SEMINARIO

“Los desafíos de la evaluación de políticas públicas; una

aproximación a partir del análisis de casos”

Módulo: La evaluación de las políticas públicas

Temática a desarrollar: Evaluación de políticas y programas públicos:

desafíos en Argentina

Especialista a cargo: Paula Nazarena AMAYA

Correo electrónico: kunayamaya@gmail.com

MENDOZA

Agosto – Octubre 2015

1- Presentación

En este documento nos proponemos aproximarnos al tema evaluación de políticas y programas

públicos en Argentina desde una perspectiva integral, como una competencia estratégica para

mejorar los procesos de diseño e implementación de las políticas y programas públicos.

La evaluación es quizás, el momento menos abordado en los ámbitos de estudio y análisis de

políticas, y contradictoriamente el más relacionado con la capacidad de mejorarlas. Por lo tanto,

la producción de conocimiento acerca de la evaluación, puede ser relevante frente al desafío de

promover intervenciones públicas socialmente efectivas y pertinentes.

Por otro lado, la evaluación ha sido tratada desde visiones diferentes a la que compartiremos

en este artículo y en muchos casos, al escuchar la referencia “evaluar una política” nos

remitimos a procesos externos a las instituciones, con una aparente desvinculación de la

política, apelando principalmente a cuestiones relacionadas con la eficacia o eficiencia de los

procesos.

Consideramos que la evaluación de políticas y programas debe profundizar su sentido integral

de valoración de las intervenciones estatales si se pretende aportar con ella, a la construcción

de instituciones mejor preparadas para asumir la transformación social que nuestro continente

necesita.

Por lo tanto decir cuántas y qué actividades se realizaron, relatar si los recursos han sido

adecuadamente utilizados o si las iniciativas se han ajustado a derecho son resultados acotados

en un proceso de evaluación. Entendemos que es posible tener en cuenta un sentido mucho

más profundo y desafiante de la misma, haciendo foco principalmente en la trascendencia social

que el programa o política evaluada adquiere.

Esta perspectiva integral de la evaluación puede resultar importante en el contexto social y

estatal latinoamericano y argentino, marcado por una necesidad de protagonismo del Estado en

el liderazgo social. En un proceso político de crecimiento de la intervención pública a través de

políticas que intentan reducir la pobreza, mejorar las condiciones de empleo y la inclusión

educativa, entre otros grandes objetivos políticos que todavía quedan pendientes a pesar de las

mejoras producidas en varios países en los últimos 10 años.

En la segunda parte del documento compartiremos algunas reflexiones acerca del “estado de

arte” de la evaluación en Argentina, sobre todo en lo que respecta a las condiciones necesarias

para fortalecer la práctica de la evaluación.

Pensar, proponer y poner en marcha prácticas de evaluación desde una perspectiva integral,

implica articular de manera progresiva estas iniciativas con las formas, realidades y desafíos

existentes en otros ámbitos de la gestión de las políticas.

Indudablemente, tanto las formas de planificación y la elaboración del presupuesto como las

políticas de empleo público, la gestión del desarrollo o el uso de las tics, entre otras cuestiones,

inciden y son determinadas por las perspectivas de evaluación que se ponen en marcha.

En este documento que da inicio al primer módulo del seminario, pretendemos presentar los

principales lineamientos conceptuales y reflexivos sobre nuestro contexto estatal en relación al

desafío de profundizar la práctica de la evaluación de políticas y programas desde una

perspectiva integral.

A partir de estas reflexiones, se propone poner luego en relación con la evaluación integral a las

diferentes temáticas que serán desarrolladas en el seminario.

2- Referencias conceptuales sobre la evaluación integral de las políticas y programas

públicos

En estas primeras páginas nos proponemos explicar el marco conceptual que sostiene una

perspectiva de la evaluación como un desafío de valoración social (por lo tanto participativa)

integral de las políticas y programas.

Debido a una cuestión de espacio y objetivos de este artículo, no desarrollaremos en

profundidad las características de lo que llamamos “modelo integral de evaluación”. No

obstante, hacemos referencia a que este trabajo forma parte de una investigación más amplia,

donde sí se abordan más profundamente cuestiones referidas a este enfoque1.

La evaluación de las políticas y programas públicos forma parte del ciclo de las políticas, y es así

desarrollada por las diferentes teorías que explican este complejo proceso social.

Imbricada en los valores y principios de la política aparece como una posible estrategia que

puede colaborar en la mejora los procesos de toma de decisión e intervenciones públicas, ante

el desafío y voluntad de abordar las situaciones sociales en busca de criterios de equidad e

inclusión.

La perspectiva de evaluación que nos interesa se basa en una visión integral de las políticas (no

solo valorando eficacia y eficiencia sino también pertinencia y oportunidad) expresando su

esencia “política”, es decir, fundada en valores y principios sobre el desarrollo social pretendido

y poniendo el foco de atención en la valoración colectiva (participativa) de los resultados y

trascendencias sociales de las decisiones e intervenciones públicas.

En este marco proponemos la siguiente definición de evaluación: La evaluación integral de

políticas y programas públicos es una práctica de construcción, análisis y

comunicación de información para mejorar tanto los procesos como los resultados de

las decisiones e intervenciones del Estado. Implica una reflexión social compleja y

participativa que incluye el intercambio crítico y propositivo sobre los cursos de acción.

El foco principal de atención de la evaluación se centra en la identificación, valoración

y socialización de los resultados construidos por las políticas y programas, en términos

de cambios sociales producidos en las condiciones de vida de la población2.

Esta explicación refleja un intento de abordar la temática desde la complejidad político – social

que la misma implica, ligada a la toma de decisiones sobre la gestión de las políticas, basada en

1 Se puede consultar Amaya, P. (2014). “El proceso de evaluación del programa Conectar Igualdad en Argentina como

referencia innovadora de una iniciativa interinstitucional y participativa” Centro Latinoamericano de Administración y Desarrollo (CLAD) Serie Documentos Debate No. 20- XXVII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública. "La Innovación en la Gestión Pública". Ensayos Ganadores 2014. 2 Definición elaborada por la autora de este trabajo en el marco de su tesis doctoral, sobre otras definiciones,

consolidando el sentido integral de la evaluación.

el propósito de mejora de la intervención estatal y, sobre todo, relacionando esta mejora con la

transformación social posible y positiva para los sectores mayoritarios.

En los años de incidencia de las propuestas surgidas en el denominado “consenso de

Washington” en América Latina, ha prevalecido en los desarrollos teóricos y en las sugerencias

de prácticas de la evaluación, su relación con la rendición de cuentas (proceso a través del cual

los responsables de las políticas y la administración misma exponen ante los organismos

creados a tal fin y quizás antes sectores más amplios de la sociedad, los resultados alcanzados a

través de la implementación de las acciones de gestión), el aporte a la transparencia de la

información pública y el control sobre el accionar público.

Aquí y ahora la evaluación es planteada como un proceso social complejo superior a un

mecanismo de rendición de cuentas, poniendo el foco en la mejora de la acción estatal que esta

disciplina puede promover en ciertos contextos.

Entendiendo a la “mejora” de la gestión estatal como las decisiones y acciones que se

implementan en la administración pública, provocando mejores niveles de calidad de vida de la

población, a través de la intervención del Estado en la resolución de determinadas

problemáticas sociales.

Este desarrollo sobre la evaluación surge del recorrido que la teoría y la práctica misma han

realizado en los últimos años en América Latina. La reflexión acerca de la utilidad de la

evaluación de políticas no es novedosa. La preocupación sobre el “para qué” de la evaluación

en los entornos políticos, de gobierno y de gestión ha sido siempre una parte constitutiva de la

materia3.

Este debate se acentúa a lo largo de la década del 80, profundizándose la reflexión acerca de la

utilidad de la evaluación y su inserción en el contexto político y organizativo4.

En su obra, Wholey se refiere a la evaluación como una respuesta a la necesidad de los

directivos y gestores públicos de evaluar sus programas con el objetivo de encontrar maneras de

gestionarlos mejor5.

La prioridad para Wholey estaba en la gestión de los programas. La evaluación debería servir

para facilitar mejoras evidentes en la gestión, rendimiento y resultados de los programas de la

administración (1983).

En últimos 30 años las intervenciones públicas se han vuelto cada vez más complejas, de la

mano de la complejidad que caracteriza a nuestras sociedades y a sus problemas. Con esta

realidad las formas de evaluación también se fueron diversificando y evolucionaron tanto los

debates y discusiones teóricas como las prácticas concretas de evaluación de las políticas y

programas.

3 Bustelo Ruesta, M. (2001). La evaluación de las políticas públicas de igualdad de género de los gobiernos central y

autonómicos en España: 1995 – 1999. MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR. Universidad Complutense. Madrid ISBN: 84-669-2285-7 4 Las citas sobre Wholey fueron tomadas de Ballart, X. (2010). Modelos teóricos para la práctica de la evaluación de

programas. Publicado en: Q. Brugué y J.Subirats (eds.) Lecturas de gestión pública, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1996 Páginas 321‐352; ISBN: 84‐340‐0907‐2 5 Wholey, J.S. (1983). Evaluation and Effective Public Management. Boston:Little Brown.

Una de las reflexiones que ha promovido un avance en el desarrollo conceptual de la evaluación

en las últimas décadas, es su comprensión como una práctica que va más allá de la aplicación de

una serie de metodologías para la búsqueda de información sobre los programas públicos. La

evaluación vista en relación con la política, sumergida en el complejo mosaico de las decisiones

políticas.

En esta línea de trabajo encontramos la segunda etapa de la obra de Carol Weiss6, quien

enfatiza la importancia del contexto político y organizativo en la evaluación de programas

públicos.

Weiss advierte en determinado momento las dificultades políticas y organizativas que presenta

la evaluación para producir resultados que sean efectivamente utilizados. La autora describe el

pesimismo y la decepción que producen los resultados de la primera oleada de evaluaciones en

los años setenta. “Incluso utilizando los métodos más sofisticados se tiende a encontrar éxitos marginales. Por

otra parte los datos recogidos por la evaluación parecen no tener ningún efecto en las decisiones presupuestarias o

sobre la expansión o reducción de un programa”7.

Weiss destaca la incidencia que el contexto político tiene en la utilización de los resultados en

las evaluaciones de los programas.

En la actualidad, siguen abiertas y en construcción las discusiones acerca de la relación de la

evaluación con la calidad de las políticas públicas, de las cuestiones sociales relacionadas con la

práctica evaluativa, de las implicancias que los enfoques del Estado, la política y la

administración guardan con esta disciplina. Siendo todavía importante explicitar el sentido de la

evaluación, otorgando esta definición el valor social que la misma puede desarrollar.

La evaluación, su relación con la mejora de la gestión pública y el rol del Estado.

Carlos Vilas afirma que las implicaciones ideológicas no son datos externos a la hechura de las

políticas, sino que inciden en ellas de manera determinante8.

La falta de conectores entre las diferentes áreas de la administración pública, el tamaño, la

diversidad y superposición de tareas de las organizaciones burocráticas, la falta de

profesionalización del empleo público obstaculizan una gestión con mayor impacto social.

Pero el análisis de las “deficiencias” de la administración desde una perspectiva integral, implica

expresar y explicar que las organizaciones públicas de hoy, son expresiones históricas producto

de las decisiones e imaginarios sociales sobre el Estado, la política y a su vez el vínculo entre

ambas con la sociedad.

Las acciones y decisiones tomadas en el proceso de formulación, implementación y evaluación

de una política pública obedecen a un paraguas de mayor alcance, construido por objetivos

políticos que responden a una visión sobre el Estado, el desarrollo, la sociedad y los

componentes asociados.

6 Weiss, C. H. (1998). Evaluation, second edition, por Editorial: Prentice-Hall, Inc.

7 Weiss, C. H. (1987). Evaluation social programs: What Have We learned? Society, Inc.

8 Vilas, C. “Después del Neoliberalismo: Estado y procesos políticos en América Latina” Colección Planificación y Políticas

Públicas Ediciones UNLa. Lanús Marzo de 2011. Página 111

La administración es uno de los componentes del sistema político directamente influenciado

por los devenires históricos y complejas relaciones existentes entre los elementos que lo

conforman.

En este sentido, las “deudas” del Estado en la resolución de las necesidades de los sectores más

amplios de la sociedad (empleo, educación, salud, bienestar social, estabilidad económica, etc.)

no se refieren única ni principalmente a una “incapacidad” de la administración, sino que se

expresan como una consecuencia de un modelo de Estado que ha predominado en la historia

reciente de muchos países de América Latina, donde la agenda de las decisiones y acciones no

se encontró sustentada en la política como medio de construcción de un Estado integrador de

las necesidades sociales, sino en los objetivos de grupos minoritarios de poder dominantes.

Particularmente para la evaluación, esta relación de determinación entre las nociones valorativas

sobre el Estado y la temática en sí, nos llevan a pensar en la evaluación desde una perspectiva

integral, teniendo en cuenta que:

a- El desarrollo de esta perspectiva integral de la evaluación cobra sentido impulsada por

la necesidad de un Estado que lidere acciones políticas tendientes a lograr mayores

niveles de calidad de vida en los diferentes sectores de la sociedad, sobre todo en los

que sufren necesidades más urgentes.

b- El desarrollo de los sistemas de evaluación debe contemplar las características e

idiosincrasia del sistema político en general y no de la administración pública en

particular: sistema electoral, relación de la sociedad civil y de los grupos de poder con el

Estado, funcionamiento de los partidos políticos, entre otros componentes.

c- La práctica integral de la evaluación está tamizada por nociones sobre desarrollo social,

y éstas influyen en el sentido y la valoración de la eficacia, eficiencia, oportunidad y

pertinencia de las políticas.

d- Las propuestas de mejora de los procesos de toma de decisión e intervención estatal

dependerán de los objetivos político – estratégicos de los gobiernos en un momento

determinado. Por lo tanto la evaluación integral se piensa “en sintonía” con los sentidos

estratégicos del Estado (u horizontes sociales deseados y viables).

Estos “tópicos” o primeras declaraciones descriptivas y situacionales de la evaluación integral

de las políticas y programas necesitan ser desarrollados, logrando una descripción teórica y

prescriptiva acerca de qué significa y cómo pueden llevarse a la práctica evaluaciones integrales

de políticas y programas. Este desarrollo no se presenta en este artículo por una cuestión de

espacio, pero formará parte del desarrollo del seminario.

3- Estado de situación de la evaluación, desafíos y condiciones necesarias para

profundizar su práctica en Argentina.

Las reflexiones presentes en este apartado son producto de un estudio diagnóstico realizado en

base a 25 entrevistas a “actores claves” de la gestión pública, la planificación y la evaluación de

las políticas en Argentina, a nivel nacional, en el año 20149.

Las personas entrevistadas tienen una trayectoria destacada ya sea en función de sus

responsabilidades ejercidas en el ámbito de la gestión (a cargo de áreas de planificación, gestión

pública, fortalecimiento institucional, capacitación, recursos humanos, entre otras) y / o debido

a sus antecedentes académicos y de producción teórica (autores de documentos de referencia

local y regional, directores de maestrías y especializaciones en la temática, docentes e

investigadores de universidades públicas argentinas).

Las áreas a las cuales hicieron referencia las personas fueron, entre otras: Jefatura de Gabinete

de Ministros, Ministerio de Planificación e infraestructura, Ministerio de Ciencia y Tecnología,

ANSES, Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Industria, Ministerio de Agricultura,

Ministerio de Educación, Universidades Nacionales, Honorable Cámara de Diputados de la

Nación.

Las entrevistas fueron semi estructuradas y se realizaron entre los meses de octubre de 2014 y

marzo de 2015. Se efectuaron diferentes preguntas abiertas referidas a la evaluación, su

significado, las experiencias llevadas a cabo recientemente en Argentina, las condiciones

necesarias para promover la evaluación, entre otras.

Nos permitimos sumar reflexiones propias del equipo investigador que llevó a cabo el trabajo,

con el propósito de aportar a un debate acerca de la cuestión. Compartimos entonces las

respuestas de las personas entrevistadas, su síntesis.

a. Reflexión sobre el concepto de evaluación ¿Qué significa evaluar?

Hubo coincidencias a la hora de proponer una definición de evaluación por parte de las

personas entrevistadas.

“Evaluar es realizar una mirada, una revisión, un análisis crítico sobre un programa o una política”.

“Ese análisis debe tener un uso, debe ser material para la reflexión y la toma de decisiones sobre ese programa o

política, de lo contrario, pierde sentido”.

“Esa reflexión producto de la evaluación, además tiene que generar un cambio en la situación, política o

programa evaluado”.

“El mismo proceso de la evaluación es aprendizaje, es aprendizaje y ganancia para las instituciones públicas y

la ciudadanía, al generar una “memoria” de lo realizado”.

9 Este estudio ha sido parte de un “mapa diagnóstico de la evaluación” llevado a cabo por la red EvaluAR, que también ha

tomado como casos algunas provincias, entre ellas Mendoza, cuyos resultados trataremos en el seminario.

“Evaluar promueve un conocimiento sobre las políticas y su implementación. Implica conocer como salieron las

cosas ¿Para qué? Para mejorar la intervención pública. La evaluación sirve para determinar que funcionó y que

no en la implementación de una política”.

“Si la finalidad de la planificación del desempeño de las políticas públicas es dar respuesta o satisfacer alguna

problemática de la sociedad, las evaluaciones deben aportar el balance de lo realizado en ese sentido, deben

proponer una mirada integral de lo sucedido”.

“La evaluación implica valorar de forma articulada, de forma integral, lo hecho”.

Encontramos coincidencia en que evaluar es sistematizar, valorar, es analizar, es aprender. De

acuerdo a las personas entrevistadas, la evaluación debe estar relacionada con la mejora y la

toma de decisiones en el ámbito público. La evaluación debe ser integral y articulada. Evaluar es

reflexionar sobre lo hecho.

Es importante el énfasis respecto de la “utilidad” de la evaluación. De acuerdo a la mayoría de

las respuestas, la evaluación se encuentra relacionada con la reflexión para aprender, para tomar

decisiones que mejoren las políticas.

No se relaciona a la evaluación única ni principalmente con la rendición de cuentas, con la

transparencia, con el control de gestión, sino que se la vincula sobre todo con el aprendizaje y la

toma de decisiones.

Esta tendencia en las respuestas resulta muy importante, porque pueda dar cuenta de una

maduración de las percepciones y posturas acerca de la centralidad que la evaluación puede

tener como oportunidad de reflexión, balances y mejoras "sustanciales sobre los resultados de

las políticas" en detrimento de una perspectiva de "control externo sobre las formas de acción

estatal".

b. Algunas experiencias reconocidas: las fortalezas de la evaluación a nivel nacional

No todas las personas entrevistadas enunciaron conocer experiencias de evaluación realizadas

en los últimos años. Algunas de ellas afirmaron saber que existen, pero no conocerlas.

Este dato es llamativo por diferentes cuestiones. En primer lugar, porque todas las personas

entrevistadas tienen una reconocida trayectoria en temas de gestión de políticas públicas y han

sido protagonistas de los cambios ocurridos en los últimos años en el Estado Nacional. Por lo

tanto, la respuesta puede estar diciéndonos que dentro del conjunto de saberes, referencias,

prácticas, conocimientos relacionados con la planificación, las iniciativas de fortalecimiento

institucional, los desafíos, los modelos de gestión pública, la evaluación es un tema que todavía

no ha tomado un lugar destacado.

Esta idea surge debido a que, aún las personas que han sido participes de cambios

institucionales importantes a nivel nacional y las destacadas por sus producciones teóricas con

incidencia en la formación de los y las profesionales de la gestión y las políticas públicas, han

contestado que poco saben o conocen en materia de experiencias de evaluación llevadas a

cabo.

Este es un tema trascendental para la materia. Y nos permite reflexionar sobre la siguiente

probable hipótesis: “La evaluación no ocupa todavía un lugar preponderante ni siquiera

en la agenda de los ámbitos dedicados a la promoción y el estudio de las mejoras,

fortalecimiento e innovación estatal”.

En segundo lugar, este dato nos lleva a pensar que, o las experiencias de evaluación no son

todavía frecuentes a nivel nacional o han sido poco difundidas y socializadas.

Entendemos que suceden las dos cosas. Por un lado, en materia de mejora del accionar estatal,

las prácticas de evaluación no forman parte de las experiencias más destacadas llevadas a cabo

en los últimos años. Esto nos puede llevar a una segunda probable hipótesis: “Resulta

necesario promover con mayor énfasis la puesta en marcha de experiencias de

evaluación de políticas y programas públicos a nivel nacional en Argentina”.

Pero además, las experiencias de evaluación que sí han existido, no suelen conocerse de forma

extendida ni siquiera en los ámbitos dedicados a proponer la mejora de las instituciones.

Por lo tanto, podemos inferir que: “Las experiencias de evaluación llevadas a cabo en la

administración pública nacional, no han sido socializadas de forma extendida, y por lo

tanto sería importante poner más empeño en difundirlas”.

Ahora proponemos recorrer las respuestas de las personas entrevistadas, que son muy valiosas

para debatir sobre estas hipótesis y caracterizan las prácticas de evaluación conocidas.

Observamos referencias, experiencias y prácticas de evaluación conocidas por las personas

entrevistadas. Se destaca la existencia de evaluaciones sectoriales y los diferentes intentos que el

gobierno nacional realiza para avanzar hacia la conformación de un sistema integrado de

evaluación, aunque se advierte que esto todavía no ha sido posible.

Refieren a evaluaciones provenientes del Programa Asignación Universal por Hijo (AUH), el

Plan Conectar Igualdad, las evaluaciones del Ministerio de Ciencia y Técnica, las evaluaciones

de calidad, las evaluaciones de los programas educativos (sobre el Programa FINES, sobre los

bachilleratos populares, por tomar sólo dos ejemplos).

Se enuncian las iniciativas de evaluación de diferentes programas en conjunto entre ministerios

y universidades nacionales, como ejemplos se relatan las evaluaciones de los programas

sociales "Argentina Trabaja" y "Ellas Hacen" o aquellas llevadas a cabo en SIEMPRO.

Se hace referencia a la iniciativa de la Jefatura de Gabinete en el año 2013. En la actualidad se

nombran intentos desde la Subsecretaría de Evaluación Presupuestaria, junto con Jefatura de

Gabinete y Coordinación Administrativa y la Secretaría de Hacienda para la construcción de un

programa de evaluación nacional.

Aún así, coinciden las personas entrevistadas, en que el mayor desafío es lograr un

sistema integral a nivel nacional de planificación y evaluación de políticas y programas

públicos.

Las instituciones donde se reconocen experiencias y evaluación llevadas a cabo son: ANSES,

Ministerio de Economía, Ministerio de Salud, Ministerio de Ciencia y Tecnología, Ministerio

de Trabajo, Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Educación, INAP (Instituto Nacional

de Administración Pública).

Se destaca que sí hay experiencias interesantes a nivel de programas y proyectos. Se nombran

las siguientes:

•Las evaluaciones que ANSES realiza sobre diferentes programas, entre ellos la AUH y el

Programa Conectar Igualdad.

•Las evaluaciones de CONEAU sobre las universidades.

•Las evaluaciones institucionales, el seguimiento y monitoreo en el Ministerio de Ciencia y

Técnica.

•La evaluación de los programas sociales “Ellas Hacen” y “Argentina Trabaja” en La Plata,

coordinadas por la Pro Secretaría de Políticas Sociales de la Universidad Nacional de La Plata.

Se hace notar que, a diferencia de los años 90 cuando se registró quizás un mayor número de

experiencias sectoriales de evaluación (Siempro, monitoreo de planes del Ministerio de Trabajo,

de Salud, Sigen, AGN), ahora existe un proceso progresivo de integración vertical de prácticas

evaluativas. Sin embargo, no existe articulación entre las diferentes evaluaciones.

c. Los impulsos recientes: las oportunidades de la evaluación a nivel nacional

Las respuestas a esta pregunta se dividen en tres grupos. El primero y el más numeroso

responde que sí se han extendido las prácticas evaluativas. El segundo, expresa no saber o

no conocer si se han extendido, en relación a que no todas las personas entrevistadas

conocían las experiencias llevadas a cabo. Un número menor de entrevistados, entiende que no

se han extendido las experiencias de evaluación en los últimos años en Argentina, aunque

consideran que se advierte una mayor complejidad en el tratamiento del tema.

Todos asumen que existe una revalorización de la evaluación pese a que todavía no se

vislumbran acuerdos difundidos sobre su importancia. Resaltan que es más explícita hoy en día

la relación de la evaluación con la mejora de la calidad de las políticas.

Lentamente, el Estado va incorporando estos procesos e institucionalizando espacios de

evaluación.

Quienes afirman que se extendieron hacen referencia a los intentos de crear una Agencia de

Evaluación, a los esfuerzos promovidos por la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM), al

propio Programa de Evaluación de Políticas, que la Jefatura ha impulsado.

Se nombra el impulso de la JGM en la idea de una “sociedad de gobierno abierto”, la

incorporación del E-GOV como favorecedor de la evaluación presupuestaria y de las políticas

públicas o el programa de metas estratégicas de la JGM.

Se enuncia que todavía no existe una instancia de evaluación de la integralidad de las políticas

sino que, por el contrario, todas corresponden a políticas, programas o procesos

intermedios.

Se advierte que quizás, acercándonos a la finalización de un periodo de gestión, se den las

condiciones propicias para avanzar más en materia de evaluación.

“Si los avances en planificación han sido experimentales, reales pero no sistemáticos, tenemos que decir que en

evaluación, los avances son todavía menos formalizados. Las preocupaciones por la evaluación son tardías, y

tienen que ver con los avances a pasos lentos en planificación. Ahora que el espacio de la planificación empieza a

recuperarse y tomar forma, podemos empezar a pensar en la evaluación, pero todavía hay una deuda con el

fortalecimiento del espacio de planificación y evaluación. Argentina tiene una deuda pendiente, ligada a la

coyuntura, antes se impidió el pensamiento a mediano y largo plazo”.

Quienes consideran que no se han extendido las prácticas de evaluación como tal, sostienen

que en los noventa circulaban más evaluaciones. Y agregan que hoy resulta necesario desarrollar

nuevas formas de evaluación, con miradas más relacionadas con nuestros modelos de Estado,

con los objetivos estratégicos, más “nacional y popular”. Se resalta la importancia de involucrar

al ciudadano y establecer una mirada integral sobre la gestión de estas políticas.

“Necesitamos contar con mapas que nos orienten, saber hacia donde tenemos que ir en función de los objetivos”.

d. Evaluación y calidad de las políticas públicas

En este aspecto, la respuesta afirmativa fue contundente. Existe una relación entre evaluación y

calidad. Se entiende que, si no se articulan planificación, gestión de procesos y evaluación, no se

pueden sistematizar los resultados de las políticas en términos sociales o de mejora de las

condiciones de vida.

La evaluación es considerada una estrategia útil para orientar el sentido, hacia dónde deben

direccionarse las decisiones en función de los resultados alcanzados y para mirar de forma

integral y articulada las políticas y sus resultados.

Así, es compartida la afirmación de que la evaluación se encuentra relacionada e incide en la

calidad institucional. Los entrevistados coinciden en que el proceso de planificación de

políticas debería realizarse de manera más integral, y generar a su vez mayores condiciones para

mejorar su consistencia. La calidad y legalidad de los procesos, y la solvencia de los sistemas de

trabajo, son importantes en términos de implementación, pero la calidad institucional estaría

sustentada en los buenos resultados, y éstos sólo pueden considerarse y valorarse a través de la

evaluación de políticas y programas.

En definitiva, de acuerdo a la opinión de las personas entrevistadas, no se puede concebir la

planificación sin la evaluación. Es la relación entre conocimiento y acción. Es necesario

integrar y articular planificación, gestión y evaluación. Además de incidir en la calidad

institucional en términos de resultados, la evaluación integrada a la planificación ordena los

diferentes aspectos de la gestión, por ejemplo, el desempeño de las personas.

La posibilidad de que estas estrategias tengan sentido depende de los liderazgos y los equipos de

gestión. La política es el motor de las capacidades de gobierno, que puede redundar en la

calidad institucional.

La evaluación es central para obtener información en tiempo real y de primera mano de

posibles desviaciones. Permite mejorarlas sin ninguna duda, genera conocimiento, análisis

crítico, proceso de reflexión, agrega valor. El tema central radica en cómo se lo utilice. La

evaluación forma, mejora los diseños, mejora las practicas. Muchas veces no se llega al diseño,

pero sí a las prácticas.

Para que la evaluación tenga incidencia en la calidad institucional, es necesario planificarla. El

diseño y el para qué de la evaluación, quiénes usarán la información, cómo se va a difundir,

quiénes van a participar de la evaluación. En el ámbito de los tipos de actores, se propone

diferenciar aquellos que agregan legitimidad al proceso de evaluación, de aquellos que resultan

centrales para valorar en sí la política o programa en cuestión.

La evaluación es importante en el marco de una definición de calidad institucional que ponga el

foco en los resultados sociales más que en los procesos o las formas.

e. Desafíos y condiciones necesarias para profundizar el desarrollo de sistemas y/o

iniciativas de evaluación de políticas públicas

Las respuestas a estas preguntas han sido más que interesantes, y seguramente se constituyan en

una fuente de reflexión en los diferentes ámbitos que se relacionan con la evaluación de

políticas y programas públicos. Debido a la riqueza que presenta cada opinión, hemos decidido

presentarlas tal como fueron expresadas, para luego proponer una serie de reflexiones finales a

modo de cierre de este capítulo.

¿Qué hace falta para profundizar el desarrollo de sistemas y / o iniciativas de evaluación en Argentina de

acuerdo a la opinión de las personas entrevistadas?

•Fuertes liderazgos políticos y de fortalecimiento de los equipos de gestión. Comunicación y

expresión clara de los objetivos. La diferencia la hace lo político, los liderazgos y las

competencias de los equipos de gestión.

•Instalar la discusión sobre la evaluación en los ámbitos de construcción política, para que

los futuros gobiernos posean mejores herramientas para evaluar.

•Hacer crecer su presencia en la agenda de políticas públicas. A partir de esto se empezará a

valorar negativamente su ausencia. Tienen que mostrarse los resultados de realizar evaluaciones,

de forma tal que cada vez más se instale como preocupación.

•Revisar la noción de resultados, dado que en los sistemas presidencialistas no hay

incentivos para perseguir ni presentar resultados a largo plazo. Se necesitan mostrar resultados

rápidos, utilizables dentro del período del mandato.

•Compromiso de los actores políticos, acompañamiento en el proceso de planificación,

control y evaluación en todo momento del sector político, con la necesaria capacitación.

•Fortalecer la capacidad burocrática como condición para el desarrollo sustantivo de los

procesos de evaluación.

•Conocer y comprender la agregación de valor que constituye el proceso de construcción de

políticas públicas. No se conoce el proceso presupuestario cuando en realidad debiera ser el

parámetro de cualquier evaluación. Hay que perfeccionar un sistema de información financiera.

Existe muy poca información sobre indicadores y serios problemas en los registros

administrativos. Esto es muy necesario para generar evaluación, disponibilidad de información

y conocimiento de los procesos.

•Que los funcionarios valoren los interrogantes acerca de lo que están haciendo, y que

todos construyan una cuota de “humildad” para poder decirse a sí mismos (no hace falta

decirlo públicamente) qué cosas son necesarias mejorar.

•Promover la creación de un sistema de evaluación centrado en el poder ejecutivo, en los

resultados en términos políticos, no en función de la transparencia.

•Incluir la noción de evaluación acompañando todo el proceso de diseño, ejecución, y los

resultados logrados, no sólo al final.

•Fortalecer la articulación normativa entre presupuesto, planificación y gestión (para

resultados). En este sentido se vislumbran progresos, por ejemplo el Ministerio de Agricultura

tiene Plan Estratégico, lo mismo sucede con Trabajo y Turismo. Crear un sistema integrado de

plan, presupuesto y evaluación. Este sistema focaliza y ubica dentro de las áreas de gobierno a

aquellos aspectos que necesariamente se interrelacionan.

•Que los equipos de gestión participen de las evaluaciones, que se realicen conjuntamente.

Esa es una de las claves importantes para lograr cambios. Si la evaluación no produce cambios,

no sirve. La evaluación debe contar con la participación de los equipos propios de las

instituciones.

•Disminuir el miedo a mirarse y reflejar debilidades.

•Asignar recursos a la tarea de evaluar.

Otras sugerencias han sido: Prever la evaluación dentro de las estructuras estatales, construir

propuestas de evaluación “más viables”, diseñar herramientas atractivas sobre la evaluación,

con peso sobre lo procesal y mucho más ligado a lo político, formar profesionales en

evaluación.

4- Reflexiones acerca de la evaluación en Argentina

Las entrevistas realizadas nos permiten aproximarnos a una serie de reflexiones acerca del

diagnóstico y de los desafíos en materia de evaluación, a nivel nacional en el Estado Argentino.

Respecto del sistema político

En primer lugar, resulta necesario relacionar cuestiones vinculadas con el funcionamiento del

sistema político y los incentivos que éste propone (o no) a la práctica evaluativa lideradas por

los responsables de implementar las políticas y programas. La primera cuestión que surge es el

desfasaje de tiempos entre el interés político, marcado por los premios y castigos (electorales)

en materia de permanencia, y los tiempos en los cuales las políticas y los programas pueden ser

evaluados arrojando datos significativos para el desarrollo a mediano plazo y sus efectos en

términos sociales “los resultados se van a ver más allá de los periodos electorales”.

Este aspecto no es excluyente de Argentina y resulta de extrema importancia a la evaluación.

Esta cuestión no se presenta como positiva o negativa, simplemente es un dato necesario a

tener en cuenta, ya que no apoya al fortalecimiento de prácticas de evaluación.

Con lo cual, podemos plantear como primera hipótesis de reflexión la siguiente idea:

Resulta importante tener en cuenta el desfasaje entre “tiempos electorales” y / o

“tiempos de permanencia en los cargos políticos” y los “tiempos de evaluación para

visualizar resultados sociales de las políticas” a la hora de diseñar estrategias de

sostenimiento de la evaluación.

Respecto de las organizaciones públicas

Se advierte que las organizaciones públicas, sus integrantes, su historia, sus prácticas están

escasamente imbuidas de una cultura que tienda a la evaluación. No forma parte de la cultura

institucional, según las personas entrevistadas y la evaluación no es constitutiva del común de

las instituciones. Por lo tanto, en este ámbito queda mucho camino por recorrer. En primer

lugar, identificando las causas de esta característica, desde un abordaje interdisciplinario que

contemple la cuestión desde la complejidad que implica.

Podemos afirmar una segunda hipótesis referida a que parece necesario profundizar en

primer lugar la comprensión de las instituciones públicas argentinas del Estado

Nacional, estableciendo las causas para explicar el escaso desarrollo de la cultura de la

evaluación en la administración, si este existiera, y el análisis de las principales

estrategias disponibles para poder promover mayores niveles de compromiso

institucional con la temática.

Evaluación “externa”, evaluación “interna”…

Hubo importantes referencias valorativas positivas a la evaluación “interna”. Varias personas

coinciden en que, si se trata de evaluaciones que intenten promover el aprendizaje y la mejora

de las políticas y programas, éstas tienen que ser internas, contando con la más extensa

participación de los actores que conforman la institución. Consideran que ante el propósito

transformador de la evaluación, las evaluaciones externas tienen un valor relativo, no funcionan

o funcionan en menor medida como insumo para la mejora de la implementación de las

políticas.

Por lo tanto, podemos inferir que, el mayor potencial de la evaluación consiste en

involucrar activamente a las personas que conforman la institución evaluada, lo cual no

indica que la evaluación deba ser “interna” o “externa”, pero sí, debe ser liderada y

participada hacia el interior de la institución, aunque metodológicamente pueda ser

ayudada por otras personas o instituciones, como pueden ser las universidades

públicas.

En el mismo sentido, se reflexionó sobre el rol del evaluador. Se destacó que éste tiene que ser

un acompañante de los procesos de evaluación. La complejidad de la gestión impide que

alguien externo pueda valorarla íntegramente. El evaluador debe ser un facilitador para que

los actores que están en la gestión puedan sistematizar, valorar, analizar. Desde afuera no se

puede comprender totalmente una política, un programa o una institución.

Sistematización de experiencias

Algunas personas refieren a que siempre se realizan evaluaciones en la gestión, aunque sea con

escasos niveles de sistematización. Es necesario sistematizar estas experiencias para pensarlas

en cualquier proceso de diseño de política pública. Si se fortalecieran las instancias de

articulación, sistematización y socialización de las experiencias, se aumentarían positivamente la

viabilidad, eficacia y pertinencia de las políticas.

Por lo tanto, podemos pensar que un desafío interesante resultaría emprender iniciativas

de sistematización, análisis y socialización de experiencias de evaluación con el

propósito de profundizar el material disponible para la reflexión y el aprendizaje de

personas e instituciones que quizás estén interesados en llevar a cabo experiencias de

evaluación.

Socialización y difusión de los resultados de las evaluaciones

Hay además una reflexión sobre las cuestiones vinculadas a la comunicación de los resultados

de la evaluación, ante la necesidad quizás, de distinguir la producción de información con la

socialización de la misma.

Se advierte un interés particular en debatir estas cuestiones, ya que algunos entrevistados

asocian el escaso desarrollo de la evaluación con el “miedo” a ser “juzgados” o mostrarse

débiles frente a los otros.

Dado que este es un tema sensible, quizás resultara interesante promover algún espacio de

reflexión conjunto respecto de las estrategias de comunicación de los resultados de la

evaluación.

Fortalecimiento de las redes de evaluación e instancias de intercambio

Se advierte un crecimiento de los ámbitos de debate y formación pero esta cuestión aparece

como importante a la hora de promover más y mejores prácticas de evaluación.

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