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PARLAMENTO EUROPEO

Dirección General de Estudios

DOCUMENTO DE TRABAJO

LAS CONSECUENCIAS DE LA REFORMA DE LA PAC DE 1992 Y DE LOS ACUERDOS AGRÍCOLAS

DE LA RONDA URUGUAY DEL GATT DE 1993SOBRE LA EVOLUCIÓN DE LA AGRICULTURA

DE LA UNIÓN EUROPEA

Serie Agricultura, Montes y Desarrollo Rural

AGRI-122 ES02-1998

Este documento forma parte del Programa de Investigación Anual correspondiente a 1998 de la DirecciónGeneral de Estudios del Parlamento Europeo y fué solicitado por la Comisión de Agricultura y DesarrolloRural (ref.: WIP/97/12/029). Es una contribución al informe sobre la revisión de la Política AgrícolaComún (Agenda 2000 - Primera parte, Capítulo III) (COM(97) 2000 - C4-0522/97) de la mismaComisión, cuyo ponente fué el Sr. Arlindo CUNHA (A4-0219/98 - 3.6.1998).

Autor: Dr Albert Massot MartíAdministrador

Dirección: Dr Angel AngelidisJefe de División

Original: ES

Manuscrito realizado en febrero de 1998.

Editor: Parlamento EuropeoDirección General de EstudiosDivisión de Agricultura, Pesca, Montes y Desarrollo RuralLEO 6 D 143Rue WiertzB - 1047 BruxellesTfno.: (32 2) 284 3616Fax: (32 2) 284 4984E-mail: [email protected]

Las opiniones que se recogen en este documento pertenecen al autor y no reflejan necesariamente laposición del Parlamento Europeo.

Se autorizan la reproducción y la traducción, sin fines comerciales, con mención expresa de la fuente,previa comunicación al editor y remisión de un ejemplar.

Printed in Luxembourg.

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ÍNDICE

I. INTRODUCCIÓN: LA EVOLUCIÓN DE LA PAC HASTA LA REFORMADE LOS MECANISMOS DE 1992/1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

II. EL IMPACTO DE LA REFORMA DE LOS MECANISMOS INTERNOSY SUS PARÁMETROS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

II.a. El vector estructural: Evolución de las explotaciones agrícolas y de la mano de obravs agricultura a tiempo parcial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

II.b. El vector productivo: excedentes vs desconexión del apoyo ("decoupling") . . . . . . . . . . . . . 10II.c. El vector social: estabilización de los precios y desigualdad de las rentas

vs modulación del apoyo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12II.d. El vector agro-ambiental: agricultura intensiva vs ayudas condicionadas

("cross compliance"). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19II.e. El vector regional: ordenación del territorio vs desarrollo rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20II.f. El vector alimentario: armonización de legislaciones sanitarias vs politica de calidad

alimentaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26II.g. El vector financiero: solidaridad financiera comunitaria vs cofinanciación

y "guide line" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34II.h. El vector institucional: reforma de la PAC vs reforma del capítulo agrícola del TCE . . . . . . . 38

III. EL IMPACTO DE LA REFORMA DE LOS MECANISMOS EXTERNOSEN EL MARCO DE UNA ECONOMIA GLOBALIZADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

III.a. La crisis de la preferencia comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41III.b. La evolución de los mercados agrícolas mundiales: liberalización vs proteccionismo

comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43III.c. Preferencia comunitaria vs multilateralismo: La agricultura en la Ronda Uruguay

y la OMC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50III.d. Preferencia comunitaria vs integración: la adhesion de los PECOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55III.e. Preferencia comunitaria vs preferencias comerciales: el bilateralismo regional,

el Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) y la agricultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59III.f. La PAC vs la politica agricola norteamericana y su reforma (FAIR) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

IV. HACIA LA PAC DEL SIGLO XXI: LA AGENDA 2000 Y LA AGRICULTURA . . 68

IV.a. A modo de conclusión: comentario crítico sobre las propuestas de la Comision . . . . . . . . . . 68IV.b. Crisis de la PAC vs crisis de la construcción comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

V. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS POR APARTADOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

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I. INTRODUCCIÓN: LA EVOLUCIÓN DE LA PAC HASTA LA REFORMA DE LOSMECANISMOS DE 1992/1995

La Política Agricola Común ha destacado por su dinamismo y, tras una larga etapa de desarrollo yconsolidación, entró en un proceso acelerado de reformas a partir de 1977, con la promulgación dela primera tasa de corresponsabilidad del sector lechero. Cabe, no obstante, distinguir dos grandesfases en esos cambios:

- a) Durante un primer período (1977-1992) se limitaron a atenuar los nocivos efectos de la aplicaciónindiscriminada de los mecanismos de la PAC en el equilibrio de los mercados y en el PresupuestoComunitario. Con la generalización de fórmulas de control de la oferta y el gasto, los problemas defondo no desaparecieron y en concreto el de tener un sistema de apoyo directamente ligado a losvolúmenes producidos que, al mismo tiempo que incrementaba sin mesura el gasto, beneficiabapreferentemente a los grandes agricultores, y fomentaba la producción de excedentes que, por su parte,al repercutir negativamente en los precios de producción, deterioraban finalmente la renta agraria,incentivando el abandono del campo y agudizando los desequilibrios regionales.

- b) Con tales antecedentes, las medidas de reforma aprobadas por el Consejo en 1992 tuvieronun significado mayor que el de una simple modificación de las Organizaciones Comunes de Mercado(OCM) que actuara sobre la superficie. Marcaron un punto de inflexión a partir del que se entró enuna nueva etapa (1992-¿2000?) caracterizada por la reforma de los mecanismos en sí mismos quela conformaron inicialmente. Sus trazos distintivos pueden resumirse en: b.1) Una modificaciónsustancial de los mecanismos de sostenimiento al sector agrario europeo, sustituyendo en primertérmino, parcial pero significativamente, el apoyo vía precios de garantía, hasta el momentopreponderantes dentro de la PAC, por las ayudas directas a la renta de los agricultores y ganaderos(mediante primas por cabeza de ganado o pagos compensatorios por Ha), para contrarrestar laspérdidas de ingresos que comporta una reducción generalizada de los precios institucionales y demercado; b.2) en segundo término, la reforma ha condicionado el cobro de las citadas ayudas alcumplimiento por parte de la explotación de determinadas medidas de control de la oferta a fin deimpedir la renovación de los excedentes agrarios (cantidades o derechos productivos individuales enla ganadería vacuna y ovina; retirada obligatoria de un porcentaje determinado de las tierras de cultivo);b.3) en tercer lugar, se han establecido y consolidado, límites globales a la oferta agropecuaria, decarácter cuantitativo (cuotas de producción en la leche; cuotas de transformación en el tabaco; cuotasde primas en los terneros y en los ovinos; superfícies máximas en herbáceos), y distribuidas o aplicadaspor lo general a nivel nacional (lo que equivale a la instauración de sanciones a nivel estatal por uneventual rebasamiento de los umbrales impuestos); y b.) finalmente, la reforma ha introducido ciertamodulación, en las ayudas previstas y en las restricciones productivas diseñadas, en función de diversoscriterios extraproductivos: socio-económicos (menor dimensión de las explotaciones), territoriales(ubicación de la explotación en zonas de montaña o desfavorecidas), o medio-ambientales (densidadganadera en el vacuno).

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Este paquete de reforma de la PAC no fue, sin embargo, completo: por un lado se circunscribió en estaprimera fase a los mecanismos internos, dejando intactos los distintos instrumentos de protección enfrontera o de subvención a las exportaciones, que quedaron pendientes de la finalización de la RondaUruguay en el GATT; y, además, se limitó a una serie de sectores, dejando abierta la incógnita sobrela futura materialización de los criterios aplicados con la reforma de 1992 en los restantes productos.Estos primeros sectores directamente afectados fueron: el tabaco, los lácteos, la carne de vacuno, lacarne de ovino y caprino, y los cultivos herbáceos (y con ellos, en su calidad de ingredientes de lospiensos, también, de forma indirecta, los sectores del porcino, la avicultura y la ganadería intensiva engeneral). No por casualidad, en este paquete se encontraban algunas de las Organizaciones Comunesde Mercado más desarrolladas y con mayores niveles de apoyo: durante el período 1986/88 el apoyodispensado por la PAC, vía precios o ayudas, a los subsectores directamente reformados ascendió al73% del total del presupuesto del FEOGA-Garantía. Por consiguiente, tampoco es una sorpresa queestos mismos sectores reformados tuvieran los niveles más altos de existencias acumuladas: a finalesde 1991, equivalentes en valor contable al 97% del total.

De manera casi inmediata, el cambio de mecanismos se confirmó con las decisiones agromonetariasdel Consejo de 1993, complementadas por la de febrero de 1995, que abolieron los MontantesCompensatorios Monetarios, en coherencia con el mercado único, definiendo un nuevo régimen deajuste de los tipos verdes y, en fin, eliminaron el mecanismo del "switch over". Con posterioridad, los ejes sectoriales aprobados en 1992 (ayudas directas y moduladas, cuotas) sehan ido introduciendo en otros sectores, sin que, sin embargo, se aprecie una clara voluntad deconsolidar el trato dado a las producciones continentales en las producciones mediterráneas: mientrasen 1996 con el arroz se impuso el modelo de los restantes cultivos herbáceos, en el plátano (reformaformalizada en 1993) y en las frutas y hortalizas (aprobada en 1996), los criterios seguidos para diseñarel apoyo sectorial han sido istintos, marcados como han estado por la consolidación del principio deneutralidad presupuestaria e, incluso, formalizando la cofinanciación. En este sentido, en 1998, con losdocumentos de la Agenda 2000 sobre la mesa, se encuentran aún pendientes de adopción reformasde OCM típicas del Sur como las del vino y el aceite de oliva.

Por lo demás, estas decisiones de reforma de los mecanismos internos de apoyo tuvieron inmediatacontinuidad con la entrada en vigor del acuerdo de liberalización (parcial) del comercio agrícolamundial, firmado en el mes de abril de 1994 como clausura de la Ronda Uruguay del GATT, querepresentó, una convulsión del régimen externo tradicional de la PAC (derogando los derechosvariables en frontera y reconvirtiendo los contingentes de importación y subvenciones a la exportaciónvigentes).

En estas circunstancias se llega a las propuestas para una nueva reforma inscritas en la Agenda 2000.Los estudios más recientes concluyen en la necesidad de una reforma de la PAC "urgente y de ampliaenvergadura" (536) que garantice el apoyo a los productores europeos y haga frente a los retos quese presentan para la agricultura en los albores del siglo XXI, a saber: las futuras negociaciones de laOMC, tendentes como estarán a reducir el apoyo a las producciones agrarias (Caja ámbar y Cajaazul), abrir los mercados internos a la importación, y reducir las exportaciones subvencionadas; en estecontexto, la creciente presión de los países exportadores de alimentos, empezando por los EstadosUnidos que, a la sazón, ya ha iniciado una reforma en profundidad de su política agraria a partir de

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1996; la ampliación de la UE hacia el Este, donde son inaplicables los mecanismos hoy vigentes en laPAC (elevados precios de garantía, capaces de inducir una espiral inflacionaria, que contrastan conunos bajos salarios; ayudas compensatorias a (¿qué?) reducciones de precios, condicionadas amecanismos cuantitativos de control de la oferta); el propio desarrollo de la construcción comunitariay sus políticas, que, empezando por la UEM, condicionarán de manera creciente a la PAC; y, en fin,unas estrictas perspectivas financieras, con unos recursos que, pese a la ampliación, no excederán el1´27% del PNB. En este contexto las decisiones que se han de tomar sobre la PAC en los próximostiempos, empezando por las relativas a la Agenda 2000 y el mandato de negociación de la Comisiónpara la próxima Ronda de la OMC, significativamente ambas en torno al año 1999, adquieren una grantrascendencia.

En general, los estudios están de acuerdo en que la agricultura europea ha de jugar tres papeles en elfuturo de acuerdo con las nuevas demandas sociales: proveer productos de alta calidad y a precioscompetitivos; preservar el medio ambiente; y contribuir al desarrollo integral de las zonas rurales. Paraello, los autores en general proponen una firme estrategia que oriente más la agricultura hacia elmercado, con una reducción sostenida de los precios institucionales para aproximarlos a los mundialesa fin de preservar las cuotas de mercado interno y permitir la exportación si subvención, la progresivasupresión de los controles de la oferta implantados, y una mayor integración de las exigenciasambientales.

Si estos principios parecen claros, no lo están las modalidades concretas de su implementación ni suritmo (precios de intervención vs precios de estabilización; ayudas a la producción vs ayudas a la renta;desconexión y modulación del apoyo; modalidades de condicionalidad ambiental en los pagos;mantenimiento de los controles de la oferta; formas de participación financiera del presupuestocomunitario en la PAC; posibilidades de coexistencia de una concepción común con formas deaplicación territorial, etc). De ahí que en el siguiente apartado veamos en detalle cada una de estostemas, intentando desentrañar el estado de la cuestión en cada punto.

II. EL IMPACTO DE LA REFORMA DE LOS MECANISMOS INTERNOS Y SUSPARÁMETROS

II.a. El vector estructural: Evolución de las explotaciones agrícolas y de la mano de obra vsagricultura a tiempo parcial

La evolución estructural de la agricultura comunitaria ha mantenido sus tradicionales pautas, sin que seviera fundamentalmente afectada por la reforma de 1992. Lo que asevera la dificultad de incidir desdelos poderes públicos con medidas agrarias en los cambios estructurales, ya que responden a factoresmuy diversos, en ocasiones exógenos a la agricultura (evolución económica general, grado deurbanización, presión turística...), y otras veces de elementos estrictamente nacionales, sobre los queno puede incidir la PAC (legislación social, fundiaria, de arrendamientos, etc). De lo que se derivan dosconclusiones cara el futuro: primera, las necesidades de reestructuración agraria y diversificación ruralhan de tener una mayor atención por parte de la PAC, con recursos suficientes, mediante programasintegrales que puedan afectar a las numerosas variables en juego, y con una aplicación descentralizada,

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en función de las características de las zonas. La Agenda 2000 apunta en esta línea aunque, de entrada,parece existir una contradicción manifiesta en el doble tratamiento que recibirán las medidas agro-estructrurales y rurales en las regiones con Objetivo 1 (a cargo de los Fondos Estructurales) y las delresto de las zonas. De todos modos habrá que ver en qué se concretan estos primeros ejes en laspropuestas específicas y en la decisión del Consejo. Sentadas estas premisas, vamos a comentar lasprincipales tendencias estructurales percibidas desde 1990, en base a los Cuadros de los trabajosadjuntos, extraidos a su vez de EUROSTAT (208 a 222).

De entrada, hay que señalar que la reforma de la PAC y, más en concreto, sus ayudas directas, hantenido algunos efectos significativos a nivel estructural, tales como: a) un incremento de las superficiescerealistas, rompiendo la tendencia a la baja de los años anteriores a 1993 (así, para la UE-12 en1993 se registraban 3.215.700 Ha con estos cultivos, que en 1995 ascendían a 3.632.700 Ha); y b)un aumento de cabezas de ganado vacuno, de 79.398.000 en 1993 a 79.733.700 en 1995, quecontrasta con la bajada que se daba anteriormente (con 84.066.200 en 1989/90) . Una situación que,con la crisis estructural que padece el sector del vacuno, agudizada por el escándalo de las vacaslocas, quizás tenga que replantearse en un inmediato futuro.

Ciertamente, podría pensarse a priori con las cifras anteriores que el cambio estructural se ralentizacon la reforma de la PAC. No obstante, la tasa de concentración o, lo que es lo mismo, la disminucióndel número de explotaciones, no se ha detenido, incluso en los sectores ya comentados, directamenteafectados por la reforma de la PAC, lo que denota la falta de viabilidad de que adolecen muchasexplotaciones, incapaces de remunerar adecuadamente a sus titulares, a seguir en suma el ritmo de losmercados, y/o los problemas de reproducción como modelo social que tienen las explotacionesfamiliares, predominantes en Europa (dependientes de la existencia de sucesor, colaboradoresfamiliares y/o trabajo asalariado en condiciones asequibles). En términos globales, las explotacioneseuropeas no han dejado de disminuir en la UE-12: de 7.992.900 en 1989/90, a 7.264.000 en 1993,y 6.930.000 en 1995 (lo que equivale a una caída del 13´3% entre 1989/90 y 1995, algo ralentizadadesde 1993 hasta 1995 ya que de aquel porcentaje sólo un 4´6% corresponde a este último período).Las caídas más importantes se registraron en Finlandia (un caso único, con una tasa de reducción del49´3% entre 1989/90 y 1995), Portugal (-24´7%), Francia (20´4%), Austria (-20´2%), y España (-19´8%). Lo sorprendente según estas cifras es que la reducción no guarda paralelismo con aquellasagriculturas con mayor número de explotaciones, que se confirma con las leves disminuciones habidasen Italia (-6´8%) y Grecia (-9%), por debajo de la media de reducción comunitaria (en buena partedebida a la desmenbración que provoca la presión urbana y turística). Por su parte, las explotacionescerealistas de la UE-12 siguieron su tradicional caída, de 3.700.000 en 1989/90, a 3.116.600 en 1993,y 2.923.000 en 1995, y, paralelamente, las explotaciones con ganado vacuno pasaron de ser2.173.700 en 1989/90, a 2.063.500 en 1993, y 1.698.900 en 1995.

Consecuencia de todo ello, la dimensión media de las explotaciones aumenta sin cesar hasta situarseen 17´3 Ha en 1995 para la UE-12 (con 15 Ha en 1989/90, y 16´4 Ha en 1993). Las explotacionesceralistas por su parte han pasado de tener 9´6 Ha de media en 1989/90, a 10´3 Ha en 1993, y 12´4Ha en 1995. En cuanto al número de cabezas de vacuno por explotación también aumentó: de 39cabezas de media para la UE-12 en 1989/90, hasta 43 en 1993, y 46´9 en 1995. A pesar de todoEuropa se encuentra aún muy lejos de las dimensiones medias de las explotaciones de los Nuevos

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Continentes (206´7 Ha en Estados Unidos, 1.000 en Australia...) Lo que ha de plantearnecesariamente problemas de competitividad en un contexto cada vez más abierto.

Por otro lado, hay que considerar en paralelo los profundos desequilibrios estructurales que se danentre los mismos Estados mienbros: mientras el Reino Unido consolida su tradicional primera posiciónen cuanto al tamaño de las explotaciones (con 70´1 Ha de media), seguida, a gran distancia, porLuxemburgo (39´9 Ha), Dinamarca (39´6 Ha), Francia (38´5 Ha), y Suecia (34´4 Ha), Portugal sóloalcanza las 8´7 Ha de media, Italia las 5´9 Ha, y Grecia las 4´5 Ha. La media de cabezas de vacunoen 1995 en Luxemburgo se situa en 101´8, seguido del Reino Unido con 87´1, Países Bajos con 82´8y Bélgica con 69´4, y en el extremo opuesto se situan Grecia con 13´1 cabezas y Portugal con 9´6.

Hay que considerar, además, que las explotaciones menores de 5 Ha significan el 58´6% del total dela UE-12 en 1995, sin apenas variación con respecto a 1993 (58´8%). Paralelamente, si estasexplotaciones apenas significan el 10-13% del total de explotaciones británicas, irlandesas, suecas yfinlandesas (con una SAU que no llega a significar jamás el 2% del total), ascienden al 78´1% enPortugal, el 77´4% en Italia, y el 75´7% en Grecia (con porcentajes de la SAU que equivalen al 30´7%en Grecia, el 19´7% en Italia, y el 15´2% en Portugal). En contraste, las explotaciones con más de 100Ha significan el 16´7% en Gran Bretaña frente al 2´9% de la media comunitaria. En términos generales,en estos años solamente aumentan en número las explotaciones de más de 50 Ha y, sobre todo, 100Ha, indicativo de los niveles de viabilidad que tienen muchas de las explotaciones inferiores a estosumbrales. Las explotaciones pequeñas, regularmente de tipo familiar, tienen dificultades para responderde forma adecuada a las exigencias de mejora de su dimensión y precisan de unos marcosinstitucionales específicos de fomento de la movilidad fundiaria (legislación civil y fiscal, bancos detierras, SAFER, financiación...) y de transferencia de los derechos de producción que no en todos losEstados existen (por razones de coste presupuestario, legales...). Y ahí la UE tampoco tiene influencia,lo que, de persistir, puede tener a medio plazo un coste socio-territorial nada despreciable.

Por otro lado, significativamente parece existir un parangón general entre la reducción del número deexplotaciones, y la consecuente mejora de las estructuras, con el acelerado proceso de ajuste delfactor trabajo registrado en los 90: la tasa de concentración de las explotaciones, ya comentada, deun 13´3% entre 1989/90 y 1995, equivalente a una tasa interanual del 2´66%, es idéntica a la tasa dela reducción de la mano de obra agrícola en el mismo período. Sin embargo, hay que resaltar quedesde 1991 la caída de la mano de obra se acelera, hasta alcanzar una tasa interanual del 4´1% entreaquel año y 1995.

Las mismas conclusiones se sacan si trabajamos con UTAS: entre 1990 y 1996 se ha registrado unacaída del 20´3% para la UE-12 (pasando de 8.575.400 en 1990 a 6.611.000 en 1996), con una tasainteranual del 3´3%. No obstante, hay algunos Estados que han registrado unas tasas de reducciónsuperiores: como Alemania (-36´3%, que incluye los efectos de la reunificación), Austria (-26´6%),o Portugal (-23´4%). En principio este proceso de reestructuración no ha de detenerse en los próximosaños, si hemos de creer los escenarios que dibujan a raíz de la liberalización de los mercados agrariosy el alto grado de envejecimiento de los agricultores: de los titulares jefes de las explotacionessolamente un 7´9% tenían en 1995 menos de 35 años en la UE-15, y, por el contrario, un 56´8%superaban los 55 años. En este contexto, puede afirmarse que las medidas de pre-jubilación dispuestas

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por la UE han fracasado rotundamente por factores sociológicos (transmisión masiva por herencia,preservación del patrimonio familiar o delas raices rurales) y legales (régimen de jubilación nacional).

Por otro lado, la insuficiente dimensión de las explotaciones europeas y, complementariamente, lainsuficiente remuneración del factor trabajo que conllevan, constituye un incentivo continuo a laagricultura a tiempo parcial. En aquellas situaciones en que los titulares han podido comprobar ensu propia carne la imposibilidad de seguir los ritmos de competitividad y especialización que exigenunos mercados cada vez más abiertos y competitivos, la salida ha sido complementar la producciónagraria con otras actividades, dentro o fuera de la explotación, en función de las posibilidades dediversificación existentes en las zonas. En 1995 solamente el 21´6% de los activos agrarios de la UE-12 (21´8% de la UE-15) trabajan a tiempo completo en las explotaciones.

La agricultura a tiempo parcial es pues hoy una realidad con la que hay que contar, que si bien puedeaceptarse en el marco de una agricultura con funciones no estrictamente productivas (a favor de laordenación del territorio, el equilibrio regional, o la protección del medio natural), al mismo tiempo esindicativo del grave problema de fondo que tiene planteada buena parte de la agricultura europea convocación productiva para hacer frente a la creciente apertura de los mercados. Así es, las estadísticasmuestran que las agriculturas más competitivas son aquellas que tienen un mayor grado deespecialización (ganadera), o profesionalización, lo que se refleja en unos índices de mano de obraagraria dedicada a tiempo completo a la explotación que no bajan del 40%, el doble de las mediacomunitaria. Son los casos de Irlanda (con el 52´3%), Dinamarca (con el 52´2%), Países Bajos (conel 49´6%), Reino Unido (con el 45´5%), Bélgica (con el 44´8%), Luxemburgo (con el 41%), o Francia(con el 39´2%). Por el contrario, otros países se encuentran muy por debajo de la media comunitaria:como Grecia (9´1%), España (9´4%), Italia (11´9%), Portugal (14´2%), o Austria (15´6%).

Esta fotografía estructural nos permite entrar ya de lleno en las fórmulas más convenientes de reformade los mecanismos de la PAC vigentes. II.b. El vector productivo: excedentes vs desconexión del apoyo ("decoupling")

La Producción Final Agraria (PFA) para los Quince en el período 1990/1996 se encuentraprácticamente estabilizada , con una ligera tendencia a la baja si comparamos el primer y último añoa precios corrientes (-2´4%) y al alza con precios con precios constantes de 1990. Con independenciade las ligeras variaciones que puedan acaecer a causa de las fluctuaciones climáticas esta estabilidadde fondo responde a los mecanismos de control de la oferta vigentes en todas las OCM, bajo susdiversas fórmulas (cuotas de producción, Cantidades Máximas Garantizadas, Superficies MáximasGarantizadas, umbrales de retirada, cantidades máximas de destilación, etc). Por países, Franciamantuvo su primacía productiva (con el 21% de la PFA comunitaria en 1996), seguida de Italia, conel 16%, y Alemania, con el 15%).

Sin embargo, esta estabilización productiva no significa que los excedentes hayan desaparecido, comorecordó la Comisión en los documentos previos a la presentación de la Agenda 2000 (157 a 160), enla medida que se mantiene una capacidad de producción muy por encima de la evolución de la

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demanda, por lo demás fomentada por unos mecanismos de la PAC que ligan las cantidadesproducidas con el apoyo. De esta guisa algún estudio (341) ha permitido comprobar que la reformade la PAC se ha traducido en que los Estados con mayor peso en los sectores reformados mantenganhoy por hoy una correspondencia directa entre los créditos globales del FEOGA-Garantía queperciben y el peso de este mismo país en la PFA comunitaria, prueba palpable de que el productivismomantiene su plena vigencia en la PAC, sin que otros factores, como los activos o la superficie, tengansuficiente reflejo en el gasto. En 1996, por ejemplo, Francia obtuvo el 24´4% del FEOGA-Garantíacon el 21´3% de la PFA comunitaria; Alemania recibió el 15´5% con el 15´1%; Reino Unido ganó el8´9% del FEOGA con el 8´3% de la PFA; Grecia obtuvo el 7´2% con el 3´8% (gracias al tabaco);Irlanda percibió el 4´3% con el 2% de la PFA; Dinamarca recibió el 3´5% de los créditos con el 3´5%de la PFA; Austria asumió el 3% con el 1´6%; Suecia tuvo el 1´6% de los créditos con el 1´6% de laPFA; y Finlandia registró el 1´6% con el 1%. Por el contrario, otros países, con mayor peso de lasproducciones hortofruticolas, las ganaderías intensivas, y/o los herbáceos de secano, se encuentran pordebajo de su peso en la PFA: así, Italia obtuvo sólo el 10´8% del FEOGA-G. con el 16´2% de la PFA(aunque éste es un caso muy especial, ya que ahí se incluyen las importantes sanciones aplicadas porrebasamiento de cuotas); España recibió el 10´3% cuando significó el 12´5% de la PFA; Países Bajosobtuvo el 3´9% con el 7´7% de la PFA; Bélgica registró el 2´9% con el 3´1%; y Portugal obtuvo el1´6% con el 2´2% de la PFA,

En suma, existe un riesgo cierto de que reaparezcan los excedentes en el marco de unos mercadoscada vez más abiertos, con un sistema de apoyo y unos controles de la oferta que tratanindiscriminadamente a todas las explotaciones sin tener en cuenta el papel territorial de las producionesagrarias ni la responsabilidad de cada tipo de explotación en la generación de la oferta.

De ahí que en los últimos tiempos numerosos estudios entre los que resaltan los de Buckwell (86),Tangermann (500), y los del Club Demeter (106), incidan en la importancia de avanzar en ladesconexión (découplage-deocupling) del apoyo respecto a los volúmenes de producción, a fin deno incentivar la producción, reducir los excedentes, incidir de manera autónoma en una políticaredistributiva de la renta, y, en suma, facilitar las negociaciones de la próxima Ronda de la OMC, enla medida que los actuales pagos compensatorios de la reforma de 1992 son ayudas semi-desconectadas incluidas en la Caja azul que, en principio, está condenada a desaparecer, y, por elcontrario, las ayudas totalmente desconectadas son suceptibles de entrar en la Caja verde.Esta lógicaparece que ha calado en los Servicios de la Comisión, pero por imperativos políticos o falta deambición finalmente se ha plasmado de manera muy insuficiente en la Agenda 2000.

Al respecto, Tangermann (500) se felicita por las propuestas de la Comisión allí inscritas en lo que serefiere a los grandes cultivos, ya que permiten avanzar en la exportación sin subvenciones, en laeliminación de los controles (si se consolida la tasa del 0% de set aside obligatorio, como ya ocurrecon la FAIR norteamericana), en la desconexión del apoyo (al homogeneizar los pagos para todo tipode herbáceos y, sobre todo, si se fomenta el set aside voluntario), y, en definitiva, en un mejor uso delos recursos públicos (especialmente en lo que se refiere a la supresión de las ayudas específicas a lasoleaginosas, que acrecentaría la especialización comunitaria en cereales). No obstante, hay quereconocer que buena parte de las ventajas que señala Tangermann no tienen apenas ninguna posibilidadde que sean confirmadas por el Consejo que, al contrario, probablemente abandonará los elementos

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de desconexión planteados por la Comisión y terminará por aprobar suplementos específicos segúnlas clases de herbáceos, siguiendo el ejemplo de las proteaginosas y el trigo duro.

Tangermann por lo demás señala (500) que, aun en el improbable caso de que fueran aceptadas porel Consejo, las propuestas de una (fuerte) reducción de los precios para la carne de vacuno, que sinduda podría facilitar la exportación sin subvención, no avanzan en la desconexión del apoyo ya quecomportan un incremento de las primas por cabeza, integrantes de la Caja azul y, consecuentemente,desembocarían en unas dificiles negociaciones en la OMC.

Finalmente, el mismo autor (500) estima una oportunidad perdida la ausencia de propuestas para elazúcar y la humilde reforma planteada para los lácteos, que, por lo demás, no tiene en cuenta ladesconexión en la medida que la leve caída de los precios que comporta se compensa con una primapor vaca lechera calculada en función de los rendimientos (contra la propuesta original de los Serviciosde la Comisión que planteaba una prima única por vaca).

II.c. El vector social: estabilización de los precios y desigualdad de las rentas vs modulacióndel apoyo

El VAB agrario a precios de mercado, en el período 1990/1996 cayó un -8´9% a precioscorrientes, un porcentaje apreciable, pero ascendió levemente a precios constantes de 1990, a causafundamentalmente de la estabilidad de los gastos intermedios de las explotaciones. No obstante, hayque señalar una cesura en la evolución de los consumos intermedios: de 1990 hasta 1993 no dejaronde descender, en alguna medida favorecidos por el programa para la realización del mercado único;pero a partir de esta fecha siguen una tendencia al alza, en parte por la pérdida de impulso de larealización del mercado interior, por el impacto de la sequía en los gastos de las explotaciones enalgunos países (piensos), y un incremento de las inversiones derivado de la mejora de la renta de laexplotación (via subvenciones) provocada por la reforma de 1992. Por lo demás, los últimos datos,correspondientes al último trimestre de 1996 en comparación del ultimo trimestre de 1995, denotanun deterioro, sobre la base 1990=100, del -7´4%, de los términos reales de intercambio en laagricultura (cociente del índice real de los precios de los outputs y los indices reales de los precios delos inputs).

Complementariamente, la Renta Agraria, medida por el Valor Añadido Neto (VAN) al coste de losfactores, en ECUS corrientes, tras sufrir una continuada reducción hasta 1993, aumentó en el período1990/1996: un 8´7% para la UE-12, un 7% para la UE-15. No obstante, esta evolución escondetendencias contradictorias en los Estados: Suecia y Finlandia, tras la adhesión y la reducción de lasayudas nacionales a la agricultura que tenían, registran una sustancial disminución de la renta (de -25´8% y -22´1% respectivamente, entre 1990 y 1995); también padecen unas fuertes caídas Bélgica(-17´6%), Austria (-10´9%), Alemania que, tras la reunificación, no deja de reducir su renta agrariaglobal (-5´8% entre 1990 y 1996), Italia (-5´5%), y los Países Bajos (-5´3%). Por el contrario, hanincrementado sustancialmente su renta en el mismo período: Portugal (+28´2%), Reino Unido(+25´7%), España (+23´3%), Dinamarca (+23%), e Irlanda (+21´5%).

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Un elemento clave para explicar este comportamiento de la Renta agraria ha sido la favorable evoluciónde las subvenciones a las explotaciones registradas desde la reforma de 1992, hasta el punto que en1996 equivalen al 16´4% de la PFA y al 31´2 de la Renta global (VAN). El reciente estudio efectuadopor Matthews (347) corrobora que el incremento de los pagos directos por explotación habido desde1992: en 1994 una explotación percibía 9.017 ECUS de media, cuando en 1992 recibía 8.011 ECUS.El peso de las ayudas, sin embargo, no es el mismo en todas las explotaciones, regiones o Estados, enfunción de su especialización productiva. Los principales sectores (u orientaciones técnico-económicas) que se beneficiaron de la reforma de la PAC fueron, según el mismo estudio (347), lasexplotaciones de vacuno y las explotaciones de cultivos herbáceos: en 1994 una explotación lecherapercibía de media 13.140 ECUS, una mixta 11.536 ECUS, y una de grandes cultivos arables 11.207ECUS. En contraposición, hay sectores típicamente mediterráneos, en donde los efectos del FEOGA-Garantía es mucho menor: horticultura (8.081 ECUS/explotación/año), viñedo (4.590ECUS/explotación/año) u otros cultivos permanentes (3.835 ECUS/explotación/año). A todo ello hayque sumar la inexistente baja de precios en los cultivos herbáceos, sobre los que se fundamentaron ensu momento los importes de los pagos compensatorios: un reciente artículo (94), al analizar el impactode la reforma de la PAC para las explotaciones de herbáceos de l´Ile-de-France, concluye que si laevolución prevista originalmente era una caída de la renta del 21´8%, en realidad ésta ha aumentadoun ¡113´6! Entre 1991 y 1995. En el apartado II.g volveremos sobre este punto de lasupercompensación.

En cuanto al impacto del FEOGA-Garantía por Estados en 1996 hay que considerar ante todo loscasos especiales de los nuevos adherentes, como Austria (con unas subvenciones que ascienden al95% de su Renta), Finlandia (con un 92´7%), o Suecia (con un 74´3%), en correspondencia altradicional peso de sus subvenciones; por otro lado tenemos a Alemania donde equivalen al 43´4% delVAN, en el Reino Unido un 40´8%, en Irlanda un 40%, en Francia al 32%, en Grecia un 31´4%, enDinamarca un 24´5%, en España al 24´2%, en Italia al 21´1%, en Bélgica un 19´5%, en Portugal un16´9%, y en los Países Bajos un 7´1%. En suma, en general las agriculturas más extensivas y conexplotaciones con mayor número de Ha, hoy por hoy reciben un trato preferente de la PAC, un datointeresante que luego retomaremos.

En paralelo, la Renta (o VAN) por UTA, en continuo ascenso merced a la incesante caída de las manode obra, sigue estando por debajo a la de la renta per cápita del resto de sectores económicos, ymantiene las disparidades tradicionales según los Estados: con una media 16.475 ECUS/UTA para laUE-15 en 1996, Dinamarca llega a más que duplicar esta cifra, con 37.580 ECUS. Tras este país sesituan: Países Bajos, con 27.104 ECUS; Bélgica con 25.996 ECUS; Luxemburgo con 25.569 ECUS;Francia con 24.911 ECUS; Reino Unido con 23.489 ECUS; Alemania con 17.989 ECUS; Españacon 17.319 ECUS; Irlanda con 12.778 ECUS; Austria con 12.669; Italia con 12.508 ECUS; Greciacon 12.485; Finlandia con 11.547; Francia (con una reducción del 20´4% entre 1989/90 y 1995),España (-19´8%) Suecia con 11.383; y, por último, Portugal, con 5.098 ECUS.

En este contexto, es cierto que la reforma de la PAC de 1992 inició el camino de la sustitución delmecanismo de los precios por el de las ayudas directas a la renta, en algunos de los principales sectoresagrarios, tras lo cual habría que avanzar en el análisis de sus destinatarios y, en suma de la funcionalidadúltima de estas ayudas. Según el diseño adoptado, en una primera etapa coexistirían ambos regímenes

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para, progresivamente, a medida que los precios de garantía bajaran, pudiera prescindirse totalmentede los regímenes de intervención. No obstante, este proceso esconde dos grandes tipos deproblemas: por un lado, como ya indicamos en el apartado II.b., hoy aun no se ha iniciado el procesode sustitución en sectores tan importantes como la leche (que lo empezaría, levemente, tras la Agenda2000) y el azúcar, lo que suscitará graves tensiones financieras si se quieren extender, sin modulaciónalguna, las actuales ayudas a la renta a estos sectores (teniendo, además, en cuenta que la mayor partede explotaciones lácteas o azucareras de Europa adolecen de una grave falta de competitividad segúnlos standares mundiales); y en segundo término, cabe preguntarse si los mercados comunitariospueden permitirse las fluctuaciones de precios que una progresiva apertura en frontera comportará sinque exista una red de seguridad.

En definitiva, se plantean dos cuestiones: la de las ventajas e inconvenientes que tiene la conversión delos precios de intervención en un sistema de precios de estabilización interna; y la de laconveniencia de la creación de un nuevo sistema de apoyo a la renta, más flexible, o,alternativamente, de la modulación de las ayudas actualmente en vigor.

- a) Régimen de intervención vs régimen de estabilización

Algunos autores, como Buckwell (86), han planteado la sustitución de los tradicionales regímenes deintervención por sistemas de estabilización de precios, que impidan poner nuestros mercados a lamerced de las fluctuaciones de precios mundiales. Vale la pena mencionar al respecto que la FAO(227) hace dos años expuso los resultados de una simulación del efecto que tendrían en el año 2000,con y sin la Ronda Uruguay, una mala cosecha de cereales (con una caída de la producción del 5%)y una cosecha abundante (con un aumento del 5% de la producción global). Tal como era de prever,la caída de la oferta mundial se reflejaría en una intensa subida de los precios (en torno a un 50% parael arroz y un 25% para el resto de los cereales). En cambio, la simulación reveló que la Ronda Uruguayno contribuiría en absoluto a estabilizar los precios de mercado de los cereales, condicionados comoestarían por unas reducidas existencias de seguridad (en el 2000 equivalentes al 17% del consumo, enel extremo inferior de la escala que la Secretaría de la FAO considera el mínimo necesario parasalvaguardar la seguridad alimentaria).

Este nuevo régimen público de estabilización dentro de la política comunitaria de mercados estaríabasado en los siguientes ejes (341): a) unos precios de garantía condicionados, es decir, en manosde la Comisión, y fijados a unos niveles tales que no desvincularan el mercado comunitario de losmundiales ni provocaran distorsiones artificiales; ahí los precios mantendrían un papel residual, comosimple red de seguridad para situaciones puntuales (no estructurales), y serían calculados sobre mediasfiables de las cotizaciones internacionales, tanto para garantizar su estabilidad como la salida de losvolúmenes recogidos. La ostensible tendencia a un cierto incremento de los precios mundiales facilitaríael mantener estos precios internos a un nivel aceptable. Por lo demás podría existir cierta flexibilidaden su cálculo, según las especificidades de cada mercado: por ejemplo, en los mercados lácteos losprecios de referencia podrían ser los norteamericanos, en tanto que los diferenciales con los preciosinternacionales son excesivos (en torno al 50%) y en atención a que el mercado mundial sólo representael 6% de la producción total. En el sector cerealista por el contrario parece lógico que primaran losprecios internacionales, fundándose directamente, semana a semana sobre una serpiente de precios

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medios. En el sector del aceite de oliva por su parte predominarían los factores de regulación delmercado comuniario, en su calidad de consumidor del 78% de la producción mundial, en reñidacompetencia sin embargo con el resto de materias grasas. En estas circunstancias habría que tenerpresente que el precio de intervención actúa como fijador del precio de mercado en situacionesexcepcionales, en tanto que el oleícola es un mercado donde convergen tres elementos: una producciónsusceptible de fuertes altibajos, en función de la climatología; una producción española dificilmentesustituible si se suceden las malas campañas; y una gran fidelidad del consumidor al aceite de oliva. Porotro lado, hay que considerar que los gastos de intervención en este sector han sido tradicionalmentemuy bajos dado que los precios de garantía han estado siempre por encima de los precios posterioresde venta de las existencias, confirmando su papel estrictamente regulador y no de apoyo a la renta. Deahí, precisamente, la sorpresa que suscita la intención de la Comisión de eliminar el precio deintervención en la nueva OCM del aceite; b) en segundo lugar, hay que destacar que nosencontraríamos ante un régimen de intervención condicionado, en la terminología de Baudin (52),es decir, no automático, en manos de la Comisión en su calidad de gestora, con el objetivo principalde estabilizar los precios de mercado en eventuales crisis graves provocadas por la superproduccióno circunstancias excepcionales (v.g. la EEB en el vacuno). Las cantidades así almacenadas, cuando nose destruyeran (caso de las retiradas hortofruícolas, o de las destilaciones vínicas), servirían para nutriruna reserva alimentaria estratégica a efectos externos (exportación, ayuda alimentaria) o internos(regulación de la oferta para eventuales situaciones de desabastecimiento o incremento desmesuradode los precios, p.e. por sequía); y c) por último, en la medida que, como recuerda Tangermann (500),cualquier mecanismo que haga depender las intervenciones públicas de la evolución de los precios delos mercados, internos o externos, no puede entrar en la Caja verde, hay que plantearse una re-negociación de ésta en la próxima Ronda de la OMC para conseguir el reconocimiento de un sistemaglobal que permitiera reducir las fluctuaciones de la oferta y la demanda mundiales así como las de susprecios; una fórmula asequible sería la fijación (campaña a campaña) de unos niveles mínimos dereservas descentralizadas por Estados para garantizar la seguridad alimentaria, con obligación generalde exportar a precios mundiales una vez perdida su virtualidad.

- b) ¿Un sistema alternativo de garantía de la renta?

Los datos de la RICA para 1993 permiten estimar que los pagos directos ascienden de media a 4.090ECUS por explotación, equivalentes a 2.800 ECUS por UTA y 163 ECUS por Ha (111). Cogiendoel conjunto de producciones, las ayudas directas hoy constituyen el 24% del Excedente bruto porexplotación, una cantidad ciertamente apreciable, que a la vez que nos señala la importancia del apoyopúblico en el sostenimiento de las explotaciones europeas, plantea crudamente el problema de laefectividad en su distribución.

Ante estos problemas se escucha de manera recurrente que, junto a una creciente liberalización de losmercados, podría implantarse formas de protección de la renta distintas a las ayudas: podría ser el casode los seguros, como ya acaece en los EE.UU. Sin embargo, no se puede pensar en dejar la garantíade las rentas agrarias europeas en manos únicamente de este sistema de este tipo: primero, porque enEuropa coexiste una agricultura empresarial, semejante a la norteamericana, con una multitud deexplotaciones marginales desde el punto de vista productivo pero con un relevante papel socio-regionaly medioambiental, que serían incapaces de beneficiarse de un régimen de seguros agrarios;

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complementariamente, en los Estados miembros el tratamiento público de los seguros agrarios es muydiverso e incompatible: mientras en los países del Sur de la Comunidad, donde se encuentran la mayorparte de los activos agrarios, los seguros agrarios perviven gracias a las subvenciones estatales, enotros países son exclusivamente privados y no cabe pensar en una co-participación comunitaria; porúltimo hay que considerar que con las adhesiones de los PECOS estas diferencias se agrandarán.

De manera quizás indirecta, los seguros agrarios irían en suma en la línea de muchas otras propuestasde renacionalizar el apoyo de la PAC, lo que parece inadmisible. Lo que nos obliga a profundizar enel sistema de ayudas presente para solucionar los problemas existentes.

- c) Una opción factible: la modulación del apoyo

En términos comunitarios, la alternativa más factible de reforma de los mecanismos de apoyo a losmercados agrarios parecer ser la modulación, según criterios extra-productivos, que incluye elestablecimiento de umbrales máximos de ayuda por explotación (plafonnement), en la medida queafronta con planteamientos supranacionales tres problemas clave (111):

- c.1) Ante todo, el problema de la equidad del apoyo agrario, que muchos autores reivindican (486),y que fue asumido por la propia Comisión en 1991 (129) al reconocer que un 80% de los recursos delFEOGA beneficiaban solamente a un 20% de los agricultores, situación que parece que no hacambiado con posterioridad, precisamente porque el Consejo en 1992 rechazó las (humildes)propuestas de modulación de la Comisión. La dificultad de abordar la cuestión de la equidad es quese ha de fundamentar necesariamente en un análisis micro-económico (486). Bajo este prisma, condatos de la RICA de 1993, analizados por Colson (111), se comprueba que hoy el montante de lassubvenciones sigue directamente ligado a la dimensión de las explotaciones europeas: las más pequeñas(con menos de 16 UDES de MBS), que son las mas numerosas (2.386.000) reciben de media 1.700ECUS, o, lo que es lo mismo, 1.300 ECUS por UTA, mientras que las más grandes (con más de 40UDES), que ascienden a 457.000, perciben de media 13.000 ECUS, o 5.200 por UTA. El montantede los pagos directos igualmente se encuentra muy distorsionado en función de las orientacionesproductivas, según los análisis de Mathews (347) para 1994: en los cultivos arables (donde hoy noexiste modulación alguna salvo la que se deriva del % de abandono obligatorio para las explotacionescon más de 92 t. de producción teórica) se sitúa en 5.072 ECUS de media por UTA, cuando en 1992era de 1.456 ECUS; en carne de vacuno asciende a 6.181 ECUS frente a los 4.100 de 1992 (conlímites en las primas por el número de cabezas); en lácteos está en 3.039 en 1994 frente a los 1.186de 1992; cifras que destacan frente a los 158 ECUS por UTA de 1994 de la horticultura (pese a suincremento desde los 83 ECUS de 1992), los 634 ECUS del viñedo (440 en 1992), o, en fin, la mediade todas las producciones, que se situa en 3.562 ECUS por UTA en 1994 (1.497 en 1992). SegúnColson (111), de un total de 71.100 explotaciones en la UE-12 que hoy perciben más de 20.000ECUS por UTA en ayudas directas de la PAC, el país que tiene el mayor número de explotacionesen esta situación es Francia (en torno a las 37.500 explotaciones, que equivalen al 8´7% de su total),seguida del Reino Unido (con 12.500, equivalente al 9´7%), España (con 9.000, que significa el 1´8%de las explotaciones), y Alemania (con 6.000, equivalente al 2% del total de sus explotaciones). Elresto de Estados se encuentran por debajo de las 2.500 explotaciones con más de 20.000 ECUS por

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UTA. Algunos estudios nacionales ratifican la diversidad y la injusticia de la situación presente: enFrancia, en 1995 (111), el 5% de las explotaciones profesionales (19.000) percibieron de media500.000 FF por explotación, concentrando el 23% del conjunto de ayudas de la PAC. El estudioencargado por la Comisión al profesor Matthews (347), corrobora las anteriores conclusiones condatos de 1996: en este año las explotaciones con mas de 100 UDES obtuvieron del FEOGA-Garantía57.359 ECUS de media, y las de 40-100 UDES 22.031 ECUS, frente a la media comunitaria de9.017 ECUS por explotación.

- c.2) La cuestión de la eficacia económica de las transferencias públicas, que disminuye en lasexplotaciones con importantes volúmenes de ayuda, tal como aseveran dos indicadores objetivos: elratio del valor añadido bruto (VAB) sobre ayudas directas que disminuye a medida que seincrementa el volumen de ayudas por explotación; y el empleo, en tanto que se ha demostrado quepara un mismo nivel de ayudas de la PAC, el número de trabajadores disminuye en las explotacionesbeneficiarias de un mayor volumen de ayudas. Como consecuencia de todo ello se da la paradoja, quehemos ya tenido ocasión de comentar en el apartado II.a para las agriculturas con explotaciones demayor dimensión, que éstas últimas, tradicionalmente presentadas como más eficaces y competitivas,se revelan mucho más dependientes de las ayudas públicas (hasta superar el 100% de su renta deexplotación).

- Y c.3) el tercer problema es el de la perversa lógica productivista que ha dominado en la PACdesde su origen, que la modulación contribuye a romper, reforzando la progresiva conversión de losmecanismos de la PAC de ayudas económicas a la producción en ayudas a la renta y, en definitiva,avanzando en la desconexión (découplage-decoupling) de las ayudas de los volumenes producidos,antes comentada. En este sentido, la modulación limita el papel de las ayudas públicas en la orientaciónproductiva de las explotaciones y las incita a tener más presentes las señales de los mercados.

Con tales características, la modulación puede constituir el camino más lógico para convertir unapolítica basada tradicionalmente en el apoyo a los productos en una política rural, que incorpore ensu seno progresivamente los hombres y los territorios. A ello coadyuva la existencia del principio dela cohesión en el Tratado, constituyéndose en un elemento cardinal del conjunto del Ordenamientocomunitario en la medida que ha reflejarse en todas las políticas. De ahí que la modulación puedacumplir una triple virtualidad en tanto que puede reforzar la legitimación del gasto público agrario entres sentidos:

- a) En cuanto al gasto en sí mismo, abriendo paso a una nueva política para el campo, con unintervencionismo selectivo y de marcado acento socio-territorial, en sintonía directa con las reformasque suscitan los diversos modelos de Estado de bienestar europeos.

- b) En cuanto a la legitimación del edificio comunitario en su conjunto, considerado como ultimogarante de la cohesión, manteniendo el carácter supranacional de las intervenciones en unos mercadosagrarios cada vez más abiertos y globalizados.

- c) Y, finalmente, se gana legitimación en el marco multilateral de la OMC, consolidando lasmedidas de la Caja verde.

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La modulación, por otro lado, como ha planteado formalmente la Comisión en su documento de laAgenda 2000 (163), si se basa en criterios comunitarios, es compatible con una aplicación estatal másabierta, de acuerdo con el principio de subsidiariedad. Es decir, sin poner en entredicho el principiode la solidaridad financiera a cargo del FEOGA-Garantía, permite avanzar en dos caminos paralelos:el de la descentralización de la gestión, en función de las características concretas de los sectores yterritorios, mediante, por ejemplo, programas zonales; y el de la flexibilidad, con un porcentaje fijode financiación comunitaria, a determinar previamente, en manos de los Estados, para que sea utilizadosegún sus criterios de prioridad.

Sentadas las ventajas de la modulación desde una perspectiva comunitaria, falta por decidir sobré quécriterios es conveniente que se base esta modulación. Algún autor, como Colson (109 y 111), hanplanteado un plafonnement de las ayudas por explotación, modulado en función del empleo. El umbralde base, común a todos los Estados, se ha fijado en 50.000 ECUS por explotación, conindependencia de su estatuto jurídico, y para las explotaciones con más de dos UTAS a tiempocompleto (familiar o asalariada) este umbral se incrementa en 20.000 ECUS por cada UTA superiora dos, aunque se acepta que este montante suplementario pudiera diferenciarse según los países enfunción del nivel medio de remuneración de los empleos agrícolas. Por ejemplo, una explotación con1´5 UTA tendría un umbral de 50.000 ECUS; otra de 3 UTA, uno de 70.000; y otra de 3´5 uno de80.000. Según esta misma propuesta, los créditos eventualmente ahorrados podrían volver a losEstados en función de sus aportaciones (lo que podría complacer a los contribuyentes netos, peroconstituiría un amago de renacionalización de la PAC), o, eventualmente, reforzar las medidas de laCaja verde (medidas agro-ambientales, de reestructuración..., más lógico en términos comunitarios).El estudio incluye la verificación de esta hipótesis de trabajo para Francia con una simulación queincluye las caídas en los precios y el consecuente incremento de las ayudas (estimadas en un plus deun 25%) que le podrían tocar con la Agenda 2000 (109), con el siguiente resultado: se incentiva laadaptación de las explotaciones pequeñas y medianas con mayores posibilidades de diversificación(sobre todo en ganadería intensiva), imponiéndose un enfoque horizontal y territorial sobre el sectorial(a costa sobre todo de las grandes explotaciones cerealistas) que, sin embargo, no se traduce en unapérdida de renta para las afectadas, sino más bien su estabilización cara el futuro.

No obstante, si bien los principios sobre los que se sustenta esta propuesta son aceptables, sobre tododesde el momento en que la creación de empleo se ha convertido en una prioridad de la UE, existenproblemas anexos en cuanto a su aplicación concreta (establecimiento de las UTAS iniciales porexplotación, condiciones exigidas con regímenes civiles y de seguridad social muy distintos, formas deactualización del número de UTAS, etc), que, de no resolverse, podrían dar lugar a una explosión deactivos agrarios en muchos países, sin ninguna correspondencia con la realidad de los mercados.

La Comisión, para ahorrarse problemas, es muy probable que se decante por un sistema simple, devarios niveles de plafonnement en función pura y estrictamente del montante a percibir por cadaexplotación. Sin ser la mejor alternativa, si se aprobara al menos tendría la ventaja de que introduciríaformalmente el principio del plafonnement en las OCM.

Lastimosamente la Comisión parece haber ya desechado una mayor modulación de los mecanismosen sí mismos. Un ejemplo de las posibilidades que encierra esta opción la tenemos en la reformulación

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de los pagos compensatorios a los herbáceos siguiendo un modelo como el francés, que actualmentecalcula los rendimientos-base en 2/3 según la zona y en 1/3 según la media estatal, lo que se traduceen una solidaridad de los cerealistas con mayores productividades a favor de los mas desfavorecidossin que por ello se resienta el presupuesto atribuido a Francia- De manera similar algunos estudiossindicales de origen español reformulan los pagos compensatorios a nivel comunitario sobre 2/3 derendimiento nacional y 1/3 de rendimiento comunitario. El resultado es harto significativo: sinincrementar el presupuesto para herbáceos, ya que la media comunitaria se mantiene intacta, apareceuna redistribución de los pagos compensatorios a favor de los países con menos rendimientos, losmediterráneos y los nórdicos (por este orden España, Portugal, Finlandia, Grecia, Italia, Suecia, y,levemente, Luxemburgo). Los cerealistas que sufrirían mayores pérdidas serían los de los Países Bajos,Bélgica, Francia, Irlanda y Reino Unido. También perderían, pero muy poco: Alemania, Dinamarca,y Austria. No obstante, en términos absolutos se mantendrían las posiciones de los Estados en loscréditos del FEOGA-Garantía: Francia mantendría el primer puesto con el 31% de los pagos, seguidade Alemania con el 21%, España con el 12%, el Reino Unido con el 10%, Italia copn el 9%,Dinamarca con el 4%, Suecia con el 3%, Austria, Grecia y Finlandia con el 2%, y Bélgica, Irlanda,Países Bajos, y Portugal con el 1%. Ciertamente, pese a su espíritu comunitario, no parece fácil queuna propuesta de modulación de este tipo, u otra parecida, consiga el visto bueno del Consejo si nose cambian previamente los fundamentos mismos de la PAC.

II.d. El vector agro-ambiental: agricultura intensiva vs ayudas condicionadas ("crosscompliance")

La agricultura hoy se encuentra confrontada a una problemática medioambiental, en la medida que estádesapareciendo aquella actividad agrícola mediadora por excelencia entre la sociedad y el mundovegetal y animal, en suma, del patrimonio natural, con la introducción de técnicas intensivas y, másrecientemente, de las biotecnologías, en las explotaciones para la producción de alimentos en cantidad,aún a costa de su calidad, cuyo resultado final es la pérdida del tradicional equilibrio entre la agriculturay el medio vivo, con sus manifestaciones más palpables en la difusión de la contaminación de origenagrario y la destrucción de la diversidad biológica y el paisaje. No insistiremos en el comentario de laproblemática medio-ambiental respecto a la PAC en la medida que bebe de muchos de lospresupuestos de desconexión de la producción y ruralización de las políticas agrarias que sontratadas en los apartados II.b y II.e. Señalaremos tan solo sus principales vectores.

La PAC empezó a considerar los aspectos agro-ambientales a mediados de los años 80, en suvertiente socio-estructural (Reglamento (CEE) 797/85). A partir de entonces, al calor de las crecientescríticas que levantan las actividades agro-intensivas en el conjunto de la ciudadanía que, por lo demássufraga con sus impuestos las ayudas a la producción, y, en fin, de los cambios habidos en losmecanismos de política agraria, muy pronto teorizados desde la OCDE (381, 384, 391, 400), la PACfue reforzando sus elementos ambientalistas hasta desembocar en las medidas de acompañamiento de1992, que formalizaron la aplicación de programas agro-ambientales en los Estados miembros, con lacofinanciación del FEOGA-Garantía.

Hoy nos encontramos ante la tesitura de dar un paso más, que pasa por el condicionamiento de lasayudas de mercados al respeto de criterios ambientales. Es la conocida teoría de la cross-compliance,

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en su acepción más extensa (41), originalmente nacida en los EE.UU y que progresivamente estáganando predicamento en Europa. No obstante, este camino no está exento de problemas, políticosy técnicos. En cuanto a los problemas políticos, hay que significar que esto equivale a romper elmodelo de apoyo vigente en la PAC avanzando en su desconexión, en la línea de ya comentado enel apartado II.b. Un modelo que cuenta, además del peso de la historia, con el de los hábitos deproductores y funcionarios, formados bajo las tesis productivistas. Y en cuanto a los problemastécnicos hay que mencionar el estudio que efectuaron Marsh y Tangermann para el IntergrupoLUFPIG del PE (338), donde se mostraron muy críticos con que el cobro de los pagoscompensatorios se condicionaran a parámetros ambientales, aduciendo que no se han de mezclar losobjetivos. Una cosa es la compensación de la pérdida de renta provocada por la caída de los precios,y otra las exigencias agro-ambientales. Buckwell (86) por su parte da un paso más y, partiendo de lanecesidad de ir hacia una nueva Política Rural Integrada, propone la transición hacia un nuevomodelo de apoyo en el que las medidas agro-ambientales se incluirían dentro de un paquete demedidas de apoyo susceptibles de entrar dentro de la Caja verde de la OMC (III.c) (de apoyo ruraly estructural), con carácter permanente y que con el horizonte puesto para el año 2010 pasarían a serel principal pilar del apoyo a la agricultura (a costa de las medidas de mercado).

La Comisión, parece asumir el enfoque de Buckwell, a tenor de lo que se lee en la Agenda 2000, pesea que se encuentre aún muy lejos en sus propuestas del horizonte de este autor. A fin de cuentas laComisión contrató a Buckwell y a otros académicos para que la asesoraran en el proceso de cambiode mecanismos en que se encuentra embarcada. Sus interesantes estudios tendrán una prontapublicación (169) y sin duda relanzarán el debate en los próximos años, a medida que se acerque elmomento de fijar el mandato de negociación para la Comisión en la OMC.

Mientras tanto, la Agenda 2000, más humildemente, plantea una profundización en la integración delas exigencias medioambientales en los mecanismos de apoyo de la PAC, a dos niveles: en primertérmino, existirá una obligación genérica de los agricultores, posiblemente bajo contrato individual, quecondicionará la percepción de las eventuales ayudas a la PAC al cumplimiento de un código de buenasprácticas agrarias, destinado a fomentar una agricultura sostenible y la biodiversidad, minimizando losriesgos de contaminación; y, en segundo lugar, se prevé que un reforzamiento de los programasmedioambientales y la conversión de las ICM (indemnizaciones compensatorias de montaña y de zonasdesfavorecidas) en ayudas a la agricultura extensiva en zonas con handicaps naturales, con posibilidadincluso de que sean financiadas integramente por el FEOGA. No obstante, las primeras reacciones delas organizaciones ecologistas, como BirdLife International, no son nada favorables al enfoque de laComisión, estimando que no aparece un nuevo sistema de apoyo genuinamente verde.

II.e. El vector regional: ordenación del territorio vs desarrollo rural

Se ha de partir asumiendo las profundas transformaciones que ha padecido el mundo rural en la décadade los 80, verdaderas rupturas, en la terminología de Hervieu (273) que magistralmente las hasintentizado:

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- a) A nivel poblacional, con la toma de conciencia por parte de los agricultores de que constituyen enla sociedad moderna una minoría más, entre otras, envejecida y en regresión demográfica (ver apartadoII.a).

- b) A nivel empresarial, con la crisis del modelo de la explotación agrícola de carácter familiar,antaño beneficiaria privilegiada de las medidas de política agraria y hoy incapaz de reproducir su basesocial (la sucesión familiar) y económica (rentas de la explotación), a costa de la consolidación de unaagricultura societaria, con unas formas jurídicas y pautas de conducta similares a las del resto deunidades productivas, o, alternativamente, de unas explotaciones de servicios, que aprovechando supatrimonio pasan a ejercer funciones no estrictamente productivas para sobrevivir.

- c) A nivel espacial, con el desarraigo de la producción agraria del territorio, en tres sentidos, primero,en la medida que la actividad primaria ha perdido la hegemonía como actividad económica dentro delmundo rural y ya no es capaz de ser su principal motor de desarrollo, lo que desemboca en el éxodorural y la desertización, segundo, a causa de la creciente concentración, especialización regional eindustrialización de la producción agraria, y, en fin, en tercer término, a raíz de la conversión delcampo de un espacio autónomo, de trabajo y convivencia bajo la férula exclusiva de los agricultores,en un entorno sujeto a un profundo proceso de urbanización, que empieza por sus valores y terminaen su reconstitución geográfica como un hábitat abierto al conjunto de los ciudadanos, dando pasoal fenómeno de la contra-urbanización (counterurbanisation) (99), o reurbanización descentralizadaen determinadas zonas, todo lo cual desemboca en el declive de la sociedad campesina (siguiendo lanoción de Mendras) o, si se prefiere, en la disolución de las fronteras de la ruralidad.

- d) A nivel de consumo, con el cuestionamiento de la tradicional función de la agricultura comoproveedora de alimentos, confrontada como está a una separación creciente del consumidor de susproductos (tenidos por simples materias primas, commodities, de los alimentos finales), a la progresivapérdida de peso de la alimentación en los presupuestos familiares, la mayor parte de cuyo gasto,además, corresponde a la transformación y distribución, a la consolidación de excedentes estructurales,y, por último, a la desaparición de la seguridad alimentaria como un objetivo global de los paísesdesarrollados.

- Y, en fin, e) a nivel medioambiental, ya comentado en el apartado II.d.

Estas mutaciones en la función social de la agricultura se traducen en una pérdida de identidad de laprofesión agrícola y, de soslayo, de las políticas (sectoriales) que bebieron de aquellos anteriorespresupuestos. La PAC no es una excepción en este sentido y en los últimos años, muy especialmentea partir de la reforma de sus mecanismos internos de 1992 y de los compromisos contraidos a nivelexterno con el Acuerdo agrícola del GATT de 1994, asiste a la explosión de los paradigmas quesustentaron su diseño original, a saber (341):

- a) la crisis que padecen los objetivos primigenios de la PAC, tal como se encuentran formuladosen el Artículo 39 del Tratado, teñidos de productivismo en torno a la búsqueda prioritaria de laautosuficiencia alimentaria tras la post-guerra, hoy puesto abiertamente en cuestión por unos excedentesenquistados en las estructuras de producción, la internacionalización creciente de los mercados

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agrarios, la toma de conciencia medio-ambiental, y las mayores exigencias de calidad y garantíasanitaria por parte de los consumidores.

- b) la vocación totalizante de la PAC respecto al sector agroalimentario, hoy en sordina merced laaparición de nuevas políticas comunes con incidencia directa en el proceso de producción,transformación y comercialización de productos agrarios (en materia de medio ambiente, realizacióndel mercado interior, consecución de la cohesión económica y social, protección de los consumidores,o defensa de la salud pública).

- c) la definición en su seno de una política de mercados, de competencia exclusivamente comunitaria,otra de estructuras, en base al partenariado entre las Instituciones Comunes y las autoridadesinternas, y otra de armonización de legislaciones agrarias, en aras del Mercado Común agrario,actualmente en un rápido proceso de reajuste interno y de disolución de sus fronteras externas, amedida que se consolidan otras políticas comunes con clara tendencia expansiva (basta pensar en eldesgajamiento que la reforma de los Fondos Estructurales significó para la política agro-estructural,dejandola reducida al denominado Objetivo 5a, o el creciente número de medidas de armonizaciónlegislativa que se encuentran a caballo entre la regulación de la producción agraria y otros objetivos noreferidos en el Artículo 39 TCE, como la defensa de la salud pública, de los derechos de losconsumidores, o la protección de los animales, con consecuentes tensiones que provoca la elecciónde la base jurídica del acto, según el procedimiento del Artículo 43, característico de la PAC, o,alternativamente, los procedimientos de los Artículos 100 y, tras la entrada en vigor del Acta Unica,100A, para la realización del mercado interior.

- d) En este contexto, constituye una verdadera bomba de relojería contra la PAC los continuadosestudios que demuestran que la PAC no sólo no responde a los objetivos de cohesión económica ysocial sino que, en muchos aspectos, va contra ella. Así, el estudio encargado por la Comisión aMatthews (347), ya citado, muestra, en consonancia con el diseño de las OCM hoy vigente, tras lareforma de la PAC, que son las regiones más especializadas en vacuno y cereales, y con mayoresexplotaciones, las que más se benefician del FEOGA-Garantía son: England East Region (48.342´8ECUS por explotación en 1994), Picardía (44.209´5), Ile de France (38.989´8), Scotland (33.280´6),England North Region (29.152´5), England West Region (28.577´1), Haute-Normandie (27.691´0),Nord-Pas-de-Calais (26.746´7), Champagne-Ardenne (26.481´5), y Centre de Francia (26.111´5).Las que menos se benefician son aquellas del Sur más especializadas en cultivos hortofrutícolas oviñedo y de menor dimensión de las explotaciones: Murcia (1.052´4 ECUS por explotación en 1994),Comunidad Valenciana (1.317´2 ECUS), Tras-os-Montes y Beira Interior (1.576´9 ECUS), EntreDouro e Minho e da Beira Litoral (1.582´4), Açores da Madeira (1.613´0), Ribatejo-Oeste (1.727´2),Calabria (2.2.41´9), Campania (2.712´3), Canarias (2.738´1), e Ipiros Peloponnissos Nissi Ioniou(3.241´3).

- e) el monopolio de la gestión por parte del Consejo y la Comisión, que habiendo alcanzado tal nivelde complejidad y burocratismo dificulta el ejercicio de los principios comunitarios de subsidiariedady de transparencia, y se confronta con un creciente clamor ciudadano a favor de la reducción deldéficit democrático y en pos de dar mayores competencias al Parlamento Europeo (lo que incluye laintroducción de la codecisión en el Artículo 43).

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- f) el reconocimiento a favor de los agricultores de una garantía total y horizontal por sus productosmediante el instrumento, hegémonico, de los precios, que paulatinamente da paso a un apoyo a losmercados basado en las ayudas directas, a la renta y parcialmente desconectadas de la producción,con la paralela generalización de mecanismos cuantitativos de control de la oferta (cuotas) queeventualmente pueden desembocar en derechos de producción, y, finalmente, la modulación, segúncriterios extra-económicos (la dimensión, la ubicación territorial, el impacto medio-ambiental), en laaplicación tanto de las ayudas como de los instrumentos de control de la producción;

- g) el de la preservación absoluta de la desconexión del espacio comunitario respecto a losmercados mundiales, en base al principio de preferencia comunitaria, definitivamente roto con laRonda Uruguay del GATT y con el reforzamiento progresivo de los acuerdos preferenciales y de librecambio (342).

- Y h) el carácter intrínsecamente comunitario de las intervenciones en los mercados agrarios,actualmente carcomido por renovadas propuestas de renacionalización financiera, bien sea por razonesdoctrinales (la liberalización completa de los mercados agrarios), a raíz de un nuevo modelo de apoyoal mundo rural basado en medidas estructurales, agro-ambientales y de desarrollo territorial con unaparticipación más activa y comprometida de los agentes locales y las autoridades internas, o,simplemente, por motivos de ahorro presupuestario, para dejar mayor campo al resto de políticascomunes en el horizonte de una Europa ampliada hacia el Este.

En definitiva, hay que asumir el fin de la excepcionalidad secularmente reconocida a la producción dealimentos, y la revisión de las políticas agro-sectoriales vigentes, en sus objetivos y mecanismos. Si estoes así, la cuestión clave a responder desde una perspectiva comunitaria radica entonces en saber si estecambio desemboca, imperativamente, en la extinción de cualquier política supranacional, en suconcepción y financiación, a favor de la agricultura y el mundo rural dentro de unos mercadosprogresivamente globalizados y abiertos. O si, por el contrario, son posibles, y deseables, nuevosparadigmas que permitan edificar una nueva política sustitutiva de la PAC, activa y común.

En este contexto, la especificidad rural aparece como una alternativa capaz de fundamentar unintervencionismo de nuevo cuño a favor de unos campos con serios problemas para garantizar undesarrollo sostenible, con explotaciones económicamente viables, al mismo tiempo que esconden unpotencial de bienes y servicios de interés público. En última instancia, ambos regímenes serían unamanifestación directa del modelo social europeo, conformado sobre una serie de valores (como sonla percepción de la desigualdad y el paro, las exigencias de vertebración social, la preservación de lasalud y la educación, el respeto del medio, la relación entre la intervención pública y privada, etc). Sinembargo, para que la excepción rural despliegue su potencial precisa ser formalmente integrada enel marco multilateral a (re)negociar en la próxima Ronda de la OMC, de forma análoga alreconocimiento que obtuvo la identidad cultural en la Ronda Uruguay. Y hay que reconocer que talbatalla hoy ni siquiera se vislumbra como posible, si nos atenemos al paquete de reformas propuestoen la Agenda 2000 (163). Por otro lado, es cierto que no hay garantía alguna de fuera ganada por laUE. Basta comprobar cómo los EE.UU han conseguido salvar su Ley Helms-Burton, fuera de losprocedimientos sancionadores multilaterales, y el escaso éxito, por el contrario, han tenido las

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autoridades comunitarias en los comités de arbitraje (o pánels) creados en materia agraria (véase elepígrafe III.c.

No obstante, también es cierto que el Acuerdo sobre la agricultura de la Ronda Uruguay (Artículo 6y Anexo 2) ya incluyó un abanico de ayudas (dentro de la denominada Caja Verde) que seconsideraba no distorsionaban la producción ni el comercio y que se veían libres de cualquierrestricción en su concesión (488). Entraron en esta categoría de ayudas: los programas de prestaciónde servicios a la agricultura o a la comunidad rural (de recherche; lucha contra plagas y enfermedades;formación, divulgación y asesoramiento; inspección; comercialización y promoción; e infraestructuras);constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria; ayuda alimentaria interna asectores desfavorecidos; ayudas a la renta desconectadas del volumen de producción; programas defomento de seguros; ayudas compensatorias por catástrofes naturales; programas de retirada deproductores o abandono de la producción; ayudas a la inversión para el reajuste estructural; programasagro-ambientales; y, en fin, ayudas a zonas desfavorecidas. En consecuencia, existe ya una base firmeen el marco multilateral para defender la especificidad rural como fundamento de una nueva políticaagro-rural con carácter supranacional en la medida que sólo se pretenda justificar un determinadomodelo de apoyo financiero compatible, con medidas de la Caja Verde. Un apoyo diferenciado, encomparación a otros sectores que, en última instancia, no hace sino responder a unas funciones de laagricultura que se pretende preservar, y, en definitiva, a unas estructuras del mundo rural radicalmentedistintas según los países y que, pese a ello, han de coexistir, y competir, en un entorno cada vez másabierto y global.

Las contradicciones estructurales resultan especialmente evidentes cuando se comparan las agriculturasde los Viejos y los Nuevos Continentes: la agricultura europeo-continental se define tradicionalmentepor una SAU reducida (140 millones de Ha para la UE-15) y un elevado número de agricultores (en1994, 7'8 millones para la UE-15, equivalente a un 5'4% de la población activa de media), conexplotaciones, familiares, de pequeña dimensión por lo general (con 16'4 Ha de media); por elcontrario, América y Oceanía se caracterizan por su reducido número de activos respecto a suabundante superficie, lo que se traduce en unas mayores explotaciones, con un claro carácterempresarial: así, por ejemplo, los Estados Unidos dispone de una SAU tres veces superior a la de laUE-15 (427 millones de Ha), para casi cuatro veces menor número de titulares (2 millones en 1994,el 1'7% de la población activa), y con una explotación media de 206 Ha. Estas radicales diferenciasestructurales condicionan, como es lógico, las medidas de política agraria en vigor y explican en últimainstancia que el apoyo público percibido por un agricultor a pleno tiempo y por Ha en los EstadosUnidos sea sustancialmente superior al estandar europeo, pese a que el volumen total de transferenciasa favor de la agricultura en la UE es, en cifras absolutas, el doble del que se registra en los EE.UU(396).

Por otro lado, en la UE las regiones más dependientes de la agricultura (con el 27'4% de su empleototal en el sector de media) registran los niveles de paro más elevados (del 17'1% en 1995, frente al8'3% y el 10'1% respectivamente de las zonas industriales y especializadas en servicios, con una mediacomunitaria del 10'7%). Al mismo tiempo, en las áreas agrarias el crecimiento de empleo es más débil(de un 0'3% anual entre 1983 y 1993, contra el 0'9% de las zonas industriales, el 0'7% de las deservicios, y por debajo de la media comunitaria, de un 0'5%), el PIB por habitante es más bajo (un

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66% de la media comunitaria en 1993, frente el 109% de las áreas industriales y el 116% en las quepredomina el sector terciario), y, en fin, tienen el menor crecimiento económico (de un 2'2% anualdel PIB entre 1983 y 1993, ante el 2'3% de las regiones dependientes de la industria, y el 2'4 de lasde servicios). Estos datos, dados a conocer por la propia Comisión (154), ponen en evidencia unprofundo problema de desarrollo en las zonas rurales que la actividad agraria es incapaz de solucionarpor sí misma (256, 257). En este sentido se ha escrito, acertadamente, que "es la dimensiónterritorial la que domina en la agricultura" (86) y que la PAC se ve abocada a ser una "politicasectorial al encuentro de las lógicas territoriales" (101). En suma, ha llegado el momento dereconocer la vertiente comunitaria de la cuestion rural (rural problem), como lo fueron en el pasadoel food problem y el farm problem (44).

Obviamente, la PAC, pese a beber de una lógica productivista, por la incidencia de la actividad agro-silvícola en el uso del suelo (con un 59% del territorio comunitario declarado como SAU y un 24%como superficie forestal) y la función gestora de la naturaleza que tiene asignada de forma inmediatala población rural, nunca ha dejado de inducir efectos en la ordenación del espacio y la preservacióndel medio: positivos en algunos casos (asegurando la pervivencia de producciones vertebradoras delterritorio) y negativos en otros (acelerando las desigualdades de renta, los desequilibrios territoriales,y el éxodo rural delas zonas más marginales). Pero más allá de la vocación horizontal de la mayor partede sus mecanismos de apoyo (precios y ayudas), algunos de ellos tienen per se un inequívoco sesgoterritorial, como: las cuotas de producción (cuyo ejemplo más genuino son las cuotas lácteas, ligadasdirectamente a la tierra, o los derechos de plantación del viñedo) (341); las primas moduladas enfunción de criterios zonales (v.g. en ovino) o medioambientales (en vacuno); las diferentes medidasagro-estructurales y sus apéndices, los programas de acompañamiento de 1992; o, en fin, las normassobre Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas. Hoy, no obstante, nos encontramos antela necesidad de dar un paso más, el de integrar la dimensión socio-rural y la dimensión medioambientalen la tradicional dimensión agro-productiva de las políticas públicas, encarnando un tratamientodiferenciado por parte de las autoridades fundado en: a) el hecho, sobradamente constatado, de quela agricultura, la ganadería y la silvicultura, con sus actividades conexas, mantienen, hoy por hoy, laprimacía económica en muchas regiones, casi siempre acompañadas de grandes dificultades para unadiversificación a corto plazo; y b) la rama agraria gana paulatinamente en plurifuncionalidad, sirviendode base a nuevas salidas no alimentarias (energéticas, químicas, farmacéuticas...) y a nuevos bienesy servicios de interés público (Véase al respecto el Preámbulo de la Declaración de Cork) (193).

En consideración a este cúmulo de razones, la conversión de la PAC en una Política Rural Integrada,tal como anunció ya hace dos años la Comisión (147) consiste precisamente en la definición de unintervencionismo de los poderes públicos, basado en la "especificidad rural", y a dos nivelescomplementarios: a) por un lado por las autoridades internas, porque hay que garantizar unaadecuada atención de las problemáticas de la ruralidad, tan diversas como las circunstancias regionalesque les sirven de base, según los productos y su entorno socio-económico, complementadas en su casopor los agentes locales ( reseaux d´acteurs) (328, 483), capaces de convertirse en el eje vertebradorde las iniciativas de desarrollo local; y por otro lado b) por las autoridades comunitarias, últimasresponsables de las medidas, horizontales y verticales, que sólo sin perder su carácter supranacionalpueden asegurar el equilibrio entre las diveras agriculturas que coexisten en la UE (con Haciendasestatales muy diversas), las exigencias productivas, sociales y medioambientales, y, en definitiva, un

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desarrollo rural sostenible europeo, como asume la Declaración de Cork (193). En este contexto,el reto es cómo fundamentar, a partir de las medidas de desarrollo rural hoy en vigor en los Estadosy Regiones de la UE, que responden sobre todo a modelos de desarrollo local, esencialmente decarácter endógeno (386), una política común que las integre y refuerce, frente a las tentaciones derenacionalización que puedan derivarse de una interpretación extensiva de los principios desubsidiariedad y de cohesión económica y social.

La Comisión, una vez asumió la existencia de una problemática rural específica en su Comunicaciónsobre el futuro del mundo rural (124), salvó este obstáculo mediante la reforma de los FondosEstructurales y el recurso al Artículo 130B TCE que considera que las exigencias de la cohesióneconómica y social constituyen un componente del conjunto de políticas de la Comunidad. En estesentido el desarrollo rural consistía en un subconjunto de la cohesión económica y social, sobre el cualincidían el conjunto de políticas comunes y, muy especialmente, la PAC y las acciones agro-ruralesinsertas en los Objetivos 1 y 5b de los Fondos. Tras la propuesta de reforma de la PAC incluida enla Agenda 2000 se vislumbra un leve cambio de este marco, en la medida que las acciones de losObjetivos 5a y 5b se integran dentro de la PAC (y el FEOGA-Garantía), hasta constituir, con lasmedidas de acompañamiento, un núcleo material de política rural, capaz de insertarse con personalidadpropia en los correspondientes programas regionales. Sin embargo, la reforma se queda a mediocamino y las acciones agro-rurales del Objetivo 1 continuan expresamente fuera de la PAC. El próximopaso, en pura lógica, sería el nacimiento de una verdadera Política Rural Comun, heredera directade la PAC, que reinterpretara y hiciera suyos los objetivos de sostenimiento de la renta como unafaceta particular de la cohesión para el espacio rural, y la consecuente conversión del FEOGA en unFondo Rural, que acogiera el conjunto de medidas agro-rurales que hoy restan bajo el manto de losFondos Estructurales. Lo cual, entiéndase bien, no sería óbice para que, en atención a la multidisci-plinariedad en su concepción y la multisectorialidad en su aplicación que comporta el desarrollo rural(Declaración de Cork, 193), otras acciones comunitarias participaran en la consecución de esteobjetivo (154).

II.f. El vector alimentario: armonización de legislaciones sanitarias vs politica de calidadalimentaria

Es sobradamente conocido que la PAC siempre ha tenido una vertiente alimentaria que ha abarcadotres ámbitos bien diferenciados:

- a) En materia sectorial, se ha materializado en un amplio conjunto de reglas de comercializacióno normalización, y especificaciones de calidad, bien fuera para definir los productos susceptibles debeneficiarse del apoyo del FEOGA-Garantía, o bien con el fin de eliminar del mercado las peoresvariedades y orientar a los agricultores hacia las producciones más idóneas para satisfacer la demanda(basta citar al respecto las disposiciones en materia de calidad del sector vitivinícola , o las normas decomercialización dictadas para las frutas y hortalizas frescas, las flores, los huevos, la leche de consumohumano, la pesca, las aves...).

- b) Las reglas de armonización sanitaria y fitosanitaria orientadas a garantizar la libre circulaciónde los productos agrarios, en un primer momento dentro del marco de un mercado común agrícola, y

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luego, tras el Acta Unica, con el horizonte puesto en la consecución definitiva del mercado interior trasla profusión de prácticas neoproteccionistas en los Estados. Recordemos al respecto que el LibroBlanco para la realización del mercado interior de 1985 incluía nada menos que 65 propuestas contralas barreras físicas sanitarias y fitosanitarias, en el marco de la PAC (Artículo 43 TCE), con un amplioespectro: armonización veterinaria (en materia de profilaxis y erradicación de epizootias: perineumoníacontagiosa, afta, tuberculosis, brucelosis y leucosis, encefalopatía espongiforme del ganado bovino,peste porcina, influenza aviar, enfermedad de Newcastle, fiebre catarral ovina, etc), higiene y policiasanitaria (en carnes frescas y productos de la carne, lácteos y ovoproductos, productos de la mar,animales vivos, embriones y esperma, y aditivos, residuos u hormonas), armonización zootécnica(reproductores), alimentación animal (piensos), medicamentos veterinarios, protección delganado (en cuanto a la cría, el sacrificio y el transporte), productos fitosanitarios autorizados,protección contra plagas, armonización sobre residuos de plaguicidas, o, en fin, control de lasvariedades vegetales. Hay que distinguir conceptualmente tales medidas agrarias de las reglas dearmonización técnica vigente (fundadas en el Artículo 100A TCE), en materia estrictamentealimentaria, dictadas por razones de salud pública (sobre aditivos, procedimientos de tratamiento,alimentos contaminados, materiales y objetos en contacto con los alimentos, productos de aparienciaengañosa, o control oficial de productos alimenticios), o por razones de protección del consumidory de lealtad de las transacciones comerciales (etiquetado, presentación y publicidad de losalimentos, envasado o embalado, o precios). Todo ello nos da un amplio programa de armonizaciónlegislativa en materia agro-alimentaria que hoy prácticamente se encuentra concluido, si exceptuamoslas propuestas relativas a la irradiación de los productos y sobre nuevos alimentos.

-Y, en fin, c) existe un tercer ámbito alimentario dentro de la PAC constituido por las más recientesmedidas horizontales dictadas bajo la perspectiva del desarrollo rural en el marco de la nueva políticade calidad. Una estrategia que se impuso tras los Consejos de Ministros informales de Salamanca(mayo de 1989) y Baune (octubre de 1989) y que fue definida por la Comisión en su Comunicaciónde ese mismo año 1989 sobre el futuro del mundo rural (124), y que consistió en traspasar el modelohasta entonces dado solamente a los productos vitivinícolas al resto de productos agrícolas oalimenticios. En su virtud se han adoptado reglamentaciones específicas sobre: la protección de lasindicaciones geográficas y de las denominaciones de origen (Reglamento (CEE) 2081/91); lacertificación de las características específicas de los productos agrícolas y alimenticios(Reglamento (CEE) 2082/91); la producción ecológica y su indicación en los productos agrariosy alimenticios de origen vegetal (Reglamento (CEE) 2092/91); y sobre la identificación y registrode los productos de origen bovino (a raíz de la crisis de las vacas locas) (Reglamento (CE) 820/97).Se encuentra en estudio en este contexto una propuesta para ampliar el etiquetado ecológico a losproductos alimenticios de origen animal.

En este contexto se explica (y hay que felicitarse por ello) el empeño de la Comisión en establecer unnuevo marco normativo alimentario que permita restablecer, tras la crisis de las vacas locas, laconfianza de: a) los consumidores en los alimentos de que disponen; b) de los ciudadanos en lasAdministraciones responsables de su garantía; c) de los contribuyentes europeos hacia la PAC, quea fin de cuentas financian; y, en definitiva, d) del conjunto de la población urbana hacia las prácticasagrícolas en vigor en los campos europeos, que han de responder a las exigencias de los consumidoresy no sólo han de plegarse a las consideraciones económicas de las explotaciones.

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Este nuevo marco normativo alimentario tiene sus primeros exponentes en el Libro Verde sobre losprincipios generales de la legislación alimentaria (155), y en la Comunicación por la que se separan laresponsabilidad de la consulta e inspección científicas de la responsabilidad legislativa (161). Es obvioque los trabajos futuros beberán de la notable labor desarrollada en el pasado, pero quén puede dudarque, objetivamente, en buena parte se va efectuar a costa de las competencias de la PAC, cuyavertiente armonizadora se transfiere formalmente a la política de la salud pública con el nuevo Tratadode Amsterdam, y de las D.G. VI (Agricultura) y XIV (Pesca), a costa de la nueva D.G. XXIV, dePolítica de los Consumidores y Protección de la Salud (donde se ubica la Oficina de la CE de controly auditoría de calidad de los productos, sustitutoria de la antigua Oficina Comunitaria deInspección Veterinaria y Fitosanitaria).

Se abre paso en suma un nuevo reglamentismo alimentario, del mismo tenor que el que impulsó a laPAC durante tantos años, con la salvedad de que entonces se hizo en pos de la consecución de losobjetivos del Artículo 39 TCE, y hoy se presenta basado en la preeminencia absoluta de la protecciónde la salud pública. Este enfoque normativo puede levantar reticencias, como denota el propio LibroVerde cuando reiteradamente invoca la búsqueda de un equilibrio entre disposiciones generales (quedejan más libertad a los operadores en la aplicación de la legislación) y reglamentaciones detalladas(donde se definen los factores de riesgo y las obligaciones concretas para hacerles frente), entreadopción de medidas obligatorias y el recurso a instrumentos voluntarios o de autorreglamentación(como, p.e., códigos de prácticas), entre estrategias horizontales (con normas generales para elconjunto de los alimentos) y estrategias verticales (con normas específicas de composición aplicablesa categorías particulares de productos alimenticios), entre coherencia y flexibilidad legislativas y, endefinitiva, entre los principios de subsidiariedad y simplificación, y las exigencias del mercado interior,de la protección de la salud pública y de los consumidores, y de los objetivos de las demás políticascomunes en vigor. Al respecto hay que empezar por repetir lo que afirma el propio Libro Verde: "enlo relativo a la seguridad de los alimentos, no puede haber compromisos" (IV.1, p. 30), puestopatéticamente en evidencia por el fiasco de la ESB. Es injustificable que una mayor racionalidadlegislativa se haga a costa de la reducción del nivel de protección de la salud pública o de losconsumidores ya alcanzado en la UE. Y también lo es que con un deseo en principio tan loable sedesmantele el mercado interior o se ponga en peligro el funcionamiento de las políticas comunes que,como la PAC, lo sustentaron y, con él, el Derecho Alimentario vigente.

Esto en cuanto a los principios. Pero por otro lado hay que recordar algunas de las lecciones extraídasde las experiencias del pasado:

- a) En primer término hay que ser conscientes que un enfoque general en materia alimentaria requiereque las industrias y las autoridades de control desempeñen un papel mucho más activo en el análisisde los riesgos y de los procedimientos internos implantados para afrontarlos. De lo que se derivadirectamente desde una perspectiva comunitaria que mientras el Consejo no demuestre una mayorsensibilidad presupuestaria para reforzar los medios de control e inspección de la Comisión (enmateria veterinaria sin ir más lejos, pendiente como está de revisión).

- b) En el mismo sentido hemos de ser conscientes que un enfoque general puede generar dificultadespara las PYMES alimentarias, por lo demás mayoritarias, y que las eventuales medidas de

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autorreglamentación, o normalización voluntaria (v.g. códigos de prácticas correctas), que podríanserles aplicables, no siempre son una alternativa a la reglamentación. Basta recordar que desde elmomento que la Comisión abandonó el enfoque vertical, de armonizar las especificaciones cualitativaso de composición de los productos alimenticios, con la esperanza puesta en un buen uso del etiquetadoy de que así se fomentaría la implementación de instrumentos voluntarios basados en el reconocimientomutuo, prácticamente no se ha adoptado ninguna norma europea sobre las especificaciones de calidadalimentaria. Y las que empezaron a elaborarse en materia de higiene alimentaria, en helados, pasteleria,o máquinas de venta de comidas calientes y frías y bebidas, no avanzan. Por el contrario, hanproliferado los códigos de prácticas correctas a nivel nacional, con el consecuente riesgo de que seconviertan en obstáculos al comercio intracomunitario.

- c) Tampoco pueden olvidarse aquellos sectores hoy aún sin armonizar que han demostrado que sonpoco propensos a aplicar cláusulas de reconocimiento mutuo para garantizar la libre circulación deproductos alimentarios, precisamente a causa de la creciente y, pese a todo, diversa, sensibilidad delos Estados por la protección de la salud pública. Ahí, para afrontar los riesgos de las medidasnacionales en ascenso y garantizar el mercado interior, es preciso reforzar la actividad legislativacomunitaria, como reconoce la propia Comisión en el Libro Verde (en los ámbitos p.e. de loscoadyuvantes tecnológicos, la adición de vitaminas y minerales a los productos alimenticios, alimentospara diabéticos, o de los suplementos dietéticos para deportistas).

- d) Por lo demás hay que ser conscientes de que existe un núcleo de requisitos obligatorios deetiquetado destinados a garantizar a los consumidores la información básica sobre composición deproducto, su fabricante, y sus métodos de conservación y preparación, y que la diversidad de normasnacionales sobre la aceptabilidad de indicaciones adicionales (v.g. sobre propiedades nutritivas, o enmateria sanitaria, sobre los cada vez más frecuentes alimentos funcionales) pueden devenir gravesobstáculos a la libre circulación y a una competencia leal. Al respecto es más importante preservar lafuncionalidad última del etiquetado dentro de un mercado único que intentar forzar la consolidación enun solo texto de las normas específicas de etiquetado existentes (v.g. en materia agraria, sobreproductos vitivinícolas, frutas, hortalizas frescas o huevos, por lo demás altamente detallistas). En elmismo sentido parece oportuno incluir extender las reglas vigentes de etiquetado a los métodos oprocesos de producción utilizados, así como a los productos surgidos de las biotecnologías, coneventual presencia de organismos modificados genéticamente (OMG), en la medida que constituyenuna preocupación creciente de los consumidores a la que no hay que cerrar los ojos. El reciente sistemade identificación impuesto a los productos del bovino no debería quedar como un ejemplo aislado, frutode una crisis puntual (?) como la aparición de la ESB.

- e) En el sentido ya comentado, en cuanto a los procedimientos administrativos de notificación delas medidas nacionales es menos importante que se defina un único procedimiento para todos losproductos alimenticios que el que se mantenga incólume el principio de la ventanilla única para supresentación, por razones de eficacia.

- f) Creemos al mismo tiempo conveniente que se refuercen las competencias de salvaguardia de laComisión para hacer frente a riesgos graves e inmediatos en materia de salud pública, así como quese definan claramente las responsabilidades de todos los operadores, incluidos los productores

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agrarios, y de las autoridades involucradas, en cuanto al suministro de alimentos sanos, seguros, yaptos para el consumo. La inclusión de una obligación general de seguridad y salubridad de losalimentos en el Ordenamiento comunitario, hoy tratada de manera irregular en diversas Directivas, iríaen este sentido, así como la ampliación de la Directiva 85/374 sobre responsabilidad por dañoscausados por productos defectuosos a la producción agrícola primaria y a los productos de la caza sintransformar.

- g) También es cierto que no siempre una mayor exigencia reglamentaria, en el momento y lugaroportunos, se ha de traducir en una mayor complejidad legal. Así, por ejemplo, es evidente que laintroducción de la obligación general de seguridad y salubridad de los alimentos puede contribuira mejorar el nivel de protección de los consumidores comunitarios y simplificar al unísono la legislaciónalimentaria, si con ello se fomentan los procedimientos industriales de seguridad y supervisión y se haceinnecesaria la aplicación de normas más específicas.

- h) En correspondencia con lo anterior, a nivel formal nos mostramos a su vez favorables a laspropuestas de la Comisión de un mayor uso de los Reglamentos en lugar de las Directivas, ya que conello se reforzaría la transparencia legislativa, se ganaría en coherencia, se evitarían los conocidosproblemas de transposición a los Ordenamientos nacionales de una materia tan sensible como es laalimentación, y, en fin, se facilitaría la adaptación a la innovación. De hecho la Comisión ya intentóintroducir, en vano, en el pasado el acto del Reglamento en sus propuestas de armonización veterinariay fitosanitaria en el marco de la PAC. Es de esperar que en el nuevo contexto que se dibuja tengan máséxito.

- I) Para terminar, en este contexto hay que resaltar lo paradójico que resulta que el Libro Blancopreconice una mayor participación de los interlocutores sociales en la evaluación de los costes y lasventajas de las nuevas disposiciones alimentarias en estudio y que, por el contrario, no se invoque unamayor corresponsabilidad del Parlamento Europeo, toda vez que, bajo el nuevo Tratado deAmsterdam, se convierte en codecisor legislativo para prácticamente todas las propuestas en materiade alimentación. Este "olvido" es particularmente grave en lo que respecta a la comitología, o sistemade control de las competencias de gestión delegadas a la Comisión, en el momento que se pretenderecurrir de manera más sistemática a los comités permanentes para garantizar una aplicación uniformede las nuevas normas (V. 2. p. 45). Ciertamente, la alimentación se ha destacado por ser un ámbitodel que los Estados han sido siempre muy celosos, donde nunca se han aceptado los comitésconsultivos, se han impuesto en demasiadas ocasiones los procedimientos más restrictivos, capacesde bloquear la armonización comunitaria (v.g. en materia sanitaria, dentro de la PAC, con elprocedimiento del tipo IIIb), y donde el Consejo ha llegado incluso al extremo, p.e. en materia deaditivos, de guardarse directamente para sí la modificación de las listas. La generalización delReglamento debería facilitar una mayor delegación de competencias a la Comisión, así como laprofusión de los comités consultivos o, cuando menos, de aquellos que no prevean el bloqueo de laspropuestas. Y, del mismo modo, la creciente presencia del Parlamento como colegislador en materiaalimentaria debería reflejarse en su participación expresa en los comités, hasta hoy no prevista.

En resumidas cuentas, un enfoque normativo en materia alimentaria es indispensable e inclusoconsideramos pertinente que no se desdeñe a priori, como se hizo en el pasado, el enfoque vertical,

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pudiendose materializar en una estrategia reglamentaria integrada. Y es de esperar que en este campo,al igual que en tantos otros, la Comisión y el Parlamento Europeo sean capaces de materializar unaalianza estratégica, como ha defendido en alguna ocasión la Comisaria Bonino, que permitaconsolidar la nueva política alimentaria comunitaria rompiendo las resistencias Estados que seanprecisas. Por otro lado, si bien, como ya hemos dicho, la PAC ha sido uno de los fundamentos tradicionales delDerecho Alimentario comunitario, es justo también reconocer que la pretensión totalizante que en algúnmomento pudo existir, de conjugar lo agrario con lo alimentario hasta convertir a la PAC en lapolítica reguladora de toda la cadena alimentaria, quedó paulatinamente desfasada a medida que:

- a) Primero, la construcción comunitaria se dotó de nuevas políticas (para la realización del mercadointerior, para la protección de la salud pública, en defensa de los consumidores, etc).

- b) Segundo, la producción primaria perdió progresivamente peso dentro de la cadena alimentariaa favor de la transformación y la distribución, al mismo tiempo que se registró una paulatina integracióndel sistema agroalimentario con el resto de sectores económicos.

- c) En tercer lugar por su propio diseño, concebida como estaba como una política sectorial, que,aunque incluía en su seno expresamente (Artículo 38 TCE) a la producción y el comercio agrarios asícomo a los productos de primera transformación (PAT) (hecho luego ratificado por la jurisprudenciacomunitaria), excluía de su seno la fase de venta minorista.

- Y d) en cuarto lugar, la PAC no supo adaptarse a los nuevos tiempos, desde un punto de vistamaterial e institucional, como quedó dramaticamente en evidencia con la crisis de las vacas locas,hasta el punto de marcar un punto de no retorno en su evolución.

Precisamente la experiencia de la PAC nos debería hacer dudar sobre la conveniencia, o posibilidad,de que se pueda definir una sola política alimentaria común, a costa de las políticas existentes, conun sistema de competencias, de atribución y naturaleza finalista, como es el supranacional. Así es, elTratado de Amsterdam, y las nuevas competencias reconocidas a la política de la salud pública, puedententar al Consejo y a la Comisión a definir una política alimentaria única strictu sensu, cuyo epicentrosea la garantía de un nivel de protección elevado en toda la cadena alimentaria, desde la producciónprimaria hasta el punto de consumo, con productos sanos y seguros para el consumo humano. Ensuma, un nuevo enfoque totalizante que: primero, no sería coherente con el grado de desarrolloalcanzado por el Derecho Alimentario y las políticas que lo sustentaron, con diferentes objetivos,diferentes enfoques y diferentes procedimientos; segundo, que chocaría con el sistema teleológico yde atribución que caracteriza a las diversas políticas comunes y con la compleja distribución decompetencias existentes entre las Instituciones y los Estados; y, en fin, tercero, que no respondería ala complejidad creciente de la cadena alimentaria.

Ciertamente, la cadena alimentaria es una, y cada vez es más integrada y global. Pero los intereses queen ella confluyen son muy diversos, con muy diferentes facetas en cada momento del proceso deproducción y venta de los alimentos, que no pueden subsumirse de manera genérica en un solo

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objetivo, unívoco, de garantía de una alimentación sana y segura. Hay que tener en cuenta a su vez: a)la preservación de la libre circulación de mercancías y de la libre competencia en el seno de un espacioeconómico sin fronteras; b) la defensa de los intereses económicos y de información de losconsumidores; c) la necesidad de diversificar las gamas de productos disponibles por los consumidoresasí como la satisfacción de sus nuevas necesidades; d) el mantenimiento de la renta y el empleoagrarios, a fin de asegurar un espacio rural vivo; e) la mejora de la eficacia productiva y en suma dela competitividad de las explotaciones agrarias; f) la garantía de un suministro regular de materiasprimas a la industria alimentaria, a buen precio y con las caracteristicas y volumenes necesarios; g) elfomento de la calidad, como orientación al mercado en general, y como forma de preservar losproductos autoctonos en particular; h) la protección del medio ambiente y la biodiversidad; o, en fin,i) las exigencias de bienestar de los animales. Todos ellos son objetivos a tener presentes cuando sehabla de política alimentaria.

Por otro lado, quién pude dudar de la existencia de un Derecho Alimentario comunitario, pese a sucarácter fragmentario y a la ausencia de una política comunitaria específica al respecto, apoyado poruna copiosa jurisprudencia. Basta leer al respecto el apartado octavo de la Comunicación sobre larealización del mercado interior: legislación de productos alimenticios de 1985 (COM (85) 603):"Los principios formulados por el Tribunal de Justicia desde la Sentencia "Cassis de Dijon"permiten en adelante a la Comunidad desarrollar progresivamente un Derecho de laAlimentación del cual se encontrará ausente toda disposición no justificada por consideracionesque no respondan a la protección de intereses generales esenciales" . Tales palabras mantienen aúnhoy su vigencia.

Y es que una cosa es que se preconice una legislación alimentaria más armonizada que abarque todala cadena alimentaria, de la granja a la mesa (o si se prefiere, más plásticamente, en francés, de lafourche à la fourchette), y que parta de una definición clara de producto alimenticio y decomercialización (III.5.1. y 5.2. pp. 23-24), y otra muy distinta es que ello pueda hacerse con unaúnica política de base.

A nuestro entender el futuro Ordenamiento alimentario comunitario deberá fundarse inevitablementeen tres corpus legales distintos, o, lo que es lo mismo, en tres políticas básicas, con suscorrespondientes fundamentos jurídicos (hasta que el Tratado de Amsterdam cambie su numeración):una política de la salud pública (Artículo 129 TCE), una política europea de la calidad (Artículo 43TCE), y la política a favor de la consecución del mercado interior (Artículo 100A TCE). Pero una vezsentado esto, para evitar posibles incoherencias internas planteamos que los futuros actos que sedispongan por parte de las Instituciones Comunes en materia alimentaria se asienten sistemáticamentesobre los tres fundamentos jurídicos citados al mismo tiempo, aun cuando para un jurista (purista) estole pueda parecer que es retroceder, volver a la situación anterior a las Sentencias de los Asuntos 68/86(estimulantes hormonales), 131/86 (gallinas en batería), 131/87 (sangre de glándulas de animales), o11/88 (sustancias indeseables en la alimentación animal), que, como es sabido, se pronunciaronexpresamente en contra de la doble base jurídica. Pero también es verdad que todas estas Sentenciasdeclararon la preeminencia de la base jurídica de la PAC, el Artículo 43, en materia de armonizaciónde legislaciones contra las barreras físicas sobre cualesquiera otras, status quo que ha sido rotoexpresamente con el Tratado de Amsterdam.

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Otra cosa sería que tuvieramos un único organismo responsable en materia alimentaria, como es laFood and Drug Administration (FDA) norteamericana. Pero sobre este punto el Libro Verde correun tupido velo. Pese a todo es significativo constatar que periódicamente estudios académicos planteanla necesidad de que se cree una Oficina, o Bureau, independiente, para la Alimentación en la UE, aimagen y semejanza de la FDA (536). Y que, en Gran Bretaña, la crisis de la ESB ha desembocadoen que el nuevo gobierno anuncie la creación de una Oficina nacional con estas características, parareconquistar la confianza de los consumidores.

Llegados a este punto la pregunta es cómo puede contribuir la PAC a la consolidación de este cuerpojurídico alimentario comunitario. Es decepcionante constatar al respecto que la Agenda 2000 (163),que, entre otras, tiene como misión el abrir paso a la PAC del próximo siglo, en materia alimentaria secircunscriba a afirmaciones genéricas del tenor de "la seguridad y la calidad de los alimentos (...)debe constituir una de las grandes prioridades de la PAC", para luego apuntar como única medidaconcreta que "en la medida de lo posible (¿qué significa esto?) se seguirá otorgando protección alos productos de calidad, en general vinculados con orígenes geográficos específicos o métodosde producción identificables por los consumidores" (COM (97) 2000, Vol. I, III.3, p. 27). ¿Va aser ésta la contribución a la política alimentaria comunitaria?. O falta coordinación entre las DireccionesGenerales de la Comisión o, lo que es peor, se denota una grave falta de ambición e imaginación.

Por último no se pueden obviar los graves problemas que las normas externas, dictadas tanto a nivelmultilateral como bilateral, plantean a una UE en pleno proceso de revisión de sus políticas en materiaalimentaria. La cuestión clave sobre este punto es saber hasta qué punto este marco externo nospermite decidir de manera autónoma sobre el nivel de protección de la salud que estimamos oportunopara nuestros consumidores. Si la garantía del libre comercio ha de primar urbi et orbi. Si, endefinitiva, los parámetros externos, tal como están hoy diseñados, tanto a nivel de principios como deorganización, nada favorables a los intereses comunitarios, nos han de condicionar decisivamente.

Las propuestas del Libro Verde de la Comisión (pp. 50-56) sobre este punto adolecen de unadesaforada confianza en el marco internacional vigente, que ha convertido: a las tesis librecambistas(procedentes de allende del Atlántico) en la doctrina oficial del multilateralismo; a los paneles de laOMC en jueces inapelables (y excesivamente parciales); al Codex Alimentarius en la categoría dereferencia ineludible, basado como está en unos niveles mínimos de protección; y, en fin, a losacuerdos bilaterales de equivalencia, en otras palabras, a la voluntad (y la fuerza) de las partes, enel instrumento privilegiado para avanzar en este ámbito. Con esta base no es extraño que la Comisiónapenas se limite en este punto a propugnar un reforzamiento de las tareas científicas a nivel interno, paraque seamos capaces de justificar adecuadamente aquellas medidas que se aparten de las normasinternacionales pertinentes.

Este planteamiento más que prudencia lo que denota es una preocupante falta de ambición, o, si seprefiere, una gran cortedad de miras por parte de la Comisión, cuando los procedimientos de quejaen materia agrícola y alimentaria se acumulan , uno tras otro, en la OMC, casi siempre condesafortunados resultados para los intereses europeos. Basta recordar algunos de los casos másrecientes: a) el dictamen desfavorable contra el sistema de licencias de importación aplicado en labanana, que pone en cuestión el derecho de la Comunidad a definir su política de cooperación al

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desarrollo; b) las dificiles negociaciones con los Estados Unidos que ha comportado la conclusión deun acuerdo de equivalencia sanitaria y, en definitiva, la decisión de las autoridades norteamericanas deretirar su beneplácito a los establecimientos comunitarios productores de carne de ave, lo que provocóque la Comisión ha decidiera presentar una queja ante la OMC en agosto de 1997 contra los EE.UU;o, en fin, c) la declaración de ilegalidad de la prohibición comunitaria sobre el tratamiento con hormonasde la carne de vacuno, que pone en entredicho el derecho de los Estados a fijar sus propios niveles deprotección sanitaria, otorgando a las reglas internacionales (v.g. del Codex Alimentarius) una validezabsoluta que se contrapone abiertamente a su naturaleza, consensual y con vocación de fijar losprincipios mínimos de seguridad alimentaria (cabe indicar que, en base a esta interpretación, laComisión ya ha iniciado el procedimiento para apelar las conclusiones del penal y en defensa delderecho de la UE a prohibir aquellas sustancias que considere peligrosas para la salud pública).

Paradójicamente, la FDA norteamericana no ha dudado en invocar este mismo mes de octubre estemismo derecho a fijar el propio nivel de protección de los consumidores para oponerse a la entradade frutas y hortalizas procedentes de Sudamérica. A su vez recordemos que las autoridades de losEE.UU han justificado expresamente la existencia de las Leyes D´Amato y Helms-Burton por razonesde ¡seguridad nacional!.

En estas circunstancias quizás sea hora de incluir entre las propuestas del Libro Verde la revisión parala próxima Ronda negociadora de los principios en que se fundamentan los Acuerdos sobre obstáculostécnicos (OTC) y de medidas sanitarias y fitosanitarias (SFS), así como los procedimientos vigentespara la solución de las diferencias en materia alimentaria, haciendo compatibles las exigencias de unsistema agroalimentario cada vez más globalizado con los imperativos de un proyecto de integracióncomo es el comunitario, que abarca lo económico, lo político y lo social.

II.g. El vector financiero: solidaridad financiera comunitaria vs cofinanciación y "guide line"

Una vez constatada la explosión del gasto agrícola con la crisis presupuestaria de 1987, se impuso unrígido encuadramiento del FEOGA-Garantía dentro de sucesivos Acuerdos interinstitucionales sobrelas perspectivas financieras, firmados, primero, para el período 1988/92 y luego, en la Cumbre deEdimburgo, para el período 1993/99, más tarde actualizados tras la entrada de Austria, Finlandia ySuecia. Fruto de ello la actual estructura del gasto del Presupuesto General de las Comunidades reflejauna PAC que, pese a reducir progresivamente su peso, aun ostenta una clara primacía financiera, conel 45% del total de los créditos de compromiso anuales a cargo del FEOGA-Garantía para el año1999. La Agenda 2000 en este contexto tiene un marcado carácter financiero e incluye las propuestaspara un nuevo acuerdo para el período 2000/2006, en función sobre todo de una nueva variable, laadhesión de los PECOS, que luego comentaremos con detalle (III.d, lo que desemboca en untratamiento de la PAC de perfil bajo, y finalmente, en una guide line agrícola con el 44% delPresupuesto global (344). No obstante, hay que hacer varias acotaciones a esta cifra.

En primer término, incluye en su seno ciertos gastos estructurales y rurales (de los antiguos Objetivos5a y 5b de los Fondos Estructurales), así como ciertos gastos agrarios de los nuevos Estadosmiembros. En consecuencia, se corre el riesgo de infravalorar las necesidades financieras en materiaagrícola de los nuevos adherentes y que, si no se cumplieran las optimistas previsiones de crecimiento

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inscritas (del 2´5% anual), se tuvieran que reducir sustancialmente los créditos dedicados a laagricultura y a las acciones estructurales. La opinión de la Comisión de Agricultura y Desarrollo Ruraldel Parlamento (431) se hizo eco de estos peligros, así como puso el énfasis en la erosión monetariaque esconde la fijación de la guide line.

En este contexto el Parlamento Europeo, en su resolución sobre el marco financiero de la Uniónpropuesto por la Agenda 2000 (428) se pronunció por: un incremento del actual límite máximo de losrecursos propios a fin hacer frente a los nuevos retos; la consignación de una rúbrica específica paralas futuras ampliaciones en las perspectivas financieras; por una reforma de las principales políticascomunes de gasto, incluida la PAC, que respondan a su adaptación a un nuevo entorno y no aconsideraciones estrictamente de ahorro; y, en fin, recordó la necesidad de un AcuerdoInterinstitucional para la adopción de un nuevo cuadro de perspectivas financieras, dando a entenderexpresamente que el Parlamento hará uso de sus prerrogativas.

Cabe señalar en segundo lugar que, en puridad, la Agenda 2000 no aborda la cuestión del coste dela ampliación propiamente dicho, sino más bien los costes de la pre-adhesión, sin que en ningúnmomento se plantee la aplicación de la PAC completa a los PECOS antes del 2006. De esta guisa, laproblemática financiera de las adhesiones sigue abierta y, en definitiva, pendiente de las modalidadesy el ritmo de la transición que se pacten con cada candidato. No obstante, es oportuno adelantar queel alarmismo que caracterizó a los primeros análisis sobre el impacto de la adhesión de los PECOS enel gasto agrario, sin despreciarlo, va relativizándose, a medida que se conocen mejor estas agriculturasy se asume como inevitable una reforma de la PAC que tendría la virtud de cambiar todos losparámetros del análisis. En el apartado III.d veremos este punto con mayor atención.

Por último, ha que mencionar que la Agenda 2000 no asume la aplicación del nuevo acuerdo agrícolamultilateral de la mano de la OMC, con la imposición de una nueva Medida Global de Apoyo y unnuevo umbral de las exportaciones subvencionadas para la UE ampliada pese a que las negociacionesmultilaterales se inciiarán en el 2000 y la cláusula de paz (así como el horizonte final de la FAIRnorteamericana, luego comentada en el III.f) terminan en el 2003.

Parece en consecuencia que se está imponiendo de manera sistemática el principio de austeridad porparte del Consejo, sin abordar los problemas de fondo. Sólo así se entiende que el Consejo, siemprequejoso del coste de la PAC, pese a las tensiones financieras creadas con la EEB, desechara lapropuesta de reducir el apoyo a los cereales, con una sobrecompensación (o diferencia entre los pagoscompensatorios abonados y la pérdida de renta de mercado) manifiesta con la evolución del sectorregistrada tras 1992 (162), evaluada por la D.G. VI de la Comisión en torno a los 8.460 millones deECUS para las campañas 1993/94 a 1996/97. Parece ciertamente inverosimil que a corto plazo elConsejo asuma la ilógica distribución del FEOGA-Garantía, con un sustancial incremento para algunasOCM tras la reforma de 1992. Así, en el FEOGA-Garantía ejecutado en 1996 un 40% de los gastoscorresponden a herbáceos, seguidos por el 17% del vacuno, el 9´2% de los productos lecheros, y el4´4% del azúcar. Los gastos para los productos mediterráneos en los últimos años se encuentran enregresión (caso de la carne de ovina y caprina, viñedo, y tabaco) o estabilizados (frutas y hortalizas,textiles), con la única excepción del aceite de oliva donde el gasto fluctúa enormemente de un año aotro en función de las cosechas (a causa de las oscilaciones bianuales típicas de la vecería del olivo,

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y la sequía que padeció la Península Ibérica en 1995). En estas circunstancias parece un totalcontrasentido que mientras la Comisión plantee en la Agenda 2000 un nuevo incremento de los gastosen las OCM continentales para compensar una hipotética caída de los precios, mientras se empeña enmantener la neutralidad presupuestaria en el conjunto de los productos mediterráneos.

Tampoco parece factible a corto plazo una revisión del sistema de recursos propios (para 1999 conel límite del 1'27% del PNB) que garantice ante todo el principio de la cohesión económica y socialen el Presupuesto tras las nuevas adhesiones, con la eliminación de los efectos regresivos del tercerrecurso del IVA y la introducción de un quinto recurso de carácter progresivo. Pero aún cuando noparezcan cercanos estos cambios la presión a favor de una modificación de los recursos propios seacrecentará en los próximos años si se pretende continuar en la senda de la integración. El previsibleéxito de la UEM quizás a la postre sea el factor clave para que esto se haga realidad.

Ahora bien, parece también incontrovertible que al lado de un cambio de los recursos propios seexigirá un cambio en la gestión de la PAC, en aras de una mayor eficacia y/o selectividad de suapoyo, una mayor simplificación de los mecanismos vigentes y, en fin, un mayor énfasis en la luchacontra el fraude. Todo lo cual deberá contar con una creciente participación del Parlamento Europeo,en la senda ya trazada por la CIG 96. En este previsible proceso de cambios hay una problemática defondo, que planea sobre el futuro apoyo a la política de precios y mercados agrarios, relativa a surenacionalización. Ésta es planteada cada vez más abiertamente por los países con agriculturas máscompetitivas y Haciendas más potentes, bajo las coartadas del "inasumible" coste presupuestario delas próximas adhesiones, de la asunción de las crisis de sobreproducción y rentas que "puede"provocar la aplicación de los acuerdos multilaterales, o de la "aparente" contradicción que se da entreunos mercados cada vez más abiertos (con mayor juego para los precios) y el creciente reglamentismo,financiero, productivo y comercial que se deriva de la PAC. Este escenario renacionalizador es, sinduda, el peor de los posibles para la agricultura europea en general y el edificio comunitario en suconjunto. No obstante, hay que aclarar los términos para saber hasta dónde se puede llegar.

Cuando se oye decir que la PAC se está renacionalizando parece darse a entender que está perdiendosus tradicionales atributos de política supranacional. Una aseveración que adquiere nuevos tintes en unacoyuntura como la presente, de debate abierto sobre el futuro de la PAC, si con ello se estima que seestá atentando contra la construcción europea en su conjunto y contra una posible Unión Europea delBienestar, aun hoy en germen. Pero para dar cumplida respuesta a esta cuestión es oportunopreviamente deslindar los elementos constitutivos de una política común. De entrada, no hay queperder de vista que la PAC es una política con carácter de excepción, lo que se manifiesta a dosniveles, en la regulación y en la financiación pública, ambos susceptibles de diversas graduacionesde intervencionismo, y que para los más liberales llevaría a la no regulación y a la negación decualquier apoyo (de raíz estatal o, cuando menos, comunitaria). Sentado esto, los dos basamentos deuna política agrícola común han de ser: a) una regulación-marco de carácter supranacional; y b) lagarantía de una financiación a cargo del Presupuesto Comunitario. En sentido contrario, noconstituyen lindes substanciales las modalidades de gestión de la PAC (pública vs privada; comunitariavs nacional; o del Consejo vs la Comisión) y se puede flexibilizar la aplicación, regionalizar onacionalizar sus parámetros, cambiar sus órganos ejecutores, y no poner por ello en peligro su carácter

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supranacional, siempre y cuando se preserven las competencias exclusivas de las InstitucionesComunes (Consejo, Parlamento y Comisión) en materia de financiación y procedimiento decisorio.

En este contexto, cuando se habla de una hipotética renacionalización de la política de mercados enprincipio sólo ha de inquietar la que se refiera a la financiación del apoyo o garantía. En sentidocontrario, no atenta contra las bases supranacionales la modulación, si sus criterios son marcados porlas Instituciones Comunes (imponiéndolos de manera uniforme o, incluso, dejando cierto margen a losEstados). Ni tampoco es peligroso de por sí el progresivo carácter nacional que registran las medidasde control de la oferta, cuando únicamente comportan una nacionalización de las sanciones porrebasamiento de los umbrales. Sin embargo, no deja de ser significativo (y preocupante) que el procesode nacionalización de las cuotas de excedentes haya ya empezado, afectando por consiguiente sólo alos dos sectores que las poseen, vino y frutas y hortalizas. Por otro lado parece lógico pensar que unaeventual nacionalización de los excedentes desembocaría a la larga en una nacionalización de loscontingentes de exportación subvencionada reconocidos por el GATT. En este marco resurge lanecesidad, que veremos con más atención en el apartado III, de reformar al completo el sistema defomento a las exportaciones agrarias que la PAC mantiene desde su fundación, dotándose deinstrumentos más flexibles que las restituciones, susceptibles al mismo tiempo de bilateralizarse enfunción de los mercados de destino. No ha de perderse de vista que el horizonte final para lasexportaciones subvencionadas (hoy ya a la baja) no es otro que el de su extinción en el marco desucesivas Rondas, un escenario que se haría más digerible si se avanzara resueltamente en el procesode aproximación a los precios mundiales (en principio al alza), con el correspondiente reconocimientode compensaciones financieras, lo cual, de refilón, tendría la virtud de reforzar el atractivo de la PACcomo política de rentas supranacional.

En esta línea, la posibilidad de un apoyo a las rentas agrarias integramente nacional, en base a criteriossociales o medioambientales, como han planteado algunos significados representantes de la denominadaopción radical, parece políticamente inverosímil a medio plazo, en el contexto de una UEM ampliada,con unos Presupuestos estatales bajo vigilancia y generalmente incapaces de compensar la pérdida deingresos derivados de la progresiva apertura de los mercados. Al menos para los sectores hoy másprotegidos. Con el desmantelamiento de las OCM se pondría en peligro la capacidad productiva delas zonas menos favorecidas y de los países con Haciendas menos boyantes y, con ello, se cuestionaríael principio mismo de la cohesión económica y social, con el recrudecimiento paralelo de lasdistorsiones a la libre competencia en un espacio económico único. En suma, con tal proceder seresentiría el proceso de integración en su conjunto.

Y, de hecho, la Comisión parece negar implicitamente una eventual renacionalización de la PACcuando en la Agenda 2000 se pronuncia a favor de un incremento de los pagos compensatorios.Unapostura que, no obstante, si bien puede servir para exorcizar fantasmas, no despejan las dudas encuanto a una renacionalización más sutil, cuando se observa que estos pagos sólo se garantizan paralas producciones continentales clásicas y el doble baremo que se utiliza para la reformas de las OCMmediterráneas, como la de frutas y hortalizas, vino o el aceite de oliva, marcadas por el principio deneutralidad presupuestaria y la cofinanciación.

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Ciertamente, hasta mediados de los años 90 fueron contados los ejemplos fehacientes decofinanciación de la política de mercados: los encontramos en los programas de ayuda a las rentasagrarias (PARA) implantados a finales de los 80, y en el ámbito agromonetario, muy especialmente enlas decisiones del Consejo de junio de 1995, que aceptaron formalmente la compensación nacional delas eventuales distorsiones que provocaran las devaluaciones competitivas. Sin embargo, a partir deentonces, se acelera el proceso: con la propuesta de modificación de la OCM vitivinícola de 1994(aparcada hasta 1998); las ayudas más tarde adoptadas a favor de los productores de carne devacuno, calculadas sobre las pérdidas de renta efectivamente constatadas tras la crisis de las vacaslocas; y, en fin, la reforma ultimamente aprobada de la OCM de las frutas y hortalizas. A tenor de estaevolución, si obviamos las decisiones más puntuales, la renacionalización avanza de manera globalsolamente en las reformas de las OCM de los sectores ya hoy menos intervenidos, especialmentemediterráneos, con independencia del impacto que puedan padecer con el proceso de liberalizaciónen curso. Tanto en el caso vitivinícola como en el hortofrutícola se apuesta por la cofinanciación paradeterminadas acciones de regulación del mercado (retiradas, a cargo de fondos operacionalescoparticipados; salida al mercado de los alcoholes). Al mismo tiempo, se reducen, y nacionalizan, lascuotas de excedentes (retiradas por OPA; destilaciones según producciones nacionales de referencia).Y, por último, bajo el alibí de ser medidas de la Caja Verde, se consolida el enfoque nacionalizadormediante la introducción de marcos de ajuste estructural o medioambiental como fórmulas de apoyoa las producciones (llámense programas operacionales para las frutas y verduras, a cargo de losfondos de las OPAS; o programas regionales de adaptación de la viticultura que, excepto paralas medidas de arranque del viñedo, pasan a ser cofinanciadas, como la vendimia en verde, las medidasde reducción de los rendimientos, etc). En este último supuesto agro-estructural/ambiental, lospostulados invocados a favor de la cofinanciación entre el FEOGA-Garantía y los Estados se refuerzancon la necesidad de dar un protagonismo activo a los sujetos de los programas y el régimen financierotradicional aplicado en estos ámbitos, aunque fuera por lo general con la intervención del FEOGA-Orientación por parte comunitaria. La actuación del FEOGA-Garantía en materia estructural y bajoun planteamiento de cofinanciero hubo de esperar a las medidas de acompañamiento de la reforma de1992 (prejubilación, reforestación, medidas agro-ambientales). A este respecto es digno de recordarque en la OCM del plátano, aprobada en 1993, aun cuando ya se estableciera expresamente laposibilidad de implantar programas operativos para aumentar la competitividad del sector, se impusola cofinanciación entre las autoridades nacionales o regionales y el FEOGA-Orientación, siguiendo elmodelo de los Marcos Comunitarios de Apoyo de los Fondos Estructurales.

Ahora bien, en clara contradicción con la argumentación utilizada por la Comisión para primar lacofinanciación, la misma OCM de frutas y hortalizas propone, en su Artículo 17, la aplicación demedidas específicas orientadas a mejorar la competitividad y a la promoción comercial de aquellasproducciones de gran importancia económica o ecológica, local o regional, que se enfrentan adificultades persistentes, a causa fundamentalmente de la competencia internacional. Estas medidas,ciertamente novedosas, tienen el mérito adicional de ser consideradas intervenciones para laregulación del mercado y mantener una financiación enteramente comunitaria. Constituye pues unprecedente que habría que potenciar frente a la presión renacionalizadora.

El hecho es que, dejando aparte el ejemplo del Artículo 17, la Comisión, siguiendo en eso a Buckwell(86), parece tender a un apoyo a las producciones apuntalado simultáneamente sobre tres pilares: un

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elemento de mercado, a cargo enteramente del FEOGA-Garantía, más o menos desconectado de laproducción; un elemento estructural, en función de cada problemática en particular, tambiéncofinanciado; y, eventualmente, un elemento agro-ambiental específico, también cofinanciado. Eltratamiento final otorgado a la avellana en la nueva OCM de frutas y hortalizas resume en sí mismo estemodelo.

Para terminar hay que mencionar el interés que tiene la propuesta, apuntada por la Comisión, de fijarde forma plurianual el gasto agrícola, que pasamos a comentar en una perspectiva institucional.

II.h. El vector institucional: reforma de la PAC vs reforma del capítulo agrícola del TCE

La Comisión entiende en su reflexión estratégica de 1995 (147) y en la Agenda 2000 (163) que, enaras de la simplificación, es deseable una reasignación funcional de la PAC entre las InstitucionesComunitarias, en principio responsables de las tareas de concepción (como son la elaboración dela normativa marco, la definición de objetivos comunes, el establecimiento de las reglas imprescindiblespara mantener el mercado único y la libre competencia, o el marco presupuestario), y los Estados,principales responsables de la gestión, que pasarían a tener una mayor libertad en materia de aplicaciónde las normas comunes. Bajo esta misma óptica se incluye, además, la sustitución de las negociacionesanuales de precios por acuerdos-marco quinquenales, con plena participación del ParlamentoEuropeo. En puridad, nadie discute a priori que, en consonancia con la gran diversidad de situacionesque coexisten en el sector agrario de la UE, se avance hacia sistemas de gestión más flexibles, ni quela Asamblea gane competencias respecto al diseño de la PAC. Siempre, claro está, que en consonanciacon lo dicho en el epígrafe anterior, se preserve el diseño y la financiación comunitarias.

Ahora bien, en cuanto a dar un mayor juego al Parlamento Europeo, se utiliza conscientemente unapuerta falsa, sólo justificable como transitorio sucedáneo, ya que la solución al déficit democráticoexistente en materia agraria sólo puede venir de la reforma del procedimiento del Artículo 43 delTratado, lo cual nadie plantea abiertamente. Circunstancia que se inscribe dentro de otra mayor, comoes la reforma del Capítulo Agrícola del Tratado de Roma (Artículos 38 a 47 TCE), a fin de adaptarobjetivos y medios de la acción supranacional al nuevo entorno del sector, y a efectos de transparenciay coherencia política, dando un claro mensaje sobre el marco futuro para la agricultura europea. En estecontexto, una vez finalizado el Tratado de Amsterdam con asignaturas pendientes, pareceperfectamente posible plantear una reforma de los fundamentos agrícolas en la próxima ConferenciaIntergubernamental que no solo se limite a lo que está ya previsto, la consumación de la reformainstitucional que permita la ampliación, sino que, además, destierre el déficit democrático de queadolece el procedimiento decisorio agrícola y siente las bases de una nueva política agro-ruralintegrada. Esto puede efectuarse bien sea en el marco de una verdadera Constitución Europea, parala que la Comisión y el Parlamento se han declarado prestos, sea para una reforma de menor calado.

Recordemos que la Comisión, durante la CIG 1996, propuso la extensión del procedimiento de la co-decisión en la PAC, pero el Consejo lo rechazó. La adopción del acuerdo interinstitucional sobre lasperspectivas financieras para el período 2000/2006, inserto en la Agenda 2000, puede convertirse enla primera piedra de toque de una estrategia más agresiva en este campo, encaminada a forzar elcambio de política, reforzar su legitimación social y, en definitiva, incrementar la legitimación de las

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decisiones de las Instituciones Europeas en su conjunto. Con la concertación presupuestaria y lanegociación del acuerdo interinstitucional el Parlamento Europeo ahí tiene ciertamente unas armas quedebería utilizar.

De hecho, existen ya numerosas propuestas concretas sobre cómo abordar una nueva redacción delTítulo dedicado a la PAC en el Tratado, nacidas al calor de la CIG 1996 (92, 191, 319, 341, 535)y que desembocaron tan solo en una cierta simplificación, con la derogación de los Artículos 44, 45y 47 del TCE. Con estos precedentes se pueden apuntar algunos ejes de un redactado alternativo delCapítulo agrícola del TCE, capaz de fundamentar una Política Agro-alimentaria y Rural para el sigloXXI (341):

- a) En cuanto al régimen jurídico (Artículo 38.2 TCE - nuevo Artículo 32.2 tras el Tratado deAmsterdam). Sustitución de la lex specialis dentro del Ordenamiento Comunitario en función de laexcepción agraria, a otra regulación que, manteniendo su especialidad, se basara más especificamenteen la excepción rural. Planteamiento que encontraría más facilmente apoyo en las sucesivas Rondasmultilaterales a desarrollar en el seno de la OMC.

- b) En cuanto a la definición de agricultura (Artículo 38.1 y 3 TCE - nuevo Artículo 32.1. y 3 trasel Tratado de Amsterdam). En la línea de reflejar la progresiva integración del sistemaagroalimentario europeo, creemos adecuado que en el Artículo 38 se distinga conceptualmente entrela agricultura, la transformación, y el comercio de productos agrícolas (si se prefiere, con especialreferencia a los productos de primera transformación, ya que se encuentran perfectamente definidospor la jurisprudencia comunitaria). En contraposición, la pesca debería dar lugar a una políticaautónoma, con sus propios objetivos y fundamentos jurídicos. Complementariamente, parece oportunoactualizar la lista del Anexo II del TCE.

- c) En cuanto a los objetivos de la PAC (Artículo 39 TCE - nuevo Artículo 33 tras el Tratado deAmsterdam). La obsolescencia de algunos de los objetivos transcritos en el actual Artículo 39 no nosha de hacer perder de vista su funcionalidad, material e interpretativa, en el contexto de unaconstrucción extremadamente teleológica como es la comunitaria. En este sentido es oportuno mantenerun redactado finalista con un carácter económico-sectorial taxativo, que, además, refleje unequilibrio entre los contrapuestos intereses existentes en el proceso de producción y comercioagroalimentario (de agricultores, ganaderos, industrias, operadores comerciales, consumidores...),incorpore los objetivos emergentes del sistema agroalimentario, hoy dispersos por el Tratado (en losArtículos: 129.1, salud pública; 130B, cohesión económica y social; 130R.2, protección del medioambiente...), y, en fin, haga factible una Política agro-rural con tres pilares: una política agraria, unapolítica alimentaria, y una política rural. En conclusión, a modo de inventario, sería convenienteinscribir en un nuevo Artículo 39 - 33 según el Tratado de Amsterdam: c.1) la defensa de unosingresos adecuados para la población rural, bien sean procedentes de la agricultura y sus actividadesconexas, como de otras ramas productivas o los servicios; c.2) la adaptación de las explotaciones,cooperativas e industrias agroalimentarias a la evolución de los mercados comunitarios y mundiales;c.3) la garantía a los consumidores y a las industrias de unas producciones agropecuarias sanas, decalidad, y a precios estables y razonables; c.4) el desarrollo armonioso del comercio agropecuariomundial así como el desarrollo alimentario de los países terceros, coparticipando activamente en la

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garantía de su abastecimiento cuando puntualmente sea menester; c.5) la defensa de la actividad agrariay sus productos de especiales características en la medida que constituyan el eje vertebrador de losespacios rurales, el patrimonio natural y el paisaje, garanticen el equilibrio territorial, y den paso a undesarrollo sostenible de estas zonas; y, en fin, c.6) la búsqueda de la estabilidad de los mercados, enconsonancia con el desarrollo del comercio agrario internacional y el resto de objetivos relacionados.

- d) En cuanto al marco financiero y de planificación (Artículo 40.4 TCE - nuevo Artículo 34.4 trasel Tratado de Amsterdam). Ya fuera del listado de objetivos estrictos de la PAC, para dejar patenteque no se encuentra al mismo nivel que éstos, en un apartado del nuevo Artículo 39 TCE habría quemencionar de forma expresa la necesidad de que la PARC tuviese en cuenta la evolución del resto depolíticas comunes en el marco financiero plurianual fijado por la Autoridad presupuestaria (Acuerdosinterinstitucionales sobre disciplina presupuestaria y perspectivas financieras). Colateralmente, en lalínea de lo propuesto de la Comisión, parece oportuno hacer una referencia a una planificaciónplurianual de la PARC y a una Autoridad agraria interna, paralela a la financiera, del mismo modo quelo hace la Farm Bill norteamericana. Se podría incluso referenciar que esta Autoridad agraria sereuniría periodicamente con los representantes de aquellos países en vías de adhesión o con acuerdosde libre cambio. Finalmente, se propone la constitución de un Fondo Europeo Agro-Rural (FEAR),en sustitución del FEOGA-Garantía.

- y e) En cuanto a la democratización del procedimiento decisorio (Artículo 43 TCE - nuevoArtículo 37 tras el Tratado de Amsterdam). Son conocidos los problemas de consciencia que haprovocado en el pasado entre los eurodiputados el tener un Artículo 43 que solamente reconocía a laAsamblea el derecho de consulta para las propuestas de armonización legislativa agraria (sanitaria ofitosanitaria), mientras el Artículo 100A disponía la codecisión, según del procedimiento del Artículo189B, para las propuestas de armonización técnica (tractores, abonos) o alimentaria (en materia deaditivos, etiquetado, ingredientes...). Por lo demás parece inconcebible que la principal política de gastode la Unión Europea no reconozca mayores poderes al Parlamento Europeo en el estadio actual dela construcción supranacional. Consecudencia directa de ello ha sido sin duda el traspaso con elTratado de Amsterdam de toda la armonización de legislaciones agrarias al Artículo 100A (nuevoArtículo 95 según el Tratado de Amsrdam). Por todo ello parece oportuno modificar el redactado delArtículo 43, asumiendo el procedimiento de codecisión, abriendo paso a la consulta del CES y elComité de las Regiones, y reconociendo el derecho de iniciativa legislativa tanto a la Comisión comoal Parlamento. En paralelo, hay que incluir a la Asamblea en los procedimientos de los comitésaplicables en materia agraria. Cabe finalmente hacer el inciso de que tales modificaciones deberíancomplementarse con la reforma de las disposiciones presupuestarias vigentes (Artículos 199 a 209TCE - nuevos Artículos 268 a 280 tras el Tratado de Amsterdam).

III. EL IMPACTO DE LA REFORMA DE LOS MECANISMOS EXTERNOS EN ELMARCO DE UNA ECONOMIA GLOBALIZADA

III.a. La crisis de la preferencia comunitaria

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A finales de los 50 el Tratado de Roma (TCE), en sus Artículos 38 a 47, integró expresamente laorganización de la producción y el comercio de productos agrarios en el proyecto de realización deun Mercado Común entre los Estados miembros (Artículo 38.1 TCE), en el marco de una PolíticaAgrícola Común (PAC), a materializar con posterioridad de manera progresiva, sector por sector,mediante las denominadas Organizaciones Comunes de Mercado (OCM), o conjuntos deregulaciones verticales orientados a la realización de los objetivos específicos de la PAC, definidos enel Artículo 39 TCE, y a alcanzar la libre circulación de los productos de la tierra, de la ganadería y dela pesca, así como de los productos de primera transformación directamente relacionados con éstos.

En suma, se constituyó un Mercado Común Agrario, acorde con el mandato del Artículo 38.1 TCE,que, entre otros atributos, tenía los de: a) Ser estable (Artículo 39.1.c); b) asegurar un nivel de vidaequitativo a los agricultores comunitarios (Artículo 39.1.b); y c) facilitar que los intercambiosagrícolas intracomunitarios se desarrollaran en condiciones comparables a las de un mercadointerior, objetivo que se reforzó de manera genérica con el Acta Unica Europea (Artículo 7A del TCE).Para ser factibles tales objetivos, en el marco de un apoyo a las producciones basado en unos precioselevados, necesitaban de un sistema de protección en frontera que, en última instancia, se justificabaformalmente por la implantación de un principio de preferencia natural en los intercambios entre losEstados miembros. Así fue entendido tradicionalmente por la doctrina (203), considerando que estapreferencia comunitaria constituía uno de los fundamentos de la PAC y encontraba su basamentoen la misma inserción de la agricultura en el Tratado de Roma (Artículo 44.2 TCE), luego confirmadapor el Derecho Derivado, que la introdujo en los Considerandos de todos los Reglamentos de basede las OCM, por las primeras Sentencias del TJCE, y, en fin, por los sucesivos procesos de ampliación(Protocolo 16 del Acta de Adhesión del Reino Unido; Artículo 55.6 del Acta Final de Adhesión deDinamarca, Irlanda y el Reino Unido; Artículo 85.4 del Acta de España y Portugal). No obstante, laevolución posterior de la jurisprudencia comunitaria (especialmente las Sentencias de 14 de julio de1994, de los Asuntos 353/92 y 385/92 (342), se encargó de desmentir el que la preferenciacomunitaria constituyera un principio jurídico aplicable con carácter general y de exigiblecumplimiento, capaz de provocar la invalidez del acto normativo que no lo respetara. Más bien setrataba de una cuestión política, a decidir en el seno de las Instituciones supranacionales, unaposibilidad legítima en manos del legislador comunitario en el ámbito de la PAC por la que, en baseal amplio margen de apreciación reconocido a favor de las autoridades comunitarias, se podía darun trato de privilegio a los productores internos en comparación a los de países terceros, perosiempre dentro de ciertos límites, marcados por las obligaciones internacionales de la Comunidad.

Parece evidente que la exigencia con carácter general de la preferencia comunitaria hubiera sidodificilmente compatible con los compromisos externos reiteradamente contraídos a favor de lasupresión progresiva de las restricciones a los intercambios internacionales y, en definitiva, con lairregular materialización de este principio en las diferentes OCM. En puridad, las obligaciones de laComunidad respecto al desarrollo y consolidación del comercio mundial, fueron afirmadas en el mismoTratado de Roma, en su Preámbulo y en su Artículo 110, al definir los objetivos de la PolíticaComercial Común. De hecho, la Comunidad nunca ha dejado de tener presente que el fomento delos intercambios intracomunitarios, bien sea en aras de una Unión Aduanera, o, más tarde, sobre labase de la realización de un mercado único, forma parte integrante de una dinámica mayor, la de laliberalización progresiva del comercio mundial, que trae consigo el fomento de los intercambios de la

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Comunidad con países terceros. En este sentido, a tenor del redactado del Artículo 3.b del Tratado,el establecimiento de un arancel aduanero común y de una política comercial respecto de tercerospaíses constituye la vertiente externa de la realización de un Mercado Común entre los Estadosmiembros. Y, bajo esta premisa, la PAC hace suyos los objetivos de la Política Comercial Común,plasmados en el Artículo 110, en la medida en que sean compatibles con sus objetivos específicos,consagrados en el Artículo 39. Por consiguiente, ambas políticas, sin perder su autonomía, secomplementan, en aras a la consecución de un verdadero Mercado Común Agrario, lo que se ilustrapor la expresión repetidamente inserta en los Considerandos de los Reglamentos-base de las sucesivasOCM: "...la Organización Común de Mercado ... debe tener en cuenta, paralela yadecuadamente, los objetivos previstos en los Artículos 39 y 110 del Tratado".

Tanto la relatividad del principio de preferencia comunitaria como la confluencia de los objetivosagrarios y comerciales que la acompañan, tienen en las OCM su marco material ineludible, en lamedida que dan cuerpo a la realización del Mercado Común Agrario. Este extremo se pudo corroborarcon la última OCM creada, la del plátano: hasta 1993 la falta de una OCM en este sector repercutióen una falta de desarrollo de la Política Comercial Común, con la consecuente disparidad de regímenesnacionales de importación que, a fin de cuentas, impedían la plena aplicación del principio de la librecirculación de mercancías. Fue la realización del mercado interior, con la imperativa eliminación de loscontroles inter-fronterizos, el catalizador que faltaba para que, en 1993, se aprobara la OCM delplátano y, por consiguiente, se impusieran unas normas comerciales comunes que, al unísono,terminaran con la compartimentación nacional del mercado comunitario.

Tras los sucesivos acuerdos preferenciales que la Comunidad ha ido hilvanando desde su creación, conefectos directos sobre la producción y el comercio agrarios, el Acuerdo multilateral agrícola deMarraquesh es el último, y más significativo, exponente de la voluntad comunitaria de avanzar en elproceso de apertura del comercio mundial, introduciendo por vez primera a la agricultura en ladisciplina multilateral, lo cual no fue óbice para que las Instituciones Comunitarias no cesaran de invocardurante el proceso negociador la pervivencia del principio de preferencia comunitaria, con todos suslímites.

Estos limites, o factores que condicionan la preferencia comunitaria serán los que comentaremos enlos siguientes apartados, empezando por mostrar el contexto general que hoy viven los mercadosagrarios mundiales (III.b), para seguidamente pasar a analizar el impacto del multilateralismo (III.c),del proceso de integración (III.d), del bilateralismo regional (III.e), y, en fin, de la nueva políticaagraria norteamericana (III.f).

III.b. La evolución de los mercados agrícolas mundiales: liberalización vs proteccionismocomunitario

Es conocido que hoy vivimos una fase de liberalización de los mercados agrarios que se traduce en lareducción del sistema de protección comunitario en frontera. Este proceso viene en gran medidaimpuesto, en contenido y ritmo, por factores exógenos a la propia PAC, en general con calendariosmuy precisos: nueva Ronda multilateral de la OMC, a iniciarse en el 2000; las próximas adhesiones delos PECOS, tras un período transitorio aun por fijar, pero que no es probable que supere el año 2010;

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la evolución de los acuerdos de libre cambio, con un primer horizonte fijado para el año 2010; y laimplantación de la nueva política agraria norteamericana, de 1996 hasta el año 2003. El comentariode cada uno de estos factores será efectuado en los siguientes apartados. Sentado esto, en ésteepígrafe nos centraremos en el contexto general sobre el que incide este proceso general deliberalización agraria.

- a) La evolución de los precios mundiales

Uno de los efectos previsibles de este proceso de apertura de los mercados agrarios ym,complementariamente, de reducción de las exportaciones subvecnionadas, será el incrementar losprecios agrarios internacionales. De hecho, uno de losiobjetivos manifiestos de las negociacionesmultilaterales de la Ronda Uruguay del GATT, que luego se comenta (III.c)fue el de dinamizar losalicaídos precios mundiales. Todas las estimaciones de una reducción del proteccionismo agrarioefectuadas antes de su conclusión iban en dicha dirección, en mayor o menor grado, en función de laamplitud de las concesiones de acceso a los mercados y de la reducción de las exportacionessubvencionadas (514, 409; 231, 81). Sin embargo, una vez formalizado el Acuerdo, los estudiosrealizados sobre el efecto de la liberalización pactada en Marraquesh sobre los precios revelan unosresultados sensiblemente inferiores a las estimaciones anteriores. Por otro lado, las cifras de lasprevisiones en el horizonte 2000 mantienen serias discrepancias, aunque, en general, se asume unincremento de los precios mundiales, fundamentalmente en lácteos, carnes, y cereales (exceptuado elarroz), en suma los productos de clima templado y hoy más protegidos por las agriculturasdesarrolladas. No obstante, las estimaciones de la OCDE y el Banco Mundial traslucen una caída delos precios de los productos hoy por hoy más liberalizados (café, cacao, té, aceite de palma, copra,algodón, lana, o caucho natural) debida a tres factores: a) la inestabilidad tradicional de estos productos(en su calidad de commodities); b) la existencia, o no, de producciones en las agriculturas del Norteen competencia directa con el Sur; y, c) cuando ésta competencia se da, como ocurre con el algodón,el azúcar, o el arroz, la elasticidad cruzada existente entre los cultivos, ya que estas producciones, quepermanecen relativamente más protegidas que el resto, ocupan las tierras antes destinadas a los cultivosmenos regulados.

Sin embargo, hay que hacer algunas acotaciones a estas tendencias. En primer lugar es posible que esteefecto al alza de los precios mundiales, con el consecuente crecimiento en valor de los intercambiosagrarios mundiales, que confirman los datos de 1994 y 1995 tras dos años en los que los precios delos alimentos, las bebidas y el tabaco registraron caídas globales o un pobre crecimiento, así como lasprevisiones más recientes (157, 232, 397, 521), se deba menos a la reducción del proteccionismoagrario y de las exportaciones subvencionadas, que al mayor dinamismo económico y a una demandaalimentaria en ascenso que se adivina en los Nuevos Países Industrializados (NPI) y las economíasemergentes del Pacífico y de América Latina, los países del Este Europeo, y los países árabes conpetróleo, sobre la base de: un fuerte aumento demográfico; el paralelo proceso de urbanización (en elaño 2005 la mayor parte de la población mundial vivirá en ciudades, muchas de ellas convertidas enverdaderas megapolis) (515), con el consecuente cambio de hábitos alimentarios (que incluye ciertasustitución del arroz por el trigo y el aumento del consumo de productos de origen animal); y, en fin,el desarrollo de la ganadería intensiva (y, muy especialmente, de la avicultura), que incrementa lasnecesidades en granos y forrajes.

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En segundo término, un efecto colateral de esta elevación general de los precios de los alimentosbásicos es que se incrementarán las rentas de los agricultores de estos sectores lo cual puede facilitartanto la revisión de las políticas agrícolas de los países de la OCDE más proteccionistas como losprocesos de ajuste estructural de los PVD que, no obstante, contra lo que frecuentemente acaeció enel pasado, no pueden ahora olvidar al sector primario, especialmente en los países de alta dependenciade las importaciones de alimentos, donde el desarrollo pasa ineludiblemente por la consolidación deestructuras agrarias competitivas y el fortalecimiento del mundo rural en general. De todos modos estasdecisiones políticas internas se ven dificultadas por el peso de la deuda exterior acumulada que al finalde 1993 ascendía para el conjunto de los PVD a un 1.812.000 millones de $ y se estima en 1.945.000millones a finales de 1994 (es decir, un 7% más en términos nominales), si no llega a ser condonada.

En tercer lugar es harto improbable que disminuya la inestabilidad de los mercados mundiales, acausa de: los acuerdos de tarificación y la reducción de la protección aduanera, una mayor competenciaa corto plazo, el efecto de las paridades monetarias, y, en fin, las eventuales situaciones de escasez quese registren en una coyuntura que parece caracterizarse por la regresión de las reservas globales. Enel apartado II.c. ya citamos los resultados de la simulación efectuada por la FAO (227). Se ratificó quela inestabilidad de los mercados puede ser muy grande en los próximos años, denotando con ello quela agricultura responde a trompicones a las exigencias de la mundialización en la medida que se acentúaen las producciones menos reguladas, aunque su impacto definitivo puede ser muy distinto en funciónde otros factores. Así, entre las producciones más abiertas encontramos algunas, como las frutas y lashortalizas, las flores, el algodón, las pieles y los curtidos, o los productos pesqueros, que cuentan a sufavor con una previsible demanda sostenida en sus mercados tradicionales, gracias a la desaparicióndel Acuerdo Multifibras, que puede estimular la demanda de productos textiles, y a la clara tendenciaa un mayor consumo de flores, pescado, verduras y frutas (393) que se dibuja en los paísesdesarrollados. Por el contrario, el resto de productos menos intervenidos (bebidas tropicales engeneral, mandioca, u otras materias primas), tras la recuperación de los precios registrada ultimamente,pueden verse abocados a una evolución errática e, incluso, a fuertes reducciones de los preciosinternacionales. Esta circunstancia, sumada a la estrechez de la base de exportación de muchos PVD,repercutiría negativamente en las importaciones de los países con déficit alimentario, deteriorandola relación de intercambio, y, en definitiva, ahondando la brecha entre los países ricos y pobres. Porlo que respecta a los países exportadores, incluída la UE, este escenario de inestabilidad podríatraspasarse a los precios internos y tener consecuencias en los regímenes de apoyo a los productoresy en los mecanismos de estabilización en vigor.

Complementando este último punto resulta muy preocupante la repercusión de la Ronda Uruguay y,en suma, de las tendencias alcistas en los precios mundiales, sobre el conjunto de los PVD y, muyespecialmente, sobre los países más pobres importadores netos de alimentos y con menos divisas.Según los cálculos realizados, la factura adicional global para este último grupo de países puedeaumentar en 9.800 millones de $ hasta el año 2000 (equivalente a un 55% sobre la base de los años1987/89), de los cuales 1.400 millones (el 14%) sería consecuencia de la Ronda Uruguay. Noobstante, por áreas geográficas los mayores perdedores son los países del Lejano Oriente, en lamedida que, por su crecimiento demográfico y económico, se confirman como los mayorescompradores de alimentos del mundo en volumen, objeto del siguiente apartado.

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- b) Cambios en el volumen y orientación de los intercambios

Hemos dicho que el crecimiento en valor que posiblemente registrará el comercio agroalimentariomundial será debido a la pujanza de la demanda antes que directamente a las cláusulas del Acuerdoagrícola de Marraquesh. De igual modo, si nos atuvieramos exclusivamente a los compromisosmultilaterales contraídos, el crecimiento global en volumen de los intercambios debería ser inclusomenos significativo, dado que la reducción del proteccionismo se concentra en los países exportadores(con subvención) del Norte, con una producción que se estabiliza en términos globales (a la baja enla mayor parte de los países desarrollados de clima templado y en ascenso en algunas economíasperiféricas agro-exportadoras, fundamentalmente de Oceanía y América Latina). Sin embargo, denuevo hay que contar con una aceleración del crecimiento de los intercambios, debida tanto a factorescoyunturales (v.g. la depreciación del $) como a la ascensión de las importaciones de las economíasde fuera de la OCDE.

De ahí que sea previsible que durante el período 1995-2000 (392, 397, 488) se registre un cambioen las orientaciones de los flujos, con una mayor participación en los mercados de los paísesexportadores más competitivos, en especial de América del Norte, Oceanía y América Latina, y quetendrán como sus destinos principales tres áreas: las riberas asiáticas del Pacífico, los miembros de laCEI (tanto para hacer frente a su demanda interna como para reconstituir sus deterioradas existencias),y los países del Norte de África y Oriente Medio. El epicentro de esta renovada demanda mundial dealimentos se ubicaría en los Nuevos Países Industrializados (NPI) y las denominadas economíasemergentes del Sureste de Asia, un conjunto de países con niveles de rentas muy dispares pero que,al menos hasta 1998, tienen en común su extraordinario crecimiento económico (con una tasa anualmedia que no baja del 7'4%) y, a nuestros efectos, el hecho de que se situen como grandesdemandantes de productos agro-alimentarios típicos de Europa. La reciente tormenta monetaria quehan padecido algunos de ellos, si bien constituye un aviso de sus debilidades estructurales, no es deesperar que influya en su potencialidad importadora global de productos agrarios a medio plazo.Aunque hay que reconocer que para que se cumplan estas optimistas previsiones China es la clave.Un país que, sin ir más lejos, hasta el año 1993/94 era el segundo exportador mundial de maíz y queen la actualidad, con apenas 500.000-1 millón de t. anuales, ya es un importador neto de cereales,hasta el punto de representar un 27% del total de sus compras agroalimentarias. Según algunasrecientes previsiones (232) la demanda china de granos (un conjunto estadístico específico de este paísque comprende el trigo, el arroz, el maíz, el resto de cereales secundarios, la soja, e, incluso, lostubérculos, en equivalente-grano, un quinto de su peso) puede situarse en 450 millones de t. en el 2000,en 513 millones en el 2010 y en 594 millones en el 2020, lo que significa que, pese a incrementar demanera regular sus propias cosechas, gracias a la investigación agraria (en híbridos), un más eficaz usodel regadío y las reformas estructurales (hasta alcanzar los 426, 486 y 570 millones en aquellas fechas),China consolidará en el futuro su posición importadora en granos hasta estabilizarse en unos 24 millonesde t. anuales en el 2020, especialmente en trigo (ya hoy equivalente a un 10% del mercado mundial),cebada, soja, y probablemente también en arroz (si no es capaz de incrementar sus actualesrendimientos hasta los 65 quintales por Ha). En la base de esta situación, válida tanto para los cerealescomo para muchos otros productos agrarios, se hallan diversas causas (28, 388): a) su poca superficieagraria (evaluada en torno a las 120 millones de Ha, sobre de un total de 956 millones), sometida a suvez a una continua pérdida por la urbanización (culpable por sí sola de una reducción de tierras fértiles

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en torno a las 500.000 Ha anuales) y la superexplotación de la tierra (donde en amplias zonas, del Sur-Este y el Centro-Sichuan, son frecuentes dos y hasta tres cosechas anuales, lo que da un coeficientemedio de utilización de la tierra del 1'55, pero que, al unísono, comporta ya hoy una grave amenazade salinización para 10 millones de Ha, un 23% de las tierras en regadío); b) el desarrollo demográfico(hasta posiblemente estabilizarse en 1.500 millones en el año 2025, de los que entre un 15 y un 20%tendrían más de 60 años); c) los cambios en los hábitos alimentarios ligados a la urbanización y el mejornivel de vida, entre los que adquiere una especial importancia la expansión de las carnes (en estesentido entre 1980 y 1994 producción porcina, a la sazón la primera del mundo, se ha multiplicado portres, la de vacuno por trece, la de cordero por siete, y la de cabra por cuatro); y d) los fuertes déficitsestructurales (el 95% de las familias rurales tienen explotaciones entre 0'6 y 1 Ha) que pueden ralentizarla incorporación de nuevas tecnologías e insumos. Basta pensar al respecto que, con 1.227 millonesde personas en 1995 (el 21% de la población mundial), China ya ha alcanzado en 1994 las 2.813calorías diarias de media, con 37'5 Kgs de disponibilidad cárnica (de los que 26'7 son de porcino), losgastos de sus hogares han aumentado un 150% entre 1991 y 1995, y la liberalización de los preciosdecretada ha provocado que los de los productos alimenticios hayan subido un 187% entre 1989 y1994 (hasta el punto de que el racionamiento se reinstauró a mediados de 1994 en las áreas ruralesmás pobres, así como las entregas obligatorias, aunque a precios superiores a los del pasado, a fin dedesmovilizar las reservas detentadas por los campesinos). Por lo demás, a la vera de los PVD asiáticos,aunque a otro nivel, hay que contar con que los miembros de la OCDE de Extremo Oriente (Japóny Corea), con crisis o sin crisis, mantendrán su tradicional dependencia alimentaria, reforzada por elproceso de liberalización de los intercambios derivada del Acuerdo de la Ronda Uruguay.

En este contexto vamos a asistir a una encarnizada lucha por la captura de una demanda mundial enaumento por parte de los principales países agro-exportadores. Los Estados Unidos se presentan ahícomo los ganadores netos, seguidos de Canadá y Australia, en cereales, oleaginosas, y carnes blancas.Las exportaciones de la UE también crecerán en valores absolutos, aunque perderán peso relativo. Susmayores expectativas se adivinan en carnes blancas, empañadas por las negras perspectivas que sedibujan para la carne de vacuno, atenazada como está por una producción interna al alza, una sensiblereducción de las exportaciones subvencionadas, y el estancamiento del consumo (488). Más enconcreto, en trigo se prevé que los EE.UU pasen a representar el 44% del mercado mundial en elperíodo 1995/2000, contra el 37% del período 1990/93. Australia también incrementaría suparticipación, pasando de un 13 a un 16%. Por el contrario perderían cuota de mercado en este mismoperíodo, Canadá (con un descenso del 26 al 24%) y, sobre todo, la UE (que pasaría de representarun 24% del comercio mundial en 1990/93 a un 16% en 1995/2000), incapaz de reconstituir sustradicionales niveles de existencias, en 1996 en mínimos históricos. En cereales secundarios se puederepetir este escenario, con un fuerte incremento de las exportaciones norteamericanas en detrimentode la UE: con el paso de 50 a 64 millones de t. entre 1995 y el 2000 en contraste con la evolucióneuropea, de 11 a 7 millones en idéntico período. En cuanto a las oleaginosas, la producción mundialpuede ascender los 196 millones de t. en el año 2000, de los que en torno a 61 millonescorresponderían a los EE.UU. En paralelo, se estima un fuerte tirón en los intercambios, por lademanda de los PVD y las economías emergentes, que satisfacerían esencialmente los EE.UU (con19'3 millones de t. en el 2000) y Canadá (con 5'6 millones). En producciones animales lasperspectivas que se vislumbran son de un crecimiento moderado de la producción de vacuno, sin quese vea acompañada por una evolución similar en el consumo, siguiendo la tónica del pasado, lo que

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será aprovechado por las carnes blancas, más baratas, más pobres en grasas, más adecuadas a losúltimos hábitos alimentarios (desarrollo de la cocina rápida, las comidas fuera del hogar...), y con mejorimagen ante el consumidor a raíz de los contínuos escándalos sanitarios que han sacudido al vacuno(el último, con la BSE). En este contexto se espera que los intercambios de carne de porcino aumentenen términos moderados de aquí al 2000, gracias fundamentalmente a la demanda asiática ynorteamericana, y que sean cubiertos en esencia por Canadá y la UE (DK), que mantendría suhegemonía. Las mejores expectativas son sin duda para la carne de aves, por su bajo coste eidoneidad culinaria, reforzadas por las cláusulas de acceso pactadas en la Ronda Uruguay. En estemarco Japón, el resto de economías de Extremo Oriente, y los países árabes serán los mercados másp rometedores, que cubrirán de manera preponderante las exportaciones de los EE.UU, sin que seade esperar un despegue significativo de las ventas europeas.

Para terminar, nos queda por resaltar que si bien el impacto del mayor crecimiento económico que seespera para los años venideros, así como de las esperadas subidas de los precios, en principio ha deser positivo para la producción y el comercio de alimentos, es igualmente cierto que el resultado puedeser muy desigual para los PVD en tanto que el peso de la agricultura en el PIB es muy variado, enfunción de los países y las zonas (estimado en el 24% en Asia y el Pacífico, con un 35% para China;el 18% en el África Subsahariana; el 17% en el Cercano Oriente y África del Norte; y el 9'6% enAmérica Latina y el Caribe), los niveles de inserción de sus productos en la economía mundial son muydiferentes, y el grado de exposición a la competencia exterior y a las fluctuaciones de los precios estambién muy diverso. De lo que se desprende que el dinamismo comentado de los intercambioscomerciales coexistirá en los próximos años con una situación de déficit alimentario (de cereales,alimentos para el ganado, productos lecheros, aceites, etc) en muchos PVD, sobre todo de África que,sin solvencia, agravada por la fortaleza de los precios, se deberá cubrir por la vía de las medidas decompensación que se dispongan en el marco del Artículo 15 del Acta Final de la Ronda Uruguay y dela gestión de la ayuda alimentaria. Las previsiones de la FAO cifraban esta ayuda alimentaria en 7'6millones de t. para el ejercicio 1996, no obstante 1 millón de t. por debajo de las del año anterior, acausa de la reducción de las reservas por la progresiva reducción de las intervenciones públicas y lacreciente austeridad fiscal. Las causas de esta penuria endémica son complejas pero pueden resumirseen: economías apenas integradas en los mercados mundiales, un alto crecimiento demográfico, superiora su índice de incremento en la producción de alimentos, sumados, en ocasiones, a las crisis puntualesque padecen diferentes zonas, por razones bélicas o climáticas. Un reciente estudio de la FAO, dirigidopor Alexandratos (14) ha evaluado en 809 millones las personas que en el período 1990/92 sufríandesnutrición crónica y las previsiones para el 2010 las cuantificaban en 730 millones, en el caso queno se aplicaran las medidas urgentes que se propusieron en la Cumbre Mundial sobre la Alimentaciónrealizada durante el mes de noviembre de 1996 en Roma, que, de todas formas, sólo las reducirían ala mitad. Por consiguiente, el flagelo del hambre persistirá en el mundo contemporáneo, comoescandaloso contrapunto a la globalización.

- c) Algunas (prudentes) acotaciones para una fase de transición

Pese a lo dicho en los anteriores apartados permítasenos hacer una llamada a la desconfianza respectoa las certidumbres absolutas sobre la futura evolución de la oferta y de la demanda alimentarias.Basta recordar los gruesos errores de previsión que jalonan el pasado inmediato. ¿Quién previó los

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cambios en la Europa del Este o la consumación de la unificación alemana?. ¿Quién pudo imaginar losniveles actuales en los precios internos de los cereales, la baja espectacular de las existenciascomunitarias, la exportación de cereales sin subvención, o la aplicación, incluso, de tasas sobre lassalidas?. ¿Quién podía adivinar el impacto de las vacas locas (BSE) sobre el mercado del vacuno delContinente?. ¿Quién intuyó siquiera la crisis monetaria de Asia de 1997 y quién puede predecir suimpacto exacto en los intercambios agroalimentarios?. Se impone pues invocar modestamente laprudencia antes de afirmar taxativamente las tendencias de unos mercados mundiales agrarios cada vezmás interdependientes y abiertos, sometidos a una multiplicidad de factores, a priori dificilmenteevaluables, que pueden alterar los resultados finales (392).

Basta mencionar el desconocido impacto que tendrá la liberalización de producciones decretada porla nueva Farm Bill en Estados Unidos, que comentaremos en el apartado III.e. Aunque la principalincógnita radica en la evolución de la demanda alimentaria mundial, en su calidad de motor de losmercados. Hay diversos vectores que se entrecruzan. En primer término sobre el lugar que definitiva-mente ocuparán los países emergentes en los mercados mundiales, sin capacidad de autosuficienciaalimentaria (como ocurre con China, los países de la CEI, de Oriente Medio, o los NPI del Pacífico).Su nivel de demanda solvente está muy condicionado por elementos externos a la agricultura, políticosy macroeconómicos: el desarrollo de los procesos de paz en curso; la evolución de los precios delpetroleo, de los bienes manufacturados y, en suma, de la relación real de intercambio; el éxito de lasestrategias de ajuste estructural y de liberalización y diversificación agrícolas en marcha; y, en fin, laevolución financiera y del endeudamiento (puestas en evidencia con la última tormenta monetaria deExtremo Oriente, cuando apenas se está saliendo de la crisis mexicana de enero de 1995, calificadacomo la primera crisis de la era de la globalización), con el consecuente impacto en las balanzascorrientes de los flujos de inversión externa, el turismo, o la carga del servicio de la deuda. La evoluciónde las reformas en China puede desarbolar por sí sola todas las previsiones (en cereales, azúcar,algodón, semillas oleaginosas, aceites, carnes, o, incluso, insumos, como los abonos e insecticidas).

En segundo término, no es seguro que los principios del multilateralismo se consoliden en el seno delas políticas agrarias y se impongan a las tentaciones de un unilateralismo agresivo. Las recientes LeyesD'Amato y Helms-Burton son un ejemplo paradigmático en este sentido. Ésta última, desactivada enúltima instancia, de aplicarse hubiera podido afectar a los intercambios agrarios en la medida que sesancionaran empresas europeas con intereses en Cuba en los sectores del azúcar, tabaco, ron, pesca,o, incluso, cereales (cuando este país es un prometedor mercado para la UE). Sin duda el Acta Finalde la Ronda Uruguay es un elemento, humilde pero innegable, de disciplina y estabilización de losmercados, aunque es preciso que sea respetado estrictamente, en su forma y en su espíritu, sobre todopor las autoridades agro-comerciales de los países desarrollados. No hay que olvidar que, pese a lacláusula de paz, el peligro de conflictos comerciales persiste, ya que si bien hasta el momento loscomités de arbitraje han funcionado (con resultados, reconozcamoslo, nada halagüeños para laagricultura europea), no existe garantía alguna de que se respete siempre la disciplina multilateral.

Sin querer entrar en su análisis, que dejamos para el apartado siguiente III.c, las insuficienciasmateriales del Acuerdo de Marraquesh, son apenas un bosquejo de un verdadero playing field, yconstituyen sin duda también una fuente posible de distorsión para los intercambios agrarios, si se haceun uso discriminatorio por parte de las economías más desarrolladas. Lo ratifican las crecientes

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tendencias al eco-proteccionismo, a la aplicación de medidas de defensa sanitaria y fitosanitaria(de por sí inconcretas como demuestran los últimos conflictos), a la imposición de ambiguas cláusulassociales en los intercambios respecto a las economías periféricas, el posible juego con las paridadesmonetarias, y, en fin, de la progresividad arancelaria, aplicable por los países desarrollados sobrelas importaciones (bajando los derechos sobre las materias primas y aumentando los de los productoselaborados, lo que impide de facto a los PVD aprovecharse de los valores añadidos sobre susproductos). Buena parte de estas medidas pueden formalizarse en el comercio mundial mediante lascontinúas, y diversas, experiencias de liberalización bilateral que hoy se registran, bien sean bajo laforma de acuerdos comerciales preferenciales, bien sean bajo las de esquemas regionales deintegración económica. Estos últimos están alcanzando una gran difusión y diversidad de formas (227).Entre ellos resalta por su ambición el proyecto de la Union Europea, en principio orientada a desarrollarun proceso de integración económico, monetario y político, entre los Estados miembros, pero que yacontiene en sí misma el germen de una construcción mucho más abierta, dentro de un modelo dedesarrollo de círculos concéntricos. A su vera, destacan otros acuerdos subregionales de integraciónque pretenden convertirse en una Unión Económica, como son el Mercado Común Centroamericano,y, más a largo plazo, la Unión Aduanera y Económica del África Central. Otros esquemas se limitana buscar la creación de una Unión Aduanera, o un Mercado Común, como el Grupo Andino, laUnión Aduanera del Africa Meridional, la Comunidad del Caribe, el Consejo para la Cooperación enel Golfo, el Mercado Común Arabe, el MERCOSUR, y la Zona Comercial Preferencial para losEstados del Africa Oriental y Meridional. Otros modelos propugnan la constitución de Zonas de LibreComercio, donde resaltan el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (más conocido porNAFTA), el Acuerdo Comercial de Acercamiento Económico entre Australia y Nueva Zelanda, y laComunidad Económica del Africa Occidental. Finalmente, se dan otras formas menos avanzadas,orientadas a la promoción del comercio recíproco y la cooperación para el desarrollo económico,como son las de la Asociación Latinoamericana de Integración, la Asociación de CooperaciónEconómica de Asia y el Pacífico (APEC), la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN),y la Organización de Cooperación Económica (entre los países islámicos de Oriente Medio y de la ex-URSS). Su comentario pormenorizado lo dejamos para el apartado III.e.

El hecho es que vivimos una fase de transición en la que la división de bloques abre paso a un mundopluripolar que incluye un nuevo reparto del poder político y económico. Esta diseminación puedeagudizar las conocidas tendencias a un desarrollo asimétrico, en donde los países periféricos se veandesplazados por el centro, las brechas entre los países desarrollados y los más pobres se acentúen, ydonde, de la mano de las multinacionales, se asista a una pugna feroz por las cuotas de mercado. Enmateria agrícola este proceso podría contrapesar los avances conseguidos por la vía de la multilatera-lización comercial, ralentizar la reorientacion de los intercambios, y escindir peligrosamente losmercados según parámetros oligolísticos. Pero, alternativamente, esta nueva etapa puede tambiéndesembocar en una constelación de economías abiertas que se rijan por un sistema deinterdependencias y el contrapeso de poderes (306). Estas economías abiertas precisan a su vezcohesionarse internamente mediante nuevas formas de integración regional, obviamente bajo unadirección hegemónica, pero que, a su vez, hace posible la vinculación de los más débiles al procesoglobal de desarrollo económico, tecnológico, y político, sentando las bases para un crecimiento estable.

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III.c. Preferencia comunitaria vs multilateralismo: La agricultura en la Ronda Uruguay y laOMC

La Ronda Uruguay del GATT marca un punto de inflexión para la PAC en tanto que significa el findel compromiso de excepcionalidad que caracterizó a las políticas agrarias desde la creación del GATT(266) y formaliza la entrada de la agricultura en el multilateralismo, y con él en la lógica de laglobalización económica, entendida como aquel proceso por el que, de la mano de una mayorapertura de los intercambios de mercancías y servicios, la liberalización de los mercados de capitales,y la revolución de las comunicaciones y de la informática, aplicada a la gestión de los flujos financierosen tiempo real, las economías nacionales se integran en los mercados internacionales.

En este contexto, la Ronda Uruguay tuvo desde el principio el objetivo explícito de reducir elproteccionismo agrario, dinamizar los intercambios mundiales, y, de soslayo, permitir a los EE.UU, ya los países exportadores netos de alimentos, la recuperación de parte de las cuotas de mercadocedidas en el pasado a la CE. De ahí también la radicalidad de las primeras propuestas de liberalizaciónde las autoridades norteamericanas y el Grupo de Cairns (conformado por diferentes paísesexportadores netos de alimentos) presentadas en Ginebra, empeñadas en el desmantelamientocompleto del apoyo a la producción y el comercio agrarios, interno (precios, ayudas) o externo(subvenciones a la exportación). No obstante, estas demandas fueron luego reducidas, posiblementegracias a las expectativas de rápida dinamización de la demanda alimentaria mundial, a causa delcrecimiento de las llamadas economías emergentes y, a partir de 1989, del desplome del bloquesoviético, que, a su vez, reforzó el consenso ideológico sobre la conveniencia de liberalizar el comercioagrícola mundial. Al unísono, contribuyó a facilitar el Acuerdo Final la reforma de la PAC aprobadaen 1992 que, a la par que avanzó en el camino emprendido en Punta del Este, demostró a los EE.UUla voluntad comunitaria de homogeneizar las políticas agrarias internas mediante el cambio de losinstrumentos de regulación de los mercados más característicos de la PAC, y así mejorar latransparencia y el control de la producción y el gasto agrarios. De todos modos, a partir del pre-acuerdo de Blair House fue evidente que la negociación de la Ronda Uruguay, formalmentemultilateral, era en realidad una partida de dos jugadores.

Finalmente, tras más de 7 años de trabajos, concluyó la Ronda Uruguay con la firma del Acta Final enMarraquesh, en abril de 1994, sobre cuyo contenido se han vertido numerosas críticas. Así, es evidenteque los acuerdos de arancelización y reducción de los derechos aduaneros, acceso mínimo, apoyointerno, o subvenciones a la exportación, están plagados de componendas y excepciones (228, 498).Entre ellas resalta la generalización de prácticas de dirty tarification, por las que las bases dereferencia utilizadas para la arancelización se han inflado con respecto a los valores reales en elmomento de la firma del Acuerdo, proceso rápidamente evidenciado por Josling (302) y cuantificadopor Hatthaway (269) e Ingco (285). También se puede constatar que los recortes pactados por laseconomías desarrolladas son relativamente modestos, se escalonan a lo largo de cinco años,esconden un amplio margen de maniobra (v.g. en los porcentajes de barbecho obligatorio), y, en suma,pueden tener limitados efectos en los precios (523). Por otro lado, el reconocimiento expreso en elAcuerdo Agrícola de un tratamiento diferenciado a favor de los Países en Vías de Desarrollo(PVD) (recogido en el Artículo 15 del Acuerdo agrícola) aminora el impacto directo sobre sus econo-mías agrarias.

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En suma, el proteccionismo agrícola persiste. Pese a todo, no se pueden menospreciar ni el alcanceni la dirección de los compromisos suscritos (498), en tanto que tienen para el sector agrario unalcance muy superior a las anteriores, hasta el punto que la FAO (227) ha hablado de una nueva erapara el comercio agrícola mundial. Por lo demás, desde una perspectiva comunitaria el Acuerdo dela Ronda Uruguay se superpone a una desequilibrada situación de protección exterior en función delos sectores, materializada en las diferentes OCM, que el multilateralismo no ha hecho sino reforzar.En principio puede afirmarse que la preferencia comunitaria ha salido malparada tras el Acuerdo deMarraquesh y, por consiguiente, que la agricultura de los Quince resulta globalmente perdedora conla Ronda Uruguay, ya que deberá aumentar sus importaciones, disminuir sus exportaciones(subvencionadas) y, por consiguiente, reducir su capacidad productiva. Todo ello, claro está, conindependencia del margen para la compensación financiera de que dispone una economía desarrolladacomo la europea y las respuestas que den a esta situación las industrias agroalimentarias y los grandesoperadores comerciales, adaptándose al nuevo entorno y convirtiendo las eventuales desventajas enel nivel primario en nuevas oportunidades comerciales del sistema agroalimentario en su conjunto. Eneste contexto se puede afirmar que el cambio de régimen exterior y la desprotección que se derivandel Acuerdo Agrícola desembocan en el reforzamiento de las reformas del régimen interno, iniciadasen 1992, presionando para que la PAC se consolide como una política de rentas bajo la forma deayudas directas (II.c). De refilón,las OCM de intervención, antes de 1992 las más características dela PAC, están estancadas (52, 342). Pero, además, hay que resaltar el peso de las OCM sin apoyofinanciero, con una protección estrictamente aduanera, equivalentes a un 20% de la produccióncomunitaria que, como es lógico, sufren más agudamente los compromisos de reducción arancelariay las preferencias comerciales. En este sentido, si hacemos abstracción del desplome del vacunoprovocado por la ESB, las crisis más significativas registradas en los últimos tiempos han coincididocon productos de esta última categoría, con un impacto muy localizado en zonas del Sur, a causa dela entrada masiva de producciones de PVD, casi siempre aprovechando los resquicios dejados poracuerdos preferenciales o concesiones unilaterales de la UE por razones ajenas a la política agraria: sonlos casos de la avellana (a causa del contingente reconocido a Turquía), los ajos (de China, pese a locual, por no ser aún miembro de la OMC, se aplicaron medidas de salvaguardia, con una cantidadmáxima anual de 12.000 t.), los espárragos (de Perú y Bolivia, por las concesiones otorgadas al PactoAndino por sus esfuerzos en contra del narcotráfico), las cebollas (de Chile), o la miel (de China,Argentina o México). Esta diversidad de situaciones respecto a los mercados mundiales que coexistenen las OCM no ha hecho más que acentuarse con el Acuerdo agrícola del GATT en tanto que haformalizado muy diversos grados de desprotección según los sectores (488). Hay productos que hansalido superprotegidos de Marraquesh como la mantequilla, los quesos, o los cereales, pese a serproducciones con los niveles ya más altos de preferencia comunitaria (aunque, de refilón, ello puedabeneficiar a las producciones menos competitivas de Europa, del Sur y del Norte). A su lado, otrosproductos excedentarios e importantes para la UE, como el vacuno, la leche en polvo, las aves y loshuevos, sufren directamente un impacto negativo, que sin duda repercutirá en sus mercados deexportación. Finalmente, hay que destacar las consecuencias del GATT sobre algunas produccionesde fuerte implantación en el Sur de la UE y ya hoy con unos índices de protección en frontera muyinferiores a los productos continentales. Son los casos del arroz (producción hoy a duras penasprotegida por una Cláusula de Salvaguardia frente a las importaciones de países terceros), o del plátano(tras el dictamen desfavorable de un Comité de Arbitraje de la OMC de abril de 1997), abocadoscomo están a cambiar su presente régimen de importación a fin de desactivar los conflictos planteados

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por su causa con los EE.UU. Es también la situación de diversas producciones hortofrutícolas que,pese a la tarificación aplicada, mantienen un precio mínimo de entrada pero que no garantizaadecuadamente su defensa (21, 468, 488). Y es, en fin, el caso de las flores u otras frutas y hortalizas,que heredan una protección estrictamente aduanera. Hay que tener en cuenta en este contexto que losmercados de producciones perecederas, como las hortofruticolas, son muy sensibles y pueden serfacilmente desestabilizados, bien sea por la entrada masiva de importaciones, bien sea por la puestaen cultivo de nuevas superfícies que provocan las restricciones en la oferta de los cultivos extensivoscomunitarios. Ciertamente, con la OCM de frutas y hortalizas frescas aprobada en 1996, estasproducciones en principio desprotegidas para situaciones de crisis pueden verse compensadas conmedidas específicas (Artículo 17 del Reglamento (CE) 2200/1996, ya comentado en el punto II.g),pero también escierto que la Agenda 2000 (163), tal como fue presentada originalmente se olvidabatotalmente de las producciones mediterráneas, y en la actualidad la Comisión sólo ha asumido que seinscribirán en el proceso negociador, el tabaco, el vino y el aceite de oliva, sin garantizarconsecuentemente el marco financiero necesario en otros sectores para compensar el eventual impactode la Ronda de Singapur que, en principio, debería formalizarse durante el período 2000/2006.

En definitiva el Acuerdo agrícola de Marraquesh adquiere su verdadera dimensión si lo trasladamoshacia el futuro. Bajo este prisma, resumiendo: a) marca un punto de inflexión para el conjunto depolíticas agrarias, introduciendo la agricultura en las reglas del multilateralismo y, por consiguiente,de la globalización, bajo la égida de la Organización Mundial de Comercio (OMC); b) este nuevomarco, esencialmente liberalizador, se deja abierto y, en principio, ha de reforzarse en los añosvenideros merced a sucesivas Rondas negociadoras de la mano de la OMC; c) para la UE especifica-mente ha actuado como un catalizador para la definición de una nueva PAC y el rediseño de losacuerdos preferenciales y concesiones comerciales existentes con países terceros; d) en cuanto a laPAC en concreto, los compromisos que materializan el Acuerdo Agrícola consolidan el cambio a cortoplazo (1995/2000), tanto de su modelo de apoyo interno (precios por ayudas) como de su régimenexterno (mediante la práctica tarificación de la protección en frontera, la eliminación de los derechosvariables, o prélévements, la consolidación de contingentes de importación, y la restricción de lasexportaciones subvencionadas); y last but not least, e) el Acuerdo tiene trascendencia por los efectosindirectos que comporta en los mercados mundiales, en los precios y los volúmenes de los flujoscomerciales, reforzando las tendencias marcadas por otros vectores, como ya vimos en el apartadoIII.b.

El Acuerdo de Marraquesh ya previó el inicio de una nueva Ronda negociadora en materia agrariade la mano de la OMC a partir de 1999, para diseñar el oriente de las políticas agrarias, incluida laPAC, de principios de siglo. Su contenido y calendario exactos deberán determinarse con antelación,muy probablemente cuando apenas se vislumbren los efectos completos de los compromisos de laRonda Uruguay, pero cabe suponer que se consolidarán los ejes ya trazados en aquella: reduccióndel apoyo interno, materializado en las Cajas Ambar y Azul, ésta última en principio condenada adesaparecer, con reforzamiento de la Caja Verde; mayor apertura al exterior; restricción de lasexportaciones subvencionadas; y, quizás, reforzamiento de los controles sobre las medidas noarancelarias (sanitarias, fitosanitarias, medio-ambientales, sociales, y monetarias), apenas esbozadasen Marraquesh. Las discusiones registradas en estos últimos tiempos dentro del Comité Agrícola dela OMC anuncian el campo de juego de la próxima ronda negociadora y las grandes diferencias que

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enfrentan a las agriculturas europea y norteamericana. Es el caso de la queja introducida en la OMCcontra la UE a raíz de la OCM del plátano, con dictamen desfavorable contra el sistema de licenciasde importación. O el del régimen de importación de los cereales implantado en aplicación del Acuerdodel GATT, terminado en un pacto de caballeros con los EE.UU a cambio de un contingente arancelariopara la cebada y un sistema de reembolso para las sobre-tasas del arroz. Es el caso de los intercambiosatlánticos de carne tratada con hormonas, tras declararse ilegal la prohibición comunitaria sobre eltratamiento con hormonas de la carne de vacuno de 1987, poniendo en cuestión el derecho de losEstados a establecer el nivel de protección sanitario interno. Tambien se plasma en las quejasnorteamericanas aducidas respecto a la forma de cumplimiento de los compromisos pactados enMarraquesh por la UE sobre restituciones a los quesos. Y, en fin, se expresa en el reciente conflictoprovocado por los intercambios con Estados Unidos de carne de pollo.

Más en concreto, en cuanto al ámbito, o campo de juego, del próximo acuerdo agrícola a debutar tras1999 1as cuestiones pendientes se pueden resumir en lo siguiente:

- a) En materia de acceso a los mercados internos. Una vez practicamente tarificada toda laprotección agrícola comunitaria (excepto en cereales y frutas, donde continuan los precios de entrada), se plantea el saber cual será el ritmo de sucesivas caídas de los derechos aduaneros, influenciadasa su vez por el período transitorio que se pacte para la adhesión de los PECOS; si será posiblemantener una protección adecuada y específica en sectores sensibles; hasta qué punto el acceso a losmercados ha de incluir la desaparición de barreras no tarifarias que se demuestren vigentes; si sepodrán preservar unos niveles sanitarios autónomos; y, en fin, es preciso conocer cuanto lascompensaciones comerciales que deberá efectuar la UE por la entrada de los PECOS en su Uniónaduanera

- b) En materia de apoyo interno. La cuestión ahí es conocer cómo se compensaran los sacrificios enlos ingresos de los agricultores que ha de provocar la progresiva reducción de tarifas y exportacionessubvencionadas, si la MGA (Caja ámbar) también va a disminuir; también existe la incógnita delimpacto de la agregación a la UE del apoyo hoy reconocido a los nuevos adherentes del Este; si seráposible mantener, siquiera temporalmente, la Caja azul, sobre la que se basó la reforma de 1992,cuando está en trance de desaparecer de la política agraria norteamericana, y mientras la UE tiene aunsectores con un apoyo exclusivamente centrado en sistemas de precios (lácteos, azúcar); si, ligado aello, será admisible el mantenimiento de cuotas de producción (incluidas las de doble precio); y, en fin,hasta qué punto podrían consolidarse como Caja verde medidas alternativas de apoyo generalizadasbasadas en precios de estabilización y seguridad alimentaria, y ayudas desconectadas de la producción,en sus diversas modalidades (ayudas a la renta, eventualmente moduladas; ayudas agro-ambientales;ayudas de reconversión estructural;...).

- y c) En materia de exportaciones subvencionadas. Hay dudas sobre si será posible proseguir estecamino en sectores con graves problemas de excedentes; no se conoce cómo se agregarán loscompromisos de los PECOS, de por sí con poco potencial, y sus efectos en unos mercados ya de porsí excedentarios; si los EE.UU plantearan eliminar todos sus programas de fomento de la exportación,o, por el contrario, los mantendran en algunos sectores; si habrá alguna modalidad comercial que tengaun tratamiento diferenciado (p.e. vía créditos de comercialización, programas de promoción

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comercial...); si, ligado a ello, la ayuda alimentaria y los PAT´s continuarán recibiendo un tratamientoprivilegiado en cuanto a los compromisos de reducción; y, en fin, si es posible que la UE sustituya unsistema de subvención a las exportaciones agrarias que se ha demostrado demasiado automático ytransparente por otro similar al norteamericano, más bilateral, comercial y sofisticado.

Con estas perspectivas, y partiendo del supuesto de que la nueva Ronda puede comportar un fuerteajuste estructural en la agricultura continental en general, la UE se ha de dotar de una voz negociadoraúnica y una estrategia agresiva que, incorporando cambios previos en la PAC, permitan pactaraquellos aspectos considerados prioritarios. A nivel de simple hipótesis inicial de trabajo, unosobjetivos (realistas) para el nuevo acuerdo de la OMC podrían ser:

- a) En cuanto al acceso a los mercados: a.1) Garantía de que una mayor apertura ha de dar lugar asu correspondiente compensación financiera con una adecuada Medida Global de Apoyo (MGA); a.2)finalización de la tarificación de la protección en frontera en el sector de los cereales y mantenimientode los precios de entrada en frutas y hortalizas; a.3) aceptación de una nueva y progresiva reducciónarancelaria en todos los países, para garantizar la presencia de las exportaciones comunitarias, conexcepciones sectoriales, para EE.UU., Japón y la propia UE, en nuestro caso fundamentalmente enleche, azúcar, y frutas y hortalizas, con menores reducciones, o cuotas de doble precio; a.4) cláusulade salvaguardia reforzada, incluyendo el elemento monetario, a contar en el cálculo del precio dedesencadenamiento; a.5) inclusión de las compensaciones sectoriales a raíz de la adhesión de losPECOS o una eventual ampliación del librecambismo.

- b) En cuanto al apoyo interno: b.1) Defensa de la excepción rural dentro del multilateralismo, enconsonancia con unas estructuras radicalmente divergentes en el Viejo y los Nuevos Continentes; b.2)continuación del proceso de aproximación de los precios internos a los precios mundiales, a cambiode ayudas directas a la renta, como paso previo a nuevas reducciones arancelarias y el cálculo de laMGA; b.3) imposición de una MGA suficiente y flexible; b.4) renovación (temporal) de los pagoscompensatorios de la Caja azul para determinados sectores (leche, o azúcar) y de las medidas decontrol de la oferta que las acompañen; b.5) en este contexto, posible clasificación de las ayudasdirectas, según su impacto en la producción o los insumos; b.6) redefinición paralela de la Caja Verdeen función de los mecanismos de estabilización que se instauren y las ayudas que la UE sea capaz deintroducir en las OCM, en principio calculadas sobre elementos fijos (v.g. la tierra), aunque sean sóloparcialmente desconectadas de la producción; b.7) consolidación dentro de la Caja Verde de lastransferencias públicas ejecutadas con criterios de ajuste estructural, desarrollo rural, sociales,medioambientales, o de garantía alimentaria (que debería incluir una red descentralizada de reservasa nivel global).

- c) En cuanto a las exportaciones subvencionadas: c.1) Aceptación de una mayor reducción de lasexportaciones subvencionadas en la medida que se ralentice el proceso de apertura al exterior, sipreviamente la UE ha sido capaz de alinear sus precios y ha consolidado un amplio mercado mediantelas adhesiones o los acuerdos de libre cambio; c.2) homologación de nuestros mecanismos de fomentode la exportación según los parámetros norteamericanos, más flexibles y bilaterales, de modo que segarantice la entrada de nuestros operadores en los mercados emergentes.

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III.d. Preferencia comunitaria vs integración: la adhesion de los PECOS

Tal como plantea abiertamente la Agenda 2000, es indudable que la lógica de la integracióncomunitaria, hoy materializada en las adhesiones de los países de la Europa Central y Oriental(PECOS), constituye un vector de primera magnitud en el proceso de reformas de la PAC en cursoque hay que asumir. Basta pensar en el peso de la agricultura en estos países, con el 26'7% del totalde la ocupación en esta rama (contra el 5'7% en la UE-15) y el 7'8% del PIB a cargo del sectorprimario (contra el 2'5% de la UE-15). Pero en paralelo hay que resaltar que de todos los vectores hoypresentes a favor de una creciente liberalización de la PAC y de los mercados agrarios el único queaún no tiene definido su período de aplicación. Y, sin embargo, el período transitorio para la adhesiónde los PECOS marcará el tiempo real con el que se contará para cambiar los mecanismos y objetivosagrarios de la UE e instaurar una nueva política adaptada al nuevo entorno.

Antes el reto que significan las próximas adhesiones no caben soluciones en falso. Este sería el casode su aplazamiento, tal como en ocasiones se sugiere dentro del sector agrario, por ser politicamenteimpresentable y comercialmente muy peligroso cuando los grandes países agro-exportadores no cesande aumentar su penetración en estos mercados, lo que, a la postre, ha de repercutir en compensacionescomerciales una vez se formalice su entrada en la Unión Aduanera (de acuerdo al Artículo XXIV.6 delGATT). Y tampoco parece factible la aplicación de la PAC tal como está, por diversas razones:

- a) Por el incentivo a la producción que significaría la aplicación de unos precios de garantía a losniveles actuales, especialmente en sectores ya de por sí excedentarios, como los cereales o el vacuno.

- b) Unos sectores, por lo demás, con OCM ya extremadamente onerosas, que hoy por hoy veríanmultiplicarse su coste presupuestario con los nuevos adherentes comportaría, sin ningún sentido.

- c) Es más, la propia fuerza presupuestaria de la PAC podría acarrear graves consecuenciaseconómicas y sociales. Hoy parece ya evidente que, a riesgo de provocar graves distorsionesproductivas y un insostenible incremento de los precios de los alimentos, sin correspondencia con lossalarios ni con la evolución del resto de sectores económicos, hoy es materialmente imposible aplicaren las agriculturas de los PECOS los precios de garantía presentes, los pagos compensatorios(¿calculados sobre qué reducciones de precios?), y las reglas de control de la oferta que losacompañan (con estadísticas por lo demás nada fiables, que esconden producciones reales superiores,por motivos fiscales). Para mayores detalles sobre las perspectivas financieras de los próximos años,nos remitimos al apartado II.g.

- d) No es conveniente tampoco reconocer la libre circulación de mercancías (agrarias y alimentarias)de forma inmediata, en la medida que se quieran preservar las exigencias del mercado único, dado queno es posible garantizar de hoy para mañana el cumplimiento por parte de los operadores del Esteeuropeo de los standares sanitarios, técnicos y de calidad fijados por las Directivas comunitarias, asícomo las reglas de libre competencia. La sensibilidad creada en los consumidores comunitarios porescándalos como el de las vacas locas, y la falta de garantías sobre la erradicación de ciertas plagaso epizootias abundan en este sentido.

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- Y e) las dificultades que, de mantenerse los actuales mecanismos, la UE puede tener para respetarlos compromisos multilaterales, ya contraidos o renovados en la siguiente Ronda de la OMC (encuanto a exportaciones subvencionadas y apoyo interno, tal como ya adelantamos en el apartadoanterior).

Por otro lado, los dos mayores argumentos que normalmente se aducen para bloquear, o retardar, laadhesión de los PECOS, su coste presupuestario y su competitividad en materia agrícola, no resistenun análisis pormenorizado.

- a) El coste de la ampliación

Desde los primeros momentos en que la adhesión de los PECOS apareció en el horizonte , el costede la ampliación fue objeto de numerosas estimaciones, si bien casi siempre limitándose a los seisPECOS que inicialmente firmaron acuerdos de asociación con la CE (los cuatro de Visegrado, Bulgariay Rumanía), excluyéndose a priori el resto (los tres países bálticos, y los derivados de la desintegraciónde la ex-Yugoeslavia: Eslovenia, Croacia, Macedonia, o Bosnia). Por otro lado resaltan las grandesoscilaciones existentes en estos estudios, entre ¡6 y 37 MECUS!, nada menos, que si bien se justificanpor la diversidad de parámetros metodológicos utilizados, también nos indican las enormes dificultadesque existen para aprehender una realidad tan dinámica y compleja.

Para Baldwin, en su trabajo de 1994 (42), el coste presupuestario adicional para la PAC y los FondosEstructurales se situaría en torno a los 64 MECUS para el año 2000 (de los que 26 corresponderíana las acciones estructurales). El modelo de Saint-Aubin, de 1995 (464), se mantiene en el mismo ordende magnitudes, en torno a los 60 MECUS anuales. Otros estudios son más moderados en susconclusiones, como el de Anderson y Tyers, de 1993 (15)), que cifran el aumento global en 37'6MECUS. Por su parte para Mahé (330) la entrada en el año 2005 comportaría para la PACexclusivamente un coste suplementario que oscilaría entre 9'05 y 16'2 MECUS. Por su parte Besnaiou,en 1995 (63), estima que sólo el incremento del gasto estructural para los 6 PECOS fluctuaría entrelos 12'4 millardos anuales (en el supuesto de que se les transfiriera el 2'3% del PIB), los 14'4 millardos(si fueran tratados como los Länder de la ex-RDA), los 20'3 miliardos (si fueran considerados comolos actuales países beneficiarios del Fondo de Cohesión), y los 26'1 millardos anuales (si fueranasimilados a Irlanda). Más recientemente Tangermann (495-497) ha estimado que la entrada para el2005 de los cuatro países de Visegrado representaría 15 MECUS para el FEOGA-Garantíaexclusivamente.

Los estudios más recientes, incluidos los de la Comisión, han desactivado en gran medida los temoresiniciales. En su documento estratégico (147), la Comisión estimó el coste de una integraciónsimultánea de los 10 PECOS en el 2000, al final de un cierto período de adaptación y ajuste (2005-2010), en torno a los 11'7-12'2 millardos de ECUS para la PAC.. Otros estudios más recientes hanconfirmado este orden de magnitudes, situando el coste de los 10 PECOS entre 12 y 20 MECUS. Detodos modos hay que hacer notar que estas cantidades, de confirmarse, si bien podrían ser asumidaspor la UE, representarían hoy por hoy en torno a una cuarta parte del Presupuesto agrícolacomunitario, lo cual no es para desdeñar y precisarán de una firme voluntad política.

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- b) El ¿coste? comercial

Complementariamente, hay que tener en cuenta los efectos agro-comerciales que se desprenden deeste nuevo proceso de integración. Es más, a medida que se conocen las peculiaridades y respuestasdel sector agroalimentario de los PECOS, aparece que la adhesión puede tener más beneficios queperjuicios comerciales para las agriculturas occidentales. Puede afirmarse que la pretendidacompetitividad de las producciones agrarias del Este, que, en lineas generales, ha sido exagerada porparte de los estudios académicos y de los sectores profesionales de los Quince, en tanto que elpotencial productivo real de estos países está muy lejos de ser el resultante de traspasarles mecánica-mente los rendimientos comunitarios más elevados, atenazado como está por factores estructurales deenorme amplitud (290, 373, 449).

La realidad es que, de momento, esta pretendida invasión de productos no se ha materializado. Alcontrario, muchos de los contingentes arancelarios otorgados a los PECOS hoy no se agotan y, encontraposición, las exportaciones agrarias occidentales (y de otros paises no comunitarios) no dejande ganar cuotas de mercado. De esta guisa, la balanca comercial agraria de la UE con los PECOS hapasado de tener un déficit de cerca mil MECUS en 1988/89/90 a un superavit comercial de milquinientos MECUS en 1994. El caso de Polonia, tenida por el pais de mayor potencial agrario, essignificativo: en 1996 su déficit agroalimentario con la UE ascendió a 560 millones. En este contexto,los más recientes estudios de Pouliquen (450 y 451) plantean que los costes de las agriculturas del Estese subestimaron, sin tener en cuenta los grandes diferenciales existentes en calidad, transporte yprocesado. De lo que se concluye que la UE-15 obtendrá con la ampliación unos beneficioscomerciales netos en materia agroalimentaria y que, antes que un desarrollo general de la producciónagraria de los PECOS, cabe esperar una progresiva dualización de los sectores agrarios de estospaíses, en función de las reformas internas que se hagan, la capacidad de reacción que demuestren susestructuras, y, en suma, la capacidad de atracción que revelen para el capital foráneo e interno.

Sentado esto, tampoco parecen aconsejables las soluciones radicales de laboratorio, por los costessocio-territoriales y, en suma, de integración, que generarían: ni es posible el imponer de facto, sinrenacionalizar la PAC, la geometría variable en el sector agrario excluyendo a los PECOS delconjunto de las ayudas directas, ni tampoco alinear de forma inmediata los precios internos a losprecios mundiales.

Descartadas las soluciones (aparentemente) más fáciles, no queda otra opción que la reformulaciónde la PAC con una integración gradual de los PECOS, mediante un período transitorio más o menoslargo, tanto por el enorme esfuerzo de adaptación legal y de reestructuración económica que deberánefectuar los nuevos adherentes, como por la magnitud de los cambios que se imponen dentro de laPAC, para aproximar los precios internos a los mundiales y reacondicionar los mecanismos de apoyoa la renta y de control de la oferta a las nuevas circunstancias. Y es en este sentido que la transiciónpara los PECOS coincide con el período transitorio que tiene la PAC para reformarse. Transiciónque, por lo demás, no ha de ser óbice para que las primeras adhesiones se formalicen pronto (¿2002?)a fin de abrir claras perspectivas de futuro a las economías euro-orientales, periodificar las sucesivasentradas, y last but not least, para atajar la inevitable negociación de las compensaciones comercialescon el resto de miembros de la OMC y sumarlas a la nueva Ronda multilateral.

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En principio, el período transitorio para los PECOS podría seguir en esencia el modelo del Tratadode Roma, con una larga transición en fases, yuxtaponiendo temporalmente otros dos modelos: elclásico, de alineamiento de mecanismos con vistas a la realización del mercado único, base de unaprimera etapa, en la que se restringiría la libre circulación de mercancías, mediante contingentes, y semantendrían los controles fronterizos; y el modelo nórdico, que fundamentaría una segunda etapa deintegración, de apertura global y aplicación completa de la PAC, con aproximación de las ayudasdirectas. De resultas de ello, nos encontraríamos con un período específico global para los PECOSque ligaría los acuerdos europeos vigentes con la adhesión plena, y que podría tener la siguientesecuencia:

- a) una primera etapa de pre-adhesión, con el objetivo explícito de estabilizar los precios e ingresosagrarios de los PECOS, y basada jurídicamente en los acuerdos europeos de asociación suscritos(con una ampliación de los contingentes) y la cooperación del programa PHARE y otros organismosfinancieros, comunitarios o no (BIRD, BEI) para la modernización paulatina del ineficiente sistemaagroalimentario vigente.

- b) seguidamente, vendría la adhesión formal, a fin y efecto de despejar el futuro e incentivar eldesarrollo de los PECOS, convertirlos progresivamente en plataformas capaces de exportar a otrosmercados (comunitarios, o no, como la CEI), y, finalmente, ralentizar la continua entrada de lasmercancías de terceros países (con las consecuentes compensaciones comerciales en el marco de laOMC).

- c) la adhesión abriría paso a un período transitorio strictu sensu con la finalidad de preparar suseconomías a la UEM (parámetros de convergencia para la implantación de la moneda única: inflación,tipos de interés...) y la realización de un mercado interior agroalimentario capaz de garantizar jurídicay efectivamente la libre competencia y la libre circulación de mercancías en el nuevo espacio continental(con la finalización de los procesos de privatización, consolidación de sistemas homologados deprotección de la propiedad y la fe comercial, cumplimiento de las reglas de la competencia,armonización de legislaciones sanitarias y técnicas, etc), en el que se podrían aplicar Marcoscomunitarios de apoyo (MCA) con programas de reestructuración, desarrollo rural integrado yprotección del medio ambiente, con co-financiación comunitaria, y, puntualmente, y de maneraprogresiva, ayudas directas a las rentas agrarias.

- Y d) la última etapa sería la de la apliación de los mecanismos de la nueva PAC.

De hecho, este enfoque, optimista por prudente, es el que preside las reflexiones de Marsh yTangermann (338) para el LUFPIG del PE. También empapa las orientaciones de la Comisión, tantoen su documento estratégico de 1995 (147), como en la Agenda 2000 (163) apartándosesignificativamente de los informes previos encargados por la D.G. I de la Comisión a reputadoseconomistas (84, 330, 496, 503). Y se funda en un planteamiento de este tipo ya que permite prepararlas estructuras agrarias y alimentarias de los PECOS, posibilita el escalonamiento de su integración porgrupos de países y, al mismo tiempo, facilita la reforma de la PAC bajo tres objetivos principales,como ya vimos: a) el alineamiento general de los precios internos a los mundiales, lo que, a la parque favorecería la aproximación con los PECOS, reduciría el coste de los pagos compensatorios

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subsistentes, y fomentaría la exportación de los eventuales excedentes (teniendo en cuenta que, salvocontados países y sectores, los PECOS apenas tienen reconocido el derecho a exportar consubvención); b) completar un proceso gradual de desconexión de las ayudas de la producción y demodulación; y c) la integración de la problemática rural (social, territorial, ambiental) en la PAC.

III.e. Preferencia comunitaria vs preferencias comerciales: el bilateralismo regional, elSistema de Preferencias Generalizadas (SPG) y la agricultura

En el apartado III.a. ya tuvimos ocasión de comentar las exigencias que el Artículo 110 (PolíticaComercial) y el Artículo 130U del TCE (Política de Cooperación al Desarrollo) han tenidotradicionalmente sobre la PAC. En consecuencia, ésta política no sólo no ha cortado los ligámenesagro-comerciales comunitarios con el exterior sino que ha permitido que hoy la UE sea, de lejos, elprimer comprador agroalimentario mundial, con una cuarta parte de las importaciones del globo, y unfuerte déficit final, en constante aumento: en 1995 el saldo de exportaciones e importaciones extra-comunitarias fue de -16.968 MECUS. La estructura de las importaciones agroalimentarias comunitariasse reparte del siguiente modo: a) un 56´2% para los países en vías de desarrollo (PVD); b) un 30'5%para los países industrializados, entre los que resaltan los EE.UU, a la sazón nuestro principalproveedor (con las semillas oleaginosas como primer renglón y los alimentos para el ganado en elsegundo puesto); y c) un 10% para los países del Este Europeo antiguamente de economía planificaday comercio de Estado. En este marco la apertura agraria de la UE beneficia de manera preferente alos PVD, merced a diversos acuerdos comerciales, bilaterales o multilaterales, y concesionesunilaterales (preferencias generalizadas) otorgadas a 129 países en el marco de la Conferencia delas Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD). Paralelamente, el saldo comercialagroalimentario es sustancialmente favorable a los PVD (en torno a los 14-15 MECUS, con altibajospero con una tendencia creciente), llegandose en los últimos tiempos incluso a superar el valor total delas exportaciones europeas a estos mismos países. Dentro de los PVD destacan por sus relacionesagrocomerciales con la UE tres áreas geográficas, conformadas sustancialmente en torno a lasderogaciones comerciales reconocidas:

- a) La principal zona vendedora de productos agroalimentarios a la UE dentro de los PVD esAmérica Latina, con unas compras que significan el 21-22% del total, un porcentaje que a primeravista puede sorprender si tenemos en cuenta que ésta área nunca ha sido objeto de atención prioritariapor la UE, con derogaciones comerciales mucho más bajas que para los ACP o los paísesmediterráneos. El peso específico de estas importaciones, que multiplican casi por 7 a las exportacioneseuropeas se explica por el efecto combinado de: las fuertes exportaciones del plátano-dólar a la UE,ocupando el 64% del mercado comunitario, con grandes países productores como Ecuador (34% dela producción latinoamericana), Costa Rica (22%), Colombia (18%), Honduras (10%), o Panamá(9%); la capacidad agro-exportadora de Brasil y los países del Cono Sur en una variada gama deproductos, algunos de ellos con una protección comunitaria débil (para sus calendarios de producción,caso de las frutas de Chile o Argentina) o inexistente (soja del Brasil), o beneficiarios de contingentesarancelarios (carne de vacuno o trigos de calidad de Argentina); y, en fin, las eventuales concesionescomerciales otorgadas en el marco del S.P.G, como son las correspondientes al Pacto Andino (enflores, o espárragos), para ayudarles en la lucha contra la producción, elaboración y tráfico de droga,luego ampliadas a Centro-América por los peligros de desviación de comercio evidenciados.

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Precisamente, por la competitividad de sus producciones América Latina se presenta como una de lasáreas ganadoras netas del Acuerdo agrícola del GATT. En su contra tiene su competencia directa connumerosas producciones de los países desarrollados, lo cual en alguna medida se puede suplir en elfuturo mediante un desarrollo de las preferencias comerciales o, incluso, de las zonas de libre cambiocon los países más desarrollados. - b) Los segundos socios comerciales de la UE dentro de los PVD son los países ACP, 70 antiguascolonias de África, el Caribe y el Pacífico, con el 17% de la población mundial y equivalentes a casila mitad de los miembros de las Naciones Unidas, en un marco iniciado en 1975 con el denominadoI Acuerdo de Lomé, luego sucesivamente revisado y actualmente, hasta febrero del 2000, bajo lasdisposiciones del denominado IV Acuerdo de Lomé. En los últimos años las compras agrarias queefectua la UE equivalen a un 12-13% de sus importaciones agroalimentarias totales, la mayor parte delas cuales son productos exentos de derechos de aduana. El tratamiento otorgado viene, lógicamente,predeterminado por el grado de competencia que tengan las producciones de los ACP con las propiasde la UE y el nivel de regulación de la OCM en cuestión. En este sentido, p.e. para las frutas yhortalizas se aplican en determinados casos contingentes arancelarios (v.g. a las manzanas y las peras),y en otros cantidades de referencia, con vigilancia estadística. En carnes, el vacuno también tiene fijadoun contingente arancelario (a favor de Botswana, Namibia, Zimbabwe, Madagascar y Swazilandia),así como las aves de corral y el porcino, aunque menos importantes. A su vez existen anejos alAcuerdo dos Protocolos que fijan sus correspondientes contingentes, para el azúcar (fijado para elperíodo de julio de 1996 a febrero de 1997, en 212.000 t.), y para el plátano (tras la ampliación aQuince de 2.553.000 t. de peso). Respecto a los productos que menos compiten con las comunitarias,que son la amplia mayoría, en la medida que coinciden con los menos regulados a nivel mundial y quesufren enormes fluctuaciones en los precios, la UE les aplica el STABEX (mecanismo de sostenimientode precios a la exportación): entre los años 1975 y 1989 (Acuerdos de Lomé I-III) el 33'78% de losmontantes afectados se dirigieron a sostener el café, el 17'5% al cacahuete, el 14'04% al cacao yderivados, el 6'53% al algodón, el 5'86% a la madera aserrada, el 5'7% al coco o copra, y el 3'66%a los productos de base del aceite de palma (312). Por otro lado, dentro del FED (Fondo Europeopara el Desarrollo), existen ayudas directas para proyectos de desarrollo rural de los países ACP, queen el Acuerdo de Lomé II ascendieron al 24'7% del total y en el Lomé III un 29'8%. Pese a todo, esdigno de observar que los valores, en términos absolutos y relativos, de las compras comunitarias a losACP ultimamente han estado en regresión, a causa del hundimiento de los precios de los productosbásicos registrado durante los 80 (por un valor estimado de 100 millardos de $ en rentas deexportación). A ello hay que sumar la erosión de las preferencias comerciales debido al progreso delmultilateralismo, lo que desembocó en la revisión del Lomé IV en Mauricio, el 4 de noviembre de1995. En los protocolos financieros para el período 1995-2000 que allí se ratificaron se puso adisposición del FED (Fondo Europeo para el Desarrollo) para los países ACP un presupuesto de12.967 MECUS, el mayor de los definidos en el marco preferencial de la UE, al que aún habría quesumar 1.658 MECUS en concepto de préstamos del BEI (529).

- c) La Cuenca mediterránea, con 13 países (incluida Palestina) con los que la UE, por razones decarácter geopolítico, tradicionalmente mantiene unas relaciones privilegiadas, que en materia agrariacomportan el 6´6% del total de las compras comunitarias, en ligero aumento desde la segunda mitadde los 80 (cuando representaban en torno al 5-5'5%). No obstante, es de señalar que éste es el único

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grupo de PVD en el que, pese a las preferencias comerciales reconocidas, el saldo agroalimentario esglobalmente positivo para la UE. En su base está el limitado potencial agro-productivo de estos países,su alto crecimiento demográfico, y el cambio estructural que han efectuado en los últimos años que hasustituido su antigua especialización exportadora en productos agrícolas por las manufacturas (caso deMarruecos y Turquía en texztiles, o Israel en maquinaria) (51). Estos factores sin duda pesaron en laprofunda revisión de la política euro-mediterránea que se aprobó en la Conferencia de Barcelona denoviembre de 1995 (343), confirmada en la Conferencia de Malta de abril de 1997.

De todos modos no terminan en estas tres áreas las derogaciones comerciales de carácter bilaterala nivel agrario. Hay otros países beneficiarios como: Tailandia, con un contingente de 5.500.000 t.anuales para la mandioca a un derecho del 6%, y otros, mucho más pequeños, de fécula de mandiocay de arroz, que la colocan entre los principales proveedores agroalimentarios de la UE; la India, conun Acuerdo específico para el azúcar (fijado en 10.000 t. para el período de julio de 1996 a febrerode 1997); Indonesia, con un contingente de 825.000 t. de mandioca; o, en fin, China, con contingentesespeciales para la mandioca (350.000 t. a un 6%), y para las batatas (600.000 t.) y la fécula demandioca (10.000 t.) con derecho nulo, con lo que ya se ha colocado en el sexto puesto entre lospaíses proveedores.

Finalmente, un breve comentario sobre las concesiones otorgadas por la UE de forma unilateral, queatraviesan las preferencias consolidadas en marcos bilaterales. Desde 1971 se aplica en este sentidoun Sistema de Preferencias Generalizadas (S.P.G.) a la práctica totalidad de los países menosdesarrollados con una cobertura agrícola que abarca 385 partidas arancelarias, que se benefician dela exención o la reducción de los derechos aduaneros, aunque teniendo en cuenta el grado desensibilidad de las producciones comunitarias. No obstante, en su marco existe una lista de países, losmás pobres o menos avanzados (PMA), en número de 45, a los que se otorga la exención en todoslos productos afectados, países que, por otro lado, son en general también beneficiarios prioritarios delos programas de ayuda alimentaria y humanitaria de la UE (146). A pesar de las continuas mejorasaportadas, cuyos últimos logros serían las concesiones otorgadas a los países del Pacto Andino y deCentroamérica, ya mencionadas, se observa aún una desigual distribución zonal del S.P.G. ya que el63% de las importaciones beneficiadas provienen de Asia y tan sólo el 37% de América Latina. Seimpone, pues, una modificación a favor de los países menos desarrollados, sea cual sea su ubicacióngeográfica, de los que los mejores valedores dentro del Consejo han de ser, lógicamente, los paísesibéricos. En este contexto en 1990 finalizó un segundo período decenal de aplicación del S.P.G. traslo que fue prorrogado mientras la Comisión elaboraba las nuevas orientaciones decenales, que fueronpresentadas al Consejo y al Parlamento el 1 de junio de 1994. El plan industrial allí inscrito fueaprobado por el Consejo en diciembre de 1994. Sin embargo, no se hizo lo propio con los productosagrícolas debido a que los análisis de los resultados de la Ronda Uruguay en este sector aun no habíanfinalizado. La propuesta en este sentido del Ejecutivo fue presentada en el mes de marzo de 1996 yaprobada en el mes de junio (Reglamento (CE) 1256/96), para su entrada en vigor en principio el 1de julio de 1996 hasta el 30 de junio de 1999. Los objetivos formales del nuevo plan agrícolapropuesto son: a) la simplificación por medio de un mecanismo de modulación de los derechospreferentes que implica cuatro niveles de reducción arancelaria en función de la sensibilidad de lasproducciones comunitarias (15% de caída para los muy sensibles, que serían aquellos productos conprélèvements antes de la Ronda Uruguay y con precio de entrada; 30% para los sensibles; 65% para

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los semi-sensibles; y 100% para los no sensibles) siguiendo en esto los criterios aplicados en la RondaUruguay; b) el reequilibrio del plan en favor de los países más necesitados por medio de un mecanismode graduación por grandes sectores de producción basado en la combinación, por una parte de uncriterio de nivel de desarrollo, y por otra de un criterio de especialización agrícola relativa; c) laneutralidad de los efectos en relación con el antiguo plan general; d) el estímulo a los paísesbeneficiarios para que desarrollen políticas sociales y de medio ambiente avanzadas a través deventajas adicionales; y e) la ampliación de la gama de productos cubiertos, en consideración de laevolución del comercio internacional (flores cortadas o champiñones).

Es evidente por lo visto que el proceso de globalización a que está sometida la agricultura esconde susriesgos, tanto para la Unión Europea como, sobre todo, para los PVD, en la medida que se puedebloquear su desarrollo a causa de la creciente inestabilidad de los precios mundiales, la paralela erosiónde las preferencias comerciales vigentes, a causa de la multilateralización, su definitiva desconexiónde la economía mundial, y, en fin, la consolidación de los déficits alimentarios. En principio talesproblemas podrían ser afrontados bilateralmente por la UE siguiendo los esquemas clásicos de laspolíticas comerciales y de desarrollo: mediante un mayor volumen de ayuda alimentaria, una mayorcooperación financiera y técnica, y, particularmente, merced a una mayor apertura comercial mediantela revisión de las preferencias reconocidas para consolidar las corrientes presentes. No hay que olvidaral respecto que las tres cuartas partes de las exportaciones del Sur son commodities y, en concreto,los productos agroalimentarios de los PVD representan en torno a un 19% del total de sus ventas,porcentaje que aumenta sustancialmente, hasta un 33-36%, para los países ACP. En cuanto a lacooperación, el Cuadro 6 nos muestra los crecientes compromisos financieros que la UE asumerespecto al exterior, materializados fundamentalmente en el 8º Fondo Europeo de Desarrollo (FED),las acciones a favor de los PECOS, y el Programa MEDA a favor de los Países Terceros delMediterráneo (PTM), en aplicación de los acuerdos suscritos en la Conferencia de Barcelona. Noobstante, se puede dudar de la eficacia de este camino en tanto que: a) se asienta sobre diversaspolíticas comunes (v.g. la Política Comercial Común, la Política Agrícola Común, y la Política deDesarrollo) con intereses contrapuestos y diferentes niveles de integración; b) en la medida que losintereses intergubernamentales se superponen a los supranacionales las acciones de cooperación se vensesgadas por criterios político-nacionales; c) las concesiones en los productos agrarios con OCM seoponen a los fundamentos de la PAC, por lo que, salvo para los países más pobres, se tiende aefectuarlas bajo la forma de contingentes para productos concretos; d) estas preferencias en últimainstancia terminan chocando con los intereses de los agricultores de estos subsectores que, por la altaespecialización del Sur, pasan a ser los grandes perdedores de la mayor apertura comercial; e) elloacaece, no obstante, cuando la agricultura ha dejado ya de ser el principal motor del desarrollo enmuchos de los países al calor del mejor trato aduanero otorgado a los productos industriales por losacuerdos preferenciales (en 1995 los productos agropecuarios ascienden a un 14% del valor de lasexportaciones totales de los PVD, frente al 30% que significaban en 1973, mientras la participaciónde las manufacturas ha pasado de un 22 a un 62'5% en el mismo período); e) se consolidan porconsiguiente unos flujos desiguales entre la UE y los PVD, cortando una posible ampliación horizontal(Sur-Sur); y f) se desvincula el desarrollo económico o comercial del desarrollo socio-político.

Bajo las anteriores premisas, frente al desafío de la globalización, la Unión Europea y los países en víasde desarrollo (PVD) tienen la alternativa de profundizar en sus privilegiadas relaciones, mediante el

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fomento de nuevas fórmulas de integración regional en las que ocupa un primer plano el reconocimientoa los PVD de una parte de poder de decisión política, económica, y financiera, sobre la base de unsistema de soft power. De esta guisa la mundialización se equilibra, y se refuerza, mediante lainstitucionalización de un sistema de decisión basado en la co-participación y el contrapeso mútuo, y,en suma, multilateralización y bilateralismo se convierten en dos polos de un proceso convergente, deliberalización comercial, y de multipolarismo político. En este marco, las fórmulas en auge de carácterglobal para dirigir y cohesionar el nuevo escenario mundial, como son una OMC ya en funcionamiento,vigilante de los acuerdos multilaterales, o un G7, convertido en foro de dirección consensuada, arropana las nuevas experiencias regionales, un camino en el que la UE ocupa un papel preponderante y motor.Recordemos, por su carácter pionero y ejemplar para los PVD, el modelo de cooperacióninternacional que significó el Acuerdo de Lomé, con mecanismos como el STABEX (para laestabilización de los ingresos por exportación) o el SYSMIN (para el sector minero), o la introduccióndel diálogo político mediante el Consejo de Ministros ACP-UE y la Asamblea Paritaria ACP-UE.Estos vectores, como ya vimos, han sido mejorados con la revisión del Convenio Lomé IV, formalizadaen Mauricio durante el mes de noviembre de 1995, y tras la que ya se prepara un nuevo marco (151).Durante ese mismo mes se realizó la Conferencia de Barcelona, como catalizador de unos nuevosAcuerdos Euromediterráneos, que materializan un salto cualitativo en las relaciones externas de la UE(343). La anterior estrategia comunitaria respecto a los PTM, seguía la tónica de una política típica decooperación al desarrollo, bajo la forma de preferencias comerciales, una asistencia financiera y técnicamediante protocolos bilaterales, y un cierto diálogo político, de carácter circunstancial, en el marco delos Consejos de Cooperación, ejes a los que en los años 90 se sumaron dos más, el apoyo a lasreformas económicas y el fomento de la integración regional. En contraste, la nueva políticamediterránea se basa en una noción nueva, el euro-partenariado, que esconde un enfoque másambicioso: la búsqueda de la casi completa integración comercial e inversora entre las riberas del MareNostrum (el espacio económico euro-mediterráneo), a la que se suma una nueva dimensión políticay socio-cultural. De hecho ya se encuentra previsto que los acuerdos agrícolas sean revisados a partirdel 2001. Junto a estos dos ejemplos de profundización en unas relaciones preferenciales ya añejas hayque citar la serie de proyectos para la instauración de zonas de libre cambio que hoy se acumulanen la mesa del Consejo, bajo el impulso, quizás de manera excesivamente atropellada, de nada menosque cuatro Comisarios (Hans van den Broeck para el Este; Leon Brittan para los países de la OCDEy una parte de Asia; Manuel Marín para el Mediterráneo, América Latina y el resto de Asia; y Joaode Deus Pinheiro para los países ACP). Algunas de las propuestas son nuevas, y otras se limitan adesarrollar algunas clásulas incluidas en acuerdos anteriores. Los acuerdos de asociación concluidosen 1991 con Hungría, Polonia, Chequia y Eslovaquia, seguidos en 1993 por los de Bulgaria y Rumanía,y luego, en 1995, por los correspondientes a los tres países bálticos y Eslovenia, prevén la creacióna medio plazo de zonas de libre cambio. Una cláusula idéntica se inscribe en los acuerdos firmadosen 1994 con Rusia, Ucrania, Bielorrusia y Moldavia. En el mismo sentido se sitúan los citadosAcuerdos euromediterráneos, entre los que ya se cuentan a mediados de 1997 los firmados conTúnez, Marruecos, Israel, y Palestina, así como la Unión Aduanera con Turquía, que apuntan elhorizonte del libre cambio para el año 2010, y, en fin, los acuerdos en curso con Egipto, Jordania,Líbano y Argelia, en el marco establecido por la Conferencia Euromediterránea de Barcelona. Alunísono, ya existen proyectos para países concretos, como Africa del Sur, México, Chile, o, incluso,los EE.UU, a la sazón nuestro primer socio comercial, incluidos los productos agrarios, aunque demomento las conversaciones se limiten a acelerar recíprocamente las reducciones tarifarias en el marco

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de la OMC. Y, en fin, el libre cambio puede ser también consecuencia del desarrollo de acuerdosclásicos de cooperación comercial o económica (v.g. con el Consejo de Cooperación del Golfo, queagrupa a países netamente importadores de alimentos como son Arabia Saudí, Bahreim, Oman,Kuwait, o los Emiratos Arabes Unidos; o con el MERCOSUR, que, tras la firma en diciembre de 1995en Madrid de un Acuerdo Marco Interregional de Cooperación, abre las puertas a una nueva áreade libre comercio con Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay, tambien en el horizonte 2010, en estecaso con una posición netamente exportadora en productos agrícolas)

Sin duda una profundización de la liberalización agraria en un marco regional, a su vez dentro de uncontexto multilateral mayor, comporta una serie de ventajas teóricas: a) la incorporación de nuevosmiembros al comercio mundial así como el reforzamiento o diversificación de los vínculos ya existentes;b) el que se facilita la eliminación de los obstáculos al comercio en los mercados de destino(generalmente los más desarrollados) así como la prosecución de posteriores negociaciones deliberalización multilateral; c) se fomenta el comercio interregional, hasta el punto que crece más aprisaque el intrarregional (corroborado por el peso de los intercambios agrarios intra-comunitarios respectoa los extra-comunitarios); d) se avanza en la integración de las economías mediante la imposición dela reciprocidad en el acceso a los mercados y de unas reglas de juego comunes, más estrictas en lamedida que los compromisos de integración sean más ambiciosos, con lo que también se estimulan lasreformas internas en el sector agroalimentario bajo parámetros conocidos; e) se termina con laestrechez que caracteriza a los mercados de los PVD consolidando un espacio más grande y másestable, que, a la postre, estimulará el crecimiento y las inversiones; f) se impulsa el comercio deproductos elaborados, complementario o sustitutivo al de los productos primarios; g) se incrementa laseguridad alimentaria de la zona en su conjunto y de los PVD en particular, permitiendo compensar másfacilmente las oscilaciones de producción y los riesgos que en el comercio comporta la mundialización(mayor inseguridad en los flujos, fuertes fluctuaciones en los precios); y, en fin, h) tal como los padresde Europa previeron en su día para la CE, la integración económica coadyuva a consolidar lademocracia y a garantizar la paz (con retos tan próximos como los de Albania, Argelia, Chipre,Palestina, o la ex-Yugoeslavia).

Según esto, en términos globales, es posible afirmar que una mayor integración entre la UE y los PVDha de beneficiar a ambos conjuntos, solucionando de refilón la tradicional contradicción entrepreferencia comunitaria y preferencia comercial mediante la disolución de la segunda en la primera(357). Sin embargo, sería de ilusos negar que este proceso también esconde graves problemas decompetitividad y de deterioro de la renta en algunos subsectores de la UE, en tanto que se reduce sunivel de protección y se incrementa la competencia. Lo que, para terminar, nos conduce a (intentar)delimitar bajo qué parámetros, materiales y temporales, la agricultura ha de formar parte de los nuevosacuerdos de libre comercio que negocia la UE, de tal manera que puedan conciliarse los derechos aproducir de los agricultores comunitarios, las demandas de desarrollo de los países en la órbitacomercial de la UE, y el respeto estricto de las reglas de la OMC.

Llegados a este punto, lo primero que hay que plantearse es si es factible en las actuales circunstanciasdisciplinar el furor librecambista predominante a un diseño político (y prudente) en consonancia conlas dificultades socio-economicas que, sobre premisas de base muy distintas, pudieran traslucirse conun planteamiento de apertura general y homogéneo para el sector agrario. En este sentido, el Artículo

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XXIV del GATT, con vistas a impedir la explosión de acuerdos regionales que podrían anular losefectos de una apertura global de los mercados, establece que las reducciones de aranceles en unacuerdo regional de comercio ha de ser recíproca y simétrica, ha de afectar a la mayor parte de losintercambios (un 90%), sin excluir a ningún sector, y ha de materializarse en unos períodos de transicióninferiores a diez años. De esta guisa la agricultura parece verse abocada a su inclusión completa en elplazo de una década, lo que sumado a los calendarios que se barajan para las adhesiones de losPECOS y la previsible evolución de las futuras negociaciones multilaterales nos sitúa el horizonte delcambio en torno a los años 2005-2010, y, en definitiva, nos predetermina el período de transiciónpara la conversión de la PAC en una Política Rural Integrada. Ahora bien, en este contexto, no todosestos imperativos, aunque puedan coincidir temporalmente, tienen idéntico peso.

Por un lado es improbable que, por un eventual incumplimiento del Artículo XXIV, algún socio de laUE presentara una denuncia ante la OMC que desembocara en una liberalización forzada de laagricultura europea. Por lo demás, ni la UE ha explicitado en sus propuestas de libre cambio que seasu voluntad la total integración agrícola final ni todos los acuerdos de libre comercio que conocemosse lo han planteado (227): la AELC excluyó desde sus inicios a la agricultura; cuando se constituyó elEspacio Económico Europeo (EEE) también quedó fuera el sector y, todo lo más, se adoptaron unaserie de concesiones bilaterales bajo listas; la ASEAN por su parte ha prestado muy poca atención ala agricultura y solamente ha impulsado un acuerdo colectivo de seguridad alimentaria que prevé elsuministro de existencias de arroz en momentos de escasez; en el Africa Central y Oriental, dado elpeso de la agricultura en sus economías, se prevé cierta liberalización pero que apenas tiene vigenciapráctica por los fuertes controles estatales existentes; y, en fin, el NAFTA dista en principio de suprimirlos obstáculos al comercio agrario, sobre todo respecto a México, imponiéndole un régimen bilateral,aunque se prevea una paulatina mejora de las condiciones de acceso a los mercados. Un estadiosuperior lo representan los acuerdos latinoamericanos (como el Pacto Andino, o el MERCOSUR) quede concentrarse tradicionalmente en los productos industriales, los más recientes, de enfoque másabierto, contienen ya disposiciones específicas sobre la liberalización del comercio agrícola. Enconcreto el MERCOSUR hoy abarca ya formalmente una Unión Aduanera que incluye los productosagrícolas, si bien teñida aún por los problemas de normalización técnica y sanitaria. En estascircunstancias, de todos los acuerdos para la constitución de zonas de libre comercio el único que haincorporado, plenamente y desde el inicio, a la agricultura es el Acuerdo para el AcercamientoEconómico entre Australia y Nueva Zelanda, facilitada por las radicales medidas de desprotección ydesreglamentación implantadas en los últimos años. Por último, hay que recordar la imposibilidadmaterial, ya mencionada (III.d), de aplicar la PAC vigente en los PECOS, por razones estructurales,y la conveniencia de definir un período transitorio, en fases, para la adhesión de estos países, queestabilizara sus mercados y modernizara sus estructuras y, en definitiva, garantizara la libre circulaciónsin distorsiones de productos agrarios en el nuevo espacio continental (341).

III.f. La PAC vs la politica agricola norteamericana y su reforma (FAIR)

Uno de los factores externos que presionarán de manera trascendental para un cambio en la PAC, enel marco de la próxima Ronda negociadora de la OMC, será la nueva Farm Bill norteamericana(Federal Agricultural Improvement and Reform Act, FAIR) aprobada en 1996 (364) y, enprincipio, en vigor desde julio del año pasado hasta el 2002, con un presupuesto global de 47 millardos

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de $. Este nuevo marco agro-comercial plantea, en síntesis, simplificar y flexibilizar la acción pública,reducir el gasto, y mejorar la competitividad del sector sustituyendo de manera general lasintervenciones públicas por la exportación. Ello se concreta en diversas (y ambivalentes) medidas (364,366, 395):

- a) Por un lado se eliminan los tradicionales deficiency payments y target price, sustituyéndolos,mediante contratos de transición hacia el mercado (production flexibility contracts) por unospagos transitorios, a reducir en un 30% en siete años, lo cual disminuye el coste presupuestario almismo tiempo que desvincula el apoyo de la evolución de los precios internacionales y la producción(si bien, al unísono, se preservan los préstamos garantizados no reembolsables, non recoursecommodity loans).

- b) Estos nuevos pagos tienen fijado un umbral máximo de 40.000 $ por explotación, a los que sepueden sumar 75.000 $ a título de los non reourse loan repayment provisions (que permitenreembolsar los préstamos otorgados sobre la base de los precios de mercado si caen por debajo delloan rate), lo que significa que, como un agricultor puede acumular estos pagos por tres explotaciones(con dos al 50% del umbral), el montante real por beneficiario puede ascender como máximo a230.000 $ (contra los 250.000 de la antigua Farm Bill). Un sistema de modulación que, con lasconsecuentes adaptaciones, como ya comentamos, la Comisión intenta introducir a partir de la Agenda2000.

- c) A su vez, con los contratos de transición hacia el mercado, se liberalizan los grandes cultivos(cereales, arroz, oleaginosas y algodón), de tal manera que desaparecen las restricciones institucionalesa su producción (v.g. el programa de reducción de superficies cultivadas, Acreage ReductionProgram), para optimizar las posibilidades tecnológicas existentes y aumentar la oferta a los costesmás bajos posibles (aunque, al mismo tiempo, se dan una serie de excepciones sectoriales, a favor delas frutas, las hortalizas, el cacahuete, el azúcar y la leche).

- d) Con la intensificación de la producción se apuesta por la reconquista de los mercados mundialesperdidos durante las dos últimas décadas, incrementando hasta un 50% los actuales niveles deexportación (hasta alcanzar los 65 millardos de $, desde los 54 millardos registrados en 1995),mediante la renovación de los programas de promoción y apoyo a las ventas en el exterior, autorizandoal unísono al Gobierno Federal para que disponga de todos los créditos que permite el GATT en esteámbito.

- Y e) se refuerzan las medidas agro-ambientales sobre la base de cuatro líneas: mediante la prórroga,hasta el 2002, del Conservation Reserve Programm (CRP), limitada a la superficie presente, de 14'8millones de Ha, con la contrapartida de que las tierras así calificadas pueden volver a la producción sicumplen un determinado índice de erosión, pudiendo destinarse sus fondos a otras superficies (se prevéque 4'5 millones de Ha pueden salir del Programa); la renovación del Wetlands Reserve Program(WRP), destinado a la restauración de las zonas húmedas, con un límite de 400.000 Ha; y dos nuevosprogramas, uno para la protección de las marismas de los Everglades (Florida), muy contaminados porla industria azucarera, con una dotación de 300 millones de $, y un Programa de Incentivos a lacalidad medioambiental (EQIP), en sustitución de tres acciones anteriores, con 1.200 millones de

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$ en total, con el objetivo de ayudar a los ganaderos a controlar los efluentes de los residuos animalesy a los agricultores para la conservación del suelo, el agua u otros recursos.

De hecho, la FAIR no hace sino dar una primera base legal a los que preconizan la commoditizationde los productos agrarios, convertidos en un simple apéndice del complejo agroalimentario (368), laconsecuente eliminación de la especificidad agrícola y las políticas que en ella se fundamentan, comola PAC (expresamente reconocida en los Artículos 38.2 y 39.1 TCE) (344), y, en fin, el completodesmantelamiento del proteccionismo agrario. Por otro lado, en esta cruzada que se organiza contrala PAC, las autoridades norteamericanas no se encuentran solas. Los países agro-exportadores delGrupo de Cairns hay que contarles entre los aliados naturales de los EE.UU aunque hay quereconocer que no forman un conjunto homogéneo, se pueden ver ligados a áreas comercialesdiferentes, y encontrarse incluso directamente enfrentados por sus intereses comerciales en losmercados de destino.

No hay que perder de vista el papel crucial que tiene para los EE.UU el sistema agroalimentario en susentido más amplio (equivalente a un 15% del PIB, con no menos de 20 millones de empleos) y, ensu seno, el comercio agrario: porque representa un tercio de la producción agropecuaria y repercutedirectamente en muchos otros subsectores (la agro-industria, los suministradores de inputs industriales,los servicios como transporte, marketing, etc); por su saldo neto favorable, cerca de los 26'4 millardosde $, que permite atenuar el grave déficit comercial que, en términos globales, padece la economíanorteamericana (en torno a los 223 millardos de $); y, en fin, por el poder político que conlleva, coninstrumentos comerciales orientados a facilitar acuerdos bilaterales, como: a) el EEP (ExportEnhancement Program, creado en 1985 y que se mantiene con un montante global para el período1996/2002 de 3.285 millones de $); b) el MPP (o Market Promotion Program, para la promocióncomercial en países de dificil entrada, a partir de 1996 sustituido por el Market Acces Program,MAP, con 90 millones de $ anuales en lugar de los 110 millones anteriores); c) el DEIP (o DairyExport Enhancement Program, para las exportaciones lácteas, que se prorroga hasta el 2002); d)los créditos garantizados de los GSM 102 y 103 (Short-Term Credit Guarantees, de 6 a meses a3 años, e Intermediate-Term Credit Guarantees, de 3 a 10 años, que también son prorrogados hastael 2002 con 5'5 millardos anuales); o, en fin, f) de la ayuda alimentaria, vigente desde 1954 bajo laPublic Law, y que también se mantiene hasta el 2002, aunque su objetivo se amplía ya que las ventasa condiciones preferenciales se extienden al sector privado en los PVD.

Los productos agrarios representan (1994/95) por sí solos, sin contar los transformados, el 11% delas exportaciones y el 4% de las importaciones norteamericanas. El excedente comercial se concentraen cereales y forrajes (por 15 millardos de $), oleaginosas (por 7 millardos), y carnes (por 4 millardos).Por áreas geográficas el superávit comercial proviene básicamente de los intercambios con Asia (concerca de 19 millardos de $), donde el Japón ocupa una posición central aunque seguida cada vez demás cerca por China y, a partir de 1992, Indonesia, a la sazón los países más poblados de la zona.Habrá que ver cómo incidirá la reciente crisis asiática en esta situación. En comparación, losintercambios con la UE registran un saldo excedentario de 2'5 millardos para los Doce y 3 millardospara los Quince. En suma, a la luz de estos datos se entiende que los Estados Unidos no hayan perdidonunca su vocación agro-exportadora y que, como ya fue comentado, ahora vivamos una ofensiva parala reconquista de los mercados perdidos en la década de los 80 a causa de la PAC y la

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sobrevaloración del $. De ahí también su interés en una liberalización acelerada de los mercadosagrarios, complementada por el desarrollo de formas de integración regional en el Pacífico, con paísesde alto potencial de demanda de alimentos, sobre todo una vez se supere la actual coyuntura.

En esta área por el contrario la UE se encuentra en una dificil posición para contrarrestar el dinamismonorteamericano, tanto por su bajo nivel de inserción en las economías asiáticas, como por susanticuados instrumentos de fomento agro-comercial. De nuevo aquí, reiterando lo dicho respecto a losPECOS, aparece la necesidad de mejorar el marco legal para la exportación agraria, a fin de conseguiruna flexibilidad mayor que la que se deriva de las actuales restituciones.

Para terminar señalemos que los más recientes estudios (10) dan a entender que el primer año de laFAIR (1996/97) se ha traducido por un fuerte incremento de los ingresos de los agricultoresnorteamericanos (nuevas ayudas transitorias + precios de mercado). Y para la campaña 1997/98 losprimeros análisis revelan que la desconexión podría favorecer nítidamente a los cerealistas.

IV. HACIA LA PAC DEL SIGLO XXI: LA AGENDA 2000 Y LA AGRICULTURA

IV.a. A modo de conclusión: comentario crítico sobre las propuestas de la Comision

La Agro-Agenda 2000 es una propuesta de perfil bajo, en tanto que se incluye en una variable mayor,tal cual es la revisión de las perspectivas financieras para el período 2000/2006, a su vezcondicionadas por las próximas adhesiones, y es una propuesta muy conservadora en su contenido.

Sentado esto, en cuanto al método, el Ejecutivo se ha limitado a seguir, literalmente, lo que ya habíaanunciado en 1995 (147) manteniendo el enfoque de la reforma de 1992. Ello significa, a grandestrazos, que: a) la nueva reforma de la PAC continua centrándose sobre los productos continentales(dejando de lado, al menos sobre el papel, a los productos mediterráneos); b) se plantea una nuevacaída de sus precios institucionales a fin de aproximarlos a los mundiales; c) se consolida al unísonolos pagos compensatorios (parciales) a la renta, con la la posibilidad añadida de que sean moduladospor los Estados (aunque en función de criterios comunitarios); d) se refuerza el papel del FEOGA-Garantía en materia estructural, traspasándole las acciones de los Objetivos 5a y 5b de los FondosEstructurales, siguiendo con ello los pasos de las medidas de acompañamiento en 1992 (accionesagro-ambientales, de reforestación, y de pre-jubilación); e) el seguidismo llega a tal extremo que seconserva prácticamente el peso relativo de la PAC, medida por su guide line, en el PresupuestoComunitario (44´1% para el período 2000/2006, contra el 45´1% ya previsto para 1999, con la únicasalvedad de que la futura linea directriz incluye algunos nuevos gastos, como son las medidasestructurales y rurales, y los gastos agrícolas de las adhesiones (equivalente en total a un 8% de loscréditos agrarios); y, en suma, f) persisten dos políticas comunes para el campo, que evolucionan demanera separada, por un lado la PAC, que con la Agenda 2000 apenas crea en su seno un germende política rural, en base a los antiguos Objetivos 5a y 5b, y por otro, la política de desarrollo ruralmaterializada dentro del Objetivo 1 de los Fondos Estructurales, basada explicitamente en el objetivode la cohesión.

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Lo más novedoso de la Agro-Agenda 2000 se resume brevemente en: a) el posible establecimientode un umbral de ayudas por explotación, que queda, sin embargo, en manos de los Estados, dandoa entender lo dificil que puede resultar su aceptación por el Consejo; b) la inclusión de diversasmedidas agricolas a favor de los nuevos candidatos en la guide line, contra la práctica seguida enanteriores adhesiones, lo que puede desembocar en un peligroso conflicto de intereses entre lasagriculturas de los Quince y las de los adherentes si, eventualmente, los gastos se disparan por encimade lo previsto; y c) se propone (timidamente) la paulatina integración de las exigenciasmedioambientales en las Organizaciones Comunes de Mercado (OCM) así como la conversión delas Indemnizaciones Compensatorias de Montaña y de las zonas desfavorecidas (ICM) en ayudasagro-ambientales.

Es a la vista de tales presupuestos que se puede afirmar que la Agro-Agenda 2000 peca de unprofundo conservadurismo con el gran defecto de que corta de cuajo el gran debate de principiosque hubiera podido, y debido, iniciarse ya sobre el modelo de agricultura y de política común quepretendemos para el mundo agro-rural europeo en el siglo XXI, en atención a la lentitud de queadolece el procedimiento decisorio comunitario.

A modo de somero inventario, un debate que podría versar, por ejemplo, sobre: a) la compatibilidadde los objetivos tradicionales de la PAC, inscritos en el Artículo 39 TCE, con los denominadosobjetivos emergentes o nuevas exigencias sociales en materia de política agroalimentaria y rural (encuanto a protección de la salud pública, respeto al medio ambiente y la biodiversidad, fomento de lacalidad alimentaria, ordenación y equilibrio del territorio, mantenimiento de un tejido rural vivo,cooperación y desarrollo, competitividad agro-industrial, etc); b) la búsqueda de una definicióncomunitaria de mundo rural, y, en su contexto, de explotación prioritaria, o beneficiaria, a losefectos de la aplicación de una política de raíz supranacional; c) el sentido último de la noción dePolítica Rural Integrada, utilizada machaconamente por la Comisión desde 1995, y su engarce, comoeventual política común para el mundo agro-rural, con el resto de políticas supranacionales (en materiade realización del mercado único, de la UEM, de la cohesión económica y social, de defensa del medioambiente, de protección de los consumidores, de salud pública y, eventualmente, en materia alimentaria,etc); d) el papel de una política agro-rural común en relación a la defensa de un modelo social europeoy, más allá, dentro de un proyecto supranacional que pretenda construir una Unión Europea delBienestar; e) las relaciones entre la globalización económica (en su vertiente multilateral y regional)y una política agro-rural común, o lo que es lo mismo, entre una Europa abierta y una política basadahasta el día de hoy en un principio de preferencia comunitaria tenido ya por relativo por la másreciente jurisprudencia del TJCE); f) el futuro modelo de apoyo compatible con este marco abierto demanera creciente, y sobre las formas, y sus límites, que pueden tomar su desconexión y sumodulación; g) el grado deseable de esta desconexión del apoyo respecto a los volúmenes deproducción, que al mismo tiempo que permita cumplir las exigencias multilaterales, facilite unreequilibrio intersectorial, en función de la renta final individual; h) las posibilidades existentes dehomogeneizar este mismo apoyo, con mecanismos únicos y simples, que a su vez abran paso a unaheterogeneización (o modulación) del tratamiento a sus destinatarios potenciales, en función decriterios extra-económicos (dimensión, ubicación territorial, medios de producción utilizados, empleogenerado, etc); i) la posible redefinición del principio de solidaridad financiera bajo un doble prisma,primero, en un sentido compensatorio (de la renta), como contrapartida a la progresiva apertura de los

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mercados agrarios, y, segundo, como contraprestación a una serie de bienes y servicios de interéspúblico que garantiza el mundo rural; j) las consecuencias finales para el mundo rural de mantener unapolítica común, en su concepción y apoyo financiero, o, por el contrario, avanzar en surenacionalización, encubierta, o formalizada abiertamente mediante su conversión en una PolíticaAgraria Concertada; k) en coherencia con todo ello, si es conveniente sustituir definitivamente elFEOGA por un único Fondo Agro-Rural Europeo; l) sobre si es preciso prepararse para introduciren la próxima Ronda negociadora de la OMC la especificidad rural dentro del marco multilateralagrario, una vez en crisis la especificidad o excepción agraria que fundamentó las políticas agrariasen vigor en los países industrializados desde los años 30; y, en fin, ll) si es conveniente preconizar parala próxima Conferencia Intergubernamental, en torno al 2000, de un nuevo redactado del capítuloagrario en los Tratados que recoja fielmente los objetivos y fundamentos de una verdadera PolíticaAgro-Rural Común, adecuada a las exigencias del siglo XXI.

Lejos de entablar este debate de principios, la propuesta de la Comisión condiciona el sentido de lasdiscusiones y mete de lleno, a los Estados y a las organizaciones profesionales, en la polémica sectorial,de corto alcance, sin otro objetivo que la defensa, con uñas y dientes, de las ayudas que ya hoy seperciben, o que se esperan percibir. En definitiva, a una propuesta conservadora le sigue,inevitablemente, una respuesta conservadora, o defensiva, incapaz de plantear alternativas de fondo.Hay que reconocer que, hoy por hoy, estamos aún lejos de que el conjunto de profesionales europeos,acostumbrados como están a la antigua PAC, acepten una transformación cualitativa de su política, loque, paradójicamente, deja como principales defensores de los cambios en la PAC a aquellos paísescon agriculturas más competitivas y menos agricultores y explotaciones, y a las organizaciones deconsumidores (BEUC) o ecologistas (BirdLife International). Parece incluso suicida la estrategia delCOPA-COGECA de pronunciarse genéricamente por el cambio y el reconocimiento de lamultifuncionalidad agraria para luego estimar, en aras de un inconcreto modelo europeo deagricultura, que la Agenda 2000 no permite s nuevos objetivoa integraciabiertamente Estaincomprensión se encuentra incluso en los países del Sur, a priori los que deberían estar másinteresados en un cambio de fundamentos de la PAC, y que, a la luz de la evolución del FEOGA-Garantía desde 1992, han sido beneficiarios netos del paso de los precios a las ayudas. Así, laConfederación de Cooperativas agrarias de España, pone en principio el énfasis en la corrección delos desequilibrios regionales y sectoriales para, seguidamente, exigir mayor apoyo para el conjunto deproducciones y criticar la falta de un apoyo resuelto a la mejora de la competitividad de lasexplotaciones, sobre la base de programas regionales integrados. Por su parte, el documento detrabajo del Grupo de reflexión creado por el Ministerio de Agricultura español (MAPA) (365) resaltala previsible insuficiencia de recursos de la guide line, lo cual, como ya comentamos, puede ser cierto.Menos comprensible es que el MAPA llegue hasta el extremo de dudar de la urgencia de una reformade la PAC, y que considere que se cambia de filosofía cada cuatro años, sin estabilizar el horizontepara las explotaciones: primero, la reforma de la PAC es inevitable si pretendemos llevar a buen puertola ampliación y tener éxito en las próximas negociaciones de la OMC; y, segundo, el enfoque de lasreformas de 1992 y las que ahora se proponen con la Agenda 2000 no constituye revolución alguna.

Por su lado, la Asamblea Permanente de Cámaras de Agricultura de Francia (APCA), en su reunióndel 9 de octubre de 1997, aceptó la necesidad de una reforma bajo las actuales circunstancias pero

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criticó la lógica de aproximar sistemáticamente los precios internos a los de los mercados mundiales,estimando que entraña un gran riesgo para el modelo de agricultura continental, en la medida que lofragiliza haciendole depender de las ayudas públicas (31). En consecuencia, se pronuncia por el statusquo, plasmado en un camino intermedio, que por un lado preserve unos precios elevados, de acuerdocon la especificidad de los mercados, complementados con ayudas compensatorias a la renta cuandosea preciso.

IV.b. Crisis de la PAC vs crisis de la construcción comunitaria

De todos modos, la cortedad de miras de la Agro-Agenda 2000 responde fielmente a lascircunstancias que envuelven hoy a la construcción comunitaria. Un proyecto de integración que se veacuciado por el solapamiento de procesos y calendarios (introducción del EURO, ratificación delTratado de Amsterdam, adhesiones, definición de las nuevas perspectivas financieras, reforma de losFondos Estructurales, reforma de la PAC, revisión de los Acuerdos comerciales bilaterales en vigor,etc). Una coyuntura, ciertamente, nada favorable a la toma de grandes decisiones de cambio, sobretodo si, implícita o explicitamente, se encuentra ya definida la prioridad máxima: la realización de laUEM. Aunque ello equivalga a ralentizar el progreso de las demás políticas y de no avanzar en la UniónSocial y Política, como demuestra palpablemente el fracaso de la Cumbre de Amsterdam.

Bajo esta premisa no es de extrañar la falta de iniciativa y ambición que demuestra la Comisión Santer,y, de soslayo, el Comisario de Agricultura. Basta recordar al respecto las desastrosas estrategiasseguidas en los últimos tiempos en materia agraria, y sus resultados (con independencia de que ellohaya podido favorecer en ocasiones a la agricultura mediterránea): en la reforma de las OCM del vinoy del aceite de oliva (hoy paralizadas); en la última propuesta de precios agrarios (respecto a lareducción de las ayudas a los herbáceos); en la pretensión del Comisario Fischler, escenificada en laConferencia de Cork, de ir construyendo una Política Rural Integrada, capaz de compaginar losaspectos productivos con los medio ambientales y los imperativos de la cohesión económica y social,luego publicamente rechazada por la Comisaria de Política Regional en el Foro de la Cohesión de laprimavera pasada (de donde se derivaron los lodos de la Agenda 2000); o, en fin, sobre la gestión dela crisis de las vacas locas que, como ya es conocido, ha desembocado en el traspaso formal, en elfuturo Tratado de Amsterdam, de las cuestiones de armonización de legislaciones veterinarias yfitosanitarias de la PAC hacia la política de la salud pública (convirtiéndose con ello en el núcleo de lafutura política alimentaria de la Unión) (II.f)

En definitiva, la Comisión ha escogido el camino más facil, no porque necesariamente sea el mejor,sino por miedo, porque, frente al desafío de la UEM, se niega a abrir cualquier Caja de Pandora dentrodel Consejo, que cuestione los delicados equilibrios internos en vigor. Y argumenta en su favor que:a) quizás la Agro-Agenda 2000 sea lenta pero profundiza en el buen camino, la aproximación de losprecios internos a los precios mundiales; b) como trabaja sobre mecanismos conocidos puede obtenercon relativa facilidad la aprobación global del Consejo; y c) puede favorecer nuevas decisiones en lospróximos años, cuando lo impongan las circunstancias (sea la OMC, sean las adhesiones), no antes.

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Existe incluso una interpretación complementaria (y maquiavélica) de esta falta de decisión de laComisión: la consciencia de que, en la situación actual, sólo es posible adoptar un cambio enprofundidad en el Consejo bajo una presión externa insoslayable, como puede ser la de la OMC. Pero esta estrategia (?) plantea serias dudas:

- En primer lugar cabe preguntarse si no estamos adoptando una postura excesivamente defensiva,como ya nos ocurrió en la Ronda Uruguay, dejando en consecuencia la iniciativa de la reforma de laspolíticas agrarias mundiales a los Estados Unidos, que ya ha iniciado el proceso de cambio con suFederal Agricultural Improvement and Reform Act (FAIR) de 1995. Una reforma que, no loolvidemos, impone la propia lógica interna del marco multilateral pactado en Marraquesh, comoreconoció la propia Comisión en su Comunicación de 1995, dando por sentado que el actual modelode PAC no era sostenible a medio plazo.

- En coherencia con ello, si, como parece, el horizonte de cambio viene marcado por la próxima Rondade la OMC, ¿por qué no empezar a debatir sobre los problemas de fondo que el multilateralismo ensentido estricto, y la globalización en sentido amplio, comporta para una política como la PAC, enobjetivos y mecanismos?. En especial si tenemos presente la falta de agilidad que caracteriza al procesodecisorio comunitario.

- En estas circunstancias corremos el riesgo de que empecemos a debatir el futuro de la PAC envisperas del inicio de la nueva Ronda, y con apenas un año de tiempo para definir, claramente y sincortapisas, el mandato negociador de la Comisión. Lo cual puede desembocar en una simple copia dela política norteamericana, acompañada de cuantiosas compensaciones a nuestros socios comercialespor las adhesiones en curso.

- Por otro lado, hay una exigencia de fondo, interna a la PAC, que corresponde a la nuevafuncionalidad que adquiere la actividad agraria. En otras palabras, hay que asumir que el modeloproductivista periclitó a partir de 1992 y nos encontramos ante la crónica de una muerte anunciadadesde el momento en que la agricultura se incorporó al multilateralismo con el acuerdo de la RondaUruguay. En estas condiciones la clave radica en el calendario de la transición y el definitivo signo delcambio. Y el objetivo hoy no ha de ser tanto la defensa unívoca de una política basada en losproductos y, en correspondencia, en defensa de las explotaciones exclusivamente vistas como unidadesproductivas, como la progresiva asunción de la plurifuncionalidad de la actividad agraria (lo que, noimplica, que en las regiones donde la agricultura ocupe una posición central y vertebradora, sea tenidaen cuenta como tal), consecuentemente, la integración de objetivos extraproductivos (cohesión social,protección del medio, equilibrio regional) en los mecanismos de apoyo a los mercados, la conciliaciónen el seno de una nueva política de los intereses de los hombres, los productos y de los territorios, y,en fin, el mantenimiento del modelo agrícola europeo bajo una economía globalizada que garantice losvalores de una sociedad del bienestar. En suma, a medio plazo se trata de construir una nuevalegitimación social para el apoyo a la agricultura, y para ello de convertir la PAC en una PolíticaAgroalimentaria y Rural, y el FEOGA-Garantía en un Fondo Agro-Rural.

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V. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS POR APARTADOS

Referencias bibliográficas generales del Apartado I

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