evaluación de impacto del programa vaso de lecheprograma vaso de leche, como porcentaje del pbi y...
TRANSCRIPT
FOCALIZACIÓN DEL PROGRAMA
El tema de la identificación de los beneficiarios del Programa del Vaso de Leche (PVL) representa uno de los puntos más importantes alrededor de su funcionamiento y evaluación. Dados los escasos recursos del estado y la imperante necesidad de atender a los grupos más vulnerables de la población, la focalización se convierte en un mecanismo para conseguir la eficiencia y la equidad en la transferencia de este subsidio alimentario.
Cuando este programa se creó, la población objetivo estaba conformada por los niños de 0 a 6 años y las madres gestantes y lactantes, pero posteriormente fue ampliada para incluir a otros grupos como son los niños de 7 a 13 años, los adultos mayores y los enfermos de TBC(1)(2). Debido a ello podemos hablar ahora de dos tipos de beneficiarios en el Programa:
Los beneficiarios de primera prioridad, que considera al primer grupo arriba mencionado debiendo, según Ley, atenderse de manera prioritaria a quienes se encuentren en estado de desnutrición o afectados por la tuberculosis y;
Los beneficiarios de segunda prioridad, que considera al segundo grupo mencionado que, según Ley, deberían ser atendidos en la medida en que se cumpla con la atención de la población de primera prioridad.
Conocer el modelo de focalización utilizado para el programa implica identificar a todos los actores que participan de este proceso así como los criterios que utilizan en cada una de las etapas en las que intervienen. Una vez conocido el modelo de focalización empleado, el siguiente paso consiste en su evaluación y para ello nos centramos en la identificación de errores derivados del proceso como son la subcobertura, la filtración y la superposición con otros programas alimentarios.
Para el caso del programa del Vaso de Leche la focalización se realiza en dos etapas en las que intervienen 3 actores: En la primera etapa el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) asigna el presupuesto a ser transferido a cada uno de los distritos del país y para ello utiliza índices que incorporan no sólo variables relacionadas al tamaño de la población objetivo sino también a los niveles de pobreza1 y desnutrición de la misma. Podemos decir que en esta
1 Estos índices son el FGT1 y el FGT2 (brecha y severidad de la pobreza respectivamente)
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
83
primera etapa el MEF realiza una focalización geográfica ya que los niveles de pobreza y desnutricion de cada localidad influyen en el monto de recursos asignados.
En una segunda etapa, luego de que los Municipios han recibido las transferencias del gobierno central, éstos comparten la tarea de empadronamiento de beneficiarios con las madres representantes de los Comités del Vaso de Leche. Son estas señoras quienes utilizando sus propios criterios deciden quienes serán beneficiarios del Programa y quienes no. Finalmente el Municipio depura los padrones presentados por las madres. En ésta última etapa, en la que intervienen tanto los Comités de Madres como los Municipios, se estaría llevando a cabo una Focalización a nivel Individual. Habría que tenerse en cuenta, además, que a nivel de los hogares beneficiarios se da una especie de autoselección ya que sus representantes acuden al empadronamiento convocado por los Comités y las Municipalidades manifestando así la necesidad de recibir el beneficio del Programa.
Grafico F-1Modelo de Focalización PVL.
Los resultados presentados en este capítulo provienen tanto de fuentes primarias como de fuentes secundarias. En tal sentido, se utiliza información obtenida a partir de los estudios cuantitativo, cualitativo y económico presentados en el Diseño de la Evaluación; datos de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del año 2002 e información de la base de datos del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Para el caso de los datos de la ENAHO, cabe resaltar que de la muestra de esta encuesta tomamos una submuestra consistente en los conglomerados donde existe por lo menos un hogar beneficiario para ilustrar algunos resultados encontrados.
Gobierno Central
Población Objetivo
Municipalidades y Comités
Focalización o Geográfica
Autoselección
Las Municipalidades con apoyo de las madres de las Directivas de los Comités empadronan
Focalización Individual
Acuden al Empadronamiento convocado por las Municipalidades / Comités
Transfiere recursos a los Gobiernos Locales. Construye un índice de distribucion en base a variables demográficas, indicadores de pobreza y desnutrición, precios de productos locales y restricciones legales.
MEF
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
84
I. CRITERIOS DE FOCALIZACIÓN
Cuatro actores participan en el proceso de focalización del PVL: El Gobierno Central, que asigna los recursos para el programa utilizando criterios de focalización geográfica; las Municipalidades y los Comités de madres, que eligen a los beneficiarios utilizando criterios de focalización individual y; la población objetivo, que acude al empadronamiento o se deja empadronar utilizando criterios de autoselección.
La problemática de la focalización de este programa se debería tanto a los criterios utilizados por cada uno de estos actores como a la normatividad difusa relacionada a los objetivos del programa, la población objetivo y las restricciones sobre el monto que cada distrito debe recibir.
1. A nivel gobierno central: criterios empleados por el MEF para asignar el presupuesto distrital.
Asignación de Recursos para el PVLAntes de describir los criterios utilizados por el gobierno Central para asignar los recursos al programa, debemos identificar la cantidad y representatividad de los recursos asignados respecto al Gasto total en programas Alimentarios y al Gasto Social Total. Según datos del Ministerio de Economía y Finanzas en el año 2003, el Estado Peruano invirtió aproximadamente 214.7 millones de dólares en Programas alimentarios de los cuales 102.3 millones (aproximadamente el 45%)(2) fueron canalizados por el Vaso de Leche. Esta cifra representa menos del 1% del gasto público, el 1.5% del Gasto Social Total2 y el 0.17% del Producto Bruto Interno Nacional.
Tabla F-1Gasto en el Programa Vaso de Leche como porcentaje del Gasto en
nutrición Infantil, el Gasto Social, el Gasto Público y el PBI(en millones de dólares)
2003 % 2004 /P %
Producto Bruto Interno 60971.0 0.17 66695.4 0.16
Gasto Público 11397.5 0.90 11343.3 0.91
Gasto Social Total 6627.4 1.54 6831.5 1.52Gasto en Programas Alimentarios 214.7 47.67 230.1 45.00
Programa Vaso de Leche 102.3 100 103.5 100Fuente: SIAFElaboración Propia
2 El Gasto Social Total esta compuesto por 3 grandes grupos según la clasificación que hace el gobierno y que la publica en el portal de Transparencia económica del MEF. Estos 3 grandes grupos son: el gasto en salud y educación, El gasto en programas de alivio a la pobreza extrema (FONCODES, PRONAA, Vaso de Leche, Caminos rurales, PRONAMACH, entre otros); y otros gastos sociales (transferencias a la ONP principalmente)
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
85
Para el Presupuesto Institucional de Apertura del 2004 (PIA 2004) todos los montos referidos aumentaron en términos nominales pero la inversión en el Programa Vaso de Leche, como porcentaje del PBI y de los diferentes gastos mencionados, se mantuvo constante.
Lo anterior muestra que son escasos los recursos que el Estado destina a la parte social y específicamente a los programas alimentarios pero, el Programa del Vaso de Leche aparece como una inversión importante dentro de los limitados recursos destinados a los programas alimentarios.
Aun así, el problema fundamental identificado es la calidad de la inversión. Además de ser una inversión pequeña, el manejo inadecuado se refleja en las elevadas tasas de filtración y subcobertura de este Programa que comentaremos más adelante.
Índice de Asignación de Recursos
La Ley Nº 27470, en su artículo 7, establece que el Ministerio de Economía y Finanzas es el encargado de aprobar, mediante Resolución Ministerial, los índices de distribución de los recursos para financiar el Programa en cada uno de los distritos del país. La construcción de tal índice, según la mencionada Ley, debe tener en cuenta principalmente un indicador de pobreza, así como el tamaño de la población objetivo.
La Dirección de Asuntos Económicos y Sociales del MEF está a cargo de la construcción del índice de Asignación desde el año 2002. Ese año se construyeron los índices conforme a lo establecido en la Ley 27470 y, adicionalmente, se utilizaron otros criterios tanto de carácter general como de carácter específico(3):
• Lima y El Callao tendrían un presupuesto estable pues presentan los mayores niveles de atención en comparación con el resto del país.
• Ningún distrito a nivel nacional recibiría una asignación anual menor a lo recibido el año anterior.
• En Provincias, aquellos distritos con un nivel de atención mayor a 56,4% mantendrían la asignación con respecto al año pasado. Si el distrito tiene un nivel de atención menor a 56,4% participa del incremento de presupuesto anual de acuerdo a los índices de distribución.
• El costo promedio por ración utilizado fue de S/. 0,2.
A partir del año 2003, y como producto de las recomendaciones hechas por la Contraloría al MEF en su Informe sobre el PVL correspondiente al año 2000(4), se incluyó una variable adicional en la construcción del índice de asignación: la desnutrición infantil a nivel distrital. Los criterios empleados
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
86
en la construcción del índice del 2002 se mantuvieron, a excepción del costo promedio de la ración, en vez de ello utilizaron precios de la ración diferentes para cada región.
Los datos utilizados por el Ministerio de Economía y Finanzas, para la construcción de este índice provienen del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) así como del Ministerio de Agricultura.
El INEI proporciona información proyectada en base al censo de 1993 de la población objetivo: Niños de 0 a 6 años, niños de 7 a 13 años, ancianos madres gestantes y lactantes3.
La pobreza se aproxima con los indicadores de brecha y severidad de la pobreza que son calculados por el MEF.
Los datos de desnutrición corresponden al censo de Peso y Talla del Ministerio de Educación del 99.
El Ministerio de Agricultura proporciona información acerca del costo de una ración (diferenciado por regiones) que cumpla con los valores nutricionales mínimos establecidos por el Instituto Nacional de Salud.
La introducción de indicadores de desnutrición para el cálculo del índice del 2003 trajo consigo una mayor participación de los distritos con mayor incidencia de desnutrición crónica. Como se muestra en el gráfico F-2, la variación en la proporción de presupuesto destinado a los distritos que forman parte del quintil inferior de desnutrición alcanzó su máximo nivel en el año 2003, cuando se produce el cambio en la metodología para la construcción del índice de asignación.
Gráfico F-2Variación de la Participación en el Presupuesto para PVL del
quintil inferior de desnutrición
-1-0.8-0.6-0.4-0.2
00.20.40.60.8
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
%
Variación de Participación en el Presupuesto
Fuente: FONCODES Mapa de Pobreza 2000 y MEF. (http://www.mef.gob.pe/propuesta/DNPP/gobiero_local.php)Elaboración Propia
Normatividad en relación a la Asignación el presupuesto
3 Estos últimos datos considerando la tasa de natalidad y la población femenina de 15 a 45 años.
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
87
El índice referencial de asignación construido por el MEF es controlado por ciertas restricciones como la existencia de montos mínimos equivalentes al presupuesto del año anterior para cada distrito (Ley No 26637). Por esta Ley, si lo que debe recibir un distrito es menor a lo que actualmente recibe, entonces se mantiene el presupuesto anterior y si lo que debe recibir está por encima de lo que actualmente recibe, entonces el incremento del presupuesto es redistribuido proporcionalmente a este y a todos los distritos que presenten la misma situación. Esta forma de asignar recursos, genera grandes distorsiones en su distribución favoreciendo en muchos casos a los distritos de mayores ingresos.
Como se puede apreciar en el gráfico F-3, las restricciones de Ley que obligan a mantener montos mínimos generan distorsiones que afectan a los distritos que deberían ser más beneficiados dada su situación de pobreza. Así, los distritos más ricos se ven favorecidos e incluso en algunos casos presentan picos muy altos que muestran un exceso de cobertura4.
Gráfico F-3Distorsiones generadas por las restricciones presupuestarias
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Las Transferencias Alimentarias y Nutricionales en el Marco de la Descentralización. Boletín de Transparencia Fiscal – Informe Especial: P. 40.
2. A nivel gobierno local: criterios de focalización en los municipios
Una vez que los recursos son asignados a cada Municipalidad distrital utilizando los criterios ya descritos, la focalización queda en manos de las Municipalidades y los Comités de Madres. La ley 27470 en su artículo 7, señala que las Municipalidades en coordinación con el Comité de Administración del PVL son los entes encargados de efectuar el
4 Estas inequidades causadas por las restricciones de ley referentes a los montos mínimos no cambiarían en el futuro ni aun en el escenarios más óptimo (asumiendo una tasa de crecimiento de presupuesto del Vaso de Leche de 7% anual y una inflación de 2% y una tasa de crecimiento poblacional del 1.5%). Véase el Boletín de Transferencia Fiscal del MEF (Informe Especial) En: http://www.mef.gob.pe/propuesta/INFECO/informes_esp_publicaciones.php
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
88
empadronamiento o encuestas a la Población Objetivo del Programa; resultado que debe informarse semestralmente al INEI.
La labor de las Municipalidades en el proceso de focalización no es tan marcada como lo es la de las organizaciones de base. El rol de los representantes de la Municipalidad está más relacionado con la verificación de los datos registrados por las madres de los Comités en el empadronamiento.
Los resultados de nuestro estudio cuantitativo muestran que el Grupo de beneficiarios considerado como el prioritario, a nivel de los gobiernos locales, es el de niños de 0 a 6 años; así fue manifestado por el 95.5% de los encargados del programa en las 66 Municipalidades visitadas a nivel nacional. Un 3% manifestó que el grupo prioritario eran las madres gestantes y lactantes y sólo un 1.5% manifestó que eran los ancianos.
El estudio cualitativo muestra que los encargados municipales del programa incluyen una serie de aspectos para distinguir a quienes necesitan del Programa. Entre estos aspectos, los encargados ediles consideran:
- La vulnerabilidad de la Población objetivo: niños, minusválidos, ancianos.
- La existencia de zonas más necesitadas, de extrema pobreza. Aquéllas donde no hay servicios de agua ni de luz, donde hay un mayor número de beneficiarios de primera prioridad.
- Los límites de edad para acceder al Programa.- Criterios Económicos: ingreso y carga familiar, desempleo.- La importancia del factor escuela.- Un intervalo de 1 año como periodo de lactancia, tiempo en el
cual la madre recibe doble ración.- La existencia de casos sociales entre los que se encuentran las
personas vulnerables a nivel de salud y a nivel económico de manera conjunta.
Los aspectos que toman en cuenta para caracterizar a aquellos que no necesitan del programa están relacionados con la existencia de signos exteriores de riqueza como la tenencia de activos (poseer casa propia, auto, una bodega etc), el poder acceder a educación particular, el que los padres cuenten con un empleo estable y la capacidad adquisitiva de los hogares.
Entre los criterios empleados para decidir la cantidad de producto a transferir a cada comité, el que prima por excelencia es el número de beneficiarios empadronados en cada Comité. Este criterio fue reconocido por el 94% de las Municipalidades visitadas. Otros criterios importantes encontrados fueron la existencia de organización de los Comités de madres (27.3%), la ubicación geográfica de los Comités (10.6%) y la limitación por los recursos recibidos (10.6%).
3. A nivel de organizaciones de base: Criterios empleados por los comités de madres para identificar a los beneficiarios del programa.
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
89
Los comités de madres desempeñan una labor muy importante en el proceso de focalización, siendo sus dirigentes las responsables de elegir directamente a los beneficiarios y teniendo un trato directo con ellos que les permite hacer el seguimiento debido. Los resultados de nuestro estudio cuantitativo muestran que, a pesar que el 80% de las madres coordinadoras de los comités considera como grupo de mayor prioridad a los niños entre 0 y 6 años, los beneficiarios de primera prioridad son aproximadamente el 67% del total de beneficiarios; reduciéndose al 50% en Lima Metropolitana. Ante tal circunstancia cabe preguntarse ¿cómo es que las madres están seleccionando a los beneficiarios del Programa?.
Cogestión en el empadronamiento
Dado que es sumamente importante el rol que los comités de madres realizan en la selección de la población beneficiaria del Programa a través del empadronamiento y seguimiento de casos, cabe preguntarse si las dirigentas de los comités coordinan estas actividades con alguna otra persona o institución. Los resultados del estudio económico (estudio de casos) muestran que de las 22 dirigentas entrevistadas a nivel nacional, la mitad señaló haberse contactado con alguna institución para coordinar asuntos relacionados al empadronamiento. Esto ocurrió sobretodo en los distritos de Lima Metropolitana (5 de los 7 dirigentas seleccionadas) en comparación a los ámbitos rural y urbano (4 de las 9 dirigentas seleccionadas y 2 de 6 dirigentas seleccionadas).
La institución por excelencia con la que los comités establecieron contacto para coordinar el empadronamiento fue la Municipalidad distrital con quien las dirigentas manifestaron sentirse identificadas para solucionar cualquier problema o pedir asesoría sobre el empadronamiento. Básicamente se coordinaron aspectos relacionados a la selección y empadronamiento de beneficiarios basados en el total de la población objetivo y el presupuesto asignado.
Del mismo modo 16 de las 22 dirigentes entrevistadas consideraron necesario hacer cambios en el empadronamiento. Dichos cambios están relacionados con la incorporación de un mayor número de beneficiarios de segunda prioridad así como adolescentes mayores de 13 años.
Criterios de Selección
Las madres de los comités señalan como principales criterios para captar a los beneficiarios del programa al nivel de pobreza de los hogares, seguido por el grado de desnutrición de los niños y el número de niños en el hogar. De estos criterios el que adquiere mayor importancia es el nivel de pobreza, reportado en un 84% a nivel Nacional, y superando el 74% en todos los ámbitos de nuestro estudio.
Grafico F-4Criterios empleados por los comités de madres para
identificar a los beneficiarios del programa
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
90
89% 87%
75%
84%
22%29%
13%21% 22%
27%26%
16%
3% 3%10%
5%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Lima Metropolitana (n= 76)
Resto Urbano (n=94) Resto Rural (n=67) Nacional (n=237)
PobrezaDesnutriciónEl número de niños en el hogarVivir dentro de la Com unidad
Dado que el nivel de pobreza es un criterio importante para las madres en el proceso de captación de beneficiarios, hemos explorado como ellas identifican a un beneficiario pobre. Los resultados del estudio cuantitativo identifican las siguientes como las condiciones de riesgo de pobreza que finalmente determinan quien ingresa al programa: los bajos ingresos, falta de ayuda económica, el ser madre soltera, ancianos que dependen de sus hijos y número de miembros dependientes en el hogar. Resulta importante, sobre todo en Lima Metropolitana, el hecho que las madres refieren ya conocer y “saber quienes son los pobres” o identificarse a todos como “igualmente necesitados”. Siendo este criterio señalado por un 25% de los Comités al nivel nacional alcanzando al 33% de éstos en Lima Metropolitana.
Grafico F-5Criterios empleados para identificar a los beneficiarios pobres
según ámbito de estudio.
67%61%
77%59%
25%15%
26%33%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Lima Metropolitana (n=76)
Resto Urbano(n=96)
Resto Rural (n=67) Nacional (n=239)
Codiciones de riesgo de pobreza Modo de VidaYa se conoce quienes son pobres Zona donde vive
La desnutrición fue señalada como el segundo criterio más importante para la selección de los beneficiarios. Del mismo modo que para pobreza se indagó por las características que evaluaban las madres para identificar a un niño desnutrido.
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
91
Al nivel nacional el 46% de las madres dijo que lo hacía a través de características físicas del niño como: la delgadez, vientre abultado, rostro pálido y ojeroso principalmente, esta condición alcanzó el 58% Lima Metropolitana.
Adicionalmente, un 27% de madre dijo que la identificación de beneficiarios desnutridos implicaba el verificar la tarjeta de control de crecimiento del niño. Esta respuesta fue dada por un 33% de madres en el ámbito urbano.
Grafico F-6Criterios empleados para identificar a los beneficiarios con
desnutrición según ámbito de estudio.
22%
34%
21%27%
46%
31%
48%58%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
LimaMetropolitana (n=
76)
Resto Urbano(n=96)
Resto Rural(n=67)
Nacional (n=239)
Tarjeta de control del niño Caracteristicas Físicas
Por otro lado, el análisis cualitativo nos indica que, al igual que los encargados del programa en las municipalidades, las madres de los comités también toman en cuenta una serie de criterios para decidir quienes deben entrar al programa. Entre estos aspectos tenemos:
- Intervalos de edad de beneficiarios que van desde que nace el niño hasta que culmina sus estudios.
- El apoyo a los jóvenes que están estudiando, esto principalmente en Lima Metropolitana.
- La existencia de casos sociales que atender, básicamente personas con alguna enfermedad y escasos recursos.
- Una variedad de comprensiones en torno a la edad de inicio de la ancianidad.
- La necesidad que puede primar sobre el contar con documentos requeridos.
- La expresión de necesidad por parte del beneficiario. - Un intervalo de 1 año como periodo de Lactancia, tiempo en el
cual la madre recibe doble ración.- Que los beneficiarios acrediten condición económica que los haga
merecer el Programa.
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
92
La concepción de la principal razón por la que existe el Programa muestra un comportamiento bastante peculiar. Mientras que a nivel Nacional los comités que declaran como motivos principales de la existencia del Programa ayudar a la gente ante las necesidades existentes y ayudar a los niños con alimento (46% y 47% repectivamente), en Lima Metropolitana predomina el primer motivo (66%) y en el ámbito rural predomina el segundo (62%).
Grafico F-7Razones por las que los comités creen que existe el programa
47%62%48%32%
46%
25%45%
66%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
LimaMetropolitana
(n=76)
Resto Urbano(n=95)
Resto Rural(n=65)
Nacional(n=236)
Otro
Para disminuir la desnutriciónde los niñosPara fortalecer a los gruposde madresEs una ayuda porque haymuchas necesidadesPara beneficiar a los niñoscon alimento
4. A nivel de beneficiarios: criterios de auto selección
El estudio cualitativo nos permitió identificar la existencia de un criterio de autoselección por parte de los beneficiarios. Este criterio se manifiesta a través de la expresión de necesidad de los beneficiarios que los haría merecedores del Programa
“Participo porque es una necesidad, tenemos niños. Se supone que desde que estamos en un pueblo joven hay necesidad. No nos podíamos dar el lujo de decir yo no quiero”
“Yo participo porque necesito para mi hija y a veces no tengo para comprar todos los días la leche para mi hija, por que tengo que salir a trabajar y a veces no me ayuda su papá”
La necesidad lleva a los candidatos a benefiarios a acudir al empadronamiento convocado por la Municipalidad y los Comités de madres. Son estos actores quienes finalmente deciden quienes pasaran a ser beneficiarios del Programa.
II. DESCRIPCIÓN DE LA PROBLEMÁTICA
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
93
La problemática del programa Vaso de Leche (PVL) que describimos a continuación ha sido desarrollada basados en la Encuesta Nacional de hogares del año 2002 (ENAHO). A partir de los datos de esta encuesta se identificó a la población objetivo general según los criterios normados por el programa y de forma adicional hemos identificado a un subgrupo de interés que es la población objetivo con algún nivel de pobreza. En ambos grupos de interés se analiza diferentes aspectos de la problemática del PVL, en términos de tipo de beneficiarios, sub-cobertura, filtración y superposición con otros programas alimentarios. Algunos de los resultados analizados con la información de la ENAHO pudieron ser contrastados con los resultados del estudio cuantitativo del presente estudio.
Los resultados del sub análisis de la ENAHO muestran que la cobertura del Programa alcanzó tan sólo al 24% de la población objetivo general a nivel nacional. Si de ésta población se selecciona a los pobres, la cobertura se incrementa sólo en un 5%. Analizando la cobertura por ámbitos, los datos de la ENAHO muestran que no se alcanza al 30% de la población objetivo general en ningún caso. Al medirlo entre la población objetivo pobre, Lima Metropolitana alcanza una cobertura mayor que el resto del país, alcanzando un nivel cercano al 40%.
La baja cobertura (o subcobertura) del Programa no es el único problema encontrado al analizar la focalización del PVL. Observamos también una numerosa presencia de beneficiarios de segunda prioridad, aun cuando la Ley establece que su acceso al Programa está condicionado por la cobertura de la Primera Prioridad. Se añade a esto la filtración de individuos que no pertenecen a la población objetivo y así como la Superposición de los beneficiarios en su participación con otros Programas alimentarios.
1. Los Beneficiarios de Primera y Segunda Prioridad
Revisando la Ley Nº 27470 podemos distinguir dos tipos de beneficiarios en el Programa. Dicha Ley establece como beneficiarios a los niños de 0 a 6 años, y a las madres gestantes y en periodo de lactancia, priorizando entre ellos la atención de quienes se encuentran en estado de desnutrición o afectados por tuberculosis. Por otro lado establece que, en la medida en que se cumpla con la atención de la población antes mencionada, se atenderá a los niños de 7 a 13 años a los ancianos y a los afectados por la tuberculosis. Datos de la ENAHO 2002 muestran que, a nivel Nacional, los beneficiarios de Primera prioridad representan el 61.3% del total mientras que los de Segunda Prioridad son el 38.7% restante5. Si analizamos el caso de la población beneficiaria en situación de pobreza, el porcentaje de primera y segunda prioridad es muy similar a los de la muestra total: 65% vs. 35%.
5 Cabe señalar que los datos de Primera prioridad de la ENAHO solo incluyen a niños menores de 7 años y los de Segunda Prioridad incluyen sólo a los niños de 7 a 13 y a los Ancianos. Estamos dejando de lado a las gestantes y lactantes en la primera prioridad y a los TBCianos en la segunda prioridad.
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
94
Analizando los datos para los diferentes ámbitos del estudio, encontramos que en Lima Metropolitana existe una mayor proporción de beneficiarios de segunda prioridad que llega a sobrepasar el 50% del total de beneficiarios, incluso si consideramos únicamente a la población en situación de pobreza. Esta mayor proporción de beneficiarios de segunda prioridad está relacionada con la importancia que les dan las madres a los niños en edad escolar por la relación que establecen entre el estudio y la alimentación.
Tabla F-2Beneficiarios de primera prioridad vs. Beneficiarios de segunda prioridad
Lima Metropolitana(n= 520932)
Resto Urbano
(n= 237950)Resto Rural(n= 105107)
Nacional(n= 863989)
Beneficiarios de 1ra Prioridad 50.24 % 67.26% 76.65% 67.56%
Beneficiarios de 2da Prioridad 49.30% 32.47% 23.28% 32.21%
Otros 0.46% 0.26% 0.07% 0.23%* Los n’s representan el número total de beneficiarios según los padrones de beneficiarios de las municipalidades visitadas que fueron 11 en Lima Metropolitana, 32 en el Resto Urbano y 22 en el Resto Rural.
Grafico F-8Beneficiarios de 1ra y 2da Prioridad según estudio PVL vs. ENAHO
5042
4958
6760
3241
7773
2327
6861
3239
0
20
40
60
80
100
Beneficiario1ra-Estudio
PVL
Beneficiario1ra- ENAHO
Beneficiario2da- Estudio
PVL
Beneficiario2da- ENAHO
%
Lim a Resto Urbano Resto Rural Total
Los resultados de nuestro estudio cuantitativo muestran una proporción ligeramente superior de beneficiarios de primera prioridad en todos los ámbitos, incluso en Lima Metropolitana en donde alcanza el 50%. Siendo el máximo valor el observado en el ámbito resto rural con 77% de beneficiarios de primera prioridad. Es importante señalar que menos del 0.5% de los beneficiarios corresponden a los llamados “Casos Sociales” (ver gráfico F-8).
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
95
Analizando los datos al interior de cada tipo de beneficiario observamos que los niños tienen la mayor participación en el Programa. Es decir, los niños de 0 a 6 años representan el 94.6% del total de beneficiarios de primera prioridad, mientras que los niños de 7 a 13 años representan el 84.8% del total de beneficiarios de segunda prioridad, en este mismo grupo los ancianos representan el 15%, siendo máxima su participación en el ámbito resto rural con 22%.
2. Filtración y Subcobertura
Una manera de evaluar si la inversión del Estado está llegando efectivamente a la población objetivo del Programa es midiendo dos errores derivados del proceso de focalización. Estos errores surgen cuando el gasto se desvía de la población objetivo: a) el error tipo I o Subcobertura ocurre cuando el modelo de focalización utilizado excluye a individuos que pertenecen a la población objetivo y, b) el error tipo II o filtración que ocurre cuando el modelo de focalización incluye como beneficiario a individuos que no pertenece a la población objetivo.
Tabla F-3Errores De Focalización
Beneficiarios No Beneficiarios
Total de Población
Población Objetivo A B A+B
Resto de la Población C D C+D
Total A+C B+D Error 1: Subcobertura = B/ A+B Error 2: Filtración = C / A+C
Si bien es cierto, la Ley define a la población objetivo según requisitos de edad y condición fisiológica, estas características las consideramos aún muy generales por lo cual, y como mencionáramos al inicio de esta parte, hemos incluido en el análisis otro grupo de interés denominado población objetivo pobre. En tal sentido, los resultados de sub-cobertura ya filtración que presentamos a continuación evalúan a personas que además de cumplir con los requisitos de edad y/o condición fisiológica, también son pobres.
Filtración
Los datos de la ENAHO 2002 muestran que, a nivel nacional, el 23% de los beneficiarios del Programa no estaría cumpliendo con ninguno de los requisitos para formar parte de la población objetivo del Programa. Si además consideramos que éstos no deben ser pobres, encontramos que la filtración alcanza el 42% al nivel nacional, siendo este porcentaje mayor en Lima Metropolitana donde la filtración por edad, estado fisiológico y pobreza
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
96
alcanza un nivel del 60%, mientras que en el ámbito resto rural es solo 30% (ver gráfico F-9).
Grafico F-9Filtración por edad y pobreza según datos de la ENAHO 2002
42%
23%17%20%
35%30%
43%
60%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
LimaMetropolitana
Resto Urbano Resto Rural Nacional
Filtración por Edad Filtración por edad y Pobreza
Fuente: ENAHO 2002Elaboración Propia
Tabla F-4Distribución de Beneficiarios por Número de NBI’s
Lima Metropolitana
(n= 557)
Resto Urbano(n=577)
Resto Rural(n=770)
Nacional(n=1904)
Beneficiarios sin NBI 54.6% 30.7% 34.5% 39.3%
Beneficiarios con 1 NBI 32.9% 36.9% 36.0% 35.3%
Beneficiarios con 2 ó más NBIs
12.2% 32.4% 29.5% 25.3%
Total 100% 100% 100% 100%
Así mismo, los resultados obtenidos a partir de nuestra encuesta muestran que el 39.3% de beneficiarios del Programa no presenta ninguna necesidad básica insatisfecha (ver tabla F-4). El dato para Lima Metropolitana está muy por encima del nacional, alcanzando al 54.6% del beneficiarios en este ámbito.
Sub-cobertura
Analizando los datos de la ENAHO 2002 encontramos altos niveles de Subcobertura tanto en la población objetivo en general como entre la
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
97
población objetivo pobre, e inclusive entre la población pobre en general que viven en los conglomerados donde el Programa está instalado.
El área urbana presenta mayores niveles de Subcobertura en todos los casos, alcanzando el 77% de la población objetivo pobre, Lima Metropolitana presenta menores niveles de Subcobertura en términos relativos, alcanzado el 61% en la población objetivo pobre.
Gráfico F-10Subcobertura por ámbito de estudio
5161
7568
7783
72 7066 64
7176
0102030405060708090
100
Total Pobreza Cong Pob
%
Lima Urbano Rural Nacional
Fuente: ENAHO 2002Elaboración Propia
Los menores de 7 años de edad que junto con las madres gestantes y lactantes deberían, por Ley, ser priorizados en la selección, pero presentan también altos niveles de Subcobertura en todos los ámbitos de estudio.
Si consideramos únicamente a la población menor de 7 años entre la población pobre en los conglomerados en los que se ha implementado el Programa, encontramos que la Subcobertura a nivel nacional es de 44%, con un nivel del 50% en Lima Metropolitana y 39% en el ámbito rural. Estos porcentajes son mayores si tomamos en cuenta a toda la población menor de 7 años sin considerar su situación de pobreza. Así, se llega a alcanzar un nivel de 71% tanto en Lima Metropolitana como en el ámbito rural.
Grafico F-11Subcobertura del programa vaso de leche en niños menores de 6 años
según la ENAHO 2002
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
98
5059
71
51
6571
394648
4454
61
0102030405060708090
100
Total Pobreza Cong Pob
%
Lima Urbano Rural Nacional
Fuente: ENAHO 2002Elaboración Propia
Los errores de Filtración y Subcobertura, producto del modelo de focalización empleado, están presentes con menor gravedad en los departamentos en donde la pobreza es mayor como Amazonas, Apurímac, Puno, Huancavelica, Pasco y Junín. Por otro lado hay una mayor incidencia de estos problemas en los Departamentos menos pobres como Lima, Ica y Tacna.
Grafico F-12Filtración y Subcobertura por Departamentos
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100FILTRACIÓN POR GRUPO DE EDAD Y CONDICIÓN DE POBREZA
Amzonas Ancash Apurimac Arequipa Ayacucho
Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Huanuco
Ica Junin La Libertad Lambayeque Lima
Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura
Puno San Martin Tacna Tumbes Ucayali
Fuente: ENAHO 2002Elaboración Propia
3. Superposición con otros programas alimentarios
Al no existir ninguna forma de coordinación interinstitucional, y al compartir la misma población objetivo con varios otros programas nutricionales, el
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
99
Vaso de Leche es el Programa con mayores prevalencias de superposición en diferentes zonas del país.
El gran consumo de recursos por parte de los beneficiarios de segunda prioridad, especialmente por los niños de 7 a 13 años, hace que uno de los temas más discutidos en torno al Programa Vaso de Leche sea la Superposición de éste con el Programa Desayunos Escolares, cuya población objetivo son los escolares de 4 a 13 años de edad, de los niveles de educación inicial, especial y primaria de los sectores de mayores niveles de pobreza.
Tabla F-5Superposición con Desayunos Escolares y Comedores Populares a nivel Departamental
DepartamentoSuperposición con
desayunos escolares de 7 a 13 años
Superposición con comedores populares
% N % NAmazonas 55.47 3,031 0.00 51,723
Ancash 45.69 15,625 1.58 108,103
Apurímac 54.45 5,624 5.25 50,858
Arequipa 30.78 15,477 2.00 87,437
Ayacucho 37.00 12,203 2.39 65,526
Cajamarca 33.92 35.876 5.45 159,077
Callao 12.78 23,198 22.94 44,476
Cusco 38.16 15,459 0.54 103,939
Huancavelica 59.84 4,876 2.49 74,299
Huanuco 54.98 9,879 0.73 112,617
La Libertad 21.66 41,684 1.76 137,860
Lima 0.29 307,182 12.68 657,666
Loreto 33.84 32,905 1.22 87,383
Madre de Dios 33.88 1,293 0.00 4,188
Pasco 35.09 8,981 2.31 30,734
Puno 60.66 11,370 0.88 136,310
San Martín 27.20 16,544 1.55 55,378
Tumbes 31.87 6,090 26.70 14,636Fuente: ENAHO 2002Elaboración Propia
Existe cierta dificultad en el análisis de datos de superposición con Desayunos Escolares tanto con la ENAHO como con nuestra encuesta. La forma en la que se le preguntó a los encuestados de la ENAHO sobre el acceso a Programas Sociales ha cambiando en los últimos años (Para la ENAHO del 2000 se les preguntaba por el acceso de cada uno de los Programas Sociales existentes mientras que a partir del 2001 se les pregunta en general en que Programas Sociales participa) y por ello es imposible comparar los datos de un año a otro y afirmar la existencia de
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
100
algún cambio. En tal sentido, los resultados muestran una superposición a nivel nacional entre los beneficiarios del PVL de 7 a 13 años mayor al 40% en el año 2000 y que llega al 14% en el 2002.
Analizando los datos de Superposición con Desayunos Escolares a nivel departamental podemos observar que, en general los niveles de superposición con el PVL son altos en todos los casos menos en Lima y el Callao y, es en los Departamentos de Puno, Huancavelica, Huanuco Amazonas y Apurímac en donde la Superposición es más alta alcanzando niveles por encima del 50%
Adicionalmente, otro de los Programas con los que Vaso de Leche se superpone. A diferencia de lo que ocurre con Desayunos Escolares, para el caso de la Superposición con Comedores Populares, los niveles son altos en Lima (12.68%) y Callao (22.94%) y también en Tumbes (26.7%).
Para el caso de nuestra encuesta, a la fecha de inicio de la misma aun no se encontraba instalado el Programa Desayunos Escolares en todos las Escuelas a las que llega a nivel Nacional por lo que es muy probable que los porcentajes sean mayores a los mostrados a continuación.
Tabla F-6Beneficiarios del PVL que asisten a un centro educativo y participan en otros Programas Alimentarios
Lima Metropolitana
Resto Urbano
Resto Rural Nacional
% n % n % n % nDesayunos Escolares Beneficiarios de 4 a 6 años
0.86 116 7.94 126 11.92 193 7.82 435
Desayunos Escolares en Beneficiarios de 7 a 13
3.87 155 13.92 79 15.22 46 8.57 280
En el cuadro anterior se puede apreciar que la superposición del Vaso de Leche con Desayunos Escolares se concentra principalmente entre los beneficiarios de 7 a 13 años del ámbito urbano (14%) y rural (15%) ya que es ahí donde se encuentra el mayor número de escuelas que acceden a Desayunos Escolares.
Como ya se mencionó, otro de los Programas alimentarios con los que se superpone el PVL es comedores Populares, los resultados de nuestro estudio cuantitativo muestran que la superposición con este Programa se concentra principalmente entre las Madres Gestantes y Lactantes (2.9% de las beneficiarias a nivel Nacional) y los Ancianos (7.41% a nivel Nacional)
4. Costos de la Filtración, Subcobertura y Superposición
Como hemos podido apreciar, la inversión social realizada por el Estado para el PVL no está llegando efectivamente a la población en situación de
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
101
pobreza, esto se refleja en las altas tasas de filtración, sub-cobertura y en la superposición con otros programas alimentarios descrita en los acápites anteriores. Estos errores en la focalización generan un costo social al atender a individuos fuera de la población beneficiaria. Utilizando los datos expandidos de la ENAHO y un costo por ración diaria de 0.20 nuevos soles por beneficiario ( Utilizado por el MEF para el cálculo del índice de asignación de recursos para el Programa correspondiente al año 2002) encontramos que hacia el año 2002, el Estado tuvo que enfrentar un costo de más de 94 millones de nuevos soles debido a los niveles de Filtración del Programa. Si a esto añadimos el costo generado por la superposición de los beneficiarios de segunda prioridad con el Programa Desayunos Escolares, la cifra supera los 102 millones de nuevos soles anuales.
Ahora bien, dados los niveles de Subcobertura del Programa en ese mismo año, atender a niños menores de 7 años en situación de pobreza a los que el Programa no cubrió, esto hubiese representado una inversión aproximada de 101 millones de nuevos soles generados por la Filtración y la Superposición.
Tabla F-7Costos anuales de Filtración, Superposición con Desayunos Escolares
e Inversión necesaria para alcanzar una cobertura del 100% en los niños pobres menores de 7 años.
(en nuevos soles)Lima
MetropolitanaResto
UrbanoResto Rural Nacional
Costo anual de Sub-cobertura de niños de 0 a 6 años en situación de Pobreza
18’986,823 34’439,442 47’340,873 100’776,153
Costo de la Filtración por edad y pobreza 42’716,121 23’358,724 29’865,223 94’933,834
Costo de superposición con Desayunos Escolares en niños de 7 a 13 años
281,122 1’954,432 5’100,806 7’337,731
Costo de la Filtración por edad y pobreza y de la Superposición con desayunos escolares en niños de 7 a 13 años.
42’997,243 25’313,156 34’966,029 102’271,565
Fuente: ENAHO 2002 Elaboración Propia
En otras palabras, el costo implícito en la Filtración de personas que no pertenecen a la población objetivo y en la Superposición con el Programa Desayunos Escolares se tradujo en dejar de atender a 1’3380,495 niños menores de 7 años en situación de pobreza a nivel Nacional en el año 2002.
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
102
Haciendo el mismo ejercicio por ámbito encontramos que es en Lima Metropolitana donde se genera el mayor costo por Filtración y Superposición (casi 43 millones de nuevos soles) así como la necesidad de una menor Inversión para alcanzar una cobertura del 100% en los niños en situación de pobreza menores de 6 años (menos de 19 millones de nuevos soles).
III. POSIBLES SOLUCIONES ANTE LA PROBLEMÁTICA
1. Por el lado de la Asignación de Recursos
El índice que actualmente es utilizado por el MEF para la asignación de recursos del PVL afina la distribución ya que no sólo toma en cuenta los niveles de pobreza de cada distrito sino también los niveles de desnutrición.Más que la necesidad de desarrollar una nueva metodología para la asignación presupuestal, el problema de la distribución de recursos del Programa se encuentra en las restricciones presupuestarias que distorsionan la distribución, para corregir esas distorsiones se va a necesitar mucho tiempo si es que no se hacen cambios en la Ley. Un estudio realizado por el MEF(5) muestra que; aún en un escenario de 10 años en el que el presupuesto del PVL se incremente a una tasa nominal del 7% anual, con una inflación anual constante del 2% y una tasa de crecimiento poblacional anual del 1.5%; La situación de la desigualdad generada por las restricciones presupuestarias no cambiaría aún si se trasladase todo el incremento presupuestal a los recursos con menor cobertura (Véase gráfico F-13).
En tal sentido, por el lado de la asignación de recursos, cualquier mejora que se pueda proponer pasa por hacer cambios en la normativa legal que eliminen todas las restricciones del presupuesto que no permiten que un distrito recibe un monto menor al que recibió el año anterior y que establecen montos anuales mínimos para Lima y Callao(6)(7).
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
103
Grafico F-13Mantenimiento de distorsiones generadas por las restricciones presupuestarias
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Las Transferencias Alimentarias y Nutricionales en el Marco de la Descentralización. Boletín de Transparencia Fiscal – Informe Especial. P. 41.
2. Elaboración de un padrón de beneficiario estándar
Uno de los grandes problemas encontrados en el Programa es la ausencia de información relevante en los Padrones de beneficiarios. Esta deficiencia impide que el Padrón de beneficiarios cumpla efectivamente su rol de instrumento de gestión necesario suministrar la información primaria a partir del cual se identifique a la población objetivo del PVL.
Por otro lado, este instrumento, que es manejado tanto a nivel de Municipalidades como a nivel de Comités (En algunas ocasiones las madres guardan una copia del documento oficial que es conservado por la Municipalidad pero, en otras ocasiones, las madres manejan su propio padrón de beneficiarios donde guardan información de cada uno de los beneficiarios de sus comités así como de sus apoderados) no tiene un modelo estandarizado que permita rescatar información importante para poder identificar más efectivamente a los beneficiarios (por ejemplo datos de antropometría).
Utilizando una lista de chequeo conformada por información necesaria para poder hacer seguimiento a los beneficiarios del Programa (Esta lista comprendía información tanto del beneficiario como del apoderado del mismo, en caso se tratase de un menor de edad. En cuanto a la información del apoderado, la lista de chequeo incluía: los apellidos y nombres, su dirección, número de documentos de identidad y firma. Para el caso de los beneficiarios la información del Padrón a ser chequeada era: sus apellidos y nombres, edad, tipo de beneficiario, dirección, fecha de nacimiento, fecha de entrada al programa, y peso y talla a la entrada y salida del programa.
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
104
Se considera como datos básicos en el padrón el Apellido paterno y materno del beneficiario, nombre, edad, tipo de beneficiario, dirección.. 6 se revisó la información recolectada en los padrones de beneficiarios tanto en las Municipalidades como en los Comités.
Se encontró que tan sólo el 47% de las municipalidades visitadas contenían la información básica requerida en el padrón. Adicionalmente se encontró que de las 66 Municipalidades visitadas ninguna registró algún dato sobre el Estado Nutricional de los beneficiarios.
A nivel de los Comités encontramos los padrones en peor estado que en las Municipalidades. Así, sólo el 33% de los comités visitados en el país contenía la información mínima requerida en el padrón. Nuevamente, esta cifra se traduce en un 42% de los comités de Lima Metropolitana, un 32% de los comités del resto urbano y un 25% de los comités visitados en el ámbito rural.
3. Apoyo de los sistemas de información del Ministerio de Salud (MINSA)
Lo que buscamos responder en este acápite es si los sistemas de información del MINSA podrían ayudar a mejorar la focalización del Programa. Básicamente nos centraremos en analizar si el Seguro Integral de Salud (SIS), el Subprograma Nacional de Crecimiento y Desarrollo (CRED), el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI) y el Programa de Control Prenatal (CPN), pueden servir como mecanismos de captación y seguimiento de beneficiarios del PVL. Para ello partiremos con una descripción de la cobertura de estos Programas, tanto en los beneficiarios como en los no beneficiarios, presentando no sólo los datos proporcionados por los Hogares encuestados sino también los resultados de la verificación de un establecimiento de salud por cada conglomerado seleccionado para el estudio económico.
Cobertura del SIS en Beneficiarios y No beneficiarios
Las personas beneficiarias del SIS son aquellas identificadas y categorizadas como pobres o pobres extremos y cuyo requisito (dependiendo del plan a los que se afilien) para formar parte del mismo es tener entre 0 a 4 años 11 meses y 29 días; Entre 5 y 17 años 11 meses y 29 días; ser gestante o puérpera o ser mayor de 18 años (adulto en situación de emergencia y Adulto focalizado según ley)(8). Observamos que la población objetivo del PVL pertenece también a la población objetivo del Seguro Integral de Salud.
6 Esta lista comprendía información tanto del beneficiario como del apoderado del mismo, en caso se tratase de un menor de edad. En cuanto a la información del apoderado, la lista de chequeo incluía: los apellidos y nombres, su dirección, número de documentos de identidad y firma. Para el caso de los beneficiarios la información del Padrón a ser chequeada era: sus apellidos y nombres, edad, tipo de beneficiario, dirección, fecha de nacimiento, fecha de entrada al programa, y peso y talla a la entrada y salida del programa. Se considera como datos básicos en el padrón el Apellido paterno y materno del beneficiario, nombre, edad, tipo de beneficiario, dirección..
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
105
La Cobertura del SIS es mayor en los beneficiarios del Programa que en los no beneficiarios. Para el caso de los beneficiarios el nivel de cobertura del Seguro Integral de Salud es del 51% mientras que la cobertura en los no beneficiarios es de 39%. Esta diferencia se debería a que la población que accede al PVL se encuentra en desventaja económica (mayores niveles de pobreza) que el grupo que no llega a acceder al Programa. Es por ello que, cuando hacemos la comparación tomando en cuenta únicamente a la población con algún nivel de pobreza, las diferencias en cobertura se hacen nulas a nivel nacional.
En Lima Metropolitana la diferencia en la cobertura de beneficiarios y no beneficiarios es aún mayor (42% y 22%), mientras que en el ámbito rural las diferencias se acortan (59% y 64%). Este hecho se estaría debiendo la existencia de homogeneidad en los niveles de pobreza de la población rural sea o no beneficiaria del PVL.
Grafico F-14Cobertura del SIS en la población objetivo total vs. Población objetivo
con algún nivel de pobreza del PVL
51 55
39
5159
4542
605146 54
34
22
574639
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Lima Metropolitana Resto Urbano Resto Rural Nacional
%
BeneficiariosBeneficiarios con algún nivel de PobrezaNo BeneficiariosNo Benefeciarios con algún nivel de Pobreza
Fuente: ENAHO 2002Elaboración Propia
La cobertura del SIS se concentra principalmente en los niños de 0 a 6 y de 7 a 13 años, tanto para el caso de beneficiarios como para los no beneficiarios. Se observa bajos niveles de cobertura para el caso de las madres gestantes y los ancianos en comparacion con la población infantil. Este hecho puede ser observado tanto a partir de los datos de la ENAHO 2002 como a través de los resultados de nuestra encuesta.
Tabla F-8Cobertura del SIS en Beneficiarios vs. No Beneficiarios en porcentaje
Lima Metropolitana Resto Urbano Resto Rural Nacional
Beneficiarios
No Beneficia
rios
Beneficiarios
No Beneficia
rios
Beneficiarios
No Beneficiario
s
Beneficiarios
No Benefici
arios
n=1338
n=1365
n=1876
n= 1847
n=2425
n=308
n=5639
n=3520
Niños de 0 a 6 40.62 20.61 42.53 28.01 62.82 26.19 51.27 24.97
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
106
Niños de 7 a 13 40.48 20.00 37.50 25.20 55.99 21.05 47.01 22.74
Gestantes y Lactantes 12.82 10.64 16.67 6.85 6.80 0.00 11.06 7.52
Ancianos mayores de 65 2.63 0.00 1.89 0.00 1.41 0.00 1.85 0.00
Otro Tipo 2.21 0.82 2.65 0.92 7.02 0.00 4.26 0.81
Total 17.86 9.01 19.46 11.48 32.29 11.04 24.60 10.48
Cobertura de CRED en Beneficiarios y No beneficiarios
La información acerca de la cobertura de CRED que levantamos para este estudio no proviene únicamente de la encuesta realizada sino también de verificaciones en establecimientos de salud de algunos de los conglomerados visitados. En tal sentido pudimos cruzar las dos fuentes de información para reportar nuestros hallazgos.
Se encontraron brechas de información muy grandes entre las respuestas en los hogares y los datos en las Historias Clínicas de los niños observados. Sólo el 46% de los beneficiarios que declararon acudir a control CRED tienen el control registrado en su historia clínica mientras que para el caso de los no beneficiarios esta cifra alcanza el 29%. Esta brecha es más notoria en Lima Metropolitana en donde se pudo verificar la asistencia a CRED en el 10% de los beneficiarios que afirmaron asistir y en el 12% de los no beneficiarios. En el ámbito urbano estos porcentajes son 71% y 37% mientras que en el ámbito rural estamos hablando de 53% de asistencias a CRED verificadas en beneficiarios (El tamaño de muestra para no beneficiario en los que se pudo verificar su asistencia a CRED es muy pequeño para presentar resultados). Como vemos, las brechas siempre son mayores para el caso de los no beneficiarios.
Según los datos en las Historias Clínicas el 22% de los beneficiarios a nivel Nacional acude a control CRED mientras que el 17% de los no beneficiarios lo hace también. Por otro lado, la información recogida en los hogares nos muestra porcentajes más altos a los encontrados en las historias clínicas y bastante similares entre beneficiarios y no beneficiarios (37% y 35%). Las mayores coberturas se encuentran en el resto urbano con 41% para el caso de beneficiarios y 29% de no beneficiarios según datos de Historias clínicas y 34% en beneficiarios y 42% en no beneficiarios según lo reportado en la encuesta. En el ámbito rural la cobertura en beneficiarios alcanza al 27% de los beneficiarios según Historias Clínicas y al 47% según la encuesta.
Tanto los beneficiarios como los no beneficiarios menores de dos años de edad son los que presentan mayor asistencia a controles CRED debido principalmente al esquema de controles establecido. Así por ejemplo, para el caso de los niños entre 6 y 11 meses, la cobertura verificada para beneficiarios fue de 56% y en los no beneficiarios fue 24%. Por otro lado, se verificó únicamente en el 10% de los beneficiarios entre 48 y 59 meses y en
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
107
el 4% de los no beneficiarios del mismo grupo etéreo. Las coberturas declaradas en los hogares fueron mayores pero también siguieron una tendencia decreciente conforme la edad del niño aumentaba.
Cobertura de PAI en Beneficiarios y No beneficiarios
Se pudo verificar, en los Establecimientos de Salud de los conglomerados seleccionados, que el 67% de los beneficiarios y el 56% de los no beneficiarios entre 6 y 71 meses de edad, a nivel nacional, tenían al día sus vacunas. La mayor cobertura se estaría dada entre los beneficiarios del ámbito urbano (82% según lo registrado en las Historias Clínicas), mientras que la menor cobertura tanto para beneficiarios como para no beneficiarios se presenta en Lima Metropolitana con 43% y 50%, respectivamente.
Cobertura de CPN en Beneficiarios y no Beneficiarios
Como se señaló en el capítulo anterior de este informe, más del 85% de las madres de los niños evaluados realizó al menos una visita de control prenatal durante el último embarazo. La verificación en los Establecimientos de Salud de los Conglomerados seleccionados para el estudio económico arrojó como resultado que, de las 8 madres que declararon haber tenido acceso a control pre natal durante el embarazo (siete beneficiarias y una no beneficiaria) sólo dos de ellas (una beneficiaria y una no beneficiaria) tenían registrado por lo menos un control en sus historias clínicas, tal como lo declararon.
Ahora bien, luego de lo visto podemos plantearnos nuevamente la pregunta de sí los sistemas de Información del MINSA pueden contribuir a mejorar la focalización y seguimiento de los beneficiarios del PVL.
Por el lado del Seguro Integral de Salud se puede señalar que dada la superposición entre su población objetivo y la del PVL y, la precisión en su focalización que se refleja en la similitud de cobertura entre los beneficiarios y no beneficiarios del PVL en condición de pobreza; este Programa podría servir de medio para captar a nuevos beneficiarios que necesiten del PVL.
Por el lado del Subprograma Nacional de Crecimiento y Desarrollo, parece ser que se estaría desaprovechado una gran oportunidad no sólo de captar beneficiarios con problemas nutricionales sino también de poder hacer un seguimiento de los mismos. Las grandes brechas de información entre lo afirmado por las madres y lo verificado en las Historias Clínicas no estaría reflejando simplemente falsedad en lo declarado por las encuestadas sino también desactualización de las Historias Clínicas y Registros CRED.
4. Adicional: fortalecimiento y reorientación de los propios criterios empleados
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
108
Si bien los errores de Filtración y Subcobertura del Programa son muy altos, la comparación entre beneficiarios y no beneficiarios del PVL así como la descripción de criterios de selección empleados nos mostró que el trabajo de selección está teniendo éxito en el sentido que se está focalizando a las familias más pobres.
Existe una gama de criterios a reforzar que se presentan en todos los actores involucrados en el proceso de Focalización, sobre todo en las dirigentas de los Comités quienes tienen un rol protagónico en la selección. El estudio cualitativo nos permitió identificar los puntos centrales alrededor de los cuales sería necesario implementar una intervención comunicacional para mejorar la Focalización, estos puntos son descritos a continuación.
Los representantes del Programa a nivel de las Municipalidades manifestaron la necesidad de hacer que las madres tengan presente la importancia ciertos temas o conceptos como son la naturaleza de anemia y la desnutrición.
“El vaso de leche es un programa excelente y depende de todos nosotros para hacer que llegue a los niveles que debe tener. Sé que los niveles de anemia no bajan, ni los cuadros de desnutrición tampoco” (LSM1)
Otro punto que debe tenerse en cuenta para una futura intervención comunicacional es el saber explicar a la madre que el niño es el que posee mayor prioridad y no los demás. El hecho de priorizar el alimento para el niño, no significa que el resto de miembros del hogar no sean merecedores del mismo, sino que la cantidad de ración brindada es pensando en los requerimientos diarios del menor.
....Hay gente que dicen: que apúrense, que mi esposo se va a trabajar. Y no es que el esposo no merezca tomarlo, sino por que los más vulnerables son los niños y a ellos no les llega la ración que deberían (LSM1)
“Ella no entendió, yo creo que estamos mal acostumbrados a sólo recibir. También ha pasado que con personas que habiendo cumplido su tratamiento querían seguir recibiendo. Yo les expliqué que había que darle prioridad a los niños...” (LSM1)
Destaca también la existencia de un problema de interacción, de respeto, de concepción de otro entre los diferentes actores del Proceso, lo cual genera malestar al momento de seleccionar a los beneficiarios. Cualquier intervención comunicacional debe considerar la solución de este problema.
“Acá me viene a reclamar gente que no tiene hijos, gente que tiene casas de tres pisos motos, combis y que dice que va a pelear por su vaso de leche para sus perros”
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
109
“ Los hijos de esa casa son beneficiarios que se atienden en clínicas, que tienen una situación económica pudiente. Son personas que les gusta vivir de los demás, son a veces los que manejan a ese grupo necesitado”. (UTM1)
“Entonces a veces, la gente se pone atrevida, pero mucha gente entiende, aquí no se trata de discutir o de gritar, sino de hacerles entender, que no le vamos a quitar a esa señora sino que le vamos a dar a una señora que no tiene, que es de escasos recursos ¿no?, entonces ellos tienen que saber entender y hay mucha gente que entiende.......(UHM1)
Otro punto sobre el cual sería importante trabajar, sobre todo por el lado de las madres, es el de la lectura que se le da a las leyes del Vaso de Leche. Se encontraron diferentes formas de interpretar la ley y el planteamiento de alternativas cuyos efectos recaerían en la población objetivo del Programa.
“Nosotros hemos llegado en un 60 por ciento en empadronar a niños de 0 a 6 años, como dice la ley. Por eso estamos demostrando que estamos dando importancia a la segunda prioridad”... (LCM1)
A veces lo estipulado por la ley viene a ser un elemento que permite legitimar una decisión, los representantes de las Municipalidades y de los Comités se respaldan en la ley para afirmar de manera convincente que la interpretación que le han dado es válida.
....... “Yo le dije que me disculpe pero la norma no me dice que tengo que darle a los diabéticos, se quejaba que el lácteo era muy dulce”. (UTM1)
El desconocimiento de la Ley también está presente en los hogares beneficiarios, entre las madres que no participan de la dirigencia. Se encuentran casos en donde sin explicación expresa se aceptan cambios basándose en suposiciones y los cuales podrían ser respaldados con explicaciones mas técnicas de personal o instituciones especializadas en temas médicos, de esta manera si constituiría un fundamento válido para realizar dicho cambio, las falacias que se producen se ven claramente en lo expresado por la beneficiaria
“En este año se está cambiando, porque los años anteriores ha habido por desnutrición y por tercera edad, se les ha dado apoyo a las ancianitas ¿no?. Nos han dicho que por más que el niño este desnutrido y le damos más leche no va a recuperar lo perdido” (UHP1)
“Antes recibía los niños hasta los 13 años, ......... la señora del Centro de salud dijo que lo que había que hacer era pedir certificado de desnutrición ..........donde el centro de salud establecía su certificado se le daba, sino no. Pero ahora se le da solo a niños de 0 a 6 años ¿no?. (UHP2)
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
110
A nivel de dirigentes se presentan situaciones como esfuerzos por lograr que dentro del comité se establezcan acuerdos y lo consideren en su estatuto para poner límites a la incorporación de un beneficiario o facilitar la salida de los mismos, de esta manera se debe perpetuar el pensamiento de solidaridad que tiene además que los demás lo cumplan y lo respeten. Reforzar este tipo de inciativas sería otro factor necesario a considerar en una intervención futura.
..... “El vaso de leche es para los niños menores de 7 años. Tengo niños de 9 a 10 años, flaquitos, ya no los puedo sacar. Ya mas bien hemos hecho un estatuto, que sean solo los niños de 0 a 10 años. O sea cada comité aprueba su estatuto. En general, los otros comités si tienen niños de 0 a 12 años”.(R1P1)
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
111
IV. CONCLUSIONES
La Inversión Social que el Estado viene realizando a través del Programa Vaso de Leche no está llegando efectivamente a la Población Objetivo, ello se manifiesta en las altas tasas de Subcobertura y Filtración que presenta el Programa (76% y 42% respectivamente).
De estos errores en el modelo de Focalización el más grave es el de Subcobertura, sobre todo si tomamos en cuenta que el 54% de los niños de 0 a 6 años de edad en situación de pobreza no está accediendo al Programa, a pesar de que por Ley se les debe dar prioridad.
A estos errores de Focalización se les suma la Superposición con otros Programas Alimentarios, principalmente el de Desayunos Escolares al que también estaría accediendo un 14% de los niños de 7 a 13 años beneficiarios del PVL.
La Filtración de beneficiarios que no pertenecen a la Población objetivo y la superposición con desayunos escolares genera un costo social que, de ser eliminado podría convertirse en una inversión que garantice el 100% de cobertura de niños de 0 a 6 años en situación de pobreza.
De los 3 ámbitos de estudio analizados, es el rural el que presenta una mejor Focalización en términos relativos y es Lima Metropolitana en donde ocurre lo contrario. Además, es también en Lima en donde los beneficiarios de Segunda Prioridad adquieren mayor protagonismo en el Programa.
Si bien es cierto que son las madres de los Comités las que tienen un rol protagónico en la selección de beneficiarios, mejorar la Focalización del PVL implica cambios por parte de los diferentes actores involucrados: Por el lado del Gobierno Central se hace necesario un cambio en las leyes presupuestarias que eliminen las distorsiones generadas por los montos mínimos establecidos.Por el lado de los Gobiernos Locales se requiere un mayor protagonismo en el Proceso de selección de beneficiarios así como la elaboración de Padrones de Beneficiarios estándares que puedan rescatar toda la información necesaria para captar a los beneficiarios que realmente necesitan del Programa así como hacerles el seguimiento debido.Por el lado de los Comités y los beneficiarios se requiere una reorientación de los criterios de selección y autoselección empleados así como un mejor conocimiento de las Leyes.
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Eva
luac
ión
de Im
pact
o de
l Pro
gram
a V
aso
de L
eche
Fo
caliz
ació
n d
el P
rog
ram
aF
oca
lizac
ión
del
Pro
gra
ma
112
V. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
(1) Ley 24059: CREAN EL PROGRAMA DEL VASO DE LECHE EN TODOS LOS MUNICIPIOS PROVINCIALES DE LA REPÚBLICA Normas Legales- Diario Oficial El Peruano. Lima, 21 de diciembre de 1984.
(2) Ley 27470: LEY QUE ESTABLECE NORMAS COMPLEMENTARIAS PARA LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA VASO DE LECHE. Normas Legales- Diario Oficial El Peruano. Lima, domingo 3 de junio de 2001, Anexo XIX- N º 7650, Pág. 203875.
(3) Contraloría General de la Republica, Informe Macro del Programa Vaso de Leche, Lima 2002. Informe Macro del PVL N º 004-2002-CG/ B350 Año 2000 del 19 de febrero de 2002.
(4) Transparencia Económica. Las Transferencias Alimentarias y Nutricionales En El Marco de la Descentralización. Boletín de Transparencia Fiscal N º 34 – Mayo de 2004. Informe Especial: PP. 32- 48. Ministerio de Economía y Finanzas. Ubicado en: http: //transparencia economica.mef.gob.pe/ transferencia/ vaso_de_leche.asp.
(5) Ley 26637: Ley Distritalización del Programa del Vaso de Leche. Normas Legales- Diario Oficial El Peruano. Lima, 24 de junio 1996.
(6) Decreto de Urgencia N º 069-96: Lima y El Callao tienen un tratamiento diferente ya que se les asigna el mismo monto cada año. Lima, 20 de setiembre de 1996.
(7) Resolución ministerial 186-2004 /MINSA: Contempla a Directiva N º 030- MINSA-V.01: “Directiva que regula el proceso de afiliación de los beneficiarios del Seguro Integral de Salud”. Ministerio de Salud del Perú. Lima, 13 de febrero del 2004.
(8) David Stifel, Harold Alderman. Description of VL Program. The “Glass of Milk” Subsidy Program and Malnutrition in Peru. Lima, Perú. Abril de 2003.
(9) Enrique Vásquez. Los Vaivenes del Gasto Social en Alimentación y Nutrición Infantil ¿Los niños..... primero? Save de Children. Lima, Perú. Marzo de 2004. Volumen II: PP 77 – 99.
(10) Juan Chacaltana J. El gasto social focalizado de lucha contra la pobreza. MÁS ÁLLA DE LA FOCALIZACIÓN Riesgos de lucha contra la pobreza en le Perú. CIES y GRADE. Lima, Perú. Setiembre de 2000.
(
(
(
(
(
(
(
(
(