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Evaluación a la Política Pública Buen Gobierno

Iniciativas de Rediseño Organizacional en Entidades

del Estado

2011-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIAContraloría General de la República

Contralora General de la RepúblicaSandra Morelli Rico

Vicecontralora General de la RepúblicaLigia Helena Borrero Restrepo

Contralora Delegada para el Sector Gestión Pública e Instituciones FinancierasClaudia Isabel Medina Siervo

Director de Estudios SectorialesMaría Patricia Van Strahlen Ribón

Director de Vigilancia FiscalPablo Emilio Morillo Guerrero

Elaboración del presente documento

Supervisora Encargada Mercedes Hernández Campos

Equipo Auditor Carmen Elisa Cruz BernalTatiana Rojas Cetina

Edición y correcciónMercedes Hernández Campos

DiagramaciónYenny Liliana Pérez Guzmán

PortadaMagda Briceño Muñoz

ImpresiónImprenta Nacional de ColombiaOctubre 2014

Política Pública Buen Gobierno • Iniciativas Rediseño Organizacional

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Contenido

Introducción 5 Resultados de la evaluación de la política pública 7 Mecanismos de coordinación, seguimiento y evaluación de la línea 7 Comité Estratégico de las Reformas 7 Trazabilidad del proceso 8 Mecanismo de Seguimiento gubernamental 9 Conformación de Grupos de trabajo de Control Interno 10

Coordinación interinstitucional: roles y funciones 10

Resultado y análisis de los indicadores definidos 12

Experiencias positivas y negativas de la línea 17 Experiencias Positivas 17 Experiencias Negativas 17

Pronunciamiento sobre Derechos y Fines fundamentales del Estado relacionados con la Política Pública evaluada 18

Conclusiones 21

Anexo 1: Indicadores aplicados 23

Anexo 2: Resultado de indicadores diseñados para entidadesestudios de caso 24


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Introducción

El objetivo de la reforma administrativa adelantada en el período 2010 - 2014 se centró en aumentar la eficiencia en la prestación del servicio público, hacer coherente la organización y funcionamiento de la administración pública con el fin de lograr una mejor prestación del servicio mediante mayor cobertura y rentabilidad social en el uso de los recursos.

El lineamiento del Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014 con respecto a esta reforma institu-cional se encuentra en el capítulo de Buen Gobierno y se refiere a lograr la eficiencia adminis-trativa mediante la innovación gubernamental, a través de dos acciones: arreglos institucionales por temas estratégicos e iniciativas de rediseño organizacional de entidades del Estado1.

El rediseño institucional surgió como respuesta al diagnóstico expuesto en el PND, en el cual se plantean problemas en las estructuras sectoriales identificando sobrecarga de funciones en entidades formuladoras de política o en un único ejecutor; baja capacidad orientadora de las entidades cabezas de sector sobre la red institucional; debilidad en los esquemas de regulación y control, y debilidad en los recursos humanos, financieros, administrativos o de información en las organizaciones2.

La reforma de la administración pública efectuada bajo las facultades extraordinarias al Pre-sidente de la República3, permitió la escisión de tres Ministerios, creación de departamentos administrativos, unidades administrativas especiales y agencias, cambios de adscripción, traslado de funciones, entre otros cambios, con el propósito de garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público, hacer coherente la organización y funcionamiento de la Administración Pública y lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos públicos.

Aunque la reorganización institucional se adelantó mediante el ejercicio de facultades extraordina-rias, ordinarias y Ley de restitución de tierras, esta evaluación contempla el rediseño a partir de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República mediante la Ley 1444 de 2011.

De esta forma, el rediseño institucional tiende a crear organismos y funciones relacionados con la inclusión social y reconciliación, igualdad de oportunidades y acceso a los derechos fundamen-tales, impulso a la competitividad e incremento en la eficiencia y eficacia de la administración.

1 DNP, Prosperidad para Todos Plan Nacional de Desarrollo 2010 -2014 Tomo II, Bogotá 2011, págs. 633-638

2 DNP, Prosperidad para Todos Plan Nacional de Desarrollo 2010 -2014 Tomo II, Bogotá 2011, página 637.

3 a) Crear, escindir, fusionar y suprimir, de los departamentos administrativos. b) Determinar los objetivos y la estructura orgánica de los ministerios y la integración de los sectores administrativos respectivos. c) Modificar los objetivos y estructura orgánica de los ministerios reorganizados. d) Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública Nacional. e) Crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y otras entidades de la rama ejecutiva. f) Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes, y de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado. g) Crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se supriman. h) Determinar la adscripción o vinculación de entidades públicas nacionales descentralizadas. i) Realizar las modificaciones presupuestales necesarias para financiar los gastos de funcionamiento e inversión de las entidades modificadas o creadas. j) Crear los empleos en la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación que se requieran para asumir las funciones y cargas de trabajo que reciba como consecuencia de la supresión o reestructuración del DAS.

Contraloría General de la República

64 Este documento hace parte del Informe de Auditoria a Política Pública. Línea: “Iniciativas de rediseño organi-zacional en entidades del Estado” - Buen Gobierno. CGR, elaborada por los autores. Julio de 2014

La evaluación a la Política Pública Buen Gobierno, Línea: “Iniciativas de rediseño organizacio-nal en entidades del Estado”4, período 2011 - 2013, se realizó mediante la verificación de los principios de la gestión fiscal de economía, eficiencia y eficacia con las que se ha realizado la inversión y disposición de los recursos públicos para la protección de los derechos fundamen-tales de los colombianos, en el marco de un Estado Social de Derecho y en cumplimiento de los fines esenciales del Estado.

Para tal fin, en primera instancia se verificaron los mecanismos de coordinación, seguimiento y evaluación de la línea por parte de las entidades orientadoras del rediseño, como son la Alta Consejería del Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa, Departamento Administrativo de la Función Pública, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación.

Posteriormente, se determinó la coordinación interinstitucional mediante el análisis de roles y responsabilidades de las instituciones objeto del rediseño.

A continuación mediante el diseño y/o aplicación de indicadores se verificó la eficiencia, eficacia y economía de la implementación de la línea. Después se identificaron los factores de éxito y fracaso de tipo jurídico, técnico y fiscal.

Finalmente se realizó un pronunciamiento sobre los fines esenciales del Estado relacionados con la política evaluada.

El desarrollo de la evaluación se realizó a partir del análisis de la selección de cuatro (4) redes institucionales por objetivo de la reforma, conformadas por doce (12) entidades caso estudio de un universo de 59 entes intervenidos. (Tabla 1)

Tabla 1 Entidades caso estudio

Objetivo de la reforma Entidades seleccionadas

Fortalecimiento institucional para la inclusión social y la reconciliación

1. Departamento Administrativo de la Prosperidad Social

2. Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema

3. Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas

4. Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial

5. Centro de Memoria Histórica

Fortalecimiento de la política social del Estado y protección de derechos

1. Ministerio de Justicia

Fortalecimiento institucional para sectores críti-cos para la competitividad del país

1. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

2. Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)

3. Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia

Reformas para una mayor eficiencia y eficacia del Estado

1. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

2. Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente

3. Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC


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Resultados de la evaluación de la política pública

Mecanismos de coordinación, seguimiento y evaluación de la línea

“La coordinación implica la posibilidad de mejoramiento en el suministro de bienes y servicios, la maxi-mización de los recursos y aumento en la efectividad en la prestación de los bienes sociales. Por lo tanto, se crea la necesidad de que un grupo de personas o instituciones logren trabajar juntas para lograr un objetivo o para alinear metas, prioridades y recursos” (Winer & Ray, 1994; Butterworth et al, 2001)5

Igualmente requiere de diversos mecanismos como la elaboración de memorias, acuerdos in-terinstitucionales, lineamientos del trabajo institucional, así como mecanismos de seguimiento y monitoreo.

Comité Estratégico de las Reformas

La coordinación para efectuar el rediseño se realizó por medio de una instancia técnica informal denominada Comité Estratégico de las Reformas, conformado por la Alta Consejería del Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa, Departamento Administrativo de la Función Pública, el Departamento Nacional de Planeación, con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, cada una ejerciendo las com-petencias y funciones asignadas por ley.

En las reuniones de este Comité se impartieron los lineamientos estratégicos y el enfoque con-ceptual que debían orientar las reformas en el marco del alcance de la Ley 1444 de 2011, cuyos propósitos fueron6:

(a) Modernizar las entidades públicas en su estrategia y estructura, mediante la revisión de están-dares internacionales y el contexto nacional; procesos para la toma de decisiones; definición de roles y funciones en la estructura de cada entidad; establecer estrategias que generen una cultura de gestión de conocimiento y revisión de la institucionalidad con diferentes grupos de interés.

(b) Eficiencia administrativa y gestión pública eficaz, mediante el fortalecimiento de herramientas de gestión para el buen uso de recursos humanos, financieros y tecnológicos; una política de racionalización de trámites internos y un mayor uso de tecnología e innovación en el sistema de gestión de procesos.

(c) Eficiencia en el gasto público, mediante los servicios compartidos y una mayor eficiencia; la composición del personal de planta en cada entidad y las oportunidades laborales.

5 http://www.unicef.org/mexico/spanish/mx_02I-Hacia_un_modelo_de_coordinacion...pdf

6 Ponencia DAFP XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012, página 2.


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El procedimiento consistió en que las entidades objeto de reformas presentaban ante esta instancia sus iniciativas, las cuales una vez estudiadas el Comité manifestaba las observaciones, sugerencias y recomendaciones para los correspondientes ajustes y posterior construcción de los soportes técnicos de la propuesta de reforma (estudios técnicos y proyectos de decreto de estructura administrativa, planta de personal, entre otros).

Las actuaciones del Comité Estratégico de la Reforma no fueron documentadas debido a que este no fue constituido formalmente7, lo que implicó que no se oficializaron los objetivos, com-petencias, funciones, integrantes, tareas asignadas, Secretaria Técnica y reglamento o normas para el funcionamiento del mismo, impidiendo ejercer el seguimiento, control y verificación entre la planeación y el resultado, en aspectos como el número de entidades intervenidas, la proyección y modificación de estructuras y de plantas de personal.

Trazabilidad del proceso

El procedimiento establecido para reformar las entidades estatales consiste en8:

1. La entidad interesada elaborará el estudio técnico, acorde con los lineamientos establecidos en la Guía de Modernización del DAFP.

2. Con la justificación técnica, si se trata de una entidad descentralizada se debe presentar a la entidad cabeza de sector, para definir si es procedente su trámite a las otras instancias de Gobierno.

3. De encontrarla procedente, la entidad cabeza de sector la envía al DAFP, para su viabilidad técnica.

4. Las áreas técnica y jurídica del DAFP revisa dicha propuesta. De encontrarla ajustada a los requerimientos técnicos, se remite con concepto favorable al MHCP.

5. El MHCP, revisa el estudio técnico y el proyecto de decreto, si los encuentra ajustados imparte el concepto de viabilidad presupuestal y remite el proyecto de decreto a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, para su aprobación y firma del Señor Presidente.

6. Publicación en la página de la Presidencia y en el Diario Oficial.

7. Corresponde a la entidad reestructurada adelantar todas las gestiones para la ejecución de la modificación con la asistencia técnica del DAFP.

8. En el evento de que alguna de las instancias no encuentre pertinente el proyecto lo devuelve a las instancias donde tuvo origen.

Sin embargo, en el caso de la ANDJE se expidieron los Decretos 4085 y 4086 de 2011(creación y establecimiento de planta), sin contar previamente con el concepto técnico del DAFP, ya que dichos decretos fueron expedidos el 1º de noviembre de 2011, mientras que el concepto técnico del Departamento fue emitido el 3 de noviembre de 2011.

Así mismo, de 12 entidades revisadas 3 tienen viabilidad presupuestal previa al concepto técnico del DAFP en la creación y establecimiento de plantas. Tabla 2.

7 Oficio OFI14-00023785! JMSC 40000 del 19 de marzo de 2014

8 DAFP, Oficio OFI14-00023785! JMSC 40000 del 19 de marzo de 2014


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Lo anterior denota deficiencia en la planeación y coordinación entre las entidades que partici-paron en el proceso de restructuración, para el cumplimiento del término establecido para el uso de las facultades extraordinarias (6 meses), lo que podría haber ocasionado deficiencias en la calidad del contenido de los decretos y la omisión de las normas establecidas.

No obstante, aunque el DAPRE considera que en cuanto a la ANDJE, se surtieron los trámites legales y el hecho de que el decreto se haya expedido antes del concepto del DAFP no conlleva vicios legales y que respecto al DPS, ANSPE y UACT, no es prerrequisito obligatorio el concepto técnico del DAFP para expedir la viabilidad presupuestal y que el orden de aprobación es indife-rente, la CGR sostiene que el proceso establecido para la ejecución de una reforma conlleva unos pasos que han sido técnicamente planeados y deben culminarse ordenadamente para obtener el producto deseado, por tanto es evidente que el paso previo es requisito del paso posterior.

Mecanismo de Seguimiento gubernamental

La base legal que establece los mecanismos de seguimiento y evaluación a los programas gu-bernamentales se contemplan en la Ley 152 de 1994 y el Decreto 3517 de 2009, así mismo, el DNP en el Sistema Nacional de Evaluación y Gestión de Resultados define el componente de seguimiento así:

El seguimiento es una actividad continua que provee información sobre el progreso de una política, programa o entidad, mediante la comparación de avances periódicos y metas prede-finidas. Con un enfoque orientado hacia el desempeño, proporciona elementos para la acción correctiva y establece vínculos de responsabilidad entre los ejecutores y sus resultados, sin entrar a examinar de manera detallada la causalidad entre las intervenciones y sus efectos.

Los mecanismos de seguimiento de la implementación de la reforma utilizados por el Gobierno para el rediseño fueron: indicadores Sinergia, Modelo integrado de gestión FURAG, Portal de Transparencia Económica, Seguimiento a la ejecución financiera, Sistema de control interno y Asesoría y acompañamiento a las entidades en la implementación de la reforma, indicadores que son utilizados para la evaluación del desempeño de toda la administración pública.9 Con estas herramientas se dio el acompañamiento, asesoría y asistencia técnica permanente a las entidades intervenidas.

Sin embargo, las herramientas de evaluación y control implementadas para medir los resultados de avance y cumplimiento en metas y objetivos del PND, no es el caso tomarlas por analogía, para medir la implementación de la línea “Rediseño Organizacional”, cuyos mecanismos de seguimiento deben ser diferentes, específicos y adecuados a este objetivo, dados los hechos encontrados en las auditorias del SPC y el ANSPE, entre otras, y los resultados de los indicadores que reflejan deficiencias. Ade-más, el acompañamiento del DAFP, previo a la conformación legal de las entidades, no reemplaza las actividades de seguimiento ni subsana las deficiencias en la implementación de las entidades.

Tabla 2Entidades con viabilidad presupuestal previa al concepto técnico del DAFP

Fuente: DAFP - MHCP

Entidad Concepto Técnico DAFP Viabilidad Presupuestal MHCP

DPS 03/11/11 02/11/11

Consolidación Territorial 03/11/11 02/11/11

ANSPE 03/11/11 02/11/11

9 Departamento Nacional de Planeación. Oficio 20145100303561 del 19 de marzo de 2014.


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En cuanto a la evaluación de la política, el DNP planteó incluirla en la agenda de 2013, aunque consideró que era prematuro realizarla por cuanto había que otorgar un período y esperar resultados, proyectando iniciar un proceso de diseño de dicha evaluación en el 2015.

Conformación de Grupos de trabajo de Control Interno

De conformidad con los artículos 209 y 269 de la Constitución Política, la ley 87 de 1993, el Decreto 1826 de 1994, la ley 019 de 2012 y la Ley 1474 de 2011 destaca la importancia del rol de las Oficinas de Control Interno en cada entidad.

En la estructuración de seis entidades (ANLA, PNNC, ANSPE, UACT, CMH, CCE) no se constituyeron oficinas de control interno como resultado del análisis de diversos factores, sin embargo en los decretos de creación se asignó al director garantizar el ejercicio de control in-terno, supervisar su efectividad y la observancia de sus recomendaciones, así como la existencia del Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno, funciones que, de acuerdo con el DAPRE, fueron desarrolladas por el grupo de trabajo conformado al interior de cada entidad, desde que empezaron a funcionar.

No obstante lo anterior, se observó que la creación y entrada en funcionamiento de dichos grupos de trabajo, se realizaron hasta año y medio después del nombramiento del gerente (ver Tabla 3).

Tabla 3Creación de Grupos Internos de Trabajo de Control Interno

*A partir del nombramiento del Director

Teniendo en cuenta que dentro de las funciones del Director se incluyó la responsabilidad por el ejercicio del control interno, es necesario destacar que la función efectiva de esta competencia debe desarrollarse dentro de un término razonable, a fin de garantizar los principios de obje-tividad, transparencia, eficacia, eficiencia y economía inherentes la función pública.

Como quiera que la constitución de los grupos internos de trabajo de control interno responsables de la implementación y operatividad del Comité de Coordinación se efectuó en diferentes plazos, se evidencia un riesgo de afectación negativa en los resultados de la gestión de las entidades por la inaplicación del ejercicio de control en razón a la inexistencia de un plazo determinado dentro del cual debe darse cumplimiento a la obligación, situación que es necesario prever en los futuros proyectos de rediseño.

Coordinación interinstitucional: roles y funciones La evaluación se desarrolló a través de la matriz de roles y funciones a las redes y entidades en estudio con el fin de cruzar las funciones entre la entidad cabeza de sector y las entidades adscritas y vinculadas creadas o intervenidas a partir de los decretos de estructuración de las entidades.

Entidad Resolución Fecha Días Creación Grupos de Control Interno*

CMH 196 02/10/2013 620

UCT 0285 15/05/2012 228

ANSPE 312 03/04/2014 307

PNNC 33 07/10/2011 0

ANLA 347 12/04/2013 545


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De otra parte, la coordinación interinstitucional se verificó a través del mecanismo de coordi-nación legalmente establecido, para analizar su pertinencia considerando la periodicidad de las reuniones; la identificación de problemas; la formalización de la coordinación a través de instancias organizadas específicamente para esos fines, entre otros aspectos.

De lo anterior se estableció que la normatividad expedida fortaleció las entidades cabeza de sector como formuladoras de política, mediante la separación de funciones de ejecución y admi-nistrativas, quitando la sobrecarga de funciones y permitiéndoles la focalización en la planeación y seguimiento sectorial.

Mientras tanto, a las entidades ejecutoras se les definió la institucionalidad requerida para el tratamiento especializado de los temas estratégicos, así como la previsión de asignación de recur-sos financieros, humanos y tecnológicos a fin de lograr mayor coherencia en la Administración Pública y la prestación de los servicios públicos.

El fortalecimiento institucional se materializó en las entidades y sus respectivas redes, de la siguiente manera:

Para la inclusión Social y reconciliación, transformó una serie de dependencias de Acción Social en entidades responsables del desarrollo de una política pública en lugar de los programas an-teriormente ejecutados, enfocada hacia el logro de atención integral, especializada y de calidad que beneficie a grupos vulnerables con la reintegración social y económica.

Para la política social del Estado y protección de los derechos, se creó el MJD enfocando sus acciones para el desarrollo y consolidación de la política pública, en materias claves como son las de ordenamiento jurídico, acceso a la justicia formal y alternativa, mecanismos judiciales transicionales, promoción de la cultura de la legalidad, la concordia y el respeto a los derechos.

Para los sectores críticos de la competitividad del país, se focaliza el tema ambiental, propen-diendo por la conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y la mitigación de actividades contaminantes en el patrimonio natural. Se involucra en las po-líticas de otros sectores estratégicos en procura de la sostenibilidad transversal; lo faculta para ejercer la inspección y vigilancia sobre las corporaciones autónomas (CAR), la evaluación y control discrecional y selectivo sobre los asuntos asignados a las CAR que puedan tener efectos de deterioro ambiental o se beneficien de los recursos naturales y por último, lo faculta para ejercer un nuevo liderazgo dentro del Sistema Nacional Ambiental.

Y finalmente, con el fortalecimiento de la eficacia y eficiencia del Estado, efectuado entre otros mediante la creación de entidades dedicadas a la Contratación Pública, Defensa Jurídica y Asun-tos Carcelarios y Penitenciarios, va enfocado a la especialización, a fin de optimizar los recursos públicos en estos temas estratégicos.

Al respecto, en las entidades evaluadas del sector Justicia, hay indicios de problemáticas deri-vadas de la estructuración de las funciones de las entidades, una con relación a la definición de competencias en materia de suministro de bienes entre el INPEC y el SPC y otra, respecto a la asignación de nuevas competencias que podrían desbordar la capacidad institucional de la ANDJE.

La primera, aduce que los Decretos 4150 y 4151 de 2011 son ambiguos en cuanto a la definición de competencias, porque el objeto de la Unidad es gestionar infraestructura, bienes y servicios para los establecimientos de reclusión y no el de cubrir las necesidades de funcionamiento del INPEC.

Y la segunda, referente a la asignación de competencias y responsabilidades adicionales otor-gadas a la ANDJE mediante las Leyes 1551 (extensión al ámbito territorial) y 1563 (Estatuto


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de arbitraje nacional e internacional), que podrían hacer insuficiente la estructura y planta de personal establecida en su creación.

Resultado y análisis de los indicadores definidos El análisis de la Implementación en las entidades del estudio caso, se realizó a partir del diseño de nueve indicadores de eficacia, eficiencia y economía descritos en el Anexo 1. Con base en la información suministrada por las entidades caso estudio y por las fuentes de información SIIF (MHCP), SINERGIA (DNP), Indicadores de seguimiento a proyectos de inversión (Bases homologadas DIFP - DNP)10 y en el caso del indicador de carrera administrativa se solicitó in-formación a la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), los resultados se relacionan en la Tabla del anexo 2, a continuación se presenta una sinopsis:

De acuerdo con los indicadores, es evidente que no presentaron los resultados esperados especial-mente en 2012 ya que, de una parte, no se cumplieron el 100% de las metas anuales planteadas en el PND, definidas con anterioridad a la creación de las entidades y, de otra parte, la gestión presupuestal fue deficiente, teniendo en cuenta una ejecución del 90% como punto de referencia.

(Ver gráficos 1 y 2)

Gráfica 1

Metas cumplidas del Plan Nacional de Desarrollo

Fuente: DES Gestión Pública e Instituciones Financieras

10 Oficio DNP No. 20145100303561 del 19 de marzo de 2014.


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Gráfica 2

Gráfica 3

Ejecución presupuestal (Obligaciones)

Ejecución presupuestal recursos de inversión (Obligaciones)



En cuanto a los proyectos de inversión en el año 2012, la ejecución presupuestal se comportó de la misma manera que la ejecución total, situación contraria al avance físico que presentó cumplimientos superiores al 90% en el 50% de las entidades. En 2013, presentan avances físi-cos superiores al 100%, lo que puede indicar definición inadecuada de metas. (Gráficos 3 y 4)


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Gráfica 4

Gráfica 5

Avance físico proyectos de inversión

Variables del tiempo ponderado de implementación



El período promedio de estructuración de las entidades se aproxima a un año, término que emplearon para nombrar el gerente, aprobar el Plan de Acción y Manual de funciones y el nombramiento del 80% de personal, variable que mayor tiempo empleó debido al trámite necesario para su provisión; situación que conllevó a desarrollar paralelamente la implemen-tación, el ejercicio del objeto misional y por ende el cumplimiento de las metas establecidas formalmente. (Gráfico 5)


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Gráfica 5

Variables del tiempo ponderado de implementación


Aun cuando las proporciones de vinculación de personal misional se aproximan a los porcentajes establecidos por el Gobierno (Gráfico 6), la gestión del empleo público evidencia deficiencias en los procesos de planeación, de una parte, en cuanto a que no se acata las normas de carrera administrativa11, condiciones y requisitos que no fueron tenidos en cuenta en el estudio téc-nico, al igual que se omitió los compromisos adquiridos con la Convocatoria 001 de 2005 y la existencia de la OPEP.

11 En relación con el mérito, de acuerdo con la Constitución Nacional de Colombia Art 125, que establece como regla general para la vinculación de los servidores públicos a los empleos en los órganos y entidades del Estado el sistema de carrera y las Sentencias C-824/11 y C-824/13, se debe dar cumplimiento al principio del mérito a los cargos de las entidades cuya naturaleza de las funciones se encarguen fundamentalmente de labores de ejecución, apoyo y asistencia profesional y técnica. Por otra parte la obligatoriedad de iniciar los concursos para aquellos cargos que se encuentren nombrados en provisionalidad, en analogía con lo dispuesto en las sentencias SU 446/2011 y Sentencia T-147/13.


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Gráfica 7

Relación Contratistas con total funcionarios y contratistas


Y, de otra parte, en relación a la planta establecida en las entidades no satisfizo el volumen de funciones y responsabilidades asignadas, así como la no aprobación presupuestal por parte del MHCP, por lo cual se recurrió a la contratación por servicios personales. (Gráfico 7)

Gráfica 6

Gastos de personal en áreas misionales



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Experiencias positivas y negativas de la línea

Experiencias Positivas

• Fortalecimiento en Oficinas de Planeación

Las entidades diseñadoras contemplaron en los decretos estructurales de las entidades cabeza de sector el fortalecimiento de las oficinas de planeación, dotándolas de las competencias para coordinar y orientar el proceso de planificación y orientación sectorial para el logro de los objetivos sectoriales.

• Revisión de experiencias internacionales en el planteamiento de los estudios técnicos

En los estudios técnicos se tuvieron en cuenta experiencias internacionales, evaluando el tra-tamiento de los temas en países con similares características y procurando aplicar las buenas prácticas y casos exitosos. El MJD12, analizó los casos de países que por su nivel de desarrollo, mostraran hacia dónde va la Justicia a nivel mundial.

Así mismo, PNNC analizó las experiencias de la Red Española de Parques, National Park Service (Estados Unidos), Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y reservas privadas (Costa Rica), Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables – IBAMA13.

Por su parte, CCE contempló los casos exitosos de Chile, Perú y Brasil y relaciona todos los países que cuentan con una institución que aunque tienen características diferentes todos tienen en común, la definición de los diferentes ámbitos de la política de contratación pública 14

Experiencias Negativas

• Servicios compartidos

Una innovación, está relacionada con la implementación del modelo “servicios compartidos”15, enunciado en las Bases del PND 2010-2014, a fin de lograr la eficiencia en el gasto público, mediante la implementación de servicios16.

12 Escuela Superior de Administración Pública. Escisión del Ministerio del Interior y de Justicia, Documento estratégico y propuesta Ministerio de Justicia y del derecho. Bogotá, julio de 2011.

13 Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia. Estudio Técnico. Páginas 25 - 29

14 Unidad Administrativa Especial Agencia Nacional de Contratación Pública Compra Colombia. Estudio Técnico y documentos Anexos. Bogotá octubre de 2011. Página 51.

15 “Servicios compartidos son aquellos que tienen por objeto reducir costos, consolidar funciones administrativas, evitar la duplicación de esfuerzos entre diversas instituciones, así como estandarizar y mejorar procesos, de forma tal que se logre más competitividad a menor costo. Algunas áreas que se han identificado en forma preliminar para adoptar esquemas de servicios compartidos tienen que ver con aspectos financieros, contables, de recursos humanos, sistemas de información y gestión documental, entre otras”. Contrato BID CO-T1241 Página 5.

16 “Políticas de eficiencia (…) Así mismo, a través de iniciativas como la de servicios compartidos entre entidades, se lograran economías de escala y sinergias en aspectos como la tecnología, la contratación, el archivo y las compras, entre otros. Las iniciativas se implementarán con proyectos piloto en ciertas entidades que luego podrán ser replicados por las demás entidades del Estado. Departamento Nacional de Planeación. (2010). Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Página 483.


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17 Ministerio del Interior y de Justicia. Informe de Gestión al Congreso de la República 2010 – 2011. Página 405

18 Ministerio de Justicia y del Derecho. Informe de Gestión del Plan de Acción 2012., marzo 2013. Página 1

Según el informe al Congreso 2010-2011 del Ministerio del Interior y de Justicia, se asumió el modelo para los temas estratégicos y de apoyo17. Sin embargo, en el Informe de Gestión del Ministerio de Justicia - 2012 señala que aunque para los dos Ministerios estaba previsto que las áreas de apoyo funcionarán bajo el esquema de “servicios compartidos”, este modelo no fue finalmente adoptado, ocasionando que el MJD iniciara labores con limitaciones del recurso humano y tecnológico, en especial en las áreas de apoyo18.

Por otro lado, la Presidencia de la Republica expresa que este esquema se restringió a una pro-puesta y que la experiencia en el MJD y en el DPS no fue un esquema de servicios compartidos sino que se limitó a un apoyo en la etapa de transición para adelantar actividades de apoyo para el cumplimiento de las condiciones mínimas legales de las labores de las nuevas entidades.

Resultado de la evaluación, se determinó que aunque en los decretos de escisión y creación de los ministerios en estudio no aparece tácitamente, se evidenció que el modelo fue contemplado y estructurado, en los estudios técnicos y en la planta de personal. Y en el sector de reconciliación e inclusión social, el modelo se adoptó temporalmente en la consolidación de las entidades, pero posteriormente cada entidad creó las áreas encargadas de asumir tales servicios, en función de su autonomía administrativa.

• Servicio al ciudadano

Entre las premisas del rediseño se indicaba la importancia del mejoramiento continuo de la prestación de servicio al ciudadano, no obstante se presentaron algunas debilidades en las vi-gencias 2012-2013, como en la estructuración en los grupos internos de trabajo, dificultades para la consolidación de la información 2010-2011 y la cantidad de peticiones recibidas.

Es así como en la UACT y ANSPE, conformaron el Grupo de Atención al ciudadano a finales de 2012 y en 2013 respectivamente y la ANDJE prestó este servicio a través de la Secretaria General y la Oficina Jurídica mientras que conformó la oficina respectiva un año después de su creación. En el MADS, en la revisión de los archivos que realizó el Grupo de Atención y servicio al ciudadano del anterior MAVDT encontró que entre enero de 2010 y diciembre de 2013 la información es disímil y sus fuentes difusas.

El ANLA para la información de 2012, el Sistema de Información de Licencias Ambientales (SILA), no estaba parametrizado para clasificar los derechos de petición como lo estipula el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que entró en vigencia el 2 de julio de 2012.

Pronunciamiento sobre Derechos y Fines fundamentales del Estado relacionados con la Política Pública evaluada

Los fines esenciales del Estado, como regulador y garante de los derechos fundamentales, debe facilitar el acceso de los ciudadanos a las instituciones públicas, especialmente a las instancias don-de se generen decisiones políticas, sociales y económicas que afecten sus intereses y su bienestar.

En este sentido, la innovación gubernamental del rediseño organizacional de la Administración Pública, se constituye en un instrumento fundamental en la construcción de una arquitectura institucional eficiente, con criterios modernos de gestión, que permita responder a los mandatos constitucionales y a las estrategias propuestas en el PND.


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En el lineamiento de prosperidad agrupó las entidades en función de lograr resultados con un mayor impacto en la calidad de vida de la población vulnerable del país, con la especialización del tratamiento de las problemáticas de pobreza y exclusión social superando las barreras de coordinación nacional y local; atención a la población víctima de la violencia, focalizándose en la identificación y atención diferencial, coordinando los esfuerzos públicos y privados en fun-ción de garantizar los derechos de justicia, verdad y reparación y la definición del deber y del derecho a la memoria que debe garantizar el Estado como garantía de la verdad y no repetición.

En materia de justicia y amparo efectivo de los derechos, a través de la consolidación del sector justicia se busca otorgarle la importancia primordial a la función de garantizar la protección de los derechos y el acceso a las garantías para que los mismos sean efectivos, asegurando la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Complementariamente, se establece los principios básicos para la aplicación de la denominada justicia transicional.

En el tema de servicios penitenciarios y carcelarios, se diseñó una institucionalidad con el fin de garantizar el respeto a la dignidad humana y el ejercicio de los derechos fundamentales de la población carcelaria.

En la reorganización del sector ambiente propende por mejorar la capacidad institucional, para responder al precepto constitucional de garantizar el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y velar por la protección, conservación e integridad ambiental, frente a los retos que plantea el crecimiento, asegurando que se cumpla con la sostenibilidad, mitigue el deterioro ambiental, los procesos inadecuados de ocupación y uso del territorio y adaptarse a la variabilidad climática.

Ya depende de la capacidad de ejecución de las entidades, de su gestión y mejoramiento continuo lograr los resultados propuestos a largo plazo. Es importante señalar que para la verificación del cumplimiento de los derechos se requeriría una evaluación de impacto a la política pública referente a cada tema, para determinar la eficiencia y eficacia de la institucionalidad creada.


21

La Política Pública de Iniciativas de Rediseño Organizacional en entidades del Estado - Buen Go-bierno cumple parcialmente con los principios de economía, eficiencia y eficacia en la inversión y disposición de los recursos públicos, por cuanto:

• Se expidió un marco normativo para el fortalecimiento de las redes institucionales sectoriales, respondiendo a lo expuesto en el PND, con especialización de temas estratégicos y asignación específica de los roles.

• La constitución de los sectores y su red correspondiente posibilitó con mayor claridad los roles de formulador y ejecutor de política, a la vez que estableció la coordinación interinstitucional como elemento central para mejorar el desempeño de los entes, dando relevancia a la planea-ción, seguimiento y evaluación de los objetivos sectoriales por parte de la entidad cabeza de sector, con el fin de corregir la problemática identificada en las bases del PND.

• A su vez, el diseño del rol ejecutor se especializó en temas estratégicos constituyendo entidades a partir de funciones que estaban inmersas en otras entidades y/o dependencias, asignándoles recursos financieros, humanos y tecnológicos y autonomía administrativa.

• Asignación de la función de formulación y seguimiento de la política sectorial a las oficinas de planeación de las entidades cabeza de sector en los decretos de creación, con el fin de lograr una mayor eficiencia.

• Para el rediseño se tuvieron en cuenta experiencias internacionales, evaluando el tratamiento de los temas en países con similares características y procurando aplicar las buenas prácticas y casos exitosos.

No obstante, existieron deficiencias en los siguientes temas:

• En la creación de los grupos de trabajo de Control interno y los responsables de la implemen-tación y operatividad del Comité de Coordinación, en razón a la inexistencia de un plazo deter-minado para dar cumplimiento a dicha obligación, ya que según lo observado se constituyeron en diferentes plazos, evidenciándose un riesgo en los resultados de gestión de las entidades por la inaplicación del ejercicio de control.

• En relación con la evaluación de eficiencia, eficacia y la economía de la implementación, las entidades no presentaron los resultados esperados especialmente en 2012, debido a que no se cumplieron al 100% las metas anuales del PND; la ejecución presupuestal total fue inferior al 90% al igual que la ejecución del rubro inversión, mientras que el avance físico de los proyectos fue superior al 90% en la mitad de las entidades, incluso superiores al 100% en 2013, lo que puede indicar una definición inadecuada de metas.

Durante el primer año de creación ejecutaron paralelamente las actividades de implementación y las del ejercicio del objeto misional, situación que incidió en el cumplimiento de las metas del PND.

Conclusiones


22

En la gestión del empleo público se evidencia deficiencias en los procesos de planeación, por cuanto la asignación de los recursos no fue acorde con las funciones, lo que sumado a la res-tricción presupuestal por parte de MHCP conllevan a la necesidad de acudir a la contratación por prestación de servicios.

El nombramiento de los funcionarios por mérito no se ha efectuado por falta de aprobación de la asignación presupuestal por el MHCP, reestructuración de las plantas y el trámite que requiere la estructuración de la convocatoria.

También se omitió en los estudios técnicos la identificación de las vacantes ofertadas mediante la Convocatoria 001 de 2005 y sus listas de elegibles, así como su tratamiento en caso de la su-presión de los cargos, respondiendo al principio del respeto de los derechos de los ciudadanos adquiridos con el nombramiento en lista de elegibles.

• En cuanto a la coordinación de seguimiento y evaluación de la línea por parte de las entida-des responsables del rediseño, el análisis de la coordinación no pudo realizarse por que la constitución del Comité Estratégico de la Reforma fue informal, lo que implicó que de sus actuaciones no se generaran evidencias documentales, impidiendo ejercer el seguimiento y control y la verificación entre lo planeado y el resultado en la definición de estructuras y plantas de personal.

Aunado a lo anterior, en las demás entidades existe documentación limitada, dificultando la sistematización de información que permita identificar las experiencias positivas y posibles acciones de mejora para futuras reformas.

En la trazabilidad del proceso, no se dio cumplimiento al procedimiento técnicamente planeado y establecido por el DAFP, para la expedición de los decretos de creación y establecimiento de planta de personal de ANDJE, DPS, ANSPE y UACT.

No se previó dentro del rediseño la construcción de mecanismos de seguimiento y monitoreo específicos, ni un acompañamiento a las entidades para verificar la implementación de la política en cada una, que pudieran identificar las coyunturas y posibles soluciones a fin de disminuir los riesgos frente a los objetivos propuestos.

• En la red del sector Justicia hay indicios de problemáticas derivadas de la estructuración en relación a la definición de competencias en materia de suministro de bienes entre el INPEC y el SPC y respecto a la asignación de nuevas competencias que podrían desbordar la capacidad institucional del ANDJE.

• Desde el punto de vista de innovación se formuló la adopción del modelo de servicios compar-tidos, el cual en la práctica no se ejecutó de acuerdo con su cometido, ya que operativamente implicaba una pérdida de la autonomía administrativa y la definición difusa de responsabili-dades fiscales en las áreas de gestión humana, administrativa, financiera y archivo, como se determinó en el Ministerio de Justicia y, por otro lado, tuvo aplicación temporal en el sector de Reconciliación e Inclusión Social.

• En relación con la atención al ciudadano, presentó algunas debilidades en las vigencias 2012-2013, como en la estructuración en los grupos internos de trabajo, dificultades para la conso-lidación de la información 2010-2011 y la cantidad de peticiones recibidas respecto a los fun-cionarios asignados para atenderlas. Sin embargo, las entidades han adoptado procedimientos para dar respuesta al ciudadano.

Anex


23

Indicadores aplicados

Anexo 1: Indicadores aplicados

Tipo Indicador Fórmula Concepto

Economía Ejecución presupuestal((obligaciones presupuesto total/Asignación presupuestal definitiva)*100)

La gestión de la entidad para cum-plir sus objetivos

EconomíaEjecución presupuestal recursos de inversión

((obligaciones rubro inversión/Asignación definitiva rubro inversión)*100)

Indica porcentaje del presupuesto ejecutado en actividades misionales

EficaciaTiempo ponderado de implementación

(FNG-FIO)*0.25 + (FPA - FNG)* 0.25 + (FMF - FNG)*0.25 + (FPP - FNG) * 0.25FNG Fecha nombramiento gerenteFPA Fecha Plan de acciónFMF Fecha manual de funcionesFPP Fecha provisión 80% del personal

Se refiere al tiempo utilizado por la nueva entidad para cumplir con las actividades básicas para comenzar a operar

EficaciaMetas cumplidas del Plan Nacional de Desarrollo

(No. Metas anuales cumplidas PND/Total metas anuales PND)*100

Indica la proporción de cumplimiento de metas misionales para las que fueron organizadas

EficaciaAvance físico proyectos de inversión

Avance físico anual proyectos de inversión indica el avance físico de proyectos de inversión

EficienciaGastos de personal en áreas misionales

(Gastos de personal áreas misionales/Gastos de personal total)* 100

Mide el porcentaje de gastos de personal ejecutados en áreas misio-nales en relación con el total.

EficienciaCosto Contratación de OPS

(Costo Contratos OPS/Total costos personal y contratistas)*100

Indica la relación de los costos de contratistas con la planta de personal

EficienciaRelación Contratistas con total funcionarios y contratistas

((Número contratistas OPS/(Total contratistas + funcionarios))*100

Indica la relación de la cantidad de contratistas con la planta de personal

EficienciaCumplimiento de Carrera Administrativa

Fecha decreto creación - Fecha solicitud convocatoria

Gestión de la entidad para proveer las vacantes por concurso

Anexo 2: Resultado de indicadores diseñados para entidades estudios de caso

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4

evaluación a la política pública - congreso.gob.pe

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