir de la definición de las
principales variables3 que serán materia de análisis:
La rectoría que ejercen los sectores con responsabilidad sobre el tema y servicio bajo
análisis, a fin de conocer los lineamientos y prácticas aplicados desde el ámbito nacional
para orientar la política regional.
1 El análisis realizado no comprende a los gobiernos locales. 2 Los informes elaborados por los consultores consignan información que fue presentada por los GORE a partir de un conjunto de formatos aprobados por diversas Resoluciones de la SD de la PCM. 3 Las variables identificadas que son materia de análisis fueron elaboradas a partir de discusiones con el equipo profesional de la SD de la PCM.
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La gestión descentralizada ejercida en el Estado, en el marco de las funciones
transferidas, para la prestación del servicio.
Los arreglos institucionales para una eficaz y económica articulación multisectorial e
intergubernamental, de forma que las responsabilidades en los sectores y en los niveles
de gobierno involucrados en la prestación de los servicios bajo análisis estén
plenamente definidas, y con ello sea posible establecer lineamientos operativos que
permitan lograr las metas de las políticas regionales y nacionales.
La evolución del trabajo de los equipos regionales encargados de la transferencia de la
función a fin de hacer un buen ejercicio de la misma.
La institucionalidad alrededor de la función transferida, con el fin de conocer los
elementos que permiten su ejercicio.
La institucionalidad de la descentralización, a fin de conocer los lineamientos y prácticas
vigentes del proceso.
Los principios de la descentralización, en particular, los principios de
corresponsabilidad, complementariedad y subsidiaridad, a fin de conocer su
cumplimiento.
La voluntad política a nivel de los GORE para profundizar el proceso de
descentralización.
La autonomía que ejercen los GORE en sus decisiones de gobierno regional, a fin de
conocer su ejercicio para la profundización de la descentralización.
Las inversiones regionales asociadas al proceso de descentralización realizadas por los
GORE para mejorar la prestación de los servicios descentralizados.
El análisis de las mencionadas variables está desarrollado a continuación.
Rectoría
La rectoría que debieron ejercer los Ministerios, establecida en el D.S. Nº 047-2009-PCM,
determinaba que éstos debían orientar y regular la acción del Estado en lo referido a los
objetivos, indicadores y metas de la política (pública) nacional4, y establecer estándares
y normas mínimas en la calidad de los servicios públicos a ser entregados a la población.
Sin embargo, lo anterior no estuvo desarrollado en términos de protocolos y prácticas
que permitan establecer, por ejemplo, niveles de responsabilidades y de articulación5, o
servicios específicos que debía entregar el GORE que hagan posible lograr las metas
establecidas para los objetivos de la política nacional. No obstante, los sectores de
4 El concepto de política nacional desarrollado en el presente documento está entendido como una referencia a las políticas públicas de ámbito nacional, de obligatorio cumplimiento por los tres niveles de gobierno (intergubernamental) y orientadas a la obtención de resultados que mejoren la calidad de vida de los ciudadanos, lo que implica que son estructuralmente multisectoriales. Además, las políticas nacionales corresponde a intervenciones que trascienden los periodos de un gobierno (5 años), y corresponde a intervenciones de más largo plazos. 5 El concepto de articulación puede ser entendido como integración complementaria con corresponsabilidad para la acción gubernamental.
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Salud y Educación han debido de desarrollar los elementos mencionados, pero en el
contexto de los Programas Presupuestales (PP) que permiten dar recursos a la atención
de la Desnutrición Crónica Infantil (DCI) y alcanzar logros en el aprendizaje en niñas y
niños de educación inicial. De hecho, la estandarización de los servicios ha ocurrido en
el caso de Salud, en donde las intervenciones a realizarse en el marco de la
descentralización están identificadas, y corresponden a las siguientes:
o Promoción y protección de la lactancia materna.
o Promoción del lavado de manos.
o Suplementación con micronutrientes.
o Control de crecimiento y desarrollo.
o Vacunación.
o Promoción de la alimentación complementaria adecuada.
o Atención de las enfermedades prevalentes de la infancia.
Los sectores con la rectoría sobre los servicios de formalización de la pequeña minería y
minería artesanal (Energía y Minas), formalización y titulación de tierras (Agricultura), y
aprovechamiento forestal (Agricultura) han desarrollado de manera muy precaria y
limitada lineamientos para la rectoría pues ésta ha estado difusa –para el caso de la
formalización y titulación de tierras en donde la rectoría debió ser precisada mediante el
D.S. Nº 001-2013-AG para el saneamiento físico legal y formalización de la propiedad
agraria- o la rectoría está compartida entre dos sectores según el uso que tenga el
patrimonio forestal –a cargo del MINAM si es para conservación y protección, y a cargo
del MINAGRI si es aprovechamiento sostenible-, y los aspectos de articulación entre
ambos está poco claros. En otras palabras, el cumplimiento de las metas establecidas
en los PP ha requerido de la definición de la rectoría sectorial sobre los GORE a fin de
orientar su participación en el PP, y con ello –sin ser la intención- ha implementado los
elementos de rectoría considerados en el proceso de descentralización.
Junto a lo anterior, la transferencia de funciones en servicios con rectoría difusa (p.e.
aprovechamiento forestal) o sujeta a interpretación (p.e. formalización y titulación de
tierras), y sin PP que gatillen la necesidad de una rectoría sectorial, provocó que los
GORE tuvieran insuficiente orientación para la formulación de políticas regionales y para
el ejercicio de la función, lo que tuvo como resultado inacción o inercia. Lo anterior
estuvo exacerbado además en los casos en que los objetivos de política nacional fueran
difusos, lo que provocó que los lineamientos para la formulación de los objetivos y
metas de política regional fueron difusos o inexistentes.
Los lineamientos para la recolección de datos sobre la prestación del servicio emitida
por los entes rectores hacia los GORE han sido escasos o nulos, lo que ha provocado
que no exista información confiable y pasible de ser validada sobre la situación del
servicio en los sectores con rectoría, circunstancia que también refleja la inexistencia de
un sistema de evaluación. De otro lado, los indicadores sectoriales asociados a las
funciones transferidas han sido escasamente recolectados por los sectores o por los
GORE, por lo que no existen datos al respecto, a lo que se añade que los indicadores
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utilizados corresponde a datos referidos a la gestión o acciones puntuales (indicadores
de carga), y no a indicadores que permitan orientar el proceso de toma de decisiones, a
excepción del sector Salud, en donde los indicadores sí corresponden a los resultados
esperados de la acción del Estado en la población objetivo (DCI en niños).
Lo anterior provoca que la información para la toma de decisiones en la política
nacional, a partir del seguimiento, evaluación y análisis exista para el caso de servicios
que forman parte de PP, y que su inclusión en el proceso de toma de decisiones tenga
un marcado sesgo presupuestal, y no de política nacional.
Los sectores toman conocimiento de la situación del servicio a partir de encuestas
realizadas por el INEI, en el marco de los PP, y no desde una institucionalidad regional
que permita tener una mirada más sistémica y con enfoque territorial de lo que ocurre
en la realidad, pues esta institucionalidad está ausente o es muy incipiente (y
heterogénea) en los departamentos.
En el caso de los servicios que no están asociados a un PP, los datos disponibles para la
toma de decisiones de política nacional están dispersos y desagregados, lo que dificulta
la elaboración de información consolidada de la situación del servicio a nivel nacional.
La definición de los indicadores que permiten hacer el seguimiento, evaluación y análisis
de la prestación de los servicios a partir de las funciones transferidas para el mejor
ejercicio de la rectoría es realizada de manera parcial y no orientada hacia la política
nacional. En el caso de los servicios que son atendidos a partir de un PP, sin embargo,
los indicadores sí están incorporados en la política nacional, como es el caso de Salud y
Educación pues permite medir la evolución de las prioridades sectoriales y del Estado.
Los indicadores utilizados tienen un carácter estructuralmente multisectorial pues
miden resultados en la población objetivo.
Los servicios prestados a partir de la función transferida no cuentan con una línea de
base que permita establecer la evolución de dicho servicio a partir que el GORE asumió
la responsabilidad.
Los entes rectores han desarrollado de manera escasa la institucionalidad que permite
establecer las responsabilidades que existen entre las entidades públicas involucradas
(y las respectivas áreas internas al interior de dichas entidades) en la prestación del
servicio al ciudadano (o administrado). En efecto, los entes rectores no han
desarrollado de forma suficiente, aunque existen desarrollos importantes para el sector
Salud y Educación en el marco del PP, lineamientos que permiten establecer con
claridad las responsabilidades, y los aspectos que requieren ser articulados entre las
entidades involucradas para la adecuada prestación del servicio, y los respectivos
protocolos.
La Gestión Descentralizada
La gestión descentralizada de los servicios públicos, ejercida en el Estado, por los
niveles de gobierno nacional y regional se ha desarrollado parcialmente, gracias al
proceso de transferencia de funciones producido desde el año 2003 a los GORE. Sin
embargo, la insuficiencia o falta de recursos presupuestales respectivos, de insumos
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tecnológicos y humanos, entre otros, a ser transferidos por los sectores, ha generado
que los servicios públicos asociados a las funciones transferidas sean prestados en
condiciones precarias. La ausencia de financiamiento ha provocado que, por ejemplo,
existan servidores públicos a los que el GORE les debe sus honorarios
(aprovechamiento forestal) o que deban reducirse los recursos destinados para otros
servicios para financiar el servicio asociado a la función transferida (ver ilustración Nº 1).
Ilustración Nº 1: Esquema del proceso de descentralización
Fuente y elaboración: Propia.
Si bien el Decreto Supremo N° 047-2009-PCM establece un conjunto de lineamientos
para la gestión descentralizada de los servicios públicos, éstos no han sido
desarrollados plenamente por los sectores, en el marco del ejercicio de su rol rector,
para que puedan ser aplicados por los GORE a partir del ejercicio de las funciones
Gestión pública
Política pública
Gobierno Regional
Gobierno Nacional
Competencias
Servicio
Específico
Servicio
Específico
Resultado Impacto
Servicio
General
Estado
Insumos Normativos
Presupuestal
Tecnológico
Humanos
Otros
Insumos Normativos
Presupuestal
Tecnológico
Humanos
Otros
GN GORE
Transferencia
de funciones
Proceso
Actividades
GORE
Proceso
Actividades
GN
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transferidas, lo que se convierte en una tarea pendiente en la cual, a la SD también le
corresponde participar. En efecto, la transferencia de funciones requiere de un
desarrollo institucional a fin de identificar las responsabilidades que asume el GORE, y
sus respectivas áreas (Gerencias, Direcciones Regionales, otras), en el marco de las
funciones transferidas, y con ello establecer los mecanismos de articulación con las
entidades involucradas a través de los mecanismos disponibles (Convenios, otros). La
ausencia de este desarrollo evidencia que los avances identificados en los GORE se dan
en un nivel básico y con algún grado superior para el caso de los servicios atendidos por
los PP, a partir de la iniciativa sectorial (Salud y Educación). En todo caso, puede decirse
que la gestión descentralizada de los servicios públicos viene ocurriendo con mayor
fuerza en el contexto y con el liderazgo de los PP. Lamentablemente, los PP tienen un
enfoque presupuestal como prioridad, y no de gestión descentralizada o de política
nacional. De hecho, los entes rectores analizados señalan que el modelo de gestión
descentralizada del servicio público está en construcción.
Los lineamientos para la gestión descentralizada no caracterizan suficientemente los
espacios de articulación intersectorial (multisectorial) e intergubernamental, de forma
que puedan ser puestos en operación y permitan la asignación de responsabilidades y la
programación de actividades propias de las entidades públicas involucradas, orientadas
hacia el logro de objetivos y metas comunes (enfoque multisectorial). En los casos en
que las respectivas Comisiones Intergubernamentales han sido utilizadas como
espacios de articulación, como es el caso de Salud, Educación y Energía y Minas, lo han
sido en el contexto de los PP (Salud y Educación) o de la necesidad de atender con
urgencia el tema (Energía y Minas), pero no por estar en el proceso de consolidación de
la descentralización de los servicios.
La insuficiente caracterización y la no puesta en operación de la Gestión
Descentralizada de los Servicios Públicos provoca que en el nivel de los GORE no exista
conocimiento sobre su existencia. Los servidores públicos a nivel de los GORE
manifiestan no conocer su existencia.
Articulación multisectorial e intergubernamental
La articulación multisectorial ocurre en el contexto de los PP para el caso de Salud y
Educación, dado que el logro de los resultados finales requiere de una articulación a
nivel central y con los GORE, a fin de alinear lo mejor posible las intervenciones
sectoriales. Esto ocurre debido al carácter estructuralmente multisectorial de los
indicadores que miden los resultados de los PP en la población objetivo. En el caso de
las temáticas que no tienen un PP asociado y la rectoría está poco definida
(formalización y titulación de tierras) o el servicio está poco definido (aprovechamiento
forestal), la articulación es escasa y eventual, y no cuenta con espacios definidos en
donde puedan establecerse responsabilidades y protocolos de interacción.
La articulación intergubernamental ocurre en el contexto de los PP, y no como parte del
proceso de descentralización. Las exigencias del PP para lograr las metas de resultado
final han llevado a la construcción de una institucionalidad por parte de los sectores
involucrados, bajo el impulso desde el MEF, que exige la articulación entre los niveles
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nacionales, desde el sector, y regionales, con cada GORE, de forma que exista una
acción coordinada para la prestación del servicio, pero con una fuerte presencia y
liderazgo del sector, como ocurre en Educación y Salud. En el caso de los servicios que
no cuentan con un PP la articulación intergubernamental es escasa y circunstancial,
existiendo una acción descoordinada o muy limitada.
Equipos regionales para el ejercicio de la función transferida
El personal designado para concretar la transferencia de las funciones realizó las
actividades programadas hasta la concreción de la transferencia, y la firma del Acta de
Entrega y Recepción de las mismas, y luego fue destinado a sus actividades originales o
asignado a otras labores, sin que hubiera un proceso de institucionalización del
proceso, que implicara, por ejemplo, la transferencia y replica interna de la experiencia
hacia otras áreas del GORE. Lo anterior ha provocado, además, que la “historia” del
proceso de transferencia de funciones no pueda ser preservada. De hecho, en varios
casos, el acervo documentario del proceso de transferencia está conservado de manera
precaria o no ha sido posible identificar su actual ubicación.
La institucionalidad alrededor de la función transferida
La transferencia de funciones no estuvo asociada en su oportunidad a un
acompañamiento por parte de los entes rectores que permita desarrollar la
institucionalidad regional para la prestación de los servicios asociados a las funciones
transferidas, y desarrollar las capacidades y competencias que hagan posible contar con
objetivos y metas de política regional, y con un modelo de gestión descentralizado del
servicio eficaz, económico y de calidad. Posteriormente, sin embargo, han sido
elaborados Planes Nacionales y dadas normas complementarias por el sector Salud,
Educación, y Energía y Minas, que tienen el propósito de orientar a los GORE para la
mejor prestación del servicio, debido a los requerimientos de los PP o por la necesidad
de dar atención urgente a servicios complejos como es el caso de la formalización de la
pequeña minería y minería artesanal. En el caso de los sectores analizados que cuentan
con PP, el Plan Nacional ha permitido darle al sector una intervención más sistémica
para atender las demandas ciudadanas, incorporando otros elementos
complementarios a los establecidos explícitamente en el PP, como es por ejemplo, la
atención de la anemia en los niños, junto con la atención de la DCI, para el caso de
Salud, o la atención a la cobertura del servicio de educación, junto con los logros en los
aprendizajes, para el caso de Educación.
La institucionalización de la transferencia de funciones ha sido escasa pues incluso los
servidores públicos en las áreas responsables de la prestación del servicio no están al
tanto de las funciones transferidas, aunque realicen diversas actividades debido al
hecho que las funciones les fueron transferidas.
Institucionalidad de la descentralización
Las Comisiones Intergubernamentales han sido aprovechadas como espacio de
articulación de los Planes Nacionales, a fin de orientar la labor de los GORE en la
prestación de los servicios, fortalecimiento de capacidades, diseño de esquemas en
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interrelación, fortalecimiento de los mecanismos de regulación, monitoreo, supervisión
y fiscalización de las actividades.
La transferencia de capacidades y competencias a los servidores públicos fue muy
escasa y circunstancial al momento de la transferencia de funciones. Sin embargo,
posteriormente, los sectores rectores han desarrollado intervenciones orientadas a
mejorar las capacidades y competencias de los servidores públicos a nivel regional en
los aspectos relacionados con los temas normativos y de política nacional. Incluso han
sido desarrolladas o están en elaboración líneas de base y planes de capacitación para el
mejor ejercicio de la función (Salud, Educación, Energía y Minas y Vivienda –COFOPRI-) o
están en elaboración. No obstante, la transferencia de capacidades y competencias ha
ocurrido sin tener un conocimiento sistémico sobre la situación, en términos de saberes
de los servidores públicos, con excepción del sector Energía y Minas que desarrolló un
diagnóstico de necesidades de capacitación debido a la urgente necesidad de atender el
tema de la formalización de la pequeña minería y minería artesanal, y sin hacer énfasis
en aspectos relacionados con metodologías para la definición de objetivos y metas
regionales y la propia prestación del servicio, y en temas técnicos especializados
propios de los servicios que deben ser entregados por los GORE.
En relación a lo anterior, la capacitación ha enfrentado la situación de precariedad
institucional en los GORE relacionada con los servidores públicos, pues una constante
ha sido la alta rotación de los Directores Regionales o el hecho que cuenten con un
perfil profesional inadecuado para el desempeño de la función, o la ausencia de
servidores públicos profesionales que tengan el perfil y el conocimiento técnico base
para realizar las funciones asignadas. Esta situación ha provocado que la capacitación y
la asistencia técnica por parte de los sectores, cuando ha existido, no tenga
necesariamente los resultados esperados en términos de mejora en la prestación de los
servicios a partir del mejor ejercicio de la función.
Los sectores de Salud y Educación han desarrollado mecanismos de monitoreo,
supervisión, evaluación y control de la prestación de servicios en el marco de los PP, que
permiten hacer un seguimiento sectorial y en coordinación con el MEF, a fin de
recolectar datos sobre la evolución de los indicadores inmediatos, intermedios y finales
establecidos en los PP. Junto con lo anterior, el sector Salud ha realizado una Medición
del Desempeño de las Funciones Transferidas a los GORE, en los años 2009 y 2011, a
nivel nacional y en seis GORE, respectivamente; y el sector Educación ha realizado en el
segundo semestre del año 2013 un Estudio Diagnóstico de las 215 Unidades de Gestión
Educativa Local – UGEL a fin de contar con datos actualizados de la gestión educativa
descentralizada que le permitan conocer la realidad regional, la forma como son
puestas en operación las políticas nacionales a nivel regional, y el logro de resultados en
la población objetivo, y a partir de ello desarrollar programas de mejora de capacidades
y de monitoreo, supervisión y evaluación del ejercicio de las funciones transferidas.
Cabe mencionar que en la aplicación de los instrumentos mencionados los GORE tienen
un rol activo, sin tener participación en el diseño. Lo anterior provoca que las
particularidades del territorio no sean siempre recogidas.
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Principios de la descentralización
Los principios de la descentralización, y en particular, los principios de
corresponsabilidad, complementariedad y subsidiaridad no han estado cumpliéndose
plenamente. La complementariedad y la corresponsabilidad entre los sectores y los
GORE ocurre en el contexto de los PP, pero no en el marco de la descentralización. En
efecto, la institucionalidad que permite la interacción entre los dos niveles de gobierno
ha sido desarrollada a partir de las necesidades de articulación de los PP –para el caso
de Educación y Salud- o por la necesidad de una acción urgente por parte del Estado,
como es el caso de la formalización de la pequeña minería o minería artesanal, y no en
el marco del proceso de descentralización. La complementariedad y la
corresponsabilidad (multisectorial e intergubernamental) son principios que están
siendo tomados en cuenta en la construcción de los modelos de gestión
descentralizada en marcha, aunque aún está pendiente como serán configurados de
forma que puedan ser puestos en operación. Lo anterior ha provocado que el rol
subsidiario de los GORE presente en el marco normativo, no haya sido posible de
ponerlo en operación plenamente.
Voluntad política a nivel de los Gobiernos Regionales
Hay voluntad política en el discurso de los responsables de los gobiernos regionales de
establecer como prioridades los logros de resultados en los servicios que son materia
de análisis, es decir, en reducir la DCI e incrementar los logros en los aprendizajes de los
niños y niñas de inicial, y de lograr la formalización de la pequeña minería y minería
informal, y la formalización y titulación de tierras. Sin embargo, en el caso del
aprovechamiento sostenible, las declaraciones están más orientadas a aspectos de
conservación y protección y no tanto a aspectos relativos con el aprovechamiento
sostenible que están vinculados en gran medida al aprovechamiento de los bosques de
producción permanente (BPP). La voluntad política expresada a nivel declarativo, no
obstante, está escasamente traducida en los documentos de planeamiento regional y
en los aspectos operativos.
La autonomía que ejercen los Gobiernos Regionales
La autonomía otorgada por el marco normativo vigente a los GORE para organizar su
estructura de la manera que lo consideren para el mejor ejercicio de las funciones
transferidas ha sido utilizada, en el caso de las funciones asociadas al aprovechamiento
forestal en los GORE ubicados en la región amazónica, para la creación de organismos
desconcentrados con responsabilidad sobre los temas ambientales y forestales que
asuman el ejercicio de los funciones transferidas. Cabe precisar que los organismos
desconcentrados –denominados Autoridad Regional Ambiental- tienen funciones
relacionadas con temas que van más allá del aprovechamiento forestal, y están
estructuradas de forma que puedan tener una intervención eco-sistémica y territorial
sobre el patrimonio forestal que existe en su ámbito territorial.
La autonomía también ha sido utilizada para cambiar la propia estructura orgánica del
GORE, transformando las Direcciones Regionales en Gerencias Regionales, como es el
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caso de los GORE de Arequipa, La Libertad y Lambayeque. Estas modificaciones
organizacionales, sin embargo, han sido realizadas sin una suficiente reflexión sobre los
procesos que deben realizar los GORE para la realización de los servicios en el ejercicio
de las funciones transferidas, y sin considerar las necesidades de personal para la
prestación de dichos servicios, en términos de cantidad y de calidad (capacidades y
competencias).
La autonomía, sin embargo, no ha sido utilizada para desarrollar una institucionalidad
que permita establecer lineamientos para la eficaz interacción entre las Gerencias
Regionales y las Direcciones Regionales. Lo anterior provoco que la interacción ocurra
sobre bases poco institucionalizadas y sea difusa la definición de las responsabilidades
entre las Gerencias y las diversas Direcciones Regionales.
Inversiones Regionales asociadas al Proceso de Descentralización6
A partir de la información recolectada in situ no es posible determinar si en efecto la
transferencia de funciones ha provocado que los GORE realicen inversiones que
permitan mejorar la infraestructura asociada a la prestación de los servicios,
especialmente en Salud y Educación. Sin embargo, sí puede afirmarse que existe una
gran insatisfacción de la sociedad civil en todos los departamentos bajo análisis
respecto a la infraestructura existente que sirve de soporte a la prestación de los
servicios públicos por los GORE. Esta insatisfacción se expresa en calificar de malo o
regular el grado de inversión del Estado en infraestructura, el estado de la
infraestructura de los servicios y la insuficiente disposición de instituciones educativas o
de salud.
Recomendaciones
Sobre la base del análisis previo, las recomendaciones son las siguientes:
El proceso de descentralización debe realizar esfuerzos por caracterizar modelos de
gestión descentralizada por cada servicio público, de forma que provee los elementos
que configuren el marco institucional que permita su puesta en operación, con un
enfoque sistémico, ecosistémico y territorial. El proceso de descentralización debe,
asimismo, hacer compatibles los modelos de gestión descentralizada con los esfuerzos
que vienen realizando los sectores para construir un marco institucional que les permite
ofrecer servicios a la población objetivo de manera descentralizada, y con el marco
normativo desarrollado por los sistemas administrativos como recursos humanos (a
cargo de SERVIR) o modernización de la gestión pública (a cargo de la Secretaria de
Gestión Pública de la PCM), entre otros.
El proceso de descentralización debe establecer lineamientos y prácticas que permitan
caracterizar el concepto de rectoría sectorial y proponer las bases para la construcción
6 El Anexo 1 presenta un ejercicio comparativo sobre la información recolectada por los consultores para el tema por servicio y departamento, según etapa de evaluación.
16
de una institucionalidad que le permita a los sectores establecer las pautas para el
ejercicio de su rectoría en los servicios que son atendidos por el Estado a partir de
políticas nacionales. El proceso de descentralización debe contribuir, en consecuencia,
a ofrecer marcos conceptuales y metodológicos que orienten a los sectores en el diseño
de la rectoría, y con ello sea posible establecer los lineamientos que, a su vez, orienten a
los GORE en la construcción de una institucionalidad que les permita operar de manera
articulada con los entes rectores en un contexto de prestación descentralizada de los
servicios.
El proceso de descentralización debe promover que los sectores definan los objetivos y
metas de la política nacional, a partir de las lecciones aprendidas y experiencia de los
PP, en los servicios bajo su competencia, de forma que las metas estén caracterizadas
en términos de indicadores de mejora de calidad de vida de los ciudadanos o impactos
en los ecosistemas. Lo anterior permitirá a los sectores establecer metas de carácter
regional que sean consistentes con las establecidas para el ámbito nacional (y con los
PP).
El proceso de descentralización debe realizar la revisión de la institucionalidad existente
a fin de realizar las modificaciones necesarias que permitan la internalización del
proceso en los GORE. La institucionalidad a desarrollar debe contener conceptos y
protocolos para el proceso de internalización de las diferentes variables del proceso.
Los contenidos a ser transferidos deben hacer énfasis en los aspectos metodologías
(“saber hacer”) que son necesarios aplicar para lograr los objetivos y metas del proceso
de descentralización, que son la prestación de un servicio de calidad de manera
descentralizada.
El proceso de descentralización debe promover el diseño y puesta en operación de
sistemas de información que permitan colectar datos y elaborar información sobre la
evolución de los servicios descentralizados, en términos de cumplimiento de las metas
de la política regional –que coadyuvan a las metas nacional- y de indicadores que midan
la evolución de la gestión que realizan los GORE para lograr sus metas de política
regional.
17
18
Análisis de los servicios El presente documento sistematiza e integra los datos recolectados durante la ejecución
del plan de supervisión y evaluación de las competencias sectoriales transferidas a los GORE
con enfoque de gestión descentralizada de los servicios públicos, realizado por la SD de la
PCM en el año 2013. La supervisión y evaluación de los servicios ocurrió en dos etapas y
para cinco (5) servicios seleccionados, como está detallado en la Tabla Nº 1.
Tabla Nº 1: Servicios públicos por departamentos, según etapas de la evaluación de las competencias y funciones transferidas
Etapas de la Evaluación
Servicios públicos Departamentos
I. Primer Semestre 2013
1. Educación inicial
Ayacucho, Cajamarca, Loreto y Puno. 2. Atención Primaria de la Salud (DCI)
3. Formalización y titulación de tierras de comunidades campesinas y de la propiedad agraria
II. Segundo Semestre 2013
1. Educación inicial
Apurímac, Cusco, Madre de Dios, Piura, Tumbes, Lambayeque, Moquegua, Tacna, Huancavelica, Junín, Ica, La Libertad, San Martín, Amazonas, Ucayali, Pasco, Huánuco, Ancash, Lima y El Callao.
2. Atención Primaria de la Salud (DCI)
Apurímac, Cusco, Madre de Dios, Piura, Tumbes, Lambayeque, Arequipa, Moquegua, Tacna, Huancavelica, Junín, Ica, La Libertad, San Martín, Amazonas, Ucayali, Pasco, Huánuco, Ancash, Lima, El Callao y Huánuco.
3. Formalización y titulación de tierras de comunidades campesinas y de la propiedad agraria
Cusco, Tumbes, Moquegua, Tacna, Junín y El Callao.
4. Formalización de la pequeña minería y minería artesanal
Apurímac, Piura, Arequipa, Huancavelica, Ica, La Libertad, Pasco, Ancash y Lima.
5. Aprovechamiento sostenible de los recursos forestales
Lambayeque, San Martín, Amazonas, Ucayali y Huánuco.
Fuente: Informes de Supervisión y Evaluación del Proceso de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales con enfoque de Gestión Descentralizada de Servicios Públicos y Respuestas a los cuestionarios sobre la II Etapa del “Plan de Supervisión y Evaluación de las Competencias Sectoriales Transferidas a los Gobiernos Regionales Locales, con Enfoque de Gestión Descentralizada de Servicios Públicos”. Elaboración: Propia.
La SD de la PCM también requirió información sobre las actividades de los sectores
responsables de las temáticas bajo análisis en el ejercicio de la rectoría. El periodo durante
el cual fueron recolectados los datos, y los servicios y sectores bajo análisis están
consignados en la Tabla Nº 2.
19
Tabla Nº 2: Servicios públicos por sectores, según etapas de la evaluación de las competencias y funciones transferidas
Etapas de la Evaluación
Servicios públicos Sectores
I. Primer Semestre 2013
1. Educación inicial MINEDU.
2. Atención Primaria de la Salud (DCI) MINSA.
3. Formalización y titulación de tierras de comunidades campesinas y de la propiedad agraria
COFOPRI (*).
II. Segundo Semestre 2013
1. Educación inicial MINEDU.
2. Atención Primaria de la Salud (DCI) MINSA.
3. Formalización y titulación de tierras de comunidades campesinas y de la propiedad agraria
COFOPRI (*).
4. Formalización de la pequeña minería y minería artesanal
MINEM.
5. Aprovechamiento sostenible de los recursos forestales
MINAGRI.
Fuente: Respuestas a los cuestionarios sobre la II Etapa del “Plan de Supervisión y Evaluación de las Competencias Sectoriales Transferidas a los Gobiernos Regionales Locales, con Enfoque de Gestión Descentralizada de Servicios Públicos”. Elaboración: Propia. (*) En el Oficio Nº 0646-2013-COFOPRI/SG la entidad señala que solo puede dar cuenta de las acciones de desarrollo de capacidades que ha venido brindando a favor de los GORES. El ente rector de la función relativa al saneamiento físico legal de la propiedad agraria recae en el MINAGRI.
El resultado de la evaluación y análisis de los cinco servicios seleccionados está desarrollado
a continuación.
SECTOR EDUCACIÓN: EDUCACIÓN INICIAL (NIÑOS Y NIÑAS DE 3 A 5
AÑOS)
El servicio de educación para los niños y niñas de 3 a 5 años (educación inicial) forma parte
de las acciones prioritarias del Estado que tienen como propósito atender de manera
adecuada a la población en sus primeros años de vida. La educación inicial, desde al año
2007, es financiada a partir de los denominados PP, a cargo del MEF, que siguen la
metodología de Presupuesto por Resultados, y que cuenta con protocolos para el diseño,
programación, ejecución y evaluación de los elementos que integran el PP. El PP a través
del cual son atendidos los niños y niñas de inicial es el Programa Presupuestal “Logros de
Aprendizaje de los Estudiantes de Educación Básica Regular – PELA” (PP-PELA). El análisis
del servicio de educación inicial realizado para el presente documento correspondió al
ámbito nacional (todos los departamentos), y los hallazgos están desarrollados a
continuación.
Categorías de análisis de la política nacional
Gobierno Nacional
o Los objetivos y metas de la política nacional están definidos a partir de los
resultados consignados en el PP-PELA para la población objetivo, y son las que
marcan los resultados de la política sectorial. En efecto, los indicadores de
resultado final, que miden el éxito de las intervenciones del Estado a través del
20
PP-PELA son, en la práctica, los indicadores que miden la acción del Estado en
este tema.
o El sector Educación ha desarrollado la institucionalidad necesaria para lograr
convertir los planes en una acción operativa de las entidades públicas
involucradas, de forma que todas estén alineadas en lograr las metas
establecidas en el PP-PELA, a partir de actividades descentralizadas. Incluso,
para el año 2014, el sector Educación ha reformulada el diseño del PP-PELA a fin
de recoger experiencias aprendidas y mejorar la aplicación descentralizada.
o Los elementos necesarios para diseñar y construir un modelo descentralizado
de prestación del servicio de educación inicial están presentes en el sector y en
los GORE. Si bien es cierto es necesario aún establecer una institucionalidad
más sólida para una adecuada operación, los elementos para dicha construcción
están presentes. Entre los elementos que destacan está la conciencia sobre la
necesidad de elaborar metas de política regional que estén alineadas con las
metas de la política nacional en el servicio de educación inicial y la existencia de
espacios de articulación entre los niveles nacional y regional, en varios GORE.
o Existen elementos al interior del sector y en los GORE que permiten diseñar y
construir una gestión multisectorial y descentralizada de la prestación del
servicio, que permiten incrementar las posibilidades de lograr las metas del PP-
PELA.
o Hay elementos que reflejan el ejercicio de la rectoría del sector, como la
definición de lineamientos para la intervención de los GORE o acciones de
capacitación y asistencia técnica, pero de forma desestructurada y en el marco
del PP-PELA.
Gobierno Regional
o La mayoría de GORE7 no incorpora las metas regionales que coadyuven al logro
de las metas del PP-PELA como parte de los documentos de planificación
regional, en particular en el Plan de Desarrollo Concertado Regional (PDC) o en
el sectorial regional.
o Los GORE sí tiene conciencia de la proactividad de la acción sectorial y realiza
esfuerzos por establecer metas regionales para el logro de aprendizajes, a nivel
operativo.
o La mayoría de GORE8 no ejerce un liderazgo visible en el logro de la meta
regional de política pública, sino que son "arrastrados" por el liderazgo
sectorial. En efecto, los requerimientos para la adecuada ejecución del PP-PELA
hacen necesario que el sector ejerza un liderazgo visible a fin de articular la
prestación de los servicios, y la disponibilidad de todos los insumos necesarios
para que en efecto la prestación del servicio ocurra en las condiciones
7 Tumbes, Huancavelica, La Libertad, Amazonas, Ancash, Lima, Arequipa, Tacna, Huánuco, Ucayali, Pasco y la provincia constitucional de El Callao. 8 Tumbes, Junín, Huancavelica, La Libertad, Amazonas, Ancash, Lima, Arequipa, Tacna, Moquegua, Huánuco, Ucayali, Pasco y la provincia constitucional de El Callao.
21
adecuadas, como es contar con infraestructura, directores, docentes,
materiales, entre otros.
o El énfasis regional está, en primer lugar, sobre las metas de cobertura de la
prestación del servicio. Los logros de los aprendizajes en la educación inicial
también forman parte del interés de los GORE, pero con énfasis en las zonas
urbanas, en tanto que la cobertura está más orientada a las zonas rurales.
o Los sistemas de recolección de datos para el monitoreo y seguimiento de los
logros del aprendizaje son precarios y no están armonizados al interior de los
GORE, por lo que muchas veces la información difieren entre las áreas
responsables de la recolección de los datos en la sede central del GORE con los
datos de la Dirección Regional de Educación.
Usuario
o En términos generales, la percepción del usuario es que el servicio ha
"mejorado", pues consideran que la enseñanza hacia los niños y niñas en la
educación inicial ha mejorado.
o Sin embargo, los principales aspectos reseñados como espacios de mejora por
parte del Estado son los siguientes:
Pobre infraestructura de las instituciones educativas en donde es
impartida la educación inicial, en donde destacan la ausencia de cerco
perimétrico, la protección de los rayos solares o la ausencia de servicios
sanitarios adecuados para los niños de 3 a 5 años.
Escaso personal al interior del aula, adicional al docente, que apoye en
las labores educativas. Por ejemplo, cuando un niño desea ir a los
servicios higiénicos el docente debe dejar a los demás niños solos pues
no cuenta con un auxiliar.
Material educativo no llega a tiempo para ser utilizada en el año escolar.
o La percepción del perfil de egreso de los niños y niñas de educación inicial que
tienen los padres está por encima del establecido por el MINEDU. En efecto, los
padres consideran, por ejemplo, que los niños deben saber contar hasta 50 de
manera consecutiva o que sepan leer, cuando esta capacidad no forma parte del
perfil establecido por el MINEDU. Sin embargo, por el contrario, los padres de
familia consultados señalan también que los docentes del siguiente nivel exigen
que los niños de educación inicial desarrollen las habilidades señaladas en el II
nivel, lo que como se ha señalado no corresponde. Esta solicitud, en
consecuencia, refuerza la expectativa de los padres de familia sobre los
aprendizajes que deben tener los niños y niñas de 5 años, aunque éstos no
correspondan al perfil de egreso del MINEDU.
Categorías de análisis de la gestión del servicio
Servicio
22
Intergubernamental
o La transformación de las metas de la política nacional, contenidas en el PP-
PELA, en metas de la política regional y su incorporación a los documentos
de planificación regional ocurre en pocos GORE. En la mayoría, los
documentos de planificación no están reflejando los objetivos nacionales y
no establecen metas a nivel regional.
Multisectorial
o Los esfuerzos de articulación multisectorial están orientados a incidir en los
indicadores del PP-PELA, pero existe dificultadas en coordinar de forma
eficaz la simultaneidad de la intervención en el tema por parte de los
diferentes sectores involucrados.
Procesos
Procesos administrativos
o El TUPA requiere de una actualización en la mayoría de los GORE pues los
procedimientos asociados a la prestación del servicio no han sido
incorporados.
o Ausencia, en la mayoría de casos, de un sistema estadístico que permita
realizar la supervisión y evaluación de las actividades que realiza el GORE en
la prestación del servicio.
o Ausencia, en la mayoría de casos, de un plan de supervisión y evaluación de
la prestación del servicio.
o La actualización de los documentos funcionales como el Reglamento de
Organización y Funciones (ROF) está pendiente en la mayoría de casos.
Planificación
o La incidencia de la planificación del PP-PELA sobre la planificación regional
es intensa, lo que resta espacio a la propia planificación de los GORE en los
aspectos regionales específicos en el tema.
o Los documentos regionales de planificación en el tema están desarticulados
y/o desactualizados, en muchos casos. Sin embargo, muchos están en un
proceso de actualización.
o Escasa presencia de indicadores para medir los objetivos de la política
regional y la gestión, y para establecer metas.
o El proceso de planificación es formal y muchas veces declarativa, y con
escasos elementos que permitan su puesta en operación, y sin una
vinculación explicita al componente presupuestal. El enfoque de procesos
está débil.
Estructura organizacional
23
o La atención de los servicios de educación inicial, desde la perspectiva del
GORE, responde a una lógica funcional y normativa, y no a una lógica de
procesos a partir de un modelo de gestión descentralizada del servicio.
o La relación institucional entre las Gerencias Regionales y las Direcciones
Regionales de Salud y las otras direcciones vinculadas, y con el sector Salud
en el tema, está pobremente desarrollada. Los GORE no han desarrollado
suficiente la institucionalidad que permita una articulación eficaz entre las
diferentes áreas involucradas y un alineamiento hacia el logro de objetivos y
metas comunes a todos los involucrados y con un enfoque regional desde la
rectoría nacional.
o Existen casos en donde el GORE ha realizado una modificación de su
estructura organizacional, en el ejercicio de la autonomía regional,
transformando la Dirección Regional en Gerencia Regional, lo que ha tenido
incidencia en la articulación con el GN y los sectores.
Insumos
Presupuesto
o El presupuesto asignado regionalmente está estrechamente vinculado al PP-
PELA, y suele ser insuficiente para alcanzar las metas regionales, cuando
éstas están establecidas y son explicitas.
o El MEF provee incentivos para el cumplimiento de las metas en el marco de
otros instrumentos presupuestales, lo que impulsa a los GORE a darle mayor
atención al tema.
o Las iniciativas regionales hacia la prestación del servicio de educación inicial
fuero del ámbito del PP son escasas, y están orientadas hacia la ampliación
de la cobertura y mejora de la infraestructura.
Recursos humanos
o La dotación de personal, en términos de docentes y auxiliares, es
inconsistente con los niveles de cobertura del servicio requerido dado el
territorio y la población de los departamentos.
o La capacitación del personal proviene principalmente desde el sector
Educación en los temas asistenciales, y es con frecuencia desarticulada.
o La capacitación desde el GORE es normativa, cuando es provista, y no en
aspectos de gestión (modelos, procesos) desde la perspectiva regional o
asistenciales propios del territorio.
o Hay una intensan rotación del personal directivo lo que afecta la continuidad
de las actividades, y en algunos casos de las propias metas regionales,
cuando existen.
24
Recomendaciones
Los objetivos y metas de la política nacional establecidos a partir de los indicadores del
PP-PELA debe ser internalizados dentro de la planificación regional, y a partir de ello
determinar los objetivos y metas regionales, de forma que puedan orientar el trabajo de
las áreas responsables de desarrollar las actividades que permitan cumplir con las metas
determinadas.
El sector, en coordinación con la SD de la PCM, debe diseñar y elaborar un marco
institucional que permita que exista una eficaz y económica articulación entre las áreas
del GORE involucradas, en particular entre las Gerencias Regionales y las Direcciones
Regionales, y entre el GORE y el ente rector, de forma que puedan determinarse
objetivos comunes y asignarse las actividades que deben ser desarrolladas por cada
área y entidad pública participantes, a fin de establecer responsabilidades y plazos.
El sector debe desarrollar las estrategias y planes que permitan la transferencia de
capacidades y competencias a los servidores públicos de forma que cuenten con todos
los elementos para diseñar y formular la política regional, acorde con la nacional.
25
SECTOR SALUD: ATENCIÓN PRIMARIA DE LA SALUD (DESNUTRICIÓN
CRÓNICA INFANTIL)
El servicio de atención primaria de la salud está enmarcado en el PP del sector Salud
denominado “Programa Articulado Nutricional – PAN” (PP-PAN), que tiene como resultado
final la reducción de la DCI. El PP-PAN distribuye los recursos para lograr la reducción de la
DCI desde el año 2007, y está a cargo del MEF. El PP-PAN, al igual que el PP-PELA, sigue la
metodología de Presupuesto por Resultados, y cuenta con protocolos para el diseño,
programación, ejecución y evaluación de los elementos que integran el PP. El análisis del
servicio de atención primaria inicial realizado para el presente documento correspondió al
ámbito nacional (todos los departamentos), y los hallazgos están desarrollados a
continuación.
Categorías de análisis de la política nacional
Gobierno Nacional
o Los objetivos y metas de la política nacional están definidos a partir de los
resultados consignados en el PP-PAN para la población objetivo, y no en una
política pública en sí. En efecto, los indicadores de resultado final, que miden la
reducción en la DCI son, en la práctica, los indicadores que miden la acción del
Estado en este tema. Sin embargo, el sector Salud está elaborando un Plan
Nacional para la DCI9 que contiene un conjunto de líneas de intervención que
incluyen acciones para el fortalecimiento de la capacidad de los niveles
operativos y de gestión de los GORE.
o El sector Salud ha desarrollado la institucionalidad que permite la
transformación de los objetivos y metas del PP-PAN en acción por parte de las
entidades públicas involucradas, a partir de actividades descentralizadas. Junto
con lo anterior desarrolla otras actividades que coadyuvan en el logro de la
meta como es el control de crecimiento y desarrollo de niños y niñas menores
de 3 años; entregar una suplementación preventiva con multinutrientes a niños
y niñas entre 6 a 35 meses, incluyendo a los beneficiarios del Programa Cuna
Mas; fortalecer en las familias el conocimiento, prácticas y actitudes del cuidado
infantil con énfasis en la prevención de la anemia; y promover en las familias la
incorporación de prácticas saludables y conocimientos sobre la alimentación
complementaria, orientadas a la prevención de la anemia en niños y niñas de 6 a
35 meses en el marco del cuidado infantil.
9 Ministerio de Salud (MINSA). 2013. “MINSA instaló Comisión Sectorial que elaborará Plan Nacional para la reducción de la Desnutrición Crónica Infantil”. Lima, 28 de octubre. Consulta: 26 de enero de 2014. < http://www.minsa.gob.pe/portada/prensa/notas_auxiliar.asp?nota=13419> “MINSA entregará micronutrientes a 712,000 niños de 6 a 35 meses”. Lima, 25 de enero. Consulta: 26 de enero de 2014. < http://www.minsa.gob.pe/portada/prensa/nota_completa.asp?nota=13870>
26
o Los elementos que permiten la construcción de un modelo descentralizado de
prestación del servicio de atención primaria para la reducción de la DCI están
presentes. Sin embargo, está pendiente el diseño de un modelo de prestación
descentralizada del servicio que integre al GN y a los GORE, y establezca la
institucionalidad que permita una prestación articulada por parte de los tres
niveles de gobierno involucrados.
o Los elementos que permiten desarrollar una gestión multisectorial para la
atención primaria están presentes, aunque aún requieren ser consolidados a fin
de contar con una intervención sistémica desde el Estado hacia la reducción de
la DCI.
o Existe elementos que permiten visibilizar la rectoría que el sector Salud ejerce
para la prestación de una atención primaria que permite la reducción de la DCI.
Sin embargo, aún es necesario construir la institucionalidad que permita
establecer lineamientos que permitan a los GORE diseñar y aplicar políticas y
estrategias regionales.
Gobierno Regional
o La mayoría de GORE10 no incorpora las metas del PP-PAN como parte de sus
documentos de planificación regional, en particular en el Plan de Desarrollo
Regional Concertado (PDRC) o el sectorial regional.
o Los GORE sí tienen conocimiento de la iniciativa sectorial y realiza esfuerzo por
establecer metas regionales para la DCI a nivel operativo.
o La mayoría de GORE11 no tienen un liderazgo en el logro de la meta de la política
regional, sino que son "arrastrados" por el liderazgo sectorial, lo que provoca
que los incrementos sean modestos en el indicador de resultado. En efecto, los
requerimientos de articulación del PP-PAN provocan que el sector Salud deba
ejercer un liderazgo activo para el logro del resultado nacional.
o Los sistemas de recolección de datos para el monitoreo y seguimiento de la DCI
son precarios y no están armonizados al interior del GORE. Los datos difieren
entre las áreas responsables de la recolección de datos.
Usuario
o En términos generales, la percepción del usuario sobre la prestación de los
servicios de atención primaria es "regular".
o Los principales aspectos reseñados con relación a la prestación del servicio son:
El pobre o mal estado de la infraestructura para la prestación de los
servicios de atención primaria, como por ejemplo los espacios para
esperar la atención.
10 Tumbes, Huancavelica, La Libertad, Amazonas, Ancash, Lima, Arequipa, Tacna, Moquegua, Huánuco, Ucayali, Pasco y la provincia constitucional de El Callao. 11 Tumbes, Huancavelica, La Libertad, Amazonas, Ancash, Lima, Arequipa, Tacna, Moquegua, Huánuco, Ucayali, Pasco y la provincia constitucional de El Callao.
27
La escasez de personal asistencial que preste los servicios de atención
primaria.
o Los principales reclamos de la población referidos a la calidad de los servicios de
atención primaria son los siguientes:
La asignación de los turnos para la atención de los pacientes.
La larga espera que debe pasar los pacientes para lograr que sean
atendidos.
El trato poco amable que brindan los servidores de la salud.
La necesidad de una atención continua por parte de los
establecimientos de salud.
Categorías de análisis de la gestión del servicio
Servicio
Intergubernamental
o La articulación del GORE con el GN es muy débil, en la mayoría de casos, lo
que provoca que las metas de la política nacional no sea traducidas en
metas sectoriales, e incorporadas en los documentos de planificación
regional.
o Existe la percepción de los GORE de una "recentralización" de las decisiones
en este tema debido a la necesidad de una articulación más sólida para
lograr las metas del PP-PAN.
Multisectorial
o Los esfuerzos de articulación multisectorial están orientados a incidir en los
indicadores del PP, pero existe dificultadas para una articulación que
permita una interacción eficaz simultánea en el tema.
Procesos
Procesos administrativos
o El TUPA requiere de una actualización en la mayoría de casos pues los
procedimientos administrativos derivados de la transferencia de funciones
no han sido incorporados.
Planificación
o La incidencia de la planificación del PP-PAN sobre la planificación regional es
intensa, lo que resta espacio a la propia planificación de los aspectos
regionales específicos en el tema.
o Los documentos regionales de planificación en el tema están desarticulados
y/o desactualizados, en muchos casos. Sin embargo, varios GORE están
28
impulsando procesos de revisión y actualización de sus documentos de
planificación.
o Escasa presencia de indicadores para medir los objetivos de la política
regional y la gestión, y para establecer metas.
o El proceso de planificación es formal, y con escasos elementos que permitan
su puesta en operación, y sin una vinculación explicita al componente
presupuestal. El enfoque de procesos es aplicado débilmente.
Estructura organizacional
o La atención de los servicios de atención primaria, desde la perspectiva del
GORE, responde a una lógica funcional normativa, y no a una lógica de
procesos a partir de un modelo de gestión descentralizada del servicio.
o La relación institucional entre las Gerencias Regionales y las Direcciones
Regionales de Salud y las otras direcciones vinculadas, y el sector, con el
tema está pobremente desarrollada. Los GORE no han desarrollado la
suficiente institucionalidad que permita una articulación eficaz entre todas
las entidades públicas involucradas.
o Existen casos en donde el GORE ha transformado la Dirección Regional en
Gerencia Regional, lo que ha tenido incidencia en la coordinación
intergubernamental y multisectorial.
Insumos
Presupuesto
o El presupuesto está estrechamente vinculado al PP nacional, y suele ser
insuficiente para alcanzar las metas regionales, cuando existen.
o El MEF provee incentivos para el cumplimiento de las metas en el marco de
otros instrumentos presupuestales, lo que impulsa a los GORE a darle mayor
atención al tema.
o Las iniciativas regionales en el servicio de atención primara fuera del ámbito
del PP-PAN son escasas o están poco articuladas (enfoque sistémico).
Tecnología
o La transferencia de tecnología ha sido escasa.
Recursos humanos
o La dotación de personal es inconsistente con los niveles de cobertura del
servicio requerido dado el territorio y la población.
o La capacitación del personal proviene principalmente desde el sector en los
temas asistenciales, y es con frecuencia desarticulada.
29
o La capacitación desde el GORE es normativa, cuando es provista, y no en
aspectos de gestión (modelos, procesos) desde la perspectiva regional o
asistenciales propios del territorio.
o Hay una intensan rotación del personal directivo lo que afecta la continuidad
de las actividades, y en algunos casos de las propias metas regionales,
cuando existen.
Recomendaciones
Los objetivos y metas de la política nacional establecidos a partir de los indicadores del
PP-PAN debe ser internalizados dentro de la planificación regional, y a partir de ello
determinar los objetivos y metas regionales, de forma que puedan orientar el trabajo de
las áreas responsables de desarrollar las actividades que permitan cumplir con las metas
determinadas.
El sector, en coordinación con la SD de la PCM, debe diseñar y elaborar un marco
institucional que permita que exista una eficaz y económica articulación entre las áreas
del GORE involucradas, en particular entre las Gerencias Regionales y las Direcciones
Regionales, y entre el GORE y el ente rector, de forma que puedan determinarse
objetivos comunes y asignarse las actividades que deben ser desarrolladas por cada
área y entidad pública participantes, a fin de establecer responsabilidades y plazos.
El sector debe desarrollar las estrategias y planes que permitan la transferencia de
capacidades y competencias a los servidores públicos de forma que cuenten con todos
los elementos para diseñar y formular la política regional, acorde con la nacional.
30
SECTOR AGRICULTURA: APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE
RECURSOS FORESTALES
El servicio de aprovechamiento sostenible de los recursos forestales, asociado a las
funciones transferidas, está insuficientemente definido dado que el concepto de
“aprovechamiento sostenible” involucra diferentes tipos de servicios que van desde el
aprovechamiento maderable del patrimonio forestal que contienen los bosques de
producción permanente, pasando por el aprovechamiento no maderable a partir de la
realización de actividades dentro de los bosques –como ecoturismo- hasta el
aprovechamiento de los servicios ecosistémicos que brinda el bosque como es la captura de
agua y carbono. Desde esta perspectiva, el servicio asociado resulta difuso. El otro
elemento a considerar es que el patrimonio forestal tiene otra dimensión, que es la de
protección y conservación, y cuya rectoría está a cargo del MINAM, y está sistémicamente
asociada a la rectoría que ejerce el MINAGRI sobre el mismo patrimonio forestal. En ese
sentido, aspectos como la articulación entre ambos sectores deben ser considerados en el
análisis. Los departamentos analizados en el presente documento son las siguientes:
Amazonas, Huánuco, Lambayeque, San Martin y Ucayali, y los hallazgos está desarrollados
a continuación.
Categorías de análisis de la política nacional
Gobierno Nacional
o La política nacional hacia los bosques, aprobada en el año 2013, no establece
objetivos y metas para el aprovechamiento sostenible de los bosques, aunque
establece lineamientos para la gestión forestal. Cabe señalar que el
aprovechamiento sostenible está asociado a diferentes tipos de servicio, entre
los que está la concesión de bosques de producción permanente para el
aprovechamiento maderable. En este sentido, puede afirmarse que el servicio
con más visibilidad es la entrega de concesiones forestales por parte del Estado,
y cuya función ha sido transferida al GORE. En este contexto, la prestación del
servicio de concesiones tampoco tiene establecidas objetivos y metas de
política nacional definidas por el sector Agricultura.
o Junto con lo anterior, debe tenerse en consideración que el marco normativo
del sector está siendo modificado a partir de la aprobación de la Ley Forestal y
de Fauna Silvestre, en julio del año 2011, y la discusión de su reglamento,
actualmente en curso. Las modificaciones normativas en marcha implican un
cambio en los arreglos institucionales y organizacionales vigentes, pues
involucra la creación del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre
(SERFOR), como un organismo público especializado, como la autoridad
nacional forestal y de fauna silvestre, y la desaparición de la respectiva Dirección
General en la estructura orgánica del MINAGRI. En este nuevo arreglo, el
SERFOR es el ente rector del Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna
31
Silvestre (SINAFOR), y constituye la autoridad técnico-normativa a nivel
nacional.
o Existe inconsistencia entre los indicadores utilizados por el sector para
monitorear y supervisar la evolución del sector y los consignados como parte
del proceso de transferencia. De hecho, el sector Agricultura no colecta éstos
últimos.
Gobierno Regional
o La mayoría de los GORE12 analizados no han establecido objetivos y metas
regionales para el aprovechamiento sostenible de los bosques localizados en su
territorio. Sin embargo, existe en la mayoría de los casos documentos
relacionados con la política regional forestal, en particular en los GORE ubicados
en la amazonia peruana (Amazonas, San Martín y Ucayali), en donde están
señalados objetivos e indicadores, y en algunos casos metas, relacionados con
el aprovechamiento sostenible del bosque.
o Los GORE no realizan actividades de monitoreo y supervisión del
aprovechamiento sostenible de los bosques debido a que la institucionalidad
regional en las funciones transferidas es débil o está en construcción (como el
caso de los departamentos de la amazonia peruana) y no cuentan con el
presupuesto que permita financiar dicha actividad.
Usuario
o La percepción de los usuarios en relación a los servicios relacionados con el
aprovechamiento sostenible de los bosques, es que éstos son "regulares" pues
están centralizados.
o Los usuarios consideran que existe un gran desconocimiento sobre la normativa
que regula la actividad, por lo que debería darse esfuerzo de socialización de los
contenidos con los interesados.
Categorías de análisis de la gestión del servicio
Servicio
Intergubernamental
o La articulación entre el GORE y el GN es muy débil debido a la escasa
institucionalidad que ha sido desarrollada con este fin, en la mayoría de
casos.
o La proactividad para la construcción de una institucionalidad que permita la
articulación intergubernamental ha estado en el ámbito de los GORE
ubicados en la zona amazónica, que vienen desarrollando esfuerzos que
permitan construir espacios de articulación con los otros niveles de
12 Tumbes, Piura, Lambayeque, Junín, Ica, Huancavelica, La Libertad, Ancash, Arequipa, Tacna, Moquegua, Huánuco, Ucayali, Pasco y la provincia constitucional de El Callao.
32
gobierno y con las diversas entidades públicas con competencias y
funciones en el tema del aprovechamiento sostenible.
Multisectorial
o La coordinación entre los sectores nacionales y las entidades públicas
vinculadas al patrimonio forestal, como son el MINAM o el OSINFOR, entre
otros, tienen un carácter eventual y están referidos a temas específicos. De
hecho, no existen espacios de articulación operando que permitan a las
entidades públicas involucradas construir una mirada común y asignar
responsabilidades en el marco de sus competencias y funciones.
Procesos
Procesos administrativos
o El TUPA requiere de una actualización en la mayoría de casos.
Planificación
o Los documentos regionales de planificación en el tema están desarticulados
y/o desactualizados, en muchos casos.
o La temática está escasamente desarrollada, lo que no permite identificar
aspectos concretos que sean materia de intervención por parte del GORE.
o El proceso de planificación es formal, y con escasos elementos que permitan
su puesta en operación, y sin una vinculación explicita al componente
presupuestal. El enfoque de procesos está ausente (documento
declarativo).
Estructura organizacional
o La estructura organizacional responde a una lógica funcional, y no a una
lógica de procesos a partir de un modelo de gestión descentralizada del
servicio.
o La relación institucional entre las Gerencias Regionales y las Direcciones
Regionales de Agricultura y las otras direcciones vinculadas con el tema está
pobremente desarrollada.
o En el caso de los GORE con territorios en la amazonia, la estructura
organizacional ha sido modificada para crear autoridades regionales
ambientales, con responsabilidad funcional sobre el tema forestal, a partir
de un enfoque ecosistémico y territorial. La nueva institucionalidad está
consolidándose lentamente.
Insumos
Presupuesto
33
o La transferencia de funciones en el tema forestal ocurrió sin la transferencia
de los respectivos presupuestos, lo que ha provocado que los GORE no
puedan atender de manera adecuada las diferentes dimensiones de la
temática.
Recursos humanos
o La dotación de personal para el ejercicio de las funciones es insuficiente, en
particular en aquellos departamentos con un territorio extenso, como es el
caso de Ucayali.
o La capacitación del personal ha sido escasa y es con frecuencia desarticulada
desde el GN, y con énfasis en los temas normativos, y no en los aspectos de
gestión.
o La capacitación desde el GORE es normativa, cuando es provista, y no en
aspectos de gestión (modelos, procesos) desde la perspectiva regional o
asistenciales propios del territorio.
o Hay una intensan rotación del personal directivo lo que afecta la continuidad
de las actividades, y en algunos casos de las propias metas regionales,
cuando existen.
Recomendaciones
El sector debe establecer los lineamientos y prácticas en el ejercicio de la rectoría a fin
de caracterizar como va a operar a partir de la modificación de la institucionalidad a
nivel del GN, con la creación del SERFOR y demás espacios de articulación, y de los
GORE, con la creación de autoridades regionales ambientales en los departamentos
amazónicos, y con aquellos que no están ubicados en dichas zonas.
El sector debe establecer, dentro de su rectoría, los diversos servicios que deben ser
entregados por los GORE en el ejercicio de las funciones transferidas, y establecer la
institucionalidad que permita una acción articulada del Estado.
Los GORE deben consolidar la institucionalidad para el ejercicio de las funciones
transferidas, y desarrollar una estrategia sectorial –junto con el MINAGRI- para lograr
acceso a mayores recursos presupuestales a fin de realizar las actividades
encomendadas. Una estrategia es diseñar un PP para el sector, con el involucramiento
del MINAM, que permite darle un enfoque sistémico y territorial a la intervención.
Los espacios de articulación, como el SINAFOR, deben ser diseñados hasta su nivel
operativo, de forma que estén en condiciones de establecer objetivos y metas
nacionales, y proveer los lineamientos y prácticas para diseñar y aplicar las
metodologías y protocolos que permitan establecer las directivas y regulaciones –
multisectoriales- que permitan elaborar una estrategia multisectorial, y ésta
transformarla en actividades que puedan ser asignadas a las diferentes entidades
públicas involucradas, de forma que en el ejercicio de las funciones asignadas, puedan
34
incorporarlas en sus planificación estratégica y operativa, y con ello proveer los
recursos presupuestales para su ejecución.
35
SECTOR ENERGÍA Y MINAS: FORMALIZACIÓN DE LA PEQUEÑA
MINERÍA Y MINERÍA ARTESANAL
El servicio de formalización de la pequeña minería y minería artesanal está asociado al tema
de la extracción de minerales, principalmente oro, que viene ocurriendo en diversos
departamentos del país a partir de la actividad de personas –y organizaciones- que
desarrollan sus actividades en la ilegalidad. La situación actual produce impactos
importantes en el ámbito económico –por los impuestos asociados que no son
recolectados por el Estado-, político –por la incidencia negativa que realizan los
responsables de las actividades ilegales sobre las autoridades-, social –por el impacto que
genera la actividad ilegal sobre las poblaciones asentadas en las zonas de extracción-,
ambiental –por los severos daños a los ecosistemas en donde ocurre la extracción-, y de
seguridad –por las actividades ilegales asociadas como trata de personas, lavado de activos,
entre otros. Los departamentos analizados son las siguientes: Ancash, Apurímac, Arequipa,
Huancavelica, Ica, Lima, La Libertad, Madre de Dios, Pasco y Piura, y los hallazgos está
desarrollados a continuación.
Categorías de análisis de la política nacional
Gobierno Nacional:
o El sector, en el ejercicio de su rectoría, cuenta con un Plan Nacional de la
Formalización Minera, que establece objetivos, metas y plazos sobre este
proceso, teniendo como fecha límite el año 2016. El Plan Nacional es una
respuesta a la urgente necesidad de intervención por parte del Estado a fin de
detener, controlar y regular la actividad minera ilegal y formalizar las actividades
mineras pequeñas y artesanales, dados los impactos negativos que produce en
el ambiente, entre otros. Con este fin el sector ha instalado Oficinas Técnicas de
Apoyo en los departamentos en donde existe un mayor índice de informalidad
minera, y que corresponde a los departamentos de Piura, Arequipa, Madre de
Dios, Puno e Ica; y a través de convenios de cooperación interinstitucional ha
contratado profesionales para que laboren en los GORE, apoyando las
actividades referidas al proceso de formalización, y está programado realizar
asistencia técnica y capacitación dirigidas a mejorar las capacidades y
competencias del GORE en materia de formalización. El sector está impulsando
la instalación de una “Ventanilla Única” que permita agilizar los trámites del
proceso de formalización y ha modificado su estructura orgánica, creando la
Dirección General de Formalización, para que pueda apoyar el proceso de
manera más eficaz.
o El sector creó la Comisión Intergubernamental del Sector Energía y Minas
(R.S.D. Nº 062-2009-PCM/SD) con el propósito de desarrollar los componentes
de la gestión descentralizada de los servicios. Sin embargo, la Comisión no ha
lograr desarrollar a plenitud dichos componentes, en particular el
36
correspondiente al modelo especifico de gestión descentralizada del servicio de
formalización.
o El sector, dados los impactos que produce la minería informal e ilegal, ha creado
una Comisión Técnica Multisectorial para la elaboración y seguimiento de la
implementación del Plan Nacional para la Formalización de la Minería Artesanal
(D.S. Nº 045-2010-PCM), que tiene el propósito de establecer los lineamientos
para la formalización de la actividad minera artesanal informal. La mencionada
Comisión ha elaborado un diagnóstico de la situación a nivel nacional que
permita interactuar con los responsables regionales a fin de obtener su apoyo
para el proceso, en el marco de la transferencia de funciones.
o El sector ha creado también una Comisión Multisectorial de Naturaleza
Permanente de Seguimiento de las Acciones del Gobierno frente a la Minería
Ilegal y del Desarrollo del Proceso de Formalización (D.S. Nº 075-2012-PCM), que
aprobó la estrategia nacional para la interdicción de la minería ilegal.
o El sector ha emitido un conjunto de normas legales relacionadas al proceso de
formalización, estableciendo disposiciones que permitan dar pautas concretas
para dicho proceso. Las normas más destacadas con el Decreto Legislativo Nº
1100, el Decreto Legislativo Nº 1105 y el D.S. Nº 006-2012-EM, que aprueban
disposiciones para la formalización, y que ha sido complementado con el D.S. Nº
032-2013-EM, cuyo objetivo ha sido fortalecer el proceso de formalización. El
marco legal tiene el propósito de orientar a los GORE en la prestación del
servicio de formalización, en el ejercicio de las funciones transferidas. Cabe
señalar que el marco legal han tenido diversas modificaciones en un periodo
relativamente corto con el propósito de ajustarse a la realidad heterogénea que
existe a nivel nacional en este tema.
o El sector cuenta con un diagnóstico de las necesidades de capacitación de los
GORE y un Plan de Capacitación de los GORE (R.M. Nº 582-2012-MEM/DM). Uno
de los elementos detectados es la alta rotación de personal que toma
decisiones (Director Regional) en los GORE, lo que provoca la pérdida de las
personas que cuentan con la experiencia en administración pública minero
energética y han recibido la asistencia técnica y capacitación.
Gobierno Regional:
o Los documentos de planificación establecen de forma declarativa lo referido al
proceso de formalización de la pequeña minería y minería artesanal, pero sin
establecer metas y plazos.
o La capacidad de cumplimiento de los plazos establecidos en el Plan Nacional de
Formalización Minera es limitada debido a factores como la densidad y
especialización del marco normativo vigente que hace compleja su
comprensión, absorción y aplicación, la escasa cantidad y alta rotación del
personal profesional especializado para llevar adelante el proceso, el limitado
presupuesto disponible dado que las transferencia de funciones no estuvo
acompañada de la transferencia de presupuesto, las limitaciones de tipo técnico
37
(equipamiento) para realizar las labores de tipo técnico que tiene el proceso de
formalización, entre otros.
o La pobre institucionalidad existente para realizar de manera eficaz la
articulación interinstitucional que permita la acción coordinada de parte de
todas las entidades públicas, a nivel del departamento, para la persecución de la
minería ilegal y la formalización de la pequeña minería y minería artesanal. Las
Comisiones existentes no han lograr desarrollar las prácticas, lineamientos,
directivas y/o protocolos que permitan una articulación eficaz y con enfoque
territorial de las entidades públicas en los departamentos en donde la actividad
minera es más intensa.
Usuario:
o La percepción sobre el servicio es regular debido a los extensos plazos, la
complejidad de la normativa, la complejidad referida a los requisitos para
acceder a la formalidad, y la alta rotación e insuficiente nivel profesional del
personal asignado por el GORE a la tarea.
o Los usuarios perciben que las actividades está pobremente coordinadas entre
las entidades públicas con responsabilidad en el proceso de formalización y
también en las labores de persecución de la actividad minera ilegal.
Categorías de análisis de la gestión del servicio
Servicio
Intergubernamental
o A pesar de la existencia de diversas Comisiones, la institucionalidad que
permita una adecuada articulación es insuficiente para lograr que la
prestación del servicio sea eficaz. Si bien es cierto existen directivas para la
agilización del proceso de formalización y existe personal provisto por el
propio sector para que labore en los departamentos en el proceso, la
complejidad de dicho proceso en un contexto de debilidad institucional para
una eficaz articulación provoca que existan divergencias, vacíos, traslapes e
indefiniciones en diversos aspectos del proceso entre el Gobierno Nacional y
las áreas de los GORE involucradas en el proceso.
o Los sistemas de información que permiten recolectar los datos de la
situación del proceso de formalización, y de la propia actividad de pequeña
minería, minería artesanal y las actividades mineras que ocurren en la
ilegalidad están escasamente desarrollados. A nivel de los GORE el
conocimiento que existe sobre la actividad minera en este nivel, basado en
evidencia, es escaso, lo que está exacerbado por las dificultades propias de
tener datos sobre una actividad ilegal. Por este motivo, el conocimiento de
la situación es parcial.
Multisectorial
38
o Los niveles de articulación entre las entidades públicas involucradas en el
proceso de formalización aún son insuficientes para lograr una prestación
integrada del servicio. Esta articulación insuficiente también ocurre entre
las entidades relacionadas con la actividad minera ilegal, como son el Poder
Judicial, El Ministerio Público/Fiscalía de la Nación y Policía Nacional.
Procesos
Procesos administrativos
o El proceso de formalización está siendo gradualmente integrado a los
procedimientos administrativos del GORE. Sin embargo, la complejidad y
pasos requeridos hacen que la transformación del proceso normado en el
marco legal aprobado en un procedimiento administrativo tenga un alto
nivel de complejidad y no esté uniformizado a nivel nacional. La instalación
de una “Ventanilla Única” tiene el propósito de estandarizar el proceso a
nivel nacional.
Planificación
o Los documentos de planificación de los GORE señalan el servicio de
formalización de manera declarativa y como parte de un conjunto de
objetivos dentro de la actividad minera a nivel regional. Sin embargo,
existen documentos específicos, como el Plan de Formalización Regional,
en donde está señalados aspectos más concretos relacionados con éste
servicio.
Estructura organizacional
o La estructura organizacional del GORE, en términos generales, ha
permanecido sin modificaciones a partir de la transferencia de funciones.
Sin embargo, existen aspectos del proceso de formalización que están
relacionados con otras áreas del GORE, diferentes de la Dirección de Energía
y Minas del GORE, como es la Gerencia de Recursos Naturales y Ambiente.
Insumos
Presupuesto
o La transferencia de las funciones a los GORE ocurrió sin la transferencia de
presupuesto, lo que ha provocado que las posibilidades de fortalecer los
diferentes aspectos que son necesarios para una adecuada prestación del
servicio no haya ocurrido. De hecho, el personal adicional que apoya a
algunos GORE es remunerado con recursos del presupuesto del sector
Energía y Minas, y no del GORE.
Recursos humanos
39
o El personal destinado al proceso de formalización es escaso y está
pobremente capacitado en el servicio de formalización y los temas
asociados de administración y gestión pública, lo que hace que la atención al
proceso de formalización sea inadecuada. Junto con lo anterior está el
hecho de la alta rotación del personal con responsabilidad (Director
Regional o Gerencia Regional) y del personal profesional técnico, y la
escasez de personal profesional técnico titulado.
o Los procedimientos para la contratación del personal son poco
estructurados, al no contar con perfiles de competencias definidos para los
cargos ni realizar una evaluación de calificación a fin de verificar si el
personal designado o contratado tiene los requisitos necesarios para
desempeñar la función. También ocurre que el personal especializado
nombrado no desarrolla actividades en el rubro de su especialización.
o A través de Convenios de Cooperación y Gestión, los GORE firmantes
reciben recursos para la contratación de personal destinado a fortalecer las
actividades que requiere el proceso de formalización. Esta acción forma
parte de la estrategia destinada a darle estabilidad al personal especializado
y proveer mayor cantidad de personal para atender las tareas necesarias
para brindar un adecuado servicio.
o La transferencia de funciones estuvo escasamente acompañada de la
transferencia de equipamiento y conocimiento técnico (know how) para el
proceso de formalización. La infraestructura y equipamiento necesarios
para cumplir con las etapas del proceso de formalización es inadecuada o no
está disponible en los GORE. El uso de las Tecnologías de la Información y el
Conocimiento para la gestión de los registros, por ejemplo, es mínimo.
Recomendaciones
El proceso de formalización de la pequeña minería y minería informal está inmerso en
una problemática mayor, en donde priman acciones ilícitas a partir de la extracción
ilegal de metales, en particular oro. Lo anterior provoca que la reflexión y consolidación
de la prestación del servicio de formalización debe realizar en el contexto de la
problemática.
En el contexto descrito, las acciones que debe ser implementadas desde la perspectiva
de la descentralización pasan por el fortalecimiento de la rectoría que permita contar
con los lineamientos para la formalización minera que orienten a los GORE en la
construcción de los protocolos respectivos, y el desarrollo de capacidades y
competencias en los servidores públicos a nivel regional que les permitan desarrollar las
actividades encomendadas.
40
SECTOR AGRICULTURA: FORMALIZACIÓN Y TITULACIÓN DE TIERRAS
DE COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS Y DE LA PROPIEDAD
AGRARIA El servicio de formalización y titulación de tierras de comunidades campesinas (CCCC) y
comunidades nativas (CCNN) involucra la participación de varias entidades del Estado, que
deben establecer los objetivos de política nacional, y los lineamientos y directivas que
permitan la efectiva formalización y titulación de las tierras, que es un paso central para que
estas poblaciones puedan ingresar, por ejemplo, al sistema financiero. Entre las principales
entidades públicas involucradas están el MINAGRI y el MVCS, y organismos públicos como
el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI, que corresponde al
sector Vivienda, Construcción y Saneamiento. Hasta enero del año 2013 la rectoría sobre el
tema de formalización y titulación era difusa dada la evolución histórica de dicho proceso.
Sin embargo, en enero de 2013, con el D.S. Nº 001-2013-AG, el MINAGRI estableció que el
sector debe establecer la definición de los objetivos prioritarios, lineamientos, contenidos y
estándares nacionales de cumplimiento en materia de propiedad agraria, saneamiento
físico legal y formalización rural, en el marco de la Política Nacional Agraria. Lo anterior
comprende los territorios de las CCCC y CCNN. A partir de esa fecha, la rectoría en este
tema queda claramente establecida en el MINAGRI. En este contexto, el presente
documento desarrolla el tema a partir de la información proporcionada por COFOPRI y los
GORE de Ayacucho, Cajamarca, Callao, Cusco, Junín, Loreto, Moquegua, Puno, Tacna y
Tumbes.
Categorías de análisis de la política nacional
Gobierno Nacional
o La rectoría, previa al D.S. Nº 001-2013-AG, estuvo difusa entre el MINAGRI y el
MVCS. En ese sentido, las políticas nacionales sobre el particular tenían un
carácter declarativo pues no era posible determinar qué sector debía desarrollar
la institucionalidad para convertirlas en acción operativo. En todo caso, el
Decreto Legislativo Nº 1089 estableció el Régimen Temporal Extraordinario de
Formalización y Titulación de Predios Rurales, a partir del cual COFOPRI asumió
de manera temporal y excepcional por cuatro (4) años las competencias
transferidas a los GORE (a y n).
Gobierno Regional
o La ausencia de una rectoría definida sobre el tema de formalización y titulación
determino que la institucionalidad que permita orientar la acción de los GORE
estuviera ausente, y las acciones estuvieran en el ámbito de acción de COFOPRI
en aquellas competencias que estaban claramente definidas. Dado que el
marco normativo vigente no fue traducido en los respectivos administrativos
asociados, los GORE no contaron con los elementos suficientes para desarrollar
los aspectos correspondientes a su territorio.
41
Usuario
o Los usuarios consideran que el servicio que brinda el GORE en lo referido a la
formalización y titulación de tierras es regular, aunque en algunos
departamentos consideran que el servicio es bueno.
o Existe consenso en el sentido que la cantidad de servidores públicos disponibles
para la prestación del servicio es insuficiente.
Categorías de análisis de la gestión del servicio
Servicio
Intergubernamental
o El establecimiento de un régimen temporal a cargo de COFOPRI provocó
que la necesidad de un trabajo de articulación entre los niveles nacionales y
regionales desaparezca. En ese sentido, la necesidad de articulación surgió
a partir del año 2011 que se inicia la transferencia de la responsabilidad a los
GORE. Sin embargo, la indefinición de la rectoría sobre el saneamiento
físico legal y formalización de la propiedad agraria, que comprende a las
tierras de las CCCC y CCNN, provocó que no fueran establecidas políticas
nacionales que definan objetivos y metas nacionales, y lineamientos,
contenidos y estándares nacionales en la materia, que orienten a los GORE.
Multisectorial
o La indefinición de la rectoría sobre el saneamiento físico legal y
formalización de la propiedad agraria, entre el MVCS y el MINAGRI, llevo a la
inercia entre ambas entidades públicas, al no estar en condiciones de
construir una institucionalidad que permita establecer una división de las
responsabilidades. El ordenamiento de las responsabilidades entre los
sectores involucrados ha ocurrido a partir del año 2013, con el D.S. Nº 001-
2013-AG.
Procesos
Procesos administrativos
o Los procedimientos administrativos (TUPA) asociados al saneamiento físico
legal y formalización de la propiedad agraria entre en el nivel nacional y
regional en el marco de la transferencia de funciones nunca fueron
aprobados, y por ello los GORE han incluido los mismos en su TUPA hasta
recientemente.
o El proceso de transferencia de funciones aún no está plenamente
institucionalizado al interior de los GORE pues en varios casos las funciones
transferidas no han sido incorporadas en el Reglamento de Organización y
Funciones (ROF) y demás normas relacionadas del GORE.
42
o El servicio de formalización y titulación de tierras de CCCC y CCNN y de la
propiedad agraria, que prestan los Gobiernos Regionales es deficiente, en
términos de expedientes atendidos, principalmente por falta de recursos en
los GORES para el pago de tasas registrales y que anteriormente estuvieron
exoneradas cuando la función era ejercida por COFOPRI.
Como consecuencia de este aspecto evaluado, la SD promovió la
aprobación de una propuesta normativa para la exoneración de estas tasas
registrales para los GORE, lográndose la aprobación de dicha exoneración a
través del Decreto Supremo N° 087-2013-PCM.
o COFOPRI y los GORE no han delimitado claramente sus roles para desarrollar
el proceso de saneamiento físico – legal de la propiedad agraria. Si bien los
GORE asumen el procedimiento para la primera inscripción de dominio,
COFOPRI mantiene facultades sobre los actos posteriores a la primera
inscripción (denominados “segundos actos”) y sobre el catastro rural.
Planificación
o La indefinición de la rectoría y la suspensión temporal del ejercicio de las
funciones transferidas en materia de saneamiento físico legal y
formalización de la propiedad agraria ha provocado que los GORE no
consideren el tema en sus políticas regionales ni en los diferentes
documentos de planificación, con excepción en algunos casos del Plan
Operativo Institucional (POI) en la Dirección Regional Agraria.
o En el mismo sentido, los GORE no han desarrollado indicadores que
permitan medir la evolución del proceso de saneamiento físico legal y
formalización de la propiedad agraria.
Estructura organizacional
o Los GORE han establecido instancias al interior de la Dirección Regional
Agraria para el ejercicio de las funciones transferidas, como es el caso de la
Dirección de Titulación de Tierras y Catastro Rural, en Junín, o la Dirección
de Saneamiento de la Propiedad Rural, en Tumbes.
Insumos
Presupuesto
o Los GORE han recibido las funciones transferidas sin los respectivos
presupuestos que les permitan prestar el servicio en las condiciones
adecuadas.
Recursos humanos
o Las capacidades y competencias requeridas para la prestación del servicio
ha sido transferidas por el COFOPRI a partir de actividades de capacitación y
asistencia técnica. Las actividades de transferencia de capacidades y
competencias han sido realizadas para los procedimientos de formalización,
43
titulación y rectificación de áreas de predios rústicos, tierras eriazas y CCCC y
CCNN, y al acceso al Sistema de Catastro Virtual y SSET, en el periodo
comprendido entre el año 2009 y 2012.
o Los GORE han recibido las funciones transferidas sin contar con los
elementos tecnológicos, en particular los referidos a las TIC, que les permita
ofrecer un servicio adecuado.
Recomendaciones
El MINAGRI debe desarrollar los lineamientos de la rectoría sobre el servicio,
recientemente definida, de forma que los GORE puedan realizar las acciones que les
permitan estar en condiciones de ofrecer el servicio de formalización y titulación,
Un aspecto estratégico es contar con el presupuesto que permita dotar a los GORE del
equipamiento y de las capacidades para contar con los sistemas de información que
hacen posible la prestación del servicio, y de contar con el personal profesional en
cantidad y con las capacidades necesarias para ofrecer un servicio de calidad.
44
Recomendaciones finales
Las recomendaciones generales están asociadas a:
Desarrollo del Modelo de gestión descentralizada, desde un enfoque conceptual y
operativo que permita su comprensión y puesta en operación entre los sectores y entre
los niveles de gobierno.
Desarrollar una estrategia que permita aterrizar el ejercicio de la rectoría, de forma que
los objetivos y metas de la política nacional orientados a mejorar la calidad de vida de
los ciudadanos –a partir de las pautas, por ejemplo, de los PP del MEF- sean visible y
medibles, y con ello –y los lineamientos de la rectoría- orienten a los GORE en la
definición de sus propios objetivos y metas, consistentes con los nacionales, y la
internalización de estas decisiones en los documentos de planificación.
Marco institucional y organizacional, de forma que existan los lineamientos y prácticas
que transformen el modelo de gestión descentralizada, a partir de la rectoría sectorial,
en acción operativa de los GORE, quienes en el ejercicio de sus funciones, puedan
prestar los servicios respectivos.
Mecanismos de articulación, que permitan la operación eficaz, económica y con calidad
de todas las entidades involucradas, de forma que a partir de sus respectivas
competencias y funciones puedan desarrollar actividades que sean conducentes a la
prestación de un adecuado servicio a los ciudadanos.
Como resultado de la evaluación realizada en los servicios públicos: i) Educación Inicial
(niños y niñas de 3 a 5 años); ii) Atención Primaria de la Salud (DCI); iii) Formalización y
Titulación de Tierras de CCCC y CCNN y de la Propiedad Agraria; iv) Aprovechamiento
Sostenible de Recursos Forestales; y v) Formalización de la Pequeña Minería y Minería
Artesanal, en los 25 GORE, se recomienda coordinar en el plazo inmediato con las
Comisiones Intergubernamentales, con el propósito de fortalecer las bondades y
superar la problemática encontrada en cada servicio, impulsando las acciones de
mejoras continuas que se puedan definir, a través de jornadas de capacitación y
asistencia técnica a los principales actores de la gestión y operación de estos servicios,
como por ejemplo, a los funcionarios, directores, profesores y profesoras, y personal
del PELA relacionados al servicio de Educación Inicial en los GORE, contándose para ello
también con destacados especialistas en dichos servicios.
45
46
Anexos
Anexo 1: Inversión descentralizada por servicio y departamento, según etapa de evaluación
Etapas de la Evaluación Servicio público Departamentos Inversión descentralizada
Enero a Julio 2013 1. Educación inicial
Ayacucho
57% de encuestados (SC) opina que el estado de los centros educativos es regular, 41% que están en malas condiciones y 2% que se encuentran en buenas condiciones. Respecto al grado de inversión, 54% de los encuestados considera que la inversión es baja, 43% que es regular y 3% que es alta. Solo el 27% de los centros educativos pueden considerarse en buen estado, y el número de PI orientados a la mejora de estos centros es poco representativa en relación al déficit de infraestructura en todo el dpto.
Cajamarca
Grado de inversión del estado en infraestructura educativa: 62% de los participantes considera que la inversión es baja, mientras que el 31% la considera regular y el 7% alta. Solo el 50% de los centros educativos pueden considerarse en buen estado, situación que corrobora la SC que manifiesta que los centros educativos son en su mayoría construcciones antiguas. Existe un déficit de PIP orientados al mejoramiento de la infraestructura educativa para el nivel educativo inicial.
Loreto
Solamente poco más del 20% de las instituciones educativas estatales se declara en buen estado (2012). De acuerdo a MINEDU, la inversión es infraestructura educativa a nivel inicial por parte del Ministerio ha ido en aumento entre los años 2003-2006, y entre los años 2006-2007 disminuyó. El 66% de los encuestados calificó como regular el estado de conservación de las IIEE del nivel inicial, identificando como problemas la infraestructura inadecuada, servicios higiénicos inexistentes o en mal estado, entre otros. La mitad de los encuestados califica como baja la inversión del GORE en infraestructura educativa y un 38% lo califica como regular.
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Etapas de la Evaluación Servicio público Departamentos Inversión descentralizada
Puno
Entre el año 2010 y 2011 aumentó de manera significativa el número de locales educativos del nivel inicial; aunque el porcentaje de locales que se encuentran en buen estado respecto del número total de locales es muy bajo. Los funcionarios de la DRE manifiestan que no cuentan con información respecto al número de PIP orientados a educación inicial, dado que, la inversión en educación inicial es ejecutada por los GOLOS, MINEDU y empresa privada. La SC encuestada considera que el servicio ha mejorado en los últimos años, pero aún presenta problemas en materia de RRHH, inversión e infraestructura educativa, siendo este último aspecto el más resaltado. Respecto a la inversión en infraestructura, la SC percibe que ésta es baja.
2. Atención Primaria de la Salud (DCI)
Ayacucho
Se ejercen parcialmente las funciones transferidas en lo concerniente a planificar, financiar y ejecutar los PI sanitaria y equipamiento necesarios para promover el desarrollo tecnológico en salud, en el ámbito regional. Esto debido a la falta de capacidad de personal en los establecimientos de salud y de recursos financieros. El 67% de los encuestados afirmó que la infraestructura de los hospitales es mala y el 63% lo mismo respecto de las postas médicas, mientras que el 54% calificó como regulares la infraestructura y equipamiento de los centros de salud. Para el caso de las postas médicas, los asistentes consignaron, como uno de los temas pendientes, el descuido por parte del GORE a la gestión, pues por su lejanía geográfica y bajo presupuesto asignado se encuentran desabastecidos de medicamentos y atienden a la población con infraestructura obsoleta en mal estado. Más del 60% respondió que los establecimientos de salud del departamento se habían mantenido igual, solo un 14% los considera renovados, y un 24% considera que se han incrementado. La tendencia negativa se repitió para todas las preguntas referidas a infraestructura y equipamiento.
Cajamarca
Una de las dificultades que presenta el GORE para cumplir con el ejercicio de las funciones transferidas, se refiere a que no pueden intervenir en la ejecución presupuestal para la adquisición de bienes, servicios e insumos para los productos y medicamentos del PAN, debido a que cada subregión de Salud es UE. Asimismo, para algunas actividades las UE se comunican directamente con el MINSA, sin conocimiento de la DIRESA. Presupuesto insuficiente para el cumplimiento de las metas y planes. Representantes de la SC consideran que los establecimientos de salud son insuficientes y
48
Etapas de la Evaluación Servicio público Departamentos Inversión descentralizada
califican de regular a mala la infraestructura y el equipamiento de los establecimientos de salud.
Loreto
Casi la totalidad de la población considera que la infraestructura y equipamiento de los establecimientos de salud están en mal estado y obsoletos, calificándolos de regular a malo, tanto hospitales como centros de salud y postas médicas. Un 67% de los encuestados manifiesta que la infraestructura y equipamiento se mantiene a como estaba antes de la transferencia de competencias al GORE, 11% sostiene que se ha renovado y un 17% cree que se incrementó. Se hace necesario implementar un servicio de movilidad que permita atender a las comunidades y zonas de frontera, siendo ésta la población más vulnerable y desprotegida por estar más alejada y dispersa en tan vasto territorio. La DIRESA manifiesta que existe desabastecimiento de personal médico, medicamentos e infraestructura en los lugares más alejados y de difícil acceso, coincidiendo con las declaraciones de la SC. Se evidencia que si bien la proporción de niños menores de 5 años ha disminuido un 3,9% a partir de la transferencia de funciones en materia de salud, el problema más álgido recae en el acceso a saneamiento básico en los hogares rurales y acceso a agua tratada, factores influyentes en la problemática de la DCI.
Puno
Sobre la encuesta aplicada a la SC ésta señala que: i) los establecimientos de salud son insuficientes, ii) existe insatisfacción respecto a la infraestructura y equipamiento de los servicios de salud, iii) durante los últimos años el número de establecimientos de salud se mantiene igual, iv) algunos problemas son la infraestructura deficiente, antihigiénica e inadecuada a las características de la zona y al clima frígido, así como la falta de saneamiento (agua y desagüe) y la falta de bancos de proyectos para inversión en infraestructura.
3. Formalización y titulación de tierras de comunidades
Ayacucho La SC señala que debe haber oficinas desconcentradas de la Dirección de Formalización y Catastro Rural en la Dirección Regional Agraria en las provincias y distritos de Ayacucho.
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campesinas y de la propiedad agraria Cajamarca
La SC señala que debe haber oficinas desconcentradas de la Dirección de Formalización y Catastro Rural en la Dirección Regional Agraria en las provincias y distritos de Cajamarca.
Loreto Informe no disponible.
Puno La SC señala que deben haber oficinas desconcentradas de la Dirección de Formalización y Catastro Rural en la Dirección Regional Agraria en las provincias y distritos de Puno.
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Octubre a Diciembre 2013
1. Educación inicial
Apurímac No disponible.
Cusco No hay información sobre la inversión en infraestructura educativa a nivel inicial.
Madre de Dios La inversión en infraestructura educativa de nivel inicial se mantiene como regular.
Piura
El GORE califica el estado de conservación de la infraestructura educativa de nivel inicial como regular, al igual que el grado de inversión en infraestructura educativa. Los resultados de las encuestas aplicadas a miembros de SC son: i) 91% considera que existen insuficientes IIEE que brinden el servicio de educación inicial, ii) 52% califica el estado de conservación de las instalaciones de las IIEE como malo y el 43% como regular, iii) 61% califica el grado de inversión del estado en infraestructura educativa como bajo y 35% como regular.
Tumbes
El GORE califica el estado de conservación de la infraestructura educativa de nivel inicial como regular. Respecto al grado de inversión en infraestructura educativa, éste es calificado como malo. Los resultados de las encuestas aplicadas a miembros de SC son: i) 58% considera que existen suficientes IIEE que brindan el servicio, sin embargo, la mayoría de especialistas informó que no eran suficientes pues el número de nacimientos en Tumbes se había incrementado, los cuales provenían en su mayoría de embarazos adolescentes, con madres de hasta 12 años y padres de 13, existiendo gran demanda y niños y niñas que no asisten; ii) 63% manifiesta que el estado de conservación de las instalaciones de las IIEE de educación inicial es regular, 20% como malo y 15% como bueno; iii) 66% califica de bajo el grado de inversión del estado en infraestructura educativa para el nivel inicial, 32% regular y 3% alto.
Lambayeque El GORE califica el estado de conservación de la infraestructura educativa de nivel inicial como regular, así como el grado de inversión en infraestructura educativa. Los resultados de las encuestas aplicadas a miembros de la SC son: i) 69% considera que no
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existen suficientes IIEE que brindan el servicio, ii) 52% califica como malo el estado de conservación de las instalaciones de las IIEE y 35% como regular, iii) 65% califica de bajo y 35% de regular el grado de inversión del estado en infraestructura educativa para este nivel.
Arequipa
En el período 2007-2012 el gasto por alumno para educación inicial incrementó en 87.18%, es decir, pasó de 1006 nuevos soles a 1883 nuevos soles. Respecto al porcentaje de locales escolares con aulas en buen estado de conservación éste asciende a 35.20%. 18,9% de las IIEE de nivel inicial cuentan con módulos de biblioteca completos. El número de perfiles acumulados al 2013 es de 43 perfiles viables para educación inicial, es decir, tienen expeditos para su ejecución y solo 4 tienen aprobado el nivel de los estudios de pre-inversión. Los resultados de las encuestas a miembros de la SC son: i) 59,5% considera que no existen suficientes IIEE que brinden el servicio de educación inicial, ii) 69% considera regular el estado de conservación de las IIEE, 21.4% las considera regular y 9.5% buena, iii) 52,4% califica de regular el grado de inversión del estado en infraestructura educativa para este nivel, 38,1% como bajo y 4.8% alto.
Moquegua
No se cuenta con información respecto al estado de conservación de la infraestructura educativa de nivel inicial. El número de PIP orientados a nivel inicial durante los años 2009 y 2012 asciende, en promedio, a un número de 3 PIP. Se califica como regular el estado de conservación de las IIEE para este nivel, así como el grado de inversión del estado en infraestructura.
Tacna
El número de PIP orientados a educación inicial ha sido variable: de 7 PIP en el 2009, a 3 PIP para los años 2010 y 2011, y 1 PIP en el 2012. En ese sentido, se califica la inversión en infraestructura como buena. Los resultados de las encuestas a miembros de la SC son: i) 67,9% considera que existen suficientes IIEE que brinden el servicio de educación inicial, ii) 64.2% considera regular el estado de conservación de las IIEE, y 34% lo considera bueno, iii) 56,6% califica de regular el grado de inversión del estado en infraestructura educativa para este nivel, 22,6% como alto y 20.8% como bajo.
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Huancavelica
La SC señala que: i) no existen suficientes IIEE para este nivel (79%), ii) 48% indica que el estado de conservación de las instalaciones de las IIEE es regular y 47% que es malo, iii) entre las principales deficiencias se indican falta de aulas, juegos recreativos en mal estado, techos y paredes deteriorados, entre otras, iv) 47% señala como regular el grado de inversión del estado en infraestructura para este nivel, y 42% la indica como baja.
Junín
La SC indica que: i) no existen suficientes IIEE para este nivel (64%), ii) 70% califica de regular el estado de conservación de las IIEE y 22% como malo, iii) entre las principales deficiencias se señalan techos sin protección para la lluvia, juegos recreativos en mal estado, entre otras, iv) 62% señala como bajo el grado de inversión del estado en infraestructura educativa, 36% como regular y 2% como alto.
Ica
La percepción de la SC es: i) 82% indica que no existen suficientes instituciones de salud, ii) 54% califica de regular el estado de conservación de la instalaciones de salud, mientras el 32% califica de malo y 14% de bueno, iii) entre las principales deficiencias se señalan falta de aulas, falta de mobiliario, falta sombra en el patio, entre otras, iv) 74% califica como bajo el grado de inversión del estado en infraestructura para este nivel de educación, mientras el 26% restante lo califica de regular.
Ancash
La SC señala que: i) el estado de conservación de las instalaciones de las instituciones educativas de educación inicial es regular (52%) y malo (36%), ii) las principales deficiencias que indican son infraestructuras antiguas y sin adecuado mantenimiento preventivo, servicios higiénicos y básicos deficiente, entre otros, iii) 72% considera que el grado de inversión del estado en infraestructura educativa es bajo.
Lima
La SC señala que: i) no existen suficientes IIEE que brinden el servicio (54%), ii) el estado de conservación de las instalaciones es regular (39%) y malo (41%), iii) las principales deficiencias son infraestructuras antiguas y sin mantenimiento, servicios higiénicos y básicos deficiente, entre otros, iv) 61% considera que el grado de inversión en infraestructura educativa es bajo.
El Callao
La SC señala que: i) no existen suficientes IIEE que brinden el servicio (28%), ii) el estado de conservación de las instalaciones es malo (14%), iii) 4% sostiene que el grado de inversión en infraestructura para el nivel inicial es bajo. Estos resultados se deben a que el estado de la infraestructura de las IIEE ha dependido de las iniciativas y costos asumidos por los padres de familia a través de la gestión de las APAFAs.
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Huánuco
Los datos registrados dan cuenta del siguiente comportamiento: de 44 PIPs en el 2009 se bajó a 24 en el 2010, posteriormente incrementándose a 60 en el 2011. Un análisis del presupuesto regional respecto a la educación inicial en estos últimos 5 años, da cuenta que su presupuesto en relación al total del presupuesto del GORE en el 2010 era del 3% y al 2013 se incrementó solo en 2.3%, manifestado una subida en el año 2012. Con respecto al presupuesto total de Educación del GORE, el del nivel inicial, alcanza en el 2013 al 13.3% subiendo desde el 2010 donde alcanzaba a un 8%. Para ambos casos se observa un incremento importante en el año 2012, posterior a él la tendencia ha sido negativa. Otro aspecto a resaltar es que la mayor parte de la inversión educativa en todos los niveles está centrado principalmente en el componente de infraestructura, siendo muy marginal la inversión en cuanto a proyectos de desarrollo de capacidades o programas de fortalecimiento en el logro de los resultados propuestos en los programas estratégicos, PPR. La inversión en la educación inicial para el GORE Huánuco fue en 2010 solo de 3,5%, en el 2011 el 3.9%, en el 2012 el 7.8%, en el 2013 el 6.8% y en el 2014 inicia con una proyección de 5.8%. Asimismo, el presupuesto total asignado a DRE a través del PIM anual se invirtió en educación inicial en 2010 8%, 2011 9.3%, en 2012 18%, 2013 17% y 2014 se proyecta de inicio el 13,3%, mostrando una clara tendencia a incrementar la inversión en este subprograma. El 51% de los usuarios del servicio (padres, madres, entre otros) señala que no existen suficientes IIEE que brinden el servicio; 47% señala que el estado de conservación de las IIEE es bueno, 32% malo y 21% regular; entre las principales deficiencias en infraestructura se señala local inadecuado, servicios higiénicos malos, pisos de tierra, entre otros; y 36% señala que el grado de inversión del estado en infraestructura educativa es bajo, 34% alto y 30% regular.
Pasco
La percepción de los usuarios es: i) 59% indica que existen suficientes IIEE educativas que brinden el servicio; ii) 6% indica que el estado de conservación de las instalaciones de las IIEE es regular, 22% es bueno y 16% es malo; iii) 81% considera que las principales deficiencias que presentan las instalaciones se encuentra en la infraestructura; iv) 47% considera que el grado de inversión en infraestructura educativa es regular, 42% es bajo y 11% es alto.
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Ucayali
La percepción del equipo técnico de la DRE-U sobre la conservación de la infraestructura educativa a nivel inicial y el grado de inversión en infraestructura educativa de nivel inicial es calificada como regular. La percepción de la SC: i) 59% indica que no existen suficientes IIEE que brinden el servicio, ii) 70% indica que el estado de conservación de la infraestructura de educación inicial es regular, y iii) 69% señala que el grado de inversión del estado en infraestructura es regular y 28% que es bajo.
La Libertad
La información obtenida de la SC es como se presenta: i) 66% considera que hay insuficiencia de IIEE para el nivel inicial, ii) 10% señala que las IIEE se encuentran en un buen estado de conservación y el 57% señala que es regular, iii) reconocen como principales deficiencias la inadecuada implementación en cuanto a servicios higiénicos y áreas de educación física, y iv) 55% considera que la inversión en infraestructura es regular y 41% que es baja.
San Martín
En términos de infraestructura, el porcentaje de locales declarados en buen estado registra porcentajes mayores al 80% desde el 2008. De los locales que requieren mantenimiento correctivo en todos los niveles se han declarado tasas promedio de atención del 25%, de los cuales se ha logrado el mantenimiento a un 14% promedio en todo el período 2008-2012. En los años 2010 y 2011 el MINEDU transfirió recursos presupuestales para el mantenimiento de los locales escolares. La SC señala que: i) no existen suficientes IIEE para el nivel inicial (80%), ii) 70% señala que las IIEE se encuentran en regular estado de conservación y solo el 3.33% indica que se encuentran en buen estado, y iii) 53,3% afirma que la inversión del estado en infraestructura educativa no existe, mientras que el 40% afirma que es regular.
Amazonas
Se identifica infraestructura inadecuada como uno de los problemas del servicio de educación inicial en el departamento. La SC indica que: i) las IIEE para el nivel inicial son insuficientes (57,14%), ii) 40,48% señala que las IIEE se encuentran en buen estado de conservación y 33.33% señala que es regular, y iii) la inversión en infraestructura es catalogada de regular por el 61,9% y para el 19.05% como baja.
2. Atención Primaria de la Salud (DCI)
Apurímac No disponible.
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Cusco No disponible.
Madre de Dios No disponible.
Huancavelica
Respecto a la percepción de la SC y beneficiarios del servicio se tiene los siguientes resultados: i) 69% considera que las instituciones de salud no son suficientes, ii) 77% considera que la infraestructura en salud está en regular estado de conservación, iii) entre las principales deficiencias se señalan falta de ambientes, mal estado de los consultorios, entre otras, iv) 66% considera que el grado de inversión del estado en infraestructura es regular y 28% señala que es bajo.
Junín
La percepción de la SC es: i) 76% indica que no existen suficientes instituciones de salud, ii) 48% califica de regular el estado de conservación de la instalaciones de salud, mientras el 32% califica de buena y 20% de mala, iii) entre las principales deficiencias de los establecimientos de salud se indican infraestructura deteriorada, mala distribución de ambientes, falta de ambientes, entre otras, iv) 46% califica de bajo el grado de inversión del estado en infraestructura, 36% de regular y 26% de bueno.
Ica
La SC señala que: i) no existen suficientes establecimientos de salud (58%), ii) 62% califica de regular el estado de conservación de los establecimientos de salud, 34% como buena y 4% como malo, iii) entre las principales deficiencias de las instalaciones de los establecimientos de salud se indican ambientes reducidos, pisos deteriorados, paredes en mal estado, entre otras, iv) 44% indica como regular el grado de inversión del estado en infraestructura, 42% como bajo y 14% como alto.
Piura
Las cifras de percepción de los usuarios del servicio son: i) 70% considera que no existen suficientes instituciones de salud que brinden el servicio, ii) 59% califica como regular el estado de conservación de las instalaciones de los centros de salud, iii) 48% califica como regular el grado de inversión del Estado en infraestructura para la atención primaria de la salud, 39% la califica de bajo y 9% de alto.
Tumbes
Las cifras de percepción de los usuarios del servicio son: i) 97% considera que no existen suficientes instituciones de salud que brinden el servicio, ii) 73% califica como regular el estado de conservación de las instalaciones de los centros de salud, iii) 58% califica como bajo el grado de inversión del estado en infraestructura en salud para la atención primaria de la salud.
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Lambayeque
Las cifras de percepción de los usuarios del servicio son: i) 64% manifiestan que existen suficientes instituciones de salud, ii) 72% califica como regular el estado de conservación de las instalaciones de los centros de salud, iii) 64% califica de regular el grado de inversión en infraestructura de salud, mientras el 32% lo califica de malo y 4% de alto.
Arequipa
Los resultados de las encuestas a miembros de la SC son: i) 50% considera que existen suficientes instituciones de salud que brinden el servicio, ii) 45,8% considera regular el estado de conservación de las instalaciones de salud, 29,2% las considera malo y 20,8% bueno, iii) 45,8% califica de bajo el grado de inversión del estado en infraestructura de salud, y 37,5% como regular.
Moquegua
Los resultados de las encuestas a miembros de la SC son: i) 68% considera que no existen suficientes instituciones de salud que brinden el servicio, ii) 68% considera regular el estado de conservación de las instalaciones de salud, 24% las considera malas y 8% buenas, iii) 48% considera que el grado de inversión del estado en infraestructura de salud es regular, 36% bajo y 12% alto.
Tacna
En los últimos 5 años el GORE ha destinado menos del 1% del presupuesto para inversiones en el sector salud, aun contando con proyectos aprobados y viables lo que ha repercutido en el cumplimiento de los objetivos sanitarios a nivel regional. Los resultados de las encuestas a miembros de la SC son: i) 69,8% considera que no existen suficientes instituciones de salud que brinden el servicio, ii) 41,9% considera bueno el estado de conservación de las instituciones de salud, 39,5% lo considera regular y 16,3% malo, iii) 51,2% califica de regular el grado de inversión del estado en infraestructura educativa para este nivel, 34,9% como bajo y 9,3% alto.
Ancash
La SC señala que: i) el estado de conservación de las instalaciones de las instituciones de salud es regular (70%) y malo (30%), ii) las principales deficiencias que indican son infraestructuras antiguas, en mal estado y sin adecuado mantenimiento, falta de equipamiento, entre otros, iii) 61% considera que el grado de inversión es bajo.
Lima
La SC señala que: i) no existen suficientes instituciones de salud que brinden el servicio (82%), ii) el estado de conservación de las instalaciones es regular (62%) y malo (35%), iii) las principales deficiencias son infraestructuras muy antiguas, falta de equipamiento, entre otros.
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El Callao
La SC señala que: i) no existen suficientes instituciones de salud que brinden el servicio (58%), ii) el estado de conservación de las instalaciones es regular (68%) y malo (10%), iii) las principales deficiencias son falta de equipamiento, insuficiente capacidad resolutiva, entre otros, iv) 11% señala que el grado de inversión en infraestructura es alto.
Huánuco
La visión desde los actores sociales: i) Huánuco está considerado como el departamento con mayor presupuesto en infraestructura en el 2012 (39%) y en el 2013 (35%), pero el mayor monto de este presupuesto es infraestructura, ii) el 62% de los encuestados señala que no existen suficientes instituciones de salud que brinden el servicio, iii) 51% indica que el estado de conservación de las instalaciones de las instituciones de salud es regular, 29% es bueno y 20% es malo, iv) 67% señala que el grado de inversión en infraestructura en salud es regular, 23% es bajo y 10% es alto.
Pasco
La percepción de los usuarios es: i) 83% indica que el estado de conservación de las instalaciones de salud es regular, 12% es malo y 5% es bueno; ii) la principal deficiencia de las instalaciones de salud es la infraestructura, iii) 60% señala que el grado de inversión en infraestructura de salud es regular, 36% es bajo y 4% es alto.
Ucayali
La percepción de los usuarios: i) 58% señala que no existen suficientes instituciones de salud que brinden el servicio, ii) 51% califica como regular el estado de conservación de las instalaciones de salud, 29% lo califica de bueno y 20% como malo, iii) 67% califica como regular el grado de inversión del estado en infraestructura en salud, 23% como bajo y 10% como alto y, iv) infraestructura es el segundo aspecto que se señala que debe ser mejorado a fin de brindar un mejor servicio (después de personal capacitado).
La Libertad
La información obtenida de la SC es como se presenta: i) 70% considera que el número de establecimientos de salud es insuficiente, ii) 70,2% señala que es regular el estado de conservación de los establecimientos de salud, iii) las principales deficiencias se traducen en establecimientos sin techo, paredes de cartón, e infraestructura en mal estado, iv) 64% indica que la inversión en infraestructura es regular y el 25% que es baja.
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San Martín
La información obtenida de la SC es: i) 70,73% considera que el número de establecimientos de salud es insuficiente, ii) 63.41% indica que el estado de conservación de los establecimientos de salud es regular, iii) las principales deficiencias se traducen en establecimientos sin techo, paredes de cartón, e infraestructura en mal estado, y iv) 53.66% señala como regular el grado de inversión en infraestructura, mientras que un 21.95% indica que es baja.
Amazonas
La información proporcionada por SC: i) 67,31% indica que los establecimientos de salud no son suficientes, ii) 61.54% señala que el estado de conservación de los establecimientos de salud es regular, y iii) 59.62% indica que la inversión en infraestructura es regular, mientras que el 26.9% señala que es baja.
3. Formalización y titulación de tierras de comunidades
campesinas y de la propiedad agraria
Cusco No disponible.
Tumbes No disponible.
Moquegua No disponible.
Tacna No disponible.
Junín No disponible.
El Callao No disponible.
4. Formalización de la pequeña minería y minería artesanal
Apurímac No disponible.
Piura No disponible.
Arequipa No disponible.
Huancavelica No disponible.
Ica No disponible.
La Libertad No disponible.
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Etapas de la Evaluación Servicio público Departamentos Inversión descentralizada
Pasco No disponible.
Ancash No disponible.
Lima No disponible.
5. Aprovechamiento sostenible de los recursos forestales
Lambayeque No disponible.
San Martín No disponible.
Amazonas No disponible.
Ucayali No disponible.
Huánuco No disponible.