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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e
Infraestructura
COMPONENTES EN CONCURRENCIA DE RECURSOS 2013
Abril, 2014
Junio, 2014
DIRECTORIO
GOBIERNO DEL ESTADO DE
VERACRUZ
Dr. Javier Duarte de Ochoa
Gobernador Constitucional del Estado
Ing. Manuel E. Martínez de Leo
Secretario de Desarrollo Agropecuario,
Rural, Forestal, Pesca y Alimentación
Ing. Valentín Casas Cortés
Subsecretario de Desarrollo Agrícola
MVZ. Genaro Mejía de la Merced
Subsecretario de Ganadería y Pesca
L.A.E. Judith Fabiola Vázquez Saut
Subsecretaria de Desarrollo Rural,
Agronegocios e Infraestructura
SECRETARÍA DE AGRICULTURA,
GANADERÍA, DESARROLLO RURAL,
PESCA Y ALIMENTACIÓN
Lic. Enrique Martínez y Martínez
Secretario
Lic. Jesús Alberto Aguilar Padilla
Subsecretario de Agricultura
Lic. Arturo Osornio Sánchez
Subsecretario de Desarrollo Rural SAGARPA
Lic. Ricardo Aguilar Castillo
Subsecretario de Alimentación y
Competitividad
MVZ. Francisco José Gurría Treviño
Coordinador General de Ganadería
Ing. Marco Antonio Torres Hernández
Delegado de SAGARPA en el Estado de
Veracruz
Ing. Armando Arias Bejarano
Subdelegado Agropecuario
SAGARPA-Veracruz
Ing. Luis Alejandro Chavarría Galindo
Subdelegado de Planeación y Desarrollo Rural
SAGARPA-Veracruz
COMITÉ TÉCNICO ESTATAL DE EVALUACIÓN
Ing. Marco Antonio Torres Hernández Presidente
Ing. Manuel E. Martínez de Leo
Representante del Gobierno del Estado
Lic. María Elisa Manterola Sainz Representante de los Productores
Lic. Bertha Hernández Rodríguez Representante de los Productores
Dr. Juan Lorenzo Reta Mendiola Representante de Profesionistas y
Académicos
Dr. Gustavo Ortiz Cevallos Representante de Profesionistas y
Académicos
Mvz. José Luis Zavala Calderón Coordinador del CTEEV
Entidad Consultora Estatal
Servicios Profesionales Integrales para el Desarrollo Regional, S. C.
Ing. Luis Gerardo Córdova Martínez Responsable del Estudio
i
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Pág.
Tabla de contenido
Índice de cuadros .................................................................................................................. iii
Índice de figuras .................................................................................................................... iv
Siglas ...................................................................................................................................... v
Presentación ........................................................................................................................... 1
Resumen ejecutivo ................................................................................................................. 2
Introducción ............................................................................................................................ 6
Capítulo 1 Contexto del Programa ......................................................................................... 8
1.1 Entorno económico ................................................................................................... 8
1.2 Población rural .......................................................................................................... 9
1.2.1 Pobreza y marginación ...................................................................................... 9
1.2.2 Población Ocupada en el sector agropecuario ................................................. 11
1.3 Entorno natural ....................................................................................................... 12
1.4 Entorno productivo .................................................................................................. 13
1.4.1 Agricultura ....................................................................................................... 14
1.4.2 Ganadería........................................................................................................ 16
1.4.3 Pesca y acuacultura ........................................................................................ 17
1.4.4 Condiciones fito zoo sanitarias ........................................................................ 18
1.5 Caracterización de las Unidades de Producción ..................................................... 19
1.6 Servicios e infraestructura para la producción ........................................................ 20
1.7 Resumen de los factores que influyen en los resultados del Programa .................. 21
Capítulo 2 Diseño del Programa .......................................................................................... 23
2.1 Características generales de Programa .................................................................. 23
2.1.1 Población objetivo ............................................................................................... 25
2.1.2 Tipos de apoyo otorgados ............................................................................... 26
2.2. Correspondencia del Programa con la problemática .............................................. 28
2.2.1 Población potencial ............................................................................................. 29
Capítulo 3 Gestión del Programa .......................................................................................... 31
3.1 Arreglo institucional ................................................................................................ 31
3.2 Marco operativo ...................................................................................................... 32
3.3 Mecánica operativa ................................................................................................. 35
3.3.1 Planeación del Programa ................................................................................. 37
3.3.2 Difusión del Programa ..................................................................................... 39
ii
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
3.3.3 Recepción y registro de solicitudes .................................................................. 40
3.3.4 Dictaminación de solicitudes ............................................................................ 41
3.3.5 Entrega de apoyos ........................................................................................... 42
3.3.6 Seguimiento a la utilización de apoyos por los beneficiarios ............................ 43
3.3.7 Supervisión ...................................................................................................... 44
3.3.8 Monitoreo ........................................................................................................ 45
Capítulo 4 Resultados del Programa ................................................................................... 46
4.1 Características de los beneficiarios entrevistados y sus unidades de producción ... 46
4.2 Resultados a nivel de entregables .......................................................................... 47
4.2.1 Nivel de la capitalización .................................................................................. 47
4.3 Efectos directos ...................................................................................................... 48
4.3.1 Nivel tecnológico.............................................................................................. 48
4.3.2 Rendimientos ................................................................................................... 49
4.3.3 Costos de producción ...................................................................................... 50
4.3.4 Productividad laboral ....................................................................................... 53
4.4 Efectos indirectos ................................................................................................... 56
4.4.1 Ingreso bruto ................................................................................................... 56
4.4.2 Ingreso neto ..................................................................................................... 58
Capítulo 5 Conclusiones y recomendaciones....................................................................... 60
5.1 Conclusiones ............................................................................................................. 60
5.2. Recomendaciones ................................................................................................. 62
5.2.1. Para una mejor respuesta del Programa a los retos del entorno ...................... 63
5.2.2. Para una gestión eficaz y eficiente .................................................................. 64
Bibliografía ............................................................................................................................ 66
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Pág. Índice de cuadros
Cuadro 1. Índice de Marginación. Cambio en puntos porcentuales de los indicadores
socioeconómicos entre 2000 y 2010. Nacional y Veracruz ......................................... 9
Cuadro 2. Porcentaje, número de personas y carencias promedio por indicador de ingreso
2012. Nacional y Veracruz ....................................................................................... 10
Cuadro 3. Valor y volumen de la producción agrícola, Veracruz 2008-2012 .................... 15
Cuadro 4. Inventario ganadero nacional y estatal 2012 ................................................... 16
Cuadro 5. Valor y volumen de la producción pecuaria, Veracruz 2008-2012 ................... 17
Cuadro 6. Perfil de los beneficiarios encuestados ............................................................ 46
Cuadro 7. Tamaño promedio de las Unidades de Producción (Ha) .................................. 47
Cuadro 8. Tasa de variación promedio del valor de los activos ........................................ 48
Cuadro 9. Tasa de variación del nivel tecnológico promedio ............................................ 49
Cuadro 10. Tasa de variación del rendimiento promedio de las UPR .............................. 50
Cuadro 11. Tasa de variación del costo promedio de producción agrícola ....................... 51
Cuadro 12. Tasa de variación del costo promedio de producción pecuaria ...................... 52
Cuadro 13. Tasa de variación del costo promedio de producción pesquera .................... 52
Cuadro 14. Tasa de variación de productividad agrícola .................................................. 54
Cuadro 15. Tasa de variación de productividad pecuaria ................................................. 54
Cuadro 16. Tasa de variación de productividad pesquera ............................................... 55
Cuadro 17. Tasa de variación del Ingreso bruto promedio (miles de pesos) .................... 57
Cuadro 18. Tasa de variación del ingreso neto (miles de pesos) ..................................... 58
iv
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Pág. Índice de figuras
Figura 1. Comportamiento del PIB del Sector Primario. ..................................................... 8
Figura 2. Evolución de la superficie estatal dedicada a la agricultura 2000-2012 ............. 14
Figura 3. Comportamiento del PAAP 2010 por Componente ........................................... 27
Figura 4. Niveles jerárquicos de participación institucional en el PAAP 2010. .................. 32
Figura 5. Comportamiento financiero del PAAP 2010. Junio 2010 - septiembre 2011...... 34
Figura 6. Flujograma de operación general del Programa ............................................... 37
v
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Siglas
CADER Centro de Apoyo al Desarrollo Rural
CONAPESCA Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
CTEEV Comité Técnico Estatal de Evaluación de Veracruz
DDR Distrito de Desarrollo Rural
DOF Diario Oficial de la Federación
ECE Entidad Consultora Estatal
EED Evaluación Externa Específica del Desempeño
ENOE Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura
FIVERFAP Fideicomiso Veracruzano de Fomento Agropecuario, Forestal y
Pesquero
FONDEN Fondo de Desastres Naturales
GpR Esquema de Gestión para Resultados
GEV Gobierno del Estado de Veracruz
INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía
INVEDERP Instituto Veracruzano para el Desarrollo Rural y Pesca
IMCO Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
MIR Matriz de Indicadores para Resultados
MML Metodología de Matriz de Marco Lógico
PAIEI Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura
PEA Población Económicamente Activa
PEAa Población Económicamente Activa ocupada en el sector primerio
(Agricultura, ganadería, silvicultura, caza y pesca)
PIB Producto Interno Bruto
RO-SAGARPA Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación
SCT Secretaría de Comunicaciones y Transporte
SED Sistema de Evaluación del Desempeño
SEDARPA Secretaría de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesca
SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
SFP Secretaría de la Función Pública
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SIAP Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera
SURI Sistema Único de Registro de Información
TMAC Tasa Media Anual de Crecimiento
UE Unidad Económica
UPR Unidad de Producción Rural
UST Unidad de Soporte Técnico
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Presentación
El presente documento presenta los principales hallazgos de la Evaluación de Resultados
del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, instrumentado
en concurrencia por el Gobierno Federal y el Gobierno del Estado de Veracruz. Se realizó
en cumplimiento a lo establecido en el Artículo 25 del Acuerdo por el que se dan a
conocer las Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), publicadas en el Diario
Oficial de la Federación el día 29 de diciembre de 2009.
Mediante el presente informe se da cumplimiento a lo establecido en el artículo 78 de la
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y 180 de su Reglamento, así
como a las disposiciones generales emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, la Secretaría de la Función Pública y el Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social, en el ámbito de sus respectivas competencias. En lo
particular se acataron los lineamientos normativos y metodológicos específicos emitidos
por la Dirección General de Planeación y Evaluación de SAGARPA.
Los trabajos fueron llevados a cabo por la Entidad Consultora Estatal denominada
“Servicios Profesionales Integrales para el Desarrollo Regional S.C.” durante el periodo de
diciembre de 2013 a abril de 2014, a partir del contrato contraído con la Delegación
Estatal de la SAGARPA, a través del Comité Técnico Estatal de Evaluación para lo cual
se transitó un procedimiento de Licitación por Invitación a Cuando Menos Tres Personas
para la realización de la presente Evaluación.
El objeto de estudio lo constituyeron los cambios registrados en las Unidades de
Producción de beneficiarios del Programa del ejercicio fiscal 2010, que fueron
cuantificados durante el ejercicio fiscal 2013 en tanto que los apoyos otorgados a esta
última fecha ya habían mostrado sus efectos.
El desarrollo y realización de este trabajo fue dirigido y supervisado en todo momento por
el Comité Técnico Estatal de Evaluación, quien a su vez fue responsable de la revisión y
dictamen del presente informe.
Agradecemos la colaboración de todas las personas que hicieron posible la realización de
esta Evaluación, a los beneficiarios por su valioso tiempo y atención para desarrollar las
dinámicas propias de la investigación, a los servidores públicos de la SAGARPA y del
Gobierno del Estado por su cooperación, amabilidad y contribución en cuanto sus
importantes opiniones y recomendaciones.
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Resumen ejecutivo
La presente Evaluación de Resultados expone los resultados en las estimaciones de
cambios (demostrables) en las condiciones de los beneficiarios que son consecuencia
(directa o indirecta) de los productos entregados por el Programa en evaluación, el cual
fue instrumentado en Concurrencia de recursos entre el Gobierno Federal y el Estatal.
Esta Evaluación de Resultados se realizó mediante el método denominado “Antes-
Después” (Before-After Study), para lo cual se recabaron datos de esos dos momentos
sobre el grupo de beneficiarios del Programa de referencia, siendo este año “Antes” el
año 2010 y el “Después” el año 2013, con base en la metodología diseñada para tal
efecto por la Unidad de Apoyo FAO y la Dirección General de Evaluación de SAGARPA.
Los cambios observados en las UP se estimaron como la diferencia entre la situación
anterior y la situación posterior a la intervención del Programa. No obstante se reconoce
que dichos cambios pueden responder también a otros fenómenos o factores que inciden
directa o indirectamente en las diferencias registradas. Estos efectos no necesariamente
pueden medirse, no obstante su incorporación puede ayudar a comprender los resultados
estimados.
Este estudio retomó en todo momento los Lineamientos Generales para la Evaluación
Externa Estatal 2013 que emitió la Dirección General de Planeación y Evaluación (DGPE)
de la SAGARPA. El Comité Técnico Estatal de Evaluación, fue la instancia responsable
de convocar y seleccionar a las Entidades Consultoras Estatales (ECE) para su
contratación a través de la Delegación Estatal de la SAGARPA en el Estado de Veracruz.
La ECE denominada “Servicios Profesionales Integrales para el Desarrollo Regional S.C.”
desarrolló los trabajos encomendados bajo la supervisión estricta del Coordinador Estatal
de Evaluación, quien fue el conducto para obtener los apoyos requeridos en cuanto a
información y otros aspectos.
La realización del presente informe arrojó los hallazgos siguientes:
Contexto del Programa
En el análisis del contexto de operación del Programa resultó evidente que la mayoría de
los entes productivos del sector agropecuario, pesquero y acuícola registran niveles de
ingreso por debajo de la línea de bienestar y que por ende sus capacidades monetarias
son limitadas, ante lo cual sus alternativas de procurar la capitalización de sus Unidades
de Producción Rural (UPR) o de llevar a cabo inversiones productivas en ellas ocupa un
lugar secundario entre sus prioridades. Esta baja capacidad de inversión es el problema
toral que pretende ser atendido por el PAIEI mediante recursos complementarios que
permitan generar emprendimientos viables, con resultados inmediatos vía la capitalización
de las UPR y en el mediano plazo con impactos en la producción, productividad,
tecnología e ingreso, entre otros aspectos derivados.
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
A esto se suma por una parte un entorno macro económico que en los últimos años
registra una disminución real del PIB del Sector Primario y que ha recrudecido la tasa de
retorno de las inversiones en el sector, y por otra las condiciones variantes resultado del
cambio climático que ha provocado una secuela de fenómenos hidrometeorológicos y de
sequias que han mermado considerablemente la producción del sector y por ende el
ingreso de los productores.
Diseño del Programa
Los elementos normativos de diseño establecidos en las Reglas de Operación del
Programa (ROP-SAGARPA) son consecuentes con la problemática general del Estado;
sin embargo, durante el periodo 2010 a 2013 se observó que en la Entidad no se ha
“diseñado” una estrategia de intervención específica que potencialice los recursos
disponibles del Programa o que establezca mecanismos focales para impactar en el
problema estructural que propicia una reducida capitalización de las UPR.
El Programa contó con elementos normativos suficientes para permitir en un momento
dado su eficiente aprovechamiento en el Estado y con la definición de un programa de
trabajo de mediano y largo plazo (plan estratégico) cuyos resultados se vieron limitados
sustancialmente ante la falta de liderazgo y compromiso de los responsables del
Programa.
Gestión del Programa
Los gestión del Programa 2010 resultó en una reducida cobertura respecto de su
población objetivo (2.83%), aunque este valor comparativo debe dimensionarse en
términos del presupuesto canalizado y la magnitud de la problemática estatal.
Se registró un desfasamiento operativo generalizado de 2010 a 2013 que repercutió en la
entrega de apoyos a un año o más de haberse solicitado.
La selección y autorización de los recursos no consideró criterios estandarizados y
documentados, por lo que la orientación del Programa se encausó a atender la demanda
presentada en el año respectivo y en el juicio de quien en su momento propone qué
solicitantes deben ser apoyados ante el FIVERFAP.
Los mecanismos que dan cuenta del seguimiento del Programa (Proceso de supervisión
del Programa y operación del SURI) no entraron en acción en el momento adecuado, por
lo que su tardía implementación poco contribuyó para modificar las deficiencias operativas
observadas en el periodo de 2010 a 2013.
Resultados del Programa
Los apoyos otorgados generaron entre sus beneficiarios una tasa porcentual de variación
de la capitalización nominal promedio de las UPR 2013 respecto a 2010 del 30.5%,
principalmente entre productores de cultivos cíclicos (63.0%) mediante inversiones en
maquinaria y equipo.
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Se registraron impactos favorables inducidos que implicaron un nivel de mejora
tecnológica del 2.3%, siendo las actividades pecuarias (3.4%) las de mayor cambio con
mejoras detectadas en sus métodos de reproducción, de alimentación y del control
sanitario.
En cuanto a los niveles de productividad se detectó un incremento promedio del 7.6% en
los rendimientos de las UPR apoyadas, dentro de ellas fueron aquellas dedicadas a las
actividades agrícolas las de mejor desempeño con un incremento de 10.7%.
Entre los beneficiarios agricultores se estimó una reducción en los costos de producción
del 7% y entre los pesqueros del 17.7%, explicables en términos de mejora en la
eficiencia productiva de sus unidades. Mientras que entre productores pecuarios un
incremento del 3.9% derivado de la ampliación de su hato ganadero o de mayores niveles
de especialización de sus unidades.
Los cambios en la productividad laboral fueron de incrementos del 8.7% en la agricultura y
del 7.7% en la ganadería, aunque fue nula en la actividad pesquera. Este último valor no
necesariamente refleja el resultado del Programa dado que dicha actividad se encuentra
supeditada a la evolución natural del recurso pesquero.
Los impactos en el ingreso fueron del 2.4% nominal pero en términos reales corresponden
a una contracción del 16.4%, esta última es una reducción equiparable con su similar en
el ámbito nacional registrada por el PIB del Sector primario. A excepción de las
actividades pecuarias que reflejaron un incremento del 10.6% en términos reales.
Lo anterior igualmente se reflejó en una contracción real del ingreso neto entre
agricultores del 36.6%, pero incrementos del 12.9% entre ganaderos y del 3.2% entre
pesqueros.
Principales conclusiones
El contexto macro económico y el entorno natural del Estado condicionó los resultados
observados a nivel de producción e ingresos de las UPR. A esto se suman retos de
mejora de las capacidades de la población objetivo del Programa que consideren su
bajo nivel de escolaridad que les limita a comprender y adoptar mecanismos que
deben implementar para mitigar los vaivenes del mercado como de la naturaleza.
El diseño normativo del Programa corresponde con la problemática que pretende
atender y aunado a la reciente inclusión de mayores previsiones que le subsanan
carencias normativas, le fortalecen como una estrategia de intervención pertinente a la
realidad de desarrollo requerida en la entidad.
En la entidad veracruzana el Programa acusó la ausencia de una sola instancia
responsable, derivando en una dualidad operativa entre SEDARPA e INVEDERP en
demérito de mejores resultados en su operación.
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
El Programa durante 2010 a 2013 careció de estrategias de focalización estratégica
circunscribiéndose a la atención a la demanda.
La contribución del Programa en la resolución de la problemática estatal fue muy
modesta tanto a niveles de cobertura de la población objetivo, de resultados e
impactos. Contribuye de alguna manera en el problema de capitalización de las UPR
pero con efectos favorables limitados en el resto de variables evaluadas.
Dada la naturaleza de las actividades y la distribución geográfica de la población
objetivo del Programa existen vulnerabilidades regionales en la entidad, que pueden
ser elementos de planeación estratégica futura.
Principales recomendaciones
Mantener un enfoque de atención a la demanda pero acotada a regiones y actividades
estratégicas con el objetivo de generar un esquema de desarrollo rural focalizado
adecuado a las características propias del Estado.
Definir en base al acervo documental disponible una estrategia de intervención que
establezca regiones, actividades estratégicas, conceptos de apoyo y perfiles de
productores al cual se orientará el Programa. Dicha estrategia será el instrumento
articulador con el cual se busque sinergias entre programas e instituciones que
convergen el medio rural.
La Convocatoria deberá establecer cuáles son las regiones, el perfil de productores
elegibles, las cadenas productivas a atender y tipos de apoyo a financiar, esto en el
marco de una estrategia de intervención focal.
Ante la definición de una estrategia de intervención es necesario la derivación de
proyectos de inversión tipo para integrar el Banco Estatal de Proyectos del Sector
(como lo sugieren las ROP-SAGARPA 2014, Art. 24, fracción VI),
Para agilizar la evaluación de proyectos es necesario establecer parámetros en las
formas y modelos de evaluación junto con un padrón estatal de proveedores e insumos
que contenga un tabulador de precios de los componentes susceptibles de apoyo.
Instrumentar estrategias de simplificación, comunicación y acompañamiento que
posibiliten a cualquier elemento de la población objetivo su probable ingreso a los
beneficios del Programa, esto dado el nivel de escolaridad de la población objetivo y la
complejidad normativa que demanda el Programa.
Mantener el SURI actualizado conforme los requerimientos de información del proceso
operativo para el buen funcionamiento del Programa, por lo tanto se sugiere que el
FIVERFAP establezca que las autorizaciones y liberaciones sean improcedentes en
tanto no se actualice dicho Sistema, del cual es responsable la Unidad Técnica Estatal
(ROP-SAGARPA 2014, Art. 4, fracción XXXVIII).
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Introducción
La evaluación de programas públicos ha sido instituida en México como una práctica
necesaria entre los actores vinculados a su diseño, ejecución, monitoreo y evaluación.
Actualmente se reconoce como una actividad institucional obligatoria que en el caso de
los programas de la SAGARPA se ha venido consolidando.
La Evaluación se fundamenta en un amplio marco normativo que en primer término
obedece a un mandato de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(Artículo 134) , así como en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación
2013, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley de
Coordinación Fiscal, los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas
Federales de la Administración Pública Federal 2007, el Programa Anual de Evaluación
2013, las Reglas de Operación de los Programas de la SAGARPA 2013, los Lineamientos
para las Actividades de Planeación, Monitoreo y Evaluación en los Estados 2013 y los
Convenios de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable 2013 signados entre la
SAGARPA y los gobiernos estatales.
Una de las orientaciones de la evaluación de los programas tiende a valorar los resultados
alcanzados por ellos, denominándose “Evaluación de Resultados”, la cual por definición
documenta los cambios en las condiciones de los beneficiarios o Unidades de Producción
(UP) como consecuencia de los productos (tangibles e intangibles) entregados por el
programa mismo (con base en resultados previamente definidos) en un horizonte de corto
y mediano plazo. Este tipo de evaluación posibilita la verificación del grado de
cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores estratégicos y de gestión que
permitan estimar los resultados de la aplicación de los recursos públicos, en la
perspectiva de fomentar una Gestión para Resultados (GpR) y de avanzar en la
consolidación del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)1.
Es por ello que el proceso de evaluación estatal de resultados de cada programa, requiere
del desarrollo de un trabajo sistemático orientado a recabar y sistematizar la información
básica relativa a los cambios registrados entre sus beneficiarios.
En este contexto, el presente estudio tiene como objeto de la Evaluación de Resultados
del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura (PAIEI) con base
en la metodología diseñada para tal efecto por la Unidad de Soporte FAO (Organización
de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura) y autorizada por la
SAGARPA.
Esta Evaluación estimó los cambios (demostrables) en las condiciones de los
beneficiarios como consecuencia (directa o indirecta) de los productos entregados, los
cuales fueron instrumentados en concurrencia con el Gobierno del Estado de Veracruz.
1 Para mayor referencia consulte:
http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/sitio_pbr/Paginas/conceptualizacion.aspx
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Metodológicamente implicó la valoración de dichos cambios una vez que los apoyos
otorgados fueron adoptados en sus UPR, esto es no en el año de entrega sino una vez
concluido un periodo de maduración de tres años.
Al respecto tiene lugar una primera acotación de los trabajos realizados que tiene que ver
con el hecho de que el PAIEI fue instrumentado por primera vez en el año 2011 derivado
del reagrupamiento de los Programas de SAGARPA, en éste nuevo Programa se
retomaron los componentes del Programa de Apoyo para la Adquisición de Activos
Productivos (PAAP) operado en años previos.
Debido al desfasamiento en la entrega de apoyos del PAIEI 2011 en la práctica los
apoyos otorgados aún no cumplían su periodo de maduración durante los trabajos de la
presente evaluación, razón por la cual en sustitución de los mismos se tomaron como
referencia los apoyos del PAAP 2010.
La elaboración del informe proviene del análisis de información documental de la
operación de Programa y del banco de información de la encuesta a beneficiarios del
PAIEI 2011. Se integra por un primer capítulo donde se presenta el contexto sectorial
veracruzano en el que operó el Programa enfatizando en la problemática que le dio
origen; en el capítulo 2 se expone el análisis del diseño de Programa; el tercer capítulo
integra una descripción y análisis del proceso operativo del PAIEI; el capítulo 4 expone las
valoraciones de los cambios inducidos por el Programa entre sus beneficiarios como
elementos fundamentales de la presente Evaluación de Resultados; y en el capítulo 5 se
incluyen las conclusiones y recomendaciones derivadas.
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Capítulo 1
Contexto del Programa
El capítulo expone el contexto sectorial estatal y nacional en el que se instrumentó el
Programa, con la finalidad de identificar los principales factores técnicos, económicos,
sociales y ambientales que pudieron haber influido o condicionado sus resultados.
1.1 Entorno económico
En el ámbito nacional, el Estado de Veracruz ocupa un lugar destacado en cuanto a la
actividad productiva agropecuaria se refiere. Las estimaciones oficiales de SAGARPA
para el año 2012 reflejaron que en esta entidad se registró el mayor hato ganadero
nacional, así como el 4.4% de la superficie nacional dedicada a cultivos cíclicos y el
13.1% de su similar nacional con cultivos perennes (SIACON 1980-2012); además de
aportar más del 4.5% de la producción pesquera nacional. Hechos que explican
parcialmente que por una parte Veracruz ocupa el tercer lugar nacional en la aportación
del Producto Interno Bruto (PIB) del sector primario (INEGI, 2014), y por otra que el sector
primario estatal aporta proporcionalmente más al PIB total estatal siendo de 4.2% en el
año 2012, que el promedio nacional del 2.9% en ese mismo año 2012 (Figura 1).
Si bien aparentemente la aportación porcentual del sector primario al PIB total se ha
reducido en 0.6 y 1.6 puntos porcentuales en el periodo 2003-2012 en el ámbito nacional
como estatal, respectivamente, la figura siguiente refleja que en términos reales se ha
tenido una contracción del sector primario estatal, mostrando una reducción en 6.7 puntos
porcentuales en comparación con el año 2003, mientras que en el ámbito nacional el PIB
del sector primario de 2012 se ubica con 1.5 puntos porcentuales más respecto de su
similar del año 2003 (Figura 1).
Figura 1. Comportamiento del PIB del Sector Primario.
Aportación del Sector Primario al PIB en el ámbito nacional y estatal
Variación del PIB del Sector Primario Nacional y Estatal. Valores constantes. Año 2003=100%
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI reportados por GEUM, 2013 e INEGI, 2014.
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
En función de los dos elementos anteriores es posible afirmar que la entidad veracruzana
ha registrado una evidente contracción en su sector primario en términos de su aportación
real PIB, atribuible a las condiciones económicas y de mercado que le afectan, y no a una
contracción en los volúmenes de producción del sector, que se verá más adelante.
1.2 Población rural
Estudios recientes de SAGARPA2 reportan para el Estado de Veracruz una población total
estimada de 7.88 millones de habitantes, la cual es eminentemente rural3 en un 58% dado
que se ubica en localidades con menos de 15,000 habitantes. Esta última resiente en
mayor medida los efectos de la contracción económica del sector primario mostrados en
el apartado previo y acusa estadios de desarrollo y marginación precaria que a
continuación se exponen.
1.2.1 Pobreza y marginación
En el año 2010 Veracruz ocupó el cuarto lugar nacional de las entidades valoradas con un
mayor grado de marginación absoluta, no obstante que registró mejoras sustanciales que
le permitieron reducir su índice de marginación desde 33.65 a 23.84 en la década 2000-
2010 (CONAPO, 2013)4. Un aspecto relevante es que registró una reducción importante,
mayor al promedio nacional, en todos los elementos base de cálculo del índice de
marginación (Cuadro 1), especialmente en el porcentaje de población que percibe hasta
dos salarios mínimos pasando de un 68.64% en el año 2000 a un 50.64% en el año 2010.
Cuadro 1. Índice de Marginación. Cambio en puntos porcentuales de los indicadores
socioeconómicos entre 2000 y 2010. Nacional y Veracruz
Entidad federativa Nacional Veracruz
% Población de 15 años o más analfabeta -2.53 -3.36
% Población de 15 años o más sin primaria completa -8.53 -10.30
% Ocupantes en viviendas sin drenaje ni excusado -6.33 -7.63
% Ocupantes en viviendas sin energía eléctrica -3.02 -8.19
% Ocupantes en viviendas sin agua entubada -2.59 -9.95
% Viviendas con algún nivel de hacinamiento -9.41 -11.54
% Ocupantes en viviendas con piso de tierra -8.21 -16.89
% Población en localidades con menos de 5 000 habitantes -2.11 -2.30
% Población ocupada con ingreso de hasta 2 salarios mínimos -12.33 -18.00
Fuente: Elaboración propia con datos de CONAPO, 2013.
2 Ver SAGARPA, 2013. Infografía Agroalimentaria de Veracruz 2013.
3 N. del R. La calidad de población rural aquí empleada considera a la “Población rural” de
localidades de menos de 2,500 hab. y a la “Población semi urbana” de localidades entre 2,500 a
menos de 15,000 hab., definidas por INEGI y CONAPO. 4 Metodológicamente un valor de 100 implicaría la máxima marginación absoluta y un valor de 0 representaría “sin marginación”.
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Recursos 2013 en Veracruz
Lo anterior es congruente con la información reportada por el Consejo Nacional para la
Evaluación de la Política de Desarrollo Rural (CONEVAL)5 en la cual se estima que el
52% de la población de Veracruz registra niveles de pobreza extrema y moderada, más
un 31% de población en calidad de vulnerabilidad por carencias sociales, un 4% de
población vulnerable por ingresos y sólo un 13% de población catalogada como “No pobre
y no vulnerable” (CONEVAL, 2013).
Esta información nuevamente pone de manifiesto el deterioro en los niveles de ingreso de
la población y sus repercusiones en el grado de bienestar de la misma. De tal forma, la
misma fuente reporta que para el año 2012 el 20.0% de la población de Veracruz percibe
ingresos inferiores a la línea de bienestar mínimo6 y un el 51.6% por debajo de la línea de
bienestar7 (Cuadro 2).
Cuadro 2. Porcentaje, número de personas y carencias promedio por indicador de ingreso
2012. Nacional y Veracruz
Nivel / Indicador Porcentaje Miles de personas Carencias promedio
2010 2012 2010 2012 2010 2012
Veracruz
Población con ingreso inferior
a la línea de bienestar mínimo 27.8 24.0 2,145.5 1,890.3 3.1 2.9
Población con ingreso inferior
a la línea de bienestar 62.1 56.6 4,797.7 4,455.3 2.7 2.5
Nacional
Población con ingreso inferior
a la línea de bienestar mínimo 19.4 20.0 22.2 23.5 2.9 2.5
Población con ingreso inferior
a la línea de bienestar 52.0 51.6 59.6 60.6 2.3 2.1
Fuente: Elaboración propia con datos de CONEVAL, 2013.
Si bien la información expuesta hace referencia a la población total de la entidad, el
CONEVAL identifica aquellas regiones y municipios donde se concentra la mayor cantidad
de pobres, muchos de los cuales son municipios con una alta proporción de población
rural y de Población Ocupada en el sector primario, entre los que se encuentran:
Papantla, San Andrés Tuxtla, Mixtla de Altamirano, Tehuipango, Calcahualco,
Zontecomatlán de López y Fuentes, Mecatlán, Tantoyuca, Álamo Temapache, Tihuatlán,
entre otros.
5 Ver CONEVAL, 2013. Medición de la Pobreza, Estados Unidos Mexicanos, 2010-2012.
6 Línea de bienestar mínimo. Equivale al costo de la canasta alimentaria, permite identificar a la
población que, aun al hacer uso de todo su ingreso en la compra de alimentos, no puede adquirir lo
indispensable para tener una nutrición adecuada (CONEVAL).
7 Línea de bienestar: Es la suma de los costos de la canasta alimentaria y no alimentaria, permite
identificar a la población que no cuenta con los recursos suficientes para adquirir los bienes y
servicios que requiere para satisfacer sus necesidades básicas, aún si hiciera uso de todo su
ingreso (CONEVAL).
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Así es posible apreciar en los entes productivos agropecuarios una disyuntiva para la
mejor utilización de sus limitados ingresos entre: i) la satisfacción de sus necesidades
básicas y la posible mejora de sus condiciones de vida; contra 2) la posibilidad de
capitalización e inversión en sus UPR. Es aquí donde probablemente influirá en la balanza
de decisión la posibilidad de contar con un apalancamiento financiero externo no
recuperable -“a fondo perdido”- que puede ser obtenido del PAIEI.
1.2.2 Población Ocupada en el sector agropecuario
Dentro de la población veracruzana se estiman 3.23 millones de habitantes que integran
la Población Económicamente Activa (PEA) estatal con una ocupación del 96.5%. Dentro
de estos habitantes se estima una PEA ocupada en actividades agropecuarias (PEAa) en
promedio durante 2013 fue de 766.13 mil trabajadores, misma que ha crecido de 2008 a
la fecha a una tasa promedio anual de 1.9%, y que ha representado en promedio de
23.5% del total ocupado en la entidad (ENOE, INEGI 2013).
La PEAa se integra principalmente por hombres en un 90%, y entre ambos géneros
registran un nivel de instrucción de educación básica (completa o incompleta) en un 70%
del total, nivel de educación media en un 23% y sólo el 7% con niveles de educación
media superior y superior. Lo anterior pone de manifiesto la necesidad de servicios de
acompañamiento técnico y de gestión que les permitan fortalecer sus capacidades de
desarrollo, de inclusión y de participación dentro de las estrategias de apoyo sectorial, así
como el buen aprovechamiento de las mismas.
El 53% de la PEA del Sector Primario registra una posición en el trabajo como
trabajadores remunerados y subordinados, el 31% como trabajadores por cuenta propia y
4% como empleadores, e inclusive se identifican en un 12% a trabajadores no
remunerados. A reserva de estudios más detallados esta estructura implica a su vez: en el
primer caso una alta dependencia respecto del trabajo remunerado que provee el sector,
en el segundo caso la importancia del sector como fuente de autoempleo, en el tercer
caso la incipiente posición del sector como emprendimiento económico productivo viable y
en el cuarto caso -en condiciones más desfavorables- la importancia de la actividad
agropecuaria de autoconsumo. De tal forma que las prestaciones laborales en el sector
son mínimas beneficiando sólo al 4% de sus trabajadores.
A partir de esta misma información se puede apreciar que sólo el 35% de la PEAa
equivalente a cerca de 274 mil trabajadores realizan sus actividades por cuenta propia o
como empleadores y que a diferencia de los otros tipos de trabajadores su actividad les
representa en cierta medida una alternativa de empleo e ingreso, en este sentido se
presupone que estos trabajadores obtienen beneficios económicos sustanciales como
resultado de su inversión productiva por lo que es de esperarse que probablemente sus
actividades agropecuarias les generen una capacidad económica para reinversión.
En contraste, en el 65% restante el ingreso económico de la actividad primaria propone
una insuficiente capacidad de reinversión, dado que la actividad agropecuaria sólo les
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
representa una fuente de ingreso mínimo por su trabajo y/o una fuente de beneficios
materiales de autoconsumo.
A lo anterior se añade que la tendencia negativa en el crecimiento del PIBa y del
incremento del PEAa ha consolidado una disminución del ingreso per cápita del sector, al
pasar de $40,644.02 a $37,958.36 (en términos reales, 2008=100), dicha situación se
refleja tanto en los bajos niveles de reinversión en la UPR y en la alta proporción de
pobreza señala, misma que se estima en función del nivel de ingreso para adquirir una
canasta alimentaria.
Es en este marco tiene sustento la creación y operación del PAIEI para poder sumar
recursos económicos a emprendimientos agropecuarios viables y sostenibles, que
repercutan en la capitalización de las UPR y gradualmente impacten en el ingreso,
empleo, uso y adopción de tecnología, producción, productividad, entre otros elementos
de interés público.
En este sentido, la implementación de cualquier instrumento de política pública debe
considerar la diferenciación del territorio a intervenir en base a la dependencia de la
PEAa. Al respecto, en Anexo 1 se muestra una regionalización sobre este tópico.
1.3 Entorno natural
La riqueza natural del Estado constituye el eje fundamental para comprender la gran
variedad de actividades agropecuarias con que cuenta. No obstante, esta riqueza por sí
misma no ha representado una garantía de contar con una actividad agropecuaria,
forestal, acuícola y pesquera exitosa y generadora de desarrollo y bienestar. De tal forma,
el amplio entorno natural de la Entidad solo debe abordarse como el potencial físico que
habilita y/o delimita las actividades productivas agropecuarias, forestales, acuícolas y
pesqueras de sus habitantes.
El Estado de Veracruz cuenta con más de 7.2 millones de hectáreas, que representan el
3.7% del territorio nacional. En su superficie continental se identifican altos contrastes
naturales, ya que cuenta con gran línea costera de 745 km y a su vez se extiende a lo
largo de la Sierra Madre Oriental, así los efectos orográficos dan lugar a una gran
variedad de climas y eco regiones, cuyas particularidades definen su posibilidad y uso
agropecuario productivo (GEV, 2013).
Lo anterior permite a la agricultura veracruzana registrar más de 100 diferentes cultivos a
los cuales se dedican más de 1.5 millones de hectáreas que representan casi el 7% de la
superficie agrícola nacional, de las cuales aproximadamente el 8% son de riego y el resto
de temporal; mientras que la actividad ganadera se desarrolla sobre una superficie de
más de 3.6 millones de hectáreas de pastoreo. La entidad cuenta también con alrededor
de 1.4 millones de hectáreas de bosques y selvas, así como importantes condiciones para
la pesca y acuicultura que se constituyen en su gran línea costera y su amplia red
hidrológica.
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
No obstante, la presión antropogénica sobre los recursos ha sido proporcionalmente
mayor en Veracruz que en otras entidades, de tal forma que en 2005 la SEMARNAT lo
registró en el primer lugar nacional por la pérdida de su vegetación natural que se redujo
en un 19% en el periodo 1993-2000. Este hecho implica invariablemente un efecto
negativo y directo en las condiciones naturales, tanto por la pérdida de la riqueza biológica
y sus servicios ambientales, así como al incrementar la vulnerabilidad respecto a los
efectos del cambio climático.
Al respecto, en el año 2012 la entidad federativa con el mayor número de veces recurrió al
Fondo Nacional de Desastres (FONDEN) como resultado de los desastres naturales que
enfrentó, mismos que se relacionen como efectos del cambio climático (IMCO, 2012). En
este sentido, en el periodo 1990-2011 se han registrado 52 fenómenos naturales que han
afectado al país, y el 40% de ellos se han concentrado en los últimos seis años. Dentro de
esto 28 se consideran extremos8 y en este caso el 46% tuvieron lugar en los últimos cinco
años, destacándose los siguientes: 1) Año 2000.- Huracán Keith de categoría 4; 2) Año
2005.- Huracán Emily de categoría 4 y dos meses después en ese mismo año el huracán
Stan de categoría 1; 3) Año 2007.- Huracán Dean de categoría 7 y huracán Lorenzo de
categoría 1; 4) Año 2008.- Tormenta tropical Marco; 5) Año 2010.- Huracán Karl de
categoría 3 seguido inmediatamente por la tormenta tropical Matthew (Ochoa, 2013).
En contraste con los fenómenos hidrometeorológicos, la entidad también acusa periodos
de estiaje (temporada o periodo común donde la disponibilidad de agua y lluvia, est por
debajo del promedio anual esperado) o sequía recurrente que se agudizan en el periodo
febrero-mayo de cada año, con afectaciones principalmente a la ganadería en las zonas
norte y sur de la entidad.
De acuerdo con los registros SAGARPA reporta que las principales causas de siniestros
en el sector durante el periodo 2005-2012 han sido en orden de importancia: 54.46%
exceso de humedad, 16.44% sequía, 12.56% bajas temperaturas y 16.54% otras causas.
Lo anterior en su conjunto ha derivado en acciones locales para impulsar medidas de
prevención tales como el aseguramiento agrícola que de acuerdo con AGROASEMEX se
ha triplicado al pasar de 68,689 ha en el año 2006 a 227,043 ha en el año 2011, así como
el hato ganadero asegurado que se ha duplicado desde 2.1 millones de unidades en el
año 2006 a 4.2 millones de unidades en el año 2011.
1.4 Entorno productivo
La estructura productiva primaria veracruzana la compone una amplia diversidad, dentro
de esta destacan 60 cadenas agroalimentarias de relevancia estatal por su importancia
socioeconómica. Dentro de estas cadenas relevantes se ubicaron: 9 actividades
8 Aunque no existe una definición precisa se retoma la del documento de referencia: “Se puede
definir como evento extremo a la ocurrencia de un valor de un tiempo o variable climática más
arriba (o abajo) de un valor umbral cerca de la parte superior (o inferior), es decir, extremos de la
gama de valores observados de la variable…”
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
productivas de productos pecuarios, 50 agrícolas y 1 acuícola. Estas cadenas fueron
analizadas y se clasificaron en una Matriz de Posicionamiento Estratégico, tomando como
base su importancia socioeconómica y su competitividad (Figura Anexa 3).
A nivel de subsector, y tomando como base la aportación de cada actividad productiva en
el sector primario, la estructura estatal del valor de la producción agropecuaria y
pesquera, muestra que la agricultura mantiene por un peso relativo dominante del 53%,
seguida de la actividad ganadera con el 45% y las actividades de pesca con el 2% (SIAP,
2013).
Para el año 2012 se estimó una producción estatal agropecuaria en volumen de 255 mil
toneladas que representaron el 10,8% del total nacional, con un valor de 60.2 miles de
millones de pesos equivalentes al 8.4% de su similar nacional. Así Veracruz ocupó el
segundo lugar nacional en cuanto al valor de su producción pecuaria y el tercer lugar
nacional por el valor de su producción agrícola (SIAP, 2013).
1.4.1 Agricultura
Las estadísticas oficiales de SAGARPA, en el periodo 2000-2012 muestran una
recomposición entre los cultivos perennes que han ganado terreno a los cultivos cíclicos
(Figura 2). Al respecto, es importante destacar es que este cambio tuvo lugar
principalmente sobre una misma superficie como resultado de acciones de los
productores en cuanto a reconversión productiva de sus unidades de producción y
probablemente con muy poca afectación de las áreas naturales. Principalmente motivada
por la búsqueda de una mayor rentabilidad económica que los cultivos perennes en su
momento pudieron ofrecer.
Figura 2. Evolución de la superficie estatal dedicada a la agricultura 2000-2012
Fuente: Elaboración propia, con datos del SIACON 1980-2012 SIAP-SAGARPA.
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Al respecto, se puede observar que en términos de valor de la producción, la gama estatal
de cultivos cíclicos tuvo una menor competitividad al representar únicamente el 3.3% del
valor de la producción nacional de cultivos cíclicos, mientras que los cultivos perennes el
valor fue más correspondiente con su superficie al aportar el 14.5% del valor nacional de
la producción de estos cultivos. En suma la entidad aportó el 7.8% al valor de la
producción agrícola nacional.
La misma fuente reporta en el periodo 2008 a 2012 (Cuadro 3) un crecimiento nominal del
valor de la producción a razón de una tasa media anual de crecimiento (TMAC) del
11.18% aunque en términos constantes se ajusta a un crecimiento real de 6.64% anual,
en todo caso por arriba del crecimiento en el volumen de producción que registró una
TMAC del 1.10%.
Cuadro 3. Valor y volumen de la producción agrícola, Veracruz 2008-2012
Año Valor de la producción ($) Volumen de
producción (ton) Nominal A precios 2008
2008 20,821,161.41 20,821,161.41 25,536,483.54
2009 20,414,728.38 19,307,242.14 24,180,814.19
2010 26,516,548.01 24,184,858.67 26,124,846.09
2011 27,355,387.40 24,158,393.92 25,251,438.13
2012 31,815,182.10 26,929,522.67 26,936,805.06
TMAC 11.18% 6.64% 1.10%
Fuente: Elaboración propia, con datos del SIACON 1980-2012 SIAP-SAGARPA.
Lo anterior implica resultados favorables en el ingreso derivados de un mayor valor de los
productos más que de un crecimiento en su volumen. Este escenario y lo señalado
previamente en cuanto a la contracción del PIB sectorial deriva en una proposición sujeta
a comprobación de que es en las economías relacionadas con el sector productivo (redes
de valor) donde está repercutiendo en mayor medida la desaceleración de la actividad
económica.
En cuanto a las limitantes del subsector, se han identificado tres factores principales
(PVD-GEV, 2011):
Primer factor: Una baja productividad de la agricultura, con rendimientos por
unidad de producción que se ubican por debajo de la media nacional e
internacional;
Segundo factor: La generación de productos agrícolas con bajos índices de
competitividad en los mercados nacional e internacional, y
Tercer factor: Una baja integración de los procesos productivos que limita la
vinculación entre productores, regiones productoras, sus cadenas de valor y de
procesamiento para dotarle de mayor eficiencia y eficacia a los procesos de
producción-transformación-comercialización.
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1.4.2 Ganadería
Los datos reportados por INEGI en el VIII Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 20079,
permiten apreciar que la actividad pecuaria estatal es realizada en más de 71 mil
unidades de producción sobre una superficie de más de 3.3 millones de hectáreas, en
términos comparativos las UPR pecuarias equivalen en número al 21.2% de sus similares
agrícolas, pero por otro lado la superficie pecuaria es casi 2.5 veces mayor a su similar en
la actividad agrícola. De tal forma que la magnitud promedio de UPR pecuarias es de más
de 46 ha mucho mayor a las UPR agrícolas con superficies promedio de casi 8 ha.
En el contexto nacional la entidad se registra el 3.35% de la superficie ganadera nacional
y el mayor inventario ganadero, de acuerdo con datos de SAGARPA (Cuadro 4) para el
año 2012 en la entidad destacan el 10.30% del inventario nacional de aves-carne, el
12.58% de bovinos-carne, el 6.85% de abejas (colmenas) y el 8.76% de ganado porcino.
Cuadro 4. Inventario ganadero nacional y estatal 2012
Inventario Ganadero
Año 2012 (Cabezas) TMAC inventario
estatal
2008 a 2012
Inventario
Nacional
Inventario
Estatal
% Participación
estatal
Ave Carne 329,917,162 33,973,074 10.30% -1.12%
Bovino Carne 29,526,542 3,714,244 12.58% 0.62%
Caprino 8,743,949 149,736 1.71% 0.58%
Guajolote 4,015,766 159,671 3.98% -1.82%
Ovino 8,405,902 664,258 7.90% 0.69%
Porcino 15,857,899 1,388,510 8.76% 8.27%
Ave Huevo 186,793,390 1,632,966 0.87% 1.39%
Bovino Leche 2,398,639 60,424 2.52% 0.63%
Abejas (Colmenas) 1,898,239 130,080 6.85% -0.87%
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del SIACON-SAGARPA.
El dinamismo local de la actividad entre las diferentes especies pecuarias se reflejó en
una ampliación del hato ganadero encabezado por el Porcino (8.27%) y ligeras
variaciones positivas para aves de postura, ovino-caprino y bovinos; mientras que se
registraron contracciones ligeras en el hato de aves para carne y colmenas.
La misma fuente indica que el valor de la producción pecuaria del Estado de Veracruz se
incremento nominalmente a razón de una TMAC del 9.76%, misma que representa en
términos constantes una TMAC real del 4.2%. En contraste con el crecimiento de la
actividad agrícola, la actividad pecuaria tuvo un crecimiento ligeramente menor (¡Error!
o se encuentra el origen de la referencia.).
En general, el valor de la producción pecuaria en 2012 se estimó en casi 27.3 miles de
millones de pesos, aportando el 9.5% del valor de la producción pecuaria nacional en ese
9 Superficies y número de UPR reportadas respectivamente en Tabulados 2 y 124 del Censo.
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
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mismo año y el 45% al valor de la producción agropecuaria estatal. En este rubro, la
estructura la producción pecuaria veracruzana la componen principalmente tres especies,
en orden de importancia: ganado bovino, aves y porcinos, que individualmente aportan el
54.5%, 34.0% y 9.8% respectivamente.
Cuadro 5. Valor y volumen de la producción pecuaria, Veracruz 2008-2012
Año Valor de la producción ($) Volumen de
producción (ton) Nominal A precios 2008
2008 18,789,990.93 18,789,990.93 2,231,714.37
2009 20,795,073.61 19,666,953.88 2,283,324.83
2010 22,497,118.99 20,518,871.58 2,345,117.09
2011 23,907,393.92 21,113,363.58 2,384,321.16
2012 27,276,077.16 23,087,459.81 2,406,999.68
TMAC 9.76% 5.28% 1.91%
Fuente: Elaboración propia, con datos del SIACON 1980-2012 SIAP-SAGARPA.
En este contexto, cabe señalar que la vocación pecuaria de la entidad, puede
caracterizarse brevemente a la actividad pecuaria en los siguientes términos (GEV, 2013):
La participación de la actividad ganadera de bovinos a nivel nacional se debe más
a la extensividad de sus dimensiones que a los niveles tecnológicos y
rendimientos de sus unidades de producción. Ejemplo de ello es el hecho de alto
volumen de producción de leche que sin embargo proviene en el 90% de los casos
de sistemas de producción extensivos.
La avicultura como una actividad de gran crecimiento al ubicar a la entidad como
principal productor de carne de pollo a nivel nacional, donde el crecimiento se
relaciona con una participación activa de sus productores, altos estándares
sanitarios y la tecnificación de las unidades de producción.
La porcicultura estatal aunque ocupa el sector lugar nacional registra contrastes
locales entre el inventario de traspatio más grande en el país respecto de unidades
de producción de alto nivel tecnológico y productividad.
En el caso de ovicaprinos se estima principalmente como una actividad de
traspatio ligada a zonas de alta y muy alta marginación, que cuenta con un amplio
potencial de desarrollo en la medida de impulsar una adecuada tecnificación,
capacitación, innovación y transferencia de tecnología.
1.4.3 Pesca y acuacultura
Veracruz posee una gran riqueza hidrológica que se estima en el 35% de las aguas
superficiales mexicanas, lo cual da lugar a 3,134 cuerpos de agua registrados, distribuidos
en una superficie aproximada de 358,465.76 hectáreas y en los cuales se ubican 452
especies de organismos acuáticos potenciales de aprovechamiento, entre ellos 19
especies (4.2%) se consideran de importancia para la acuacultura y 115 especies (25.4%)
para la pesca. En términos generales los recursos pesqueros cuentan con 154 especies
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Recursos 2013 en Veracruz
de escama; 59 de moluscos, ostiones y otros; 28 de crustáceos como el camarón, 4 de
equinodermos y 4 especies de algas.
La riqueza de recursos pesqueros naturales explica en primera instancia el hecho de que
la actividad pesquera estatal sea predominantemente de captura.
Sólo el 30% de la población de los municipios costeros se dedica parcialmente a la pesca.
Así, la producción anual del año 2012 alcanzó un volumen de más de 85 mil toneladas, de
las cuales 67% corresponden a la pesca y 33% a la acuicultura; con un valor de 1,163
millones de pesos (CONAPESCA, 2011).
En retrospectiva, de acuerdo con las estadísticas oficiales de CONAPESCA10 se ha
registrado una disminución en los niveles de captura desde 92,614 toneladas en el año
2007 a 75,270 en el año 2012, reduciéndose un 18.7% en ese periodo, mientras que la
captura nacional creció un 4.3%, de tal forma la participación pesquera de Veracruz se
redujo del 5.7% al 2.7% en ese periodo. Respecto al valor de la producción estatal esta se
vio disminuida en el mismo periodo en 10.8% (39.29% a precios de 2008).
La flota pesquera estatal de 2012 incluyen a 8,002 donde predominan 7,886
embarcaciones dedicadas a la pesca ribereña (98.6%) y sólo 116 correspondían a
embarcaciones para la pesca de altura, estos datos también implican que Veracruz es la
entidad con la mayor flota nacional de pesca ribereña con el 11.5% del total nacional. En
cuanto a la actividad acuícola se registran 2,156 unidades de producción que equivalen al
23.4% del total nacional de unidades de producción acuícola, aunque proporcionalmente
de menor tamaño al promedio nacional ya que sólo ocupan una superficie de 1,078 ha
que representa el 0.9% del total nacional.
1.4.4 Condiciones fito zoo sanitarias
La gran gama de actividades productivas de la entidad veracruzana demanda un continuo
trabajo de prevención, monitoreo, control y en su caso erradicación de riesgos fito zoo
sanitarios, de tal forma que durante el año 2012 canalizó recursos públicos por más de
41.5 millones de pesos en acciones de protección agrícola (trampeo preventivo contra
Moscas Exóticas de la Fruta; campaña preventiva contra el Huanglongbing de los Cítricos;
campaña contra Moscas de la Fruta; entre otras).
Para la pecuaria se convinieron 50.5 millones de pesos Federación-Estado para el
Programa de Prevención y Manejo de Riesgos, en específico para acciones de Salud
Animal, Vigilancia Epidemiológica e Inspección de la Movilización Nacional, con los cuales
se mantuvieron en operación siete campanas zoosanitarias, destaca la vigilancia
epidemiológica; prevención y el control de brotes mediante dosis de vacuna, pruebas
diagnósticas, despoblación y la capacitación de los productores.
10 Datos reportados por INEGI, 2013. El Sector Alimentario en México 2013.
19
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
El estatus zoosanitario de Veracruz al 2014 de acuerdo al reporte de “situación
Zoosanitaria en los Estado de la República Mexicana” de SENASICA al 17 de julio de
2014, señalan al Veracruz como:
Libre de Influenza Aviar del grupo H5N2 y Bajo esquema de vacunación del grupo
H7N3.
Libre de la Enfermedad de Newcastle.
Libre de la Enfermedad de Aujeszky.
En fase de Erradicación de la Tuberculosis bovina y en fase de Control de la
Brucelosis bovina.
En fase de Control de Rabia paralítica bovina, Garrapata, Varroasis y de Abeja
africana.
1.5 Caracterización de las Unidades de Producción
De acuerdo con el Censo Agropecuario 2007 de INEGI, en Veracruz se identificaron poco
más de 630 mil unidades de producción rural que en su conjunto suman más de 6.2
millones de hectáreas, y de ellas sólo el 70.0% realizan actividades productivas
agropecuarias o forestales en una superficie de 3.8 millones de hectáreas.
El régimen de propiedad corresponde en un 51.1% a propiedad privada, un 44.7% a
propiedad social (ejidos y comunidades) y en mucho menor medida un 3.9% a colonias y
0.3% de propiedad pública.
Dentro de las UPR con actividades productivas el 76.5% de ellas registran como actividad
principal a la agricultura, el 16.2% a la cría y explotación de animales, el 0.22% el corte de
árboles, el 0.1% la recolección de productos silvestres y un 6.9% otro tipo de actividad.
En su gran mayoría las UPR realizan sus actividades a cielo abierto ya que solo se
identificaron 795 con 525.69 ha de invernaderos; y también principalmente dependen de
los ciclos de lluvias dado que sólo cerca de 15 mil UPR cuentan con riego principalmente
mediante canales de tierra y otros sistemas no especificados (79.8%), canales revestidos
(12.5%), riego por aspersión (7.0%) y por microaspersión (1.21%).
En la superficie dedicada a la agricultura sólo el 16.9% empleó fertilizantes químicos y el
2.1% abonos naturales. En el 4.4% de los cultivos se utilizó semilla mejorada, y en el
12.8% de la superficie se registró el uso de herbicidas e insecticidas en el 7.0%. El uso de
la actividad de quema controlada se percibió en el 2.2% de la superficie.
En el caso de la ganadería destacan la predominancia de 115,996 UPR que se
especializan en ganado bovino, entre ellas predomina el sistema de producción de libre
pastoreo en un 55.7%, pastoreo controlado en el 13.0%, sistemas de semiestabulamiento
en el 2.4% y completamente estabulado en el 1.2%. De tal forma que es posible afirmar
que el 90.1% del hato ganadero bovino estatal del año 2007 dependió exclusivamente del
libre pastoreo (70.8%) y del pastoreo controlado (19.4%).
20
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Bajo estas condiciones estudios especializados permitieron clasificar a las UPR en 6
estratos diferentes a partir de los trabajos de Línea Base 2008, tomando en consideración
su vinculación al mercado y sus ingresos por ventas.
De tal forma que para el caso de Veracruz se clasificaron sus UPR en los siguientes
estratos (SAGARPA-FAO, 2012)11:
E1: Estrato “Familiar de subsistencia sin vinculación al mercado”.- 2.17% de las
UPR estatales.
E2: Estrato “Familiar de subsistencia con vinculación al mercado”.- 59.18% de las
UPR estatales.
E3: Estrato “En transición”.- 15.63% de las UPR estatales.
E4: Estrato “Empresarial con rentabilidad fr gil”.- 14.29% de las UPR estatales.
E5: Estrato “Empresarial pujante”.- 8.55% de las UPR estatales.
E6: Estrato “Empresarial din mico”.- 0.19% de las UPR estatales.
A reserva de análisis más detallados es posible apreciar que sólo el 8.74% de las UPR
estatales tienen un enfoque netamente empresarial (Estratos E5 y E6) en contraste con el
61.35% de UPR con enfoque netamente familiar (Estratos E1 y E2); mientras que en una
zona intermedia se ubica al 29.91% de las UPR (Estrato E3 y E4).
La misma fuente indica que en los primeros tres estratos se ubican aquellas UPR con
problemas de capitalización lo que aunado a bajos niveles de ingresos ya comentados,
les limita la posibilidad de inversión y reinversión en sus UPR con miras a un incremento
en sus niveles de activos productivos. Esta última aseveración constituye la problemática
que dio paso al diseño del Programa evaluado.
1.6 Servicios e infraestructura para la producción
De acuerdo con información reportada por SAGARPA12 se estima que en el 57.7% de la
superficie cultivada se emplea maquinaria y equipo agrícola, mientras que en el 68.8% se
recurre al uso de fertilizantes y agroquímicos, a lo anterior se suma la estimación de que
el 60% de la superficie cultivada cuenta con servicios fitozoosanitarios y el 27.8% con
servicios de asistencia técnica.
Por otro lado, como servicios de apoyo a la producción agropecuaria INEGI reporta que
en el periodo 2007-2011 la superficie de cultivos cíclicos habilitada por la Financiera Rural
con crédito de avío creció un 31.9% al pasar de 47.6 miles de hectáreas a 62.8 miles de
hectáreas principalmente en el ciclo Otoño-Invierno (62.6%), aunque en términos
monetarios corrientes el monto del financiamiento se redujo de 250 millones de pesos en
11 SAGARPA-FAO, 2012. Diagnóstico del sector rural y pesquero: Identificación de la problemática
del sector agropecuario y pesquero de México.
12 Op. Cit.
21
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
2007 a 236 millones de pesos en 2011. El financiamiento del año 2011 fue canalizado en
orden de importancia a la agricultura (66%), ganadería (18%), industria (12%), apicultura
(0.1%) y otros avíos (2,5%).
En forma complementaria y en ese mismo periodo el financiamiento refaccionario de
Financiera Rural pasó de 37.2 millones de pesos a 53.9 millones de pesos con un
crecimiento del 44.8%, mientras que otros tipos de financiamientos crecieron de 400.3
millones de pesos a 1,114.6 millones de pesos, siendo éste último grupo de créditos el de
mayor crecimiento con un 78% en el periodo.
En contraparte la banca comercial reportó también un crecimiento importante del 86% en
el nivel de créditos otorgados al sector agropecuario veracruzano al pasar de 986 millones
de pesos en el año 2007 a 1,846 millones de pesos en el año 2011, de tal forma que en
Veracruz se registraron la colocación del 3.76% del total nacional de los recursos de este
tipo de créditos.
Aunque no se encontraron datos relacionados con la proporción de la población objetivo
del sector agropecuario que es atendida mediante apoyos financieros, se presupone que
en todo caso en este tipo de apoyos difícilmente se encuentran UPR no empresariales,
las cuales como se indicó previamente constituyen sólo el 8.7% del total de UPR de la
entidad.
Como se mencionó anteriormente en respuesta al incremento de eventos climáticos
extremos también los servicios de aseguramiento de AGROASEMEX para la superficie
agrícola se han triplicado al pasar de 68,689 ha en el año 2006 a 227,043 ha en el año
2011, así como el aseguramiento pecuario que se duplicó al pasar de 2.1 millones de
unidades en el año 2006 a 4.2 millones de unidades en el año 2011.
Al respecto de esta información es de destacarse el hecho del incremento de los niveles
de financiamiento, no tanto por su monto sino en cuanto a la dispersión de la cartera en
términos del número de acreditados por la banca de desarrollo, lo cual es un indicio
relacionado por una parte con la recuperación de la calidad crediticia de los posibles
sujetos de crédito, y por otra con la ampliación de los montos de colocación de las
instituciones financieras.
1.7 Resumen de los factores que influyen en los resultados del Programa
En el análisis de los diferentes elementos de información expuestos en el presente
capítulo se ha derivado como conclusión que la mayoría de los entes productivos del
sector agropecuario, pesquero y acuícola registran niveles bajos de ingreso y que por
ende sus capacidades monetarias deben tener como primeros objetivos la satisfacción de
sus necesidades básicas familiares, así como la mejora de su calidad de vida y bienestar
social.
22
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Por otra parte, las ventajas comparativas estatales basadas en las condiciones naturales
y físicas de la entidad no han representado por sí mismas una garantía de éxito de la
actividad productiva, ni desarrollo y bienestar de la población rural, lo cual indica que es
necesario fomentar las capacidad en la utilización sustentable de los recursos naturales –
dado el detrimento de condiciones ambientales- bajo sistemas competitivos de producción
integrados a red de valor pertinente para satisfacer sus necesidades de insumos y
servicios, así como una orientación de mercado.
23
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Capítulo 2
Diseño del Programa
En este capítulo se exponen los elementos básicos normativos del Programa, mismos que
son guía para el diseño de la implementación del mismo en el Estado. Se hace referencia
a la problemática que justifica su existencia, sus objetivos, su población potencial y
objetivo, así como los tipos de apoyo. Para posteriormente abordar un análisis de
congruencia entre su diseño implementado en la Entidad y la problemática estatal
identificada en el capítulo previo, en especial sobre la pertinencia de los bienes y/o
servicios que entrega a los beneficiarios.
2.1 Características generales de Programa
A manera de antecedente del PAIEI, el Programa para la Adquisición de Activos
Productivos del Ejercicio 2010 fue uno de los programas en concurrencia instrumentados
por la SAGARPA con el Gobierno del Estado de Veracruz en términos de lo dispuesto en
las ROP-SAGARPA 2010 publicadas el 29 de diciembre de 2009.
El Programa tuvo como objetivo específico el “Incrementar los niveles de capitalización
de las unidades económicas de los productores rurales y pesqueros a través del apoyo
subsidiario a la inversión en bienes de capital estratégico, para la realización de
actividades de producción primaria, sanidad e inocuidad, procesos de agregación de valor
y acceso a los mercados” (Art. 13, fracc. I). En clara correspondencia con la problemática
estatal que enfrentan las UPR en términos de su baja capacidad de generación de
beneficios económicos para satisfacer las necesidades básicas de sus propietarios y en
un momento dado poder disponer de recursos económicos sustanciales para la inversión
y reinversión en activos productivos de sus UPR (Ver numeral 1.5.).
Si bien las ROP-SAGARPA 2010 previeron para el Programa dos posibles modalidades
de operación: a) Modalidad 1: Concurrencia, recursos convenidos con las Entidades
Federativas para la mezcla de recursos, 75% Federales y 25% estatales; y b) Modalidad
2: Ejecución directa de acuerdo con los programas; únicamente en la Modalidad 1, es
donde interviene el gobierno estatal de manera directa en su diseño y operación local.
Los tipos de apoyos considerados en 2010 consideraron las siguientes categorías: I.
Maquinaria y equipo; II. Material vegetativo, especies zootécnicas y acuícolas; e III.
Infraestructura, mismos que se aperturaron en los subsectores: Agrícola, Ganadero,
Desarrollo Rural y Pesca y Acuacultura; sujetos cada uno de ellos a sus particularidades,
requisitos y operación.
Dichos apoyos tuvieron como población objetivo: “Las personas físicas o morales
constituidas conforme a las legislaciones en materia agrícola, ganadera, mercantil, civil,
agraria, entre otras, que de manera individual u organizada se dediquen a actividades
agrícolas, pecuarias, pesqueras, acuícolas, agroindustriales y del sector rural en su
24
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
conjunto, conforme a la estratificación de productores y la regionalización que se
establece en el artículo 8 de las Reglas de Operación” (ROP-SAGARPA, 2010).
Para el 2011 y hasta 2013 fue instrumentado el PAIEI a partir de las ROP-SAGARPA,
donde el nuevo reagrupamiento programático de los programas de SAGARPA retomó los
componentes del anterior programa PAAP, además de considerar del nuevo enfoque en
el marco del esquema GpR instruido por la SHCP.
Su objetivo general fue el de “Incrementar los niveles de capitalización de las
unidades económicas agropecuarias, acuícolas y pesqueras a través de apoyos
complementarios para la inversión en equipamiento e infraestructura en actividades
de producción primaria, procesos de agregación de valor, acceso a los mercados y para
apoyar la construcción y rehabilitación de infraestructura pública productiva para beneficio
común”. En otras palabras su orientación específica fue hacia lograr el incremento en los
niveles de capitalización de las UPR que en la práctica se espera que se complementen
con apoyos propios de los beneficiarios con un efecto sinérgico en sus emprendimientos;
es decir, por normatividad para la adquisición de un bien físico el productor interesado
debe absorber al menos el 50% del bien en cuestión.
Hacia el interior del PAIEI también se precisaron a mayor detalle apoyos para ocho
componentes: a) Agrícola, Ganadero y Pesca; b) Agricultura Protegida, c) Electrificación
para Granjas Acuícolas, d) Infraestructura Pesquera y Acuícola, e) Manejo
Postproducción, f) Modernización de la Flota Pesquera y Racionalización del Esfuerzo
Pesquero, g) Recursos Genéticos y h) Tecnificación del riego.
De la misma forma que en el PAAP, el PAIEI previó dos modalidades de operación, tanto
en forma directa por SAGARPA, como en Concurrencia con los Gobiernos de los Estados.
Empleándose para este segundo caso en Concurrencia de recursos los Componentes a)
Agrícola, b) Ganadero, y c) Pesca; dentro de los cuales se mantuvieron las mismas
categorías de apoyo subsidiario a: I. Maquinaria y equipo; II. Material vegetativo, especies
zootécnicas y acuícolas; e III. Infraestructura.
Dichos tipos de apoyos, consideraron montos máximos de aportación gubernamental, y
que en general considero un tope máximo de 750 mil pesos por productor individual o lo
equivalente a un 50% de costo total de los bienes a adquiere, pudiéndose elevar hasta a
un 75% conforme a un estrato prioritario, mismo que no fue definido en la Entidad. Para
cierto tipo de apoyos como invernaderos y obras de gran envergadura el monto de
aportación fue mucho mayor pero manteniéndose el criterio de hasta 50% de las
inversiones físicas del proyecto presentado.
Al respecto, y dados los niveles de ingreso productores veracruzanos, muy pocos tiene la
capacidad de disponer de un monto equivalente al 50% de un equipo como lo es un
tractor, por lo que es entendible que este tipo de programas realmente no están al alcance
de una mayoría importante de productores. No obstante, es comprensible que la inversión
pública debe considerar una responsabilidad por parte del beneficiario, por lo que su
25
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
aportación se puede interpretar como su corresponsabilidad en el uso de recursos
público.
2.1.1 Población objetivo
A diferencia que el PAAP, la población objetivo, en el PAIEI quedo definida en lo particular
de cada Componente, las cuales fueron (ROP-SAGARPA, 2011):
Componente Agrícola: “…personas físicas o morales, que se dediquen a
actividades agrícolas”.
Componente Ganadero: “…personas físicas o morales que se dediquen a
actividades pecuarias”.
Componente Pesca:”… personas físicas o morales que se dediquen a actividades
primarias pesqueras y acuícolas (que cuenten con los permisos o concesiones en
la materia), conforme a la estratificación de productores y su regionalización”.
Para 2012 y 2013, el PAIEI integró un cuarto componente “Activos Productivos
Tradicional”, mismo que estuvo orientado a “Maquinaria y equipo para la realización de
actividades de producción agrícola, pecuaria y acuícola, incluyendo conservación y
manejo” para personas morales ubicados en localidades de alta y muy alta marginación
considerados en una estratificación de productores que la entidad defina.
Si bien se previó la posibilidad en las ROP-SAGARPA de que el Estado pudiera proponer
un esquema de trato diferenciado ya sea mediante estratificación de productores o la
regionalización de las actividades agropecuarias, forestales, acuícolas y pesqueras, esto
no tuvo lugar por lo que es posible señalar que el Programa, en el ámbito estatal o
Modalidad 1, no tuvo criterios de focalización de apoyos ni tampoco de establecer una
población a atender, orientándose exclusivamente a la atención de la libre demanda de
apoyos, la cual puede ser generada por prácticamente la totalidad de UPR de la entidad
cuyo número se estima en más de 650 mil unidades. Dicha situación estuvo presente
tanto para el PAAP 2010 y hasta el PAIEI 2013.
Al respecto cabe señalar que en su oportunidad y como resultado de evaluaciones previas
de los Programas/Componentes que integrados al PAAP y al actual PAIEI, fue recurrente
la recomendación de que si bien es necesario mantener en ellos un enfoque de atención a
la libre demanda, es necesario dotarle parcialmente de acciones específicas de atención
focalizada en regiones, conceptos de apoyo, actividades, cadenas estratégicas u otras
áreas de interés específico, en el marco de acciones de política estatal para el desarrollo
rural sustentable que implican la suma de esfuerzos y acciones entre la gama de
Programas e instituciones que convergen en el sector.
En comparación, la orientación del Programa para atender la libre demanda representa un
indicio de los resultados que se pueden esperar del mismo en tanto que de acuerdo con la
capacidad de inversión y reinversión productiva de la población objetivo es de esperarse
que predominen solicitudes de apoyo de bajo monto, orientadas al impacto inmediato en
la capitalización y/o producción, pero de bajo impacto en el cambio estructural de los
26
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
sistemas de producción y/o cadenas de valor. Para dimensionar esta observación
considérese la caracterización de las UPR expuesta en el numeral 1.5.
En contraste, dicha situación abre la oportunidad de focalizar apoyos en áreas prioritarias
acompañadas del diseño de estrategias integrales para inducir polos de desarrollo
regional en corredores productivos estratégicos tales como cadenas regionales de
producción-comercialización-exportación de productos agropecuarios.
2.1.2 Tipos de apoyo otorgados
Como se indicó en la introducción del presente documento, para efecto de atender la
temporalidad necesaria para medir los resultados entre el momento de recibir los bienes
financiados por el Programa y la observación de los mismos, se consideró el ejercicio
fiscal 2010, dado que en sí, los apoyos se entregaron en el 2011, y lo que correspondió al
PAIEI 2011 se entregaron a mediados del 2012, por lo que no se cumple la temporalidad
señala. Y dado que en esencia el PAAP y el PAIEI manteniendo el mismo diseño, fue
pertinente centrarse en el ejercicio fiscal 2010.
Los tipos de apoyo otorgados en buena medida se supedita a los recursos convenidos en
el Programa que para 2010 considero poco más de 719 millones de pesos de los cuales
el 75% correspondió a aportaciones Federales y el 25% a aportaciones estatales. De tal
forma que ocupó el 86.4% del total de los programas considerados en el Convenio de
Coordinación para el Desarrollo Rural. En contraparte se estimaron aportaciones de los
productores que sumaron más de 981 millones de pesos dentro de los emprendimientos
apoyados. Dicho techo presupuestal de alguna forma establece las magnitudes de apoyo,
y que en la experiencia de la entidad se privilegia apoyar el mayor número posible de
solicitudes, dada la alta demanda que se recibe año con año.
De acuerdo con los registros administrativos llevados a cabo por la Delegación Estatal de
SAGARPA y por el CTEEV se pudieron apreciar las preferencias en la demanda de
determinados conceptos específicos dentro de las diferentes Categorías de apoyo del
PAAP 2010, las evidencias indican lo siguiente:
Apoyos por Categoría
Dentro de la Categoría “I. Maquinaria y equipo” se beneficiaron a 7,542 productores a
través de 4,903 solicitudes aprobadas, siendo el principal concepto específico apoyado la
adquisición de 745 tractores agrícolas.
Por otra parte en la segunda Categoría “II. Material vegetativo, especies zootécnicas y
acuícolas” se subsidió a m s de 15 mil productores promoventes de 7,949 solicitudes
aprobadas. En esta categoría es necesario exponer las siguientes observaciones: 1) en
términos de demanda atendida se registró un equilibrio de 1 a 1 en cuanto al número de
solicitudes de las actividades agrícolas y ganaderas, pero 2) en términos de los montos de
apoyo otorgados la ganadería fue dominante en un 74%, y 3) en términos de beneficiarios
atendidos la cobertura de atención fue dominada en un 74% por agricultores. De lo
27
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
anterior (1 y 3) se desprende que dentro de las solicitudes atendidas los agricultores se
mostraron más proclives a participar en forma colectiva con casi 3 beneficiarios por
solicitud, mientras que entre los ganaderos participaron principalmente en forma
individual. Esto último señalado, más la segunda observación (2) implica a su vez que las
solicitudes atendidas de los productores pecuarios fueron de mayor monto promedio,
probablemente por la naturaleza de los bienes de inversión y/o por la capacidad de
aportación de los beneficiarios.
Finalmente dentro de la gama de apoyos de la Categoría “III. Infraestructura” se registró
una atención a la demanda que se integró en un 65% de solicitudes de infraestructura
productiva en general, un 37% para construcciones especializadas específicas y un 1%
para infraestructura de riego. Aunque en términos presupuestales fueron las
construcciones específicas las que ocuparon la mayor proporción presupuestal de esta
Categoría (65%).
Apoyos por Componente
A partir de los datos registrados por la misma fuente señalada en el apartado precedente,
es posible analizar el comportamiento del Programa a nivel de cada uno de sus
Componentes (Figura 3). Cabe señalar que a nivel Componente se da una reclasificación
de los apoyos según Categoría que se expusieron previamente en función de la actividad
principal en la cual serán empleados, por lo que esta aclaración deberá tenerse en cuenta
para la correcta interpretación de los resultados.
Figura 3. Comportamiento del PAAP 2010 por Componente
Fuente: Elaboración propia con datos del CTEEV, 2011.
28
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Los resultados del análisis indican que se atendieron solicitudes de los diferentes
Componentes en orden de importancia dentro del Ganadero (46%), Agrícola (39%),
Desarrollo Rural (13%), Pesca y Acuicultura (1%), lo cual muestra una clara
correspondencia con la estructura productiva estatal dominada por la agricultura y la
ganadería, así como por la demanda generada por sus actores.
Esta misma correspondencia se observa en términos de los beneficiarios atendidos por
Componente que fueron en un 46% por el Agrícola, el 31% por el Ganadero, 22% por el
de Desarrollo Rural, y un 11% por el de Pesca y Acuicultura.
En cuanto a inversión se refiere, por una parte se observa que el componente Agrícola fue
el de mayor magnitud al destinársele el 46% del presupuesto de inversión, casi el doble
de lo destinado al Ganadero que ocupó el 25%.
En contraste con lo anterior, es de destacarse el presupuesto canalizado a los
Componentes de Desarrollo Rural, Pesca y Acuicultura donde es posible apreciar que las
proporciones Presupuesto vs Beneficiarios o Solicitudes son mayores, hecho
probablemente explicable en términos de las características de los bienes apoyados y/o
su inclusión en proyectos integrales. Esto último también se ve reflejado en el apoyo
promedio por solicitud donde estos últimos Componentes son los que registraron los
valores más altos.
En general, y considerando la nula definición de una estrategia de orientación del
Programa, se puede comentar que la demanda hacia el Programa por cierto tipo de apoyo
mucho tiene que ver la cantidad resultante de aportación del productor que
invariablemente se relaciona con su capacidad de ahorro del mismo, por lo que en base a
lo señalado previamente, el nivel de ingresos de muchos productores no da para hacer
grandes inversiones, lo cual condiciono a que la mayor demanda se integrara en material
genético –plántulas mejoradas, sementales, entre otros-, y que menormente se apoyaran
solicitudes como infraestructura para dar valor agregado.
2.2. Correspondencia del Programa con la problemática
Las deficiencias en los nivele de capitalización señaladas en el capítulo 1 dan el marco de
referencia que determina y brinda sustento a la creación y operación del PAIEI como una
alternativa de financiamiento público en los emprendimientos de los productores
agropecuarios para la capitalización de sus UPR.
En este marco, es importante cuantificar quienes son aquellas UPR donde la aplicación
de inversión pública a través de PAIEI, marque la diferencia en su desarrollo y
sostenibilidad. Tal cuantificación se denomina Población Potencial, misma que a
continuación se tratara de acotar.
29
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
2.2.1 Población potencial
Las características y condiciones en las cuales la población rural desarrolla sus
actividades productivas agropecuarias descritas en la primera parte de este informe, son
coincidentes con los señalamientos vertidos en el Diagnóstico del sector rural y pesquero
(SAGARPA-FAO, 2012), que apuntan a la existencia de una descapitalización de las
Unidades de Producción Rural (UPR), donde la causa de tal situación -presente en una
gran mayoría de UPR- es un débil retorno esperado de las inversiones productivas que
resultan insuficientes para proveer de satisfactores básicos y posibilitar el ahorro y la
reinversión productiva; es decir, gran parte de las UPR (61.35%) realizan actividades
productivas donde el enfoque principal es de satisfacción de necesidades propias
familiares más que de vocación de mercado (Ver numeral 1.5). Entre estas UPR las
posibilidades de generación de beneficios económicos por encima de sus necesidades se
encuentran severamente limitadas, por ello la capacidad de inversión y reinversión de sus
propietarios es limitada repercutiendo en UPR descapitalizadas que difícilmente podrán
incrementar sus activos productivos –equipos para elevar productividad- tanto tangibles
como intangibles –técnicas y tecnologías mejoradas- sin apoyos gubernamentales.
En otro nivel, existen UPR (29.91%) especializadas en sus actividades productivas que
les ha permitido contar con una orientación productiva mercantil, pero que dada su
especialización en actividades productivas específicas son significativamente sensibles a
las fluctuaciones de los precios de venta de sus productos, así como a las variaciones en
los costos de insumos para la producción, entre las cuales ambos elementos se reflejan
invariablemente en su nivel de ingresos, afectando su capacidad de inversión y
reinversión. Cabe destacar que esta categoría de UPR junto con las de tipo empresarial
son las que dotan a los centros regionales, semiurbanos y urbanos de los alimentos que
día a día se comercializan, por tanto es de interés público mantener e incrementar el nivel
de producción de estos estratos.
Hasta este punto se puede aseverar que existe una Población Potencial, misma que
está compuesta por UPR clasificadas dentro de las categorías “Familiar de
subsistencia sin vinculación al mercado”, “Familiar de subsistencia con vinculación
al mercado” y “En transición” que en su conjunto equivalen a un aproximado de
más de 480 mil UPR, siendo estas las más vulnerables en función de sus ingresos pero
cuya magnitud de atención queda muy por arriba del alcance de los recursos disponibles
para este Programa y otros programas referidos al fomento productivo primario.
Al respecto, podría decirse que según la Población Potencial, el Programa no atiende ni el
3% de dicha población, por lo que en este caso resulta importante que los responsables
operativos acotaran una población de atención –población objetivo. Para lo cual sería
necesarios integrar otras variables y no solo el propio nivel de estrato.
En general, se puede aseverar si bien el Programa responde a la problemática estatal a
resolver, lo está haciendo en una forma y magnitud muy modestas, en tanto su capacidad
de presupuesto y operación se han visto limitadas tanto considerando la totalidad de UPR
30
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
existentes en la entidad, como en una definición de una más limitada -Población Potencial
y Objetivo.
En el capítulo siguiente, se abordara la forma en que se implementó el Programa para así
dar cuenta de los factores internos que de alguna forma influyeron en los resultados
observados y mostrado en el capítulo 4.
31
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Capítulo 3
Gestión del Programa
En este capítulo se exponen las etapas clave de la operación, los mecanismos e
instrumentos de operación que contribuyen u obstaculizan el logro de los objetivos del
Programa, mediante lo cual se propone mostrar en qué medida la gestión del mismo
incide en los resultados observados.
3.1 Arreglo institucional
Para abordar la materia objeto de estudio de este numeral se considera fundamental
poner en contexto los niveles jerárquicos de participación institucional en los procesos de
diseño de la operación del Programa. Aunque se abordará lo relativo al PAAP 2010, es
importante señalar que este mismo esquema jerárquico se ha mantenido vigente en lo
relativo al actual PAIEI. A continuación se expone la participación institucional en ambos
procesos y se aborda la descripción específica del proceso de diseño del PAAP y los
principales resultados obtenidos. En el capítulo posterior se abordará lo conducente al
proceso operativo.
De acuerdo con las ROP-SAGARPA 2010: es posible identificar dos procesos principales
inherentes al Programa:
a) Proceso de diseño. - En términos de su planeación estratégica, programación y
presupuestación para el ejercicio de referencia; que se llevó a cabo previamente a
la suscripción a nivel ejecutivo del Convenio de Coordinación para el Desarrollo
Rural Sustentable y su Anexo de Ejecución (Art. 8).
b) Proceso de operación.- Que tuvo inicio “una vez establecidos los acuerdos
específicos con la Secretaria para la definición de los bienes de capital
estratégicos a apoyar en cada Entidad Federativa” (Art. 13, fracción III).
En el ejercicio 2010 la estructura jerárquica institucional que participó en ambos procesos
puede clasificarse en tres niveles (Figura 4):
a) El nivel ejecutivo donde tuvo lugar la concertación de acciones entre la Federación
y el Estado, a través de SAGARPA y el Ejecutivo Estatal que se concretó en el
Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable;
b) El nivel directivo a través de un ejercicio conjunto de planeación entre la
Delegación Estatal de SAGARPA y las entidades estatales a cargo del sector
SEDARPA e Instituto Veracruzano para el Desarrollo Rural (INVEDERP)13 donde
13 Instancia que participio en los Programas en concurrencia hasta 2011 año en que el Ejecutivo
estatal lo disolvió.
32
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
se definieron a detalle los ejercicios programáticos de los programas en
concurrencia y que dio origen al Anexo de Ejecución al Convenio de Coordinación
igualmente signado a nivel ejecutivo; y
c) Nivel operativo que correspondió a las entidades estatales que llevaron a cabo las
diferentes etapas del proceso de operación del Programa: SEDARPA e
INVEDERP como operadores directos y el FIVERFAP como administrador y
operador de los recursos.
Figura 4. Niveles jerárquicos de participación institucional en el PAAP 2010
Fuente: Elaboración propia.
3.2 Marco operativo
La formalización del PAAP en Veracruz tuvo lugar mediante la protocolización del
Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable el día 16 de marzo de
2010, entre la SAGARPA y el Gobierno del Estado de Veracruz a través del Ejecutivo
Estatal. En dicho instrumento quedaron establecidas las condiciones y normativas de
33
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
operación del Programa, así como un presupuesto original de poco más de 719 millones
de pesos (75% de aportación federal y 25% de aportación estatal).
Derivado de este instrumento rector y como parte integral del mismo se formalizó su
“Anexo de Ejecución” el 28 de abril de 2010, en el cual a mayor detalle se convino la
distribución presupuestal de los recursos para cada uno de los cuatro Programas en
Concurrencia hasta el nivel de sus Componentes, incorporando sus metas, entre ellos
incluido el PAAP.
Aunque la operación estatal del Programa 2010 se ajustó al arreglo institucional previsto
en las Reglas de Operación para los programas en Concurrencia de recursos, tuvo una
particularidad en su planeación y operación derivada de la estructura gubernamental
estatal encargada del sector.
Durante el ejercicio 2010 se identificaron dos dependencias de la estructura
gubernamental estatal con incidencia en el sector: a) por una parte la SEDARPA
como cabeza del sector; y b) el organismo público descentralizado denominado
INVEDERP con un enfoque multidisciplinario para la inducción del desarrollo rural de
la entidad. Si bien aparentemente se previeron áreas de atención definidas, en la
práctica y en el caso específico del Programa evaluado no se asignó en específico
toda la responsabilidad de diseño de estrategias y operación a una sola entidad
estatal, de tal forma que en vez de ser un solo Programa con diferentes ventanillas de
atención, derivó como un Programa que previó una bolsa de proyectos y recursos
que fue empleado en las estrategias locales de las instancias estatales con intereses
propios en cada una de ellas.
La participación conjunta de ambas dependencias quedó de manifiesto la integración
del Anexo de Ejecución al Convenio de Coordinación donde se acordó por ambas
partes la gama y distribución de recursos por Componente. Posteriormente y en
cumplimiento al Art. 2, fracción XLIII de las ROP-SAGARPA se organizaron al interior
del Estado dos comisiones para la operación de los Programas en Concurrencia: la
Comisión Estatal Operativa (CEO) de la SEDARPA y la Comisión Estatal Operativa
Auxiliar (CEOA) del INVEDERP.
Ambas comisiones fueron integradas para realizar las funciones inherentes de las
solicitudes recabadas por ellas según su mbito de competencia. En el caso
específico del PAAP ambas partes icieron una división de los Componentes del
Programa y por cadena productiva a atender, como resultado la SEDARPA operó en
su totalidad los Componentes de anadería y dentro del de Agricultura se enfocó en
las cadenas productivas de frijol, maíz, caña, frutales, ule y oleaginosas por otro
lado el INVEDERP operó totalmente los Componentes de Pesca y de Desarrollo
Rural (municipalización), y parcialmente el Componente Agrícola enfoc ndose en los
Sistemas Producto de café , cítricos, vainilla, tabaco, arroz y ornamentales. En todo
caso la Delegación Estatal de la SA ARPA fungió como instancia normativa y
participó en la recepción de solicitudes a través de su estructura regional.
34
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Estas comisiones operaron en forma paralela durante la ejecución de acciones del
Programa y en ese primer año se detectaron situaciones que fueron apreciadas como
duplicidad de funciones tales como (CTEEV, 2011):
a) La indefinición clara de los responsables de la coordinación y operación del
Programa y sus Componentes.
b) El análisis y trámite de las solicitudes de apoyo.
c) El seguimiento físico-financiero del Programa.
d) La recepción, registro y actualización del seguimiento de solicitudes en el Sistema
Único de Registro de la Información (SURI).
Tal situación quedo de manifiesto en la Evaluación Específica de Desempeño del
Programa que reflejó una deficiencia del enfoque de GpR del Programa, una valoración
de sus procesos operativos calificada como “Regular” (CTEEV, 2011).
La misma fuente indica que también tuvo lugar un desfasamiento considerable en los
tiempos de entrega de los apoyos autorizados no sólo del Programa evaluado sino en la
mayoría de los programas convenidos en Concurrencia de Recursos, derivado del atraso
en las aportaciones estatales al fideicomiso (Figura 5).
Figura 5. Comportamiento financiero del PAAP 2010. Junio 2010 - septiembre 2011
Fuente: Tomado de la EED del Programa 2010. CTEEV.
Este desfasamiento que si bien había sido recurrente en años previos se fue agudizando
hasta los niveles actuales de operación en el año 2014 donde prácticamente no se
registran aportaciones estatales de la misma magnitud y oportunidad que en los años de
Evaluación Específica de Desempeño 2010
Programa para la Adquisición de Activos Productivos
Veracruz 58
financieros (Figura 4), el motivo del desfasamiento del pago de los apoyos fue la radicación de los recursos estatales, dado que los federales comenzaron a radicarse al FIVERFAP desde Junio del 2010.
Figura 4. Avance financiero, PAAP 2010
Fuente: Elaboración propia, con datos de los informes financieros mensuales hasta Septiembre de 2011.
El desfase del ejercicio financiero resultó ser un punto crítico, principalmente en el proceso de pago de los apoyos, pues se comenzaron a entregar a partir de Diciembre de 2010, esto es, siete meses después de que se solicitó el apoyo, en los mejores casos, dado que en algunos llegaron a ser hasta 15 meses.
La entrega tardía de los apoyos afecta en el costo de oportunidad de los activos adquiridos; por ejemplo hay proyectos de maquinaria, como empacadoras, tractores, implementos agrícolas, que fueron cotizados en dólares, lo que implica que hay un riesgo en el tipo de cambio; sobre todo considerando que hubo una diferencia promedio en tiempo de 8-12 meses entre la solicitud y el pago del apoyo otorgado.
El costo de oportunidad de los activos también tiene que ver con el momento en que lo requiere la Unidad de Producción, por ejemplo al momento de la siembra, antes o despues de las lluvias o de la epoca de estiaje; en el caso de activos de valor agregado o postcosecha, con el momento de la cosecha. En estos casos, evidentemente, si no se tiene el activo, el productor desaprovecha un ciclo productivo.
Por lo anterior, el proceso de pago de los apoyos tuvo una valoración global de 70% (Anexo VII). Esto corresponde a que en el caso de la Eficacia, se tomaron dos variables: la primera es el cumplimiento con la entrega a los beneficiarios seleccionados, y la segunda, la oportunidad en dicha entrega.
La primera variable se valoró como cumplida, dado que a la fecha de realización de esta EED, el Ejercicio Fiscal 2010 dispone del cierre de la Cuenta Pública correspondiente; sin embargo, la oportunidad en la entrega de los apoyos se concluyó hasta Septiembre de 2011, retraso atribuido principalmente a la falta de la radicación de lo convenido por parte del Gobierno Estatal (ver Figura 4).
35
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
operación normal donde el Estado cumplió oportunamente con sus compromisos
financieros.
Esta dualidad operativa tocó fin al emitir el Ejecutivo Estatal un Decreto que involucraba la
extinción del INVEDERP como estrategia de reordenamiento de la gestión gubernamental
publicado en la Gaceta Oficial del Estado el día 6 de julio de 2011.
Es así que a partir del año 2012 en el diseño y operación del PAIEI concurren en el
ámbito estatal sólo las principales dependencias: SAGARPA y SEDARPA. Con una
participación directa de sus niveles directivos en la “planeación” y respaldo técnico que
permite concretar a los niveles ejecutivos el Convenio de Coordinación y su Anexo de
ejecución. Mientras que en la operación la primera además de fungir como entidad
normativa de los procesos, aporta como elementos auxiliares de operación a su estructura
estatal que incluye la Delegación, 12 DDR y 47 CADER. La segunda instancia funge
como única responsable de la operación del Programa haciendo uso de su propia
estructura gubernamental que considera a sus Direcciones generales y algunos
organismos desconcentrados. Ambas instancias han establecido una relación de
coordinación en los términos previstos por las Reglas de Operación vigentes.
3.3 Mecánica operativa
Los instrumentos rectores del proceso operativo del Programa se constituyen en las ROP-
SAGARPA, así como el Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable y
su Anexo de Ejecución del año 2010 signados por el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo
Estatal. En específico se estableció por las partes involucradas en el proceso operativo
una previsión en la Cláusula Tercera, segundo párrafo del Convenido de Coordinación,
donde se conviene que “Las Partes” (SA ARPA-Estado) se sujetarán a lo establecido en
las ROP-SAGARPA. En el caso específico del PAAP 2010 el proceso operativo se aborda
en el Artículo 13, fracción III, numeral III.1.1, mismo lugar donde se indica que “el proceso
de operación del programa se desarrollar conforme a las siguientes etapas”:
Determinación y apertura de ventanillas
Promoción y Difusión del programa
Recepción y registro de solicitudes
Dictaminación de solicitudes
Publicación de resultados
Entrega de los apoyos y en su caso
Reasignación de apoyos no ejercidos
Publicación del segundo bloque de beneficiarios”
36
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
En mayor medida resulta destacable que las Reglas de Operación 2011 de los programas
de SAGARPA establecieron con claridad algunos elementos que fueron señalados en
evaluaciones previas para mejora de su operación y funcionamiento, entre ellos resaltan
por su importancia las previsiones normativas en los siguientes elementos:
1. La responsabilidad de la instancia ejecutora de “Cargar y mantener actualizada la
información en el SURI” (Artículo 60, fracción XIV).
2. Una estructura de aportaciones prevista “a razón de 75% de aportación federal y
25% de aportación estatal” (Art. 64, fracción II, segundo párrafo), así como el
número de aportaciones y la condicionante de que la aportación federal se
realizará una vez que el FOFAE haya ejercido y pagado al menos el 70% de las
aportaciones realizadas previamente (fracción III).
3. La normativa de que en el seguimiento de los Programas en Concurrencia los
informes periódicos de avances “deber n generarse a partir de la información
contendía en el SURI con fecha de corte al día último hábil del mes que se informa
y entregarse a la Unidad Responsable correspondiente validados por la
Delegación” en plazos preestablecidos (Art. 64, fracción XIX).
4. La previsión de que la “notificación y liberación de recursos a los beneficiarios será
realizada por el Presidente del FOFAE, previa dictaminación del Comité Técnico
del FOFAE. La notificación se realizará en forma expedita. Se utilizará el pago
electrónico salvo casos donde no sea factible, para lo cual se deberá entregar
únicamente en la ventanilla donde se ingresó la solicitud de apoyo” (Art. 64, fracc.
X).
5. Las acciones de enfoque de GpR tanto para SAGARPA como para las SDA en
torno a la Matriz de Indicadores de Resultados (MIR) y mecanismos de
coordinación para incrementar la viabilidad y el nivel de impacto de los recursos
(Art. 64, fracc. XIII).
Para efectos de la esta evaluación las etapas revisadas quedan indicadas en la Figura 6,
donde se hará los señalamientos referentes a que aspecto de la etapa influye en los
resultados observados del Programa. A continuación se abordarán las etapas operativas
llevadas a cabo.
37
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Figura 6. Flujograma de operación general del Programa
Fuente: Elaboración propia.
3.3.1 Planeación del Programa
El proceso de planeación que derivó en la estrategia de instrumentación del Programa
para el año de referencia fue ejecutado los niveles directivos de SAGARPA y del Gobierno
del Estado, en el primer caso a través de la Delegación estatal y en el segundo caso a
38
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
través de la SEDARPA e INVEDERP como instancias operativas del Programa en el
Estado de Veracruz.
Estas partes llevaron a cabo un ejercicio de priorización conjunta enmarcado por los
planes de desarrollo sectorial tanto al nivel federal como estatal como insumos
principales. Como resultado del proceso se signó el Anexo de Ejecución que sentó las
bases de los grandes conceptos de apoyo conforme la estructura de tipos de apoyos
considerados en la ROP-SAGARPA 2010, dichos conceptos dieron vigencia al Programa
en la entidad veracruzana únicamente para el 2010.
Es importante tomar en consideración algunos elementos generales relevantes en el
marco de referencia Federal y Estatal que explican el desempeño de las partes:
Planeación Federal.- En el marco de sus atribuciones y con apego al Plan Nacional
de Desarrollo la SAGARPA durante el año 2009 llevó a cabo la planeación nacional
de sus programas 2010 definiendo el marco normativo para su instrumentación y que
fue emitido en el “ACUERDO por el que se dan a conocer las Reglas de Operación
de los Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca
y Alimentación” publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 29 de diciembre
de 2009. De la misma forma, el presupuesto asignable a cada entidad federativa
dependió de las asignaciones financieras contenidas en el “PRESUPUESTO de
Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010” publicado en el Diario Oficial
de la Federación el 07 de diciembre de 2009.
Planeación Estatal.- En el ámbito estatal el Gobierno del Estado de Veracruz con
apego a su Plan Estatal de Desarrollo llevó a cabo durante el segundo semestre de
2009 un proceso de planeación interna por parte de sus diferentes Secretarías que
culminó con la integración de su Programa Operativo Anual 2010, en el cual se
definieron los proyectos y acciones a desarrollar, presupuestos y montos asignados.
Dentro de los cuales conforme a sus características y naturaleza se encuentran
contenidos aquellos proyectos y acciones que en su oportunidad pudieron conformar
la contraparte estatal de los Programas de SAGARPA que fueron convenidos en la
modalidad de Concurrencia para su operación en la entidad durante 2010.
A partir de sus capacidades y presupuestos, la SAGARPA y el Gobierno del Estado de
Veracruz analizaron y definieron -a nivel directivo- los programas que fueron operados en
la entidad mediante la protocolización -a nivel ejecutivo- del “Convenio de Coordinación
para el Desarrollo Rural Sustentable” de fec a 16 de marzo de 2010 a nivel ejecutivo
entre Federación y Estado. Documento mediante el cual formalmente se establecen “las
bases de coordinación y cooperación entre “LAS PARTES” partes con el fin de lIevar a
cabo acciones conjuntas para el Desarrollo Rural Sustentable en general; así como las
iniciativas que en materia de desarrollo agropecuario y pesquero se presenten en lo
particular, para impulsar el desarrollo integral de este sector en el Estado de Veracruz de
Ignacio de la Llave”.
39
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
El producto principal de este proceso lo constituye el Convenio de Coordinación que creó
formalmente dentro de la gama programática en el Estado al Programa en evaluación.
Señalando en su cláusula TERCERA que para la operación específica de los programas
convenidos se formalizarían los anexos y acuerdos específicos correspondientes, “…en
cuya formulación consideraran, cuando menos, la aportación y aplicación de los recursos
necesarios, la definición de objetivos y metas, las modalidades a que se sujetará su
actuación conjunta y su participación operativa, así como los instrumentos y mecanismos
operativo y financiero con los que colaborarán para el eficaz cumplimiento de las
actividades convenidas...”
En acato a la disposición previa, la protocolización del “Anexo de Ejecución para el
Ejercicio 2010” de fec a 28 de abril de 2010, siendo este instrumento donde se
“establecen de manera específica los usos, recursos y acciones a implementar para la
correcta ejecución de los programas con concurrencia de recursos federales y estatales”
(Cláusula Primera).
Dicho Anexo de Ejecución define la aportación y aplicación de los recursos necesarios, la
definición de objetivos y metas. Este documento en su conjunto fue el producto de esta
etapa del proceso operativo.
Las opiniones de los actores involucrados en torno a esta etapa tomaron en consideración
que el ejercicio de planeación específica abordó de manera simultánea a todos los
programas en concurrencia, no obstante señalan que la ausencia de una sola entidad
especializada operadora del PAAP limitó la coordinación de acciones entre SAGARPA e
INVEDERP ante la carencia de un solo plan de trabajo de mediano y largo plazo.
No obstante, evaluaciones previas señalan que en esencia el Anexo de Ejecución es una
presupuestación inercial que responde en mucho a lo demandado en el ejercicio fiscal
previo, por lo que no corresponde a una planificación como tal; es decir, no cumple con
los elementos de análisis para definir estrategias, objetivos, metas e indicadores, como se
tiene previsto en el modelo de GpR.
Por lo anterior, no se vislumbra la consecución de un problema específico de atención en
al ámbito estatal, por lo que tampoco se espera un resultado más allá de atender a una
demanda y cumplir con la ejecución del presupuesto designado.
3.3.2 Difusión del Programa
Esta etapa (Número de referencia en el flujograma: 2) involucra a las etapas operativas de
“Determinación y apertura de ventanillas” y de “Promoción y difusión del Programa” y su
ejecución no dependió cronológicamente de la ejecución de la etapa previa toda vez que
las ROP-SA ARPA como insumo principal de este subproceso señalan que la “apertura
de ventanillas para la recepción de solicitudes de los programas y componentes en
concurrencia de recursos será, para todo el territorio nacional, a más tardar el día quince
40
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
de febrero”14. De tal forma, el H. Comité Técnico del FIVERFAP como principal actor del
proceso, y con la participación de SEDARPA e INVEDERP, en su primera reunión
ordinaria de fecha 25 de enero de 2010 -y como principales productos del proceso-,
estableció los acuerdos relativos a la determinación de ventanillas y publicación de la
Convocatoria, que permitieron a su vez su difusión en un diario de ámbito estatal, y en las
distintas oficinas que componente la Delegación de la SAGARPA, SEDARPA e
INVEDERP.
Dado que la difusión no estuvo supeditada a la formalización del Convenio de
Coordinación ni del Anexo de Ejecución, esta se realizó considerando únicamente lo
definido en las ROP-SAGARPA; es decir, la Convocatoria solo considero el señalamiento
de la población elegible, los requisitos y los tipos de apoyos susceptibles de apoyo en la
generalidad en que está indicada en las ROP-SAGARPA. Por lo que cualquier acotación o
delimitación que el Ejecutivo estatal pudo considerar quedo fuera de dicha Convocatoria.
Esto es consecuente a lo comentado, que en la operación no hay precisiones en cuanto a
un estrato de productor, región, tipo de apoyos prioritarios o estratégicos para la Entidad.
Dicha situación da pie a que la demanda sea amplia y sin ningún tipo de
direccionamiento, por lo que en buena medida, por este hecho, se compromete el sentido
y propósito del Programa, al comprometer recursos a la ocurrencia de los demandantes.
3.3.3 Recepción y registro de solicitudes
Esta etapa del proceso operativo (Número de referencia en el flujograma: 3) se encuentra
supeditada a la realización del subproceso operativo previo de difusión del Programa, por
lo que los resultados de ese subproceso se constituyen en los principales insumos de esta
etapa a los cuales se adicionan los recursos disponibles en las entidades consideradas
como aportadoras de ventanillas, el Sistema único de Registro de Información (SURI) y
las solicitudes formuladas por los promoventes. En esta etapa las ventanillas habilitadas
llevaron a cabo la recepción y verificación de las solicitudes de apoyo en términos de
elegibilidad, tipos y montos de apoyo y requisitos señalados para su recepción y registro
en el periodo comprendido del 15 de febrero al 31 de marzo de 2010.
Los principales productos de esta etapa fueron la conformación de un banco documental
de solicitudes recibidas y su banco de datos en el sistema informático SURI, mismos que
fueron remitidos a los organismos auxiliares del H. Comité Técnico del FIVERFAP para su
dictaminación.
Las opiniones de los actores involucrados fueron en el sentido de que esta etapa no se
llevó a cabo eficazmente y con suficiencia en los tiempos programados, debido a la falta
de infraestructura informática, claves de acceso al SURI y personal calificado que no
permitió contar con esos elementos en todas las ventanillas habilitadas, aunado a que al
14 Artículo 23, Fracción II, cuarto párrafo.
41
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
operarse como ventanillas genéricas de los Programas en Concurrencia, la demanda de
otros programas afectó los tiempos de atención y captura de las solicitudes.
3.3.4 Dictaminación de solicitudes
Esta etapa (Número de referencia en el flujograma: 4) se supedita a la ejecución de la
etapa previa de Recepción y registro de solicitudes, cuyos productos generados se
constituyen en el principal insumo de esta etapa y es aquí donde se incorpora como un
insumo fundamental el Anexo de Ejecución.
La dictaminación de las solicitudes fue realizada por subcomisiones derivadas de la
Comisión Estatal Operativa (CEO) de SEDARPA y de la Comisión Estatal Operativa
Auxiliar (CEOA) de INVEDERP, que se integraron de común acuerdo conforme a una
división de Componentes y cadenas productivas antes mencionadas.
Esta etapa inició con la entrega de solicitudes por parte de las ventanillas y fue
desarrollada entre el periodo junio-septiembre. Consistió en identificar solicitudes por tipo
de apoyos y valorarlas conforme el Sistema de Calificación para priorizar proyectos
productivos de inversión del PAAP (Anexo 8 de las ROP-SAGARPA), para lo cual el SURI
dispuso de un Módulo de calificación automático.
Los principales productos de esta etapa operativa se integran del banco documental de
solicitudes dictaminadas, la actualización del banco informático SURI y el acuerdo de
autorización del H. Comité Técnico del FIVERFAP. Al respecto destaca el cumplimiento
parcial en la actualización del SURI hasta el evento de dictamen, así como el hecho de
que la información contenida en el SURI no corresponde íntegramente con el banco de
solicitudes apoyadas.
Las ROP-SAGARPA consideran un plazo de ejecución de 2 meses a partir de la
conclusión del periodo de recepción de las solicitudes para el proceso de dictaminación
(Art. 23, fracc. II, párrafo 8), periodo que fue rebasado llevándose a cabo las tareas
programadas de forma completamente extemporánea.
A diferencia de las etapas y subprocesos expuestos previamente, en esta etapa se
incorpora como insumo imprescindible el Anexo de Ejecución, toda vez que en dicho
instrumento se define la capacidad operativa del Programa en términos de cadenas
productivas de atención, tipo y conceptos de apoyo, metas programadas y presupuesto
disponible. Por tal razón, invariablemente las autorizaciones de recursos financieros por
parte del H. Comité Técnico del FIVERFAP se encuentran supeditadas a dicho Anexo.
Las opiniones de los actores involucrados indican que si bien los trabajos internos de
dictaminación fueron llevados a cabo en tiempos que permitirían cumplir con las fechas
señaladas en ROP-SAGARPA, la conclusión de la etapa y la generación de sus productos
no fue llevada a cabo con suficiencia y eficacia, acusando los efectos externos de: a) las
reprogramaciones al Anexo de Ejecución mediante Addendas modificatorias a dicho
anexo de fecha el 1 de octubre y 31 de diciembre de 2010; y b) la insuficiencia
42
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
presupuestal del FIVERFAP para llevar a cabo la autorización de recursos y la etapa de
pago de apoyos.
Cabe destacar, que en base a lo observado durante esta evaluación y en evaluaciones
previas, se pone de manifiesto que para esta etapa los operadores no disponen de
criterios formales para definir que solicitud apoyar, por lo que mucho tiene que ver el
conocimiento y criterio de quien revisa el expediente para proponerlo como solicitud a
recibir el apoyo del Programa. Es entendible que si no existe ninguna priorización o
planificaron previa, cualquier solicitud que cumpla con los requisitos es la adecuada para
recibir el apoyo, por lo que esta situación es la más crítica y que influye de sobre manera
en los resultados del Programa.
3.3.5 Entrega de apoyos
En esta etapa tiene lugar la autorización de las solicitudes calificadas positivas a
tramitadas por la Comisión Estatal Operativa (SEDARPA) y de la Comisión Estatal
Operativa Auxiliar (INVEDERP), para lo cual la Comisión respectiva solicitó al . Comité
Técnico del FIVERFAP el Acuerdo de Autorización y Liberación de Recursos para la lista
de proyectos a beneficiar este procedimiento tardó varios días dado que cada Comisión
esperó tener una lista de considerablemente tamaño para cada Componente antes de
solicitar dicho. Si bien esta situación, en términos administrativos, es más conveniente
para las instancias, no lo es para la medición del desempeño del Programa.
El proceso de autorización de solicitudes también depende de que el beneficiario del
apoyo presente la factura del activo que le fue autorizado; para ello, una vez que se
obtuvo el acuerdo del FIVERFAP, se notifica al beneficiario para que realice la compra
respectiva o genere las comprobaciones correspondientes.
Al respecto, de acuerdo al Artículo 23, fracción. IV.- Evidencia documental de la entrega
de Apoyos “la documentación que avala el acta de entrega - recepción de apoyos ser la
presentada por estos últimos y la comprobación de la erogación del recurso público. La
documentación que avala la entrega - recepción de apoyos deber formar parte del
expediente correspondiente. Es responsabilidad de la unidad ejecutora su resguardo para
los efectos legales, por el tiempo que establece la normatividad aplicable”.
Para esta etapa se enfrentó dos escenarios posibles: i) el rembolso de inversiones que los
productores ya hayan hecho, y ii) apalancar compromisos de adquisición de bienes con
proveedores, es decir, donde el productor aún no ha pagado por el bien pero el proveedor
establece un acuerdo de compra-venta a través de la expedición de una factura a liquidar
una vez liberado el subsidio respectivo.
A partir del acuerdo de autorización de recursos el H. Comité Técnico del FIVERFAP en
su carácter de Fideicomitente giró oficios de instrucción al Fiduciario para el pago de los
apoyos autorizados nominalmente, en su entrega debe participar la entidad ejecutora del
gasto a efecto de recabar la documentación que sustenta el gasto y la suscripción del acta
de entrega-recepción.
43
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Las ROP-SAGARPA señalan que el pago de los apoyos deberá concluir a más tardar el
último día hábil de noviembre de 2010, excepto en proyectos que ameriten tiempos de
ejecución que rebasan el límite señalado en los cuales el plazo de entrega no podrá
rebasar el último día hábil de marzo de 2011. En la práctica esta etapa fue realizada
completamente en forma extemporánea debido a la insuficiencia de las aportaciones
estatales al FIVERFAP.
Los actores entrevistados reconocieron que esta etapa no fue desarrollada con suficiencia
y eficacia en los tiempos previstos en las ROP-SAGARPA, dada la insuficiencia
presupuestal del FIVERFAP y dado que este proceso está directamente articulado al
evento de radicación de fondos al fideicomiso, se desarrolla, en mayor medida, conforme
a la disponibilidad financiera que permite el pago de los apoyos autorizados, y también a
la habilidad de gestión tenga el beneficiario para hacerse de la documentación
comprobatoria del bien a adquirir.
Resultado de esta etapa se observó que lo autorizado se distribuyó -por Componente- en
Agrícola (50%), seguido en orden de importancia de los componentes Ganadero (24%),
Desarrollo rural (21%) y de Pesca y Acuicultura (5%). Por nivel de capitalización de las
UPR en su mayoría se destinó recursos con capitalización baja o nula en un 63% de los
casos, seguido por aquellos con niveles de capitalización media (21%) y alta (16%).
Distribuidos en la entidad principalmente en localidades con índices de marginación alta y
muy alta en un 51%, con marginación baja y muy baja en un 27% y con marginación
media en el 22% de los casos.
Una valoración de la Evaluación de Desempeño del PAAP 2010 determinó que la
eficiencia en la cobertura del Programa en términos de la población atendida durante ese
año (19,085 beneficiarios) respecto de la población objetivo total estimada del Programa
(670 mil productores) fue del 2.85%, con un subsidio promedio por beneficiario de
$35,469.00.
Como referencia futura de las expectativa que se puedan esperar del Programa respecto
de su probable cobertura, es posible considerar que con base en los datos promedio del
párrafo precedente se requeriría de un presupuesto equivalente a 23.7 miles de millones
de pesos para atender a toda la población objetivo con subsidios de monto promedio
equivalentes a los otorgados en 2010. Este comparativo rudimentario pone de manifiesto
una parte del gran reto que enfrenta el Programa en términos de la magnitud de su
población objetivo y permite apreciar en qué términos se señala la escasez de los
recursos que pueden y son asignados al Programa.
3.3.6 Seguimiento a la utilización de apoyos por los beneficiarios
En esta etapa (Número de referencia en el flujograma: 6) aunque se cuenta con respaldos
documentales en los Acuerdos del FIVERFAP que establecen compromisos para las
instancias operativas relativos al seguimiento a la utilización de apoyos, donde se indica
que “el uso y correcta aplicación de los recursos autorizados será objeto de vigilancia de
la instancia operativa …”; durante la presente evaluación no se tuvo acceso a respaldos
44
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
documentales que permitiesen afirmar que dichas disposiciones se están llevando a cabo,
aunado a que es indispensable que para ejecutarse esta etapa debe haberse ya realizado
el pago de los apoyos autorizados, el cual registró un amplio desfasamiento temporal.
Dicha situación, pone de manifestó la falta de una estructura operativa que de cuanta del
uso del recurso público y cumplimiento de las responsabilidades del beneficiario, y más
aún, que el Programa este logrando el nivel de capitalización esperado y por ende, de
desarrollo en los productores atendidos. A esto se suma que no se tiene documentado el
nivel de uso o de qué tipo de complementaciones en cuanto a soporte técnico o de
inversión son necesario para obtener un desarrollo más sostenible que impacten en una
determinada región atendida. En otras palabras, no se vigila que el recurso público
cumpla su cometido, situación que de alguna forma compromete el resultado del
Programa.
3.3.7 Supervisión
Esta etapa (Número de referencia en el flujograma: 7), considerada a partir de las ROP-
SAGARPA 2011, propone supervisar15 de manera aleatoria el proceso operativo aplicado
a un determinado número de solicitudes recibidas así como de proyectos apoyados por el
Programa. Esta tarea es responsabilidad de SAGARPA misma que se pude auxiliar por su
Delegación Estatal, mediante una verificación física de los expedientes seleccionados
aleatoriamente, e igualmente en situ de aquellos beneficiarios para apoyo del Programa.
Si bien se constató en esta Evaluación que se cuenta con los mecanismos y recursos
previstos para la realización eficiente y oportuna de esta etapa, a la fecha de conclusión
de este trabajo aún no se había concluido la supervisión del año 2011, 2012 y 2013 dado
el gran desfasamiento temporal de la etapa previa de entrega de apoyos, pero sobre todo
a una baja disponibilidad de la SEDARPA para acceder a los expedientes considerados
en la muestra aleatoria.
Resultado de esta etapa, es la generación de un informe por cada etapa del circuito
operativo antes mencionado, donde se observa una inadecuada integración del
expediente del solicitante y/o beneficiario conforme a lo establecido por las ROP-
SAGARPA, falta de actualización del SURI y sobre todo de casos donde el beneficiario no
ha realizado las inversiones convenidas en el acta de entrega-recepción. Lo anterior, pone
de manifiesto las debilidades operativas –sobrecargas de trabajo-, débil verificación de las
inversiones realizadas y la ausencia de consecuencias antes el incumplimiento de los
compromisos por parte del beneficiario. Hechos que demeritan el éxito esperado del
Programa.
15 Supervisar: Ejercer la inspección superior en trabajos realizados por otros (Real Academia
Española).
45
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
3.3.8 Monitoreo
Para abordar esta etapa (Número de referencia en el flujograma: 8) se toma como
premisa conceptual la definición de “Monitoreo” en los siguientes términos: “función o
actividad continua que utiliza información de indicadores específicos sobre el progreso y
el logro de objetivos, así como de la asignación y uso de los recursos de una intervención
de desarrollo. Dicha información se suministra de forma sistemática a tomadores de
decisiones y actores clave relacionados con la intervención de desarrollo, cuya
recopilación se realiza mediante un proceso de planteamiento y exploración de preguntas
específicas, promoviendo reacciones y decisiones que apoyan la gerencia de políticas y/o
Programas” (SAGARPA, 2010). En este sentido, esta etapa está orientada al seguimiento
del Programa mediante los indicadores que integran la Matriz de Indicadores para
Resultados (MIR) del Programa en cuestión.
Los insumos de esta etapa se constituyen como la propia MIR, las evidencias de la
operación (gestión) del Programa y principalmente el banco de información del SURI. En
esta etapa se documenta el desempeño del Programa en términos de la MIR y los
productos de este proceso son las valoraciones cuantitativas de los indicadores de la MIR.
Si bien esta etapa de cuenta de la calidad y eficiencia de los procesos operativos, esta se
realiza ya varios meses de haberse concluido las distintas etapas, por lo que no es
utilizado como un instrumento para una mejor operación del Programa, y básicamente se
utiliza como insumo de los procesos de evaluación como el aquí visto. Por lo tanto, el bajo
aprovechamiento de esta actividad no ha favorecido la consecución exitosa del Programa.
En general, el proceso de implementación del Programa no respondió a la definición de
una estrategia de intervención pública que considere entre sus objetivos el tema de
incrementar la capitalización de las UPR, por tanto, su operación se orienta a recibir y
verificar solicitudes mismas que son seleccionadas sin ningún criterio de priorización y/o
selectividad, limitándose a un ejercicio de ejecución de gasto público en los términos
normativos señalados en las ROP-SAGARPA. Por tanto, los factores inmersos en el
círculo vicioso de la descapitalización -al menos desde el diseño estatal del Programa- no
están considerados o cubiertos, como lo es el acceso a un mejor precio de venta, mermas
por contingencias climáticas, incremento en los insumos, entre otros; por lo que las
probabilidad de llevar a un beneficio aun estadio de desarrollo superior tiene bajas
probabilidades
46
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Capítulo 4
Resultados del Programa
En este capítulo se presentan los resultados encontrados conforme las estimaciones de
indicadores que miden los cambios en las UPR de los entrevistados en tres niveles: el
primero, registra los cambios que deben generarse de inmediato al recibir el apoyo
(entregables); el segundo nivel mide los cambios esperados una vez que el apoyo se
encuentra funcionando y operando en la UPR (cambios intermedios o nivel de Propósito) ;
y el tercer nivel permite estimar los efectos en el mediano plazo del Programa o del bien
entregado (refiriéndose a objetivos de orden superior como el Fin dentro de la MIR del
Programa).
Para mayor detalle sobre el planteamiento metodológico vea el Anexo 2.
4.1 Características de los beneficiarios entrevistados y sus unidades de
producción
La edad promedio de los beneficiarios del PAAP es de 55.1 años, siendo en su mayoría
81.6% hombres; en el total de beneficiarios se detectó un nivel de analfabetismo es de
3.1%, siendo esto último significativamente menor que el del sector primario estatal
(26.9%). El nivel de escolaridad en años cursados se ubica en 6.2 años (Cuadro 6) donde
el 23.8% tiene entre 1 y 3 años de escolaridad, 29.3% primaria, 14.5% secundaria, 9.4%
preparatorio o nivel técnico, y 11.3% nivel universitario.
El 37.5% de entrevistados declaró no haber recibido el apoyo, siendo la principal razón de
ello el no estar enterado de ser beneficiario y desconocer la causa de la falta de
notificación.
Cuadro 6. Perfil de los beneficiarios encuestados
Variable Valor / Frecuencia
Edad (Años) 55.1
Sexo Masculino 81.9%
Femenino 18.1%
Habla español Si 100.0%
Sabe leer y escribir Si 97.0%
No 3.0%
Promedio de estudios (años) 6.2
Recibió el apoyo Si 62.5%
No 37.5%
Promedio de dependientes económicos (personas) 2.8
Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta aplicada a beneficiarios del Programa.
En cuanto a los beneficiarios o quienes recibieron el apoyo, se destaca que en su mayoría
son propietarios de su UPR con una extensión promedio de 21.26 hectáreas, y en el caso
de aquellos que cuentan con especies animales el tamaño en promedio se ubica en 56.1
Unidad Animal (Cuadro 7).
47
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Cuadro 7. Tamaño promedio de las Unidades de Producción (Ha)
Régimen de humedad / uso Propia Rentada
Otra
(prestada, en
comodato,
aparcería, u otra)
Riego 23.50
Humedad 9.39
Temporal 7.96 2.0 1.17
Agostadero 37.05 250.00
Monte o bosque 5.00 0.50
Acuacultura N/A
Total de superficie 21.26 2.0 14.31
Tamaño del hato (Unidad Animal)* 57.58
Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta aplicada a beneficiarios del Programa.
(*) Unidad Animal: conforme la tabla de equivalencias de la Coordinación General de Ganadería, SAGARPA, 2010.
Conforme lo anterior, se puede observar que los beneficiarios en su gran mayoría son
productores que se ubican en los estratos “En transición” (E3) y “Empresarial con
rentabilidad fr gil” (E4) comentados en el capítulo 1 (ver apartado 1.5), los cuales
presenten un nivel de ingresos que de alguna forma les permite realizar la gestión y dar
su contraparte para recibir el bien auspiciado por el Programa evaluado.
4.2 Resultados a nivel de entregables
4.2.1 Nivel de la capitalización
El indicador considerado para medir la contribución del bien otorgado por el Programa se
define como Tasa porcentual de variación de la capitalización promedio de las UPR 2013
respecto a 2010. Para su cálculo se utilizó la información vertida por el entrevistado
referente al valor estimado de sus activos16.
El cómputo del indicador muestra que los beneficiarios se capitalizaron en 30.5% de 2010
a 2013 nominalmente -descontando la inflación la tasa resultante fue 6.6% (2012=100). La
actividad de menor incremento es pesquería (-4.3%) donde mayormente los apoyos
fueron artes de pesca y la de mayor cíclicos (63.0%) que consistió en maquinaria y
equipos (Cuadro 8).
16 Plantaciones agrícolas, infraestructura agropecuaria, infraestructura pesquera, infraestructura
acuícola, maquinaria y equipo agropecuaria, maquinaria y equipo pesquero, maquinaria y equipo
acuícola, medios de transporte agropecuario, medios de transporte pesquero, medios de transporte
acuícola y valor de los animales
48
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Cuadro 8. Tasa de variación promedio del valor de los activos
Actividad Valor de los Activos Tasa de
Variación
Valor de los Activos
(2012=100)
Tasa de
Variación
real 2013 2010 2013 2010
Agrícolas 481,869.63 391,808.31 23.0% 465,259.86 463,075.66 0.5%
Perennes 434,409.34 371,606.38 16.9% 419,435.50 439,199.12 -4.5%
Cíclicos 1,072,911.11 658,149.76 63.0% 1,035,928.46 777,862.85 33.2%
Pecuarios 970,920.00 701,747.90 38.4% 937,452.93 829,391.21 13.0%
Pesquería 170,156.25 177,812.50 -4.3% 164,291.06 210,155.42 -21.8%
Total 641,743.91 491,781.75 30.5% 619,623.36 581,233.60 6.6%
Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta aplicada a beneficiarios del Programa.
Adicionalmente, se puede comentar que las diferencias observadas entre actividades se
explican mayormente por el valor otorgado por el entrevistado que es influido por los
precios de venta de los bienes muebles (maquinaria y equipos) y de los inmuebles
(plantaciones e infraestructura) en el mercado regional.
Cabe destacar, que en promedio el monto del apoyo gubernamental más la aportación de
productor representó en 2010 el 43.4% del total de lo valor de sus activos, que en si
explica en buena medida la variación señalada entre 2010 y 2013; es decir, el cambio
observado se puede atribuir por efecto del Programa.
4.3 Efectos directos
Para los efectos directos en este estudio se consideró como indicadores de resultados la
tasa de cambio: i) del tecnológico, ii) de los costos de producción, iii) de la productividad
laboral y iv) del rendimiento.
4.3.1 Nivel tecnológico
El cambio tecnológico en las UPR agropecuarias observadas logran en promedio una
mejora tecnológica de 2.3%, pasando de un valoración de 0.410 (en escala de 0 a 1) en
2010 a 0.418 en 2013, siendo las actividades pecuarias (3.4%) las de mayor cambio
(Cuadro 9). Para el cálculo se consideraron elementos como el nivel de tecnificación de
las labores productivas; tipo de irrigación, de alimentación y fertilización; el nivel de
calidad genética –vegetal y animal; entre otros.
En lo agrícola, si bien el Programa otorgó conceptos de apoyo que de manera directa
inciden en este indicador, en muchos de los casos el bien recibido está a la par o es
similar a la tecnología ya disponible en la UPR; por ejemplo los tractores. Por lo que la
variación del indicador respectivo fue muy modesta en el caso de perennes (3.0%) y de
0.0% en los cíclicos (Cuadro 9). No obstante, el mayor incremento se observa en aquellas
situaciones donde se otorgó material vegetativo mejorado, como lo fue caña, café y
cítricos.
49
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
En ganadería, la mayor contribución al cambio tecnológico fue por mejoras en los
métodos de reproducción, de alimentación y del control sanitario; no obstante que el
Programa en 2011 no se orientó directamente a estos temas, los productores han logrado
de hacerse de mejoras prácticas en dichos tópicos, pudiendo señalar que el bien
subsidiado coadyuvó a que los productores dispusieran de sementales, infraestructura y/o
instalaciones para llevar a cabo las actividades en cuestión.
Cuadro 9. Tasa de variación del nivel tecnológico promedio
Actividad Nivel Tecnológico (NT) Tasa de Variación
del NT 2013 2010
Agrícolas 0.368 0.359 2.6%
Perennes 0.348 0.338 3.0%
Cíclicos 0.534 0.534 0.0%
Pecuarios 0.422 0.408 3.4%
Total Agropecuario 0.418 0.410 2.3%
Pesquería 0.512 0.165 210.0%
Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta aplicada a beneficiarios del Programa.
En el caso de pesquerías, los bienes otorgados en la gran mayoría son para sustituir artes
de pesca, y en algunos casos para mejora de la red de frío. En el primer caso, el bien
otorgado mejora la selectividad en la captura de las especies deseadas, situación que
contribuye a un mejor desarrollo tecnológico. Otro concepto considerado para medir el
indicador es el sistema de navegación empleado, que para el 2013 la totalidad de
unidades entrevistadas ya disponía de este importante instrumento, por lo que la
combinación de mejora en redes y sistema de navegación cuantificó un incremento del
210% en el indicador en cuestión (Cuadro 9).
No obstante, cabe aclarar que los equipos de navegación no fueron subsidiados por el
Programa aquí evaluado, por lo que la variación observada es en parte por efecto del
Programa.
A nivel general, se observa un desarrollo tecnológico bajo a medio de los entrevistados,
situación coincidente con lo señalado en el capítulo 1, donde se describió que las
actividades agropecuarias se garantizan por ser extensivas y con prácticas productivas
tradicionales.
4.3.2 Rendimientos
El modesto cambio tecnológico alcanzado supone que la variación en el indicador de
rendimiento igualmente sea modesta, esto por la relación estrecha en estos dos
conceptos. En este sentido, el cambio en el rendimiento se estimó en 7.6%, siendo las
actividades agrícolas las de mejor desempeño con un incremento de 10.7% (Cuadro 10).
Dentro de este subsector, destaca la actividad citrícola con el mayor cambio en el
rendimiento.
50
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Considerando la información del SIAP para el periodo 2010-2012, los mayores
incrementos en rendimiento promedio fueron en los Cereales con 18.3%, seguido de
Oleaginosas (17.8%) y Ornamentales (14.5%), por lo que se puede considerar que el
cambio observado en las actividades de los entrevistados –Frutales y Maíz- fue en parte
por la contribución del Programa, y no exclusivamente de los cambios en la generalidad
del subsector agrícola.
Referente al cambio de las actividades pecuarias de los entrevistados (1.5%, Cuadro 10)
se observa un crecimiento muy por debajo del promedio de los mismos productos en el
conjunto estatal (3.2%), y que en general ambos valores son bajos.
Cuadro 10. Tasa de variación del rendimiento promedio de las UPR
Actividad Variación en el
rendimiento
Variación en el
rendimiento general
del subsector
Agrícolas 10.7% 4.0%
Perennes 10.4% 5.6%
Cíclicos 15.5% 2.5%
Pecuarios 1.5% 1.5%
Pesquería 0.0% -17.5%
Total 7.6% N/D
Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta aplicada a beneficiarios del Programa.
En el caso de las Pesquerías cabe aclarar que el rendimiento de captura depende
considerablemente del esfuerzo pesquero existente que para el caso de Veracruz se ha
visto disminuido en (-17.48%) entre los años 2010 y 2012, es decir, una disminución anual
promedio de (-9.16%). Situación que afecta directamente el rendimiento en captura por
pescador, y que no necesariamente el disponer de artes de pesca nuevos implica mejoras
en este concepto, por lo que no es de extrañar el pobre desempeño de este indicador
(0.0%, Cuadro 10) en el subsector en cuestión.
4.3.3 Costos de producción
El segundo indicador a nivel de efecto directo es el costo de producción, mismo que tiene
una relación estrecha con la tecnología disponible, la escala de producción y las
variaciones en los precios de los insumos agropecuarios y pesqueros.
La encuesta realizada a beneficiarios arroja en el caso agrícola que existe una
disminución real de (-7.8%) a precios del 2012 (13.8 nominal) entre 2010 y 2013 de los
costos de producción, siendo el grupo de perennes el de mayor decremento con (-7.8%)
(12.8% nominal) versus los cíclicos con (-2.1%) (19.9% nominal), Ver Cuadro 11. Al
respecto, se observar que básicamente los costos en conceptos de energéticos y
poscosecha son los de mayor cambo positivo, lo cual es coincidente con los incrementos
en los combustibles en el periodo analizado.
51
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Cuadro 11. Tasa de variación del costo promedio de producción agrícola
Actividad /
Concepto
Costos Promedio de
Producción Tasa de
Variación
Costos de Producción
Promedio Tasa de
Variación
real (2012=100)
2013 2010 2013 2010
Perennes 43,633.03 38,677.20 12.8% 42,129.02 45,712.32 -7.8%
Insumos 13,872.73 12,335.61 12.5% 13,394.54 14,579.37 -8.1%
Energías 3,311.82 2,512.12 31.8% 3,197.66 2,969.06 7.7%
Servicios 8,775.76 8,158.79 7.6% 8,473.26 9,642.82 -12.1%
Poscosecha 3,767.42 3,054.55 23.3% 3,637.56 3,610.15 0.8%
Otros 53.03 45.45 16.7% 51.20 53.72 -4.7%
MOC (Jornales) 13,852.27 12,570.68 10.2% 13,374.79 14,857.21 -10.0%
Cíclicos 78,950.00 65,866.67 19.9% 76,228.64 77,847.38 -2.1%
Insumos 33,383.33 29,000.00 15.1% 32,232.63 34,274.91 -6.0%
Energías 7,916.67 6,583.33 20.3% 7,643.78 7,780.80 -1.8%
Servicios 17,183.33 14,333.33 19.9% 16,591.03 16,940.47 -2.1%
Poscosecha 5,833.33 4,333.33 34.6% 5,632.26 5,121.54 10.0%
Otros 0.00 0.00 0.00 0.00
MOC (Jornales) 14,633.33 11,616.67 26.0% 14,128.93 13,729.66 2.9%
Total 46,609.32 40,964.32 13.8% 45,002.72 48,415.45 -7.0%
Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta aplicada a beneficiarios del Programa.
MOC: Mano de Obra Contratada.
En las actividades pecuarias -mayormente bovinos de doble propósito- las variaciones de
costos son sensiblemente mayores a los de las actividades agrícolas (Cuadro 12).
En general, aumentaron en 3.9% en términos reales (27.2% nominal), siendo los de
mayor magnitud: Alimentación, Mano de Obra Contratada y Medicamentos.
Al respecto, en los tres conceptos mencionados poco incide la atención específica del
Programa para el periodo de análisis, por orientarse a conceptos como sementales e
infraestructura básica pecuaria, por tanto se puede señalar que el efecto en los costos es
bajo.
52
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Cuadro 12. Tasa de variación del costo promedio de producción pecuaria
Concepto
Costos Promedio de
Producción Tasa de
Variación
Costos de
Producción
Promedio
(2012=100)
Tasa de
Variación
real
2013 2010 2013 2010
Alimentación 42,209.52 32,005.53 31.9% 40,754.58 37,827.13 7.7%
Energías 4,591.46 3,695.12 24.3% 4,433.20 4,367.24 1.5%
Medicamentos 16,871.33 13,401.16 25.9% 16,289.78 15,838.74 2.8%
MO Especializada 2,904.88 2,406.10 20.7% 2,804.75 2,843.75 -1.4%
MOC Jornales 20,165.24 17,402.44 15.9% 19,470.16 20,567.83 -5.3%
Agua 0.00 0.00 0.00 0.00
Campaña sanidades 944.27 417.93 125.9% 911.72 493.94 84.6%
Seguro 0.00 0.00 0.00 0.00
Gastos de embarque 3.24 1.37 137.5% 3.13 1.61 94.0%
Reproducción 243.90 243.90 0.0% 235.50 288.27 -18.3%
Otros 304.88 304.88 0.0% 294.37 360.33 -18.3%
Costos en apicultura 3,702.70 2,391.00 54.9% 3,575.07 2,825.91 26.5%
Total 91,941.42 72,269.42 27.2% 88,772.25 85,414.76 3.9%
Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta aplicada a beneficiarios del Programa.
MOC: Mano de Obra Contratada.
En lo que toca a las pesquerías la variación real del costo fue de (-17.7%) (0.7% nominal),
siendo el mayor costo la Mano de Obra Contratada, seguido del Agua y Energía
(Combustibles), por lo que es de suponerse que el otorgamiento de artes de pesca no
incide en estos conceptos significativamente. Por lo que prácticamente la variación
observada corresponde a incrementos en el precio de los combustibles (Cuadro 13).
Cuadro 13. Tasa de variación del costo promedio de producción pesquera
Actividad
Costos Promedio de
Producción Tasa de
Variación
Costos de Producción
Promedio Tasa de
Variación
real (2012=100)
2013 2010 2013 2010
MO Contratada 252,000.00 252,000.00 0.0% 243,313.70 297,837.14 -18.3%
Servicios profesionales 1,400.00 1,400.00 0.0% 1,351.74 1,654.65 -18.3%
Agua y Energías 32,160.00 30,100.00 6.8% 31,051.46 35,574.99 -12.7%
Renta equipos 0.00 0.00 0.00 0.00
Insumos varios 7,066.67 7,066.67 0.0% 6,823.08 8,352.05 -18.3%
Servicio 0.00 0.00 0.00 0.00
Otros 9,000.00 9,000.00 0.0% 8,689.78 10,637.04 -18.3%
Total 301,626.67 299,566.67 0.7% 291,229.76 354,055.86 -17.7%
Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta aplicada a beneficiarios del Programa.
MO: Mano de Obra.
A manera de contraste las variaciones de los costos señalados anteriormente, el Índice
Nacional de Precios al Productor (INPP) para el periodo de 2010-2012 observó un
53
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
crecimiento de 18.3%, en términos reales; es decir, una tasa media anual de crecimiento
de 8.78%, por lo cual se puede señalar que los beneficiarios del Programa
experimentaron menores incrementos en los costos de producción que en lo general del
sector primario. Al respecto, se puede señalar que dicha diferencia puede estar favorecido
dado que el Programa otorgar maquinaria y equipos nuevos -más eficiente en consumo
de energía- contribuye a una menor utilización de combustibles.
4.3.4 Productividad laboral
Para estimar los efectos del Programa en la productividad laboral se empleó un cociente
entre el volumen de producción y el total de mano de obra utilizada (Familiar y No
familiar).
En el caso agrícola la productividad en los beneficiarios se incrementó en 8.7% resultado
de un aumento en el volumen de producción de 8.0% y una menor utilización de mano de
obra, ésta última se redujo en (-0.6%). En lo particular dentro de los cíclicos se mejoró la
productividad en 4.7% y en los perennes un 9.0% (Cuadro 14). Dicha situación, se puede
señalar que es efecto de una mayor producción y menor mano de obra por volumen de
producto como se señaló en la sección respectiva.
En contraste, en la generalidad del subsector agrícola veracruzano para el periodo 2010-
2012 se observó un cambio sustantivo en el volumen de producción de los cíclicos,
equivalente a 32.2% y en el caso de los cereales –donde se ubica el maíz, principal
cultivo observado en los beneficiarios- el incremento es de 28.5%. Para perennes, en
conjunto el volumen creció en 1.1%, donde los frutales e industriales, variaron en 6.8% y
(-2.7%), respectivamente, siendo estos grupos donde se encuentra la caña de azúcar,
cítricos y café, principales cultivos presentes en la encuesta a beneficiarios.
Por lo anterior, se puede decir que los beneficiarios agrícolas del Programa en los
cíclicos, se encuentran por debajo de crecimiento productivo -en lo general del sector-,
mientras que los perennes están por encima. Dicha situación se puede relacionar por el
tipo de bien otorgado, donde la combinación de equipo e infraestructura de riego de
precisión en cultivos perennes se refleja en mayores incrementos en producción que en
promedio de lo observado equivale a un 20.5%.
54
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Cuadro 14. Tasa de variación de productividad agrícola
Actividad Año Perennes Cíclicos Total Agrícola
Volumen de producción promedio (ton) 2013 372,575.37 57,500.00 342,588.51
2010 344,938.06 53,166.67 317,200.68
Tasa de variación del volumen de los beneficiarios 8.0% 8.2% 8.0%
Tasa de cambio del subsector 2010-2012 1.1% 32.2% 3.1%
Jornales utilizados promedio 2013 398.16 391.33 403.04
2010 401.99 378.83 405.49
Tasa de variación en jornales -1.0% 3.3% -0.6%
Productividad (Ton promedio / Jornales
promedio)
2013 935.73 146.93 850.01
2010 858.09 140.34 782.27
Tasa de variación productividad 9.0% 4.7% 8.7%
Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta aplicada a beneficiarios del Programa.
En la productividad laboral pecuaria, el cómputo del indicador arrojó un valor de 7.7%,
favorecido principalmente por el incremento del volumen de producción de 8.5% (Cuadro
15).
Cuadro 15. Tasa de variación de productividad pecuaria
Actividad Año Total pecuario
Volumen de producción promedio (ton) 2013 68,020.01
2010 62,670.28
Tasa de Variación del volumen de los beneficiarios 8.5%
Tasa de cambio del volumen del subsector
2010-2012
Bovinos -2.4%
Miel 4.0%
Total -1.0%
Jornales utilizados promedio 2013 640.54
2010 635.54
Tasa de Variación en jornales de los beneficiarios 0.8%
Productividad (Ton promedio / Jornales
promedio)
2013 106.19
2010 98.61
Tasa de Variación productividad de los beneficiarios 7.7%
Unidades Animal Promedio 2013 58.26
2010 48.04
Tasa de cambio del inventario del subsector
2010-2012
Bovinos -0.5%
Miel -0.4%
Total 0.9%
Tasa de Variación Unidades Animal 21.3%
Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta aplicada a beneficiarios del Programa.
Dicho cambio en la producción se atribuye a mejoras en los conceptos que integran el
nivel tecnológico (Cuadro 9) el cual a su vez favoreció la mejora en los rendimientos
(Cuadro 10), y a un mayor inventario animal de los entrevistados que de 2010 a 2013 se
55
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
incrementó en 21.28%; es decir, paso de un promedio de unidades animal de 48.04 a
58.26 (Cuadro 15).
En el caso de la utilización de mano de obra prácticamente se mantuvo en el mismo nivel
que en el año 2010 por lo que el Programa al parecer no tuvo efecto en este rubro.
Para el conjunto del volumen de producción del subsector pecuario veracruzano y
conforme a datos estadísticos del SIAP para el periodo 2010-2012, se observó una
contracción en los volúmenes de producción de (-1.0%). El sistema mayormente
observados en la encuesta se observa un decremento en Bovinos (-3.1%) y el único con
incremento es Miel (4.0%).
Por lo anterior, los beneficiarios pecuarios mostraron un significativo mayor crecimiento en
sus volúmenes de producción respecto a la generalidad del subsector agropecuario del
Estado, siendo los casos donde el bien otorgado se refiere a maquinaria y equipos, y
adquisición de sementales, semen y embriones, los de mayor incremento en la
producción (11% de crecimiento en promedio).
Para la productividad pesquera, el indicador muestra una nula variación en la
productividad (0.0%), dado que las unidades pesqueras entrevistadas han mantenido su
mismo nivel de captura y de utilización de jornales (Cuadro 16).
Cuadro 16. Tasa de variación de productividad pesquera
Actividad Año Total pesquero
Volumen de producción promedio
(ton)
2013 6,616.00
2010 6,616.00
Tasa de Variación en el volumen de los beneficiarios 0.0%
Tasa de cambio del volumen del subsector 2010-
2012 -17.5%
Jornales utilizados promedio 2013 2,139.33
2010 2,139.33
Tasa de Variación en jornales 0.0%
Productividad (Ton promedio /
Jornales promedio)
2013 3.09
2010 3.09
Tasa de Variación productividad 0.0%
Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta aplicada a beneficiarios del Programa.
En el sector pesquero se observó que el volumen de captura en lo general se ha visto
disminuido en 17.5% para el periodo 2010-2012, por lo que en muchos casos los
pescadores capturan otras especies de menor valor comercial. Las especies más
afectadas son camarón (-18.5%), peto (-16.0%), sierra (-63.1%), entre otras. En tal
contexto, los beneficiarios pesqueros del Programa han sido menormente afectados, que
la generalidad del subsector, situación en parte es por efecto del Programa.
56
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
En general, y conforme lo señalado en las secciones previas, el Programa ha favorecido
en cierta medida el desarrollo y sostenibilidad de las actividades observadas.
Los factores exógenos que intervienen en las actividades han jugado un papel relevante
en el desarrollo de las mismas, como lo son el incremento en los costos de producción
(insumos y combustibles) y el cambio climático. No obstante, el Programa bien canalizado
(conceptos de apoyo pertinentes de acuerdo a la actividad y estrato de productor) ha
demostrado que puede atenuar o compensar los factores adversos que afectan el
desarrollo de las actividades primarias.
4.4 Efectos indirectos
4.4.1 Ingreso bruto
Como efectos indirectos se considera al Ingreso Bruto de las Unidades de Producción
observadas que se estima en base al volumen de producción, valor de los productos,
otros ingresos -generados por la propia UPR- e ingresos externos que no se relacionan
con la UPR.
En este sentido, y considerando las variaciones ya señaladas en cuanto a volumen de
producción, se esperarían incrementos correspondientes en el ingreso siempre y cuando
se observase el mismo nivel o mejora en los precios de 2013 respecto a 2010.
De la encuesta a beneficiarios, en lo general, se observó una variación del ingreso bruto
de 2.4% en valores nominales, que en términos reales17 se traduce en (-16.4%). De todas
las fuentes de ingreso, la de mayor retroceso es cíclicos (-50.96%), seguido de perennes
(-29.93%), pesquería (-14.0%) y otros ingresos (-19.9%), esto en términos reales. La
única actividad con un incremento en sus ingresos es ganadería, tanto en términos
nominales (34.5%) como en reales (10.6%) (Cuadro 17).
Al respecto y como se ha mencionado en capítulos y secciones previas, los apoyos del
Programa en la gran mayoría de los casos no apuntan a buscar un mejor precio de venta,
por lo que esta variable queda en manos del mercado.
En este sentido y en base a datos del SIAP, para el periodo de 2010-2012, los precios en
conjunto de los cultivos veracruzanos es de apenas de 5.1% en valores nominales,
situación que cambia a -11.0% a precios de 2012=100. En el grupo de cultivos
observados en los beneficiarios (maíz, café, caña de azúcar, cítricos, principalmente) las
variaciones han sido: Frutales (-16.3%) e Industriales (-3.0%) en términos reales.
Es relevante mencionar que el caso caña de azúcar durante el 2013 experimentó una
contracción importante en el precio, lo que implicó a los productores recibir un pago en
promedio de $450 por tonelada, en contraste con el año 2010 donde recibieron $650/ton.
17 Conforme al Índice Nacional de Precios al Productor, Junio 2012 = 100.
57
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
En maíz, se ha caracterizado por una alta volatilidad en los precios, por lo que se puede
señalar que el precio promedio ($5,500/ton) recibido por los entrevistados en 2010 estuvo
muy por encima del Precio Medio Rural ($3,300/ton) de ese año.
En resumen, las actividades agrícolas han sido gravemente afectadas por los precios de
mercado, lo que condicionó a un pobre desempeño del Programa en este indicador.
Cuadro 17. Tasa de variación del Ingreso bruto promedio (miles de pesos)
Actividad Ingreso Promedio Tasa de
Variación
Ingreso Promedio
(2012=100) Tasa de
Variación 2013 2010 2013 2010
Agrícolas 237.30 287.09 -17.3% 229.12 339.31 -32.5%
Perennes 216.44 252.33 -14.2% 208.98 298.22 -29.9%
Cíclicos 220.60 367.49 -40.0% 213.00 434.33 -50.0%
Pecuarios 383.19 282.98 35.4% 369.98 334.46 10.6%
Pesquería 359.28 341.42 5.2% 346.90 403.53 -14.0%
Otros ingresos1 315.93 322.03 -1.9% 305.04 380.61 -19.9%
Ingreso externo2 24.41 21.53 13.4% 23.57 25.45 -7.4%
Total 622.17 598.43 4.0% 600.72 707.28 -15.1%
Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta aplicada a beneficiarios del Programa.
(1) Relativos a Transformación, Silvicultura y/o recolección, Actividades rurales no agropecuarias.
(2) Ingresos no relacionados con la actividad de la UPR
Por su parte el subsector pecuario, durante 2010-2012 experimentó un crecimiento en el
precio nominal de 10.17%, pero en términos reales significó (-6.8%), siendo el producto
leche el de mayor disminución en su precio (-9.1%). Cabe señalar que los beneficiarios
pecuarios del Programan tienen un mejor comportamiento en su nivel de ingresos dado
sus incrementos en los volúmenes de producción (
), señalado con anterioridad, y que sus precios de venta están en el rango del promedio
estatal, por lo que se puede indicar que hay un mejor desempeño de los beneficiarios
pecuarios del Programa, dadas las condiciones de mercado en el periodo de análisis.
En las pesquerías, para el periodo 2010-2012, en promedio los precios de las especies
capturadas en el Estado de Veracruz disminuyeron (-7.3%), estando la mayor contracción
en jurel (-23.1%), Almeja (-22.2%) y carpa (-17.3%). No obstante, las especies capturas
observadas en la encuesta a beneficiarios son robalo (-5.3%), guachinango (-6.3%) y
sierra (16.5%), siendo este último el único con un valor positivo; es decir, los beneficiarios
del Programa fueron afectador medianamente por las condiciones de mercado que en
comparación con los camaroneros.
En general, lo observado muestra que el Programa no ha incidido significativamente en
mejorar el nivel de ingresos de los beneficiarios, dado que este indicador se condiciona
mayormente a los precios de venta vigente en los territorios.
58
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
4.4.2 Ingreso neto
Partiendo de los datos vertidos en las secciones previas, donde los ingresos brutos
agrícolas mostraron un decremento entre 2010 a 2013 (-17.3%, Cuadro 17) y los costos
agrícolas un aumento (13.8%, Cuadro 11), es de suponerse que el ingreso neto se vea
afectado significativamente. En el Cuadro siguiente se muestra esta situación donde las
actividades agrícolas disminuyeron su ingreso neto18 en (-22.4%) a valores nominales,
siendo esto en términos reales un (-36.6%) (Cuadro 18). Los cíclicos fueron los de mayor
cambio negativo, atribuible principalmente a disminuciones en los precios de venta y una
mayor variación positiva en los costos de producción.
Referente a las actividades pecuarias, se observa en el Cuadro siguiente un crecimiento
nominal de 38.2% (12.9% en términos reales), el cual se justifica por una sostenible
producción y a varios positivas en los precios de venta entre el 2010 y 2013.
En el caso de las pesquerías, también se observa cambios positivos por el orden de
26.3% nominalmente (3.2% en términos reales) (Cuadro 18), principalmente atribuible a
mayor cambios positivos en los precios de venta que a volumen de captura y costos de
producción. Cabe mencionar que si bien existe una diferencia considerable en el ingreso
de las pesquerías respecto a lo agrícola y pecuario, esto se debe principalmente a la
magnitud de mano de obra utilizada, donde las embarcaciones emplean de 5 a 7
personas en jornadas que alcanza las 12 horas, por lo que el precio por jornales es el más
alto registrado en la encuesta realizada.
Cuadro 18. Tasa de variación del ingreso neto (miles de pesos)
Actividad
Ingreso Neto
Promedio Tasa de
Variación
Ingreso Promedio
(2012=100) Tasa de
Variación 2013 2010 2013 2010
Agrícolas 191.32 246.68 -22.4% 184.73 291.55 -36.6%
Perennes 193.08 236.95 -18.5% 186.42 280.05 -33.4%
Cíclicos 146.96 305.90 -52.0% 141.90 361.54 -60.8%
Pecuarias 295.92 214.17 38.2% 285.72 253.12 12.9%
Pesqueras 76.50 60.58 26.3% 73.87 71.60 3.2%
Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta aplicada a beneficiarios del Programa.
B/C: Beneficio o Ingresos / Costo
La información vertida en este capítulo da cuenta de los efectos y/o contribuciones del
Programa evaluado en distintas variables, siendo la Capitalización donde más se incide
directamente, esto dado el diseño del mismo.
Como efectos “colaterales” del bien otorgado en el resto de variables, se observan
diferencias significativas atribuibles al tipo de actividad atendida y el apoyo otorgado,
como es el caso de actividades perennes con apoyos en tecnificación de riego.
18 Ingreso neto = Ingreso bruto – (costos de producción + mano de obra contratada no familiar)
59
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
No obstante, el Programa no mejora las condiciones de ingreso de las UPR, mismas que
están condicionadas mayormente a los precios de mercado, y en el caso de pesquerías al
esfuerzo pesquero disponible.
Por lo anterior, es importante que este tipo de programas sea parte de esquemas de
desarrollo integral, que considere acciones en temas de desarrollo de capacidades
orientadas a mejorar los rendimientos y/o la productividad, pero sobre todo en conjunto
con acciones relativas a poder acceder a mejores precios de venta.
60
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Capítulo 5
Conclusiones y recomendaciones
Este capítulo contiene las conclusiones y recomendaciones que se consideran de mayor
relevancia, y que están referidas a la correspondencia entre la metodología y los
resultados del levantamiento de información de campo entre beneficiarios de los
programas. Las conclusiones y recomendaciones que se plantean tienen como objetivo,
proporcionar bases para la toma de decisiones de los responsables futuros de trabajos
similares.
5.1 Conclusiones
Esta sección se integra dando respuesta a las preguntas metodológicas que dieron la
pauta a la presente evaluación. Adicionalmente, las conclusiones se presentan en la
estructura como se conformó este informe.
¿Qué factores del contexto económico, social y ambiental del Programa se pueden
vincular a los resultados obtenidos?
C1. El entorno económico actual, ha registrado en la entidad una real contracción en su
sector primario, atribuible a las condiciones adversas de una economía abierta y de
mercado –volatilidad en los precios de los granos y productos básicos, incrementos
en los precios de los insumos y de los combustibles-, y no a una contracción en los
volúmenes de producción del sector.
C2. Es posible apreciar que el nivel educativo (6 colares años promedio) de la población
atendida y de la población objetivo representa un importante reto estructural que
debe ser considerado con una prioridad alta en el marco del diseño del Programa.
Tal situación limita el mejor aprovechamiento de los bienes adquiridos, limita el
entendimiento del mercado abierto y globalizado quien hoy rige los precios de
mercado. Adicionalmente se ven limitados en la interpretación conceptual y
operativa del Programa.
C3. El cambio climático ha repercutido en una mayor incidencia de fenómeno que
atentan severamente en las actividades agropecuarias, de pesca y de acuacultura
de la Entidad, siendo un ingrediente adicional a la baja capacidad de retorno de las
inversiones de los productores de la entidad.
Referente a ¿qué elementos del diseño del Programa se pueden vincular a los
resultados obtenidos?
C1. La información disponible y el análisis expuesto en el presente informe permiten
concluir que el diseño normativo del Programa –Reglas de Operación- es
consecuente con la problemática de descapitalización presente en la Entidad; y que
61
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
sus previsiones normativas posibilitan al Ejecutivo estatal a constituir una estrategia
adecuada de desarrollo del Estado como de otras entidades de la República.
No obstante, para el periodo 2010 a 2013:
C2. El PAAP y el PAIEI no respondieron a un “diseño” de intervención que parta de un
diagnóstico, mismo que de elementos donde se establezca un problema particular
de desarrollo en el sector, ni tampoco la especificidad de una estrategia, objetivos y
metas de resultados, por lo que la operación está orientada a la atención de una
demanda inercial que se presenta año con año una vez emitido la convocatoria del
Programa. Al respecto, mucho tuvo que ver que en la entidad veracruzana se
presentó una dualidad operativa entre SEDARPA e INVEDERP, en demérito de
mejores resultados del Programa dada la carencia de una visión estrategia de
desarrollo estatal y de un plan de mediano y largo plazo específico del Programa.
C3. Adicionalmente, dentro de los principales elementos de diseño que se pueden
vincular con los resultados reportados se ubicó a la falta de una norma que
garantizara la oportunidad de los recursos, lo cual derivó en el evento principal
inductor de bajos niveles de resultados del Programa que fue el desfasamiento
presupuestal que en algunos casos prácticamente implicó la pérdida de casi un año
calendario en la oportunidad de los apoyos. Al respecto las nuevas ROP-SAGARPA
ya contienen dicha previsión, aunque para el año 2014 los desfasamientos de años
previos prácticamente han derivado en una insuficiencia presupuestal estatal.
Por su parte, ¿Qué aspectos de la operación del Programa se pueden vincular a los
resultados obtenidos?
Conforme a la situación de una falta de estrategia de desarrollo en la Entidad:
C4. La operación del Programa carece de una definición técnico-operativa de criterios
para la selección de beneficiarios, lo que atenta contra la eficiencia y efectividad en
los resultados esperados del gasto gubernamental, y en específico del Programa
evaluado.
C5. Si bien existe un diseño formal de supervisión y monitoreo del Programa, no se
despliega como tal, limitándose a un mero trámite administrativo. Por lo tanto, no se
corrigen las desviaciones que en el entendimiento de las ROP-SAGARPA deben
prevalecer para aseguran una utilización del gasto público más efectivo y equitativo
conforme a la población objetivo a atender.
C6. En general, la operación del Programa durante 2010-2013 no estuvo orientado a la
consecución de resultados o a la solución de problemáticas específicas regionales o
de la entidad en su conjunto, por lo que responde a la necesidad de comprometer el
gasto público disponible conforme lo determina la demanda libre.
62
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
¿Se ha contribuido significativamente a resolver el problema que dio origen al
Programa?
C7. La contribución del Programa en la resolución de la problemática que pretende
atender en la entidad es muy modesta tanto a niveles de cobertura de la población
objetivo (menos del 3%), de resultados e impactos, pero debe ser dimensionada en
términos de sus capacidades anuales de operación. En otras palabras, el Programa
ha contribuido de alguna manera en el problema de capitalización de las UPR
(30.5% de incremento); no obstante sus efectos son limitados en el resto de
variables evaluadas como lo son el rendimiento (7.6%) y los ingresos (4.0%), por lo
que el Programa por sí sólo no modifica el escenario de la mayor parte de la
población objetivo que ante ingresos reducidos de sus UPR no pueden adquirir o
remplazar bienes productivos para la producción y en su caso procurar
emprendimientos productivos mayores a los que cuentan.
C8. Los resultados específicos de esta evaluación en términos de las mejoras
procuradas en aspectos de desarrollo clave de la UPR reflejan que entre sus
beneficiarios el Programa ha contribuido modestamente a mejorar el nivel de
capitalización en términos reales en promedio en 6.6%; el nivel tecnológico en 2.3%;
el rendimiento en 7.6%; los costos de producción agrícola en (-7.0%), el pecuario en
3.9%, y el pesquero en (-17.7%); la productividad agrícola en 8.7%, la pecuaria en
7.7% y la pesquera en 0.0.
C9. La principal variable que limitó un mejor resultado a nivel de ingresos, fue la
variación de los precios de venta en el caso agrícola, en el pecuario incremento de
los costos a una tasa equiparable a la variación positiva de los precios de venta, y
en el pesquero la disponibilidad del esfuerzo pesquero.
C10. Dada la naturaleza de las actividades y la distribución geográfica de la población
objetivo del Programa se puede concluir que existen vulnerabilidades regionales en
la entidad, que pueden ser elementos de planeación ante los factores externos que
le afectan directamente, identificándose dentro de estos últimos los niveles de
precios y costos de producción de la actividad, así como la evolución futura de los
efectos del cambio climático.
En general, el Programa sugiere un alcance limitado de los objetivos del mismo, dado que
se atiende parcialmente la problemática que limita a las UPR. Al respecto, es posible
concluir que el marco metodológico de la presente evaluación, además de satisfacer
necesidades de información a nivel central, esta evaluación constituye una base firme que
pueden ser consideradas para resarcir deficiencias operativas identificadas.
5.2. Recomendaciones
En consideración las ROP-SAGARPA 2014, y dado que el PAIE no está presente
nominalmente en las mismas, es el Programa de Concurrencia con las Entidades
63
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Federativas al que nos referiremos cuando se refiera como el Programa. Cabe señalar
que si bien el objetivo en 2014 no es similar al PAIEI, es el diseño que da cuenta de su
semejanza o igualdad: “…se apoyarán proyectos productivos o estratégicos en
infraestructura, equipamiento, y maquinaria, así como, material genético y paquetes
tecnológicos (validados por las Unidades Administrativas centrales correspondientes),
entre otros, para los Subsectores agrícola, pecuario, de pesca y acuícolas;” (Art. 9 Inciso
c).
5.2.1. Para una mejor respuesta del Programa a los retos del entorno
Ante la responsabilidad social del Estado que le obliga a considerar la atención
generalizada de aquellos que presenta el problema razón de ser del Programa:
R1. Se sugiere mantener un enfoque de atención a la demanda pero acotada a regiones
y actividades estratégicas con el objetivo de generar un esquema de desarrollo rural
focalizado adecuado a las características propias del Estado. Por lo tanto, es
necesario;
R2. Establecer criterios para identificar y priorizar las regiones y actividades estratégicas
al cual se orientara el Programa; adicionalmente, es importante establecer los
conceptos de apoyos más convenientes de acuerdo a la realidad de tales regiones y
cadenas estratégicas. Por lo tanto, habrá que realizar un diagnóstico regional a
partir del acervo documental disponible –evaluaciones, estudios del sector, planes
de desarrollo territorial, entre otros- que resulte en un documento que defina las
regiones o territorios atender, las cadenas productivas, el perfil de los posibles
beneficiarios (población objetivo) y el conceptos de apoyo por región y/o tipo de
beneficiario.
R3. En consecuencia de la recomendación previa, será la Convocatoria el instrumento
que direccione la demanda, misma que deberá establecer los criterios de
participación en función de las regiones, cadenas, perfil de beneficiarios y las
opciones de bienes a financiar con los recursos del Programa.
Para inducir la sinergia entre programas e instituciones que convergen el medio rural:
R4. Se sugiere que el Gobierno del Estado, junto con la SAGARPA, en el marco de la
Ley de Desarrollo Rural Sustentable, procure reuniones periódicas de coordinadores
de programas federales y estatales, con el objetivo específico de conformar un
frente coordinado de acciones, lo cual implica por su magnitud la integración de una
entidad especializada que integre y mantenga actualizados permanentemente el
marco normativo, de planeación y de operación de cada uno de ellos para proponer
esquemas sinérgicos de atención. Para ello es importante definir la estrategia de
intervención como se propone en la segunda recomendación, dado que en esencia
se convertirá en el instrumento integrador de recursos públicos.
64
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
5.2.2. Para una gestión eficaz y eficiente
En el Estado se cuenta con estudios pertinentes que identifican las restricciones y las
posibilidades del sector, así como las áreas de oportunidad que pueden aprovecharse,
esta información es útil para la planeación en el sector, por lo que:
R5. Es recomendable, que a partir de la planeación estratégica señalada en la segunda
recomendación se deriven proyectos de inversión específicos para el desarrollo de
las áreas de oportunidad en cada región y actividad, con los cuales se conforme un
Banco Estatal de Proyectos del Sector, tal y como lo sugieren las ROP-SAGARPA
2014, Art. 24, fracción VI.
R6. Se sugiere en forma específica agilizar la evaluación de proyectos estableciendo
parámetros predefinidos en las formas y modelos de evaluación junto con un padrón
estatal de proveedores e insumos que contenga un tabulador de precios de los
componentes susceptibles de apoyo, lo cual implicaría mejores condiciones de
inversión y éxito a los productores beneficiarios. Esta recomendación es
complementaria a lo indicado en las ROP-SAGARPA 2014, Art. 10, fracción III,
referentes a los criterios de calificación.
R7. Dado el nivel de escolaridad de la población objetivo y la complejidad normativa que
demanda el Programa se adiciona a la propuesta previa una sugerencia para
instrumentar estrategias de simplificación, comunicación y acompañamiento que
posibiliten a cualquier elemento de la población objetivo su probable ingreso a los
beneficios del Programa.
R8. Adicionalmente a la recomendación 6, la Unidad Técnica Estatal (ROP-SAGARPA
2014, Art. 4, fracción XXXVIII) deberá ser la instancia responsable de mantener al
día el SURI, es decir, que se actualice conforme los requerimientos de información
para el buen funcionamiento de la Unidad y en general del Programa, por lo tanto se
sugiere que el FIVERFAP establezca que las autorizaciones y liberaciones sean
improcedentes en tanto no se actualice dicho Sistema.
R9. Es recomendable poner en marcha un banco de información en línea o web, que
retome información base capturada en el SURI, del banco de proyectos, del perfil de
los grupos apoyados, pero sobre todo la información técnico-productiva basal de las
actividades productivas identificadas en la planificación estratégica –recomendación
2- y de su evolución conforme se da el acompañamiento técnico en las regiones.
Dicho sistema sería el insumo principal para elaborar el informe de impacto
productivo estatal que dé cuenta de los resultados obtenidos con las acciones del
Programa y demás programas en el marco del Convenio de Coordinación y de otros
que en su momento se puedan sumar.
R10. En relación con la supervisión por parte de la instancia normativa, en este caso la
SAGARPA, es necesario que esta actividad se realice a tiempo, es decir, antes de
finalizar el ejercicio fiscal, de tal manera que los hallazgos y áreas de mejora que se
65
Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
puedan detectar puedan ser atendidas en el ejercicio inmediato, lo cual contribuirá a
una mejor gestión en el Programa y, por lo tanto, a la obtención de mejores
resultados.
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Bibliografía
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
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CGEO-SAGARPA, 2010. Términos de Referencia para la Evaluación Estatal de
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SAGARPA, México, 2010.
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Varias fechas. Xalapa, Veracruz, 2010-2011
FIVERFAP-CTEEV, 2010. Matriz de Indicadores para Resultados 2010 del Programa
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GEV-SAGARPA, 2010. Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable.
México, 2010.
GEV-SAGARPA, 2010. Anexo de ejecución para el ejercicio 2010 derivado del Convenio
de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable. Veracruz, México, 2010.
GEV-SAGARPA, 2010. Segundo Adenda modificatorio del Anexo de ejecución para el
ejercicio 2010. Veracruz, México, 31 de diciembre de 2010.
FIVERFAP, 2011. Cierre Financiero de los Programas de SAGARPA con Mezcla de
Recursos 2010. Veracruz, México, 2011.
SAGARPA, 2010. Avance Financiero de los Programas de SAGARPA con Mezcla de
Recursos 2010. Varias fechas. Veracruz, México, 2010.
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Anexos
Anexo 1. Regionalización de la PEAa agropecuaria y pesquera en
el Estado de Veracruz.
Veracruz existe una alta dependencia de la PEA ocupada en 114 de los 212 municipios a
la actividad agropecuaria con más del 50% (Figura Anexa 1). Lo cual implica que estos
municipios son altamente vulnerables a los cambios en las condiciones que afectan a la
actividad agropecuaria19 y que repercuten en más de la mitad de su población ocupada,
por lo tanto, tales municipios deben considerarse dentro de una priorización en la
asignación de incentivos económicos dada su alta sensibilidad a las condiciones dichas.
En la siguiente figura se muestran los municipios del Estado clasificados según la
proporción de su PEAa respecto a la PEA ocupada total municipal, si bien los municipios
con PEAa se distribuyen en todo el Estado, es posible apreciar que los municipios con
valores de PEAa mayores al 75% de la PEA ocupada total municipal se ubican
principalmente en zonas serranas del Estado.
Figura Anexa 1. Vulnerabilidad municipal respecto a la actividad agropecuaria
Fuente: Elaboración propia con datos del XII Censo General de Población y Vivienda 2010, y cartografía digital de INEGI.
19 Diversas contingencias, tales como: la apertura comercial de diversos productos agropecuarios y
pesqueros, las distorsiones de mercado, entre otros
Media (Ocupa hasta 50% de la PEA)
N
EW
S
Baja (Ocupa hasta 25% de la PEA)
Alta (Ocupa hasta 75% de la PEA)
Vulnerabilidad municipal respecto
a la actividad agropecuaria
N
EW
S
Muy Alta (Ocupa más del 75% de la PEA)
Media (Ocupa hasta 50% de la PEA)
N
EW
S
N
EW
S
Baja (Ocupa hasta 25% de la PEA)
Alta (Ocupa hasta 75% de la PEA)
Vulnerabilidad municipal respecto
a la actividad agropecuaria
N
EW
S
N
EW
S
Muy Alta (Ocupa más del 75% de la PEA)
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Importancia regional de la pesca y la acuicultura
La importancia socioeconómica de la actividad acuícola y pesquera puede apreciarse al
considerar que en 91 municipios brinda ocupación hasta el 10% de su PEAa20; mientras
que se registran a los municipios de Ignacio de la Llave, Ozuluama, Pánuco, Tampico Alto
y Tlacotalpan donde se ocupan en esta actividad entre el 10% - 20% de su PEAa; y con
una mayor importancia relativa de la actividad en el ámbito socioeconómico local en los
municipios de Alvarado y Tamiahua donde llega a ocupar entre el 40%-50% de su PEAa.
Como es de suponerse la especialización de las Unidades Económicas (UE) sobre una
determinada actividad de captura o acuacultura depende en el primero de los casos y en
gran medida del aprovechamiento de los recursos naturales disponibles cuencas
hidrológicas de la entidad y zona costera), mientras que en el segundo de los casos si
bien existe una dependencia de inversiones considerables, no depende de su potencial
natural ya que la capacidad de producción y aprovechamiento es inducida mediante
sistemas de producción acuacultura (Figura Anexa 2).
Figura Anexa 2. Distribución geográfica de las UE acuícolas y pesqueras por
municipio 2004.
Fuente: Elaboración propia con datos reportados por INEGI y CONAPESCA.
20 Estimaciones hechas a partir del personal ocupado total en unidades económicas pesqueras
reportado en los Censos Económicos 2004 de INEGI y CONAPESCA en su Anuario Estadístico de
Acuacultura y Pesca. Sinaloa, México, 2008.
N
EW
S
N
EW
S
UER de Captura
por municipio
1 a 101102 a 337338 a 1048
UER Acuícolas
por municipio
1 a 910 a 2223 a 54
N
EW
S
N
EW
S
N
EW
S
UER de Captura
por municipio
1 a 101102 a 337338 a 1048
N
EW
S
UER de Captura
por municipio
1 a 101102 a 337338 a 1048
UER Acuícolas
por municipio
1 a 910 a 2223 a 54
UER Acuícolas
por municipio
1 a 910 a 2223 a 54
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Evaluación de Resultados del Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura, Componentes en Concurrencia de
Recursos 2013 en Veracruz
Anexo 2. Marco metodológico
Al respecto, los indicadores utilizados hacen referencia a la situación de la UPR “Antes”
(año 2010) y “Después” (año 2013) de aber recibido el apoyo por lo que los cambios
observados no son exclusivamente imputables a la intervención del Programa, por lo
tanto, deben tomarse con reservas.
La fuente de información principal proviene de un muestreo estratificado a nivel
componente de los productores beneficiarios mediante los apoyos del Programa, con un
nivel de significancia del 95% y un tamaño de muestra de n=294.
El levantamiento de la información de campo se llevó a cabo mediante encuestas
estructuradas que fueron levantadas durante el año 2014 para valorar los cambios
observados por los beneficiarios una vez que sus emprendimientos cubrieron su etapa de
maduración.
La información recabada fue sistematizada en el Sistema Nacional de Captura de
Cuestionarios del Programa a cargo de la UST-FAO, de la cual se obtuvo la base de
datos de beneficiario del Programa, con la cual se realizaron las operaciones
considerando para ello la Guía Metodológica para el Cálculo de Indicadores de la
Evaluación Estatal de Resultados del PAIEI 2013.
El marco conceptual y diseño metodológico fueron provistos por la UST-FAO y la DGE-
SAGARPA, ajustándose en el Estado de Veracruz con base a la coordinación establecida
entre el CTEEV y la ECE.
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Anexo 3. Cuadro y Figuras Anexas
Figura Anexa 3. Matriz de posicionamiento de cadenas agroalimentarias de
Veracruz, 2007
Fuente: FUNPROVER, 2008. Priorización de las Principales Cadenas Agroalimentarias del Estado de Veracruz.