evaluación de la cooperación de la comisión de la...

Evaluación de la cooperación de la Comisión de la Unión Europea con Colombia

Informe Final

Octubre de 2012

Evaluación para la Comisión Europea

Italia

Germany

Contrato marco para

Estudios y síntesis de evaluación de estrategias temáticas y regionales en el ámbito multipaís y país en el área de la

cooperación exterior

Aide à la Décision Économique

Bélgica

LOT 4: Evaluaciones de las estrategias de cooperación geográfica de la CE para países y regiones en Asia, América Latina, el Sur

del Mediterráneo y Europa del Este (el área de la nueva política de vecindad)

PARTICIP GmbH

Alemania

Ref.: EuropeAid/122888/C/SER/Multi Pedido de Servicios: 2011/263-508

Deutsches Institut für

Entwicklungspolitik

Alemania

Evaluación de la cooperación de la Comisión de la Unión Europea con

Colombia

Overseas Development Institute,

Reino Unido

European Institute for Asian

Studies Bélgica

INFORME FINAL

Instituto Complutense de Estudios Internacionales

España

Un consorcio compuesto por:

Particip-ADE–DRN-DIE–ODI-EIAS-

ICEI

DRN, es la empresa líder

Sede

Via Ippolito Nievo 62

00153 Roma, Italia

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Octubre de 2012

Esta evaluación ha sido realizada por

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]

El estudio de evaluación fue llevado a cabo por: Josyane Bouchier (TL), Alejandro Álvarez Morato y Markus Schultze-Kraft. El equipo fue asistido por Milena Leoni. La gestión de la evaluación estuvo a cargo de María del Carmen Bueno Barriga.

La evaluación fue gestionada por la Unidad de Evaluación de DG DEVCO.

Los autores aceptan toda la responsabilidad de este informe, redactado por encargo de la Comisión de las Comunidades Europeas. El informe no refleja necesariamente las opiniones de la Comisión.

La versión original, redactada en inglés, prima sobre la presente traducción.


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Informe Final Octubre 2012 Página I

ÍNDICE

ÍNDICE ..................................................................................................................................................................................... I

ACRÓNIMOS ...................................................................................................................................................................... IV

RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................................................................................. 1 0.1 Objetivo y alcance de la evaluación ............................................................................................................... I 0.2 Cuestiones metodológicas ............................................................................................................................ I 0.3 Limitaciones principales de la evaluación ...................................................................................................... I 0.4 Hallazgos principales ................................................................................................................................... II 0.5 Valoración global y conclusiones principales ..............................................................................................III 0.6 Recomendaciones principales .................................................................................................................... IV

1 INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................... 1 1.1 Objetivos y alcance de la Evaluación ........................................................................................................... 1 1.2 Propósito y estructura del Informe .............................................................................................................. 1

SECCIÓN 1: MARCO METODOLÓGICO................................................................................................................... 2

2 LAS FASES DE EVALUACIÓN ............................................................................................................................ 2

3 METODOLOGÍA PARA LA RECOPILACIÓN DE DATOS Y ANÁLISIS .............................................. 3 3.1 Elaboración de un inventario de las intervenciones de la CE por áreas pertinentes ...................................... 3 3.2 Selección y análisis de una muestra de las intervenciones de la CE ............................................................... 4 3.3 Entrevistas .................................................................................................................................................. 5 3.4 Documentos ............................................................................................................................................... 5 3.5 Análisis ....................................................................................................................................................... 6 3.6 Dificultades encontradas y limitaciones ....................................................................................................... 6

SECCIÓN 2: MARCO DE LA EVALUACIÓN ............................................................................................................ 7

4 CONTEXTO DE DESARROLLO NACIONAL EN EL QUE LA CE INTERVIENE ......................... 7

5 VISIÓN GENERAL DEL MARCO DE COOPERACIÓN DE LA CE CON COLOMBIA ............... 12 5.1 Los niveles de intervención de la estrategia de la Comisión en Colombia ................................................... 12

5.1.1 DIÁLOGO UE-COLOMBIA ......................................................................................................... 13

5.1.2 UE-CAN (Y COLOMBIA) RELACIONES COMERCIALES ...................................................... 15

5.2 Cooperación de Desarrollo de la CE con Colombia ................................................................................... 17

5.2.1 LA COOPERACIÓN DE LA COMISIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA CON COLOMBIA

DURANTE EL PERÍODO 2002-2011 ........................................................................................................ 17

5.2.2 EL DIAGRAMA DE LA LÓGICA DE INTERVENCIÓN (LI) ................................................. 18

6 LA ESTRATEGIA DE COOPERACIÓN IMPLEMENTADA .................................................................. 20

SECCIÓN 3: HALLAZGOS DE LA EVALUACIÓN ............................................................................................... 22

7 INTRODUCCIÓN A LOS HALLAZGOS DE LA EVALUACIÓN .......................................................... 22

8 RESPUESTAS POR PREGUNTA DE EVALUACIÓN ............................................................................... 23 8.1 Paz, Estabilidad, Desarrollo Socioeconómico ............................................................................................ 23 8.2 Estado de Derecho, Justicia y Derechos Humanos .................................................................................... 28 8.3 Los derechos humanos y las víctimas del conflicto armado ........................................................................ 35 8.4 Buena gobernanza ..................................................................................................................................... 39 8.5 Productividad, Competitividad y Comercio ............................................................................................... 47 8.6 Sostenibilidad ambiental ............................................................................................................................ 53 8.7 Instrumentos y modalidades de ayuda ....................................................................................................... 58


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Informe Final Octubre 2012 Página II

8.8 3Cs, valor añadido ..................................................................................................................................... 65 8.9 Vinculación de ayuda, rehabilitación y desarrollo ....................................................................................... 69

SECCIÓN 4: EVALUACIÓN GLOBAL, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................ 75

9 EVALUACIÓN GLOBAL ..................................................................................................................................... 75

10 CONCLUSIONES .................................................................................................................................................. 76 10.1 Conclusiones por grupo ............................................................................................................................ 77 10.2 Conclusiones por macrosector .................................................................................................................. 81

11 RECOMENDACIONES ....................................................................................................................................... 87 11.1 Recomendaciones por grupo ..................................................................................................................... 87 11.2 Recomendaciones por macrosector ........................................................................................................... 89

DIAGRAMAS:

DIAGRAMA 1: SÍNTESIS DE LA LÓGICA DE INTERVENCIÓN DE LA CE CON PREGUNTAS DE EVALUACIÓN (PE) .................................. 19 DIAGRAMA 2: LÓGICA DE INTERVENCIÓN DE LOS PIN ........................................................................................................ 70 RECUADROS:

RECUADRO 1 : SELECCIÓN DE CRITERIOS DE MUESTREO DE LAS INTERVENCIONES DE LA CE .......................................................... 5 RECUADRO 2: INTERVENCIONES SELECCIONADAS ................................................................................................................ 5 RECUADRO 3 : ASPECTOS DESTACADOS DEL ACUERDO DE LIBRE COMERCIO CON COLOMBIA .................................................... 15

TABLAS:

TABLA 1 : LISTA DE MACROSECTORES Y SECTORES DE INTERVENCIONES DE LA CE EN COLOMBIA .................................................. 4 TABLA 2 : SECTORES FOCALIZADOS DE INTERVENCIÓN DURANTE EL PERÍODO 2003-2010 ........................................................ 18 TABLA 3 : RELACIÓN ENTRE LOS CRITERIOS DE EVALUACIÓN DEL CAD, TEMAS ESPECÍFICOS DE LA CE Y LAS PE .............................. 22 TABLA 4 : RESUMEN DE LAS CONCLUSIONES POR GRUPO .................................................................................................... 85 TABLA 5 : RESUMEN DE LAS RECOMENDACIONES POR GRUPO .............................................................................................. 92 FIGURAS:

FIGURA 1: PASOS CLAVE DE LA EVALUACIÓN DE COLOMBIA A NIVEL PAÍS ................................................................................. 2 FIGURA 2 : COOPERACIÓN DE LA CE POR DISTRIBUCIÓN MACROSECTORIAL (2002-2011) ....................................................... 21 FIGURA 3: PRODUCTOS Y SERVICIOS CREATIVOS (% DEL TOTAL DE EXPORTACIONES DE PRODUCTOS Y SERVICIOS), 2011 ................ 50


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Informe Final Octubre 2012 Página III

ÍNDICE DEL VOLUMEN 2 No traducido

ANNEX 1: TERMS OF REFERENCE .................................................................................................................................. 1

ANNEX 2: BIBLIOGRAPHY ............................................................................................................................................. 24

ANNEX 3: LIST OF PEOPLE MET .................................................................................................................................. 36

ANNEX 4: NATIONAL CONTEXT ................................................................................................................................... 40

ANNEX 5: OVERVIEW OF EC COOPERATION FRAMEWORK IN COLOMBIA .................................................. 57

ANNEX 6: THE IMPLEMENTED COOPERATION STRATEGY: ANALYSIS OF EC INVENTORY OF INTERVENTIONS ............................................................................................................................................................... 89

ANNEX 7: OTHER DONORS’ COOPERATION ......................................................................................................... 105

ANNEX 8: MACRO–SECTORS & SECTORS OF EC INTERVENTIONS IN COLOMBIA, EXPLANATORY TABLE ... 108

ANNEX 9: LIST OF EC INTERVENTIONS IN COLOMBIA UNDER ALA & DCI-ALA BUDGET LINES, 2002-11.......110

ANNEX 10: LIST OF EC INTERVENTIONS IN COLOMBIA UNDER UP-ROOTED PEOPLE BUDGET LINES113

ANNEX 11: LIST OF EC INTERVENTIONS IN COLOMBIA UNDER THEMATIC BUDGET LINES, 2002-11118

ANNEX 12: LIST OF EC INTERVENTION AT SUB-REGIONAL LEVEL: ANDEAN COMMUNITY, 2002-11 132

ANNEX 13: LIST OF EC INTERVENTION AT REGIONAL LEVEL: LATIN AMERICA, 2002-2011 ............. 134

ANNEX 14: ROM ANALYSIS .......................................................................................................................................... 140

ÍNDICE DEL VOLUMEN 3 No traducido

ANNEX 15: DATA EVALUATION GRID .......................................................................................................................... 4

EQ1: PEACE, STABILITY AND ECONOMIC DEVELOPMENT ............................................................................. 4

EQ2: RULE OF LAW, JUSTICE AND HUMAN RIGHTS ....................................................................................... 44

EQ3: HUMAN RIGHTS AND THE VICTIMS OF THE ARMED CONFLICT ..................................................... 63

EQ4: GOOD GOVERNANCE ....................................................................................................................................... 86

EQ 5: PRODUCTIVITY, COMPETITIVENESS AND TRADE ............................................................................ 133

EQ6: ENVIRONMENTAL SUISTAINABILITY ..................................................................................................... 179

EQ7: INSTRUMENTS AND AID MODALITY ....................................................................................................... 200

EQ8: 3CS AND VALUE ADDED .............................................................................................................................. 239

EQ9: LINKING RELIEF, REHABILATION AND DEVELOPMENT .................................................................. 258


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Informe Final Octubre 2012 Página IV

ACRÓNIMOS

@LIS Alianza para la Sociedad de la Información (Programa CE)

AC Acuerdo de contribución

ACCIÓN SOCIAL Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación

ACNUR Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados

ALA Instrumento financiero para los países de América latina y Asia

ALC América Latina y Caribe

ALCA Área de Libre Comercio de las Américas

ALFA Programa de cooperación entre Instituciones de Educación Superior de la Unión Europea y América Latina (Programa CE))

AL- INVEST Programa para apoyar la internacionalización de las pymes en América Latina

(Programa CE)

ANE Actores no estatales

AOD Ayuda oficial al desarrollo

APS Apoyo presupuestario sectorial

AT Asistencia Técnica

AUC Autodefensas Unidas de Colombia

BTC Barreras técnicas al comercio

CAD Comité de Ayuda al desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

CAES Centros de Atención Empresarial

CAN Comunidad Andina de Naciones

CARS Corporaciones Autónomas Regionales

CDC Código de conducta UE

CE Comisión Europea

CEPAL Comisión Económica para América latina de Naciones Unidas

CERCAPAZ Cooperación entre Estado y Sociedad Civil para el Desarrollo de la Paz (ONG)

CJ Criterio de Juicio

COM Comunicación de la Comisión Europea

CONPES Consejo de Política Económica y Social

CSJ Consejo Superior de la Judicatura

CTI Cuerpo Técnico de Investigación de la Policía colombiana

DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística

DAS Departamento Administrativo de Seguridad

DC Desarrollo de capacidades

DDH Línea presupuestaria de democracia y derechos Humanos

DDHH Derechos Humanos

DEL Desarrollo económico Local

DELCO Programa CE de desarrollo económico local y comercio en Colombia

DEP Documento de estrategia país

DIH Derecho Internacional Humanitario


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Informe Final Octubre 2012 Página V

DPN Departamento de Planificación nacional

DRPE Programa Desarrollo Regional Paz y Estabilidad

DUE Delegación de la Unión Europea (Delegación de la Comisión Europea hasta el 30/11/2009)

EAMR Informe de gestión de ayuda externa (External Assistance Management Report)

ECHO Oficina Humanitaria de la Comisión Europea

ELN Ejército de Liberación nacional

EM UE Estados miembro de la Unión Europea

ENV Medioambiente

EP Enfoque proyecto

FAFA Acuerdo marco financiero y administrativo (Financial and Administrative Framework Agreement)

FARC Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia

FAT Facilidad de Cooperación UE-CAN para la Asistencia Técnica al Comercio

FLEGT Plan de Acción sobre la aplicación de las leyes, gobernanza y comercio forestales (Forest Law Enforcement, Governance and Trade)

FOMIPYME Fondo Colombiano de Modernización y Desarrollo Tecnológico de micro, pequeñas y medianas empresas

FORJUS Fortalecimiento del sector de la justicia para la reducción de la impunidad en Colombia (Programa CE)

FORSISPEN Apoyo institucional para el sistema de justicia colombiano (Programa CE)

FORVIC Fortalecimiento Institucional para la Atención a las Víctimas (Programa CE)

GDC Gobierno de Colombia

GR Grupo de referencia de la evaluación (servicios CE)

GSF Fondo del Escudo Guayanés (Guyana Shield Facility)

ICD Instrumento de Cooperacion al desarrollo

IE Instrumento para la Estabilidad

IEDDH Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos

INPANDES Integración Regional Participativa en la CAN (Programa CE)

INTERCAN Integración Económica Regional de la CAN (Programa CE)

JLS Justicia, Libertad y Seguridad

LAB I I I Tercer Laboratorio de paz

LAPOP Proyecto de Opinión Pública de América Latina

LEADER Iniciativa comunitaria de desarrollo rural de la Unión Europea (Liaison Entre Actions pour le Development de L’Économie Rurale, Programa CE)

LI Lógica de intervención

LJP Ley de Justicia y Paz

LP Laboratorio de Paz

MERPD Misión para la Reducción de la Pobreza y Desigualdad

MPYMES Micro, pequeñas y medianas empresas

MRR Mecanismo de Reacción rápida

NIAGS Nuevos grupos armados ilegales

OACNUDH Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio


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Informe Final Octubre 2012 Página VI

ONG Organización no gubernamental

ONU Organización de las Naciones Unidas

OSC Organizaciones de la Sociedad civil

PAC Política agrícola común

PDD Plan de Desarrollo departamental

PDI Personas desplazadas internamente

PDN Plan de Desarrollo Nacional

PDP Programas de Desarrollo y paz

PE Pregunta de Evaluación

PENMV Plan Estratégico Nacional de Mercados Verde

PET Procesos Estratégicos Territoriales

PGN Procuraduría General de la Nación

PIB Producto Interior bruto

PIN Programa Indicativo nacional

PIR Programa Indicativo regional

PNUD Programa de Desarrollo de Naciones Unidas

PYMES Pequeñas y medianas empresas

REH Línea presupuestaria desplazados

RMT Revisión de Medio Término

ROM Monitoreo orientado a resultados

SIDA Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo

SINA Sistema Nacional Ambiental

SPG Sistema de preferencias generalizadas

SPOA Sistema penal oral acusatorio

TLCAN Tratado de Libre Comercio de América Latina

UE Unión Europea

URB -AL Programa de cooperación para el desarrollo urbano de la Unión Europea y América Latina (Programa CE))

VARD Vinculación de ayuda, rehabilitación y desarrollo


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Informe Final Octubre 2012 Página 1

RESUMEN EJECUTIVO

0.1 Objetivo y alcance de la evaluación

El objetivo de este trabajo es ofrecer una evaluación global independiente de la cooperación pasada y actual de la Comisión con Colombia, a lo largo del período de 2002- 2011. También tiene por objeto identificar las lecciones clave para mejorar las estrategias y los programas actuales y futuros de la Comisión, considerando, en particular, la nueva política de desarrollo establecida en la “Agenda para el cambio”.

La evaluación centra su atención en las siguientes áreas de investigación: Paz, Estabilidad y Desarrollo Socioeconómico; el Estado de Derecho y la Justicia; los Derechos Humanos y las víctimas del conflicto armado; Buena Gobernanza; Productividad y Competitividad; Sostenibilidad ambiental y el Vínculo entre Ayuda, Rehabilitación y Desarrollo. Asimismo, analiza los instrumentos y las modalidades de ayuda que la Comisión tiene disponibles, así como la coherencia, la coordinación y la complementariedad (las 3Cs) de la cooperación de la UE y el valor añadido europeo.

0.2 Cuestiones metodológicas

La evaluación responde a nueve Preguntas de Evaluación (PE) clave que abarcan partes muy importantes de la estrategia de la CE y su implementación. Los evaluadores formularon estas preguntas tras el análisis de los Documentos de Estrategia País y los documentos de la CE, y a través de una selección representativa de las intervenciones de la UE en Colombia. Los proyectos y sus contribuciones al desarrollo de Colombia fueron analizados sobre la base de las evaluaciones de los proyectos, los informes internos sobre la marcha de los trabajos, y los datos del seguimiento y la documentación de otros socios en desarrollo, de ONG internacionales y académicos y de instituciones oficiales colombianas.

Durante una visita sobre el terreno, los miembros del equipo de evaluación validaron las hipótesis formuladas a través de entrevistas, debates entre

grupos muestra y visitas a los emplazamientos de los proyectos. Esto permitió abarcar tanto los aspectos de la política como aquellos de la estrategia y los asuntos relacionados con la implementación. En conjunto, los evaluadores entrevistaron a más de 120 personas en Bruselas y Colombia, sostuvieron dos debates entre grupos muestra, y visitaron los emplazamientos de dos proyectos fuera de Bogotá.

0.3 Limitaciones principales de la evaluación

Entre las principales limitaciones que se encontraron, las más importantes serían las siguientes:

La disponibilidad y la calidad de los datos de las intervenciones de la CE

Las limitaciones experimentadas en el análisis están estrechamente relacionadas con la cantidad y la calidad de la información obtenida. La disponibilidad de información variaba entre las intervenciones. Además, aunque los marcos lógicos de los programas evaluados contienen un conjunto de indicadores, no hay información sistemática de tales indicadores en los documentos relacionados con los programas (tales como informes sobre la marcha de los trabajos, seguimiento, evaluaciones, etc.).

Debido a estas limitaciones, las respuestas que ofrece la presente evaluación sobre los resultados y los impactos reales de las intervenciones de la CE, son de un alcance igualmente limitado.

Falta de disponibilidad de datos en los ámbitos local y municipal en las zonas de conflicto.

En muchos casos, en base a las fuentes de documentación en mano, es difícil evaluar la medida en que la situación observada se debe a la cooperación de la CE en las zonas de conflicto.

Con frecuencia, los sitios web de los Laboratorios de Paz están pasados de fecha, los puntos de referencia y el progreso informado en Internet se referían a los municipios. En cuanto a los datos de ámbito departamental, el plan de inversión


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Informe Final Octubre 2012 Página II

plurianual de los Planes de Desarrollo Departamental, no estaba a menudo disponible o no podía ser comparado.

0.4 Hallazgos principales

El análisis muestra que, mientras que la cooperación de la CE a nivel país ha podido vincular – de manera simultánea y complementaria – la ayuda y la rehabilitación – los objetivos a corto y medio plazo – no ha podido establecer el vínculo con el desarrollo – el objetivo a largo plazo – aunque sí ha podido crear las condiciones que podrían permitirlo en el futuro.

La estrategia de la CE en Colombia, en coherencia con las políticas definidas por el Gobierno de Colombia en relación con la promoción de la paz en los ámbitos local y nacional, ha contribuido a apoyar las actividades de promoción de la paz y a abordar las causas básicas de los conflictos en las regiones más afectadas por éstos. Los logros más importantes de la contribución de la CE han consistido en crear plataformas de diálogo entre los diferentes actores presentes en el territorio, en el fortalecimiento de las redes y las organizaciones de la sociedad civil, en promover la formación de alianzas entre los actores de los sectores público y privado, y en apoyar las actividades productivas para la estabilización socioeconómica de los territorios.

Las actividades productivas apoyadas por la CE, con miras a fortalecer las economías locales, contribuyeron a la estabilización socioeconómica de las regiones, creando un incentivo fundamental para que las comunidades rurales permanezcan en sus territorios, y mejorando las capacidades organizativas de las comunidades. Las actividades ayudaron a las micro, pequeñas y medianas empresas a acceder a los mercados locales y nacionales. Sin embargo, aún no hay suficientes pruebas como para demostrar que han obtenido un nivel de consolidación que asegure viabilidad y sostenibilidad económica.

A nivel nacional, la CE ha contribuido al fortalecimiento del Sistema Nacional de Comercio Exterior y a la reducción del impacto de las barreras no arancelarias al comercio, aunque no es posible determinar el nivel de su contribución.

El apoyo de la CE ha tenido éxito en integrar la sostenibilidad ambiental en todas sus intervenciones. Aún más, en varias cadenas productivas constituye un elemento de diferenciación que ha permitido a las organizaciones de productores acceder a los nuevos mercados. La CE ha jugado también un papel clave en fortalecer las capacidades de las

‘Corporaciones Autónomas Regionales’ y en intensificar el proceso de coordinación con las organizaciones de base comunitaria y los pequeños empresarios. Esto contrasta con la falta de coordinación entre la CE y el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, la principal autoridad ambiental del país.

Las intervenciones bilaterales de la CE han hecho contribuciones específicas al fortalecimiento institucional del sector de justicia, sobre todo en relación con la capacidad del Estado para asistir a las víctimas dentro del marco de justicia de transición y su capacidad de implantar el Sistema Penal Oral Acusatorio (SPOA). También ha apoyado la capacidad de las víctimas para participar en el proceso de justicia de transición y presentar reclamaciones. Con respecto a la situación de la impunidad en Colombia, la evaluación no encontró pruebas de que ésta hubiera mejorado durante el período de evaluación, especialmente tras el inicio gradual del SPOA en 2005 y, dada la compleja situación, no sería razonable esperar que las contribuciones analizadas de la CE, para fortalecer el estado de derecho en Colombia durante el período de evaluación, podrían haber cambiado fundamentalmente la situación de impunidad en el país.

En el difícil contexto de conflicto y derechos humanos en Colombia, la cooperación de la CE para promover los derechos humanos y asistir a las víctimas de los conflictos armados ha realizado una serie de contribuciones importantes: el apoyo político de la CE ayudó a fortalecer a las organizaciones de la sociedad civil y a los grupos de derechos humanos que se enfrentaban a un entorno difícil y a veces hostil durante gran parte del tiempo en el período de evaluación. Después de 2007, el grado de coincidencia entre las posiciones del Gobierno y las de la CE aumentó cuando el segundo período de administración de Uribe adoptó una postura un tanto más amplia sobre el problema de los derechos humanos, y la Delegación de la UE en Bogotá estableció una buena relación de comunicación con el Gobierno (que incluía el inicio de un diálogo oficial sobre los derechos humanos) mientras se distanciaba de las comunidades no gubernamentales de derechos humanos.

También son visibles las contribuciones clave a la protección de la tierra y los bienes patrimoniales de las personas desplazadas internamente (PDI) y a la política pública colombiana para las PDI, y al fortalecimiento de las capacidades de las víctimas y las organizaciones de derechos humanos para participar en el proceso de justicia de transición y


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Informe Final Octubre 2012 Página III

mantener un gran nivel de actividad a favor de la defensa y la promoción de los derechos humanos.

La cooperación de la CE ha contribuido también al fortalecimiento de los agentes locales. Ha ayudado a los órganos subnacionales a promover la elaboración participativa de un presupuesto y enfocar la entrega de servicios públicos conforme a las necesidades sociales y territoriales; esta cooperación les ha ayudado parcialmente a desarrollar la capacidad técnica y luchar contra la corrupción. Por otro lado, también ha ayudado a las organizaciones de la sociedad civil (OSC) a ganar credibilidad y capacidades técnicas, favoreciendo a la vez el establecimiento y operación eficaz de diversas plataformas locales sobre diálogo.

Durante el período de evaluación, la ayuda en Colombia se entrega a través de dos modalidades principales de ayuda: programa o enfoque de proyecto (EP) y, marginalmente, Apoyo Presupuestario Sectorial. Pertinente es la vasta combinación de instrumentos financieros programables y no programables utilizados para entregar ayuda, y la elección de asignar la mayoría de los fondos mediante subvenciones para financiar proyectos puestos en práctica por las OSC y por instituciones públicas. Al hacerlo, la CE ha promovido los procesos de apropiación y fortalecimiento de capacidades entre las instituciones de países socios. Por el lado negativo, los dos puntos débiles principales son que los procedimientos de la CE han afectado a la eficiencia de los proyectos/programas y que ha habido una falta de coherencia interna entre los niveles de intervención (bilateral, subregional y regional) e instrumentos, con el añadido de que la búsqueda de coordinación interna y la complementariedad han sido, también, fuente de contradicción y tensión.

Durante el período de evaluación, la coordinación y la complementariedad entre los donantes y especialmente entre la CE y los Estados Miembros (EM) en Colombia, eran bastante limitadas y, pese la publicación en 2007 del Código de Conducta, el valor añadido de la CE no ha sido identificado o reconocido entre los donantes, lo que limita considerablemente cualquier posibilidad de División del Trabajo entre los donantes.

0.5 Valoración global y conclusiones principales

1. Una estrategia innovadora y eficaz. La estrategia de cooperación de la CE con Colombia entre 2002 y 2011 se ha caracterizado por una estrategia central

dirigida a la promoción de la paz. Innovadora en su enfoque y métodos, la estrategia ha dado resultados positivos.

2. No obstante, tres tipos de debilidades impidieron que la estrategia de cooperación en Colombia alcanzara mejores niveles de efectividad e impacto, y afectó negativamente a sus niveles de eficiencia y sostenibilidad: Debilidades asociadas con herramientas y metodologías (falta de herramientas y metodología para llevar a cabo evaluaciones de capacidad territorial; aplicación deficiente de las herramientas presentes en el campo de evaluación de capacidades y desarrollo de capacidades; presencia de asuntos delicados como los derechos humanos). Debilidades relativas a las intervenciones de la CE (problemas de implementación relacionadas con los procedimientos, viabilidad económica frágil de las actividades productivas apoyadas por la CE). Debilidades en la capacidad organizativa, estratégica y política de la CE (coordinación interna defectuosa entre los instrumentos de ayuda y las herramientas, proyectos y sectores; reducida aplicación de los principios de efectividad de la ayuda; el liderazgo restringido de la CE a nivel político y de gestión para empujar temas sensibles pero esenciales como los derechos humanos; la carencia de un diálogo sobre política que sea estructurado, orientado a los resultados y transversalmente sectorial e inclusivo de actores).

Las conclusiones principales son:

Sobre política y estrategia. La estrategia de cooperación de la CE ha ayudado a las víctimas del conflicto armado a pasar de la ayuda a la rehabilitación, pero no ha logrado vincular el desarrollo (objetivo a largo plazo) a los objetivos anteriores de corto y medio plazo. (C1) La CE no tiene un marco estratégico estructurado a mano para promover los principios de buena gobernanza de manera coherente o, mejor, la buena gobernanza como cauce principal. (C2)

Sobre la estrategia de respuesta y la programación de la CE. Pese la disposición de la CE para prestar ayuda efectiva, el contexto altamente político de la cooperación de la CE en Colombia ha sido un obstáculo. (C4) Los ejercicios de evaluación de capacidades han sido más bien escasos en la cooperación técnica en Colombia. Además, el marco estándar de desarrollo de capacidades de la CE ha mostrado una falta de adaptación a su enfoque de desarrollo territorial


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Informe Final Octubre 2012 Página IV

en Colombia en cuanto no logró evaluar los territorios. (C5)

Sobre las 3C y el valor añadido de la CE. La coordinación y la complementariedad entre los donantes en Colombia eran bastante limitadas y el valor añadido de la CE no fue identificado ni reconocido entre la comunidad de donantes, impidiendo cualquier posibilidad de una división del trabajo entre los donantes. (C6). Por otra parte, la estrategia de cooperación de la CE durante el período de evaluación sufrió una seria falta de coherencia interna que incluso afectó al equilibrio organizativo interno de la Delegación de la Unión Europea (DUE). (C7). Sin embargo, la coherencia externa está bien salvaguardada entre las políticas de la UE y las intervenciones de la CE a nivel país. (C8)

Sobre prevención de conflictos y resolución. La estrategia de la CE en Colombia ha contribuido a generar las condiciones para la paz en las zonas de conflicto, principalmente con la construcción de una red social en los territorios, gracias al fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, las redes y la promoción de alianzas entre las instituciones públicas y privadas en el territorio. Asimismo, ha contribuido a la generación de plataformas de diálogo entre los diferentes actores presentes en el territorio. No obstante, estas organizaciones y plataformas de diálogo revelan debilidades respecto a la sostenibilidad y la formalización e incidencia de propuestas en las políticas locales y nacionales. (C9). La cooperación de la CE ha invertido también importantes recursos en la promoción de alternativas productivas en las zonas más afectadas por el conflicto. Inicialmente, estas iniciativas contribuyeron a la seguridad alimentaria y a la reactivación productiva del territorio, y son evaluadas positivamente por sus impactos en función de la cohesión social y la contribución a la permanencia de las familias en el territorio. (C10)

Sobre el estado de derecho, la justicia y los derechos humanos. En respuesta a las prioridades nacionales, la CE ha centrado la atención en apoyar la ejecución del nuevo Sistema Penal Oral Acusatorio (SPOA) y ha ayudado a fortalecer las instituciones encargadas de aplicar la Ley de Justicia y Paz y la protección del derecho a la verdad, justicia y reparación de las víctimas, pero la impunidad continúa siendo un problema importante para el estado de derecho en Colombia, y el proceso de justicia de transición está tambaleante. (C11) Aunque no es posible atribuir definitivamente mejoras específicas de la situación de los derechos humanos de los grupos

de población contemplados, en un conflicto difícil y en un contexto de derechos humanos, la CE ha ofrecido importante apoyo político y técnico para la promoción de los derechos humanos, especialmente los derechos civiles y políticos, y para prestar asistencia y empoderar a las víctimas del conflicto armado en Colombia. (C12)

Sobre comercio y competitividad. El enfoque de desarrollo económico local apoyado por la CE ha contribuido a formar las bases para el desarrollo y la competitividad de los territorios, más que nada en las zonas rurales. Varias de estas cadenas tienen potencial de exportación y podrían beneficiarse de los acuerdos comerciales firmados hace poco con EE.UU. y la UE. No obstante, la mayoría de las micro, pequeñas y medianas empresas (MPYMES) involucradas todavía se enfrentan a muchas dificultades para fortalecer su participación en los mercados nacionales y para fortalecerse en los mercados internacionales. (C13)

Sobre sostenibilidad ambiental. Aunque el medio ambiente no es una prioridad de la estrategia de cooperación de la CE en Colombia, y aun cuando la estrategia de la CE no ha sido coordinada con el Ministerio de Medio de Ambiente o la política ambiental nacional, su contribución ha sido de todos modos vital para mejorar la sostenibilidad del medio ambiente. (C14)

0.6 Recomendaciones principales

En un país como Colombia caracterizado por sus ingresos de niveles alto y medio y por el conflicto armado interno, la CE tiene que definir una posición clara sobre varios problemas serios – en particular, sobre los derechos humanos en vista del contexto altamente sensitivo y humanitario y de derechos humanos – y, muy probablemente, sobre partes interesadas (stakeholders) clave antagonistas, de manera que se pueda desarrollar una estrategia de cooperación pertinente, así como también desarrollar y asumir el liderazgo entre los donantes y en particular entre los Estados Miembros de la Unión Europea (EM UE) (Valor Añadido).

También es apropiado considerar y analizar algunas cuestiones relacionadas con las metodologías y las herramientas de la CE:

la importancia, en una situación de intervenciones territorializadas, de llevar a cabo una evaluación de la capacidad territorial, en la medida en que el análisis institucional estándar no abarca todo lo


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Informe Final Octubre 2012 Página V

requerido en el alcance de la evaluación, así como de la cohesión social y territorial;

la necesidad de sistematizar modelos como el enfoque y la metodología del proyecto DELCO, y difundirlos;

la importancia de llevar a cabo una evaluación de impacto de la Estrategia de Promoción de la Paz de la CE, a fin de sistematizar los aspectos centrales de una estrategia de promoción de la paz efectiva a efectos de diseminación.

Sobre política y estrategia. Considerando la falta de información de calidad sobre los resultados del programa de cooperación de la CE, así como la “Agenda para el cambio” y los posibles ajustes en la cooperación de la CE hacia los países de ingresos medios, parece aconsejable encargar evaluaciones de impacto para que la toma de decisiones presentes y futuras sobre políticas y estrategias sea debidamente informada. (R1);

Promover el ajuste y la consolidación de la estrategia VARD (vinculación de ayuda, rehabilitación y desarrollo) por medio, entre otros, del mantenimiento de un enfoque definido por la demanda mientras se guardan las bases de una posición política institucional (UE / CE) clara con respecto a la crisis que motiva la intervención VARD, y dándole la debida importancia al diálogo político en los ámbitos gubernamentales local y nacional, y con la participación de todas las partes. (R2)

Promover buenos principios de gobernanza basados en la “Agenda para el cambio”, estructurando o mejorando el marco para la buena política de gobernanza y líneas de acción. Un conjunto de indicadores de impacto deben permitir promover un entorno para la buena gobernanza. Incluir el tema en el diálogo político. (R3).

Sobre la estrategia de respuesta y la programación de la CE. Intensificar la Efectividad de la Ayuda para estructurar una nueva asociación que sea inclusiva, diversificando a los socios y alentando los principios de “gobernanza multinivel”. (R4)

Revisar la Estrategia Troncal (Backbone Strategy) de EuropeAid y sus correspondientes herramientas para el fortalecimiento de capacidades, a fin de adaptar y/o complementar el esquema de Evaluación de Capacidades y

Desarrollo de Capacidades para intervenciones territorializadas. (R5)

Sobre las 3C y el valor añadido. Conceder mayor relevancia y enfocarse en la dimensión política en que la cooperación interviene y desarrollar las estrategias de cooperación comenzando desde el ángulo político. (R6).

Sobre prevención de conflicto y resolución. La estrategia de cooperación de la CE debe mantener e intensificar su apoyo a las organizaciones civiles y plataformas para el diálogo creado en las zonas más afectadas por el conflicto, a fin de asegurar su permanencia, formalización y representatividad. (R7)

Sobre el estado de derecho, la justicia y los derechos humanos. En armonía con la ‘Agenda para el cambio’ crear una nueva estrategia de cooperación que dé prioridad a un diálogo enérgico, político y sobre políticas, que incluya al Gobierno de Colombia, a las OSC, y a las víctimas y organizaciones de derechos humanos, sobre cómo abordar mejor los impulsores causales de la todavía generalizada impunidad, así como abordar la urgente cuestión de cuál sería el mejor método a seguir para lograr que la justicia transicional funcione mejor en Colombia. (R8)

Apoyar a Colombia, mediante un diálogo político y sobre políticas que sea inclusivo, abierto y regular con todas las partes interesadas clave, en el desarrollo y ejecución de una política efectiva de derechos humanos (incluyendo también, progresivamente, más derechos económicos, sociales y culturales y garantizando los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación). (R9)

Sobre comercio y competitividad. Continuar promoviendo el desarrollo económico local, preparando así el terreno para el uso eficaz del Acuerdo Comercial recientemente firmado entre la UE y Colombia. La estrategia debe continuar promoviendo el fortalecimiento de las MPYMES y asociaciones de productores que han tenido una influencia importante sobre el desarrollo local y un efecto multiplicador en la economía nacional. (R10)

Sobre sostenibilidad ambiental. La estrategia de la CE necesita ser articulada con el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y con la implementación de la Política Nacional. (R11)


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1 INTRODUCCIÓN

La evaluación de la cooperación de la Comisión Europea con Colombia en el período 2002-2011 fue encargada y gestionada por la Unidad de Evaluación de DG DEVCO - EuropeAid y es parte del programa de evaluación de 2010, de acuerdo con la aprobación de los Comisarios de Relaciones Exteriores y Desarrollo.

Este documento es el informe final de la evaluación y presenta los resultados de la fase de síntesis durante la cual la información recopilada en las fases previas ha sido analizada con objeto de responder a las Preguntas de Evaluación y redactar las Conclusiones y Recomendaciones.

1.1 Objetivos y alcance de la Evaluación

Los Términos de Referencia definen dos objetivos principales para la evaluación de la cooperación de la Comisión con Colombia:

Ser responsable ante los servicios de cooperación exterior de la Comisión y el público en general, y proveerlos de una evaluación global independiente de las relaciones pasadas y actuales de cooperación de la Comisión con Colombia.

Identificar las enseñanzas clave extraídas con el fin de mejorar las estrategias y los programas actuales y futuros de la Comisión.

La evaluación se centra en el análisis de:

La pertinencia y la coherencia de las estrategias de cooperación de la Comisión (incluidos todos los instrumentos ) para el período 2002-2011 (todos los niveles estratégicos);

La consistencia entre la programación y la implementación a nivel estratégico, para el mismo período;

Para el período 2002-2010, la implementación de la cooperación de la Comisión, centrándose en el impacto, la sostenibilidad, la efectividad y la eficiencia; y para el período 2007-2013 sus esperados efectos;

El valor añadido de las intervenciones de la Comisión (en los niveles estratégico y de implementación);

La coherencia entre las intervenciones de la Comisión en el campo de cooperación para el desarrollo y otras políticas de la Comisión que pudieran afectar al país socio; y

La coordinación y la complementariedad de las intervenciones de la Comisión con las intervenciones de otros donantes (con enfoque en los Estados Miembros de la UE).

Por tanto, el equipo entiende que la evaluación debe aportar un análisis que rinda cuentas, y que, al mismo tiempo, adopte perspectivas de futuro, para proveer a los responsables de la formulación de políticas, y a los gestores, recomendaciones valiosas para mejorar la programación y las estrategias actuales y futuras.

1.2 Propósito y estructura del Informe

Tras el Resumen Ejecutivo, el resto del documento está ordenado en cuatro secciones principales:

La primera sección presenta el marco metodológico del estudio de evaluación: sus fases y las herramientas de recopilación de datos y análisis.

La segunda sección reconstruye brevemente el marco de evaluación:

El Capítulo 3 contiene una investigación sobre el contexto nacional en el que interviene la CE.

El Capítulo 4 ofrece una síntesis breve del análisis de los compromisos financieros de la CE en Colombia, en función de su cobertura sectorial, evolución del marco de tiempo, instrumentos de financiación, etc. El Volumen 2 (Anexos 6 y 9 al 14) presenta el análisis detallado, los inventarios de los compromisos financieros de la CE y el análisis de los informes de monitoreo (ROM).

La tercera sección presenta los hallazgos de cada una de las Preguntas de Evaluación. El Volumen 3 (Anexo 15) presenta la matriz de las preguntas de evaluación, con indicación detallada de la información recogida por indicador.

La cuarta sección presenta una Evaluación Global, las Conclusiones basadas en las respuestas a las preguntas de evaluación, y las Recomendaciones basadas en las conclusiones.


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SECCIÓN 1: MARCO METODOLÓGICO

2 LAS FASES DE EVALUAC IÓN

El estudio ha sido realizado en tres fases diferentes conforme a los Términos de Referencia. La figura expuesta a continuación muestra una visión general de las tres fases principales, especificando para cada una de ellas las actividades llevadas a cabo, los documentos entregados y las reuniones organizadas con el Grupo de Referencia (GR) y con la Delegación de la Unión Europea (DUE) en Colombia.

FIGURA 1: PASOS CLAVE DE LA EVALUACIÓN DE COLOMBIA A NIVEL PAÍS

Reuniones

Productos

BP: Briefing en el país; GR: Grupo de Referencia ; DP: De-Briefing en el país

• Borrador de respuesta a

PE

• Borrador de

Conclusiones y

recomendaciones

• Elaboración del informe

(& control de calidad)

• Inclusión de los

comentarios del GR a

los hallazgos y

conclusiones

• Elaboración del informe

(& control de calidad)

Informe de Inicio Informe de escritorio Presentación (PPT) a la

DUE y al GR

Borrador de Informe

Final

Informe Final

Tareas

• Colecta de datos & métodos

de análisis

• Entrevistas con partes

interesadas clave en Colombia

& en la sede de la CE

• Diagrama de Lógica de

Intervención

• Inventario y análisis de

intervenciones CE

• Elaboración de PE & CJ

• Selección de intervenciones

para el análisis de escritorio

• Elaboración del informe (&

control de calidad)

• Análisis de documentos

(centrado en las PE)

• Entrevistas

• Diseño metodológico (para

fase de campo)

• Respuesta preliminar a

PE, hipótesis y vacios de

información

• Análisis de una selección

de intervenciones CE

• Elaboración del informe (&

control de calidad)

• Reunión de inicio en el país

• Colecta de datos & análisis

• Pow er point sobre hallazgos

de la fase de campo

• Discusión de los hallazgos

de la fase de campo con la

DUE, sede CE y GdC

FASE DE DOCUMENTACION

Fase de Inicio

FASE DE CAMPO

Fase de escritorio Borrador deinforme

Informe Final

GR GR GRDP

FASE DE SÍNTESIS

BP GR

Fase de documentación

Los primeros meses se dedicaron a diseñar y organizar el ejercicio de evaluación. Durante este período se realizó:

Un análisis del contexto socioeconómico y político nacional en el cual interviene la CE.

Un análisis de las políticas del diálogo político entre la UE y Colombia, documentos relacionados con la estrategia de cooperación de la CE y las relaciones comerciales.

En base al análisis anterior, se hizo una reconstrucción de la Lógica de Intervención (LI) de la estrategia de cooperación de la CE presentada mediante un diagrama de efectos.

Un conjunto de nueve Preguntas de Evaluación (PE), cada una con su respectiva base racional, criterio de juicio e indicadores preliminares, y las fuentes y el tipo de datos requeridos.


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Una propuesta de muestra de once intervenciones para someterlas a un análisis en profundidad, el cual, en una etapa posterior, sentó las bases para llevar a cabo las visitas sobre el terreno.

La última parte de la fase de documentación se centró en: i) reconstruir el inventario de todas las intervenciones de cooperación de la CE en el país; ii) finalizar los indicadores y la recopilación de datos documentales; iii) elaborar las respuestas preliminares a las Preguntas de Evaluación y la hipótesis a verificar en el terreno; y iv) definir la metodología para la recopilación de datos y análisis sobre el terreno.

Fase de terreno

La visita sobre el terreno fue organizada entre finales de mayo y comienzos de junio de 2012. El objetivo principal era completar la recopilación de datos y facilitar respuestas a las preguntas de evaluación, a la vez que validar o revisar la hipótesis preliminar formulada durante la fase de documentación. Esta fase de terreno, sin intención de conducir una evaluación en profundidad de la puesta en marcha de todas las intervenciones de cooperación de la CE, dio lugar a abarcar aspectos de política y estrategia y asuntos de implementación.

Fase de síntesis

Los resultados obtenidos durante la fase de documentación, y su validación o revisión subsiguientes a través de la fase de terreno, constituyen la base para el ejercicio de síntesis que lleva a las principales Conclusiones y Recomendaciones producidas por la evaluación y presentadas en este informe.

3 METODOLOGÍA PARA LA RECOPILACIÓN DE DATOS Y ANÁLISIS

3.1 Elaboración de un inventario de las intervenciones de la CE por áreas pertinentes

El equipo de evaluación llevó a cabo la producción de un inventario de todas las intervenciones financiadas por la CE en Colombia entre 2002 y 2011, como sigue:1

• Se ha reconstruido un inventario de ayuda programable basado en los compromisos financieros mediante la Regulación ALA y del ICD-ALA.

• Un inventario de ayuda no programable se elabora en base a los compromisos financieros mediante las líneas presupuestarias horizontales y temáticas.

El inventario cumple un doble objetivo:

• Primero, dar una información sintetizada del tamaño financiero y la distribución sectorial de la cooperación de la CE y su evolución con el tiempo.

• Segundo, permitir2 la comparación entre la lógica de intervención implementada (LI) y la propuesta LI según ha sido redactada en los documentos de políticas de la CE.

Clasificación sectorial

Con miras a reconstruir la LI3 implementada, las intervenciones de la CE (de fuentes programables y no programables) han sido clasificadas por macrosectores y subdivididas en microsectores (ver Tabla 1).

Los macrosectores constituyen las áreas principales de intervención de la CE. Las categorías sectoriales incluyen más desagregaciones sectoriales. Su definición corresponde al análisis de la lógica de intervención y de documentos de programas. La clasificación por sector se ha basado en las áreas específicas de intervención identificadas en los documentos sobre políticas y en el contenido del inventario4.

1 El inventario de intervenciones figura en los Anexos 9 a 13 (Vol. 2). 2 En fases subsiguientes de la evaluación. 3 Siguiendo la metodología desarrollada por DRN a finales de los años 90 y aplicada en todas las evaluaciones complejas

realizadas por DRN. 4 Las referencias principales consistieron en los títulos de las intervenciones y cuando se necesitaba más información era

recogida en Internet.


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Dada la naturaleza transversal de las intervenciones de la CE, que comprende múltiples áreas de intervención como descentralización, desarrollo económico, prestación de servicios sociales y promoción de gobernanza, se han identificado cinco macrosectores5: i) prevención y resolución de conflictos; ii) estado de derecho y derechos humanos; iii) gestión de recursos naturales; iv) desarrollo local sostenible; y v) comercio y competitividad.

TABLA 1 : LISTA DE MACROSECTORES Y SECTORES DE INTERVENCIONES DE LA CE EN COLOMBIA

•Atención Territorial Integral

•Atención Integral PDI

•Protección de Minorías (indígenas, Afro-colombianos)

•Fortalecimiento de capacidades institucionales

•Apoyo a los más vulnerables (niños, mujeres)

•promoción de cultura de paz

•Minas

•Empoderamiento de OSC

•Otros

PREVENCIÓN Y RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS

•Biodiversidad

•Empoderamiento de OSC

•Selva

•Cambio climático

•Otros

GESTIÓN DE RECURSOS NATURALES

•DDHH: Empoderamiento de OSC

•Gobernanza democrática: Empoderamiento de OSC

•DDHH: Fortalecimiento de capacidades a entidades descentralizadas

•Fortalecimiento de capacidades a instituciones del sistema nacional de Justicia

•DDHH: Protección de Minorías (indígenas, Afro-colombianos)

•DDHH: Apoyo a los más vulnerables (niños, mujeres)

•Diálogo social

•Sistema Judicial : otro

•Migración

•Reparación de victimas: búsqueda de la verdad

•Reparación de victimas: tenencia de tierras

•Otros

ESTADO DE DERECHO Y DERECHOS HUMANOS

•DEL

•Planificación territorial participativa

DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE

•Asistencia relativa a Comercio

•Apoyo a MPYMES

•Telecomunicación

COMERCIO Y COMPETITIVIDAD

3.2 Selección y análisis de una muestra de las intervenciones de la CE

El objeto del muestreo de intervenciones ha sido básicamente extraer las enseñanzas y las principales mejores prácticas que podrían utilizarse en el futuro. Ha permitido tener una visión de los resultados reales

5 El anexo 8 (Vol. 2) ofrece una explicación detallada de la tipología de intervenciones y actividades para cada sector identificado.


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RECUADRO 1 : SELECCIÓN DE CRITERIOS DE MUESTREO DE LAS

INTERVENCIONES DE LA CE

Inclusión de los principales instrumentos financieros (ALA, ICD-ALA, DDH y REH)

Intervenciones dentro de cualquiera de los períodos de promoción considerados

Varias modalidades de ayuda (enfoque de proyecto, acuerdo de contribución, gestión centralizada y descentralizada)

Cobertura sectorial en relación con:

o La importancia dentro de la estrategia de cooperación de la CE

o La cobertura de las preguntas de evaluación

o Una perspectiva de futuro

Contribución a cuestiones transversales esenciales en la estrategia de la CE (buena gobernanza, derechos humanos, articulación entre ayuda humanitaria, rehabilitación y desarrollo

Cobertura geográfica (local/regional frente a implementación nacional)

Peso financiero respecto del PIN global del/de los período/s de programación,

estatus de intervención (cerrada o en marcha)

disponibilidad de documentos de intervención

RECUADRO 2: INTERVENCIONES SELECCIONADAS

Laboratorio de Paz III

Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad I

Apoyo al Gobierno de Colombia para la reintegración socioeconómica de la población desplazada y el fortalecimiento de las comunidades con el fin de reforzar el proceso de reintegración y reconciliación.

Las actividades de ACNUR en Colombia a favor de las PDI y sus bienes patrimoniales

Protección y promoción de los DDHH, democracia y Estado de Derecho en Colombia

Desarrollo económico local y comercio en Colombia

Fortalecimiento del sector de justicia para la reducción de la impunidad en Colombia

Protección de la tierra y los bienes patrimoniales de la población desplazada

Fortalecimiento institucional para prestar asistencia a las víctimas de conflictos

Apoyo a la política pública para las PDI

Asistencia técnica para el comercio en Colombia

de la cooperación de la CE y de los impactos, y ha permitido vincular el análisis de implementación con la evaluación de la estrategia global. En este aspecto, el análisis de las intervenciones se limitó a los indicadores propuestos de las PE; por tanto, la evaluación no estaba dirigida a realizar evaluaciones en profundidad de la implementación de las intervenciones de la CE. Las intervenciones de la CE fueron identificadas mediante un enfoque justificado de muestreo. Véase el Recuadro 1. La lista de las intervenciones seleccionadas se presenta en el Recuadro 2.

3.3 Entrevistas

Se organizaron entrevistas directas con cuatro grupos diferentes:

Responsables de decisiones sobre Políticas y Estrategias: homólogos nacionales como también de la Sede de la CE y funcionarios de la DUE encargados de la definición y la aplicación de las políticas.

Organismos ejecutores: ministerios implicados, instituciones públicas, actores no estatales, y agencias especializadas a cargo de la implementación operacional. También se entrevistó a gestores de las tareas (programas) de la DUE. Estas entrevistas se limitaron a la muestra de intervenciones seleccionadas.

Instituciones beneficiarias: las entrevistas se limitaron a la muestra de intervenciones seleccionadas.

Otros donantes y la sociedad civil: entrevistas con actores externos clave no directamente envueltos en la cooperación de la CE, pero cuyas contribuciones al estudio o en la praxis presente, eran de interés para la evaluación. Además, se entrevistó a representantes de los Estados Miembros de la UE y a funcionarios de otros donantes, para completar el marco analítico de las políticas aplicables a los sectores principales de apoyo de la CE.

3.4 Documentos

Además de las entrevistas, el equipo de evaluación recogió documentación bastante extensa, lo que enriquece el análisis. Las fuentes principales fueron: DUE, gestores de programas, instituciones y organizaciones beneficiarias, otros donantes, Estados Miembros de la UE, otras organizaciones de sociedad civil y centros académicos.


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3.5 Análisis

El procesamiento de la información se desarrolló en dos gestiones principales:

Identificando, recopilando y procesando información pertinente para los indicadores contenidos en la matriz de las preguntas de evaluación. La información recogida de esta manera, a nivel general, y a nivel específico en las intervenciones, ha sido analizada teniendo en cuenta cada indicador y se presenta en forma de tabla de recopilación de datos de evaluación que reproduce los criterios de juicio y los indicadores de la matriz de las preguntas de evaluación. El Anexo 15 (Vol. 3) presenta la tabla de recopilación de datos con información recogida en forma no procesada.

Analizando y uniendo la información recogida para cada indicador a nivel de criterios de juicio. Para cada criterio de juicio el equipo puso en común la información recogida.

3.6 Dificultades encontradas y limitaciones

Como comentario general sobre los diferentes pasos, técnicas y herramientas utilizados a través de todo el ejercicio de evaluación, nombrados anteriormente, debe hacerse hincapié en que fueron realizados con éxito, a pesar de los varios factores que parcialmente impidieron su progreso y resultados. Entre las limitaciones encontradas, las siguientes serían las más importantes:

Disponibilidad y calidad de los datos de las intervenciones de la CE

Las limitaciones del análisis están estrechamente relacionadas con la cantidad y la calidad de información obtenida. La disponibilidad de información era variada entre las intervenciones.

Además, aunque los indicadores relativos a los programas se prevén en los marcos lógicos de los programas en cuestión, no están informados en los documentos de dichos programas, como informes de progreso, evaluaciones, ROM etc.

Dado que varios proyectos son financiados dentro de un solo programa, como en el marco del Tercer Laboratorio de Paz, Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad, o Desarrollo Económico Local y Comercio, el equipo de evaluación esperaba encontrar información más sistematizada.

Estas limitaciones hacen casi imposible que la presente evaluación dé una respuesta informada sobre los resultados y los impactos a corto y medio plazo de las intervenciones de la CE.

Falta de disponibilidad en los ámbitos local y municipal en zonas de conflicto.

En muchos casos, es difícil, con las fuentes de documentación en mano, estimar en qué medida la situación observada se debe a la estrategia de cooperación de la CE en las zonas de conflicto.

Los sitios web de los Laboratorios de Paz a menudo no están al día, y los puntos de referencia y el progreso informado en Internet abarca los municipios, y había poca información disponible del ámbito departamental.

En cuanto a la estadística, en el ámbito departamental, del plan de inversión plurianual del Plan de Desarrollo Departamental (PDD), con frecuencia no estaban disponibles o no se podían comparar.


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Informe Final Octubre de 2012 Página 7

SECCIÓN 2: MARCO DE LA EVALUACIÓN

4 CONTEXTO DE DESARROLLO NACIONAL EN EL QUE LA CE INTERVIENE 6

Panorama económico

En la actualidad, Colombia es un país de ingresos medios, clasificado en el índice de Desarrollo Humano 7 del 2010 en el puesto 79 entre 169 países.

La economía colombiana ha disfrutado de tasas de crecimiento relativamente buenas. La última crisis ocurrió en 1999. Entre el 2000 y 2009, la tasa de crecimiento del producto interior bruto (PIB) ha tenido un promedio del 4,2%. La minería, el petróleo, las finanzas y el comercio han experimentado el principal crecimiento durante este período. La dinámica del comercio está directamente relacionada con la apreciación del peso, ahora que la gran parte de los productos se importan. Gracias a los altos precios del petróleo y el carbón, el actual balance de la cuenta corriente de Colombia permanece positivo. Las exportaciones más importantes son los productos básicos y, en su mayoría, son recursos naturales: petróleo, carbón, oro, minerales, café y flores. Los productos industriales, agrícolas y pecuarios constituyen sólo una pequeña parte de las exportaciones del país, y estos productos se venden primordialmente en Venezuela.

Panorama social

Los problemas de Colombia en convertir el crecimiento del PIB en empleo ayudan a explicar la alta incidencia de la pobreza (45,5% en 2009). El Plan de Desarrollo de 2010, Prosperidad para todos, Empleo, Menos pobreza y Más seguridad, demuestra la desigualdad nacional y la falta de convergencia. Las desigualdades regionales se han intensificado. Según el Informe de Desarrollo Humano de 2011 de las Naciones Unidas, la desigualdad continúa siendo un problema importante para Colombia. El país tiene una de las peores distribuciones (de ingresos y riqueza) en América Latina.

La desigualdad territorial ha corrido pareja con la desigualdad de distribución de ingresos y riqueza. En algunas regiones (20% de los municipios), la concentración de tierras es muy vasta (con un coeficiente de Gini mayor que 0,8). Los últimos datos oficiales sobre el Gini de ingresos es de 0,564. Entretanto, el país no ha recurrido a los impuestos como medio de distribución. Los niveles de tributación son muy bajos (sólo el 14% del PIB) y no son progresivos.

Entre 2002 y 2009 la incidencia de pobreza decreció: en el ámbito nacional del 53,7% al 45,5%8. Si bien esta es una tendencia positiva, es importante observar que esta reducción ha sido inferior a la media de la reducción de América Latina (CEPAL 2009), con un desempeño inferior de Colombia que el resto de los países en la región. Las condiciones sociales se han deteriorado, especialmente en las zonas rurales.

Aunque el porcentaje de personas que viven en condiciones de “indigencia”9 disminuyó entre 2002 y 2005, es preocupante que aumentó del 15,7% al 17,8% entre 2005 y 2008. La pobreza aumentó después que el PIN alcanzase sus niveles más altos.

La difícil situación que enfrenta la población en las zonas rurales se ha hecho más evidente con el conflicto armado y el desplazamiento de personas. Las expectativas son altas sobre los resultados

6 El anexo 4 (Vol. 2) muestra un análisis detallado del contexto. 7 Indicadores Internacionales de Desarrollo Humano 2010. PNUD, Colombia. 8 En Colombia, en 2008, la línea de la pobreza era, $269.362, pesos mensuales per cápita (US$150). 9 En Colombia, la línea de “indigencia” (miseria) en 2008 era de $116.570, mensual per cápita (US$65).


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que se podrían obtener como consecuencia de la nueva ley para las víctimas. El Gobierno espera que la recuperación de las tierras contribuya al proceso de paz. Sin embargo, el narcotráfico, que se ha convertido en el incentivo dinámico para la guerra, persiste en Colombia.

Contexto de derechos humanos

La evolución de la situación de los derechos humanos en Colombia, en el período 2002-2011, ha estado estrechamente relacionada con el prolongado conflicto armado en el que están envueltos el Estado y varios grupos ilegales armados no estatales. En particular, en los primeros seis o siete años del período considerado, varios factores tuvieron impacto negativo sobre la situación de los derechos humanos en el país. Algunos de ellos estaban relacionados con ciertos aspectos de la política de seguridad del Gobierno y con la manera en que estaba siendo ejecutada, así como con la colisión entre algunos miembros de las fuerzas armadas (especialmente el ejército) y los grupos paramilitares.

Las organizaciones colombianas e internacionales de derechos humanos, incluyendo ACNUDH, aportaron pruebas que indican que, en gran parte de la década pasada, el país ha sido testigo de una crítica y grave situación de los derechos humanos. No obstante, cabe observar la falta de datos oficiales fiables y/o consolidados sobre los abusos y violaciones10.

Debido a la severidad de la confrontación armada y su serio impacto sobre la población civil, la atención se centró más que nada en los derechos civiles y políticos. En todo el período 2002-2006, que coincidió con la más dura fase de la lucha militar del Gobierno contra los insurgentes, la situación era crítica con respecto a los derechos a la vida, a la integridad física, a la libertad y al proceso debido. Hubo serias violaciones como ejecuciones extrajudiciales, tortura, tratamiento cruel, inhumano o degradante, el uso de fuerza innecesario y desproporcionado, desapariciones forzadas, detenciones arbitrarias e ilegales masivas, e impedimentos ilegales para el libre movimiento dentro del país, masivos desplazamientos forzados, interferencia arbitraria e ilegal en la vida privada y en el hogar, violaciones de las protecciones judiciales y, en fin, alta impunidad para los infractores11.

Una preocupación particular en este período era la reiterada evidencia del gran número de ejecuciones extrajudiciales de civiles, supuestamente cometidas por las fuerzas de seguridad del Estado. Además, el proceso de desarme, desmovilización y la reintegración de más de 31.000 paramilitares, que se desarrolló entre 2003 y mediados de 2006, y la adopción de un nuevo marco de justicia transicional (Ley de Justicia y Paz, (LJP)) en junio de 2005 aumentó los temores de que los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación no serían garantizados ni respetados.12

En este período de 2007-2011, la situación de los derechos humanos continuó siendo una importante preocupación, pero hubo mejoras, especialmente a partir de 2009. En parte esto estaba relacionado con la disminución en la intensidad de la confrontación armada con los insurgentes y con mejoras en el entorno de seguridad en partes importantes del país, que tuvieron un efecto positivo en la defensa de los derechos humanos del Estado colombiano.

10 El Programa Presidencial para los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario es la entidad principal del gobierno colombiano encargada de monitorear y documentar la situación de los derechos humanos en el país. Ésta produjo informes regulares durante el período de evaluación. Sin embargo, aunque los datos generados por el Programa son pertinentes en sí, no cumplen totalmente con los derechos humanos internacionales ni con los estándares de observación del derecho internacional humanitario (DIH). El hecho de documentar la evolución de las tasas de homicidios, secuestros, masacres, personal civil y militar muerto o lesionado por causa de minas antipersona, entre otras categorías de actos violentos y víctimas, y de la situación de seguridad general en el país, no es igual que llevar el seguimiento riguroso de los derechos humanos. Los datos del programa no ayudan a determinar la responsabilidad de los agentes de estado en los abusos de la comisión de actos contra los derechos humanos y las transgresiones al DIH o su omisión para impedirlos.

11 Ver los informes anuales del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en el período 2002-2011 en HTTP://WWW.HCHR.ORG.CO/; los informes anuales sobre la situación de los derechos humanos en Colombia publicados por el Departamento de Estado de EE.UU., en HTTP://WWW.STATE.GOV/J/DRL/RLS/HRRPT/; y numerosos informes publicados por la Comisión Colombiana de Juristas y Human Rights Watch.

12 Grupo Internacional de Crisis, Colombia: ¿Hacia la Paz y la Justicia?, 14 de maro de 2006; Grupo Internacional de Crisis, la reelección de Uribe: ¿Puede la CE ayudar a Colombia a desarrollar una estrategia de Paz más equilibrada?, 8 de junio de 2006.

http://www.hchr.org.co/

http://www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/


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Las ejecuciones extrajudiciales o ‘falsos positivos’ como se los conoce en Colombia, se mantuvieron a la cabeza en la agenda de los defensores de los derechos humanos13, así como también las violaciones de los derechos civiles y políticos de los grupos vulnerables, incluyendo las comunidades afrocolombianas e indígenas, sin olvidar las personas desplazadas internamente (PDI), líderes sociales, defensores de los derechos humanos, sindicalistas, mujeres y niños. Desde la implantación y el seguimiento de las medidas adoptadas a finales de 2008, las quejas sobre ejecuciones extrajudiciales han disminuido significativamente. Sin embargo, la gran carga de supuestas ejecuciones extrajudiciales continúa siendo un asunto de seria preocupación. En 2010, la Oficina del Fiscal General del Estado (la Fiscalía) estaba investigando alrededor de 1.500 casos con aproximadamente 2.600 víctimas14.

La aplicación de la Ley de Justicia y Paz (LJP) ha avanzado lentamente, produciendo una primera condena de dos antiguos paramilitares en junio de 2010, una segunda, de un antiguo paramilitar en diciembre de 2010, y dos más tarde. Sin embargo, más de 3.000 antiguos paramilitares están en lista para enjuiciamiento de conformidad con la LJP, y todavía no se sabe si el Estado colombiano podrá llevarlos ante la justicia, dentro del marco de la LJP, por los crímenes y atrocidades que se supone cometieron. Una gran preocupación es la evidente tolerancia de los miembros de las fuerzas de seguridad con los nuevos grupos armados ilegales (NGAI).

En mayo de 2011, el senado aprobó la “Ley de Víctimas”15. La Ley de Víctimas busca reforzar el “derecho a remedio” (solución jurídica) por las tierras tomadas ilegalmente y reconoce las diversas necesidades de las diferentes víctimas, especialmente mujeres, niños, personas desplazadas. Según Human Rights Watch, durante las dos últimas décadas, 3,7 millones de personas fueron forzosamente desplazadas, dejando tras ellas aproximadamente unos 16 millones de acres de tierra16. La ley sienta las bases para hacer justicia a unos 3,5 millones de personas desplazadas y aproximadamente a 500.000 víctimas de abuso de derechos humanos, quienes pueden exigir una compensación por la pérdida de sus bienes patrimoniales y tierras.

Perfil del medio ambiente

El país es considerado uno de los centros más ricos de biodiversidad en el mundo, puesto que aloja el 10% de la variedad de ecosistemas del mundo. De hecho, el 60% de las tierras en Colombia son forestales. El 87% de los bosques del país son bosques primarios, lo que brinda a Colombia una de las más grandes áreas de bosques primarios en el mundo17. La deforestación es una seria preocupación: desde 2005 a 2010 las áreas forestales han disminuido el 2.1%.18 En 2006, el Congreso de Colombia aprobó la Ley General de Florestas.19

La propiedad de los bosques es tanto privada como pública. La gestión forestal es parte del Sistema Nacional Ambiental (SINA), que se compone de 33 corporaciones regionales autónomas. Éstas son responsables de la gestión de todos los recursos naturales dentro de sus jurisdicciones. No obstante, el impacto del conflicto perjudica la gestión y el control del área forestal, específicamente, áreas protegidas.

El impacto del conflicto armado y el cultivo de cosechas ilícitas, constituye una amenaza adicional a la biodiversidad. Según los datos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito en

13 Ver la base de datos de CINEP sobre los derechos humanos en Colombia en HTTP://WWW.NOCHEYNIEBLA.ORG/TAXONOMY/TERM/22; y los informes anuales del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos en HTTP://WWW.HCHR.ORG.CO/

14, Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos, informe anual sobre Colombia 2011, en HTTP://WWW.HCHR.ORG.CO/

15 Texto Definitivo Plenaria al proyecto de Ley 107/10 – Cámara-Acumulado con el proyecto de Ley no. 85/10 – Cámara.

16 Human Rights Watch “Colombia: Victims Law: an historic Opportunity” junio de 2011. HTTP://WWW.HRW.ORG/EN/NEWS/2011/06/10/COLOMBIA-VICTIMS-LAW-HISTORIC-OPPORTUNITY

17 USAID, “Land Tenure and Property Right Issue, Colombia Country profile” (2010), pág. 13. 18 Basado en los indicadores del Banco Mundial, 2011, en 2005 la tasa forestal era de 3,4 millones de km2, mientras

que en 2010, el área forestal se reduce hasta 3,19 millones de km2. 19 Ley 1021 de 2006 “Ley General de Florestas”.

http://www.nocheyniebla.org/taxonomy/term/22



http://www.hrw.org/en/news/2011/06/10/colombia-victims-law-historic-opportunity


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Colombia hay 68.000 hectáreas plantadas con coca, distribuida en 22 de los 32 departamentos. La mayoría del área cultivada (el 79%) se distribuye en 8 departamentos: Nariño, Guaviare, Cauca, Putumayo, Bolivia, Antioquia, Meta y Caquetá20 que son también las áreas más afectadas por el conflicto.

Panorama político

Para analizar la evolución política de Colombia durante el período de evaluación, es útil diferenciar entre las dos administraciones de Álvaro Uribe (2002-2006; 2006-2010) y el inicio del gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2014).

Los planes de desarrollo de Uribe durante sus dos administraciones (Hacia un Estado Comunitario, 2002-2006, y Estado Comunitario: Desarrollo para Todos, 2006-2010) fueron esencialmente articulados en torno al gran reto de mejorar el entorno de seguridad en el país. Mientras el primer plan ponía el foco en la seguridad democrática y el segundo en el desarrollo con acceso universal, ambos planes estaban básicamente dedicados a mejorar la seguridad interna. Desde su campaña presidencial, Uribe insistió sobre la necesidad de restablecer la ley y el orden en Colombia y combatir los grupos armados ilegales, especialmente las organizaciones insurgentes de las Fuerzas Armadas de Colombia (FARC) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN). Su éxito electoral se puede atribuir en gran parte a su política de “puño de hierro” para lidiar con los insurgentes, un vasto contraste con los intentos fallidos de diálogo iniciado por la administración anterior del presidente Andrés Pastrana (1998-2002)21.

Para 2010, a fines del segundo mandato de Uribe, las FARC habían sido empujadas hacia áreas remotas del país, su número de combatientes había disminuido considerablemente (a aproximadamente 8- 9.000), las fuerzas de seguridad del Gobierno habían dado muerte o capturado a varios comandantes clave, y, en general, el poder militar de las organizaciones insurgentes y la capacidad organizativa había sido enormemente reducida. Pese a los éxitos de Uribe, las FARC no fueron vencidas.

Con su sostenido enfoque en volver a instaurar ley y orden, y con el control militar sobre el territorio nacional, las dos administraciones de Uribe tuvieron un impacto negativo sobre la gobernanza democrática y las instituciones de Colombia. Una enmienda constitucional en 2004, que permitía una reelección del presidente, causó un desequilibrio entre las ramas legislativa, ejecutiva y judicial del Estado, entre el control público y la fiscalización de las entidades, el banco central, etc.22 A medida que el poder evolucionó a favor del ejecutivo, la relación entre el ejecutivo y la judicatura se deterioró. En consecuencia el estado de derecho en Colombia, sufrió una serie de fuertes golpes.

El Presidente Juan Manuel Santos, quién fue ministro de defensa en la segunda administración de Uribe, fue elegido en junio de 2010. Desde que asumió el poder ha promovido varias iniciativas legislativas importantes que marcan el alejamiento de la estrategia anterior. Al mismo tiempo que no ha cesado en la lucha militar contra los insurgentes y los NGAI, durante su período, el congreso ha aprobado la Ley de víctimas y restitución de tierras. No se puede exagerar el significado de esta ley, considerando que el desplazamiento forzado de millones de pequeños agrícolas de sus tierras y la adquisición ilegal por los paramilitares y/o sus asociados de unos cinco millones de hectáreas de las mejores tierras agrícolas, han conformado el centro del conflicto armado. Sin duda, la implantación de la ley y la restitución de tierras a sus debidos dueños serán tareas muy difíciles, dado que los grupos armados, que parecen muy determinados en seguir adelante con su guerra de saqueo, han puesto su mira en representantes de las organizaciones de víctimas.

Política de desarrollo nacional de Colombia

20 United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), “Colombia Coca Cultivation survey 2009”, junio de 2010. 21 El Presidente Pastrana (1998-2002) inició conversaciones de paz con las FARC en una zona altamente

desmilitarizada en la región sureña del Caguán. 22 La Constitución de 1991 diseñó el equilibrio del poder en el supuesto que los períodos presidenciales estarían

limitados a 4 años.


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Las tres elecciones presidenciales coincidieron con tres Planes Nacionales de Desarrollo.

La falta de paz y seguridad fueron consideradas por la primera administración de Uribe como las dificultades más importantes a las que se enfrentaba el país. Estos dos problemas reflejan el enfoque del primer Plan de Desarrollo Nacional 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario” que identifica cuatro objetivos clave:

1. Brindar seguridad democrática a los ciudadanos de Colombia

2. Fomentar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo

3. Construir igualdad social

4. Incrementar la transparencia y la rendición de cuentas del Estado.

Imponer la seguridad democrática fue uno de los pilares de la política de Uribe. Se desplegó una estrategia de vasto alcance para fortalecer las fuerzas públicas en todo el territorio nacional, obstaculizar la producción y el tráfico ilícito de drogas, fortalecer el sistema de justicia y el estado de derecho en las áreas afectadas por el conflicto.

La igualdad social y la cohesión representaban el tercer objetivo. El empeoramiento de las condiciones sociales, necesitó que el Gobierno satisficiera tres objetivos: mejorar la eficiencia de los gastos sociales del Gobierno, centrar la atención en los grupos poblacionales más vulnerables y fortalecer el sistema de protección social. En base al Plan Nacional de Desarrollo, se elaboró el “Plan de Reactivación Social”. Además, en diciembre de 2004, el Gobierno lanzó la estrategia ‘Misión para la Reducción de la Pobreza y Desigualdad’ (MERPD). Se han llevado a cabo 37 estudios sectoriales que han sido la base para definir y formular las estrategias en la lucha contra la pobreza y la desigualdad recogidas en el Plan Nacional de Desarrollo de 2006-2010.

Además de consultas extensivas con los ministerios de operaciones, sectoriales o de ejecución, en agosto de 2005, el Departamento de Planificación Nacional (DPN) presentó oficialmente el documento de estrategia “Visión Colombia II Centenario. Propuestas para discusión”. El documento presenta 17 estrategias fundamentales e identifica siete objetivos a lograr para 201923.

En junio de 2005, el senado colombiano promulgó la “Ley de Justicia y Paz” (LJP)24. Esta ley 975 fue definida como un conjunto de disposiciones para facilitar la reinserción individual o colectiva a la vida civil de antiguos miembros de grupos armados ilegales con el objeto de lograr la pacificación. De hecho la LJP prescribe un beneficio que suspende la aplicación de una sentencia específica, e impone una sentencia de prisión alternativa, desde cinco a ocho años, para un miembro de un grupo armado que decide abandonar el grupo armado ilegal y reinsertarse a la vida civil.

En 2006, tras la elección del Sr. Uribe en su segundo período presidencial, se presentó un nuevo plan de desarrollo, el “Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Estado Comunitario: Desarrollo para todos”.

El PND 2006-2010, que busca dar continuidad a las políticas e iniciativas anteriores, recomienda enfoques de política en cinco áreas principales: i) paz social y seguridad democrática; ii) reducción de la pobreza y promoción de empleo y equidad; iii) competitividad; iv) gestión ambiental; y v) modernización del Estado para servir a sus ciudadanos.

La administración de Santos ha tratado de retener los elementos centrales de la política económica del Sr. Uribe; a saber, atraer la inversión directa extranjera (IDE), fomentar la estabilidad macroeconómica y mejorar el entorno comercial. Además, la nueva administración está tratando de dirigir su apoyo hacia los llamados “motores” de crecimiento económico: agricultura, vivienda, infraestructura e innovación. Entre los retos de políticas clave que prevé el Gobierno, figura la

23 Doblar el tamaño del PIB y obtener un nivel de inversión directa extranjera (IDE) hasta el 25% del PIB. Reducir el índice de recuento de la pobreza en un 15%, (en 2005 llega al 45%). Disminuir el desempleo hasta el 5% (en 2004, la tasa media era del 13,6%). Construir 3,9 millones de nuevas viviendas. Reducir la tasa de homicidios (8 por 100.000 habitantes). Fortalecer la eficacia y la presencia del Estado. En ciudades con más de 100.000 habitantes, incrementar la disponibilidad de espacio público (de 4m2 a 10m2). Promover la integración política y económica de Colombia en el ruedo político mundial y explícitamente en América Latina.

24 Ley 975 de 2005.


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reasignación de las regalías de los productos básicos, mejoras en el sistema tributario, crecimiento de empleo y competitividad en las exportaciones.

En abril de 2011, se lanzó un nuevo “Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Prosperidad para Todos”. El Plan marca un cambio hacia una nueva agenda política llamada “Prosperidad Democrática”. Más que en mejorar la seguridad nacional, el plan concentra su atención en empleo, reducción de la pobreza y crecimiento económico. De hecho, el plan de desarrollo de US$250 mil millones busca que Colombia sea una economía competitiva con un crecimiento promedio anual del PIB del 6,2%. Para lograrlo, la administración de Santos se ha comprometido a profundizar las reformas, particularmente la reforma agraria.

5 VISIÓN GENERAL DEL MARCO DE COOPERACIÓN DE LA CE CON COLOMBIA 25

5.1 Los niveles de intervención de la estrategia de la Comisión en Colombia26

La Comisión Europea (CE) ha cooperado con países de América Latina desde la década de 1960. Las relaciones han consistido en diálogo político, relaciones comerciales y marco de cooperación. Es necesario diferenciar entre el nivel regional (América Latina), nivel subregional (región andina), y el nivel bilateral (Colombia).

En 1994 la UE definió una estrategia renovada hacia América Latina27 en la que declara explícitamente el cambio del interés de la UE en la región. De estar enfocado, en la década de 1980, hacia la consolidación de la región latinoamericana, en la década de 1990 el interés de la UE evolucionó hacia una agenda económica más amplia, vinculada con un incremento en el comercio y con inversiones europeas en los mercados emergentes de América Latina. En este marco, se prestaría especial atención a las temidas desventajas que los flujos de comercio que el Tratado de Libre Comercio de América Latina (TLCAN) y el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) podrían generar para los inversores europeos.

La estrategia, aprobada por el Consejo en octubre de 1994, buscó establecer una “asociación” basada en los acuerdos reinantes de “tercera generación” y en los nuevos acuerdos de “cuarta generación” con los “mercados emergentes” de América Latina, reconociendo el progreso alcanzado por los proyectos de integración regional. Estos últimos acuerdos se firmaron entre 1995 y 1997, con Mercosur, Chile y México. Estos incluyen diálogo político orientado a: i) promoción de la democracia; ii) “cooperación económica avanzada” que refleje el peso más elevado de estas economías; y iii) compromiso con iniciar negociaciones conducentes al establecimiento de zonas de libre comercio. Este último compromiso generó altas expectativas en América Latina, habida cuenta de que la posibilidad de acceso al mercado europeo se abrió así por primera vez y, con ello, surgió la posibilidad de invalidar las reglas de acceso al mercado, consideradas altamente proteccionistas en América Latina. Por esta razón, los nuevos acuerdos facilitarían una ampliación de las relaciones.

La estrategia perseguía responder a la heterogeneidad de la región, ofreciendo esquemas diferenciados según el grado de desarrollo de cada grupo regional, o países no miembros como Chile. El potencial de comercio e inversión y los intereses económicos, así como el reconocimiento de las

25 Ver Anexo (Vol. 2) para obtener más detalles. 26 Esta sección se basa principalmente, exceptuando el § que se centra en Colombia, en evaluaciones realizadas por

DRN con antelación: Evaluación de la Regulación ALA 443/92 (2002), Evaluación de la Estrategia Regional de la CE en América Latina en el período 1996-2003 (2005) y la Evaluación de la cooperación regional de la CE en América Central en el período 1996-2006 (2007). Las dos últimas evaluaciones se beneficiaron de la participación de José Antonio SANAHUJA.

27 Esta estrategia fue debatida en los Consejos de Corfú (junio de 1994), Essen (diciembre de 1994) y Madrid (diciembre de 1995). También referirse a la Comunicación de la Comisión: La Unión Europea y América Latina: La situación actual y las perspectivas de una relación más estrecha 1996-2000, COM (95) 495, 23 de octubre de 1995 y la Comunicación de la Comisión sobre una nueva asociación Unión Europea – América Latina en los albores del siglo XXI, [COM (1999) 105 final marzo de 1999, preparada como una contribución a la primera Cumbre UE-ALC celebrada en Río de Janeiro en 1999.

http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=es&type_doc=COMfinal&an_doc=1999&nu_doc=105


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asimetrías con la UE, son los factores que explican el diferente alcance e intensidad de las relaciones, en vista de que el nuevo modelo de “asociación” y los acuerdos avanzados estaban reservados principalmente para los “mercados emergentes” de Mercosur, México y Chile.

En relación con América Central y la Comunidad Andina de Naciones, la estrategia de la UE se basó en la continuidad de los acuerdos de “tercera generación” y, en el caso de la Comunidad Andina, en el Marco de Acuerdo de Cooperación entre la Comunidad Económica Europea y el Acuerdo de Cartagena y sus países miembros (junto con Bolivia, Colombia, Perú y Venezuela)28.

Partiendo de este marco jurídico, aunque con relativa independencia, la relación se basaría en tres elementos: diálogo político regular, relaciones comerciales (las preferencias comerciales del Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG-drogas hasta julio de 2005 y SPG Plus desde julio de 2005 hacia delante)), y la cooperación para el desarrollo.

5.1.1 Diálogo UE-Colombia

Como se menciona anteriormente, las relaciones de la UE con Colombia están enmarcadas principalmente dentro de la relación regional (toda América Latina) y la relación subregional (CAN)29. Además de la dimensión regional y subregional, el diálogo entre la CE y el Gobierno de Colombia a menudo ha tenido lugar dentro de dos canales: i) diálogo30 DUE y la anterior Acción Social31 y ii) dentro del G24.

El G24 es un grupo informal de trabajo que abarca la comunidad de donantes en Colombia32. El objetivo primordial del grupo es mantener un diálogo constante con el Gobierno y la sociedad civil. Desde 2003 el Gobierno de Colombia junto con el G24, han establecido el llamado proceso de Londres-Cartagena-Bogotá que culminó en tres reuniones internacionales.

El primer paso de este proceso de coordinación fue la reunión de Londres sobre Apoyo Internacional para Colombia (10 de julio de 2003), la primera reunión con la administración de Uribe sobre este tema. La “Declaración de Londres” identificó las áreas clave de cooperación de los donantes en el país: democracia, terrorismo, drogas ilegales, derechos humanos, violaciones de la ley humanitaria internacional y la seria crisis humanitaria. En base al análisis del contexto, los representantes de los donantes acordaron reexaminar y enfocar sus programas de cooperación con acento especial en contribuir al fortalecimiento de las instituciones estatales, aliviar la crisis humanitaria, proteger los derechos humanos, las actividades ambientales y desarrollar alternativas a la producción de drogas.

La Reunión de Londres impulsó un proceso de diálogo entre el Gobierno, la sociedad civil y la comunidad internacional. Se estableció un Comité de Seguimiento para que desempeñe una función consultiva y facilitadora. Además, se crearon grupos temáticos para trabajar en temas específicos y llevar un seguimiento de los mismos, e informar al Comité de Seguimiento de manera oportuna.

En 2005, el diálogo político entre la CE y el Gobierno de Colombia, se vio también afectado por la introducción, por parte del Gobierno, de la teoría de la ausencia de conflicto o crisis humanitaria en el país. La comunidad internacional (excepto EE.UU.) se opuso a esta idea. Esta postura política podría haber tenido consecuencias para la cooperación de la CE, específicamente, sobre los Laboratorios de Paz y la ayuda humanitaria. Se celebraron reuniones con el Alto Comisionado para la Paz y entre la comunidad internacional y el Gobierno de Colombia (GdC), para alcanzar un consenso sobre el tema.

28 Este acuerdo estaba diseñado para ser remplazado por el Diálogo Político UE-CAN y el Acuerdo de Cooperación suscrito en 2003, no ratificado aún.

29 La base jurídica para la cooperación con Colombia es el Acuerdo Marco de Cooperación entre la Comunidad Económica Europea y el Acuerdo de Cartagena y sus países miembros (junto con Bolivia, Colombia, Perú y Venezuela) suscrito en 1993.

30 Es importante subrayar la evolución del papel que ha desempeñado la Delegación de la UE con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.

31 Agencia colombiana de Cooperación Internacional [ACCI] antes de 2005, ahora Agencia Presidencial de Cooperación Internacional (APC).

32 Los gobiernos de Argentina, Brasil, Canadá, Chile, la Unión Europea, Japón, México, Noruega, Suiza y los Estados Unidos de América, la Comisión Europea, la Organización de las Naciones Unidas y sus agencias u organismos, la Corporación Andina de Fomento, Banco Interamericano de Desarrollo, FMI y el Banco Mundial.


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Asimismo, se llevaron a cabo otras reuniones con las ONG y los beneficiarios. A finales de 2005 el Gobierno retiró finalmente su Declaración.

En 2006-2007, el G24 agotó su potencial de diálogo. En 2007, se organizaron varias reuniones con las pertinentes ONG europeas y colombianas para debatir temas específicos de interés en la estrategia de cooperación (por ej. el proceso de justicia y paz y las “acciones futuras para las víctimas de conflictos”).

En noviembre de 2007, se celebró una tercera Reunión en Bogotá, con el objetivo de fortalecer el diálogo político y la cooperación entre el G24, la sociedad civil y el Gobierno de Colombia. Esta tercera reunión creó una oportunidad para evaluar la cooperación actual de la UE en Colombia, y para identificar las posibles áreas futuras para la puesta en práctica de la ayuda. Durante la

Conferencia, el GdC anunció su adhesión a la Declaración de París33. La Declaración de París constituyó el marco para renovar el vigor de la exigencia del GdC de alinear las políticas y los recursos de los donantes detrás de su propia visión de desarrollo y de su política y marco presupuestario correspondientes34.

Además de la reunión del G24, de 2008 a 2009, la Delegación tomó parte en foros de diálogo político pertinentes, como el Consejo Nacional de Paz, la tenencia de la tierra, y el proceso de reintegración y reconciliación, y lleva un seguimiento detenido de la elaboración del Plan Nacional sobre los Derechos Humanos, así como también la implementación de las recomendaciones de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH)35.

En 2008, el Consejo de la Unión Europea, para mejorar su diálogo sobre los Derechos Humanos36

, anunció su apoyo al inicio de consultas con Colombia sobre los derechos humanos. De hecho, las démarches (gestiones) y las declaraciones se utilizan ampliamente para transmitir los puntos preocupantes con relación a los derechos humanos. Los principales temas tratados conciernen a la protección de los defensores de los derechos humanos, a la detención ilegal, a las desapariciones forzadas, a la tortura, a la protección infantil, a los refugiados y personas en busca de asilo, a las ejecuciones extrajudiciales, a la libertad de expresión y asociación y al derecho a un juicio justo. En

2010 se organizaron cuatro reuniones con el GdC37

y una fue organizada para junio de 2011 tras la aprobación de la Ley de Víctimas.

Aparte de las reuniones institucionales, la Delegación estableció reuniones regulares con los defensores de los derechos humanos y las organizaciones de derecho de las mujeres. La Delegación ha participado cuatro veces al mes en reuniones regulares con organizaciones de la sociedad civil para tratar sobre los derechos de la infancia en Colombia, organizadas por OACNUDH.

33 Inicialmente, GdC había cuestionado si sería apropiado adherirse a la Declaración de París, siendo un país de ingresos medios y sin depender de la cooperación. No obstante, cuando los donantes, especialmente la Unión Europea, contaban más y más con la Declaración de Paris (DP) en su diálogo con las autoridades colombianas, comenzaron a percibir la DP como una herramienta esencial de la nueva arquitectura de la ayuda y a sentir que era cada vez más insostenible para Colombia permanecer fuera del círculo. Rosemary McGee e Irma García Heredia, “París en Bogotá: Aplicación de la Agenda de la Eficacia de la Ayuda en Colombia” Institute of Development Studies vol. pág. 16.

34 Rosemary McGee e Irma García Heredia, “París en Bogotá: Aplicación de la Agenda de la Eficacia de la Ayuda en Colombia” Institute of Development Studies vol. pág. 20.

35 A finales de 2007 se estableció un grupo de trabajo conjunto compuesto por la Delegación UE y la oficina colombiana de OACNUDH para mantener un diálogo político y de cooperación permanente entre las dos instituciones.

36 2907th Council Meeting Council Conclusion , (Conclusión 2907 del Consejo, Reunión del Consejo) 27 de noviembre de 2008, 16326/1/08 REV 1 (Presse 345).

37 EAMR, enero de 2011.


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RECUADRO 3 : ASPECTOS DESTACADOS DEL ACUERDO DE LIBRE COMERCIO CON COLOMBIA

El 65% de los productos industriales venidos desde Colombia tendrán cero aranceles inmediatamente, con un cronograma establecido para retirar las barreras restantes. El azúcar, la carne, las bananas, el café, las flores, el etanol y el ron embotellado, entre otros productos, también ganarán nuevo acceso preferencial al mercado europeo. Por ejemplo, se permite a Colombia vender hasta 50.000 toneladas de azúcar anuales en la UE, y el arancel para las bananas bajará de €176 por tonelada a €75 durante los próximos diez años. Entretanto, los aranceles europeos sobre el 99% de las exportaciones pesqueras serán eliminados inmediatamente.

Uno de los temas discutidos del Acuerdo de Libre Comercio ha sido la propuesta para la liberación progresiva del sector lechero. Tras las consultas con los representantes colombianos del sector lechero, las dos partes, UE y Colombia, habían alcanzado un acuerdo para la aplicación de medidas de protección. El tratado dispone la eliminación progresiva de las barreras arancelarias para la leche en polvo y el queso que viene de la UE. Las barreras arancelarias se mantendrán en un marco de tiempo de 12 a 17 años, para proteger la producción lechera nacional y a los pequeños productores. Además la UE realizará una eliminación progresiva de los subsidios a la exportación y lanzará iniciativas de cooperación para mejorar la competitividad del sector lechero y su cumplimiento con las medidas sanitarias y fitosanitarias.

5.1.2 UE-CAN (y Colombia) relaciones comerciales

El sistema de preferencias generalizadas (SPG)

En octubre de 1990, la CE concedió el régimen SPG a la mayoría de los países del Grupo Andino (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú)38 sobre la base de compartir las responsabilidades conjuntas. Este régimen otorgó preferencias arancelarias totales a la región, con objeto de crear oportunidades de exportación para ayudar a que los países andinos pudieran desarrollar actividades alternativas a la producción de cultivos ilícitos39.

Este régimen permite acceso preferencial de los países en desarrollo al mercado europeo, sin carácter recíproco. Aunque la CE lo considera un régimen adecuado para ambos grupos, el hecho es que desde finales de los años 1990, habida cuenta de las notorias asimetrías que existen entre América Central, los países andinos y la UE, ambas regiones entraron en negociaciones con miras a establecer áreas de libre comercio recíproco, como ocurre con otros grupos y países subregionales.

En 2005, la UE adoptó el nuevo sistema de SPG-Plus. Éste es un régimen de incentivos concedidos a cambio de la ratificación y la implementación eficaz de 27 convenciones en los campos de derechos humanos, estándares laborales básicos, desarrollo sostenible y buena gobernanza40. Al igual que el sistema anterior, el SPG-Plus ha sido considerado insatisfactorio por los gobiernos de la región andina41.

Hacia un acuerdo de asociación UE-CAN

En la reunión de Vilamoura en febrero de 2000, los ministros pidieron a la Comisión Europea y a la Secretaría General de la Comunidad Andina un análisis del estado actual y futuro de las relaciones económicas y comerciales entre las dos regiones, análisis que dio como resultado el establecimiento de un Acuerdo de Asociación Andina.

En la II Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de UE-ALC celebrada en Madrid en mayo de 2002, los países andinos trataron sin éxito de obtener el respaldo europeo a la inclusión de un capítulo comercial en el segundo acuerdo. La posibilidad de iniciar negociaciones comerciales fue considerada, pero sólo tras la conclusión de la “Rueda” de OMC iniciada en noviembre de 2001 y que se esperaba finalizaría en diciembre de 2004. Esta referencia temporal tuvo buena acogida entre los representantes andinos.

En el Diálogo Político y en el Acuerdo de Cooperación UE-CAN firmado en 2003, pero aún no ratificado, se hizo referencia al objetivo conjunto de trabajar hacia crear

38 Venezuela fue incorporada en 1995. 39 Por esta razón se llama también “SPG-Drogas”. 40 Ver una lista de las Convenciones en: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2009/october/tradoc_145261.pdf . 41 Debido a su carácter unilateral y temporal así como por la exclusión de productos clave (como la banana).


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condiciones en las que se podría negociar expandir los resultados del Programa Laboral de Doha, un Acuerdo de Asociación viable y mutuamente beneficioso, incluyendo un Acuerdo de Libre Comercio. Además, para crear estas condiciones, se hizo referencia a esforzarse por conseguir estabilidad política y social, profundizando el proceso de integración regional y reduciendo la pobreza dentro de un marco de desarrollo sostenible en la Comunidad Andina. La última declaración de la Cumbre de Guadalajara UE-ALC de 2004, confirmó nuevamente este objetivo y abrió el proceso que llevó a la conclusión de tal Acuerdo. En este marco, se inició una fase de evaluación conjunta del proceso de integración de la comunidad andina. Se establece la realización de un nivel suficiente de integración económica regional como una condición previa para la conclusión de tal Acuerdo.

La condición previa ya se encontraba presente en la comunicación elaborada en la preparación de la Cumbre de Guadalajara42. Esta comunicación recuerda que no es posible establecer un área de libre comercio birregional si no hay una efectiva y libre circulación de productos, servicios y capital en una de las dos regiones pertinentes, debido a las debilidades del proceso de integración. Tal circulación libre no estaba garantizada en la región andina43.

La evaluación conjunta acordada en Guadalajara comenzó en el marco del Comité Conjunto UE-CAN en enero de 2005. En la Cumbre de Viena de 2006, se tomó la decisión de iniciar el proceso de negociación para conseguir un Acuerdo de Asociación, que incluiría tres capítulos diferentes (diálogo político, cooperación y acuerdo comercial). En la Cumbre de Lima de 2008, dada la asimetría entre las regiones, las partes europeas decidieron prestar atención especial a las necesidades de desarrollo de Bolivia y Ecuador.

Tales asimetrías, y las diferentes velocidades de desarrollo, llevaron a la decisión de continuar las negociaciones, no entre bloques regionales, sino entre la UE y cada uno de los países andinos, con el objetivo de alcanzar un Acuerdo Comercial Multipartes. En vista de esta decisión, Bolivia decidió en febrero de 2009, abandonar las negociaciones, arguyendo que sólo las negociaciones entre bloques podrían beneficiar la integración andina. En julio de 2009, Ecuador decidió también suspender el proceso de negociación, manifestando que el arancel bananero de la UE no estaba en concordancia con las reglas de comercio internacional (el arancel fijado era considerado muy alto), como lo confirmó también la OMC. En diciembre de 2010 Bolivia decidió reiniciar las negociaciones con la UE, y el 21 de febrero de 2011 Ecuador expresó oficialmente también su deseo de reiniciar las negociaciones.

En marzo de 2010, durante la novena rueda de negociación, Colombia, Perú y la UE llegaron a un acuerdo respecto del comercio. El acuerdo fue confirmado en mayo de 2010, durante la Cumbre de Madrid. El acuerdo contempla la liberalización total del comercio en productos industriales y pesqueros incluyendo, en la puesta en vigor, el 80% de liberalización de productos industriales con Perú y el 65% con Colombia. En cuanto a los sectores, el acuerdo ofrece perspectivas de acceso al nuevo mercado para exportadores de todas las partes signatarias, en frutas y verduras, pesca, automóviles, productos electrónicos y maquinaria, vinos y licores, servicios (en especial telecomunicaciones), actividades bancarias y otros. El paquete de acceso al mercado va complementado por un amplio conjunto de normas que, en áreas como la propiedad intelectual (incluyendo más de 200 Indicaciones Geográficas), defensa del comercio y competencia, garantizan respeto por las disciplinas en común, más allá de aquellas acordadas en el ámbito multilateral.

El acuerdo comercial toma en cuenta los diferentes niveles de desarrollo de los países signatarios con el establecimiento de un capítulo de cooperación que aspira promover la competitividad y la innovación, modernizar la producción, facilitar el comercio y facilitar la transferencia de tecnología entre las partes. Por último, fijará a Colombia y Perú en una reforma y agenda abierta que es vital para los intereses de la UE en América Latina. Un principio básico del acuerdo es el compromiso de

42 Comisión Europea (2004), Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre los objetivos de la Comisión, en el marco de las relaciones entre la Unión Europea y América Latina, a la luz de la 3ª Cumbre de Jefes de Estado y Gobierno de la Unión Europea y América Latina y el Caribe que se celebrará en Guadalajara (México) el 28 de mayo de 2004, Bruselas, COM (2004) 220 final.

43 Christian FRERES y José Antonio SANAHUJA (coords.) (2006), América Latina y la Unión Europea. Estrategias para una Asociación necesaria, Barcelona, Icaria.


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las partes de respetar los derechos humanos y el desarrollo de economías sostenibles basadas en la protección y la promoción de las normas y estándares laborales y ambientales.

5.2 Cooperación de Desarrollo de la CE con Colombia

Este tercer eje es la base de la presente evaluación.

5.2.1 La cooperación de la Comisión de la Unión Europea con Colombia durante el período 2002-2011

La cooperación de la Comisión Europea con Colombia durante el período 2002-2011 se desglosa en: i) el Documento de Estrategia País 2002-2006, ii) el Documento Estrategia País 2007-2013 y iii) la Revisión de Medio Término 2011-2013.

Documento Estrategia País 2002-2006

La cooperación de la CE con el país durante el período 2002-2006 tenía un objetivo primordial, como se expresa en el DEP:

Para apoyar la búsqueda de Paz de Colombia, definiendo como prioritario la lucha contra los orígenes básicos del conflicto, es decir: marginalización, desigualdad, exclusión social y pobreza extrema.

El DEP confirmó la validez de los cuatro sectores focales, identificados en la comunicación de 2000 de la Comisión COM (2000) 670, asegurando así la continuidad de la cooperación de la CE, y los concentró en el logro de su objetivo central: apoyar los esfuerzos de construcción de paz. Dos elementos principales ayudan a explicar esta concentración: el primero es el concepto del Laboratorio de Paz, un enfoque multisectorial territorial basado en programas, propuesto bajo la Ayuda Programable que contiene elementos de los cuatro sectores focales; el segundo es el hecho de que, en el Programa Indicativo Nacional (PIN), los fondos registrados bajo el cuarto sector de intervención, inicialmente sin definición de su propósito, se utilizarán más tarde para financiar el Tercer Laboratorio de Paz, reforzando, por tanto, la asignación financiera del DEP 2002-2006 al primer sector.

El DEP propone, de manera complementaria a la estrategia central, seis áreas de intervención específicas a la ayuda no programable: cofinanciamiento de las ONG; personas desarraigadas; ayuda humanitaria (ECHO); derechos humanos (con Colombia seleccionada como un país “meta” en la Línea Presupuestaria de los Derechos Humanos para el período 2002-04); medio ambiente/ bosques tropicales; y ciencia y tecnología.

Por último, en consonancia con la Política de Desarrollo de 2000, la estrategia menciona explícitamente la necesidad de integrar – en todas las etapas, desde la de identificación a la de evaluación – las siguientes cuestiones transversales: medio ambiente, género y respeto por la diversidad cultural (en particular los derechos de las personas indígenas); se propone también añadir la preparación ante los desastres como una cuestión transversal.

Documento de Estrategia País 2007-2013

La estrategia de la CE para Colombia, como se formula en el DEP 2007-2013, continúa de manera global la estrategia establecida e implementada durante el período de programación anterior. La paz continúa siendo el objetivo principal en este período. La asignación financiera, que aumenta de €70,2m en el primer período de programación a €160m para 2007-2013, confirma esta elección.

El DEP reconoce que para lograr la paz – y más aún una paz duradera – en el país, es necesario implantar simultáneamente una combinación de medidas destinadas a la resolución y prevención del conflicto.

Luego se propone una estrategia tripartita que combina un programa a corto plazo que asiste a las víctimas del conflicto, un programa a medio plazo que apoya las iniciativas nacional y locales que contribuyen a la paz y, por último, un programa a largo plazo que aborda los orígenes del conflicto en el país mediante la promoción del desarrollo sostenible y equitativo (“desarrollo para todos”).


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La implementación de esta estrategia tripartita está basada en tres áreas de intervención:

Paz y estabilidad, incluyendo desarrollo alternativo.

Estado de derecho, justicia y derechos humanos.

Productividad, competitividad y comercio.

El aspecto innovador de este DEP, en comparación con el ejercicio de programación anterior, es que ofrece apoyo al sector económico; por ende, satisface una necesidad que el Gobierno de Colombia ha articulado desde el primer período de programación.

Revisión de Medio Término 2011-2013

La RMT concluye que la estrategia tripartita de la CE, como está establecida en el DEP 2007-2013, es válida todavía; y prevé continuar con esta implementación, si bien con un incremento en la asignación financiera al tercer sector prioritario y mejoras en los resultados esperados. Y recomienda hacer un correcto seguimiento para lograr mejor articulación y complementariedad entre la cooperación bilateral y otros programas.

TABLA 2 : SECTORES FOCALIZADOS DE INTERVENCIÓN DURANTE EL PERÍODO 2003-2010

DEP 2002-2006 DEP 2007-2013

SECTORES CANTIDAD SECTORES CANTIDAD

Desarrollo socioeconómico alternativo, incluyendo un “sector inicialmente indefinido”

€28,1m

+ €26,7m Paz y Estabilidad, incl. Desarrollo alternativo

€112m

Minas terrestres €4,9m Estado de Derecho, justicia y derechos humanos

€32m

Reforma administrativa y judicial €10,5m Productividad, competitividad y comercio

€16m + €3m

5.2.2 El diagrama de la Lógica de Intervención (LI)

La lógica de intervención representa la jerarquía de los objetivos y los efectos esperados como se expresa en los documentos de estrategia principales a lo largo de los años. Como tal, representa la columna vertebral de la evaluación, y puntualiza los objetivos frente a los cuales se evalúa la intervención de la CE. La LI aspira reflejar el enfoque y las intervenciones de conjunto de la CE en forma agregada y se basa en los documentos oficiales que establecen las estrategias de la CE en el país, en particular los dos Documentos de Estrategia País, la Revisión de Medio Término y los PIN relacionados, abarcando los períodos 2002-2006 y 2007-2013.

De acuerdo con las LI reconstruidas, la estrategia de cooperación de la CE con Colombia entre 2002 y 2011 tuvo como objetivo lograr impactos que se clasifican en tres diferentes lapsos de tiempo:

Para el corto plazo, los principales impactos esperados son la generación de condiciones para el desarrollo socioeconómico sostenible en las áreas de conflicto, la generación de una cultura de paz y derechos integrados, promoción de la integración en el nivel subregional y con otros países o regiones, la aplicación de los principios de buena gobernanza, y un incremento en los flujos de comercio.

Para el medio plazo, los impactos intermedios esperados aspiran al fortalecimiento del proceso de paz, mejora de la calidad de vida de los grupos de población más vulnerables, el fortalecimiento del estado de derecho en todo el país y la generación del crecimiento económico equitativo, con la intención general de reforzar la estabilidad regional, la cohesión social en el país y el proceso de integración económica.

Para el largo plazo, se espera que la estrategia de cooperación de la CE tenga un impacto sobre dimensiones esenciales de desarrollo en Colombia tales como el logro de una paz duradera y los ODM (Objetivos de Desarrollo del Milenio); reducción de la pobreza, desarrollo sostenible económico, social y ambiental; democracia, estado de derecho y respeto por los derechos humanos y las libertades; y la integración total de Colombia en la economía mundial.


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*Debe ser impreso en A3.

DIAGRAMA 1: SÍNTESIS DE LA LÓGICA DE INTERVENCIÓN DE LA CE CON PREGUNTAS DE EVALUACIÓN (PE)*


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6 LA ESTRATEGIA DE COOPERACIÓN IMPLEMENTADA44

Entre 2002 y 2011, la CE comprometió más de €58,3 mil millones en cooperación para el desarrollo y ejecutó contratos por más de €49,8 mil millones en el mundo entero45. La Región Latinoamericana se benefició de un porcentaje global de un 6,22%46 de la suma total contratada de la CE (cooperación regional, subregional y bilateral), por valor de €3,1 mil millones47. La región andina (cooperación subregional y bilateral) se benefició de €1.1 mil millones48, correspondiente al 2,2% de la ayuda global de la CE y al 35,7% de los fondos para América Latina en su totalidad.

Entre 2002-201149, la Comisión Europea comprometió €323,9M en Colombia (fondos bilaterales comprometidos en virtud de ALA e ICD-ALA conforme a las Líneas Presupuestarias Temáticas) y ejecutó contratos por un valor de €237.2M50.

La cooperación con Colombia representa menos del 0,48% de los fondos globales contratados, y el 7,64% de los fondos en América Latina y casi el 21,3% de la suma desembolsada en la región andina. Entre los países andinos, Bolivia ha sido el que más se ha beneficiado de las iniciativas de desarrollo de la CE (el 27.8%).

La cooperación de la CE representa una media de menos del 0,2% de los gastos del gobierno central. En 2009, la contribución per cápita de los fondos de la CE era menos de $1.

La ayuda bilateral programable, representada por los instrumentos geográficos ALA51 e ICD-ALA52, representa el 58,1% del total de los compromisos. La tendencia de la ayuda no programable, representada por las líneas presupuestarias temáticas53, también fluctuó con los años y especialmente durante los dos períodos de programación. En el primer período de programación la cooperación no programable constituía el 60% de los fondos de la CE, mientras que desde 2007 a 2011 las líneas presupuestarias temáticas representaron el 20% de la cooperación de la CE. La ayuda no programable disminuyó el 70% durante los dos períodos, más que nada como consecuencia de la derogación en 2006 de la Regulación REH (línea presupuestaria para las personas desarraigadas), como se detalla más adelante.

Las modalidades de ayuda han experimentado un cambio progresivo hacia la cooperación bilateral y ayuda programable. En el primer período de programación se adjudicaron fondos mediante subvenciones disponibles a través de una convocatoria de propuestas. Como se menciona anteriormente, la línea

44 En el anexo 6 (Vol.2), se podrá encontrar un panorama más detallado del marco de Cooperación CE-Colombia. Incluye un análisis de la cooperación bilateral de la CE en Colombia, y también la cooperación subregional con la Comunidad Andina de Naciones y la cooperación de la CE con Colombia mediante programas horizontales regionales (Toda América Latina).

45 Esta cantidad global incluye todos los compromisos de cooperación al desarrollo de la CE (Presupuesto y EDF, por sus siglas en inglés). Está basado en la extracción de la base de datos de CE CRIS relacionada con todas las decisiones financieras emitidas durante el período de evaluación (2002-2011). Cabe observar que esta cantidad incluye no sólo los fondos comprometidos a través de las líneas presupuestarias geográficas, sino también las líneas presupuestarias temáticas, sin previa adjudicación geográfica.

46 La cantidad para América Latina incluye toda la cantidad contratada entre 2002-2011. 47 Estas cantidades incluyen intervenciones financiadas bajo ALA, CDC (cooperación descentralizada), ICD-ALA, ICD-ENV

(medio ambiente), ICD-HUM (desarrollo humano), ICD-MIGR (migración), ICD-MULTI, ICD-ANE (actores no estatales en países en desarrollo), DDH, IEDDH, ENV (medio ambiente), IE-MRR, MAP, MIGR, ONG-PVD (línea para las ONG en países en desarrollo), REH (rehabilitación), MRR).

48 Ibid. 49 La extracción de la base de datos de CRIS se hizo el 6 de mayo de 2011. 50 Los Programas de Cooperación Regional dentro del Marco de la Comunidad Andina y Todos los Países de América Latina

(programas horizontales) se consideran aparte. Todos los programas de América Latina carecen de datos desagregados detallados por país.

51 Reglamento del Consejo (CEE) No 443/92 de 25 de febrero de 1992 sobre asistencia técnica y financiera a, y cooperación económica con, los países en desarrollo en Asia y América Latina.

52 Reglamento (EC) No 1905/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de diciembre de 2006 que establece un instrumento financiero para la cooperación al desarrollo (ICD).

53 Son considerados no programables porque los compromisos están dirigidos por la demanda (concedidos generalmente por medio de convocatoria de propuestas) y no están incluidos en la lógica de intervención específica en el país considerada por la CE.


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presupuestaria temática representaba el 60% del total de la cooperación de la CE. Además, el 82% de los fondos conforme a los Laboratorios de Paz II y III han sido adjudicados mediante subvenciones canalizadas por Acción Social. El PIN 2011-2013 ha marcado un cambio importante en la estrategia de la CE, introduciendo el Apoyo Presupuestario Sectorial (APS) en el sector lechero (€8,6m). Los acuerdos de contribución con una organización internacional representaron más del 8,3% de los compromisos totales de la CE (€26,9m); ACNUR y PNUD fueron los principales beneficiarios.

Sobre la base de la clasificación sectorial de la ayuda programable y no programable presentada en el Anexo 8 (Vol. 2), se puede observar lo siguiente.

La Prevención y Resolución de Conflictos constituye la columna vertebral de la estrategia en Colombia durante el período de evaluación, representando más de €215,2m (el 66% del total de la cooperación CE). Este macrosector tiene un enfoque territorial específico orientado a las áreas, y sus poblaciones, considerablemente afectadas por el conflicto. Durante los dos períodos de programación ha habido una enorme disminución (hasta el 47%) en los fondos asignados a la Prevención y Resolución de Conflictos.

La ayuda de la CE en apoyo del macrosector de Estado de Derecho, Justicia y Derechos Humanos y del macrosector de Comercio y Competitividad ha abarcado el territorio nacional entero. En lo que concierne a los compromisos financieros, “Estado de Derecho, Justicia y DDHH” es el segundo sector más importante, con un total de €58,1m durante los dos períodos de programación; la suma comprometida era constante (€29,8m). Este sector continúa siendo una prioridad en la estrategia de la CE.

La Gestión de Recursos Naturales comprende todas las iniciativas que apoyan la gobernanza forestal, la reducción de la degradación forestal y la promoción de la biodiversidad. Representa más de €22m. Las asignaciones a la Gestión de los Recursos Naturales disminuyeron en un 42,7% durante el último período de programación.

Desde 2007, en consonancia con los PIN de 2007-2010 y 2011-2013, el “Comercio y la Competitividad” constituyen uno de los sectores focales de la cooperación de la CE (€19,7M). Estas iniciativas financiadas bajo esta área, aspiran intensificar la competitividad de las MPYME en los mercados regional, nacional e internacional; mejorar los servicios de desarrollo empresarial y el acceso a las finanzas; y desarrollar las infraestructuras sanitarias y fitosanitarias y las barreras técnicas al comercio (BTC).

El apoyo de la CE al desarrollo local sostenible abarca el desarrollo económico orientado a las empresas rurales, así como también a la planificación territorial participativa. Este macrosector tiene un presupuesto de €5,5m (el 2%).

FIGURA 2 : COOPERACIÓN DE LA CE POR DISTRIBUCIÓN

MACROSECTORIAL (2002-2011)

Prevención y resolución de

conflictos66%

Estado de derecho y Derechos humanos

18%

Gestión de recursos naturales

7%

Comercio y competitivida

d6%

Desarrollo Rural

sustentable2% Otros

1%

Fuente: elaboración de DRN basada en los datos de CRIS


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SECCIÓN 3: HALLAZGOS DE LA EVALUACIÓN

7 INTRODUCCIÓN A LOS HALLAZGOS DE LA EVALUACIÓN

Esta Sección presenta los hallazgos principales generados en torno a las nueve Preguntas de Evaluación (PE) que surgen de la información recogida utilizando la gama disponible de técnicas y herramientas durante las varias fases de evaluación54. Estos hallazgos representan los resultados obtenidos a través de un análisis comparativo de varias fuentes, desde documentación, a entrevistas en Bruselas y en Colombia, y al análisis directo de programas y proyectos pertinentes llevados a cabo o en funcionamiento.

Las PE, aparte de cubrir los principales sectores focales de los dos Documentos de Estrategia País de la CE (DEP) y la Revisión de Medio Término de 2010 (RMT), comprende una amplia gama de áreas de investigación. Más específicamente, las PE propuestas abordan todos los criterios de evaluación y cubren temas como las 3C (coordinación, complementariedad y coherencia) y temas transversales (Art. 101 del Consenso Europeo) aunque estos son tratados como parte de un sector en cuestión o como PE “temáticas”, más bien que por medio de una PE específica.

Las PE están asociadas con sus respectivos criterios de evaluación del CAD y con criterios y temas específicos de la CE.

TABLA 3 : RELACIÓN ENTRE LOS CRITERIOS DE EVALUACIÓN DEL CAD, TEMAS ESPECÍFICOS DE LA CE Y

LAS PE

PE 1 PE 2 PE 3 PE 4 PE 5 PE 6 PE 7 PE 8 PE 9

PAZ, ESTABILIDAD

Y DESARROLLO

SOCIOECONÓMICO

ESTADO

DERECHO, JUSTICIA Y

DERECHOS

HUMANOS

DDHH Y

VÍCTIMAS

DEL

CONFLICTO

ARMADO

BUENA

GOBERNANZA PRODUCTIVIDAD, COMPETITIVIDAD

Y COMERCIO

SOSTENIBILIDAD

AMBIENTAL INSTRUMENTOS

Y

MODALIDADES

DE AYUDA

3CS, VALOR

AÑADIDO

VINCULACIÓN

DE AYUDA, REHABILITACIÓN

Y DESARROLLO

Pertinencia

Eficiencia

Eficacia

Impacto

Sostenibilidad

Valor añadido CE

Coherencia

3Cs

Temas transversales

54 El Volumen 2 – Sección 2 (Anexo 8) presenta la matriz completada de las Preguntas de Evaluación, con toda la información recogida por Indicador bajo cada Criterio de Juicio. Las Preguntas de Evaluación y los respectivos Criterios de Juicio y los Indicadores fueron definidos y aprobados por el Grupo de Referencia al final de la fase de estructuración del ejercicio de evaluación.

AMPLIAMENTE CUBIERTO TAMBIÉN CUBIERTO


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8 RESPUESTAS POR PREGUNTA DE EVALUACIÓN

8.1 Paz, Estabilidad, Desarrollo Socioeconómico

PE. 1 ¿EN QUÉ MEDIDA HA CONTRIBUIDO Y ESTÁ CONTRIBUYENDO EL APOYO DE LA CE, A APOYAR

LOS ESFUERZOS DE CONSTRUCCIÓN DE PAZ Y A ABORDAR LAS CAUSAS DEL CONFLICTO EN LAS

ZONAS AFECTADAS DEL PAÍS?

RESPUESTA GLOBAL

Durante los 10 últimos años, la estrategia de la CE en Colombia ha contribuido a apoyar los esfuerzos de construcción de paz y a lidiar con los orígenes del conflicto en las regiones más afectadas por este último. Los logros más importantes de la contribución de la CE han consistido en la creación de espacios de diálogo entre los diferentes actores presentes en el territorio, en el fortalecimiento de las redes y las organizaciones de la sociedad civil, en la promoción de la creación de alianzas entre los actores públicos y privado, y en el apoyo a las actividades productivas para la estabilización socioeconómica de los territorios.

Las estrategias de cooperación son adecuadas y coherentes con las políticas definidas por el Gobierno de Colombia en relación con la construcción de paz en los ámbitos local y nacional. En este marco, las estrategias de la CE fueron elaboradas con la participación de instituciones regionales y nacionales públicas y privadas, y por ende, reflejan claramente las prioridades establecidas por el gobierno nacional para la construcción de la paz. Todas las contrapartes locales confirman la pertinencia de las estrategias implementadas por la CE en sus territorios. De hecho, es importante mencionar que en algunos casos la experiencia y los logros de los primeros laboratorios de paz apoyados por la CE fueron tomados en cuenta por los gobiernos departamentales y, en el ámbito nacional, incorporados en la definición de las estrategias de construcción de paz.

Aunque esto no se puede atribuir exclusivamente a la cooperación de la CE, puede observarse una reducción importante en los principales indicadores de violencia, como el número de muertes violentas, masacres forzadas, desplazamientos y secuestros, tanto en el ámbito nacional como en las regiones más afectadas por el conflicto. Asimismo, las áreas dedicadas a los cultivos ilícitos se ha reducido, y hay un incremento en las actividades agrícolas legales en los territorios priorizados por la cooperación de la CE.

Los programas de la CE se han provisto de importantes recursos para las poblaciones más afectadas, con el propósito de generar alternativas productivas sostenibles y vigorizar las economías locales. Dentro del contexto de conflicto, como primera etapa, las actividades productivas han contribuido a la estabilización socioeconómica de las regiones, creando un incentivo fundamental para que las comunidades rurales permanezcan en sus territorios, y mejorando las capacidades organizativas de las comunidades, gracias a las intervenciones directas para optimizar sus capacidades técnicas a nivel empresarial. En una segunda fase, se espera que las actividades productivas contribuyan a la competitividad y al desarrollo económico local y al mejoramiento del nivel de ingresos y calidad de vida de las comunidades. En este sentido, e incluso cuando hay indicaciones positivas del establecimiento de algunas iniciativas productivas, especialmente en el marco del proyecto DELCO, no hay suficientes pruebas para demostrar que han alcanzado un nivel de consolidación que asegure viabilidad y sostenibilidad económica.

Aunque está claro que lograr sostenibilidad económica es un proceso a largo plazo, que también requiere más análisis en profundidad, este aspecto es uno de los principales retos a los que se han enfrentado los programas de la CE financiados en las regiones más afectadas por el conflicto.

Por último, puede afirmarse que las condiciones de sostenibilidad han sido generadas dentro del marco de las acciones financiadas por medio de los laboratorios de paz, desarrollo y estabilidad regional y los programas de desarrollo económico local, en los ámbitos nacional y departamental. Las políticas nacionales emitidas recientemente pueden también constituir y alentar una base para la sostenibilidad. Aunque las políticas para la compensación de las víctimas, para la restitución de tierras y la erradicación de la pobreza extrema tienen


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cobertura nacional, estas son de alta prioridad en las regiones afectadas por el conflicto. Además, los gobiernos departamentales, en sus planes de desarrollo para 2008-2010, incluían actividades y recursos presupuestarios destinados a la construcción de paz y estabilidad en sus regiones.

La estrategia de apoyo de la CE refleja las necesidades y las prioridades nacionales según se establecen en los Planes Nacionales de Desarrollo (PND) para 2002 -2006, 2006-2010 y 2010-14 (cfr: CJ 1.1)

Durante el período sujeto a evaluación, la estrategia de cooperación de la CE reflejó las necesidades prioritarias para el gobierno nacional y las instituciones locales para promover la paz, la estabilidad y el desarrollo social.

La experiencia y los objetivos logrados en los primeros laboratorios de paz generaron herramientas y aportes valiosos que fueron considerados por el gobierno nacional como ejes estratégicos que desarrollan las prioritarias iniciativas de paz regional y desarrollo, entre ellas:

Plan Nacional de Desarrollo: Hacia un Estado Comunitario 2002-2006

Plan Nacional de Desarrollo: Un Estado Comunitario: Desarrollo para todos 2006-2010

Estrategia de Cooperación Internacional 2003 – 2006

Consejo de Política Económica y Social - (CONPES) 3278 - 03/2004, “Autorización de la Nación para contratar una operación de crédito externo hasta por un monto de US$30 millones, con destino a la financiación del Programa Paz y Desarrollo”.

CONPES 3395 - 11/2005 “Importancia estratégica de los Laboratorios de Paz en Colombia Desarrollados con la Cooperación Financiera no Reembolsable de la CE”

CONPES 3566 - 02/2009. “Concepto favorable a la nación para contratar un empréstito externo con la banca multilateral hasta por US$ 7.812.500, destinado a financiar la segunda fase del programa Paz y Desarrollo”.

Estas prioridades orientadas al logro de la paz y la estabilidad fueron definidas por el gobierno nacional sobre la base de las experiencias regionales en Colombia. Las declaraciones relacionadas de cooperación de la CE incluyen:

DEP 2002-2006: “El objetivo central de la CE es apoyar la búsqueda de paz en Colombia. En esta área la lucha contra las causas principales del conflicto como la marginalización, desigualdad, exclusión social y extrema pobreza son una prioridad”. La respuestas de la Comisión a los retos expresados anteriormente fueron:

Apoyo para las continuas actividades de Colombia en busca de la paz.

Perseguir las raíces y las causas del conflicto.

Prestar ayuda humanitaria a las víctimas del conflicto.

DEP 2007-2013: “El objetivo principal de la estrategia de la UE es lograr paz y estabilidad tomando en cuenta el gran potencial económico que una Colombia en paz traerá a la región”.

Al mismo tiempo, en los documentos estratégicos de cooperación de la CE para los últimos 10 años (DEP 2002-2006 y DEP 2007-2013) hay indicaciones explícitas sobre cómo se incorporan las intervenciones dentro de los retos importantes que se abordan en los ámbitos nacional y regional con respecto a la construcción de paz.

La sociedad civil, las ONG, las universidades y las instituciones locales participaron en la identificación y la definición de las prioridades a incluir en las estrategias de cooperación. Pruebas de esto se encuentran en la elaboración del documento de estrategia país 2007-2013, mediante los procesos de validación y consulta.55 Además, de acuerdo con la evaluación de medio término del

55 Referirse al Anexo 14 del DEP 2007-2011.


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Laboratorio de Paz III, realizada en dos territorios geográficos distintos, con grandes diferencias en sus estructuras administrativas, desempeño, visiones y prioridades, “La percepción, con respecto a la utilidad del programa en los territorios donde se implementaba, era muy alta entre el gobierno local y regional, evidencia de ello, es la inclusión del LP en los planes de desarrollo regional, en agendas territoriales, y el hecho que fue mencionado durante el intercambio de opiniones con funcionarios locales quienes valoran el enfoque participativo de los proyectos y su respeto por las instituciones públicas”.

Las partes interesadas clave que fueron entrevistadas en los ámbitos local, regional y nacional, confirman la consistencia del apoyo de la CE y su receptividad ante las prioridades nacionales. Todas las contrapartes concuerdan en que el apoyo de la CE ha sido fundamental en el modelo de construcción de paz en medio del conflicto, construyendo la paz desde los niveles locales gracias al diálogo en que participan todos los actores dentro de las partes afectadas de un territorio. Esto ha sido fundamental para el país y se refleja en las estrategias nacional y local (planes de desarrollo).

La estrategia de apoyo de la CE ha ayudado a generar una cultura de paz y derechos integrales, así como a crear y estabilizar áreas para una coexistencia pacífica en las zonas de conflicto. (cfr: CJ 1.2)

Aunque todavía hay una presencia de grupos armados en las zonas de conflicto y casos de personas desaparecidas, se puede estipular que la estrategia de cooperación de la CE ha ayudado a generar una cultura de paz en las áreas más afectadas por el conflicto.

La estrategia de cooperación de la CE ha contribuido directamente a fortalecer el tejido social en las regiones afectadas por el conflicto, respaldando a las organizaciones comunitarias, creando redes sociales y generando vínculos entre las instituciones públicas y privadas con la intención de generar las condiciones para la paz en las regiones. Un ejemplo es la red Montemariana que es la base para el Programa de Desarrollo y Paz de los Montes de María que vincula a 102 organizaciones regionales apoyadas por diversos programas. Esta red “construida sobre bases sólidas es de naturaleza inclusiva y políticamente independiente en armonía con los procedimientos de planificación regional y local. Apoya la búsqueda y generación de soluciones bien fundamentadas en respuesta a la violencia, los problemas sociales y económicos mediante alianzas, acuerdos, proyectos regionales, subregionales y locales con instituciones públicas y privadas basados en la veracidad y buena voluntad de los actores involucrados”.

Los territorios que se benefician de la intervención de la CE son las zonas más afectadas por los desplazamientos forzados que aún continúan. El número de desplazamientos registrados ha disminuido en tres cuartos, pero todavía hay regiones como Nariño donde el número de personas desplazadas ha aumentado, comparado con las cifras de 200256. (Más detalles en PE3 en este punto).

En relación a la presencia de grupos armados, el número de combatientes individuales desmovilizados aumentó entre 2003 y 201057. Antioquia, Meta y Valle del Cauca fueron las regiones que registraron el número más alto de ex combatientes desmovilizados.

Por último, habiendo analizado los planes de desarrollo regional, centrales en este estudio, durante el período 2008-2011, hay evidencia de la influencia que la cooperación de la CE ha tenido sobre la formulación de los programas locales, incluyendo las acciones de paz y reconciliación. Los departamentos como Antioquia, Nariño, Cauca, Norte de Santander, Bolívar, Sucre y Meta, definieron líneas temáticas específicas y asignaron recursos dentro de sus propios programas de desarrollo para respaldar estos tipos de iniciativas.

56 Acción Social, Estadísticas de Población en Situación de Desplazamiento. Dinámica General (1998-2011) 57 Información Departamental Sector Defensa y Seguridad. Oct. 2011


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La estrategia de apoyo de la CE ha contribuido a fortalecer las instituciones públicas locales, regionales y nacionales con miras a fortalecer su capacidad para prestar los servicios sociales básicos en las zonas de conflicto y asegurar el acceso equitativo para las poblaciones más vulnerables. (cfr: CJ 1.3)

Las estadísticas sobre la cobertura y la calidad de la provisión de servicios básicos muestran una mejora significativa en los departamentos y municipios abarcados por el presente estudio, particularmente en las zonas rurales. A este respecto, es importante destacar que el nivel de inversiones que los gobiernos locales y departamentales ofrecen no es una consecuencia del apoyo de la CE y tampoco puede atribuirse a tal apoyo. De hecho, éste no es el objetivo de los programas de la CE. La estrategia de los Laboratorios de Paz y los programas de desarrollo de paz y estabilidad, está enfocada a fortalecer la capacidad de las instituciones locales y regionales como actores fundamentales en la promoción del desarrollo territorial, construcción de la paz y protección de los derechos humanos.

De acuerdo con el índice de desempeño integral de los municipios según la medida del DNP1, los municipios priorizados de los departamentos de Antioquia, Bolívar, Sucre y Meta muestran una mejoría durante los últimos cuatro años (2007-2010). También, hay una importante diferencia en el desempeño del municipio de Antioquia, uno de los departamentos más ricos del país, frente a Bolívar y Sucre que, pese a que han mejorado su gestión, mostraron resultados de gestión de niveles entre bajos y críticos, como en los casos de San Onofre 46,7, Ovejas 45,9 y San Jacinto 48,3.58

En lo que concierne a la eficiencia de la prestación de servicios básicos (salud, educación, agua y sistemas de alcantarillado/desagüe), hay resultados similares, a saber: mejora general en los indicadores de prestación de servicios con diferencias significativas entre departamentos. Generalmente, los municipios donde opera el tercer laboratorio de paz dan los resultados más bajos, es decir, entre niveles bajos y críticos de gestión.

Al analizar los presupuestos de inversión disponibles, se encontraron pruebas de considerables inversiones en los servicios sociales clave (vivienda, salud, educación). El departamento de Bolívar asigna el 78,7% de sus inversiones a estos sectores, Cauca el 70,1%, Nariño el 75%, Sucre el 63,6% y Antioquia el 53,5%. (Más detalles en PE4, CJ4.1, en este punto).

La estrategia de apoyo de la CE ha ayudado a generar y fortalecer actividades rurales productivas, sostenibles y viables en las zonas de conflicto, incluyendo iniciativas alternativas de desarrollo (cfr: CJ 1.4)

El análisis de los diferentes programas (LAB III, Desarrollo, Paz y Estabilidad, y Desarrollo Económico Local) nos permite concluir que la mayoría de los recursos han sido invertidos en desarrollo rural sostenible y en fortalecer cadenas productivas y alternativas económicas. Por ejemplo, en la región de Montes de María, dentro del marco del LAB III, se financió un total de 35 proyectos, el 60% de ellos son parte del tercer eje de desarrollo sostenible integral, que engloba diferentes actividades en proyectos productivos y sostenibles, agro silvicultura y restauración de las culturas de producción, con el objeto de mejorar la seguridad alimentaria y otros. Al mismo tiempo el programa de Desarrollo Económico Local (DELCO) tiene como tarea central la promoción de iniciativas de desarrollo local emulando a LEADER59 en seis regiones, algunas de ellas dentro de los Laboratorios de Paz.

58 www.dane.gov.co. 59 LEADER, siglas del francés Liaison Entre Actions pour le Développement de l’Economie Rurale (‘enlace entre acciones

para el desarrollo de la economía rural), es el término utilizado para describir un enfoque de desarrollo local especial para las zonas rurales Fue originalmente introducido por la Comisión Europea a comienzos de los años 90 del siglo pasado como un enfoque experimental al desarrollo rural, y ahora forma parte de los fondos estructurales de la UE.


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Estas inversiones han contribuido a la reactivación de las actividades productivas por los productores locales. Este es el caso en la región de Montes de María, donde se han reactivado siete cadenas productivas rurales prioritarias, a saber: Apicultura, Plátano, Ñame, Semillas de Ajonjolí, Ají y Piscicultura. Un número de 9.000 familias se benefician de ellos.

Respecto de la información analizada, hay evidencia de que estos recursos han ayudado, en sus primeras etapas, a mejorar la seguridad alimentaria y a promover la permanencia en los territorios de las familias que han sido víctimas del conflicto. Asimismo, las acciones realizadas en estos proyectos han fortalecido las capacidades organizativas de las comunidades, mediante la aplicación de herramientas y conceptos administrativos que han mejorado la capacidad técnica empresarial. En este sentido, la evaluación elaborada por el DNP60 estipula que: La experiencia con proyectos productivos ha demostrado que, en muchos casos, los cambios más evidentes y tempranos ocurren con la cohesión social, más que con la estabilidad económica. En algunos casos las experiencias productivas iniciales de un grupo de agricultores no funcionaron, pero las enseñanzas sacadas les permitieron consolidar un esquema productivo y más sostenible años más tarde. En algunas regiones, los primeros proyectos productivos estaban dirigidos a los productos transitorios, y la promoción de cultivos permanentes, que tiene mayor capacidad para generar excedentes de ingreso y sostenibilidad, sólo comenzó hace tres años61.

En cuanto a los impactos económicos, algunas iniciativas productivas están comenzando a mostrar evidencia de un cierto grado de consolidación y viabilidad económica. Esto se aplica particularmente a las iniciativas promovidas dentro del marco del proyecto DELCO, que tienen entre sus principales logros aspectos tales como el fortalecimiento de las redes sindicales, la generación de empleo, la implementación de buenas prácticas para acceder a los mercados, la elaboración de nuevos productos, el aumento en las ventas y en los contactos comerciales y empresariales. En relación a estos últimos, aún no hay pruebas suficientes para asegurar la sostenibilidad y la competitividad de las cadenas nacionales productivas apoyadas por la CE.

Es importante recordar que la consolidación y la sostenibilidad económica de los procesos rurales productivos pueden obtenerse sólo en el largo plazo, y que es prematuro sacar conclusiones con respecto a los proyectos que están siendo evaluados.

En lo que respecta a los cultivos ilícitos, durante los últimos diez años, las zonas de coca han disminuido en un 60,7% (desde 144.807ha en 2001 a 56.905ha en 2010)62. En las regiones analizadas la reducción fue sólo del 22%, bastante menor que la reducción nacional. La reducción de los cultivos ilícitos refleja una estrategia combinada que incluye: i) erradicación del cultivo, mediante el riego aéreo y la corta manual; y ii) programas de substitución de cultivos ejecutados por el gobierno del presidente Uribe. No hay información con la cual determinar hasta qué punto los recursos de la CE tuvieron un impacto directo sobre la reducción de los cultivos ilícitos.

No obstante, no hay pruebas cuantitativas sobre el impacto de estos recursos. Durante el período de evaluación hubo un declive en las zonas agrícolas de los departamentos en los que los programas estaban puestos en práctica. Es importante observar que el sistema nacional de información estadística agrícola está elaborado con la información provista por las instituciones locales. Algunas de estas regiones, principalmente las más remotas, tienen fuertes dificultades en la recopilación de datos. Esto explica el hecho de que el sistema nacional no suministre información exacta de todas las fuentes disponibles de información.

60 Evaluación de Impacto de los Programas Paz y Desarrollo y Laboratorios de Paz. Departamento Nacional de Planeación – DNP, diciembre de 2007.

61 La experiencia con los proyectos productivos ha mostrado que en muchos casos los cambios más evidentes y tempranos se dan en temas de cohesión social, más que en sostenibilidad económica. Existen casos en los que las primeras experiencias productivas de un grupo de campesinos no funcionaron, pero que ese aprendizaje les permitió años más tarde consolidar un esquema productivo más sostenible. En algunas regiones los primeros proyectos productivos estuvieron orientados a productos de transición y sólo hasta hace tres años se empezaron a promover cultivos permanentes, que tienen mayor capacidad para generar excedentes y sostenibilidad en los ingresos.

62 Oficina de las Naciones Unidas para la Droga y el Delito (ONUDD) Monitoreo de los Cultivos de Coca. Colombia, junio de 2011.


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Por ejemplo, de acuerdo con el observatorio de Montes de María, “es importante observar que las áreas plantadas con los recursos del programa de Paz y Desarrollo del Gobierno Nacional, no estaban registradas en el censo agrícola municipal y departamental. Si bien, estas áreas no son muy grandes, significan la reactivación de estos cultivos en la región, especialmente de ají, que tiene su centro de producción en San Jacinto”.

Se dan las condiciones para obtener resultados sostenibles al fin del apoyo externo. (cfr: CJ 1.5)

Hay evidencia de que, al concluir las intervenciones, existen condiciones para obtener resultados sostenibles en los ámbitos regional y nacional en torno a la paz, estabilidad y desarrollo económico.

En el ámbito nacional, uno de los objetivos gubernamentales más importantes es que las víctimas obtengan compensación adecuada y que se erradique la pobreza extrema. El gobierno del presidente Santos (2010-2014) ha desarrollado y está implantando un programa con cuatro importantes finalidades: superación de la pobreza, atención a las poblaciones desplazadas, atención a las Víctimas de la Violencia, y Recuperación Territorial y Desarrollo. Este programa nacional ha concentrado sus acciones en las regiones más afectadas por el conflicto armado, como Antioquia, Bolívar, Sucre, Magdalena, Atlántico, Córdoba, Guajira, César, Meta, Cundinamarca, Chocó, Santander, Norte de Santander, Arauca, Tolima-Huila, Valle del Cauca-Cauca y Nariño. Estas regiones coinciden con aquellas en las cuales la cooperación de la CE ha concentrado sus actividades.

En el ámbito regional, los gobiernos departamentales han incluido dentro de sus programas y presupuestos acciones dirigidas a la atención a las víctimas ya la construcción de la paz. Un ejemplo de esto es Antioquia donde, dentro del plan de desarrollo, está la línea estratégica N.1: Desarrollo político (con un presupuesto de $416 millones, el 4,2 % del total) bajo el Capítulo 3: Apoyo al Programa Laboratorio de Paz del Oriente Antioqueño, con un presupuesto de $13 millones, sólo el 0,13 % del total para el período 2008-2011. Meta, Nariño, Norte de Santander, Cauca y Bolívar también han definido similares acciones dentro de sus propios programas63.

Hay evidencia de que la estrategia de cooperación de la CE ha contribuido a la inclusión de las acciones políticas en los ámbitos regional y nacional. El espacio generado por los diálogos políticos del LP.III ha hecho posible reunir experiencias locales y regionales útiles para la formulación de políticas gubernamentales en temas como: i) Paz y Derechos Humanos: Reconciliación, Prevención y Reparación de las Víctimas, y ii) Tierras, Territorio y territorialidades: Restitución, Acceso, formalización de la tenencia de la tierra; estrategias productivas encaminadas a crear lazos de unión entre la población, colectividades y territorio.

8.2 Estado de Derecho, Justicia y Derechos Humanos

PE. 2 ¿EN QUÉ MEDIDA EL APOYO DE LA CE HA CONTRIBUIDO Y CONTRIBUYE ACTUALMENTE AL

FORTALECIMIENTO DEL ESTADO DE DERECHO A TRAVÉS DE TODO EL PAÍS?

RESPUESTA GLOBAL

Respecto del estado de derecho en Colombia, la CE ha hecho importantes contribuciones a la implementación del Sistema Penal Oral Acusatorio (SPOA). Asimismo, ha ayudado a fortalecer la capacidad de las instituciones encargadas de la aplicación del marco de justicia transicional en el país, la Ley de Justicia y Paz, y también a reforzar la protección de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación.

Al evaluar estas contribuciones de la CE al fortalecimiento del estado de derecho y la protección de los derechos de las víctimas es útil y razonable diferenciar entre, por una parte,

63 Durante la fase de documentación, sólo había disponibles los planes de desarrollo presentes (2008-2001) junto con los planes de inversión detallados para los siguientes departamentos: Antioquia, Nariño, Norte de Santander y Meta. Durante la fase de terreno tuvo lugar una recopilación de información de períodos y presupuestos anteriores, de modo que se pudiera obtener un marco comparativo.


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los logros respecto del fortalecimiento de las instituciones colombianas pertinentes y la capacidad de las víctimas para participar en el proceso de justicia transicional y reclamación de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación y, por otra parte, la situación de la impunidad arraigada en el país.

Con respecto al fortalecimiento institucional, la evidencia sugiere que las intervenciones bilaterales de la CE (FORJUS y FORVIC) han hecho contribuciones específicas a: a) el incremento de la capacidad de Colombia para implantar el SPOA, mediante el fortalecimiento de las capacidades administrativas del CSJ, Defensoría, Fiscalía y Procuraduría; y b) el fortalecimiento de la capacidad del Estado colombiano para asistir a las víctimas dentro del marco de justicia transicional (Ley de Justicia y Paz) a través de intervenciones en la Defensoría, Fiscalía y el Ministerio de Justicia. Las actividades clave han abarcado el apoyo al establecimiento de la ‘carrera fiscal’; el diseño de un modelo de gestión y sus reglamentos para celebrar audiencias virtuales por el CSJ; la creación del Centro de Prueba e Investigación para la Defensa Pública y el Centro para la Observación del Sistema Penal Acusatorio en la Procuraduría; la mejora de la asistencia jurídica del Estado a las víctimas, mediante el fortalecimiento de los protocolos y los mecanismos para la capacitación de los operadores del Sistema Nacional para la Justicia Transicional; una amplia diseminación entre las víctimas del marco jurídico para la justicia transicional; y la creación de una Unidad Móvil para mejorar el acceso a las víctimas en las zonas rurales. A través de las intervenciones temáticas, como el proyecto de ‘Protección y promoción de los derechos humanos, la democracia y el estado de derecho en Colombia´, la CE ha contribuido a aumentar la capacidad de las víctimas para participar en el proceso de justicia transicional y presentar reclamaciones.

Dentro del marco de esta evaluación no es posible establecer el impacto, en cualquier caso discreto, de las intervenciones de la CE en el funcionamiento del SPOA y del sistema de justicia transicional y la asistencia jurídica a las víctimas. No obstante, a nivel general del análisis, hay pruebas de que la duración de los procesos judiciales ha disminuido marcadamente y ha habido un aumento en las tasas de investigación, del examen legal y del número de vistas judiciales desde los inicios del SPOA en 2005. Con respecto a la mejora de la asistencia jurídica a las víctimas, hay pruebas ‘duras’ y ‘anecdóticas’ de que, por ejemplo, una serie de casos judiciales relacionados con paramilitares y miembros de las fuerzas armadas de Colombia han sido reactivados; que ha habido avances en cuanto al fomento del ‘auto-reconocimiento de las víctimas en tanto sujetos de derecho’; y que los operadores del sistema de justicia transicional están prestando un servicio mejorado a las víctimas (por ej., mediante la Unidad Móvil).

Con respecto a la situación de impunidad en Colombia, no encontramos evidencia de que la situación haya mejorado durante el período de evaluación, en particular, después de que SPOA emprendiera gradualmente su inicio en 2005. Es importante observar aquí que hay numerosas razones para ello y que no hay consenso entre los operadores y facultativos de la justicia y los eruditos jurídicos sobre el enfoque más apropiado para estudiar el fenómeno de la impunidad judicial en Colombia. Lo mismo ocurre al medir la eficacia del nuevo SPOA en cuanto a reducir las altas tasas de impunidad.

Entre los problemas más persistentes del sistema judicial de Colombia en lo que a impunidad se refiere, están la falta de una política criminal del Estado; la baja capacidad del sistema judicial para investigar casos complejos, e incluso los llamados ‘casos flagrantes’, que muestran tasas relativamente modestas de condenas; las deficiencias para investigar las violaciones de los derechos humanos que comprenden problemas de coordinación y cooperación entre el sistema de justicia ordinario y el militar; la poca coordinación y cooperación entre las diferentes partes del sistema de justicia ordinaria; el reducido suministro de, y acceso a, la justicia en muchas parte del territorio nacional, especialmente en las zonas rurales; la poca confianza ciudadana en las instituciones del sistema judicial; y la presencia de una ‘cultura y tradición de impunidad en Colombia’ exacerbada por el prolongado conflicto armado en el país y los altos niveles de criminalidad. Respecto de la justicia transicional, por supuesto es de gran preocupación el hecho de que, hasta la fecha, sólo ha habido cuatro condenas de antiguos paramilitares de un total de más de 4.000 en lista para enjuiciamiento en virtud de la Ley de Justicia y Paz. Este número tan bajo de condenas desde finales de 2006, cuando se comenzó a aplicar la LJP, indica que el proceso está fallando y, especialmente, que los derechos de las víctimas a la justicia y la reparación, mediante el sistema transicional de justicia, no está garantizado.


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Dado este cuadro complejo, no es razonable esperar que las contribuciones analizadas de la CE para fortalecer el estado de derecho de la ley en Colombia, durante el período 2002-2010, hayan cambiado fundamentalmente la situación de impunidad en el país.

La estrategia de apoyo de la CE generalmente refleja la evolución de las necesidades y las prioridades nacionales (cfr: CJ 2.1)

Durante el período de evaluación, la estrategia de apoyo de la CE respecto al estado de derecho, justicia y derechos humanos, generalmente ha reflejado la evolución de las necesidades y las prioridades nacionales, las que, sin embargo, fueron definidas de manera diferente por el Gobierno de Colombia y las entidades estatales y por las organizaciones de la sociedad civil. Existen algunas diferencias interesantes a este respecto entre los períodos de 2002-2006 y 2007-2013, y entre las intervenciones bilaterales y temáticas de la CE que cabe destacar.

El primer período, 2002-2006, se caracterizó por la similitud de las prioridades y las necesidades del estado de derecho y justicia entre el Plan Nacional de Desarrollo de Colombia y el DEP 2002-2006 de la CE64. Actores clave, importantes, del Estado colombiano, confirmaron un alto nivel de participación en el diseño y la implementación de las intervenciones bilaterales de la CE en estas dos áreas durante ese período. Del mismo modo, las OSC basadas en Bogotá confirmaron un alto nivel de participación en el diseño y la implementación de las intervenciones temáticas de la CE durante el período de 2002-2006, poniendo de relieve que la estrategia de apoyo de la CE respondía y reflejaba las prioridades y las necesidades de las OSC, especialmente en al campo de los derechos humanos.

Esta situación cambió durante 2007-2013. El DEP de la CE para ese período no reflejaba tan fuertemente como su predecesor las prioridades nacionales de Colombia como se desglosaban en los PND (2002-2006 y 2006-2010, el segundo período, que coincide con el segundo gobierno de Álvaro Uribe). Por ejemplo, el DEP 2007-2013 no hacía mucha referencia a la Ley de Justicia y Paz (LJP) o a la justicia transicional en Colombia, que figuraban prominentemente en el PND 2006-201065. No obstante, importantes actores clave del Estado colombiano, confirmaron que su nivel de participación, en el diseño y la implementación de las intervenciones bilaterales de la CE, siguió siendo alto durante el último período de programación (2007-2013), en especial con respecto al fortalecimiento del estado de derecho y el sector de justicia de Colombia, a través del proyecto ‘Fortalecimiento del Sector de Justicia para la Reducción de la Impunidad en Colombia’, FORJUS. Aunque no figuraba de manera destacada en el DEP 2007-2013, la CE apoyó el proceso de justicia transicional de Colombia a través del proyecto bilateral ‘Fortalecimiento Institucional para la Atención a las Víctimas del Conflicto’, FORVIC.

Sin embargo, las OSC colombianas señalaron que durante el último período de programación ejercieron menos participación en el diseño de las intervenciones temáticas de la CE y que su relación y su interacción con la Delegación de la UE en Bogotá, fueron menos fructíferas y menos frecuentes. No obstante, en ese período, la CE inició una serie de importantes intervenciones temáticas en relación con los derechos humanos y los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas del conflicto armado. Pero en general, durante el período de 2007-2010, se observó una disminución del importante apoyo político de la CE a las labores de las OSC colombianas, consideradas de alta prioridad en ambos períodos.

La estrategia de apoyo de la CE está contribuyendo a fortalecer la capacidad de respuesta del sistema jurídico ante la situación de impunidad, en particular, mediante el apoyo a la implementación del nuevo sistema penal oral acusatorio. (cfr: CJ 2.2)

64 DEP 2002-2006; PND 2002-2006. 65 DEP 2007-2013; PND 2007-2010.


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El equipo de evaluación no pudo encontrar pruebas de que en su conjunto, la respuesta del sistema jurídico de Colombia a la situación de impunidad en el país, hubiera mejorado durante el período de evaluación. Las razones encontradas para afirmar esto son múltiples e incluyen, entre otras, las dificultades persistentes del sistema judicial de Colombia para investigar los casos complejos, dificultades significativas en el acceso a la justicia, especialmente en las zonas rurales y dificultades similares de coordinación y cooperación en la investigación de los casos criminales entre las diferentes entidades del sistema judicial y las autoridades de aplicación de la ley. Aunque hay falta de consenso entre los operadores, los facultativos y los eruditos de la justicia en cuanto a cuál es la metodología más apropiada para el estudio de la impunidad judicial en Colombia, la evaluación reveló que hay suficientes motivos para afirmar que la impunidad continúa siendo un serio problema en el país66. Lo mismo es cierto con respecto a medir la eficacia del nuevo sistema penal oral acusatorio (SPOA). En esta dirección, el informe ´Memoria del proyecto Fortalecimiento del sector de justicia para la reducción de la impunidad en Colombia´, que fue publicado en abril de 201167 afirma: La impunidad es un fenómeno poliédrico y complejo cuya conjura requiere de un plan de Estado que trascienda a acciones aisladas de reformas normativas o institucionales o incrementos presupuestales sectoriales y de plantillas, o a la aplicación masiva de la tecnología, aunque unas y otras pueden ser necesarias. Por la misma razón, las iniciativas más adecuadas no siempre son las más mediáticas, ni las que producen resultados consistentes y sostenibles; ello obliga a estar por encima de la rentabilidad política de dichas acciones e inversiones.

Entre los principales problemas persistentes del sistema de justicia en Colombia respecto a la situación de impunidad figuran la falta de una política criminal estable; la baja capacidad del sistema judicial para investigar los casos complejos e incluso los llamados ‘casos flagrantes’, que muestran tasas relativamente modestas de imputación y condena; las deficiencias para investigar las violaciones de los derechos humanos que comprenden problemas de coordinación y cooperación entre el sistema de justicia ordinario y el militar; la poca coordinación y cooperación entre las diferentes partes del sistema de justicia ordinaria; el reducido suministro de, y acceso a, la justicia en muchas parte del territorio nacional, especialmente en las zonas rurales; la poca confianza ciudadana en las instituciones del sistema judicial; y la presencia de una ‘cultura y tradición de impunidad en Colombia’ que está exacerbada por el prolongado conflicto armado en el país y los altos niveles de criminalidad.68

A pesar de las serias dificultades, la cooperación de la CE ha contribuido a través de FORJUS a aumentar la capacidad de las instituciones judiciales colombianas pertinentes, sobre todo el CSJ, Fiscalía y Defensoría (y en menor medida la Procuraduría), para ejecutar y operar el nuevo SPOA. Este apoyo ha incluido la capacitación de los funcionarios judiciales, desde jueces y magistrados a promotores de mecanismos alternativos de resolución de conflictos; el aumento de la capacidad de la Defensoría en cuanto a garantizar la provisión de la ‘defensoría pública’; ayuda tecnológica; y algunas medidas para mejorar el acceso a la justicia.

Es importante constatar que hay evidencia estadística de que el tiempo que toman los procedimientos judiciales en virtud del nuevo SPOA ha visto una reducción significativa junto con un aumento de las tasas de investigación, examen legal y audiencia judicial69. Esta tendencia refleja el inicio gradual del nuevo SPOA, que empezó en 2005, y está relacionado con actividades de fortalecimiento de capacidades para los operadores en todo el nuevo sistema y la introducción de un sistema de gestión automatizado del proceso judicial, entre otras medidas. Además se han llevado a cabo otras actividades para investigar y sancionar los crímenes contra ciertas categorías de víctimas, con adjudicación de considerables recursos extras a las partes pertinentes del sistema judicial,

66 RMT/PIN 2011-13, p. 22; Luis Hernando Bareto y Sneider Rivera, Una Mirada a la impunidad en el marco del SPOA, 2009; NR 104 y 109;

67 ´Memoria del proyecto Fortalecimiento del sector de justicia para la reducción de la impunidad en Colombia’, Ministerio de Justicia y la Unión Europea, 2011.

68 Bareto y Sneider, op. Cit.; Consejo Superior de la Judicatura, Informe al Congreso de la República, 2010-2011; NR 104, 109.

69 Consejo Superior de La Judicatura, Sistema Penal Acusatorio Ley 206 de 2004 Informe de Gestión, 2010; Fiscalía General de la Nación, Anuario estadístico 2010.


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incluyendo medios para el enjuiciamiento de crímenes contra los sindicalistas y los defensores de derechos humanos. Esto ha resultado en un aumento en el número de casos que han sido procesados y en el número de condenas.

Sin embargo, por las razones mencionadas anteriormente, estas mejoras, hasta la fecha, no han contribuido de una manera tangible a mejorar la situación global de impunidad en el país.70 En este sentido, es importante destacar que la cooperación de la CE con Colombia a través del proyecto en marcha de ‘Apoyo institucional para el sistema de justicia criminal colombiano’ tiene por objeto contribuir a la armonización de las metas y las estrategias de las varias instituciones del sistema de justicia criminal, fortalecer la capacidad investigativa de la policía judicial (CTI), y establecer mecanismos para la reintegración social de los prisioneros y para la educación y la protección de los delincuentes juveniles.

La estrategia de apoyo de la CE está contribuyendo a mejorar la asistencia legal a las víctimas del conflicto armado respecto a sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación (cfr: CJ 2.3)

La estrategia de apoyo de la CE ha combinado intervenciones bilaterales y temáticas dirigidas a mejorar la asistencia (legal) a las víctimas del conflicto armado, incluyendo a las personas desplazadas en el interior (PDI). Las intervenciones clave en esta área han sido los proyectos ‘Fortalecimiento institucional para asistir a las víctimas del conflicto, FORVIC’ (bilateral) y ‘Protección y promoción de los derechos humanos, la democracia y el estado de derecho en Colombia’ (temático), y tres acuerdos de contribución con ACNUR-Colombia (bilateral y temáticos).

En vista de los varios ajustes que ha tenido FORVIC, debido al cambio de gobierno en Colombia a mediados de 2010, el proyecto está en la actualidad en proceso de encargar trabajos y por tanto no hay mucha muestra disponible sobre sus logros y resultados. Pero es posible decir que FORVIC ha contribuido ya a mejorar la asistencia legal ofrecida por el Estado a las víctimas del conflicto, a través del fortalecimiento de los protocolos y los mecanismos para capacitar a los operadores del Sistema Nacional para la Justicia Transicional (creado durante el gobierno del Presidente Santos), la amplia diseminación del marco legal para la justicia transicional entre las comunidades de víctimas (por ej., mediante la publicación de Revista Rastros) y la creación de una Unidad Móvil que permite que las instituciones encargadas de la ejecución de la LJP asistan mejor a las víctimas que a menudo residen en zonas rurales. Incluso, mediante la capacitación provista por FORVIC, también ha mejorado el bienestar de los operadores del Sistema Nacional para la Justicia Transicional, quienes a menudo trabajan bajo condiciones estresantes. Esto es importante ya que intensifica la capacidad del sistema para ofrecer asistencia de buena calidad a las víctimas.

Respecto a la sociedad civil colombiana, la estrategia de apoyo de la CE ha hecho importantes contribuciones para mejorar la asistencia legal y el nivel de protección de las víctimas y los defensores de los derechos humanos (especialmente, a través del proyecto ‘Protección y promoción de los derechos humanos, la democracia y el estado de derecho en Colombia’). De particular importancia ha sido la reactivación de una serie de casos judiciales en Colombia en la que toman parte paramilitares y miembros de las fuerzas armadas de Colombia; reactivación que se manifiesta llevando el seguimiento de hasta 25 casos de graves violaciones de los derechos humanos, que están siendo examinados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos; ofreciendo asistencia legal a las víctimas de violaciones de derechos humanos que han ocurrido en el contexto del conflicto armado; trabajando con los movimientos de víctimas como MOVICE; y también promoviendo el auto-reconocimiento de las víctimas como personas jurídicas (auto-reconocimiento de las víctimas en tanto sujetos de derecho).

Respecto a las PDI, quisiéramos subrayar que la cooperación de la CE con ACNUR-Colombia ha contribuido de manera importante a la protección de los derechos de las víctimas del conflicto armado, especialmente con relación a la protección de sus tierras y bienes patrimoniales, así como

70 ´Memoria del proyecto Fortalecimiento del sector de justicia para la reducción de la impunidad en Colombia, Ministerio de Justicia y Unión Europea 2011; Bareto y Sneider, op. Cit;


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también ha incrementado la capacidad del Estado colombiano para garantizar los derechos de la población desplazada o de la población en riesgo de desplazamiento forzado. En la práctica, durante el período de 2002-2010, ACNUR-Colombia logró proteger alrededor de cinco millones de hectáreas de tierras de pertenencia colectiva o individual. Con el apoyo de la CE, ACNUR-Colombia prestó también asistencia al Gobierno colombiano en el fortalecimiento de una política pública para las PDI.

En resumen, la estrategia de apoyo de la CE ha ayudado a mejorar la asistencia legal a las víctimas del conflicto armado, incluyendo las PDI, en lo tocante a sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación, a lo que han contribuido tanto el Estado colombiano como las organizaciones de la sociedad civil. Por supuesto que esto no significa que los derechos de las víctimas estén totalmente garantizados y protegidos; por ejemplo, existe bastante preocupación sobre el número extremadamente reducido de condenas (cuatro) en virtud de la LJP hasta la fecha, que muestra claramente que garantizar el derecho de las víctimas a la justicia sigue siendo una tarea de envergadura.

En relación con el fortalecimiento del entorno institucional, las intervenciones de la CE se han centrado en apoyar reformas y actividades para modernizar las capacidades administrativas de la Fiscalía, de la Procuraduría, de la Contraloría y del Consejo Superior de la Judicatura (CSJ) a través del programa FORJUS, el cual fue complementado más tarde con otros dos proyectos. (cfr: CJ 2.4)

FORJUS centró su atención más que nada en fortalecer las capacidades administrativas del CSJ, Defensoría, Fiscalía y Procuraduría para apoyar la implementación del nuevo SPOA. La Contraloría no estaba entre los beneficiarios del proyecto. FORVIC se ha concentrado en el Ministerio de Justicia, Fiscalía y Defensoría con miras a fortalecer la asistencia prestada por el Estado a las víctimas del conflicto armado. Por último, el proyecto ‘Apoyo institucional para el sistema de justicia colombiano’ (FORSISPEN) se concentrará en dos instituciones estatales: el Ministerio de Justicia y la Fiscalía. A la hora de escribir este informe, la implementación de FORSISPEN no había comenzado y por tanto el proyecto no puede ser considerado en la presente evaluación.

FORJUS contribuyó de manera más destacada al establecimiento de la ‘Carrera Fiscal’ en la Fiscalía, al diseño de un modelo de gestión y sus reglamentos para celebrar audiencias virtuales para el CSJ, a la creación del Centro de Prueba e Investigación para la Defensa Pública en la Defensoría, y el Centro para la Observación del Sistema Penal Acusatorio en la Procuraduría. Sin embargo, existen pruebas de que, entre otras acciones, hay que fortalecer más la Carrera Fiscal, hay que aumentar la capacidad de investigación de la Fiscalía, y hay que mejorar la coordinación y la cooperación entre las diferentes entidades del sector de justicia en Colombia. En parte, el proyecto en marcha FORVIC ha estado contribuyendo a abordar algunos de estos temas en la Defensoría, la Fiscalía y el Ministerio de Justicia, especialmente en lo que atañe al fortalecimiento de las capacidades administrativas para prestar asistencia a las víctimas dentro del marco de justicia transicional y tomar medidas para mejorar la coordinación y la cooperación interinstitucionales. FORSISPEN, una vez iniciado, está diseñado para contribuir específicamente a la mejora de la capacidad de investigación de la Policía Judicial (CTI).

En general, cabe observar que hay una amplia percepción compartida entre las partes interesadas colombianas y las internacionales en cuanto a que el entorno institucional ha visto algún progreso en los últimos años, pero aún hay una serie de grandes dificultades por superar, incluyendo la que supone incrementar la independencia y la capacidad administrativa, especialmente la de la Defensoría, pero también la de la Fiscalía, la de la Procuraduría, la del CSJ y la del Ministerio de Justicia. Asimismo, las partes interesadas subrayaron que hay marcadas ineficiencias en el gasto de los recursos en el sector de justicia y que hay indicaciones de falta de transparencia en la administración de los bienes públicos. De acuerdo con Transparencia Internacional, la percepción de corrupción en el sector de justicia en Colombia ha aumentado en los últimos años y, en comparación con otros países de América Latina, está situada al final de la escala.


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Colombia ha ganado considerable capacidad para promover y respetar el estado de derecho, sin embargo, queda mucho por hacer en lo que respecta a la protección de los derechos humanos, a la reducción de los altos niveles de impunidad, a la asistencia a las PDI y a la implantación de la LJP (en particular sobre los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación). (cfr: CJ 2.5)

En general, se puede afirmar que, durante el período de evaluación, Colombia ha ganado la capacidad para promover y respetar el estado de derecho. Este proceso ha sido apoyado por la CE a través de las intervenciones bilaterales y temáticas. Es más, a través de FORJUS y FORVIC, y varios acuerdos de contribución con ACNUR, las instituciones estatales colombianas han aumentado su capacidad para implementar y operar el nuevo SPOA y el sistema de justicia transicional del país, así como para prestar asistencia a las víctimas del conflicto armado, incluyendo las PDI. Las organizaciones de la sociedad civil, de derechos humanos y de víctimas se han beneficiado también del apoyo de la CE, y ha aumentado su capacidad para promover y proteger los derechos humanos y los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación.

A través de todo este proceso, ha habido una considerable participación, tanto a nivel estratégico como de proyecto, de representantes de entidades estatales colombianas clave en el diseño y la implementación de las medidas e intervenciones de fortalecimiento de capacidades. En el nivel de proyecto, se puede decir lo mismo de la participación de las organizaciones de la sociedad civil. En su conjunto, el financiamiento público y la inversión planificada de recursos humanos en el sector de justicia, incluyendo la justicia transicional, ha ido elevándose. No hay indicaciones de que esta tendencia sea invertida en un futuro cercano. Además, en Colombia, hay un alto nivel de actividad y capacidad independiente de vigilancia no estatal que han sido apoyadas por intervenciones temáticas o por el Instrumento de Estabilidad (IE) de la CE, como la ‘asistencia orientada a las víctimas en forma de contribución a la construcción de paz y la reconciliación’ y los proyectos de ‘protección y promoción de los derechos humanos, la democracia y el estado de derecho en Colombia’.

No obstante, aún hay dificultades que superar con relación a la protección de los derechos humanos, a la reducción de los altos niveles de impunidad, y a la asistencia a las PDI en la ejecución de la LJP y en garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. Un factor que agrava estas dificultades es que el conflicto armado en Colombia es un asunto que sigue adelante, y hasta que no se formalizaron las conversaciones sobre paz entre el gobierno del Presidente Santos y las FARC, a mediados de octubre de 2012, había pocas indicaciones de que el país podría efectivamente poner fin a la violencia y la victimización de una gran número de personas, incluyendo las PDI y otros grupos vulnerables en el futuro cercano. Con el inicio de estas conversaciones, la situación ha dado señales de cambio, pero hasta que se sepan los resultados de los diálogos, se anticipa que el país continuará enfrentándose a considerables desafíos a su estado de derecho y a la protección de los derechos humanos, así como a la tarea de garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación.

Además de las presiones asociadas con el conflicto armado, hay una serie de notorias debilidades institucionales, como la baja capacidad para la coordinación y la cooperación entre las diferentes entidades del sector de justicia, la falta de una ‘política criminal’ coherente, y la baja capacidad estatal para investigar casos criminales más complejos y mejorar el acceso a la justicia en todo el país. Con toda probabilidad, estas debilidades persistentes dificultarán sobremanera la lucha contra la impunidad en el futuro. En este sentido, no debemos olvidar la magnitud de los desafíos en relación con el estado de derecho y la protección y la promoción eficaces de los derechos humanos y de las víctimas en Colombia: hay varios cientos de miles de víctimas registradas, varios millones de PDI, más de 4.000 antiguos paramilitares en lista para enjuiciamiento en virtud de la LJP, y varios millones de casos judiciales pendientes; a los que, con toda probabilidad, deberán agregarse muchas más víctimas y casos nuevos en los años venideros.


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8.3 Los derechos humanos y las víctimas del conflicto armado

PE. 3 ¿EN QUÉ MEDIDA EL APOYO DE LA CE HA CONTRIBUIDO, Y AÚN CONTRIBUYE, A LA

PROMOCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS Y LA ASISTENCIA A LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO

ARMADO?

RESPUESTA GLOBAL

En el difícil contexto de conflicto y derechos humanos en Colombia durante el período de evaluación, la cooperación de la CE, en la promoción de los derechos humanos y la asistencia a las víctimas del conflicto armado, ha hecho una serie de contribuciones importantes. Se deben considerar aquí dos niveles de análisis. El primero, está relacionado con el apoyo ‘político’ que la CE ofreció a partes interesadas clave colombianas e internacionales que se ocupan de la promoción y la defensa de los derechos humanos (con un enfoque razonable especialmente en los derechos civiles y políticos) y la prestación de asistencia a las víctimas del conflicto armado. El segundo, está relacionado con las actividades del proyecto apoyadas por las intervenciones de la CE durante el período de evaluación.

Respecto al apoyo político de la CE, es importante señalar la opinión ampliamente compartida en Colombia de que la CE ha ayudado a fortalecer las organizaciones de la sociedad civil y los grupos de derechos humanos que se enfrentaban a un entorno difícil y a veces hostil durante las dos administraciones del Presidente Álvaro Uribe. Ejerciendo su considerable peso detrás del imperativo de defender los derechos humanos (especialmente los derechos civiles y políticos) y garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación en medio del conflicto armado en marcha, la CE ofreció a los defensores de derechos humanos colombianos e internacionales, como ACNUDH y ACNUR, considerable apoyo para llevar a cabo sus labores. Este apoyo no fue algo fácil desde el punto de vista político, ya que significaba adoptar una postura ante los derechos humanos y de las víctimas, y una estrategia para ello, que diferían de las adoptadas por el Gobierno de Colombia. Este fue especialmente el caso durante el período de 2002-2006/2007, tras el cual el grado de congruencia entre las posturas del Gobierno y de la CE aumentó; en efecto, la segunda administración de Uribe adoptó una postura un tanto más amplia sobre el problema de derechos humanos y la Delegación de la UE en Bogotá estableció mayor afinidad con el Gobierno (que incluyó el inicio de un diálogo oficial sobre derechos humanos), mientras que se distanciaba de la comunidad no gubernamental sobre derechos humanos. Durante la administración del Presidente Juan Manuel Santos, comenzó a surgir una mayor congruencia que también incluía a la sociedad civil.

Respecto al segundo nivel de análisis en relación con las actividades de proyectos apoyadas por la CE, se puede decir que había contribuciones clave a: i) la protección de tierras y bienes patrimoniales de las PDI y de la política pública colombiana para las PDI (por intermedio de ACNUR-Colombia); y ii) el fortalecimiento de la capacidad de las organizaciones de víctimas y derechos humanos a participar en el proceso de justicia transicional y mantener un alto nivel de actividad en favor de la defensa y promoción de los derechos humanos en medio de las frecuentes circunstancias adversas marcadas por amenazas, intimidación y violencia contra los representantes de esas organizaciones. Estas importantes contribuciones estuvieron complementadas por componentes de las intervenciones no específicas de la CE, como el Laboratorio de Paz III y el programa ‘Desarrollo regional, paz y estabilidad’, que han ayudado a fortalecer la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil y a potenciar que las personas promuevan y protejan sus derechos fundamentales.

Si bien, no es posible en la actualidad atribuir a las intervenciones de la CE de manera concluyente, alguna mejora específica en la situación de los derechos humanos de los grupos poblacionales analizados, tenemos suficientes motivos para creer que las evaluaciones de impacto futuras mostrarán que tanto el apoyo político de la CE (en particular durante el período de 2002-2006/07) como el apoyo para actividades de proyectos y programas han tenido efectos positivos en la situación compleja y difícil de los derechos humanos en Colombia.


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La estrategia de apoyo de la CE en Colombia se ha centrado razonablemente más en los derechos civiles y políticos, en particular en los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad personales, y menos en los derechos económicos, sociales y culturales, aunque hay una ampliación de enfoque en el DEP 2007-2013. (cfr: CJ 3.1)

Dada la situación de conflicto y derechos humanos seriamente adversa en Colombia durante la gran parte del período de evaluación, puede considerarse procedente que la estrategia de apoyo de la CE se centrara razonablemente más en los derechos civiles y políticos y menos en los derechos económicos, sociales y culturales. En la opinión del ACNUDH-Colombia, esta priorización de los derechos civiles y políticos respondía apropiadamente a la situación crítica en el país. El DEP 2002-2006 refleja esto, haciendo hincapié en las ‘serias violaciones de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario (DIH)’ y en la defensa y la promoción de los derechos civiles y políticos. Al mismo tiempo, el documento identifica diferentes grupos de víctimas, a saber: víctimas de paramilitares, insurgentes y actores estatales. Asimismo, pone énfasis en la grave situación de las PDI.

El DEP 2007-2013 contiene un análisis más amplio de la situación de derechos humanos, hace referencia a un grupo más extenso de derechos y libertades fundamentales, y es más específico acerca de los diferentes grupos de víctimas que su predecesor. ‘La situación de los derechos humanos y la democracia en Colombia es aún crítica. Hay continuas violaciones del derecho a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad personales, y a la privacidad, así como a las libertades fundamentales de movimiento, residencia, opinión y expresión, y a los derechos fundamentales de trabajo, asociación y negociación colectiva. Entre los grupos más vulnerables están las poblaciones indígenas y afrocolombianas, así como, entre otros, los líderes sociales, dirigentes sindicales, periodistas y defensores de los derechos humanos.’ 71

Los programas clave no programables, las intervenciones temáticas de la CE que apoyaban la protección y la promoción de los derechos civiles y políticos de los grupos poblacionales vulnerables, incluyendo las víctimas del conflicto armado y los defensores de los derechos humanos, han incluido los proyectos ‘Protección y promoción de los derechos humanos, la democracia y el estado de derecho en Colombia’, y ‘Asistencia orientada a las víctimas como una contribución a la construcción de paz y la reconciliación’. Sobre los derechos de las PDI, la CE ha brindado apoyo a ACNUR-Colombia para los proyectos ‘Protección de tierras y bienes patrimoniales de la población desplazada’ (programable, bilateral), ‘Apoyo a la política pública para las PDI’ (programable, bilateral) y ‘Actividades de ACNUR en Colombia en favor d las PDI y sus bienes patrimoniales’ (no programable, temático).

Las intervenciones clave no específicas de la CE, como el Laboratorio de Paz (LP) III y el programa ‘Desarrollo regional, paz y estabilidad’, tenían importantes componentes de derechos humanos, la mayoría relacionada, aunque no exclusivamente, con los derechos civiles y políticos. Su objetivo ha sido fortalecer la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil y empoderar a las personas para promover y proteger sus derechos. El LP III tiene un enfoque especial en los grupos étnicos, las mujeres y las personas jóvenes y apoya la protección de los derechos humanos mediante iniciativas educativas, culturales y artísticas, así como también la institucionalización de la protección de los derechos humanos a través de la creación de comités locales y la generación de propuestas y políticas para la construcción de paz. El programa ‘Desarrollo regional, paz y estabilidad’ ha promovido el trabajo de las organizaciones de la sociedad civil para entrar en un diálogo sobre los derechos humanos, el funcionamiento de las instituciones públicas y la construcción de paz. Las PDI, las poblaciones y las comunidades desarraigadas han recibido apoyo para ayudarles a disfrutar de un entorno protegido y de bienes sociales, económicos y políticos que contribuyen a reducir su extrema vulnerabilidad.

71 DEP 2007-2013, p. 11.


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No hay mención de derechos humanos en los dos programas de la CE relacionados con el desarrollo del comercio y del sector privado: ‘Asistencia técnica para el comercio en Colombia’ y ‘Desarrollo económico local y el comercio en Colombia’.

Hay poca coincidencia entre el DEP y el análisis, las posiciones y las estrategias del Gobierno colombiano, sobretodo en el primer período. Y globalmente, se puede observar, con algunas excepciones, un alto nivel de consonancia entre los DEP y el análisis, las posiciones y las estrategias de las OSC colombianas. (cfr: CJ 3.2)

Si en el período 2002-2006 la situación entre el DEP y el análisis, las posiciones y las estrategias del Gobierno colombiano era de poca congruencia, en el período 2006-2010, y especialmente después de 2010, surgió un creciente nivel de congruencia.

En contraste con el DEP 2002-2006 de la CE, el PND 2002-2006 hace poca mención a los derechos humanos y a la población vulnerable y tampoco a los grupos profesionales como las personas indígenas, afrocolombianas, defensores de los derechos humano, sindicalistas y periodistas. De alguna manera hay más discusión sobre las PDI. Es importante destacar que el concepto de derechos humanos como se utiliza en el PND 2002-2006 no reflejaba completamente el derecho internacional de los derechos humanos – y por extensión no reflejaba completamente la posición de la CE – porque no incluía claramente a los actores estatales como los autores de violaciones de los derechos humanos. El énfasis recaía más bien sobre miembros de grupos ilegales armados no estatales. En este sentido se tiene que considerar como altamente problemático el hecho de que el documento no contiene un reconocimiento de una involucración estatal (potencial) en las violaciones de los derechos humanos a través, por ejemplo, de una colusión entre miembros de las fuerzas de seguridad del Estado y los grupos paramilitares ilegales. Esto constituyó una importante diferencia del análisis y el entendimiento de la CE de la situación de los derechos humanos en Colombia (así como también la de otras partes internacionales interesadas, como el ACNUDH-Colombia).

Estas omisiones fueron en parte remediadas en el PND 2006-2010, donde hay referencias más numerosas a las PDI, las comunidades indígenas, los sindicalistas y otros, aunque no hay mención de los defensores de derechos humanos. No obstante, todavía hay una marcada divergencia del DEP de la CE para 2007-2013, que reconoce explícitamente que la situación de los derechos humanos en Colombia sigue siendo crítica72. Por último, el PND 2010-2014 es un documento que cambia las reglas del juego ya que contiene numerosas referencias a todos los grupos que fueron omitidos, o que sólo se mencionaban de pasada, en los dos previos PND73.

Sin embargo, es importante destacar que otros documentos gubernamentales colombianos, como aquellos que se refieren al mandato y las actividades de la anterior ‘Red de Solidaridad Social’ – que luego fue transformada en la ‘Acción Social’ – y documentos del Programa Presidencial de Derechos Humanos en el seno de la oficina del vicepresidente e implementado por tal, se refieren extensamente a las PDI, los sindicalistas, defensores de derechos humanos y actores similares74. En resumen, mientras que hubo poca congruencia entre la posición y estrategia de la administración de Uribe sobre los derechos humanos y las de la CE, especialmente durante el primer gobierno de Uribe, esta poca congruencia no era evidente en todos los sectores gubernamentales.

En contraste con las posiciones del Gobierno de Colombia, en general hay un alto nivel de coincidencia entre los DEP de la CE y las OSC colombianas, en particular durante el período 2002-2006/2007. Existía un alto nivel de consonancia, por ejemplo, sobre la grave situación de las PDI y los grupos indígenas y afrocolombianos, así como sobre los defensores de derechos humanos, sindicalistas y líderes sociales. Tanto los defensores de derechos humanos colombianos como el ACNUR-Colombia y el ACNUDH-Colombia han subrayado que la CE jugó un papel importante en

72 PDN, 2006-2010; DEP 2007-2013. 73 PDN, 2010-2014. 74 Programa Presidencial de Derechos Humanos y derecho Internacional Humanitario, Situación de los Derechos

Humanos, informes anuales, varios años.


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llevar la batuta de los derechos humanos durante el período 2002-2006/2007 y en apoyar el trabajo de los grupos locales de derechos humanos bajo condiciones verdaderamente adversas creadas por la intensidad del conflicto armado y la postura a menudo hostil de sectores de la administración de Uribe con relación a la comunidad colombiana de derechos humanos.

A modo de ejemplo de una menor consonancia señalamos el DEP 2007-2013 que estipula que ‘la mayoría de las violaciones son cometidas por grupos armados ilegales (la FARC y la AUC). En algunos casos las fuerzas militares han realizado operaciones en las que no se han observado los principios humanitarios’ (págs. 11 y 12). Esta afirmación no reflejaba un serio análisis basado en evidencias por parte de las OSC colombianas y las ONGI que trabajaban en esas fechas en o sobre Colombia, que también fueron testigos de cómo la Delegación de la UE en Bogotá adoptó una postura más distante y menos favorable frente a las OSC después de 2006/2007.75. Éstas subrayaron persuasivamente la supuesta participación de personal de las fuerzas de seguridad en, por ejemplo, un vasto número de ejecuciones extrajudiciales. De hecho, evocando estos análisis independientes, la RMT/PIN 2011-2013 afirma que ‘en años recientes, también ha habido un aumento en las violaciones de derechos humanos, incluyendo matanzas extrajudiciales, atribuidas a miembros de las fuerzas de seguridad’.76

En resumen, debido a la marcada diferencia de análisis y entendimiento de la situación de derechos humanos entre la primera administración de Uribe y la CE, había poca congruencia durante 2002-2006/2007. Esto cambió durante el período de 2007-2010 cuando la segunda administración de Uribe adoptó una posición y estrategia en cierta medida más amplia sobre los derechos humanos, y la Delegación de la UE en Bogotá estableció una relación más estrecha con el gobierno (que incluyó el inicio de un diálogo oficial sobre los derechos humanos en 2009), mientras que buscaba un grado mayor de distanciamiento de la comunidad no gubernamental de derechos humanos de Colombia.

Aunque hay mejoras respecto a los derechos humanos entre los grupos poblacionales considerados, la contribución de la CE no se puede especificar. (cfr: CJ 3.3)

No es posible atribuir taxativamente a las intervenciones de la CE algunas mejoras específicas en la situación de los derechos humanos entre los grupos poblacionales focalizados. La situación de los derechos humanos en Colombia y su evolución durante el período 2002-2010 estuvo moldeada por un conjunto complejo de factores relacionados entre sí, como el conflicto armado, la política y estrategia gubernamental, el negocio de drogas ilegales, la desmovilización de las AUC, otras intervenciones de donantes de envergadura (por ej., Plan Colombia) y otros. Aunque hay bastantes pruebas disponibles de la intervención de la CE, éstas están dispersas y no sistematizadas. Otras partes interesadas internacionales, como ACNUDH-Colombia y representantes de algunos Estados Miembros de la UE, han señalado que en la actualidad es difícil medir el impacto de las intervenciones. Esta dificultad está exacerbada por el hecho de que hasta la fecha no se han hecho evaluaciones de impacto de las intervenciones de la CE en las áreas de derechos humanos y los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. Por tanto, sólo podemos presentar aquí un cuadro indicativo de lo que pueden haber sido contribuciones de la CE a la mejora de la situación de los derechos humanos entre los grupos poblacionales focalizados en Colombia durante el período de evaluación.

Según los datos del Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (DIH), el número global de víctimas del conflicto armado y la violencia ha estado disminuyendo durante el período de evaluación. Esta disminución abarca homicidios, víctimas de minas antipersonal, secuestros, reclutamiento forzado (incluso de menores), masacres, y algunas formas de violaciones de los derechos humanos (con la notable excepción de, por ejemplo, ejecuciones extrajudiciales, que sólo comenzaron a disminuir en 2009-2010). Esta tendencia ha sido reflejada en las zonas de intervención de la CE, aunque no en todas ellas, y tampoco durante toda la

75 Ver, por ejemplo, International Crisis Group, The virtuous twins: protecting human rights and improving security in Colombia, 2009.

76 RMT/PIN 2011-2013, p. 5.


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duración del período de evaluación. Por ejemplo, en 2006-2007, el departamento de Cauca (donde se estaban llevando a la práctica partes del segundo LP) vio el 21% de aumento en homicidios, mientras que Antioquia y Norte de Santander observaron una disminución del 9% y 7% respectivamente. De la misma manera, en 2008-2009, el departamento de Nariño (donde se estaba implementando el segundo LP) vio un 300% de aumento en víctimas de masacres, mientras que en los departamentos de Bolívar y Sucre (donde se implementaba el tercer LP en la región de Montes de María) se produjeron disminuciones del 100% y cero respectivamente77.

Con respecto a las PDI, los datos del Departamento para la Prosperidad Social revelan una disminución en las cifras anuales agregadas de personas forzosamente desplazadas en los municipios donde se implementaban los Laboratorios de Paz I, II y III. Esta tendencia en desplazamientos forzados durante el período 2002-2010 está más o menos a la par con la tendencia nacional. En ambas, los municipios de los LP y en el ámbito nacional, hubo una baja en la tasa anual de nuevas expulsiones en los primeros años del período de evaluación, seguida de un renovado aumento durante el período 2005-2007, y después de otro descenso regular significativo hasta 2010. En vista de este cuadro, no es posible atribuir actualmente las mejoras en los números de nuevos desplazamientos forzados en los municipios de los LP a las intervenciones de la CE78.

Los defensores de derechos humanos colombianos y las OSC parecen creer que los proyectos de la CE en apoyo de la protección y la promoción de los derechos humanos y de las víctimas han hecho algunas contribuciones importantes en la mejora de la situación de los derechos humanos en el país. Esta opinión fue corroborada durante las entrevistas con partes interesadas clave de las OSC en Bogotá, quienes señalaron que el apoyo de la CE les permitió continuar trabajando en un entorno muy difícil durante las dos administraciones de Uribe. En palabras de un defensor de derechos humanos, ‘la cooperación de la Comisión Europea ha sido importante para las víctimas, la protección de los derechos humanos y para el fortalecimiento de la sociedad civil. El respaldo político de la Delegación de la Unión Europea en Bogotá, para el trabajo en apoyo a los derechos humanos y los derechos de las víctimas ha sido importante, aunque desde 2006 ha habido un distanciamiento, los diálogos se han hecho más esporádicos y el nivel de intercambio de información ha sido bajo’.79

Las entrevistas con funcionarios de ACNUR-Colombia revelaron una interpretación semejante del significado político de la contribución de la CE al trabajo de ACNUR en la protección de las tierras y los bienes patrimoniales de las PDI.

En resumen, aunque sobre la base de las pruebas disponibles no se puede afirmar que la CE ha hecho una contribución específica a la mejora de la situación de los derechos humanos de la población focalizada, hay algunas indicaciones de que sus intervenciones han tenido un efecto positivo.

8.4 Buena gobernanza

PE. 4 ¿EN QUÉ MEDIDA EL APOYO DE LA CE HA CONTRIBUIDO Y ESTÁ CONTRIBUYENDO A

CONSTRUIR UN ENTORNO INSTITUCIONAL EN ARMONÍA CON LOS PRINCIPIOS DE BUENA

GOBERNANZA?

RESPUESTA GLOBAL

El apoyo de la CE ha contribuido moderadamente a construir un entorno institucional en armonía con los principios de buena gobernanza.

Presencia del Estado y prestación de servicio

Incluso cuando la cooperación de la CE no cubría, y no se suponía que cubriera, importantes asuntos de gestión en la prestación de servicios públicos, como la política fiscal o la coordinación y la complementariedad institucional en todos los diversos niveles

77Programa Presidencial de Derechos Humanos, Op. Cit. 78 Datos oficiales del Gobierno colombiano ofrecidos por ACNUR. 79 Notas de las reuniones 102.


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gubernamentales, esta creó e implementó, mediante la promoción de la gobernanza multinivel, una estrategia de desarrollo institucional.

La cooperación de la CE ha ayudado a los organismos subnacionales a satisfacer dos de los tres desafíos principales que deben enfrentar con la descentralización: 1) promover la elaboración participativa de presupuestos; y 2) enfocar la entrega de servicios públicos según las necesidades sociales y territoriales. Y les ha ayudado parcialmente a satisfacer el tercer reto relativo al fortalecimiento de capacidades técnicas y a la lucha contra la corrupción.

La participación ciudadana y de OSC en debates o toma de decisiones en asuntos clave

Elaborar mecanismos de diálogo y participación para facilitar la interacción entre la sociedad civil y las instituciones públicas en los ámbitos local, regional y nacional, es definitivamente parte del proceso de construcción de paz en Colombia y, en particular, parte de la filosofía de construcción de paz y de la estrategia de cooperación. La cooperación de la CE contiene ambas cosas: i) contribuyó directamente a la constitución y a la operación eficaz de tres formas de plataforma de diálogo, en el ámbito subnacional, en los Programas de Desarrollo y Paz (PDP) en los cuales participan los Laboratorios de Paz y DRPE; y ii) ayudó a las OSC a ganar credibilidad y capacidades técnicas en el ámbito local donde han sido favorecidas como interlocutoras de los proyectos y programas de la CE. Pero la estrategia de cooperación de la CE no ha conseguido darles el apoyo político que hubieran necesitado en el ámbito nacional.

Por último, las circunstancias no han sido las más favorables durante el período de evaluación para promover mecanismos de diálogo social bipartitos y tripartitos, como había aspirado a hacerlo la estrategia de cooperación de la CE.

Igualdad de oportunidades para todos

La contribución de la CE en este tema no es homogénea. Por un lado, la CE no ha contribuido directamente a la identificación de los grupos poblacionales más vulnerables, en los ejercicios de planificación nacional y departamental, durante el período de evaluación. Como tampoco ha contribuido directamente en el diseño de los principales programas gubernamentales dirigidos a la reducción de la pobreza, que se centran en los ODM, grupos vulnerables y PDI. Y su contribución a la participación ciudadana y a la de las OSC en el diseño de una política pública ha sido sólo nominal.

Por otro lado, con el segundo componente del LP III, la CE contribuyó directamente al desarrollo, el reconocimiento y el fortalecimiento de capacidades de los grupos más vulnerables (mujeres y las poblaciones indígenas o afrocolombianas).

Transparencia y rendición de cuentas

Existen herramientas y mecanismos de información y rendición de cuentas en los organismos públicos que se benefician de la cooperación de la CE en Colombia y que son seleccionados para esta evaluación. No obstante, su ejecución parece bastante deficiente; hay poca evidencia de que la estrategia de cooperación de la CE haya contribuido a mejorar el sistema de rendición de cuentas en el país.

La confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas en los ámbitos nacional, regional y local

Se espera que la estrategia de cooperación de la CE ayude a mejorar a la larga, las percepciones de los ciudadanos y su confianza en las instituciones públicas.

Finalmente, las actividades de la CE para mejorar los principios de buena gobernanza, antes mencionados, durante el período de evaluación, se han cimentado más en una estrategia coherente, pero no estándar, de desarrollo de capacidades que en un diálogo estructurado y en marcha sobre temas de gobernanza. Esto puede explicar en parte la poca contribución de la CE en este campo.

El Estado está presente – como proveedor de servicios públicos – en los departamentos con zonas de conflicto reconocidas y, en cierta medida, ha mejorado su capacidad para dotar servicios básicos en las zonas de conflicto. La estrategia de cooperación de la CE ha contribuido en esto, aunque sólo de manera indirecta y limitada. (cfr: CJ 4.1)


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El Estado está presente en los sectores de educación, salud, agua y saneamiento, a través de los gobiernos departamentales, en seis de los siete departamentos donde hay zonas de conflicto reconocidas e intervenciones de la CE. De acuerdo con los Planes de Desarrollo Departamental (PDD) en los tres sectores de servicio principales – educación (incluyendo cultura), salud y vivienda – la gama de inversiones se extiende desde un alto porcentaje del 78,7% (Bolívar) al más bajo del 46,6% (Norte de Santander) del total de gastos programados para el período 2008-2011; con niveles intermedios de gastos programados del 70,1% (Cauca), el 75% (Nariño), el 63,6% (Sucre) y el 53,5% (Antioquia)80.

Sobre la capacidad de prestación efectiva de servicio público del Estado en las zonas de conflicto, los estudios realizados por el Departamento Nacional de Planeación durante 2007-2010 en el ámbito municipal muestran una mejora global en la cobertura y calidad de los servicios básicos sociales en el ámbito local en las zonas de conflicto (Índice de Desempeño Municipal), así como en la capacidad de entrega municipal (Índice de Eficiencia Municipal). Sin embargo, esta mejora no ha sido evidente en todos los municipios81, como lo confirma otro estudio que afirma que, pese al importante progreso en educación, salud y, aunque en menor grado, suministro de agua y tratamiento de alcantarillas o desagües, la prestación de servicios públicos en Colombia es aún deficiente82.

Los servicios judiciarios se dotan – aunque a menudo restringidamente – a través de la Fiscalía, Defensoría, Procuraduría y el sistema de tribunales en las zonas de conflicto83.

Respecto a la contribución de la estrategia de cooperación de la CE a la presencia del Estado durante el período de evaluación, es necesario tener en mente que la cooperación de la CE con Colombia nunca pretendió actuar directamente sobre los tres sectores de servicios básicos principales (servicios de educación, salud y vivienda), pero “…para apoyar al Estado colombiano en sus esfuerzos para asegurar que las instituciones y los servicios públicos – la judicatura, colegios/escuelas, hospitales y el suministro de agua potable – están (…) presente (…) con miras a lograr un efecto de medio plazo sobre el conflicto en Colombia (DEP 2007-13).” En consecuencia, la CE ha creado e implementado una estrategia de desarrollo institucional, elaborada inicialmente sobre tres pilares: desarrollo de capacidad institucional de: 1) el Estado mediante el fortalecimiento de capacidades en: a) las instituciones judiciarias y b) las instituciones públicas; y 2) actores no estatales (ANE), organizaciones de base y comunitarias locales84. Con la ejecución de esta estrategia, la CE ha contribuido indirectamente a mejorar la presencia del Estado como proveedor de servicios públicos en el ámbito local.

El papel de la descentralización en la evolución de la capacidad de la prestación de servicios en el ámbito subnacional.

Con la Constitución de 1991 las competencias fueron distribuidas entre los organismos públicos de los tres niveles de gobierno y se inició una transferencia gradual a los organismos territoriales (departamentos y municipios) de más de la mitad de los ingresos actuales de la nación. Se introdujeron ajustes en la organización técnica, administrativa, legal, financiera y fiscal de los organismos públicos en los ámbitos nacional, regional y local. Sin embargo, en 2009, dieciocho años después de las medidas de descentralización de 1991, las entidades subnacionales todavía muestran un desarrollo fiscal imperfecto y, por tanto, un alto grado de dependencia fiscal. Los presupuestos de gastos de los organismos subnacionales son altamente dependientes de los recursos, recursos que, al mismo tiempo, están condicionados a ser utilizados en inversiones de sectores de servicios públicos básicos, esto es, educación, salud y servicios de viviendas (agua, saneamiento). Esto explica en parte

80 2008-11 Planes de Desarrollo Departamental (PDD) presupuesto correspondiente. No se dispone de información para el Departamento de Meta o sobre las inversiones municipales.

81 Detalles en la PE1 (CJ 1.3). 82 Sánchez y Zenteno, Study on decentralization and fiscal sustainability (Estudio sobre descentralización y

sostenibilidad fiscal), BID 2010 83 PND, Evaluación de Impacto de los Programas Paz y Desarrollo, Laboratorios de Paz: Línea de base e impactos

preliminares, 2008; ICG, The Virtuous Twins, Mayo 2009. 84 Detalles en PE7 más adelante (CJ 7.2).


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el peso considerable de las inversiones en educación, salud y los servicios de vivienda en los presupuestos de gastos departamentales, como se informa anteriormente.

Además, estos ajustes no han requerido una distribución clara de las responsabilidades en el campo de prestación de servicios públicos entre los tres niveles de organismos gubernamentales, especialmente en educación, salud y servicios de vivienda en los cuales las competencias se superponen y a menudo surgen conflictos entre las administraciones. Esta falta de una clara distribución de competencias dificulta identificar la complementariedad institucional y promover procedimientos de coordinación, un punto débil del proceso de descentralización en Colombia. También elimina toda posibilidad de introducir el principio de subsidiariedad en la gestión pública.

La estrategia de cooperación de la CE, durante el período de evaluación, no cubría la gestión pública de asuntos de gobernanza fiscal y multinivel.

Con la descentralización, los organismos subnacionales tienen que enfrentarse a tres retos:

i. Promover la participación ciudadana en la adjudicación presupuestaria local (elaboración de presupuesto participativa);

ii. Aumentar la eficiencia del gasto público local a través del fortalecimiento de capacidades en las entidades locales, y ampliar y mejorar el control de la corrupción mediante organismos de control u organización de vigilancia (watchdog); y

iii. Enfocar la entrega de servicios públicos de acuerdo con las necesidades sociales y territoriales.

Hay conciencia de estos tres retos en el ámbito subnacional, como se muestra más adelante (CJ 4.2 y CJ 4.3 sobre diálogo y participación; CJ 4.3 sobre las necesidades de la población más vulnerable; CJ 4.6 sobre desarrollo de la capacidad institucional).

La cooperación de la CE a través de proyectos y programas en sus tres sectores de intervención, ha ayudado a los organismos nacionales a satisfacer el primer y tercer reto, relativos a la participación ciudadana y de OSC, y a enfocar mejor la prestación de servicios públicos, así como satisfacer parcialmente el segundo, relacionado con el fortalecimiento de capacidad técnica y lucha contra la corrupción.

La estrategia de cooperación de la CE ha ayudado a promover la participación de la sociedad civil y los ciudadanos en debates y/o toma de decisiones sobre temas clave para el fortalecimiento de la gestión de la sociedad y los asuntos públicos en los ámbitos local y municipal en las zonas de conflicto, pero no así en el ámbito nacional. (cfr: CJ 4.2)

El fomento de diálogo y mecanismos de participación, dirigidos a facilitar la interacción entre la sociedad civil y las instituciones públicas en los ámbitos local, regional y nacional, es definitivamente parte del proceso de construcción de la paz en Colombia. Como lo expresa la OSC Red Prodepaz: un PDP (y los Laboratorios de Paz son parte de 11 de 19 PDP actuales) es una apuesta al diálogo. La paz y el desarrollo deben construirse en la confluencia de intereses locales, invitando a aquellos que piensan diferente a reunirse en torno a una mesa redonda de diálogo, con el fin de exterminar la violencia.

La filosofía de construcción de la paz y la estrategia de cooperación de la CE en Colombia, han estado basadas en cuatro principios fundamentales de la UE, incluyendo promoción de diálogo político y la participación activa de la Sociedad Civil. Por ello, los programas de cooperación de la CE, como los Laboratorios de Paz y sus sucesores, han promovido el diálogo y la participación de las OSC y los ciudadanos y han creado, donde fuere posible, mecanismos de diálogo y participativos en los ámbitos local, regional y, últimamente, nacional.

Los PDP han promovido tres tipos de plataforma de diálogo: 1) ayudando a crear en el ámbito comunitario (sub-municipal) plataformas de diálogo para fomentar el capital social; 2) ayudando a crear en el ámbito municipal, plataformas de diálogo temático para responder a las prioridades regionales y locales, con objeto de debatir temas que son fuentes de conflicto entre los actores e intereses locales (diálogo sobre minería, cuestiones ambientales, derechos humanos, etc.); y 3)


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ayudando a fortalecer, en los ámbitos municipal y departamental, la capacidad de instituciones constitucionales tales como comités de planificación territorial, comités municipales y departamentales sobre desarrollo rural, comités sobre políticas municipales, sociales y política, iniciativas para organización de víctimas, y comités que atienden a las PDI. Esas plataformas existen y están operando. Partes interesadas clave lo confirman.

La cooperación de la CE ha contribuido directamente a esas tres modalidades de diálogo en los 11 PDD en los que participan los Laboratorios de Paz y DRPE.

La mayoría de los Planes de Desarrollo Departamental (PDD) 2008-2011 que abarcan zonas de conflicto reconocidas incorporan acciones, dentro de su componente de desarrollo institucional, para promover “participación y desarrollo comunitario”. Pero los presupuestos asignados a esta línea de acción son bastante reducidos.

En el ámbito nacional, el diálogo y la participación tienen dos rasgos característicos. El primero atañe a la participación activa de las OSC en plataformas de diálogo que a fin de cuentas son estériles; tal es el caso del Diálogo sobre Políticas, la nueva línea de acción de los programas más recientes de la CE – LPIII y DRPE I – dirigidos a crear mesas redondas para que los actores nacionales de diferentes sectores hagan conjuntamente sus aportes a las políticas públicas. Aunque el diálogo sobre políticas ha promovido talleres sobre diferentes temas (juventud, tierras, etc.), entre los que destaca, en octubre de 2010, un taller en el cual se examinaron los aportes al Plan Nacional de Desarrollo 2010-14, dicho diálogo no ha podido producir un mecanismo estable para convertirse en diálogo continuado y productivo. El segundo rasgo es relativo a la participación marginal de las OSC en foros importantes. Un caso es el del proceso de diálogo Londres-Cartagena-Bogotá y los G2485. Mientras que las OSC han sido miembros permanentes de esos foros, denuncian su exclusión gradual de ellos durante el período de evaluación. Otro caso es el del Diálogo Bilateral sobre Derechos Humanos, un mecanismo establecido en 2009 entre la UE y el Gobierno de Colombia (GdC). Las OSC reciben información pero no son invitadas a participar directamente en este diálogo sobre Derechos Humanos.

En el ámbito local, los programas de la CE han contribuido a la participación activa de OSC en asuntos municipales públicos, en particular en la formulación de planes territoriales y desarrollo municipal. Para lograrlo, los programas de la CE han fomentado el fortalecimiento de capacidades de las OSC mediante acciones como los Planes Territoriales Estratégicos de Gobernanza Participativa (PET de Gobernabilidad participativa), pequeños proyectos de DDHH y Gobernanza, y proyectos socioeconómicos. Otros proyectos han ayudado a desarrollar las capacidades de cabildeo en el ámbito local y regional, de mujeres, jóvenes, personas indígenas y afrocolombianas, junto con trabajo de red.

Las Organizaciones de Sociedad Civil que participan en el diálogo sobre temas de paz, sociales o de derechos humanos o en comités de planificación territorial, disfrutan de un alto grado de legitimidad y de representación, en parte como resultado de su capacidad técnica y política (que la estrategia de cooperación de la CE ha ayudado a fortalecer en el ámbito local), y en parte como resultado de las percepciones positivas de los ciudadanos, y de su necesidad de encontrar un substituto de los organismos tradicionales de mediación y representación tan desacreditados (es decir, los partidos políticos).

Sin embargo, en el contexto nacional, las OSC del sector de DDHH se ven ellas mismas como actores fundamentales, especialmente como defensoras de la democracia, y consideran que durante el período de evaluación, la CE no ha comprendido su papel y significado, y no las ha provisto con el apoyo político adecuado.

En resumen, durante el período de evaluación la estrategia de cooperación de la CE ha ayudado claramente a las OSC a ganar credibilidad y capacidad técnica en el ámbito local, donde han sido interlocutores clave de los proyectos y programas de la CE, y han sido consideradas elegibles para recibir subvenciones y fortalecimiento de la capacidad institucional. Pero la estrategia de

85 Detalles de estos foros figuran en la PE8, CJ 8.1 sobre Mecanismos de Coordinación de Donantes.


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cooperación de la CE no ha conseguido darles el apoyo político que habrían necesitado en el ámbito nacional.

Por último, sobre los mecanismos de diálogo social bipartitos y tripartitos, que la CE intentaba promover como parte de la integración de Colombia en la economía global, parece ser necesario recordar, como lo señalan las OSC de derechos humanos, que, en Colombia, la agenda de la OIT, durante el período de evaluación, ha estado menos enfocada en los derechos laborales que en la violencia contra los sindicatos y los miembros de los sindicatos; y que en tales circunstancias el diálogo social parece fuera de lugar, y la acción debería apuntar, en cambio, a la defensa de los derechos laborales como derechos civiles y políticos.

La contribución de la CE a la generación de un entorno para la igualdad de oportunidades para todos, en particular para los grupos de población más vulnerables en el contexto del conflicto armado, ha sido limitada durante el período de estudio. (cfr: CJ 4.3)

Los Planes de Desarrollo Departamental identifican claramente a quiénes consideran parte de los grupos de población más vulnerables, y registran detalladamente sus necesidades, que pueden resumirse en respeto por los derechos humanos, en el amplio sentido de la palabra (derechos humanitarios, pero también sociales, económicos y políticos). Mientras que los PND limitan su definición de grupos más vulnerables a grupos étnicos (afrocolombianos e indígenas) y mujeres, los departamentos seleccionados para el presente estudio incluyen, en sus PDD 2008-11, a grupos étnicos, mujeres y jóvenes, desplazados y reintegrados. En cuanto a la CE, su identificación de grupos más vulnerables son los grupos étnicos, mujeres y jóvenes – especialmente aquellos que viven en las zonas de conflicto – así como las poblaciones desarraigadas y las PDI, que a primera vista revelan mucha semejanza con el concepto departamental, más bien que con el concepto nacional.

Donde las opiniones difieren es en lo que atañe a las PDI. Las PDI han sido importantes receptoras de ayuda humanitaria de la CE desde el comienzo del período de evaluación, a saber, como PDI en la primera parte del período de evaluación (2002-06), y más tarde, como parte de las víctimas del conflicto armado. En los tres PND redactados durante el período de evaluación, el problema de las PDI es tratado separadamente del resto de los grupos de población vulnerables. En el PND 2002-06, las PDI figuran, en un párrafo corto, como parte del problema urbano. El PND 2007-10 trata las PDI como una cuestión de DDHH en el capítulo sobre Defensa y Seguridad Democrática. Por último, en el PND 2010-14, las PDI se agrupan con las personas más pobres en la línea de acción de Promoción Social. Desde 2007, la atención a las necesidades de las PDI se aborda a través de los programas gubernamentales principales dirigidos a la reducción de la pobreza86.

En resumen, no se puede afirmar que la CE haya contribuido directamente a la identificación de los grupos de población más vulnerables en los ejercicios de planificación nacional y departamental. Como tampoco que haya contribuido al diseño de los principales programas gubernamentales dirigidos a la reducción de la pobreza, con enfoque en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, grupos vulnerables y PDI. No obstante, podemos concluir que, con la inclusión de los PDD en los PND 2007-10 y 2010-14, la CE ha ayudado indirectamente – a través del LP – a enfocar los programas gubernamentales en las necesidades de las poblaciones más vulnerables que viven en los territorios de intervención de los PDP, que son las zonas de conflicto.

Respecto a la contribución de la CE al enfoque participativo en el diseño de estrategias y programas nacionales y subnacionales dirigidos a los grupos vulnerables, se debe recordar primero que en Colombia, la participación ciudadana y de las OSC está regulada en el ámbito nacional, mediante diferentes leyes desde que, en 1991, se inauguró la Constitución Política. Conforme a este contexto legal, las OSC pueden tomar parte, mediante una variedad de mecanismos de consulta, en la redacción preliminar de los documentos principales de programación nacional (PND, PDD), aunque no automáticamente en la redacción preliminar de políticas.

86 Familias en Acción, Red para la superación de la Pobreza Extrema Red UNIDOS -anteriormente RED Juntos-, Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada por la Violencia y Programa contra Cultivos Ilícitos (PCI), que incluye “Familias Guardabosques” y “Proyectos Productivos”.


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La contribución de la CE a la participación ciudadana y de las OSC en el diseño de políticas públicas durante el período de evaluación es infrecuente. En octubre de 2010 el programa LPIII de la CE, a través de su componente Diálogo sobre políticas, organizó un taller con el fin de examinar los aportes al PND 2010-14 con la participación de las entidades gubernamentales colombianas, organizaciones no estatales y de la sociedad civil, y representantes de organizaciones internacionales, gobiernos europeos y la CE87. Este taller es parte de una nueva línea de acción que ha tratado la CE – con poco éxito – para promover, a través de sus programas más recientes, el establecimiento de mesas redondas de debate en torno de las cuales los actores nacionales de las esferas de sociedad civil y pública, entre otras, configurarían conjuntamente sus aportes a las políticas públicas.

Ya hemos planteado (CJ 4.2) los mecanismos de diálogo y participación que el LP ha promovido en el ámbito local.

Con el segundo componente del LPIII la CE ha contribuido directamente al desarrollo, reconocimiento y fortalecimiento de capacidades de la mayoría de los grupos vulnerables. Las mujeres, las poblaciones indígenas o afrocolombianos han recibido subvenciones para implementar proyectos que han diseñado ellos mismos; sus organizaciones y redes han recibido apoyo con el cual originar la capacidad para participar en el diseño de programas futuros de atención a los más vulnerables.

En el ámbito local, como se informa en el CJ 4.2 anterior, la CE, a través de los programas de LP, ha ayudado a crear, o fortalecer y operar plataformas y mecanismos de diálogo en los ámbitos comunitario, municipal y departamental.

Por último, la participación ciudadana y de las OSC es algo conectado estrechamente con la confianza y con el modo en que las OSC y los ciudadanos conciben la relación de sus iniciativas con el Estado y, a la vez, cómo los representantes del Estado conciben sus relación con las iniciativas de ciudadanos y OSC. La contribución de la CE al fomento de confianza se aborda en la Evaluación de Impacto de los Programas de Paz y Desarrollo Regional (de los cuales son parte los Laboratorios de Paz), que llega a la conclusión de que los programas tienen un impacto positivo sobre las percepciones ciudadanas de las instituciones públicas. Puede, por tanto, concluirse que la estrategia de cooperación de la CE ha ayudado a mejorar el nivel de confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas.

Aunque hay amplias pruebas de que las herramientas y los mecanismos de información y de rendición de cuentas existen formalmente en distintos organismos públicos que se benefician de la cooperación de la CE en Colombia, tales herramientas no están operando debidamente, la información producida muestra debilidades y la cooperación de la CE no ha contribuido a mejorar el sistema de rendición de cuentas en el país. (cfr: CJ 4.4)

En consonancia con los reglamentos jurídicos, los organismos públicos que se benefician de la cooperación de la CE en Colombia, y que han sido seleccionados como una referencia para esta evaluación, han elaborado herramientas y mecanismos de rendición de cuentas. Un rápido examen del sitio web de los organismos seleccionados confirma ese hecho. Los sitios web generalmente incluyen una sección llamada transparencia o rendición de cuentas, en la cual las instituciones publican documentos como Informes de Gestión, Informes de Rendición de Cuentas, Planes de Mejoras y evaluaciones de sus avances, Planes de Gestión y Estados de Cuenta Financieras. Pero la información ofrecida dista mucho de ser perfecta. La información varía, de una organización a otra, en cuanto a su cantidad, calidad, confiabilidad y en cuanto a ser oportuna. Dependiendo del tipo de informe, la información puede ser insuficiente o demasiado superficial; disponible pero dispersa entre diversas secciones y diferentes etiquetas; o disponible pero no actualizada.

El Ministerio del Interior y de Justicia, el Departamento de Planificación Nacional y la Fiscalía General de la Nación, se encuentran entre las instituciones seleccionadas que ofrecen la información más detallada. La Fiscalía General de la Nación es el único organismo que ha emitido un Informe Detallado

87 PND, Memorias, octubre de 2010.


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sobre el estado del control interno, como lo requiere la Ley N. 147488 de 2011. Esta nueva ley ofrece evidencia adicional de que los organismos públicos en Colombia, tienen mecanismos para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas; su punto débil radica en la aplicación de tales mecanismos.

Es importante observar que el papel desempeñado por las OSC y los organismos de control ciudadano (las ‘Veedurías Ciudadanas”) es bastante limitado y a menudo pasado por alto en los varios sitios web. Respecto al papel de la CE, hay poca evidencia acerca de la contribución de la estrategia de cooperación en esta materia.

A la larga, la estrategia de cooperación de la CE ayudará a mejorar la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas (cfr: CJ 4.5)

La confianza en los gobiernos locales, regionales y en el gobierno nacional es muy baja, según la medida que ofrece un indicador de funcionamiento muy similar al de transparencia. Cuando se les preguntó a los ciudadanos si los gobiernos los consultaban sobre sus decisiones, haciendo públicas esas decisiones y compartiendo información de manera oportuna, estos adjudicaron a los gobiernos municipales, departamentales y al nacional, puntuaciones de 29, 25 y 33 respectivamente (de un máximo de 100)89. El 62% de las personas entrevistadas en 2010 consideran que la corrupción es el mayor problema que afecta a las instituciones públicas y a la gestión pública en Colombia90.

No obstante, los niveles de confianza mostrados varían considerablemente de una institución a la otra. La encuesta del Barómetro de las Américas de 2010 define una escala interesante de la confianza y la desconfianza de los ciudadanos.91

En lo que a tendencias generales se refiere, los cambios eran menores entre 2004 y 2010.

Por último, la Evaluación de Impacto de los Programas de Paz y Desarrollo Regional (de los cuales forman parte los Laboratorios de Paz) concluyó que los programas tienen un impacto positivo en la percepción de los ciudadanos sobre las instituciones públicas. Por tanto, se puede concluir que la estrategia de cooperación de la CE ayudará a la larga a mejorar los niveles de confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas.

En conclusión, las actividades de la CE para mejorar los principios de gobernanza antes mencionados, durante el período de evaluación, se basan más en una estrategia de desarrollo de capacidades, coherente, pero no estándar, que en un diálogo político en marcha sobre gobernanza, una situación que puede explicar la contribución limitada de la CE en este terreno. (cfr: CJ 4.6)

Hasta el nombramiento en la DUE, a fines del período de evaluación, de un Consejero Político específicamente responsable de las cuestiones políticas, incluido el diálogo político, el fomento por la CE de los principios de buena gobernanza no parece haber descansado en un diálogo político constante de calibre institucional, directa o indirectamente relacionado con cuestiones de gobernanza, llevado a cabo dentro de foros establecidos92 o dentro de otros espacios establecidos menos formalmente.

88 La Ley 1474 de 2011 establece reglas y procedimientos dirigidos a fortalecer los mecanismos para impedir, investigar y castigar los actos de corrupción y mejorar la eficacia del control en la gestión pública.

89 Barómetro de las Américas, LAPOP (Proyecto de Opinión Pública de América Latina) 2010. 90 DANE 2010 Encuesta en RMT 2010, Consulta con la institucionalidad Pública, Anexo 2,12. 91 Rodríguez Raga, Juan Carlos (Universidad de los Andes) y Mitchell A. Seligson, Ph.D. (Vanderbilt University),

Political Culture of Democracy in Colombia (Cultura política de la democracia en Colombia), 2010 - Democratic Consolidation in the Americas in Hard Times (Consolidación democrática en las Américas en tiempos difíciles), Barómetro de las Américas et al., Bogotá, agosto 2011.

92 Nos referimos a los siguientes: Conferencias y declaraciones Londres-Cartagena-Bogotá; reuniones del G24; Consultas con el Gobierno nacional de cara a la programación de los DEP de la CE 2006 y 2009 y la revisión de medio término; diálogos sobre PDI y tenencia de tierras; diálogo bilateral sobre DDHH, etc. Ver detalle en la matriz, CJ 4.6


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Por el contrario, incluso sin seguir el marco de Desarrollo de Capacidades Institucionales (DC) como se propone en la Estrategia Troncal (Backbone Strategy) de 200893 y sin llevar a cabo evaluaciones estándar de capacidad institucional, las intervenciones de la CE en Colombia han sido enmarcadas dentro de una estrategia coherente de desarrollo institucional94. Esta estrategia de desarrollo institucional fue elaborada inicialmente sobre tres pilares: desarrollo de capacidades institucionales de: 1) el Estado, a través del fortalecimiento de: a) las instituciones judiciales y b) las instituciones públicas; y 2) ANE, organizaciones de base y comunitarias a nivel local. Y más tarde fue complementada con un cuarto pilar adicional: asistencia técnica relacionada con el comercio y fortalecimiento de capacidades95.

Por tanto, podemos concluir que las actividades de la CE para mejorar los principios de buena gobernanza han estado menos enfocadas en el diálogo político que en las instituciones seleccionadas (en el campo de justicia), tipos de actores seleccionados (en los sectores social y público) a nivel específico de administración (local), y en un sector seleccionado (comercio) vinculado con el Acuerdo Comercial.

8.5 Productividad, Competitividad y Comercio

PE. 5 ¿EN QUÉ MEDIDA CONTRIBUYE EL APOYO DE LA CE A MEJORAR LA PRODUCTIVIDAD Y LA

COMPETITIVIDAD DEL SECTOR PRIVADO Y A AYUDAR A LAS MICRO, PEQUEÑAS Y MEDIANAS

EMPRESAS (MPYMES) A SITUAR PRODUCTOS DE VALOR AÑADIDO EN LOS MERCADOS

NACIONAL E INTERNACIONAL DE MANERA EFICAZ?

RESPUESTA GLOBAL

La contribución de la CE ha ayudado a las micro, pequeñas y medianas empresas a acceder a los mercados locales y nacionales, especialmente en las zonas rurales del país, con un importante énfasis en los aspectos de sostenibilidad ambiental. Por otra parte, ha contribuido a fortalecer el Sistema Nacional de Comercio Exterior, que en el medio plazo facilitará la actividad comercial en el sector empresarial y, por tanto, su competitividad.

Para el gobierno nacional, el comercio, la competitividad y la productividad son ejes fundamentales que tienen prioridad en los planes nacionales de desarrollo durante los últimos 10 años, junto a la elaboración de la política nacional de competitividad y productividad CONPES. Además, durante los dos últimos períodos de gobierno (2002-2006 y 2006-2010), la liberalización del comercio ha sido una prioridad, lo que se refleja en la conclusión de los acuerdos de libre comercio, especialmente en la UE, Canadá y EE.UU. En el DEP 2007-2013 la CE incluía la competitividad y la productividad en su estrategia de cooperación, con propuestas de intervención en consonancia con las políticas nacionales.

La política gubernamental ha aspirado a aumentar el acceso a las finanzas, mejorando la prestación de servicios de desarrollo comercial y facilitando el entorno comercial. Según el informe Doing Business (haciendo negocios) 2010 en Colombia, el país ha logrado muchas mejoras desde 2007. Con un total de 24 reformas en todos los temas de Doing Business, Colombia ha hecho más fácil para las firmas comenzar y operar, ha fortalecido los derechos de propiedad y ha mejorado los procedimientos de quiebra. A este respecto, no es posible determinar el nivel de contribución de la estrategia de la CE.

Con la implementación del programa DELCO en seis regiones, se ha apoyado a las micro y a las pequeñas empresas, consiguiendo importantes logros tales como su conexión con cadenas

93 Referirse a la Estrategia Troncal de la CE HTTP://CAPACITY4DEV.EC.EUROPA.EU/ARTICLE/BACKBONE-STRATEGY-WHAT-WHO-WHERE); CE, reforma de la cooperación técnica de la Comisión Europea, Introducción a enfoque de la CE, Nov. 2010; CE, “Reforming Technical Cooperation and Project Implementation Units for external Aid provided by the EC: a backbone strategy”, julio de 2008.

94 El tema de desarrollo de capacidades Institucionales (DC) ha sido desarrollado por la CE en la Estrategia Troncal y enfatizada en la Comunicación CE “Propuesta de Posición Común de la UE para el cuarto foro de alto nivel sobre la eficacia de la ayuda, Busan” (CE, 2011, 541).

95 Puede encontrarse mayor detalle más adelante en la PE7, CJ 72.

http://capacity4dev.ec.europa.eu/article/backbone-strategy-what-who-where

http://capacity4dev.ec.europa.eu/article/backbone-strategy-what-who-where


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productivas regionales, la mejora de su gestión comercial y sus niveles de ventas, y la creación de nuevas marcas y productos para los mercados locales y nacionales. La actual aplicación del enfoque LEADER adoptado por DELCO (referirse a nota 59 de pie de página) podría representar un ejemplo exitoso de fomento de la competitividad en las zonas rurales mediante diversificación económica y desarrollo territorial. Además, el enfoque regionalizado también ha sido adoptado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a través de FOMIPYME, el fondo nacional que apoya a las MPYMES en la promoción del desarrollo tecnológico y la transformación productiva.

Aunque es prematuro mencionar los efectos que tendrá sobre la competitividad y la productividad de las empresas nacionales, la CE ha contribuido a fortalecer el Sistema Nacional de Comercio Exterior y a reducir el impacto de las barreras arancelarias al comercio, que en el medio plazo facilitará la actividad de exportación y el acceso a nuevos mercados. Esta contribución incluye la creación del Instituto Nacional de Metrología y el reconocimiento del Organismo Nacional de Acreditación, así como el fortalecimiento de las instituciones vinculadas con el Sistema, tales como la Superintendencia de Comercio e Industria, el Instituto Nacional para la vigilancia de los alimentos y medicamentos (INVIMA), el Instituto Agrícola Colombiano, y la Unidad de Evaluación de Riesgos para la Seguridad Alimentaria (UERIA). Hay muy poca armonización entre los programas regionales y subregionales a este respecto, incluso aun habiendo semejanzas (tales como INTERCAN, FAT Trade, INPANDES, AL-Invest, CESCAN I). Sólo en este último caso hay evidencia de sinergia con el proyecto DELCO.

Tanto en los gobiernos locales como en el nacional, y con socios de proyectos, hay evidencia de sostenibilidad de las actividades promovidas por el programa de cooperación de la CE. En el ámbito nacional se formuló la Política Nacional de Competitividad y Productividad, y se está examinado el CONPES para el Desarrollo Económico Local. También, las autoridades regionales han incluido en sus planes de desarrollo acciones y recursos financieros para las actividades de promoción del Desarrollo Económico Local.

La estrategia de apoyo de la CE responde, desde 2006, a las necesidades y prioridades nacionales en términos de competitividad, de productividad y de desarrollo comercial, y toma en cuenta los objetivos centrales del marco específico de la política CE en la región (cfr: CJ 5.1)

El fortalecimiento de la competitividad, productividad y desarrollo comercial ha sido una prioridad nacional a partir del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 ‘Hacia un Estado Comunitario’. Cada Plan de Desarrollo identifica medidas diferentes y específicas para promover el crecimiento económico sostenido, por ejemplo, en el Plan de 2002-2006: i) simplificación de los procedimientos burocráticos; ii) fortalecimiento del papel coordinador del Estado; iii) creación de un sistema equilibrado de derechos de propiedad; iv) mejora del acceso a la TIC dentro del marco de la Agenda de Conectividad. Estas medidas fueron consideradas prioridades clave en el logro del crecimiento sostenido. En el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, se identificaron cinco estrategias para fomentar la competitividad: 1) desarrollo empresarial, innovación y desarrollo tecnológico; 2) promoción de iniciativas de ahorro, inversión y financiamiento; 3) capital físico; 4) capital humano; y 5) instituciones de desarrollo productivo. En el nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 se han identificado cinco impulsores: ciencia, tecnología e innovación, agricultura, vivienda, minería y recursos energéticos e infraestructura. Además, el Plan hace hincapié en la importancia de las MPYMES.

Sin embargo, como se estipula en el DEP 2002-2006, la prioridad para la CE hasta 2007, era apoyar el proceso de paz y contribuir a erradicar las raíces de la violencia. La estrategia de apoyo de la CE para productividad, competitividad y desarrollo del sector privado comenzó a establecerse después de 2006, durante el segundo período de programación (DEP 2007-2013). Con antelación a éste, aunque canalizó apoyo al desarrollo del comercio y el sector privado a través de programas regionales y subregionales, como AL-Invest, @lis o la “Cooperación UE-CAN en materia de Asistencia técnica relativa al Comercio”, entre otros, la CE no consideraba la competitividad o el desarrollo del comercio y el sector privado como prioridad de la cooperación bilateral con Colombia.


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En los niveles de cooperación regional y subregional, hay evidencia clara de baja coordinación entre proyectos que, dado sus objetivos y alcances, tendrían alto potencial para sinergias y complementariedades; estos incluyen INTERCAN, FAT COMERCIO, INPANDES, AL-Invest, CESCAN I. Solamente el último mencionado muestra evidencia de articulación o sinergia con el proyecto DELCO, manifestada en un serie de reuniones y contactos para promover el modelo DELCO en las zonas transfronterizas. Varias regiones fronterizas están de hecho comenzando a aplicar el modelo DELCO en sus territorios.

En consonancia con el documento (3527) de CONPES sobre la Política Nacional de Competitividad y Productividad (2010), hay pruebas de que la estrategia de la CE refleja algunas de las necesidades nacionales específicas: 1) fortalecimiento del crecimiento en productividad y empleo, 2) promoción de un sector agrícola competitivo, 3) incentivo a la formalización empresarial, 4) promoción de la sostenibilidad ambiental como factor competitivo, y 5) contribución al fortalecimiento institucional.

Además, tras la firma del Acuerdo de Libre Comercio entre Colombia y Perú por una parte, y la UE por la otra, así como entre Colombia y EE.UU., la productividad, la competitividad y el comercio deberán, o deberían, ganar más relevancia en el programa de cooperación. De hecho, se prevé la prestación de asistencia técnica para la modernización y la innovación, para la transferencia de tecnologías y la facilitación comercial, especialmente en relación con las barreras técnicas al comercio.

El apoyo de la CE está enfocado a mejorar la productividad y la competitividad de las PYMES nacionales, al mismo tiempo que cumple con los criterios de responsabilidad social y eficiencia energética (cfr: CJ 5.2)

En general, hay evidencia de que la productividad y la competitividad de las PYMES nacionales está aumentando, gracias a una política gubernamental que tiene por objeto incrementar el acceso a las finanzas, mejorar la prestación de servicios de desarrollo empresarial y mejorando el clima empresarial. Según el informe Doing Business 2010 en Colombia, el país ha hecho muchos adelantos desde 2007. Con un total de 24 reformas en todos los temas de Doing Business, Colombia ha hecho que las firmas puedan, con mayor facilidad, comenzar a operar, fortalecer los derechos de propiedad y mejorar los procedimientos de quiebra. Este ritmo de reforma ha permitido que Colombia suba en la clasificación de “facilidad para hacer negocios”; y, de hecho, en el informe de 2011 de Doing Business, Colombia está clasificada en el nº. 42 de 183.

En base a las estadísticas de la encuesta DANE ‘Encuesta de Microestablecimentos’ 2010, el número total de empresas registradas casi se redobló entre 2002 y 2010, de 630.159 a 1.161.996. La introducción de las tiendas de una sola parada (one-stop shops) (Centros de Atención Empresarial o CAE) en seis ciudades, podría ser una explicación. Asimismo, se ha acortado el tiempo para comenzar un negocio y su costo ha bajado gracias a los cambios legales que permiten la creación de una empresa con un documento privado, sin notario. En 2008 el gobierno emitió también decretos para acortar el número de libros de empresa obligatorios y el costo de registrarlos.

El acceso al crédito también ha mejorado. Una nueva ley de información crediticia ‘Ley de Habeas Data’ regula lo que atañe a compartir información crediticia e introduce protección para los consumidores permitiéndoles acceso y revisión de sus datos. No obstante, según la Encuesta Empresarial 2010 para Colombia, de las 349 pequeñas empresas que tomaron parte en la encuesta, sólo la mitad tenía acceso a un préstamo o línea de crédito pese al hecho de que el 94% tenía cuenta de ahorros. Por el otro lado, las firmas grandes tienen fácil acceso a los servicios financieros y solamente el 11% de ellas identifica el aspecto financiero como una limitación importante (más del 50% de las pequeñas empresas considera una limitación importante el acceso a las finanzas).

Los impactos de las intervenciones para mejorar la productividad y la competitividad de las MPYMES se podrán observar en el medio y largo plazo. Un ejemplo de esto es el programa Asistencia Técnica al Comercio en el cual las acciones centrales apuntan a fortalecer el Sistema Nacional de Comercio, para facilitar el proceso de comercio exterior para las empresas nacionales, contribuyendo así a su futura competitividad. En este sentido, acciones como el fortalecimiento de la Superintendencia de Industria y Comercio, la creación del Instituto Nacional de Metrología y la elaboración de la Política


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Nacional de Metrología, el apoyo para el proceso del reconocimiento internacional del Organismo Nacional de Acreditación, el fortalecimiento del Instituto de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, entre otras, facilitarán las actividades comerciales de las empresas nacionales. En el caso específico de las actividades productivas de DELCO, hay pruebas sobre el impacto de estas actividades en la creación de empleo y en el aumento de ventas. La consolidación de estos negocios y la mejora de su competitividad después del fin de DELCO están aún por verse. Por otra parte, la sostenibilidad ambiental parece mencionarse con frecuencia en “Desarrollo Económico Local y Comercio en Colombia’ y el Tercer Laboratorio de Paz. El programa “Desarrollo Económico Local y Comercio” incorpora un componente que aborda medidas de mitigación de impacto medioambiental dentro de las estrategias de producción de las MPYMES. Una de las actividades del Resultado 196 del programa incluye el Apoyo al Plan Nacional de Mercados Verdes, como ha sido elaborado por el Ministerio de Ambiente. Además, el programa interviene en tres niveles en la línea central de sostenibilidad ambiental:

1. Apoyo a la coordinación con el Ministerio de Comercio y el Ministerio de Ambiente así como con las entidades autónomas regionales para asegurar que las reglas ambientales se aplican en el ámbito nacional;

2. Elaboración de dos estudios sectoriales sobre mercados verdes y producción verde para identificar las pertinentes cadenas de valor, que podrían incentivar el abastecimiento de productos verdes y servicios verdes;

3. Apoyo, a través de convocatorias de propuestas, a las iniciativas que estimulan las buenas prácticas ambientales.

La sostenibilidad ambiental no estaba considerada dentro del programa de Asistencia Técnica al Comercio, sin embargo, un componente del mismo permitió mejorar la sensibilización de las organizaciones de productores y las PYMES ante la Responsabilidad Social Empresarial, de manera que mejoraran sus prácticas al respecto.

El apoyo de la CE está contribuyendo a mejorar el posicionamiento de los productos de las MPYMES en los mercados regionales, nacionales e internacionales. (cfr: CJ 5.3)

El apoyo de la CE está ayudando a mejorar el posicionamiento de los productos de las MPYMES en los mercados, con mayor énfasis en el ámbito nacional y, en algunos casos, en el ámbito internacional. En las seis regiones en las cuales se implementó el programa DELCO, se esperaba que las cadenas productivas generaran logros importantes en la gestión comercial y aumentaran los niveles de ventas, así como la creación de nuevas marcas y productos y la generación de empleo en sus regiones.

En el ámbito local, las redes de productores y de alianzas comerciales entre actores han sido fortalecidas, lo que, sobre la base de los productos principales y el potencial general de una región, está contribuyendo al desarrollo local en los territorios. Las empresas vinculadas con estas cadenas

96 Resultado Uno del programa ‘Desarrollo Económico Local y Comercio” que aspira a desarrollar las capacidades institucionales en las partes interesadas públicas y privadas para fortalecer el sistema nacional de atención a las MPYMES.

FIGURA 3: PRODUCTOS Y SERVICIOS CREATIVOS (% DEL TOTAL DE

EXPORTACIONES DE PRODUCTOS Y SERVICIOS), 2011

14.98

21.3

2.76

9.05

45

34.12

1.03

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Bolivia Colombia Ecuador Perú

Exportaciones de bienes creativos Exportaciones de servicios creativos

Fuente: Índice Global de Innovación 2011


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han participado en procesos de capacitación y en espacios de negocios que han permitido el acceso a nuevos mercados y han incrementado el volumen de ventas. También, los recursos empresariales de la CE les han ayudado a gestionar y adquirir permisos sanitarios para la comercialización de nuevos productos. Asimismo, el programa de Asistencia Técnica al Comercio ha facilitado medidas dirigidas a reducir el impacto de las barreras arancelarias; y, además, a través de los proyectos de demostración, las actividades productivas han logrado atraer certificados de calidad y registro sanitario para la exportación de sus productos.

En base a las estadísticas del ‘Ease of Doing Business’97, el Índice Global de Innovación98 y las Encuestas Empresariales99, han surgido algunos importantes hallazgos sobre el posicionamiento de las PYMES en los mercados internacionales y regionales. Entre la Comunidad Andina de Naciones, Colombia tenía el mejor desarrollo frente al índice Global de Innovación, clasificándose en el número 71 entre 125 economías, mientras Perú, se clasificó en el 83, Ecuador en el 93 y Bolivia en el 112.

Como se ilustra en la figura, el 45% de los servicios colombianos exportados en 2011 fueron servicios creativos100, mientras que de los productos exportados el 21% eran productos creativos, lo que denota un muy buen desempeño en función de la diversificación de exportaciones.

En el Índice de ‘Ease of Doing Business’, Colombia y Perú están prácticamente en el mismo puesto de la clasificación, el 42 y el 41 respectivamente. Durante los últimos seis años, Colombia y Perú han figurado entre las 40 economías del mundo que se han esforzado para mejorar sus entornos reguladores para los empresarios.

Pero, a pesar del buen funcionamiento, algunos problemas aún persisten y constituyen limitaciones clave para el posicionamiento de las PYMES en los mercados internacionales, específicamente la estabilidad política (Colombia se clasifica la 120 entre 125 economías)101 y el acceso a las finanzas (en 2011, el 51,6% de las firmas identificaron el acceso a las finanzas como una importante limitación al desarrollo).

Los beneficios de la intervención en el área de productividad, competitividad y comercio serán mantenidos después del fin del apoyo externo. (cfr: CJ 5.4)

Durante los últimos seis años, Colombia ha estado entre las economías mundiales que se han esforzado para mejorar su competitividad. Colombia escaló cinco lugares para clasificarse la 46 de 58 países. En el World Competitiveness Yearbook de 2009, Colombia se clasificó la 51, pero en 2011

97 El Índice ‘Ease of Doing Business’ está basado en el estudio de leyes y reglamentos, con el aporte y la verificación de más de 8.000 funcionarios gubernamentales, abogados, consultores comerciales, contables y otros profesionales en 183 economías, quienes rutinariamente prestan asesoría o administran requisitos legales y reguladores. La clasificación de una nación en el Índex se basa en el promedio de 10 subíndices: 1)Inicio de un negocio/una empresa; 2)Gestión de los permisos de construcción; 3) Empleo de trabajadores; 4) Registro de la propiedad; 5) Obtención de crédito; 6)Protección de los inversores; 7) Pago de impuestos; 8) Comercio a través de fronteras; 9)Exigencia de cumplimiento de contratos; y 10) Cierre de negocios.

98 El Índice Global de Innovación 2011, es una publicación conjunta de INSEAD y la Confederación de Industrias Indias, y es ejemplo de un marco para evaluar la aptitud innovadora de los países. El informe reúne indicadores para medir el progreso en innovación, tomando en cuenta la habilidad del país para sacar la mejor ventaja de las tecnologías de vanguardia, la expansión de las capacidades humanas, mejores habilidades organizativas y operacionales y desempeño institucional mejorados.

99 La encuesta empresarial es una encuesta de firmas conducidas por el Banco Mundial sobre una muestra representativa de representantes del sector privado. Las encuestas abarcan una amplia gama de temas en el entorno empresarial y negocios, incluyendo acceso a las finanzas, corrupción, infraestructura, crimen, competencia y medidas de funcionamiento.

100 En base a las definiciones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, los servicios creativos comprenden las siguientes categorías: 1) publicidad, investigación de mercado y servicios de escrutinio de la opinión pública; 2) arquitectura, ingeniería y otras técnicas de índole similar; 3) servicios de investigación y desarrollo; 4) servicios personales, culturales y recreativos, (incluyendo, servicios audiovisuales y otros relacionados); y 5) otros servicios personales, culturales y recreativos.

101 Índice Global de Innovación 2011.


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figuraba la 45 del mundo en el ranking mundial de naciones más competitivas. Además, la competitividad y las PYMES continúan siendo una prioridad gubernamental como se demuestra en los documentos de políticas como CONPES (3527) ‘Política Nacional de Competitividad y Productividad’ (2010).

La cooperación de la CE parece haber creado también una base para la sostenibilidad de los resultados de sus intervenciones de desarrollo económico. Algunos indicadores de sostenibilidad potencial se fundamentan en los siguientes elementos que surgieron de la evaluación de medio término del programa DELCO:

Aportes en la elaboración de un CONPES de Desarrollo Económico Local y la inclusión de varios planes de desarrollo departamental con recursos financieros para promover el desarrollo económico local;

Inclusión de las autoridades locales en el programa y las contribuciones financieras de los departamentos y municipalidades para convocatoria de propuestas; durante la fase de inicio del programa, los gobiernos de los departamentos beneficiarios de DELCO102, comprometieron una suma de alrededor de 800 millones de pesos cada uno (con la excepción de Bolívar);

FOMIPYME103, el Fondo Colombiano de Modernización y Desarrollo Tecnológico de micro, pequeñas y medianas empresas, ha adoptado el mismo enfoque que el del iniciado por el programa DELCO de la CE, por ejemplo, regionalizando los fondos; cada convocatoria de propuestas se ajustaba a las características de las MPYMES para cada departamento.

La aplicación de la metodología LEADER104 que comprende cinco factores impulsores que podrían asegurar una sostenibilidad mejorada:

1. Organización de una asociación local – llamada “grupo de acción local” (GAL) –con la participación de actores locales y la implementación de un plan de acción;

2. Desarrollo e implementación de un ‘plan de acción local’ en varias zonas rurales, que establece varias líneas de intervención prioritarias para los proyectos de desarrollo;

3. Adopción de un enfoque multisectorial y búsqueda sistemática de vínculos entre acciones, como parte de una estrategia global integrada;

4. Cofinanciamiento de estos planes de acción;

5. Trabajo de red entre las zonas rurales respectivas, para formar una plataforma de aprendizaje de la buena práctica. De hecho, el Ministerio de Comercio de Colombia ha comenzado a elaborar en Internet la plataforma SIG-WEB con objeto de servir como herramienta de aprendizaje y también de instrumento de monitoreo y seguimiento del progreso alcanzado. Desafortunadamente, la plataforma todavía no está funcionando.

Sin embargo, la estabilidad política de las regiones puede afectar seriamente la sostenibilidad del proceso; por ejemplo, los evaluadores de DELCO subrayan la situación precaria y el alto movimiento de personal en la administración del departamento de Bolívar.

102 Los departamentos beneficiarios del programa Desarrollo Económico Local y Comercio en Colombia’ bajo el Resultado 2 son los siguientes:: Bolívar, Boyacá, Nariño, Valle del Cauca, Santander y Meta.

103 El FOMIPYME ‘Fondo Colombiano de Modernización y Desarrollo tecnológico de las micro, pequeñas y medianas empresas ‘es una de las principales herramientas del Gobierno Nacional para promover la transformación productiva de las PYMES colombianas, que ofrece subvenciones cofinanciadas, proyectos dirigidos a fortalecer y mejorar el desarrollo de productividad y tecnológico de las MPYMES con un impacto sectorial, regional y nacional.

Desde 2001 hasta junio de 2008, el FOMIPYME aprobó 828 programas con un monto total asignado de recursos cofinanciados no reembolsables de $ 142.691 millones de pesos. El 69,8% del total de estos recursos ha sido reservado para apoyar a las microempresas. En 2009, el FOMIPYME ha aprobado 12.190 millones de pesos para cofinanciar iniciativas.

104 Ver nota a pie de página 59.


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Por otra parte, dentro del marco de la asistencia técnica al proyecto de comercio, se formuló la Política Nacional de Metrología, y se creó el Instituto Nacional de Metrología, con su propio presupuesto y plan de acción independiente. Las acciones forjadas conjuntamente con la Superintendencia de Comercio e Industria continuarán, porque son parte del mandato de la institución. Para continuar el proceso de capacitación, la superintendencia cuenta con una unidad de cooperación que ha elaborado un plan de gestión y articulación de cooperación estratégica.

8.6 Sostenibilidad ambiental

PE. 6 ¿EN QUÉ MEDIDA EL APOYO DE LA CE, Y EN PARTICULAR LA INCLUSIÓN DE ESTA

PREOCUPACIÓN EN LAS ACCIONES NO ESPECÍFICAS, HA CONTRIBUIDO A MEJORAR LA

SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL?

RESPUESTA GLOBAL

Aunque la sostenibilidad ambiental no es una prioridad dentro de la estrategia de cooperación de la CE en Colombia, al considerar las acciones tomadas y los resultados alcanzados, se puede decir que la cooperación de la CE ha contribuido a mejorar la sostenibilidad ambiental en el país.

La evidencia recogida hasta la fecha muestra que el apoyo de la CE ha logrado la integración de la sostenibilidad ambiental en todas sus intervenciones. La sostenibilidad ambiental está estrechamente relacionada con el desarrollo económico local en los departamentos afectados por el conflicto interno, que son: Antioquia, Meta, Bolívar Sucre. Esta preocupación figura también en todas las actividades productivas promovidas dentro del marco del programa DELCO, así como también en la implementación de prácticas productivas inocuas para el medio ambiente y en la elaboración de planes de gestión e impacto ambiental. Además, en varias cadenas productivas constituye un elemento de diferenciación que ha permitido que las organizaciones de productores accedan a nuevos mercados.

La sostenibilidad territorial representa una prioridad clave en los Procesos Estratégicos Territoriales’ (PET) del departamento de Meta o en la aplicación del enfoque de la ‘Finca Montemariana’.

La mayoría de las intervenciones de la CE financiadas por las líneas presupuestarias temáticas del medio ambiente, está enfocada a la gobernanza forestal, que ha desempeñado una función clave en el fortalecimiento de capacidades de las ‘Corporaciones Autónomas Regionales’ (CAR) y ha mejorado el proceso de coordinación con las organizaciones de base comunitaria y pequeños empresarios.

Hay una participación importante de comunidades indígenas y afrocolombianas en los proyectos, y debido a las acciones llevadas a cabo, su preocupación y sensibilidad sobre el medio ambiente ha aumentado. Los proyectos financiados por la CE están estrechamente relacionados con iniciativas de FLEGT105 y REDD106.

Sin embargo, hasta la fecha, la evidencia sobre la sostenibilidad de las medidas ambientales

105 El Plan de Acción de la ‘Forest Law Enforcement, Governance and Trade (FLEGT)’ (Ejecución de ley forestal, gobernanza y comercio), fue publicado por la UE en 2003. El Plan de Acción centra su atención en siete zonas extensas: apoyo a los países de exportación maderera; actividades para promover el comercio en la explotación maderera legal; promoción de políticas de procuración públicas; apoyo a las iniciativas del sector privado, incluyendo acción para alentar las iniciativas del sector privado para la buena práctica en el sector forestal; Medidas de protección para financiamiento e inversión; uso de los instrumentos legislativos actuales o adaptación de nueva legislación para apoyar el Plan y abordar el problema del conflicto maderero.

106 REDD – Reducción de Emisiones producidas por la Deforestación y la Degradación forestales en Países en Desarrollo – es un mecanismo internacional enmarcado por las negociaciones internacionales de cambio climático con el fin de proveer incentivos para los países en desarrollo para la reducción de emisiones producidas por la deforestación y la degradación forestales y fomentar la conservación y la ordenación forestal sostenible, y mejorar las existencias de carbono forestal.


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tomadas no es clara. A pesar de los resultados positivos de las intervenciones financiadas, los factores externos como la violencia persistente, la toma ilegal de tierras, los proyectos agrícolas importantes y el aumento de inversiones en el sector minero, podrían hacer peligrar la conservación de los bosques y la ordenación forestal sostenible.

Hay trabajo coordinado con las Autoridades Ambientales Regionales (CAR), Institutos de Investigación, ONG ambientales y Universidades; estos participan activamente en los proyectos apoyados por la CE y hay evidencia de su intención de continuar esta participación. No obstante, no hay evidencia de la participación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la autoridad máxima ambiental del país a cargo de la implementación de la Política Nacional Ambiental.

La estrategia de apoyo de la CE ha contribuido a adoptar prácticas ambientales sostenibles en las iniciativas de desarrollo local sostenible, principalmente en los ámbitos regional y local (cfr: CJ 6.1)

En general, hay evidencia documental de que la estrategia de apoyo de la CE ha contribuido a la adopción de prácticas ambientales sostenibles en las iniciativas de desarrollo sostenible local, sobre todo en los ámbitos regional y local. De hecho, los beneficiarios clave bajo la ayuda programable y las intervenciones temáticas han sido las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR)107, las autoridades ambientales más importantes en el ámbito regional, las asociaciones locales de productores, pequeños empresarios agrícolas y las organizaciones comunitarias.

Entre 2002 y julio de 2011, la CE asignó más del 6,8% del total de las cantidades dedicadas a los proyectos ambientales (más de €22M)108 bajo las líneas presupuestarias ENV (medio ambiente), ICD ENV y ANE. No obstante, esta cifra no toma en cuenta las medidas ambientales bajo proyectos ambientales no específicos. Por ejemplo, programas relativos a la Prevención de Conflicto (es decir, Laboratorio de Paz III) y aquellas que apoyan a las MPYMES (es decir, Desarrollo Económico Local y Comercio) que comprenden medidas específicas para el desarrollo económico sostenible como ecoturismo, producción orgánica, prácticas de conservación de suelos y agua, y gestión de residuos sólidos, entre otros.

Integración conforme a las intervenciones no específicas

Dentro del marco del Laboratorio de Paz III, se han financiado varios proyectos109 en zonas del departamento de Meta y Montes de María (abarcando los departamentos de Bolívar y Sucre), conforme al tercer componente geográfico (desarrollo económico sostenible), con el objetivo de

107 Son entidades territoriales dotadas con autonomía administrativa y financiera y llevan la gestión de recursos naturales ambientales y renovables dentro de su jurisdicción. Basadas en la ley 99 de 1993 que crea el Ministerio de Ambiente y reestructura el sector público, gestionando la conservación ambiental de los recursos naturales, las CAR tienen, entre otras, las siguientes competencias:

1. Ejecutan las políticas, los planes y programas nacionales ambientales, dentro del alcance de su jurisdicción.

2. Desempeñan la función de autoridad máxima ambiental en la zona de su jurisdicción.

3. Promueven y desarrollan la participación comunitaria en actividades y programas relacionados con la protección ambiental, el desarrollo sostenible y la debida gestión de los recursos naturales renovables.

4. Coordinan el proceso de preparación de los planes ambientales, programas y proyectos que deben elaborar las diferentes agencias y entidades dentro del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en la zona de su propia jurisdicción.

108 Referirse al Informe de Inicio de la Evaluación de Estrategia País Colombia, noviembre de 2011, DRN, página 56. 109 “Integración de la cadena de valor ecoturismo del Valle de Tenza, fortalecimiento de la comercialización del Café

orgánico del Valle de Tenza y de las Mujeres Campesinas Guayatá, BRUT destino ecoturístico y de bienestar”, reutilización de residuos sólidos urbanos y rurales de los municipios del Alto Río Ariari, prestación de servicios turísticos en la región del Ariari en ecoturismo, fortalecimiento de las dinámicas de organizaciones de apicultores en transformación apícola sostenible e innovadora en Montes de María, desarrollo de una red de proveedores de abono orgánico en la Provincia de Vélez, consolidación de la red de biocomercio y mercado justo y negocios solidarios en el Oriente Antioqueño.


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fomentar iniciativas de desarrollo socioeconómico local concertadas a través de técnicas inocuas para el medio ambiente.

El modelo ‘Finca Montemariana’ parece ser una de las soluciones más innovadoras para abordar los problemas de la zona, como la concentración de tierras, la producción pecuaria extensiva y la reducción progresiva de los ecosistemas originales. La ‘Finca Montemariana’ es un sistema de producción agrícola dirigido a promover la producción sostenible, contribuyendo al fortalecimiento de las condiciones de vida en los hogares pobres, la promoción de seguridad alimentaria, el desarrollo de la debida gestión de los excedentes, la mejora de la conservación y la protección ambiental (ver I. 6.1.5).

Además, sobre la base de los hallazgos de la evaluación de medio término del LP III de 2010, las cuestiones ambientales han sido integradas intensamente en los Procesos Estratégicos Territoriales (PET) 110 del departamento de Meta. De hecho, la sostenibilidad territorial, que abarca varios temas como seguridad alimentaria, empleo, producción ecosostenible y desarrollo alternativo, es una prioridad clave para el departamento (ver I. 6.1.1).

La sostenibilidad ambiental ha sido también integrada en el programa ‘Desarrollo Económico Local y Comercio’. De hecho, una de las actividades del programa incluye apoyo al Plan Estratégico Nacional para los mercados verdes: ‘Plan Estratégico Nacional de Mercados Verde’ (PENMV)111 para promover productos y servicios inocuos para el medio ambiente, producidos por las MPYMES. Además, entre los logros del programa de DELCO se puede observar: i) la inclusión de la variable ambiental como factor competitivo en los territorios y en las iniciativas empresariales que reciben apoyo ii) las 461 unidades productivas que aplican buenas prácticas y la regulación nacional; iii) los 38 trabajos regionales con planes ambientales elaborados y bajo implementación; y iv) la sistematización de las normas ambientales en los ámbitos nacional e internacional.

Las intervenciones temáticas específicas, implementadas bajo diferentes líneas presupuestarias, (incluyendo ENV (medio ambiente), deforestación, gobernanza forestal, y promoción de gestión sostenible de productos forestales madereros y no madereros, constituyen los sectores de intervención más importantes112.

110 Los PET aspiran a promover y fortalecer los acuerdos de colaboración entre las instituciones públicas, el sector privado y la sociedad civil en sectores específicos. Los PET son producto de un proceso de convergencia y sistematización de las iniciativas locales apoyadas por el gobierno nacional.

111 El Plan Estratégico Nacional de Mercados Verdes” (PENMV) fue preparado y publicado en Julio de 2002 por el Ministerio de Ambiente (ahora Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) con la participación de entidades del Sistema Ambiental Nacional, instituciones del sector público y representantes del sector privado. El objetivo principal del Plan es fortalecer la producción nacional de productos y servicios ambientales y explotar las ventajas comparativas de Colombia en este sector, con el fin de satisfacer la creciente demanda internacional y nacional de más productos inocuos para el medio ambiente.

112 El apoyo a la Gestión de los Recursos Naturales ha sido dividido en tres sectores [las 12 intervenciones fueron financiadas por las líneas presupuestarias ENV (medio ambiente) ICD (instrumento de cooperación al desarrollo)-ENV]:

La protección forestal representa la mayoría de las intervenciones (el 50% de los fondos desembolsados asignados a este macrosector y más del 7,3% del total de la cooperación de la CE; incluye: i) Ordenación forestal y gestión a través del manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos maderables y no maderables del bosque bajo modelos de fortalecimiento organizativo como estrategia de desarrollo, ii) Fortalecimiento de la gobernabilidad local para la conservación de los bosques en la Amazonia de Colombia, y la construcción de programas transfronterizos con Brasil y Venezuela, iii) Proyecto Bosques FLEGT/Colombia, iv) Establecimiento de sistemas de garantía de legalidad a partir de la Certificación de Sostenibilidad para la Producción Forestal y para la cadena de custodia, con PYMES en Colombia, v) Posicionamiento de la Gobernanza Forestal en Colombia (FLEGT) y vi) Gobernanza ambiental para evitar la deforestación y promover la conservación de los bosques en la Amazonia colombiana).

La biodiversidad asciende a €8,16m: i) Conservación y desarrollo sostenible en la región biogeográfica del Chocó fomentando capacidades para mejorar el sustento y el medio ambiente, ii) Un Paisaje Vivo: Conservación, Integración Regional y Desarrollo Local en la Cordillera Real Oriental Colombia, Ecuador y Perú, iii) Gestión ecológica y financiera sostenibles de la ecoregión del Escudo Guayanés iv) Estudio sobre la sostenibilidad de los medios de vida de las poblaciones locales que habitan o utilizan directamente los


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Los proyectos de la CE en este terreno, han buscado mejorar la eficacia de la gobernanza forestal mediante la implementación del Plan de Acción113 de la Ejecución de la Ley Forestal, Gobernanza y Comercio (FLEGT por sus siglas en inglés). Dos proyectos fueron financiados en 2006 y 2009 respectivamente: ‘Proyecto Bosques FLEGT/Colombia’ (ENV-2006- 114796) y ‘Posicionamiento de la Gobernanza Forestal en Colombia (FLEGT)’ (ICD-ENV/2009/221025). Ambos proyectos constituyen un intento de mejorar la gobernanza forestal para contribuir a la ordenación forestal más sostenible y al aumento de la producción y mercadotecnia de los recursos forestales legales de los pequeños y medianos productores. Aunque la primera iniciativa ‘Proyecto Bosques FLEGT/Colombia’ (2006) fue implementada solamente en cuatro departamentos (Quindio, Risaralda, Tolima and Norte de Santander), en la segunda fase ‘Posicionamiento de la Gobernanza Forestal en Colombia FLEGT’ (2009) las iniciativas se ampliaron a diez departamentos114, representando el 22% del territorio nacional con 12 millones de hectáreas de bosque y, en el período 1998-2008 tuvo lugar una extracción maderera masiva (más de 12,9 millones de metros cúbicos de madera) que representa el 79,9% del volumen total nacional115 (ver I.6.1.5).

Una de las consecuencias más importantes del proyecto ‘Bosques FLEGT’ ha sido la creación de un ‘Pacto Intersectorial por la Madera Legal en Colombia’. El ‘Pacto’ es un acuerdo voluntario que aspira a asegurar que la madera transportada, procesada y comercializada proviene sólo de orígenes legales. El acuerdo podría contribuir a la implantación de una política ambiental nacional, y a mejorar la gobernanza ambiental en los sectores público y privado116.

Hay labores coordinadas con las autoridades ambientales regionales (CARS), institutos de investigación, ONG ambientales y universidades; éstas participan activamente en los proyectos apoyados por la CE, y hay evidencia de su intención de continuar su participación. Sin embargo, no hay pruebas de la participación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la principal autoridad ambiental en el país a cargo de la ejecución de la Política Nacional Ambiental.

Los beneficios sostenidos del apoyo de la CE en relación con las preocupaciones sobre la sostenibilidad ambiental estarán aún en riesgo después de que el apoyo externo llegue a su fin (cfr: CJ 6.2)

Considerando las intervenciones no específicas, no hay una evidencia clara de la probabilidad de que las medidas ambientales continúen después de las intervenciones de la CE.

Hay creciente sensibilización y receptividad de las partes interesadas clave en cuanto a la toma en consideración de enfoques productivos sostenibles como la Finca Montemariana o de la inclusión de

páramos y su relación con la sostenibilidad del uso de éstos ecosistemas, y v) Fondo para el Escudo Guayanés (GSF).

La adaptación de las medidas tomadas para el cambio climático cumplieron una función menor, que asciende a €1,1m. Proyecto Uno: Fortalecimiento de las capacidades institucionales para la implementación de prácticas locales de gestión integral del riesgo como medida de adaptación al cambio climático en la zona insular y costera del Caribe colombiano.

113 Ver nota a pie de página 105. En el centro de este Plan de acción se propone un sistema voluntario de licencia maderera que abarca importaciones de una serie de productos forestales en el mercado europeo. En la ausencia de un régimen multilateral que gobierne los bosques, el esquema de licencia de legalidad ha sido implementado mediante varios acuerdos bilaterales (conocidos como Acuerdos de Asociación Voluntaria o VPAs (por sus siglas en inglés)) entre la UE y los países productores de madera tropical que desean participar. Los acuerdos afirman que la UE financiará el fortalecimiento de capacidades y la inversión institucional que permitirá a los países aplicar la ley forestal y captar ingresos de la explotación planificada de los recursos forestales. Tras un período de inversión acordado, la UE efectuará importaciones desde estos países socios presentando una licencia de legalidad.

114 Nariño, Cauca, Valle del Cauca, Chocó, Antioquia, Caldas, Risaralda, Quindío, Tolima y Norte de Santander. 115 Ver Posicionamiento de la Gobernanza Forestal en Colombia (FLEGT)’, Descripción de Proyectos, página 7. 116 Algunas partes signatarias del Convenio son las siguientes: la Asociación Colombiana de Camioneros, las

corporaciones autónomas regionales (CARDER, CORTOLIMA, CRQ y Asocars), ANDI, Cámara de Asomineros, CAMACOL Confederación nacional de consumidores CECODES, FEDEGAN, FEDEMADERAS, WWF, Ministerio de Ambiente, Instituto Agrícola Colombiano, la Policía nacional, entre otros.


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las preocupaciones ambientales en el Proceso Estratégico Territorial del departamento de Meta. Sin embargo, los factores externos como la violencia, la toma ilegal de tierras y los proyectos agrícolas grandes probablemente impedirán la sostenibilidad de los beneficios de los programas.

Los resultados en función de la apropiación por parte de los actores de las cuestiones ambientales, varían según los programas y organizaciones. Por ejemplo, hay evidencia documental de que el Fondo del Escudo Guayanés (GSF por sus siglas en inglés) presenta sostenibilidad inadecuada debido a los siguientes tres factores: i) es muy poco probable que los gobiernos, las comunidades locales y las ONG continúen financiando independientemente las actividades altamente costosas del proyecto, como telesensores y monitoreo sobre el terreno; ii) el marco legal internacional no ayuda, dada la necesidad de que la comunidad internacional altere sus políticas actuales sobre el carbono, y iii) hay poco apoyo de las autoridades gubernamentales.

A pesar de esto, en el ámbito gubernamental, los tres Planes Nacionales de Desarrollo subrayan la importancia de la sostenibilidad ambiental como un pilar que enriquece el bienestar democrático ‘prosperidad democrática’. No obstante, en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, el Gobierno identificó también cinco impulsores económicos, los llamados ‘locomotoras’: agricultura, minas y energía, infraestructura, vivienda, e innovación. Dada la estrategia para fomentar la competitividad de estos cinco sectores, la consecuencia parece ser una amenaza potencial a la sostenibilidad ambiental. De hecho, las nuevas políticas agrícolas están dirigidas a eliminar restricciones en las fincas de unidades familiares, con miras a desarrollar proyectos de gran escala. Como se menciona también en la revisión de medio término de la CE para Colombia, una creciente preocupación de algunos observadores es la expansión de grandes plantaciones de monocultivo para la producción de biocombustibles, ya que esto puede destruir uno de los ecosistemas con más biodiversidad en el mundo, y contribuir a acelerar el calentamiento global (así como el desplazamiento forzado).

Además, la minería constituye también una grave amenaza a la biodiversidad y la protección de los ecosistemas. Se han introducido algunas innovaciones importantes, como la enmienda, en febrero de 2010, del Código de Minas que prohíbe las actividades mineras en ciertas áreas, no sólo en parques naturales nacionales y regionales y reservas forestales, sino también en ecosistemas de páramo y humedales. No obstante, como la minería en Colombia es de interés nacional, hay evidencia de que los parques nacionales y territorios colectivos coinciden con los títulos mineros aprobados117.

La implementación de las buenas prácticas ambientales ha sido fomentada, y algunas han sido sistematizadas con miras a repetirlas y a hacerlas sostenibles. Entre ellas, el protocolo para las áreas de almacenamiento de maderas; el criterio para la ordenación forestal sostenible; y la sistematización de la experiencia de gobernanza forestal (el caso Guadua, y el modelo de términos de referencia para la elaboración de planes de ordenación forestal).

Se han logrado resultados significativos en la protección forestal y la lucha contra las prácticas no sostenibles, como la explotación y el tráfico ilegal de madera.

La lucha contra la deforestación ilegal parece ser una de las iniciativas con más éxito, cuyo resultado probablemente se mantendrá tras la terminación del apoyo de la CE. Como se menciona anteriormente, en el marco del Plan de Acción FLEGT CE, se implementaron dos programas en 2006 y 2009 respectivamente. Dos resultados clave del primer proyecto fueron: i) firma del Pacto Intersectorial por la Madera Legal, y ii) creación de un nuevo curso con diploma en el Universidad de Tolima sobre áreas forestales: ‘Extensión Forestal’.

i. La firma del Pacto Intersectorial por la Madera Legal marca una mejora importante en el sistema de gobernanza que controla la extracción de madera ilegal. Mientras que en 2009, el número de signatarios originales era de 24, en 2011 era de 50, entre los cuales había varios ministerios (de agricultura y desarrollo rural; comercio, industria y turismo; minas y energía) junto con el Consejo Colombiano de Construcción Sostenible, entre otras partes. Además, el Ministerio de Ambiente es ahora el líder del Comité de Coordinación y Monitoreo del Pacto.

117 WWF, ‘In the field 11.the Challenge of mine. Colombia under Earth. (2011)


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ii. La creación de un diploma específico en Extensión Forestal118 benefició a 203 personas en seis departamentos (Quindío, Risaralda, Tolima, Norte de Santander, Valle Cauca y Caldas). El componente educativo tuvo una función clave en cuanto a la sostenibilidad del programa, debido a que estaba dirigido a mejorar los conocimientos locales a nivel de las CAR.

Las pruebas recogidas hasta la fecha muestran que la mayoría de los proyectos de la CE impulsaron un cambio cultural entre los beneficiarios, introduciendo una nueva perspectiva sobre los recursos naturales, como la importancia de preservar los bosques y de invertir en actividades que entregan resultados duraderos y vinculan la gobernanza forestal con los medios de sustento sostenibles. (Ver I.62.1).

En los programas FLEGT y REDD hay participación de comunidades indígenas y afrocolombianas. Como se menciona en la evaluación final de ‘Bosques FLEGT/Colombia,’ (2010), las organizaciones indígenas y afrocolombianas podrían tener mayor interés en la gobernanza forestal, así como adquirir mayor compromiso en este sentido, si la iniciativa presentara una oportunidad para aumentar su control sobre sus propios territorios. Pero, las comunidades indígenas no estarían interesadas en la comercialización de la madera, en vista que esta actividad está lejos de sus tradiciones culturales y creencias.

8.7 Instrumentos y modalidades de ayuda

PE. 7 ¿EN QUÉ MEDIDA LA CE HA ASEGURADO UNA COMBINACIÓN APROPIADA DE INSTRUMENTOS

FINANCIEROS (GEOGRÁFICOS Y TEMÁTICOS), MODALIDADES DE SUMINISTRO DE AYUDA Y

MECANISMOS DE IMPLEMENTACIÓN PARA LOGRAR ESTOS OBJETIVOS?

RESPUESTA GLOBAL

Tanto las modalidades de ayuda elegidas (y los mecanismos de implementación) como su combinación, han probado ser bastante adecuados para que la CE logre los objetivos perseguidos en los ámbitos empresarial y sectorial. Esta elección de modalidades de suministro de ayuda, instrumentos financieros y mecanismos de implementación, y su combinación, no es gratuita. Es el resultado de factores diferentes y complementarios que la CE toma en consideración, sobre todo: i) la necesidad de adoptar un enfoque triple para la construcción de la paz (y la combinación relacionada de instrumentos de ayuda que implica), atacando las raíces del conflicto, simultáneamente en el corto, medio y largo plazo; y ii) la importancia dada al proceso de implementación y no solamente a los resultados de las intervenciones.

Respecto de la eficacia y el impacto relativos a la paz y estabilidad, estado de derecho, justicia y derechos humanos, enfoque de proyecto y una combinación de cooperación programable y no programable, parecen ser las opciones más adecuadas, aunque los resultados sobre la eficiencia no son tan convincentes en la medida que el Enfoque Proyecto actuó negativamente sobre la eficiencia de proyectos y programas, especialmente en su primera fase de implementación, excepto en el caso de proyectos puestos en marcha en virtud de acuerdos de contribución.

Los buenos niveles de sostenibilidad se derivan de la promoción de procesos de fortalecimiento de capacidades y apropiación. De hecho, incluso sin seguir el marco de Desarrollo de Capacidad Institucional de la CE, como propuesto en la Estrategia Troncal de 2008 o una evaluación estándar de la capacidad institucional de las instituciones de países socios, las modalidades de intervención de la CE en Colombia están enmarcadas en una estrategia de desarrollo institucional coherente. Respecto de la apropiación, la preferencia dada a las convocatorias de propuestas y subvenciones, así como el apoyo a la formulación de una agenda de política pública nacional y el diseño de políticas públicas nacionales en áreas relacionadas con la construcción de la paz, derechos humanos, PDI, tenencia de la tierra y

118 El Diploma de Extensión Forestal fue creado por la Facultad de Ingeniería Forestal de Tolima. Este diploma duró aproximadamente tres meses y estuvo en Internet a manera de escolarización, que facilitaba la participación.


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comercio, están generando las bases para su madurez.

Por último, aunque la coordinación y la complementariedad entre los diferentes niveles de intervención (bilateral, subregional y regional) y los diferentes instrumentos (ALA/ICD-ALA y líneas presupuestarias temáticas y programas) se consideran esenciales para dar coherencia interna a la estrategia de cooperación de la CE, diferentes factores han afectado esta coherencia. Lo más pertinente es el hecho de que, en un país como Colombia, con su conflicto armado interno y una difícil situación humanitaria, la coordinación ha sido fuente de tensión, en particular cuando hay un giro en el equilibrio entre la ayuda bilateral implementada por el gobierno nacional, y las líneas presupuestarias temáticas ejecutadas a través de las organizaciones de base y otros actores de la sociedad civil. Tal giro invita a preguntarse hasta qué punto es pertinente para la cooperación de la CE, en un contexto de conflicto armado, preservar espacios de ‘acción discrecional’ en campos de intervención delicados (también descrita como margen de ‘no alineación’ – opuestamente al principio de alineación de la eficacia de la ayuda -) a través de un programa de cooperación o herramienta financiera específicos.

Las modalidades de ayuda elegidas (y los mecanismos de implementación) han probado ser bastante adecuados para permitir que la CE logre sus objetivos tanto en la cooperación general como sectorial (cfr: CJ 7.1)

Durante el primer período de referencia, la ayuda a Colombia se suministraba mediante una combinación de instrumentos financieros, modalidades de ayuda y mecanismos de implementación.

Prevalecen dos modalidades de prestación de ayuda; principalmente la del enfoque basado en programa y/o en proyecto (EP), ejecutado por intermedio del Gobierno (EP/GdC) o de OSC (EP/OSC) y bajo el Acuerdo de Contribución (EP/AC); y, marginalmente, el Apoyo Presupuestario Sectorial (APS), introducido al final del período.

Más allá de las modalidades de ayuda, la vasta combinación de instrumentos financieros programables y no programables utilizados para entregar ayuda es también pertinente y también lo es la elección de asignar, bajo las intervenciones de ayuda programables y no programables, la mayoría de los fondos a través de convocatorias de propuestas o subvenciones para financiar proyectos ejecutados por las OSC y las instituciones públicas en los ámbitos nacional, regional y local.

En los documentos de programación 2002-2006, la CE presenta un paquete de ayuda que se centra en apoyar el proceso de paz, y está formado de una combinación de instrumentos programables y no programables. La contribución principal consiste en €105M en ayuda programable, y la CE subraya su intención de implementar esta ayuda a través de un enfoque multisectorial basado en programas. Además de esta cooperación técnica y financiera basada en proyectos, la CE ha utilizado extensamente una variedad de instrumentos y líneas presupuestarias como cofinanciamiento de las ONG, personas desarraigadas (cerrado en 2006), ayuda humanitaria, derechos humanos, medio ambiente/bosques tropicales, ciencia y tecnología, programas regionales (en el ámbito de CAN) y programas horizontales (AL-Invest, ALFA, URB-AL, @LIS, Sinergia, etc.). Estas muchas líneas presupuestarias e instrumentos fueron actualizados después de 2006, y reagrupados en cuatro líneas presupuestarias temáticas principales en el siguiente período de programación 2007-13: Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD – Migración, Medio Ambiente, Actores No Estatales / Autoridades Locales, etc.; Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH); Instrumento para la Estabilidad (IE) – para la prevención de conflictos, gestión de crisis y construcción de paz); y ECHO, el instrumento para ayuda humanitaria.119

En los documentos de programación 2007-2013 y en la RMT (2010), la CE clarifica mejor la lógica que apoya la combinación de instrumentos de ayuda. Basado en el supuesto de que no hay una sola solución para promover paz en Colombia y que las varias raíces del conflicto tienen que ser

119 DEP 2002-2006, pp. 21, 22-23 y 25.


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abordadas al unísono, la CE propone implementar acciones de impacto a corto plazo simultáneamente, incluyendo atención a las víctimas de violencia, principalmente por medio de ayuda no programable; acciones de efecto a medio plazo, como la promoción de paz en los ámbitos local y nacional mediante ayuda programable en virtud del Instrumento de Cooperación al Desarrollo, incluido dentro de los sectores focalizados 1 y 2 del PIN; y acciones a largo plazo que promueven desarrollo para todos, mediante ayuda programable en virtud del Instrumento de Cooperación al Desarrollo incluido dentro de los sectores 1 y 3 del PIN.120

La elección de modalidades de entrega de ayuda, instrumentos financieros y mecanismos de implementación así como su combinación, no es gratuita. Es el resultado de cuatro factores complementarios, que se describen a continuación:

i. Por una parte, es el resultado de una elección racional, hecha sobre la base de diferentes análisis: i) un análisis del contexto (humanitario, político, social, económico), ii) un análisis de la construcción de la paz que requiere un enfoque triple (como se explica anteriormente), y iii) una evaluación de los resultados esperados de la cooperación de la CE en los ámbitos sectorial y global.

ii. Por otra parte, la combinación de ayuda programable y no programable es el resultado de una oportunidad que surge cuando Colombia es declarada elegible para las líneas presupuestarias temáticas no programables y ofrece la posibilidad a la CE “…en un contexto de conflicto…poder reaccionar rápida y flexiblemente en asuntos contractuales y financieros”121.

iii. Además, se considera que el EP es una opción más viable que el apoyo presupuestario por el hecho de que las contribuciones financieras de los donantes son marginales en Colombia (equivalen al 0,4% del PIB) y de que el apoyo presupuestario requiere un enfoque sectorial amplio (y que sólo tiene sentido cuando las intervenciones van dirigidas a una función o subsector específicos). Por el contrario, el EP ofrece la posibilidad de que la cooperación de la CE se adhiera al enfoque multisectorial integrado para la construcción de la paz que ha escogido y, asimismo, como en el caso de implementación a través de un Acuerdo Marco Financiero y Administrativo (FAFA por sus siglas en inglés) /Acuerdo de Contribución, el EP ofrece la posibilidad de ejecutar “por intermedio de las Naciones Unidas” y, de “…beneficiarse de la experiencia y la neutralidad de la organización en campos específicos”.122

iv. Por último, el EP asociado con las convocatorias de propuestas o el mecanismo de implementación de subvenciones es esencial cuando, como en el caso de intervenciones dirigidas a la construcción de la paz, los procesos son tan importantes como los resultados, o incluso más.

Respecto al desempeño (eficiencia) y resultados (eficacia e impacto) de la implementación de proyectos y programas, esta combinación de instrumentos financieros (geográficos y temáticos), modalidades de suministro de ayuda y mecanismos de implementación, probó ser bastante adecuada durante el período de evaluación.

En cuanto a la eficiencia de los proyectos o programas, la modalidad de ayuda más común durante el período de evaluación, el enfoque de proyecto (EP), demostró influenciar negativamente el desempeño de la implementación de proyectos y programas, especialmente en las fases iniciales.

Esta limitación está claramente interconectada con la complejidad de los procedimientos administrativos y financieros, en particular desde las reformas de 2007, que introdujeron los Presupuesto-Programa, y restringieron la gestión descentralizada de proyectos y programas. En consecuencia, éstos sufren de una fase de preparación demasiado larga y de una fase de inicio compleja y lenta.

120 DEP 2007-2013, 25 y RMT, 2010, p. 17. 121 Ibid, p. 17. 122 Ibid. p 18.


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Es importante observar aquí que el uso de convocatorias de propuestas o mecanismos de subvención en la implementación de proyectos y programas, ha tendido a compensar parcialmente esos efectos negativos.

Por el contrario, los proyectos implementados conforme a la modalidad EP/AC (Enfoque de Proyecto bajo Acuerdo de Contribución) muestra buenos resultados de eficiencia, y las partes interesadas están de acuerdo en que esto se debe al uso de procedimientos de gestión administrativa y financiera más ágil que los de la CE.

Los niveles relativamente altos de eficacia e impacto que obtuvieron los proyectos y programas en los tres principales terrenos de intervención (paz y estabilidad; estado de derecho, justicia y derechos humanos; competitividad y comercio) tiende a probar que el EP (pese a la negatividad de los procedimientos señalados anteriormente), así como una combinación de ayuda programable y no programable, ha sido una opción adecuada. Los proyectos y programas han podido obtener, dentro del lapso de tiempo programado, sus objetivos intermedios y globales, por tanto han contribuido al logro de la estrategia de cooperación en Colombia.

La evaluación de las necesidades de las organizaciones asociadas es un punto débil en las intervenciones de la CE en Colombia. No se utilizan las herramientas estándar de cooperación de la CE para diseñar la asistencia al desarrollo institucional y el fortalecimiento de capacidades. Sin embargo, las intervenciones de la CE en Colombia aún están enmarcadas dentro de una estrategia de desarrollo institucional coherente (cfr: CJ 7.2)

Análisis institucional y evaluación de las necesidades: las formas heterodoxas del Desarrollo de Capacidades (DC) de la CE en Colombia.

A juzgar por la manera en que, en los documentos de proyectos y programas, se mencionan, si se mencionan del todo, las debilidades y las necesidades de desarrollo de capacidades institucionales de los países socios, está claro que ningún análisis institucional estándar123, como se establece en la Estrategia Troncal de 2008124, ha sido utilizado como herramienta para evaluar las necesidades de las organizaciones del país socio o para diseñar las acciones de desarrollo institucional y la asistencia al fortalecimiento de capacidades durante las fases de identificación, formulación, programación o ejecución de proyectos y programas. Hay una excepción: en 2006, durante la misión de formulación de la AT al Programa para el Comercio, se llevó a cabo un análisis estándar de Evaluación de Necesidades125 respondiendo, aparentemente, a un requisito institucional específico de la formulación de programas de comercio.

Los proyectos y programas restantes incluyen, o un componente específico para el fortalecimiento institucional o acciones ad hoc para el desarrollo de capacidades. No obstante, incluso sin seguir el marco de Desarrollo de Capacidad Institucional (DC) como está propuesto en la Estrategia Troncal 2008, y sin llevar a cabo una evaluación estándar de capacidad institucional de las instituciones del país socio, las intervenciones de la CE en Colombia están aún enmarcadas dentro de una estrategia de desarrollo institucional coherente.

Esta estrategia de desarrollo institucional fue elaborada inicialmente sobre tres pilares: desarrollo de capacidades institucionales de: 1) el Estado, a través del fortalecimiento de: a) las instituciones judiciales y b) las instituciones públicas; y 2) ANE, organizaciones de base y comunitarias a nivel local. Y más tarde fue complementada con un cuarto pilar: asistencia técnica y fortalecimiento de capacidades relacionadas con el comercio.

123 No se hace ninguna referencia a las cuatro dimensiones de análisis institucional para valorar las capacidades (dimensiones funcionales y políticas internas; dimensiones funcionales y políticas externas), como se indica en la Estrategia Troncal.

124 Referirse a nota a pie de página 93. 125 CE, programa de cooperación económica, misión de análisis sobre las necesidades comerciales y formulación del

programa de asistencia técnica al comercio exterior de Colombia -acexcol-. Informe final de la misión, dic. 2006.


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Cabe mencionar también el programa temático ANE-AL (Actores no estatales-América Latina), un programa iniciado y administrado por la DUE en Colombia desde 2007 en adelante que fomenta claramente el fortalecimiento de actores (ANE y AL)126. Como se estipula en los Documentos de Estrategia ANE-AL sucesivos, “… se espera que las intervenciones fortalezcan las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil y las autoridades locales en los países socios, con miras a facilitar su participación en el proceso de formulación de políticas, y su capacidad para prestar los servicios básicos a las poblaciones más pobres en los países en desarrollo …en el contexto del conflicto armado”, como se especifica en las Directrices de 2007, 2008-09 y 2010. Sin embargo, el examen de la documentación no logró esclarecer la evidencia de que este programa esté sostenido por una visión estratégica más amplia de desarrollo de capacidad institucional como se define anteriormente.

Por último, es importante subrayar un aspecto más en este asunto de Desarrollo de Capacidad Institucional y evaluación de necesidades. Las instituciones nacionales colombianas que eran las contrapartes de cooperación con la CE, como el Departamento Nacional de Planeación, han elaborado e implementado una variedad de herramientas de evaluación de la capacidad institucional. 127.

Por ello es aún más sorprendente que, incluso cuando algunas de estas herramientas han sido desarrolladas con el apoyo de la CE en el marco de los programas de cooperación, ni la estrategia de cooperación de la CE, como tampoco los documentos de proyectos o programas hacen referencia alguna a, y menos uso aún de, dichas herramientas, incluso cuando podría ser una manera de fomentar la apropiación y la sostenibilidad.

Durante el período de evaluación, las modalidades de ayuda (y los mecanismos de implementación) elegidas, han ayudado a fomentar la apropiación nacional a nivel de implementación, han ayudado a crear condiciones para la apropiación nacional a nivel de políticas, y, por ende, han contribuido a la sostenibilidad de los resultados (cfr: CJ 7.3)

Los proyectos y programas reciben evaluación positiva respecto a la sostenibilidad.

Los documentos de programación estratégica (DEP y RMT) dejan claro que, en las primeras etapas del diseño de proyectos y programas, la CE presta atención a la sostenibilidad del proceso inducido a través de las intervenciones de cooperación bilateral de la CE y de las convocatorias para la planificación de estrategias de salida.

Hay tres factores esenciales en la sostenibilidad: 1) apropiación por instituciones y grupos beneficiarios; 2) contribución al desarrollo institucional y al fortalecimiento de la capacidad de gestión; y 3) viabilidad financiera.

Las partes interesadas en Colombia coinciden en que la implementación de un proyecto o programa conforme a la modalidad de EP y mediante la convocatoria de propuestas o mecanismos de subvención, contribuyen a desarrollar el talento humano (fortalecimiento de capacidades) e induce la apropiación nacional a nivel de implementación. Y, mientras que la acción con las organizaciones públicas, especialmente en el ámbito local, rinde un grado menor de sostenibilidad debido a la alta rotación de funcionarios y la subsiguiente pérdida de personal capacitado, la acción con las OSC

126 De conformidad con la REGULACIÓN (CE) No 1905/2006 DEL PARLAMENTO Y CONSEJO EUROPEO del 18 de diciembre de 2006 que establece un instrumento financiero para la cooperación al desarrollo en particular para el programa temático de los ANE y América Latina (Art.14); y con los sucesivos documentos de estrategia de los ANE y América Latina para los períodos de programación 2007-2010 y 2011-2013, en su Objetivo I (dirigido a “promover una sociedad inclusiva y empoderada en los países socios para facilitar la participación de los actores no estatales (ANE) y las autoridades locales en la reducción de la pobreza y estrategias de desarrollo sostenible”.

127 A saber, los siguientes índices: (1) Índice de Capacidad Organizacional (ICO) que mide la capacidad organizativa de las organizaciones de base; (2) Índice de Capacidad de los Programas (de Desarrollo y Paz) (ICP, PNUD)que mide la capacidad de acción de las organizaciones de segundo nivel; (3) Índice de Gobernabilidad (IGOB, aún en su etapa de laboratorio) que mide seis indicadores institucionales y territoriales; entre los cuales los dos siguientes están en uso, especialmente como herramientas de programación: (3.a) Índice de Desempeño Integral (IDI) que mide el desempeño global de las instituciones públicas; e, (3.b) Índice de Transparencia, que mide la participación, las decisiones públicas y los mecanismos de control social.


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presenta un alto grado de sostenibilidad, ya que, por ejemplo, es común que las organizaciones de base sean elegibles para el financiamiento de proyectos de más de €0,5M con objeto de continuar y expandir lo que comenzó como un microproyecto local satisfactoriamente implementado.

Factores de apoyo y obstáculos a la apropiación nacional a nivel de implementación de políticas.

En el caso de la cooperación de la CE, el problema de apropiación nacional a nivel de implementación tiene que abordarse desde dos puntos de vista complementarios: implementación técnica e implementación administrativa.

En general, por una parte, podría parecer que la apropiación a nivel de implementación es favorecida por la modalidad de EP, especialmente cuando está asociada con las convocatorias de propuestas o mecanismos de implementación de subvenciones, mientras que, por otra parte, ha sido seriamente perjudicada por las restricciones administrativas del EP bajo la cooperación de la CE, en particular de 2007 en adelante.

En el campo del desarrollo económico y comercio se considera que el modus operandi de la cooperación de la CE favorece la apropiación nacional a nivel de implementación, ya que, opuestamente a la de otros donantes, pone la Declaración de París en práctica y delega la responsabilidad de la implementación de proyectos o programas a las instituciones nacionales; por ello, promueve apropiación y alineación de la ayuda.

En los otros dos campos de intervención de la cooperación de la CE dos aspectos han tendido a restringir la delegación de la implementación de proyectos y programas a las instituciones nacionales del gobierno central:

el primero concierne a la reducida presencia y legitimidad del Estado en ciertas áreas de alto nivel de conflicto (es decir, Magdalena Medio) y el hecho de que en ese período, sólo los movimientos sociales, como los apoyados por la iglesia, podían ser utilizados como vehículos para el desarrollo, la promoción de paz y de derechos;

el segundo concierne a la elección metodológica de la CE de confrontar el conflicto en sus raíces y de apoyar las actividades de las instituciones y las organizaciones de base en la construcción de la paz. Con los Laboratorios de Paz, la elección metodológica de la CE favorece el desarrollo local y las subvenciones como una herramienta para financiar los proyectos locales implementados por los actores locales, contribuyendo así al fortalecimiento de la apropiación por los actores locales de la implementación.

Pero frente a esto, si se considera desde el punto de vista de implementación administrativa y financiera, el EP, en el contexto de la cooperación de la CE, prohíbe la apropiación administrativa por la contraparte. La obligación de aplicar los procedimientos de la CE, en detrimento de los propios sistemas administrativos y financieros del país, junto con la introducción en 2007 de la modalidad de gestión parcialmente descentralizada, ha llevado a que la coadministración de proyectos y programas entre el GdC y la DUE, haya tenido mala acogida según las partes interesadas nacionales clave.

En cuanto a la apropiación nacional a nivel de políticas, los años 2002-2011, parecen ser un período durante el cual la CE entre otros donantes, ayudó a crear las condiciones para una futura apropiación nacional a nivel de políticas en Colombia.

No había condiciones, sino muchos obstáculos, para la apropiación y la alineación nacional a nivel de políticas en Colombia antes de la formulación, en 2012, de políticas públicas en diferentes áreas. Tal es el punto de vista expresado por la comunidad de donantes en Colombia. Un obstáculo claro, durante el período de evaluación, fue que la cooperación tuvo lugar en un contexto en el cual la comunidad de donantes (la CE incluida) y el GdC no siempre tenían las mismas prioridades.

En este contexto, la cooperación de la CE ha contribuido, a través del EP, a la formulación de documentos para la planificación nacional y la inclusión de los Programas de Paz (que incluyen los Laboratorios de Paz) en los Planes Nacionales de Desarrollo de 2006-2010 y 2010-2014. También ha contribuido a la formulación de una agenda de política pública y ha preparado el camino para los diseños de políticas públicas nacionales innovadoras en áreas relacionadas con la construcción de


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paz, derechos humanos, PDI y tenencia de tierras, comercio, desarrollo local, y desarrollo rural, ayudando por tanto a crear condiciones para la apropiación nacional a nivel de políticas.

Aunque la coordinación y la complementariedad entre los diferentes niveles de intervención (bilateral, subregional y regional) y los diferentes instrumentos (ALA/ICD-ALA y líneas presupuestarias temáticas) están consideradas como estratégicamente esenciales, para dar coherencia a la estrategia de cooperación de la CE, en el período de evaluación la complementariedad parece más fácil de lograr que la coordinación (cfr: CJ 7.4)

Como principio, la coordinación y la complementariedad entre los diferentes niveles de intervención (bilateral, subregional y regional) y los diferentes instrumentos (ALA/ICD-ALA y las líneas presupuestarias temáticas y programas) son consideradas esenciales para dar coherencia interna a la estrategia de cooperación de la CE.

Sin embargo, una variedad de factores actúan contra la coherencia interna. El grado de participación de la Delegación de la Unión Europea (DUE) en la gestión de instrumentos financieros varía de un instrumento a otro, de acuerdo al grado de descentralización en el ámbito de la DUE. Por otra parte, la organización interna128 de la DUE, y las medidas tomadas internamente para mejorar la coordinación dentro y entre los sectores normativos han sido pocas.

Para comprender esta situación, es importante observar que en un país como Colombia, con un conflicto interno armado y una difícil situación humanitaria, la coordinación y la complementariedad para la coherencia interna presentan un reto, especialmente entre la cooperación bilateral y las líneas presupuestarias temáticas y los programas. Y, mientras la estrategia de la CE ha logrado la complementariedad entre las dos herramientas de cooperación, la coordinación entre esas herramientas y entre los sectores normativos en la DUE ha sido fuente de tensión. Después de 2006, la RMT 2010 expresaba: “cuando las líneas temáticas cesen de representar el 60% de la cooperación en Colombia, debido a la expiración de la línea presupuestaria para ‘personas desarraigadas’, un problema que penetra la cooperación de la CE en Colombia es el de encontrar el equilibrio justo entre la asistencia bilateral directamente ejecutada por el gobierno nacional y el apoyo a través de líneas presupuestarias temáticas, que complementan las intervenciones gubernamentales, ejecutadas a través de las organizaciones de base y otros actores de la sociedad civil. Debido en parte a la expiración de la línea presupuestaria para ‘las personas desarraigadas’ en 2006, el equilibrio se ha ido trasladando hacia la cooperación bilateral con el gobierno nacional”, lo que generó una reacción de resistencia de la esfera de cooperación no gubernamental.

El problema latente tras este debate sobre coordinación y sobre el equilibrio entre los instrumentos de cooperación – y, en particular, entre la ayuda bilateral implementada (directa o indirectamente) por el gobierno nacional y las líneas presupuestarias temáticas ejecutadas a través de las organizaciones de base y otros actores de la sociedad civil– radica en la medida de importancia que tenga la cooperación de la CE, en un contexto de conflicto armado, para preservar espacios de “acción discrecional” en áreas delicadas de intervención (también descritas como margen de “no alineación” – opuestamente al principio de alineación de eficacia de la ayuda - ) mediante un programa de cooperación o herramientas financieras específicas.

128 Ver Matriz CJ 7.4.1. Tanto en los gráficos de organización interna oficiales o de facto, la cooperación técnica es diseminada entre varias secciones, establecidas según los diferentes instrumentos financieros disponibles para Colombia, no según los campos o temas de intervención. Esta división es visible en la distribución física de la oficina de la DUE; y en la gestión separada de cada sección y subsección. El caso más evidente es el de justicia y DDHH, que trabaja según planes de trabajo, cronogramas, proyectos, beneficiarios separados (el primero dirigiendo sus intervenciones al nivel institucional (nacional); el último dirigiendo sus intervenciones a grupos específicos de beneficiarios (víctimas del conflicto armado y OSC activas en la promoción y defensa de los DDHH).


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8.8 3Cs, valor añadido

PE. 8

¿EN QUÉ MEDIDA LA ESTRATEGIA DE LA CE HA SIDO DISEÑADA E IMPLEMENTADA DE

MANERA QUE MAXIMICE EL POTENCIAL DE LA COOPERACIÓN EUROPEA (CE + ESTADOS

MIEMBROS)?

RESPUESTA GLOBAL

El diseño y la implementación de la estrategia de cooperación de la CE en Colombia durante el período de evaluación no comprende maximización de la cooperación potencial europea (CE + Estados Miembros). Ciertos factores explican esta situación: la falta de mecanismos eficaces de diálogo; la falta de actividades clave conjuntas; y la falta de liderazgo y política clara de la CE.

Para la eficacia de la ayuda, la comunidad de donantes estableció un marco facilitador de la coordinación y la complementariedad entre los donantes presentes en el país – incluyendo la CE y EM UE. Desde 2003 en adelante, hubo diseminación de mecanismos de diálogo oficial e informal, pero esos mecanismos carecían de eficacia. Asimismo, la comunidad de donantes llevó a cabo actividades conjuntas en las fases de programación, implementación o evaluación, pero los resultados fueron mínimos. Y entre los donantes no se llevó a cabo planificación estratégica conjunta, programación plurianual, implementación, evaluación, o armonización de los procedimientos financieros, como tampoco lo hicieron la CE y los EM UE.

Pese a la publicación en 2007 del Código de Conducta, el Valor Añadido de la CE no está identificado y tampoco reconocido entre los donantes, eliminando la posibilidad de División del Trabajo entre los donantes.

Hay una razón importante para esta situación: en un país como Colombia, caracterizado por un nivel de ingresos medios altos y un conflicto armado interno, y donde la AOD representa el 0,4% de PIB, la cooperación tiene una eminente dimensión política. Esta dimensión política prevaleciente limita la aplicabilidad del principio básico de armonización de la Eficacia de la Ayuda. Y restringe la aplicabilidad del Código de Conducta de la CE, dificultando un acuerdo sobre la división del trabajo entre los socios – incluso entre la CE y los EM UE – y por tanto la aplicación del principio de subsidiaridad.

Pese a los niveles reducidos de coordinación y armonización, no se informó sobre contradicciones o duplicaciones entre las intervenciones de los diferentes donantes, excepto sobre el terreno, donde era necesario ejecutar acciones y mecanismos de coordinación específicos, especialmente a solicitud de los beneficiarios locales.

Por último, la programación de la CE tomó muy en cuenta las políticas agrícolas, ambientales y de comercio de la CE y, para evitar contracciones y efectos adversos sobre la política de desarrollo y las intervenciones de la CE, introdujo medidas específicas en el contexto de las intervenciones de cooperación de la CE.

La coordinación y la complementariedad de los donantes en el país – para lograr armonización – sigue siendo difícil y limitada durante todo el período de evaluación. Esto a pesar de que una variedad de instrumentos que responden a los compromisos internacionales y de la CE sobre eficacia de la ayuda están pactados y establecen un marco facilitador para la coordinación y la complementariedad, como las Directrices para fortalecer la coordinación operacional entre la CE y los Estados Miembros en el campo de la asistencia externa, y la más reciente Declaración de París o Consenso Europeo; y a pesar de que han proliferado las plataformas de coordinación de los donantes. (cfr: CJ 8.1)

Entre 1999 y 2008, se formuló y se hizo pública una serie de comunicaciones, declaraciones y directrices dirigidas globalmente a la eficacia de la ayuda: Comunicación de la CE sobre Complementariedad – Mayo 1999; Directrices para Fortalecer la Coordinación Operacional entre la CE y los Estados Miembros sobre Asistencia Externa -2001; Consenso Europeo sobre Desarrollo – 2006; y Código de Conducta de la CE sobre División del Trabajo sobre Política de Desarrollo (CdC) –


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2007. Esto contribuyó a establecer un marco facilitador para la coordinación y la complementariedad entre los donantes, en particular entre la CE y EM UE. Tras la Declaración de París de 2005, cuando se hizo especial hincapié en la apropiación, alineación, coordinación y complementariedad entre los donantes, el logro de la armonización se tornó más importante, constituyéndose en el tercer pilar de la eficacia de la ayuda. En octubre de 2002 se inauguró una iniciativa piloto sobre “Coordinación de Políticas y Armonización de Procedimientos” en un grupo de cuatro países, para determinar cómo convertir los textos en medidas concretas; y se propuso promover la planificación estratégica, la programación plurianual conjunta, la implementación conjunta, el análisis compartido, las misiones de donantes conjuntas, los arreglos cofinancieros y la evaluación conjunta.

En Colombia, como corolario de las iniciativas internacionales con la eficacia de la ayuda, incluyendo los compromisos de la CE, se iniciaron y difundieron desde 2003, cuando inició el proceso de diálogo Londres-Cartagena-Bogotá y se creó el Grupo de cooperación G24, mecanismos y plataformas para la coordinación y la armonización entre los donantes. Algunos eran foros multilaterales como el G24 y sus muchos subgrupos (sobre DDHH, justicia, cesta de fondos, género y participación); otros eran todas iniciativas europeas, como las Reuniones de los Jefes de Cooperación de la UE (DUE + EM UE).

Entre estos hechos, se debe prestar atención a dos plataformas por sus objetivos declarados: 1) el Grupo de Donantes creado en 2010 con objeto de mejorar la coordinación del desarrollo y la ayuda humanitaria en Colombia, y 2) la Reunión de los Jefes de Cooperación de la CE con objeto de fomentar la coordinación y la armonización entre los EM UE y la CE en Colombia y, más recientemente, analizar los escenarios para la implementación del Código de Conducta de la UE.

Todas las partes interesadas subrayan que esas iniciativas y plataformas han estado operando sólo parcialmente y que han tenido poco impacto sobre la coordinación y la complementariedad entre los donantes en Colombia. Se han ofrecido dos razones para explicar esta situación. La primera es que esos mecanismos de coordinación se han difundido rápidamente (un análisis formulado hace poco por España cuando ejercía la presidencia del Grupo de Donantes, identificó unos 40 foros de este tipo129) sin objetivo claro, sin orientación hacia resultados, y sin búsqueda de coherencia o complementariedad entre ellos. La segunda es que el GdC no ha logrado asumir un liderazgo claro (respecto de la apropiación), contribuyendo, por tanto, a mantener esparcidos tanto los actores como las actividades; y, en lugar de alentar la armonización entre donantes, ha favorecido las relaciones bilaterales, juzgando que hay poca o ninguna complementariedad entre donantes – la CE y los EM UE incluidos – y que la coordinación horizontal (armonización) sería como sumar “peras y manzanas”.

La DUE en Colombia participó en varias de esas plataformas y foros de coordinación multilateral, principalmente en los relacionados con la paz, la estabilidad, la justicia, la gobernanza y temas relacionados.

Por ello, es importante señalar que, pese a su participación, la CE y EM UE no han tratado de llegar a un acuerdo sobre una posición europea común a ser mantenida en los foros multilaterales o en los Grupos de Donantes. Según algunos EM UE, esto hubiera sido “superfluo”, principalmente porque i) la cooperación con Colombia tiene una dimensión altamente política, y ii) la UE se mantuvo bastante reservada en esos foros, especialmente en la segunda parte del período de evaluación, sin mostrar liderazgo y a menudo comportándose como un mero observador.

Durante el período de evaluación, la CE mostró interés e intención de compartir las prácticas con otros donantes, principalmente los EM UE. Hay muchos ejemplos de información compartida sobre identificación e implementación de programas, y sobre análisis de política. También hay prácticas de cofinanciamiento, por ejemplo, en el contexto de canalización de fondos de ECHO a través de Organizaciones Internacionales (ACNUR, OSCHA); de proyectos en la Cuenca Amazónica de Colombia, cofinanciado por la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (SIDA); y del fondo conjunto de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) en Bogotá.

129 Presidencia Pro-Tempore España Grupo de Cooperantes, Arquitectura de la coordinación de la cooperación internacional en Colombia: Diagnóstico y propuesta para su mejora bajo criterios de economía, eficacia y eficiencia, 2012 (borrador).


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No obstante, la cooperación parece ser mucho más restringida en relación con la planificación estratégica, programación y evaluación, incluso cuando la Comunicación de la CE sobre Complementariedad en mayo de 1999 y los textos subsiguientes consideran que la cooperación en esos terrenos es fundamental para progresar hacia una estrategia conjunta en el país y para fomentar la eficiencia y la eficacia de la ayuda de la CE y la UE.

Al término del período de evaluación, se podía observar algún avance. La Reunión de Jefes de Cooperación UE (DUE + EM UE) preparó el terreno para realizar ejercicios conjuntos de planificación anual entre DUE y EM UE.

Pese a dichos esfuerzos, hay una dimensión en la cual no ha habido coordinación o coherencia entre donantes: la de los procedimientos administrativos que se deben cumplir para obtener fondos de los donantes o participar en los proyectos financiados por los donantes. En esta área, no se ha hecho esfuerzo alguno para lograr armonización. Cada donante se adhiere a sus propios procedimientos.

En general, durante el período de evaluación, la coordinación y la complementariedad de donantes fue difícil y poca, y la armonización siguió siendo un compromiso futuro. Pero, pese a estos reducidos niveles de coordinación y armonización, no se notificaron contradicciones o duplicaciones entre las intervenciones de diferentes donantes, excepto sobre el terreno donde había que implementar acciones y mecanismos de coordinación específicos, especialmente a solicitud de los actores locales.

El Valor Añadido de la CE no está reconocido en ninguno de sus tres campos principales de intervención en Colombia durante el período de evaluación (desarrollo integrado, justicia y derechos humanos, desarrollo económico y comercio) (cfr: CJ 8.2)

A pesar de la comunicación oficial del Código de Conducta de la UE en 2007, durante el período bajo estudio, los documentos de programación de la CE no hacen referencia al valor añadido de la Comisión, como se hubiera esperado de la implementación del Código. La CE no evalúa su propio conocimiento y valor añadido específicos más allá de reconocer la legitimidad y seriedad de su cooperación técnica con Colombia. Como tampoco evalúa los de otros donantes (EM UE y otros).

Por otra parte, ningún valor añadido de la CE en cualquiera de las áreas entre sus tres campos de intervención – desarrollo integrado, justicia y derechos humanos, desarrollo económico y comercio – ha sido reconocido por algún EM UE o por algún donante no miembro de la UE que opera en los mismos campos. Sin embargo, algunas partes interesadas clave consideran que el diálogo Bilateral sobre DDHH (establecido en 2009 pero comenzado en 2010) ofrece a la CE una oportunidad de añadir valor a la cooperación individual de los EM UE en un campo estratégico como los DDHH; para que esto suceda, la CE tiene que tener la capacidad en Colombia para poner en práctica herramientas como las Directrices de la UE sobre Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario (2009)130.

A pesar de todo, se ha prestado atención a la cuestión del valor añadido y se ha intentado analizar la aplicabilidad del Código de Conducta en Colombia, pero todavía sin resultados. Por ejemplo, se pueden encontrar pruebas en los objetivos declarados del Grupo de Donantes, así como también en aquellos de la Reunión de Jefes de Cooperación de la UE. Otra prueba se puede encontrar en la constitución de un grupo de trabajo de donantes de la UE en 2010, activos en el campo de ‘Apoyo multisectorial para la paz y el desarrollo’, con el objetivo declarado de analizar la importancia y viabilidad de implementar el Código de Conducta de la UE en este campo en Colombia.

Hay una razón importante para esta situación: la dimensión política de la cooperación en un país como Colombia, caracterizado por un ingreso medio alto y un conflicto interno armado.

En un país en el que la AOD representa el 0,4% del PIB, la cooperación no centra la atención en el alivio a la pobreza. La existencia de un conflicto armado interno en el país es ‘razón de ser’ para la presencia de la mayoría de los donantes en el país, incluyendo la CE y los EM UE, y le da a las

130 En cuanto al Gobierno de Colombia (GdC), éste señala que reconoce el valor añadido de la UE a Colombia en los campos de justicia, gobierno local y construcción de la paz.


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actividades de cooperación una dimensión eminentemente política, que tiende a limitar la aplicabilidad del Código de Conducta de la UE a la División del Trabajo y restringe su implementación, en la medida que cada capital europea establece su propia política, haciendo distintiva la estrategia de cada donante y no permitiendo delegación o representación alguna entre donantes; y, la última pero no menos importante razón de ser, consiste también en que la UE no ha creado una política para sí misma.

En resumen, surgen reservas sobre la aplicabilidad del Código de Conducta, de la división del trabajo y del principio de subsidiaridad en un país como Colombia durante el período de evaluación.

Las intervenciones de la CE están diseñadas con miras a sacar ventaja de las políticas de la UE en el campo correspondiente, identificar consecuencias adversas y tomar medidas de corrección. (cfr: CJ 8.3)

Como lo expresan partes interesadas clave de la CE, la búsqueda de coherencia entre las intervenciones de la CE y las políticas de la UE no es tarea fácil.

Los documentos de programación de la CE – los DEP de 2002-06 y 2007-13 y las RMT de 2010 – hacen un examen exhaustivo de las políticas de la UE y sus posibles impactos negativos.

El DEP 2002-06, en el capítulo de Coherencia entre las políticas y las intervenciones de la UE en Colombia (“Coherence between EU policies and interventions in Colombia”), examina brevemente tres áreas principales: i) política de comercio y la Política Agrícola Común (PAC); ii) asistencia humanitaria; y iii) desarrollo sostenible / medio ambiente y bosques tropicales.

El DEP 2007-13, en el capítulo sobre Concordancia con otras políticas de la UE (“Consistency with other EU policies”), examina las seis áreas131 principales de interés de la UE relativas a la cooperación bilateral programable de la UE con Colombia y subraya cómo son complementarias, coherentes o compatibles con las intervenciones programadas, o, alternativamente, son un obstáculo para éstas.

La RMT, en el capítulo sobre Importancia de los nuevos objetivos y compromisos de políticas (“Relevance of new policy objectives and commitments”), resume las nuevas políticas sobre i) cambio climático, ii) migración, iii) drogas iv) energía, y v) ayuda al comercio, y señala su importancia para las intervenciones de desarrollo en las tres esferas principales de cooperación de la CE en Colombia. Estas políticas parecen presentar más oportunidades que obstáculos a las intervenciones de la CE en Colombia.

El análisis de coherencia y concordancia incluido en los documentos de programación señala los efectos adversos de conflictos entre la estrategia y las intervenciones de desarrollo de la CE y las políticas de la UE en un área solamente, la de Política de Control Sanitario y Fitosanitario. En esta área la Protección al Consumidor – estándares sanitarios y fitosanitarios de la UE – actúa como una barrera arancelaria de protección al comercio para las exportaciones de Colombia, restringiendo los beneficios que se podrían derivar del Acuerdo Comercial.

Para confrontar esta situación y evitar las contradicciones y los efectos adversos en el campo del comercio, en octubre de 2008, la CE formuló e inició un proyecto de € 5,4M sobre la Asistencia Técnica Relacionada con el Comercio prestada a Colombia como parte de la cooperación bilateral, y más tarde acordó un apoyo presupuestario sectorial amplio para el sector lechero por un total de €8,6M.

131 i) Ayuda humanitaria y de emergencia; ii) Acceso al mercado, con tres líneas principales de acción: a) Comercio y desarrollo, b) la Política Agrícola Común (PAC), c) Política de Control Sanitario y Fitosanitario, y Protección al Consumidor; iii) Política ambiental y biodiversidad; iv) Justicia, Libertad y Seguridad (JLS); v) Sociedad basada en el conocimiento; y vi) Empleo, asuntos sociales e igualdad de oportunidades.


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8.9 Vinculación de ayuda, rehabilitación y desarrollo

PE. 9 ¿EN QUÉ MEDIDA LA COOPERACIÓN DE LA CE EN EL ÁMBITO NACIONAL HA PODIDO Y PUEDE

AÚN VINCULAR SATISFACTORIAMENTE – DE MANERA SIMULTÁNEA Y COMPLEMENTARIA –

AYUDA, REHABILITACIÓN Y DESARROLLO, ES DECIR CONSEGUIR LOS OBJETIVOS A CORTO,

MEDIO Y LARGO PLAZO?

RESPUESTA GLOBAL

El análisis muestra que, mientras la cooperación de la CE en el ámbito nacional entre 2002 y 2011 ha podido vincular – de manera simultánea y complementaria – ayuda, rehabilitación, que son los objetivos a corto y medio plazo, no ha podido establecer el vínculo con el desarrollo, que es el objetivo a largo plazo, aunque ha podido establecer y crear las condiciones que permitirán vincular el desarrollo en el futuro.

La cooperación de la CE ha alcanzado estos resultados gracias a que:

Ha diseñado desde el inicio un enfoque amplio triple que ha integrado el conflicto en una perspectiva a largo plazo con la construcción de la paz como una referencia central y meta final, como se puede confirmar por la estrategia de intervención de la CE y las intervenciones que han sido identificadas, formuladas e implementadas durante el período de evaluación (2002-2011);

Ha hecho uso de referencias y múltiples estudios y análisis sociales y políticos de profundidad y alta calidad producidos por organizaciones colombianas e internacionales, a fin de clarificar los orígenes del conflicto y la violencia, y focalizar las acciones conforme a ello;

Ha estructurado un esquema multifacético de complementariedad que ha generado sinergia dentro y entre las intervenciones de cooperación bilateral de la CE en Colombia;

Ha perfilado intervenciones dirigidas a objetivos a corto y medio plazo – asistencia a las víctimas de violencia, y construcción de la paz – ayudadas por una clara identificación del perfil y las necesidades de grupos poblacionales o comunitarios específicos (poblaciones desplazadas o desarraigadas, niños soldados, ex combatientes, y otros grupos más vulnerables), así como clara identificación de las zonas de conflicto.

Ha dirigido las intervenciones (sus actividades, rendimientos y resultados) a establecer una cohesión social y – en cierta medida con los Laboratorios de Paz – la cohesión territorial para poder impactar sobre las raíces del conflicto (marginalidad y exclusión social y territorial, y extrema pobreza);

Ha enfocado su contribución en estructurar y fortalecer instituciones legítimas y el acceso a tales instituciones, así como en formular la política pública, estructurar y fortalecer la ciudadanía, promover el diálogo y las relaciones consensuales y los actores locales, fortalecer las capacidades de las OSC, y en desarrollar la economía local.

En la estrategia de la CE se han observado las siguientes desventajas:

Una falta de complementariedad y sinergia entre las dimensiones técnicas y políticas de cooperación durante el período de evaluación, como lo señalan las OSC en el sector de DDHH;

El poco diálogo político con el GdC, que no ha producido un marco integral de temas que hubieran podido ayudar a consolidar la estrategia de cooperación de la CE;

El aspecto final que se debe recalcar al haber contribuido a este resultado es que la estrategia de la CE no ha logrado vincular los instrumentos de cooperación (temáticos con bilaterales) y, como hemos visto en el CJ 7.4, en su práctica diaria la DUE en Colombia, tampoco ha conseguido lograr coordinación entre sectores e instrumentos.

La estrategia de la CE no ha podido vincular el desarrollo a la ayuda y rehabilitación. El punto


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débil, como señalan las OSC en el sector de paz y estabilidad, radica en el área de desarrollo económico local y regional, donde la CE ha abordado el reto productivo como un problema de construcción de la paz (un paso de la ayuda humanitaria y rehabilitación) y ha dejado de lado la competitividad sectorial y territorial (la dimensión de desarrollo).

Las intervenciones de la CE han estado y están reforzándose mutuamente, y están orientadas en dar prioridad a abordar las raíces del conflicto, con enfoque triple integral, que une el conflicto a una perspectiva a largo plazo con la construcción de la paz como referencia central y meta final (cfr: CJ 9.1)

La estrategia de cooperación de la CE en Colombia durante el período de evaluación se basa en un enfoque integrado triple, con la construcción de la paz como referencia central y meta final.

Los sucesivos documentos de programación, EAMR y los documentos de identificación de proyectos y programas, confirman que la construcción de la paz ha sido el tema guía y el objetivo global hacia el que se inclinó el programa de cooperación de la CE durante el período bajo estudio, evolucionando hacia la preparación de las condiciones para una paz larga y duradera cuando, en 2007, la noción de estabilidad fue agregada como requisito previo a cualquier forma de desarrollo sostenible.

Inicialmente esta estrategia se completó junto con otras dos líneas principales de acción, a saber: 1) lograr un impacto a corto plazo sobre el conflicto en Colombia, la UE prestaría asistencia primero a las víctimas de la violencia; 2) lograr un efecto a medio plazo sobre el conflicto en Colombia, la UE apoyaría las iniciativas nacionales y locales que contribuyen a la paz. Más tarde, en 2007, por medio del DEP 2007-13, se añadió una tercera línea de acción, dirigida a soluciones duraderas: Con miras a lograr un efecto a largo plazo sobre el conflicto en Colombia, la UE promovería el desarrollo para todos y, de esta manera, abordaría las raíces del conflicto armado en Colombia.

Un examen de los tres PIN y de las líneas presupuestarias temáticas y programas ofrecen la evidencia de que, durante el período de evaluación, todas las intervenciones identificadas (excepto una, el Proyecto APS del Sector Lechero), formuladas o implementadas en el período de evaluación eran parte de la misma estrategia y convergían hacia la construcción de la paz como meta final, como lo muestra el siguiente esquema:

DIAGRAMA 2: LÓGICA DE INTERVENCIÓN DE LOS PIN

Fuente: elaboración de DRN basada en los PIN y en datos de CRIS


DRN


Las partes interesadas estatales clave confirman la concordancia de la estrategia de cooperación de la CE con la construcción de la paz como objetivo global a largo plazo. Tales partes interesadas consideran esto incluso como el principal valor añadido de la cooperación de la CE con Colombia.

Para clarificar las raíces del conflicto y la violencia y focalizar sus intervenciones conforme a ello, la CE no ha llevado a cabo ella misma un análisis extenso, sino que ha utilizado y confiado en múltiples análisis de alta calidad y de profundidad sobre los aspectos sociales y políticos llevados a cabo por las organizaciones colombianas e internacionales.

Ni los documentos de programación de la CE (DEP, RMT) ni los documentos de identificación de proyectos y programas incluyen más que el análisis habitual: en los primeros, un análisis del contexto social, económico y político; en los segundos, un estudio sectorial (PDI, derechos humanos, etc.) o un estudio del contexto transversal de las zonas de conflicto. Esta situación es comprensible en un país como Colombia, donde el problema de violencia y conflicto ha sido estudiado extensamente durante décadas. Las universidades y los institutos de investigación, los organismos internacionales, las instituciones especializadas y el Departamento de Planeación Nacional han publicado estudios de alta calidad, documentos, informes y boletines informativos que analizan las causas estructurales del conflicto y la violencia en el país.

Para la CE las causas principales del conflicto en Colombia son: marginalidad, desigualdad social, exclusión y extrema pobreza (especialmente de los grupos vulnerables), injusticia, corrupción e impunidad (DEP 2002-06).

Para abordar las raíces del conflicto que ha identificado, la CE inició una variedad de intervenciones que convergen hacia la construcción de la paz como meta final (como se muestra anteriormente, en la representación esquemática de las intervenciones de la CE en el período de evaluación) y las ha vinculado a través de un esquema multifacético de complementariedad y sinergia.

Complementariedad y sinergia a través de un enfoque integrado. Los Laboratorios de Paz (y sus sucesores) están basados en ese enfoque integrado auto-reforzado, que aspira a abordar simultáneamente las raíces del conflicto desde diferentes aspectos temáticos complementarios, básicamente en los ámbitos local y regional132. El programa Laboratorio de Paz III, por ejemplo, aspira generar “Paz duradera y coexistencia pacífica (Objetivo General)” a través de “construcción de estados de derecho” (Objetivo Específico), actuando en tres frentes complementarios: i) manteniendo el apoyo a los Programas de Desarrollo Regional y de Paz que han probado tener un impacto sobre la violencia, conflicto y exclusión; ii) extendiendo este apoyo a otras iniciativas que promueven la paz de manera importante y, especialmente, centrando la atención en los grupos más vulnerables (mujeres, juventud, grupos étnicos); y iii) como síntesis de los dos componentes anteriores, apoyando la formulación de una política pública comprensiva sobre paz y desarrollo”.

Complementariedad y sinergia temática y estratégica. Como se plantea en DEP 2007-13, “La estrategia global de la CE en Colombia… se basa en el siguiente análisis: no hay una sola solución para promover la paz en Colombia; las varias raíces del conflicto deben abordarse simultáneamente, pero los resultados se sentirán en diferentes etapas de tiempo. i) Para lograr un impacto a corto plazo en el conflicto en Colombia, la UE proveerá, en primer lugar ,la asistencia a las víctimas de violencia (principalmente a través de ayuda programable). Ésta es una obligación moral y humanitaria, pero otra consideración es que no puede haber solución sostenible al conflicto a menos que se tomen medidas para ayudar a las víctimas. ii) Con miras a lograr un efecto a medio plazo sobre el conflicto en Colombia, la UE se esforzará simultáneamente en 1) alentar a los ciudadanos a tomar parte en las iniciativas de gobernanza local; 2) promover los derechos humanos, buena gobernanza y la lucha contra la impunidad; 3) apoyar las actividades gubernamentales para consolidar la presencia del Estado en todo el territorio; 4) ayudar al Gobierno de Colombia a abordar la calamidad de las drogas; 5) trabajar para conseguir seguridad humana, dentro de las limitaciones impuestas por los instrumentos de la CE para la cooperación al desarrollo y para la estabilidad. iii) Con miras a lograr un efecto a largo plazo sobre el conflicto en Colombia, la UE se esforzará en promover el desarrollo

132 Desarrollo regional para la paz y la estabilidad, ID – FICHE, p. 4.


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para todos a través de medidas dirigidas al desarrollo económico y comercial que comprenden políticas de cohesión social, la seguridad del medio ambiente y la biodiversidad.”

La complementariedad y el fortalecimiento territorial y jurisdiccional se derivan de la atención simultánea a las áreas rurales y urbanas; expandiendo la atención a nuevas zonas de conflicto; vinculando a las autoridades locales, regionales y nacionales y sus respectivas jurisdicciones y territorios.

Fortalecimiento mediante fondos adicionales, actividades complementarias o continuidad a través de una transición a otra modalidad de ayuda como se propone en el Programa de Desarrollo Regional para la Paz y la Estabilidad frente a los tres Laboratorios de Paz, pero también la línea presupuestaria, ya eliminada, “Ayuda a la población desarraigada”.

Desventajas de la estrategia propuesta observadas por partes interesadas clave en el país.

Partes interesadas no estatales del sector de DDHH señalan la carencia de complementariedad y sinergia entre las dimensiones técnicas y políticas de la cooperación. En su opinión, mientras que la contribución de la CE por medio de proyectos ha sido decisiva en Colombia durante el período de evaluación, el apoyo político de la CE a las OSC del sector de DDHH ha sido deficiente, como si quisiera evitar confrontación con el Gobierno de Colombia (GdC)

El diálogo político con el Gobierno de Colombia no ha logrado producir un marco integral de temas que hubieran ayudado a consolidar la estrategia de cooperación. Como hemos visto en el CJ 8.1 anterior, el diálogo político de la UE con el GdC durante el período de evaluación ha sido reducido y la CE ha mantenido una postura reservada, por lo menos antes del Diálogo Bilateral sobre Derechos Humanos que comenzó en 2009.

La vinculación de la ayuda humanitaria y la rehabilitación o “estabilización socioeconómica” a través de intervenciones que persiguen objetivos a corto y medio plazo para ayudar a que las víctimas del conflicto armado se trasladen de la emergencia a la rehabilitación / estabilización socioeconómica no es una tarea fácil (cfr: CJ 9.2)

La estrategia y las intervenciones de la CE identifican claramente el perfil y las necesidades de las poblaciones y las comunidades de las regiones abordadas con las intervenciones que persiguen objetivos a corto y medio plazo.

En lo referente a la identificación (perfiles y necesidades) de los beneficiarios de las intervenciones de la CE dirigidas a los objetivos de corto y medio plazo, la situación variaba de acuerdo al enfoque elegido y, por tanto, variaba también el tipo de acciones a ejecutar.

Las intervenciones destinadas a lograr efectos a corto plazo sobre el conflicto, ofrecieron asistencia a las víctimas de violencia, principalmente a través de instrumentos y programas temáticos, que consisten en intervenciones humanitarias y de derechos humanos, intervenciones que identificaron claramente quiénes eran los beneficiaros, en la medida que estaban enfocadas a grupos específicos de población y víctimas de violencia.

Los DEP 2002-2006 y 2007-2013 identificaron víctimas de violaciones de derechos humanos, cometidas por organizaciones paramilitares, organizaciones insurgentes y agentes del Estado, contra PDI y comunidades indígenas y afrocolombianas, líderes sociales, dirigentes sindicales, periodistas y defensores de los derechos humanos. De los grupos vulnerables afectados por el conflicto, las poblaciones indígenas y afrocolombianas, las mujeres y los niños eran consideradas las de mayor probabilidad de sufrir violaciones de DDHH. Las PDI se perciben como el grupo poblacional más expuesto a la pobreza y, por consiguiente, con poco acceso a derechos socioeconómicos y humanos: el derecho a educación, vivienda, atención de salud y una posición menos precaria en el mercado laboral.

El análisis no está directamente elaborado en función a las necesidades. Sin embargo, subraya los daños e injusticia sufridos por los diferentes grupos identificados, lo que determina las acciones que se deben tomar en torno a sus necesidades.


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Las intervenciones destinadas a lograr efectos a medio término sobre el conflicto, financiadas con ayuda bilateral programable, ofrecieron apoyo a iniciativas – la mayoría locales – que contribuyen a la paz y la estabilidad. Dado el enfoque territorial e integrado elegido en el área de paz y estabilidad (con los laboratorios de paz), la estrategia y los documentos de intervención de la CE centran su atención en el perfil de las regiones seleccionadas para la intervención, examinando sus aspectos centrales de orden político, social, económico y humanitario.

Los beneficiarios de estas intervenciones son, en general, habitantes de las regiones de intervención y, más específicamente, comunidades, organizaciones sociales (poblaciones rurales, campesinos, productores, mujeres, asociaciones culturales, etc.) y autoridades e instituciones locales y regionales. No obstante, los documentos de programación y de identificación no analizan los perfiles y las necesidades de los beneficiarios sino que analizan el perfil y el potencial de la región (zona de conflicto).

El Laboratorio de Paz III reintrodujo la consideración del beneficiario. Con su componente temático el Programa ha prestado atención no solamente a los territorios específicos de intervención (zonas de conflicto), sino también a los grupos de población vulnerables como las poblaciones indígenas y afrocolombianas, mujeres, población joven, y, asimismo, ha ofrecido sus servicios para fortalecer las formas y las culturas de gobierno autónomas de los grupos étnicos, así como de las organizaciones de mujeres y juveniles.

La estrategia de cooperación de la CE ayudó sólo parcialmente a las víctimas del conflicto armado a pasar de la situación de emergencia a la de rehabilitación / estabilización socioeconómica.

En la estrategia de construcción de la paz de la CE, vincular la emergencia con la rehabilitación no es una tarea fácil. La estabilización socioeconómica no es inherente a las intervenciones de emergencia. Esto explica por qué las intervenciones dirigidas a las PDI y la implementación de la LJP han tenido poco efecto en ayudar a las víctimas del conflicto armado a pasar de emergencia a rehabilitación (ver PE 2). ECHO133 subraya también un punto importante que tiende a perjudicar el traslado de emergencia a rehabilitación o estabilización socioeconómica como sigue: “tras una fase de emergencia de 3 a 6 meses, las PDI tienen el derecho a ‘estabilización’: acceso a vivienda, empleo, etc., en la zona de origen.” Pero este proceso se enfrenta a dificultades: una, en especial, es que nadie se pone de acuerdo sobre el número de PDI y el caso es que, en 2010, el 48% de las solicitudes fueron rechazadas, frente al 12% en 2002. Otra dificultad es ciertamente que, por definición, las PDI no están en sus zonas de origen.

Por el contrario, las partes interesadas consideran que las intervenciones en los campos de la paz y estabilidad (los Laboratorios de Paz) y el desarrollo económico local (el proyecto DELCO) han contribuido no solamente a invertir las curva de la violencia y el escalamiento del conflicto, sino que también a ayudar a que las víctimas del conflicto armado pasen de emergencia a rehabilitación y estabilización socioeconómica.

Las partes interesadas no estatales atribuyen este resultado al enfoque territorial de los Laboratorios de Paz y DELCO (con referencia específica a la metodología LEADER, por ello también a su apoyo integrado). Incluso se preguntan si la Ley de Víctimas puede ser efectiva, en la medida en que proyecta asistir a las víctimas desde un punto de vista individual y no desde uno territorial.

Por tanto, la elección de instrumentos de ayuda y su lógica de acción (una lógica orientada a la población opuestamente a una lógica orientada a los territorios) puede ser decisiva en ayudar a que las víctimas pasen de emergencia a rehabilitación.

Necesita ser subrayado otro factor, la falta de coherencia interna de la cooperación de la CE, como hemos visto en CJ 7.4 anterior, que ciertamente ha contribuido a este resultado reducido.

133 Entrevista con ejecutivo de ECHO en la fase exploratoria, ver Matriz CJ 9.2.2.


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El enfoque integrado de la CE tiene por objeto impactar en las raíces del conflicto armado, abordando la situación marginal de las poblaciones y regiones y promoviendo la cohesión social y, en menor medida, territorial (cfr: CJ 9.3)

Durante el período bajo estudio la CE centró marcadamente su estrategia en: i) luchar contra las raíces de la violencia y el conflicto en el largo plazo: marginalidad, desigualdades sociales, exclusión social y pobreza extrema (en particular de los grupos vulnerables), injusticia, corrupción e impunidad; ii) cimentar la cohesión social; y iii) cimentar la cohesión territorial, aunque en menor grado.

Sobre la cohesión social, la estrategia de cooperación de la CE no ha prestado atención a la provisión de servicios básicos. Ha dejado la responsabilidad de la educación, salud, vivienda y otros servicios públicos básicos a los gobiernos locales, regionales y al gobierno nacional. Y ha escogido ayudar a establecer y fortalecer instituciones legítimas y a fortalecer a la ciudadanía, facilitar el acceso a esas instituciones, apoyar el desarrollo económico local, promover el diálogo y las relaciones consensuales entre los actores locales y la gestión participativa local, fomentar el fortalecimiento de capacidades de las OSC, y formular política pública.

Según emerge de un breve examen de los objetivos y acciones de las intervenciones seleccionadas, la estrategia de cooperación de la CE durante el período de evaluación da menos importancia a la cohesión territorial, y dedica poca atención o apoyo a asuntos como la competitividad territorial, mientras que la planificación de tierras, la inversión en infraestructuras de comunicación, la descentralización fiscal, el desarrollo regional equilibrado, y otros reciben sólo limitado apoyo. Según partes interesadas no estatales del sector de paz y estabilidad, esto explica por qué la estrategia de cooperación de la CE no ha conseguido vincular el desarrollo (objetivo a largo plazo) a la ayuda y rehabilitación (objetivos a corto y medio plazo). Consideran que el punto débil ha sido que, en el desarrollo económico local y regional, la CE ha enfocado el reto productivo como un asunto de construcción de la paz (un paso de la ayuda humanitaria a la rehabilitación) y ha dejado de lado la competitividad sectorial o territorial (la dimensión de desarrollo).


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SECCIÓN 4: EVALUACIÓN GLOBAL,

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

9 EVALUACIÓN GLOBAL

Se pueden hacer tres observaciones principales.

1. La estrategia de cooperación de la CE con Colombia entre 2002 y 2011 se ha caracterizado por una estrategia central dirigida a la Construcción de la Paz, con todas las intervenciones –excepto una – dirigidas a la misma meta. Innovadora en su enfoque y métodos, la estrategia ha demostrado ser eficaz en sus resultados. Ha ayudado a invertir la curva de la violencia y el escalamiento del conflicto en las zonas de conflicto; ha ayudado a fortalecer el estado de derecho y las instituciones a cargo de la Ley de Justicia y Paz y de la protección de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación; ha ayudado a que las víctimas del conflicto armado pasen de una situación de emergencia a una de rehabilitación; y ha establecido condiciones básicas para abordar las raíces principales del conflicto y para abordar temas de desarrollo a través de intervenciones locales productivas respetuosas del medio ambiente y la promoción del comercio.

2. No obstante, durante el período de evaluación, debilidades de tres tipos impidieron que la estrategia de cooperación de la CE en Colombia lograra mejores niveles de eficacia e impacto y afectaron negativamente a sus niveles de eficiencia y sostenibilidad.

a) Debilidades asociadas con las herramientas y las metodologías, incluyendo:

Falta de herramientas y metodologías para integrar transversalmente la buena gobernanza de conformidad con criterios básicos, y para llevar a cabo evaluaciones de capacidad territorial (de competitividad);

Aplicación deficiente de herramientas y métodos existentes que podían haber ayudado con la evaluación de capacidades y diseñado el desarrollo de capacidades; y a elevar el liderazgo de la CE en asuntos delicados como los Derechos Humanos;

b) Debilidades asociadas con las intervenciones de la CE, incluyendo:

Una amplia gama de problemas de implementación (en particular relativos a los procedimientos) que han afectado a la eficiencia, a la apropiación administrativa y financiera, y por ende a la sostenibilidad;

La dificultad de superar la situación nociva de la impunidad, que ha limitado el alcance para mejorar el estado de derecho, fortalecer el proceso de justicia transicional, y mejorar decisivamente la situación de derechos humanos de los grupos poblacionales meta;

La viabilidad económica frágil de las actividades productivas que han sido impulsadas y la poca capacidad para fomentar la competitividad de los territorios locales y regionales;

c) Debilidades en la capacidad organizativa, estratégica y política de la CE, incluyendo:

Coordinación interna imperfecta entre los instrumentos y herramientas de ayuda, proyectos y sectores;


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Reducida aplicación de los principios de Eficacia de la Ayuda, sobre todo en lo relacionado con la coordinación y la complementariedad (armonización) entre la CE y los Estados Miembros de la UE (y otros donantes), restringiendo cualquier posibilidad de diseñar y de implementar eficazmente un estrategia “conjunta”;

El hecho de que el valor añadido de la CE no ha sido evaluado o reconocido nunca, lleva a que la noción de división del trabajo entre donantes y la subsidiaridad sea irrealista;

El liderazgo limitado de la CE a nivel político y administrativo para promover cuestiones delicadas pero esenciales como los derechos humanos;

La falta de un diálogo sobre políticas estructurado, orientado a los resultados, intersectorial y con la participación de los actores.

3. Enseñanzas pertinentes.

Es esencial tener en cuenta que, en un país como Colombia caracterizado por un ingreso medio alto y por un conflicto armado interno, la cooperación interviene en un contexto altamente político.

Esta faceta eminentemente política requiere que la CE defina una posición clara sobre una serie de asuntos críticos – en particular, sobre derechos humanos debido al contexto muy delicado de estos derechos humanitarios y humanos – y, muy probablemente, sobre las partes antagonistas interesadas clave, de manera que pueda cimentar y asumir el liderazgo entre los donantes y particularmente entre los EM UE (valor añadido).

En una situación de conflicto interno (armado), la CE tiene que tomar en cuenta una amplia gama de partes interesadas clave y considerar sus posiciones a menudo antagonistas, para poder elaborar una estrategia de cooperación pertinente.

A continuación, esta evaluación global se profundiza en una gama amplia de conclusiones y recomendaciones interrelacionadas.

10 CONCLUSIONES

Las Conclusiones134 están organizadas en tres grupos, de la manera siguiente:

i) Política y Estrategia

ii) Estrategia de Respuesta y Programación de la CE

iii) Las 3C y el Valor Añadido

y por los resultados esperados en los cuatro macrosectores:

a) Prevención y Resolución de Conflicto

b) Estado de Derecho, Justicia y Derechos Humanos

c) Comercio y Competitividad

d) Sostenibilidad ambiental.

134 Para cada Conclusión, se ofrece la información siguiente: indicación de la/las PE relacionada/s; el nivel de prioridad es desde alto 1) a bajo 3), reflejando las opiniones actuales del equipo de evaluación en cuanto a la utilidad de cada conclusión para ofrecer información estratégica a los que formulan las políticas de la CE, a los que toman las decisiones y a los cooperantes, que pueden llevar a cambios o mejoras en la política y estrategia de cooperación de la CE; la fortaleza de la conclusión es desde firme 1) a limitada 3).


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10.1 Conclusiones por grupo

SOBRE POLÍTICA Y ESTRATEGIA GLOBALES

1. La estrategia de cooperación de la CE ha ayudado a las víctimas del conflicto armado a pasar de la ayuda a la rehabilitación pero no ha conseguido vincular el desarrollo (el objetivo a largo plazo) a lo anterior (objetivos de corto y medio plazo).

PES 1, 3, 5 & 9– PRIORIDAD 1 – FORTALEZA 1

La dificultad a la que se enfrenta la estrategia de cooperación de la CE en poder vincular ayuda, rehabilitación y desarrollo, lleva a una doble reflexión:

1.1 Primero: cohesión social y territorial como condición previa para el desarrollo.

La CE ha abordado los retos productivos desde el punto de vista de la construcción de la paz, adoptando una estrategia socioeconómica (empleo/ingresos) orientada a los actores, lo que ayuda a que las víctimas del conflicto armado pasen de la ayuda humanitaria a la rehabilitación; pero ha dejado de lado la competitividad sectorial y la competitividad territorial, que son la dimensión de desarrollo.

La CE dirigió marcadamente su estrategia a luchar contra las raíces de la violencia y del conflicto en el largo plazo (es decir, marginalidad, desigualdades sociales, exclusión social y pobreza extrema – en particular, de los grupos vulnerables – injusticia, corrupción e impunidad), así como a promover el desarrollo de cohesión social y, en menor grado, el desarrollo de cohesión territorial. Solamente unos pocos proyectos y programas implementados incorporan un enfoque de cohesión territorial o prestan atención y apoyan asuntos como competitividad territorial, planificación de tierras, inversión en infraestructuras de comunicación, descentralización fiscal, desarrollo regional equilibrado, y otros.

Esto da paso al debate sobre cómo equilibrar e integrar mejor, en las estrategias VARD, acciones orientadas a los actores, de manera que creen cohesión social e intervenciones orientadas a los territorios, y por tanto, creen cohesión territorial.

1.2 Segundo: una gama compleja de instrumentos.

En este momento, vincular intervenciones de DDHH y ayuda humanitaria con rehabilitación, intervenciones de estabilización socioeconómica y desarrollo significa dar curso al uso de una compleja colección de modalidades de ayuda de la CE, instrumentos financieros y herramientas disponibles en el país. El primer punto es que incluso la racionalización implementada en 2006 para reagrupar los instrumentos de ayuda y poner fin a la dispersión existente, no ha resuelto totalmente el problema.

El segundo punto es que para pasar de la ayuda a la rehabilitación y desarrollo, las víctimas del conflicto armado tienen que pasar de un instrumento de ayuda a otro y tienen que hacer frente con la falta de coordinación interna de la CE y la DUE entre sectores, líneas presupuestarias e instrumentos de ayuda. El tercer punto es que ayudar a la CE y DUE a lograr coordinación interna, no es simplemente una cuestión de decisión técnica. Hay asuntos políticos en juego.

2. La CE no tiene un marco estratégico estructurado a mano para promover los principios de buena gobernanza de manera coherente o, mejor, integrar la buena gobernanza en todas sus estrategias de país y regionales, así como sus intervenciones de cooperación.

PE 4– PRIORIDAD 1 – FORTALEZA 2

Esta conclusión es particularmente importante puesto que la ‘Agenda para el Cambio’ de 2011 (CE, Aumento del Impacto de la Política de Desarrollo de la UE: una Agenda para el Cambio, 2011) establece la buena gobernanza como una de las dos áreas prioritarias en la cual se debe enfocar la ayuda de la UE en el futuro.


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SOBRE LA ESTRATEGIA DE RESPUESTA Y LA PROGRAMACIÓN DE LA CE

3. Una estrategia de construcción de paz innovadora y eficaz.

La estrategia de la CE en los campos de paz y estabilidad (los Laboratorios de Paz y sucesores) y el desarrollo económico local (proyecto DELCO) demuestra su eficacia. No sólo ha contribuido a invertir la tendencia de la violencia y el escalamiento del conflicto en las zonas de conflicto, sino que también ha contribuido a ayudar a que las víctimas del conflicto armado pasen de emergencia a rehabilitación y estabilización socioeconómica. Y en un plazo de diez años, correspondiente al período de evaluación, en un contexto de conflicto en marcha, la estrategia de la CE ha podido sentar las condiciones básicas para abordar los objetivos de desarrollo y las causas principales del conflicto en Colombia (identificadas por la CE como marginalidad, desigualdades sociales, exclusión social y pobreza extrema – especialmente en los grupos vulnerables – injusticia, corrupción e impunidad).

PES 1 & 9– PRIORIDAD 1 – FORTALEZA 2

Estos resultados tienden a validar la estrategia y algunos de sus rasgos específicos:

3.1 Una estrategia clara, enfocada, pertinente y completa. Durante el período de evaluación la CE ha sido capaz de definir, implementar y consolidar una completa estrategia basada en un enfoque de tres partes y dirigida a la construcción de paz como referencia central y a la paz duradera como su meta final. Esta estrategia coincide con el análisis inicial de la CE sobre la situación.

3.2 Acciones convergentes hacia la construcción de la paz. Todas las intervenciones identificadas, formuladas o implementadas durante el período de evaluación, excepto para el Proyecto APS del Sector Lechero, convergieron hacia la construcción de la paz.

3.3 La estrategia aprovechó todas las modalidades de ayuda, instrumentos y herramientas disponibles en el país durante el período de evaluación. Su única falla es la falta de coordinación entre los diferentes instrumentos y sectores de cooperación en el ámbito de la DUE.

3.4 Suma: la estrategia tomó en cuenta y se basó en las iniciativas de construcción de la paz del Banco Mundial (PDP).

3.5 Un enfoque territorializado, integrado, de abajo hacia arriba (enfoque LEADER), que:

Convocó a autoridades públicas así como a OSC de niveles regionales, locales y comunitarios (en algunos casos también del ámbito nacional) como socios y como participantes en un diálogo dirigido a generar relaciones consensuales;

Buscó estructurar y fortalecer instituciones legítimas y construir ciudadanía, facilitar el acceso a esa instituciones, promover la gestión local participativa y el desarrollo económico local, y fomentar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades locales y las OSC;

Contribuyó a la formulación de políticas públicas.

3.6 Para abordar los retos de la construcción de la paz, la estrategia de la CE favoreció el enfoque de proyecto, implementado mediante subvenciones, en lugar de apoyo presupuestario sectorial (APS). La versatilidad del enfoque de proyecto compensó los procedimientos complicados y sus efectos en los niveles de eficiencia, especialmente después de la introducción de las nuevas reglas de gestión y financieras de la CE.

4. La experiencia de la CE de la planificación de la estrategia país y la programación de proyectos en Colombia durante el período de evaluación muestra que, en un contexto de conflicto armado, no es fácil tomar en cuenta y promover la Eficacia de la Ayuda. A pesar de la voluntad de la CE para ofrecer una ayuda eficaz, el contexto ha sido un impedimento.


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PES 7, 8 & 9– PRIORIDAD 1 – FORTALEZA 1

4.1 La CE no ha buscado coordinación y complementariedad, y tampoco ha llevado a cabo una programación estratégica conjunta con las partes interesadas clave, socavando la posibilidad de la armonización entre donantes.

Aunque la programación y evaluación de proyectos han sido procesos progresiva y relativamente abiertos, la CE asoció sólo a partes interesadas específicas para sus ejercicios de planificación estratégica durante el período de evaluación. El proceso de consulta, más que la participación en este caso, ha sido limitado a los actores estatales y no estatales, dejando fuera a los EM UE y otros donantes.

4.2 La programación de la CE carece de instrumentos para garantizar la gestión orientada a los resultados de proyectos y estrategia.

La cooperación técnica de la CE en Colombia, implementada principalmente a través de un enfoque de proyecto, está esencialmente dirigida a procedimientos y desempeño institucional.

La práctica de diseñar, desde el momento de la programación, estudios de base para monitorear los resultados de programas y proyectos, es todavía algo nuevo, aunque las herramientas de monitoreo (ROM) y evaluación tienden a producir análisis orientados a los procesos, en lugar de orientados a los resultados.

Debe subrayarse aquí que, en la respuesta a la PE7, y en la Matriz de PE (adjunta en Anexo), se menciona que, en un contexto de construcción de paz, los procesos son tan importantes como los resultados.

Además, la cooperación técnica de la CE en Colombia, pasa por alto las herramientas de evaluación de la capacidad institucional que han desarrollado y están utilizando las instituciones gubernamentales colombianas, incluyendo las contrapartes de cooperación de la CE como el Departamento Nacional de Planeación, (con el apoyo de los programas de cooperación de la CE) (ver detalles en PE7). La estrategia de cooperación de la CE y los documentos de proyectos y programas no hacen referencia a, y menos uso de, aquellas herramientas, aunque hubiesen fomentado la apropiación y la sostenibilidad.

4.3 La programación de la CE (2002-2006 y 2007-2013) no favorece la apropiación del gobierno central o la alineación de la CE.

Cuando la CE, en sus ejercicios de planificación de la estrategia país, favorece un enfoque de proyecto y elige implementar proyectos y programas en el ámbito local, principalmente a través de subvenciones, con Actores Estatales y No Estatales, deja claro que considera que la construcción de la paz y la construcción de la apropiación del GdC son dos procesos y desafíos separados.

Además, la experiencia de la CE durante el período de evaluación muestra que las condiciones para la alineación de la ayuda (a las prioridades del gobierno) no son siempre óptimas. Cuando la CE, en sus ejercicios sucesivos de planificación de la estrategia país, traza las primeras líneas de acción para sus tres sectores de intervención, elige abiertamente adoptar otro enfoque al conflicto y seguir otra estrategia que la Política de Seguridad Democrática del GdC, tal y como aparece definida en sus PND sucesivos de 2002-2006 y 2006-2010.

5. A pesar de que, de acuerdo a la Estrategia Troncal, “el desarrollo de capacidades es el objetivo primordial de la Cooperación Técnica de la CE”, está claro que tanto la evaluación de capacidades como el desarrollo de capacidades no están totalmente asimilados.


La cooperación técnica con Colombia durante el período de evaluación enseña dos lecciones clave sobre el desarrollo de capacidades.


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5.1 Primero, ninguna evaluación eficaz de capacidades fue llevada a cabo, más o menos en concordancia con las Herramientas para el Desarrollo de Capacidades, (excepto para la AT al Programa para el Comercio) durante la formulación de proyectos o durante las fases de implementación.

5.2 Segundo, el esquema de evaluación de capacidades y desarrollo de capacidades propuesto en la Estrategia Troncal se refiere exclusivamente a la “capacidad de desarrollo de organizaciones e individuos”. Tenía un enfoque totalmente institucional. Sin embargo, con los Laboratorios de Paz, el proyecto DELCO, y el Desarrollo Regional, los Programas de Paz y Estabilidad, la estrategia de la CE priorizó intervenciones en regiones específicas y con actores locales específicos, territorializó sus intervenciones y adoptó un enfoque de desarrollo local. En tal contexto metodológico, el fortalecimiento de las capacidades de las contrapartes, para mejorar las condiciones de apropiación y, por tanto, contribuir a la sostenibilidad de las acciones realizadas, requiere más que una simple evaluación de capacidad institucional y desarrollo de capacidades. De hecho, no solamente los actores sino también los territorios donde llevan a cabo sus acciones tienen que ser evaluadas conjuntamente.

La mayor parte de la cooperación de la CE, durante el período de evaluación, estuvo enfocada en los Laboratorios de Paz y sus sucesores, esto es, en programas integrales basados en un enfoque territorial. En tal situación, un Análisis Institucional estándar no abarca el alcance requerido de evaluación.

SOBRE LAS 3C Y EL VALOR AÑADIDO DE LA CE

6. Durante el período de evaluación, la coordinación y la complementariedad entre los donantes en Colombia, eran bastante limitadas y, pese a la publicación, en 2007, del Código de Conducta, el Valor Añadido de la CE no estaba ni identificado ni reconocido entre la comunidad de donantes, impidiendo cualquier posibilidad de División del Trabajo entre donantes.


Esto se debe fundamentalmente al hecho de que, en un país como Colombia caracterizado por ingresos medios altos y un conflicto interno armado y donde la AOD representa el 0,4% del PIB, la cooperación tiene una dimensión eminentemente política; cada capital europea determina su propia política, con lo que cada estrategia de donante es distintiva, impidiendo cualquier delegación o representación entre donantes.

7. Por otra parte, la estrategia de cooperación de la CE durante el período de evaluación sufría de una seria falta de coherencia interna que afectaba incluso al equilibrio organizativo interno de la DUE.

7.1 La coordinación entre los muchos instrumentos y modalidades de ayuda implementadas en el país era débil, y hasta inexistente. Debido al hecho de que Colombia afronta un situación exigente de derechos humanitarios y humanos, la coherencia interna se ha convertido en un desafío a nivel de la DUE, pidiendo algunos sectores de cooperación de la CE tener un margen de “no alineación” (opuestamente al principio de alineación de la eficacia de la ayuda) a fin de preservar espacios para la “acción discrecional” en campos delicados de intervención, cuándo y dónde sea necesario.

Además, la coordinación entre las dimensiones política y técnica de la cooperación de la CE no se considera un asunto de coherencia interna. La UE/CE no asume una posición de liderazgo, no tienen una presencia significativa en el diálogo político, y su presencia está casi enteramente enfocada en la Cooperación Técnica. Un diálogo político estructurado podría ofrecer un marco claro para la cooperación técnica y facilitar la planificación estratégica conjunta entre los EM UE y la CE.


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7.2 Pero la coherencia interna es más que un simple asunto de coordinación y complementariedad entre los diferentes niveles de intervención (bilateral, subregional y regional) y de los diferentes instrumentos (ALA/ICD-ALA y líneas presupuestarias temáticas y programas). Y un grado más alto o menor de descentralización de la gestión de programas, a nivel de la DUE, no es un factor determinante.

La coherencia interna es también algo más que un asunto de elegir si dar preferencia a un instrumento financiero o a una modalidad de ayuda frente a otra. Cada instrumento financiero tiene su propia modalidad y reglas de implementación. Y cuándo, en 2006, el equilibrio entre la ayuda bilateral y las líneas presupuestarias temáticas se inclinaron a favor de la primera, lo que cambió no fueron meramente los procedimientos de entrega de la ayuda. La cooperación de la CE dio un margen más amplio de acción al Gobierno nacional, mientras que al mismo tiempo, reducía y cambiaba las reglas para acceder al apoyo técnico y financiero – e indirectamente político – para los actores de la sociedad civil (incluyendo defensores de los DDHH y las organizaciones de base).

En tal caso, la complementariedad interna se preserva, pero el equilibrio organizativo interno es perturbado y se desafían las condiciones para la coordinación interna.

8. La coherencia externa está muy bien asegurada entre las políticas de la UE y las intervenciones de la CE a nivel país.

PES 7 & 8– PRIORIDAD 1 – FORTALEZA 1

Se han efectuado acciones mitigadoras, donde fuere necesario, aunque la carencia de un diálogo estructurado sobre políticas puede haber dejado la elección de las intervenciones sectoriales a ciertos lobbies.

10.2 Conclusiones por macrosector

SOBRE PREVENCIÓN DE CONFLICTO Y RESOLUCIÓN

9. La estrategia de la CE en Colombia ha contribuido a generar las condiciones para la paz en las zonas de conflicto, principalmente con la construcción de una red social en los territorios, gracias al fortalecimiento de las organizaciones de sociedad civil, redes comunitarias y la promoción de alianzas entre las instituciones públicas y privadas en el territorio. También ha contribuido a la generación de espacios para el diálogo entre los diferentes actores presentes en el territorio. Sin embargo, estas organizaciones y los espacios para el diálogo revelan debilidades en términos de sostenibilidad y de formalización e incidencia de propuestas en políticas locales y nacionales.


9.1 En las zonas de conflicto se ha creado y fortalecido un gran número de organizaciones y redes comunitarias; su cobertura es variada, incluyendo gente joven, mujeres, víctimas del conflicto, y productores, entre otros grupos. Estas formas de organizaciones han permitido la construcción de una red y cohesión social que contribuye a recuperar la confianza y a generar espacios adaptados para la construcción de la paz en las zonas más afectadas por el conflicto. En la mayoría de los casos, estas organizaciones no cuentan con medios claros para asegurar su sostenibilidad y permanencia en los territorios.

9.2 Diferentes organizaciones de la sociedad civil y “espacios para discusión” como las mesas de debate, entidades asesoras territoriales, núcleos y redes regionales han preparado y presentado propuestas a las autoridades municipales, departamentales y nacionales, para que éstas las consideren en la formulación de políticas locales y nacionales. Aunque hay alguna evidencia de su inclusión e impacto, la mayoría de estas iniciativas depende de la voluntad política del gobernador o simplemente no se siguen. No hay mecanismos para el seguimiento y formalización de los acuerdos, a fin de que sean verdaderamente tenidos en cuenta.


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10. Dentro del marco de Paz y Estabilidad y de los programas de Desarrollo Económico Local, la cooperación de la CE ha invertido importantes recursos en la promoción de alternativas productivas en las zonas más afectadas por el conflicto. Inicialmente estas iniciativas contribuyeron a la seguridad alimentaria y reactivación productiva del territorio y se valoran positivamente por sus impactos en función de la cohesión social y contribución a la permanencia de las familias en el territorio. Aunque algunas iniciativas muestran un buen grado de consolidación, no hay claridad sobre su viabilidad económica y sobre las posibilidades reales de promover la competitividad local de los territorios y de ser fuentes estables de generación de ingresos.


10.1 Aunque no se planificó un análisis económico detallado en el alcance de la presente evaluación, mediante documentos y entrevistas con contrapartes, se identificaron iniciativas productivas con un alto grado de consolidación y cuyos niveles de producción, estructura organizativa y estrategias de comercialización, a juzgar por sus resultados, se pudieron definir como económicamente viables y con potencial de desarrollo. Por otra parte, había también otras iniciativas que han desaparecido o que tenían un bajo grado de consolidación sin signos claros de viabilidad.

10.2 Es evidente que la sostenibilidad económica de estas actividades productivas dependen de varios factores y que muchos de ellos estaban fuera de alcance de las organizaciones productoras y las instituciones de apoyo. También es evidente que esto tiene un impacto a largo plazo y, por lo tanto, es prematuro dar conclusiones a este respecto. No obstante, cabe observar que los mecanismos de apoyo han surgido de estudios y de la evidencia clara del potencial económico de estas actividades, y que las estrategias están dirigidas a promover el logro de este impacto. En este sentido, la visión y la manera de abordar asuntos productivos en los Programas Estratégicos Territoriales y en la visión LEADER del programa DELCO son clave para la sostenibilidad económica.

SOBRE ESTADO DE DERECHO, JUSTICIA Y DDHH

11. En respuesta a las prioridades nacionales, la CE ha centrado su atención en apoyar la implementación del nuevo Sistema Penal Oral Acusatorio (SPOA), y ha ayudado a fortalecer las instituciones encargadas de aplicar la Ley de Justicia y Paz y la protección de los derechos a la verdad, justicia y reparación de las víctimas, pero la impunidad continúa siendo un problema clave para el estado de derecho en Colombia, y el proceso de justicia transicional está irresoluto.

PES 2 & 3 – PRIORIDAD 1 – FORTALEZA 1

11.1 Las intervenciones de la CE han ayudado sobre todo a fortalecer la capacidad administrativa del CSJ, Defensoría, Fiscalía and Procuraduría, contribuyendo, por tanto, en: a) aumentar la capacidad de Colombia para implementar el SPOA; y b) proveer asistencia legal a las víctimas del conflicto armado, así como también mejorar su capacidad de participación en el proceso de justicia transicional y presentar reclamaciones. Sin embargo, el impacto específico de las intervenciones de la CE en el desempeño del SPOA y el sistema de justicia transicional/asistencia legal a las víctimas no pudo ser establecido.

11.2 Todo indica que las intervenciones de la CE no han contribuido de manera tangible a mejorar la situación de impunidad en Colombia que durante todo el período de evaluación permaneció en un estado crítico. Sin embargo, debe subrayarse que la situación de impunidad en Colombia es un fenómeno complejo que refleja no sólo el desempeño del sistema de justicia, sino también la persistencia del conflicto armado, los altos niveles de criminalidad, y la carencia de una ‘política criminal’ del Estado colombiano. Además, no hay consenso entre los operadores de la justicia colombiana, facultativos y eruditos jurídicos sobre el enfoque más apropiado para examinar y abordar la situación de impunidad. A la


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luz de estas dificultades, no es razonable esperar que las intervenciones de la CE hubieran podido cambiar fundamentalmente la situación de impunidad en Colombia. Asimismo, es difícil medir y atribuir el progreso en este sentido a intervenciones específicas.

11.3 Las intervenciones de la CE tampoco han tenido un impacto tangible sobre la mejora de la promoción y la protección de los derechos de las víctimas, especialmente los derechos a justicia y reparación. Aunque las intervenciones han contribuido a fortalecer las instituciones encargadas de la aplicación de la LJP y la protección de los derechos de las víctimas, así como a mejorar las capacidades de las víctimas para presentar reclamaciones, el proceso de justicia y paz de Colombia está sin resolver, como, por ejemplo, se refleja drásticamente en el número tan bajo de condenas, hasta la fecha, de antiguos miembros de grupos paramilitares. No obstante, tanto los representantes del Estado colombiano como los de las OSC ven las contribuciones de la CE al proceso de justicia transicional de manera positiva en vista de que la CE: a) ha ayudado a mantener este tema de justicia transicional y los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación, en la agenda nacional; y b) ha apoyado al Gobierno y al Estado de Colombia a abordar una situación muy compleja de justicia transicional.

12. Aunque no es posible atribuir conclusivamente mejoras específicas de la situación de derechos humanos de los grupos de población meta, en un contexto de conflicto y de derechos humanos difícil, la CE ha ofrecido apoyo político y técnico importante para la promoción de los derechos humanos, especialmente derechos civiles y políticos, y para ayudar y empoderar a las víctimas del conflicto armado en Colombia.


12.1 Aunque no es posible atribuir conclusivamente a las intervenciones de la CE algunas mejoras específicas en la situación de los derechos humanos entre los grupos poblacionales meta, las OSC colombianas y las organizaciones internacionales que trabajan en Colombia consideran que las intervenciones: a) representaban un importante apoyo político para la promoción y protección de los derechos humanos y los derechos de las víctimas, incluyendo PDI, a menudo en circunstancias adversas durante las dos administraciones de Uribe, especialmente durante el período 2002-2006/2007; b) se centraban en asuntos clave como la protección del derecho a la tierra y los bienes patrimoniales de las PDI, fortaleciendo la política pública colombiana para las PDI, y fortaleciendo las capacidades de las víctimas y organizaciones de derechos humanos para participar en el proceso de justicia transicional; y c) fortalecieron las capacidades de las OSC y empoderaron a las personas para promover y proteger sus derechos fundamentales mediante intervenciones no específicas, a saber, el Laboratorio de Paz III y el programa ‘Desarrollo regional, paz y estabilidad’.

12.2 Las intervenciones de la CE se enfocaron principalmente en los derechos civiles y políticos y menos en los derechos económicos, sociales y culturales, pero esto es justificable dada la dureza del conflicto armado durante el período de evaluación y la fuerte presión – también de parte del Gobierno y Estado colombiano – bajo la que tuvieron que trabajar los grupos de víctimas y de derechos humanos.

12.3 El establecimiento de un diálogo formal sobre derechos humanos con el Gobierno de Colombia en 2009, fue un paso positivo, pero fue acompañado de un creciente distanciamiento entre la DUE y las OSC colombianas de derechos humanos y víctimas durante el periodo posterior a 2006/2007. Esto fue percibido como problemático por las OSC y grupos de derechos humanos colombianos, que afirman que el distanciamiento que se estaba produciendo reducía y socavaba el importante apoyo ‘político’ para la defensa y promoción de los derechos humanos que había existido durante el período precedente (2002-2006/2007).


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SOBRE COMERCIO Y COMPETITIVIDAD

13. El enfoque de Desarrollo Económico Local apoyado por la CE ha contribuido a sentar las bases para el desarrollo y la competitividad de los territorios, principalmente en las zonas rurales. Las cadenas productivas identificadas y apoyadas potencian las ventajas comparativas de las regiones a través de un enfoque combinado de inclusión social, protección ambiental y aprovechamiento de la biodiversidad. Varias de estas cadenas tienen potencial de exportación y podrían beneficiarse de los acuerdos comerciales firmados recientemente con EE.UU. y la UE. Sin embargo, la mayoría de estas MPYMES todavía se enfrenta a muchas dificultades en su consolidación en los mercados nacionales y en su acceso a los mercados internacionales.


13.1 A través del programa de Asistencia Técnica al Comercio, se ha fortalecido el Sistema Nacional de Comercio con el objeto de facilitar las actividades comerciales para los empresarios nacionales. Asimismo se han elaborado herramientas destinadas a eliminar las barreras técnicas al comercio. Estos resultados podrían apoyar las labores de aquellas MPYMES con potencial exportador que están respaldadas por los programas de Paz, Estabilidad y Desarrollo Económico Local. Pero hay muy poca sinergia entre estos programas.

13.2 Existe el interés de países vecinos por conocer e implementar el modelo DELCO como mecanismo para el desarrollo en las fronteras. Como este, pueden identificarse otros mecanismos de cooperación Sur-Sur, sin embargo hay una débil articulación entre la cooperación bilateral, regional y subregional en esta materia.

SOBRE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL

14. Colombia es considerada uno de los países con mayor biodiversidad en el mundo y este recurso representa un potencial para el crecimiento y el desarrollo sostenible del país. El sector minero es una prioridad económica para el gobierno nacional, y esta actividad puede poner en riesgo el medio ambiente. Aunque el medio ambiente no es una prioridad dentro de la estrategia de la cooperación de la CE en Colombia, su contribución en este aspecto ha sido importante para mejorar la sostenibilidad del medio ambiente en el país. A pesar de lo anterior, la estrategia de la CE no ha sido coordinada con el Ministerio de Medio Ambiente y la política ambiental nacional.

PE 6 – PRIORIDAD 2 – FORTALEZA 2

14.1 La gran mayoría de los proyectos productivos financiados por la CE han implementado prácticas amigables para con al medio ambiente. En algunos casos esto refleja un elemento de diferenciación en el mercado mediante certificaciones relacionadas con el medio ambiente y la biodiversidad.

14.2 Existe un trabajo articulado con las Autoridades Ambientales Regionales (CARS), Institutos de Investigación, ONG ambientales y Universidades; estos organismos han participado activamente en proyectos apoyados por la CE y hay evidencia de que esto continúa. Por otra parte, ninguna estrategia de la CE ha interactuado con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, principal autoridad ambiental del país , y a cargo de ejecutar la Política Ambiental Nacional.


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TABLA 4 : RESUMEN DE LAS CONCLUSIONES POR GRUPO

CONCLUSIONES PRIORIDAD Y

FORTALEZA FUENTE

RECOMEN

DACIONES

POLÍTICAS Y ESTRATEGIA

1. La estrategia de cooperación de la CE ha ayudado a que las víctimas del conflicto armado pasen de ayuda a rehabilitación pero no ha conseguido vincular el desarrollo (objetivo a largo plazo) a los objetivos anteriores de corto y medio plazo.

P: 1 – F: 1 PE 1, 3,

5, 9 R 2

2. La CE no tiene un marco estratégico estructurado para promover coherentemente los principios de buena gobernanza, o mejor, para integrar la buena gobernanza a través de sus estrategias de país y regionales y sus intervenciones de cooperación.

P: 1 – F: 2 PE 4 R 3

ESTRATEGIA DE RESPUESTA Y PROGRAMACIÓN

3. Una estrategia de construcción de Paz, innovadora y eficaz. P: 1 – F: 2 PE 1, 9 R 1

4. Pese a la voluntad de la CE para prestar ayuda eficaz, el contexto ha sido un obstáculo.

P: 1 – F: 1 PE 7, 8, 9 R 4, 7

5. La evaluación de capacidades y desarrollo de capacidades no ha sido totalmente asimilada en la estrategia de cooperación de la CE.

P: 1 – F: 1 PE 7 R 4, 5

LAS 3C Y EL VALOR AÑADIDO DE LA CE

6. La coordinación y la complementariedad entre donantes en Colombia eran bastante limitadas y, pese a la publicación en 2007 del Código de Conducta, el Valor Añadido de la CE no ha sido identificado o reconocido entre la comunidad de donantes, impidiendo cualquier posibilidad de una División del Trabajo entre los donantes.

P: 1 – F: 1 PE 8 R 4, 7

7. La estrategia de cooperación de la CE ha sufrido de una seria falta de coherencia interna que incluso afectó al equilibrio organizativo interno de la DUE.

P: 1 – F: 1 PE 7 R 7

8. La coherencia externa está bien protegida entre las políticas de la UE y las intervenciones de la CE a nivel país.

P: 2 – F: 3 PE 7, 8 R 4, 7

MACROSECTORES

PREVENCIÓN Y RESOLUCIÓN DE CONFLICTO

9. La estrategia de la CE ha contribuido a generar las condiciones para la paz en las zonas de conflicto, principalmente con la construcción de una red social en los territorios. También ha contribuido a la generación de espacio para el diálogo entre los diferentes actores presentes en el territorio. No obstante, existen debilidades en términos de la sostenibilidad y de la formalización e incidencia de propuestas en las políticas locales y nacionales.

P: 1 – F: 1 PE 1 R 1, 8

10. La cooperación de la CE ha invertido importantes recursos en la promoción de alternativas productivas en las zonas más afectadas por el conflicto; éstas se valoran positivamente por sus impactos en función de la cohesión social y contribución a la permanencia de las familias en el territorio. Pero no hay claridad en su viabilidad económica.

P: 1 – F: 1 PE 1 R 1, 8

ESTADO DE DERECHO, JUSTICIA Y DDHH

11. En respuesta a las prioridades nacionales, la CE se ha centrado en apoyar la implantación del nuevo Sistema Penal Oral Acusatorio (SPOA) y ha ayudado a fortalecer las instituciones encargadas de la aplicación de la Ley de Justicia y Paz y la protección de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, pero la impunidad continúa siendo un problema central para el estado de derecho en Colombia, y el proceso de justicia transicional está sin resolver.

P: 1 – F: 1 PE 2, 3 R 1, 9


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CONCLUSIONES PRIORIDAD Y

FORTALEZA FUENTE

RECOMEN

DACIONES

12. Aunque no es posible atribuir definitivamente mejoras específicas de la situación de derechos humanos de los grupos de población meta, en un contexto difícil de conflicto y derechos humanos, la CE ha ofrecido apoyo político y técnico significativo para la promoción de derechos humanos, especialmente derechos civiles y políticos, y para asistir y empoderar a las víctimas del conflicto armado en Colombia.

P: 1 – F: 2 PE 1, 3 R 1, 10


13. El enfoque de Desarrollo Económico Local apoyado por la CE ha contribuido a sentar las bases para el desarrollo y la competitividad de los territorios, principalmente en las zonas rurales. También ha sido mejorado el Sistema Nacional de Comercio, gracias al Programa para el Comercio destinado a facilitar las actividades comerciales de empresarios nacionales. Asimismo, se han elaborado herramientas destinadas a eliminar las barreras técnicas al comercio. Pero la mayoría de las MPYMES todavía se enfrenta a muchas dificultades en su consolidación en los mercados nacionales y en su acceso a los mercados internacionales.

P: 2 – F: 2 PE 1, 5 R 11

SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL

14. Aunque el medio ambiente no es una prioridad de la estrategia de cooperación de la CE en Colombia, su contribución ha sido central para mejorar la sostenibilidad del medio ambiente en el país. Incluso cuando la estrategia de la CE no ha sido coordinada con el Ministerio de Ambiente o la política ambiental nacional.

P: 2 – F: 2 PE 6 R 12


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11 RECOMENDACIONES

Las recomendaciones135 siguen la misma estructura de las Conclusiones.

11.1 Recomendaciones por grupo

POLÍTICA Y ESTRATEGIA GLOBAL

1. Considerando la carencia de información de calidad sobre los resultados del programa de cooperación de la CE, y teniendo en cuenta la Agenda para el Cambio y los posibles ajustes en la cooperación de la CE hacia países de ingresos medios, es aconsejable llevar a cabo evaluaciones de impacto de las intervenciones.

CONCLUSIONES 3, 9, 10, 11, Y 12 – PRIORIDAD 1 – C -MP – RESPONSABILIDAD DE LA DUE

Encargar una evaluación de impacto completa y detallada de la Estrategia de construcción de la paz de la CE en Colombia. Posteriormente, sistematizar los aspectos básicos de una estrategia de construcción de la paz eficaz, para fines de difusión.

Encargar evaluaciones de impacto respecto a incrementar la capacidad de Colombia para implementar el SPOA, reducir la impunidad, y contribuir a mejorar la prestación de asistencia legal a las víctimas del conflicto armado, mejorar sus capacidades para participar en el proceso de justicia transicional y presentar reclamaciones.

Encargar una evaluación de impacto de las intervenciones de la CE dirigidas a promover y fortalecer los derechos humanos y los derechos de las víctimas del conflicto armado – incluyendo las PDI – a la verdad, la justicia y la reparación.

2. Ajustar y consolidar la estrategia VARD

CONCLUSIÓN 1– PRIORIDAD 2 – CP-M-LP – RESPONSABILIDAD DE SEDE CE Y DUE

Equilibrar e integrar, de manera amplia y dinámica, las acciones orientadas a los actores y las intervenciones orientadas a los territorios, para establecer conjuntamente una cohesión territorial.

Fomentar la simplificación, flexibilidad, coordinación y continuidad de todos los instrumentos de ayuda pertinentes, manteniendo un enfoque dirigido por la demanda mientras se guarda la base de una posición política (UE/CE) institucional clara sobre la crisis que da paso a la intervención VARD.

Definir, adoptar y gestionar – en los niveles internos (CE, DUE) y externo – una posición política (UE/CE) institucional sobre la crisis que necesitaba la intervención VARD (causas, dinámica, opciones de resolución).

Dar la importancia debida al diálogo político en los ámbitos nacional y local y con todas las partes pertinentes.

Dejar las intervenciones dirigidas al desarrollo (largo plazo) a la responsabilidad del Estado en los ámbitos nacional, regional y local, y ayudar a diseñar las correspondientes estrategias y políticas con la participación de los actores clave nacionales, regionales y locales.

3. Promover los principios de Buena gobernanza

CONCLUSIÓN 2 – PRIORIDAD 1 – CP-M-LP – RESPONSABILIDAD DE SEDE CE Y DUE

135 Para cada Recomendación, se ofrece la información siguiente: referencia a la Conclusión relacionada; nivel de prioridad desde alta (1) a baja (3); marco de tiempo sugerido para implementación: a) CP – corto plazo (por ej., DEP actual) y, b) M-LP – medio a largo plazo (por ej., marco de cooperación futura); organismo responsable para implementar cada recomendación (por ej., Sede CE, DUE).


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Siguiendo la Agenda para el Cambio y los aspectos centrales de Buena Gobernanza que esta Agenda señala, elaborar o mejorar – con trabajo sobre el terreno, más que con un análisis académico – el marco para la Política de Buena Gobernanza de la CE y las Líneas de Acción, junto con las herramientas necesarias, para poder integrar la Buena Gobernanza en la Estrategia País y Regional y las intervenciones de cooperación en cualquier sector. El objeto es establecer desde un comienzo – y evaluar al final – un conjunto de indicadores de impacto relativos a promover un entorno que facilite la buena gobernanza, como resultado de las intervenciones.

Incluir asuntos de buena gobernanza de manera coherente y exhaustiva en el diálogo político.

Definir una posición y política clara de la CE sobre descentralización como una de las principales herramientas para dinamizar la democracia.

ESTRATEGIA DE RESPUESTA DE LA CE

4. Mejorar la eficacia de la Ayuda

CONCLUSIONES 4, 5, 6 Y 8 – PRIORIDAD 1 – C-M-LP – RESPONSABILIDAD DE SEDE CE Y DUE

Siguiendo la Agenda para el Cambio, mejorar la Eficacia de la Ayuda en los ejercicios de programación de la Estrategia País o Regional 2014-20, tomando en cuenta que la agenda para la Eficacia de la Ayuda es un asunto complejo que no se puede abordar como un paquete global de medidas y mucho menos en contextos marcados por conflicto armado.

La Eficacia de la Ayuda es una invitación para desarrollar una asociación nueva e inclusiva. El pensamiento estratégico apela en favor de una diversificación de socios, mientras que el desarrollo local (como descentralización) abre las puertas a socios alternativos. Por ello, siempre hay que considerar la posibilidad de establecer esta asociación nueva e inclusiva, fomentando los principios de “gobernanza multinivel” que está basada en la articulación vertical de actores a través de tres o cuatro niveles de gobierno (local, regional, nacional, etc.).

Cualquiera que sea la modalidad elegida, promover el desarrollo de la capacidad institucional de actores estatales y no estatales en los ámbitos nacional, regional o local; hacer evaluación de la capacidad institucional y diseñar estrategias de desarrollo institucional de capacidades obligatorias a través de todo el proceso de cooperación, comenzando por la planificación estratégica y las fases de programación.

5. Examinar la Estrategia Troncal (Backbone Strategy) y las correspondientes herramientas para el Desarrollo de Capacidades de EuropeAid 2010 para adaptar / complementar el esquema propuesto de Evaluación de Capacidades (EC) y Desarrollo de Capacidades (DC) para intervenciones territorializadas.

CONCLUSIÓN 5 – PRIORIDAD 1 – CP – RESPONSABILIDAD DE SEDE CE

A fin de adaptar la propuesta metodológica de Evaluación de Capacidades y Desarrollo de Capacidades a las intervenciones territorializadas, considerar incorporar en la Estrategia Troncal y herramientas correspondientes una evaluación de capacidad territorial, que es una Evaluación de Competitividad Territorial que incluye, pero no se limita a: 1) un mapeo dinámico de actores locales y partes interesadas, y 2) un análisis institucional de organizaciones locales clave (Actores Estatales y No Estatales).

Complementar las Herramientas de Desarrollo de Capacidades con métodos y herramientas diseñadas para abordar la Evaluación de Capacidades, con un mapeo dinámico de actores locales y partes interesadas, y otros, aprovechando los métodos y las herramientas ya elaboradas y que han probado su eficacia sobre el terreno136.

136 Ver, por ejemplo, http://www.mesopartner.com/services/tools/ que deja atrás las herramientas más estáticas propuestas, por ejemplo, en ‘EC, Engaging Non-State Actors in new aid modalities: For better development


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Perfeccionar y ajustar las herramientas propuestas para el Desarrollo de Capacidades a fin de abordar la Evaluación de Capacidades institucionales y el Desarrollo de Capacidades, distinguiendo la evaluación de capacidades y el desarrollo de capacidades de las organizaciones nacionales del de las organizaciones subnacionales.

Capacitar funcionarios de la CE y DUE de manera que el fortalecimiento de capacidades de contraparte y socios se convierta en un componente clave de la cooperación técnica de la CE.


6. Conceder crédito absoluto y atención a la dimensión política de la cooperación y elaborar estrategias de cooperación comenzando desde ese ángulo político.

CONCLUSIONES 4, 6, 7 Y 8 – PRIORIDAD 1 – CP-M-LP – RESPONSABILIDAD SEDE CE Y DUE

Esto ha de ser parte de una estrategia de CP, MP y LP. Para lograrlo, esta acción prioritaria:

Buscará, evaluará y desarrollará el Valor Añadido de la CE en las dimensiones estratégicas y políticas de la cooperación;

Buscará y establecerá coordinación y complementariedad ente la CE y los EM UE y otros donantes en el terreno político, como prioridad sobre la dimensión técnica de la cooperación, aprovechando debidamente las plataformas eficaces de diálogo político y diálogo sobre las políticas;

Vinculará las dimensiones políticas y técnicas de cooperación, tomando el enfoque político como punto de partida, y estableciendo coherencia interna entre ambas dimensiones, alineando los instrumentos y las modalidades de cooperación técnica sobre los aspectos políticos, mientras se mantiene en reserva la posibilidad de guardar, cuando y donde fuere necesario, un cierto margen de “no alienación” o “acción discrecional”, como se menciona anteriormente, en las áreas delicadas de intervención;

Creará nuevas formas de diálogo y plataformas de coordinación en las que funcionarios políticos y de la cooperación técnica de la UE y los EM UE podrán trabajar en agendas conjuntas y mejorar la eficacia de la Ayuda entregada a través de mecanismos de diálogo y actividades conjuntas clave (planificación, programación, implementación o evaluación), con el liderazgo de la CE basado en líneas claras de acción.

11.2 Recomendaciones por macrosector

PREVENCIÓN Y RESOLUCIÓN DE CONFLICTO

7. La estrategia de cooperación de la CE debería mantener y mejorar su apoyo a aquellas organizaciones de la sociedad civil y espacios para el diálogo creados en las zonas más afectadas por el conflicto, a fin de asegurar su permanencia, formalización y representación. Esto, teniendo en mente las estrategias definidas en la Agenda para el Cambio en el eje de Derechos Humanos, Democracia y otros elementos clave de la buena gobernanza.

CONCLUSIONES 9 Y 10 – PRIORIDAD 1 – CP-M-LP – RESPONSABILIDAD DE SEDE CE Y DUE

Es necesario continuar apoyando el fortalecimiento de las varias organizaciones sociales que han sido creadas en los territorios más afectados por el conflicto. Con ese objetivo es importante consolidar los espacios de participación ciudadana y fomentar los mecanismos dirigidos a formalizar los acuerdos que generan. También es importante ofrecer procesos de

outcomes and governance’ (CE, Integrando Actores No Estatales en nuevas modalidades de ayuda: Para mejor resultados de desarrollo y gobernanza), enero de 2011.


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capacitación sobre mecanismos de participación a tales organizaciones, así como incrementar su visibilidad y representación en las regiones, y buscar mecanismos de sostenibilidad.

Elaborar un análisis amplio y detallado de la situación y la viabilidad económica de las actividades promovidas por la contribución de la CE, y al utilizar los resultados de este estudio, definir una estrategia de apoyo dirigida a la viabilidad y competitividad económica de estas actividades productivas.

Entre los aspectos que se deben considerar como alternativa económica, es importante poner énfasis en temas como cadenas de valor regionales; competitividad de los territorios; acuerdos comerciales a largo plazo con los actores de la cadena; calidad en la producción y cumplimiento de la normatividad; creación de valor añadido en los mercados, mediante elementos relacionados con la agricultura amigable con el medio ambiente o el aprovechamiento de la biodiversidad local; y mecanismos e instrumentos de acceso financiero. Esto último, teniendo presente los mecanismos definidos en la Agenda para el Cambio como mezcla de mecanismos de cooperación entre subvenciones y préstamos y la vinculación de empresas bajo modelos de responsabilidad social.

ESTADO DE DERECHO, JUSTICIA Y DDHH

8. En concordancia con la ‘Agenda para el Cambio’, crear una nueva estrategia de cooperación que dé prioridad a un diálogo político y a un diálogo sobre las políticas, enérgico, abierto e inclusivo con el Gobierno de Colombia, las OSC, y las organizaciones de víctimas y derechos humanos, sobre cómo abordar mejor los impulsores causales de la difundida impunidad, y abordar el tema urgente de cuál sería el mejor camino a tomar para lograr que la justicia transicional funcione mejor en Colombia.

CONCLUSIÓN 11 – PRIORIDAD 1 – CP-M-LP –RESPONSABILIDAD DUE

La impunidad continúa siendo un problema central para el estado de derecho en Colombia. La CE debe crear una nueva estrategia de cooperación bilateral en esta área, que se cimente en sus intervenciones pasadas (que han estado dirigidas al fortalecimiento institucional del sector de justicia) pero que dé prioridad a abordar los impulsores causales y estructurales de la impunidad, como los altos niveles de criminalidad, la carencia de una ‘política criminal’ del Estado colombiano, y las deficiencias en la Política de Lucha contra la impunidad en casos de violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, a través del fortalecimiento de la capacidad del Estado colombiano para la investigación, juzgamiento y sanción. En concordancia con la ‘Agenda para el Cambio’, esta nueva estrategia debe contener un fuerte énfasis en el diálogo político y en el diálogo sobre las políticas con el gobierno de Colombia, OSC y organizaciones de derechos humanos sobre cómo avanzar mejor hacia el objetivo de reducir los altos niveles de impunidad en Colombia.

La CE debe reconocer que es poco probable que el proceso de justicia transicional de Colombia, en base a la Ley 975 de 2005 (Ley de Justicia y Paz), pueda garantizar los derechos de todas las víctimas a la verdad, justicia y reparación. Aunque ha habido algún progreso importante sobre el derecho a la verdad, muy poco se ha logrado sobre los derechos de las víctimas a la justicia y la reparación. Contra este trasfondo, la CE debe establecer un diálogo político y un diálogo sobre políticas enérgico, inclusivo y abierto con el Gobierno de Colombia y con las organizaciones de víctimas de derechos humanos sobre el mejor camino a seguir respecto al marco de justicia transicional - que no carece de méritos - para que garantice efectivamente los derechos de todas las víctimas a la verdad, justicia y reparación. Con tal diálogo la CE debe apoyar a Colombia en la formulación de políticas nuevas y más eficaces para abordar este problema tan urgente e importante, y apoyar a Colombia en la aplicación de la Ley de Víctimas de 2011.

9. En concordancia con la ‘Agenda para el Cambio’, la CE debe establecer un diálogo político y un diálogo sobre las políticas, enérgico e inclusivo con el Gobierno de Colombia, las OSC, y las organizaciones de víctimas y grupos de derechos humanos, centrando la atención en apoyar a Colombia en el desarrollo e implementación de una política de derechos humanos eficaz (incluyendo progresivamente también, más derechos económicos, sociales y


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culturales) y garantizando el derecho de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación.

CONCLUSIÓN 12 – PRIORIDAD 1 – CP-M-LP –RESPONSABILIDAD DUE

La CE debe dar más peso a un diálogo político y a un diálogo sobre políticas que sea inclusivo, abierto y regular con el Estado colombiano y las partes interesadas no estatales sobre la política de derechos humanos (incluyendo un enfoque progresivamente más fuerte en los derechos económicos, sociales y culturales) y en cómo los derechos a la verdad, justicia y reparación de las víctimas del conflicto armado pueden ser garantizados más eficazmente.

Dada la persistencia del conflicto armado y de las amenazas y presiones a los grupos de derechos humanos, la CE debe continuar prestando atención a apoyar la promoción y la protección de los derechos civiles y políticos. Al mismo tiempo y como parte de su ‘Agenda para el Cambio’, la CE se debe preparar para ocuparse en el medio plazo de los derechos económicos, sociales y culturales que ganarán prominencia a medida que el conflicto armado decaiga y las instituciones democráticas se fortalezcan.

Por sí solo, el diálogo formal sobre los derechos humanos con el Gobierno colombiano es insuficiente para abordar los derechos humanos en Colombia. Por tanto es importante que en el corto y medio plazo la CE integre, de conformidad con la ‘Agenda para el Cambio’, el diálogo sobre derechos humanos en un diálogo político y un diálogo sobre políticas con todas las partes interesadas clave, incluyendo las organizaciones de derechos humanos no gubernamentales y las OSC.


10. En consonancia con el capítulo de la “Agenda para el Cambio”: “Apoyo al Crecimiento Sostenible e Inclusivo para el desarrollo Humano”, continuar promoviendo el desarrollo económico local, que preparará el terreno para el uso eficaz del ya firmado Acuerdo de Comercio entre la UE y Colombia.

CONCLUSIÓN 13 – PRIORIDAD 2 – CP-M-LP – RESPONSABILIDAD SEDE CE Y DUE

La estrategia debe continuar promoviendo el fortalecimiento de aquellas MPYMES y asociaciones de productores que tienen un importante impacto sobre el desarrollo local y un efecto multiplicador en la economía nacional y en las economías de los países vecinos. Con el fin de aprovechar sus contribuciones, es necesario definir una estrategia conjunta con sus respectivas actividades de coordinación entre los diferentes niveles de cooperación, tanto a nivel nacional como entre los programas regionales y subregionales.

La estrategia de la CE debe continuar también su apoyo al fortalecimiento de la capacidad institucional, para mejorar la entrega de servicios financieros y empresariales, apoyando acciones que faciliten el comercio, en particular, la eliminación de las barreras técnicas al comercio. Esto permitirá que las PYMES y las cooperativas se beneficien del Acuerdo Comercial recién firmado con la UE y del acuerdo comercial firmado con EE.UU.

SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL

11. La estrategia de la CE en el sector ambiental necesita ser articulada con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y con la implementación de la Política Nacional.

CONCLUSIÓN 14 – PRIORIDAD 2 – CP-M-LP – RESPONSABILIDAD SEDE CE Y DUE

Además, esto está en consonancia con la ‘Agenda para el Cambio’, que recomienda: “La CE debe aumentar su apoyo para la supervisión de procesos y organismos, y debe continuar respaldando reformas de gobernanza que promuevan la gestión sostenible y transparente de los recursos naturales, incluyendo las materias primas, los recursos marítimos y los servicios de ecosistemas, con especial atención a la dependencia que tienen de estos elementos las personas de escasos recursos, especialmente las pequeñas fincas campesinas.”


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TABLA 5 : RESUMEN DE LAS RECOMENDACIONES POR GRUPO

RECOMENDACIONES CONCLUSIONES PRIORIDAD MARCO

DE TIEMPO

POLÍTICA Y ESTRATEGIA

1. Encargar evaluaciones de impacto de las intervenciones. C 3, 9, 10, 11, y

12 1 S-MP

2. Ajustar y consolidar la estrategia VARD. C 1 2 S-M-LP

3. Promover principios de buena gobernanza C 2 1 CP-M-LP

ESTRATEGIA DE RESPUESTA DE LA CE

4. Mejorar la Eficacia de la Ayuda. C 4, 5, 6 y 8 1 CP-M-LP

5. Revisar la Estrategia Troncal (Backbone Strategy) y las herramientas correspondientes de EuropeAid 2010 para el Desarrollo de Capacidades (DC) a fin de adaptar / complementar el esquema de Evaluación de Capacidades (EC) y el Desarrollo de Capacidades para las intervenciones territorializadas.

C 5 1 CP


6. Otorgar crédito absoluto y atención a la dimensión política de la cooperación y elaborar estrategias de cooperación comenzando por ese ángulo político.

C 4, 6, 7 y 8 1 CP-M-LP

MACROSECTORES

7. Mejorar y mantener el apoyo a las organizaciones civiles y espacios para el diálogo creados en las zonas más afectadas por el conflicto.

C 9, 10 1 CP-M-LP

8. Crear una nueva estrategia de cooperación enérgica, abierta e inclusiva y un diálogo político y un diálogo sobre políticas con el Gobierno de Colombia, OSC, y organizaciones de víctimas y derechos humanos sobre cómo abordar mejor los impulsores causales de la impunidad aún tan difundida, y abordar el tema urgente sobre el qué camino a seguir para mejorar la labor de la justicia transicional en Colombia.

C 11 1 CP-M-LP

9. Establecer un diálogo político y un diálogo sobre políticas enérgico, abierto e inclusivo con el Gobierno de Colombia, OSC, organizaciones de víctimas y grupos de derechos humanos, centrando la atención en apoyar a Colombia en el desarrollo y la implementación de una política eficaz sobre derechos humanos (también, incluir progresivamente más derechos económicos, sociales y culturales) y garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación.

C 12 1 CP-M-LP

10. Continuar fomentando el desarrollo económico local, preparando así el terreno para el uso eficaz del Acuerdo comercial UE-Colombia recién firmado.

C 13 2 CP-M-LP

11. La estrategia de la CE en el sector ambiental necesita ser articulada con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y con la implementación de la Política Nacional.

C 14 2 CP-M-LP

evaluación de la cooperación de la comisión de la...

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