EUROPAEUROPA

EUROPA EN MOVIMIENTO

EUROPAEUROPAEUROPA

POLÍTICA AGRÍCOLA DE LA UNIÓN EUROPEA Y DESARROLLO RURAL

2

EUROPAEUROPAEUROPAEUROPAEUROPA

EUROPA EN MOVIMIENTO

POLÍTICA AGRÍCOLA DE LA UNIÓN EUROPEA Y DESARROLLO RURAL

ÍNDICE1. Introducción: La historia de una política común 5

2. Fundamentos de la PAC. Las organizaciones comunes de los mercados agrarios 7

2.1. Fundamentos de la Política Agrícola Común de la UE 7

2.2. Las Organizaciones Comunes de Mercados Agrarios en la Unión Europea 8

3. La financiación de la política agrícola común 12

3.1. La política de sostenimiento de precios agrarios 12

3.2. Estructuras agrarias 13

3.3. La nueva financiación agraria en las perspectivas financieras 2007-2013 14

4. La política agrícola común y la ampliación de la Unión Europea 17

5. El segundo pilar de la PAC. El desarrollo rural 20 6. El comercio de productos agrícolas en los mercados agrícolas del mundo 23

7. Bibliografía 25

5

1. INTRODUCCIÓN: LA HISTORIA DE UNA POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN

La Política Agrícola Común (PAC) constituye uno de los lo-gros más destacados de la construcción europea. La cesión a Bruselas de las competencias nacionales sobre la producción agrícola y ganadera es, probablemente, el máximo exponente de la creación de las Comunidades Europeas en los años cin-cuenta, un modelo que perseguía:

• mejorar la productividad de las explotaciones, • aumentar el nivel de vida de las personas dedicadas a la

agricultura, • estabilizar la producción, • establecer precios razonables y, además, • garantizar el suministro de alimentos.

Casi medio siglo después, la Política Agrícola Común se en-cuentra ante un momento crucial. El largo camino de reformas de la PAC emprendido desde los años ochenta, atraviesa un momento decisivo al ponerse en marcha los últimos cambios en su regulación. Asimismo, se están finalizando los trabajos de la Ronda de Doha, negociación que la Organización Mun-dial del Comercio ha emprendido para a ampliar y profundizar los acuerdos sobre el comercio internacional de productos agrarios. Por otro lado, la quinta ampliación comunitaria incide directamente sobre la PAC, al elevar a veintisiete el número de Estados miembros y sumando más de cuatro millones de nuevos agricultores.

La Política Agraria Común sienta sus bases en la Conferencia de Stressa, en 1958, y nace sobre una realidad económica y social europea que aún recuerda los desastres y las dificulta-des económicas provocadas por la Segunda Guerra Mundial.

Los objetivos de incrementar la productividad y estímular la oferta para asegurar el autoabastecimiento alimenticio, así como el de incrementar las rentas agrarias para alcanzar una remuneración equitativa de los agricultores están presentes en el inicio de la PAC. Son los objetivos que dan sentido a sus tres principios básicos:

• unidad de mercado, • preferencia comunitaria y • solidaridad financiera.

Los objetivos se persiguen a través de los siguientes medios:

• establecimiento de precios y sistemas de intervención iguales en todo el territorio comunitario,

• protección de la producción interna frente a la competen-cia exterior, e

• íntegra cobertura financiera por parte del presupuesto común.

Teniendo en cuenta la producción agraria europea en las últi-mas cinco décadas, se puede afirmar que la PAC es eficaz a la hora de incentivar la oferta y de hacer crecer la productividad en proporciones espectaculares, al compás de importantes

6

avances tecnológicos, tanto de tipo mecánico como de índole químico-biológico. Eficacia demostrada de una política protec-cionista que ha contribuido como ninguna otra política comu-nitaria a consolidar la integración europea, aunque las rentas agrarias se encuentran aún lejos de las no agrarias a pesar de los recursos utilizados, en torno a los dos tercios del presu-puesto comunitario. A pesar de haber crecido dichas rentas, no lo han hecho lo suficiente como para corregir el desnivel con las de la industria y los servicios, teniendo en cuenta que una parte sustancial de su incremento se ha debido a la fuerte reducción de mano de obra en el campo europeo.

La PAC conocerá, desde muy pronto, un permanente proceso de reforma, que se inicia con el Plan Mansholt, en 1968, con una serie de objetivos comunes:

• reducción de los excedentes como medio para limitar las exportaciones subvencionadas y los costes financieros de la PAC,

• mantenimiento de un número suficiente de agricultores en el medio rural, y

• sostenimiento de las rentas agrarias.

En el desarrollo de las reformas de la PAC pueden distinguirse dos etapas claramente diferencias y con resultados también distintos:

a) La primera, que tiene lugar en las décadas de 1970 y 1980 y durante la cual se adoptaron medidas como la implantación de tasas de corresponsabilidad, cuota láctea o retirada de tierras.

b) la segunda, que se inicia con la Reforma MacSharry en 1992 y abordó la sustitución gradual de la política de pre-cios y mercados por otra de ayudas directas a las rentas, política que se mantiene durante la siguiente fase de refor-ma, encuadrada en la Agenda 2000 de la Unión Europea. Finalmente, desde junio de 2003, se desvincula la pro-ducción de las ayudas directas a las rentas, al menos en parte, primando la política de desarrollo rural y la política de estructuras.

El proceso de reforma contempla una Política de Desarrollo Ru-ral en consonancia con las demandas sociales y los requeri-mientos económicos actuales, según los cuales los agricultores suman a sus tradicionales labores productivas, orientadas ahora hacia la oferta de calidad más que de cantidad de alimentos, otras funciones económicas y medioambientales relacionadas con la transformación artesanal alimentaria, la potenciación del atractivo turístico del paisaje rural, la defensa de la cultura cam-pesina y la conservación del patrimonio natural.

Por otro lado, las subvenciones y ayudas presupuestarias otorgadas al sector agrario serán, además de limitadas y de-crecientes con el paso de los años, selectivas según las ca-racterísticas de los diferentes sectores, explotaciones, modos de producción y, también, áreas geográficas, con atención especial, en este caso, hacia aquellas zonas que, por sus di-ficultades para el desarrollo de actividades productivas, es-tán amenazadas de despoblamiento y degradación del medio ambiente, es decir, en peligro de desertización tanto humana como física. Un apoyo que, por tanto, se centrará en el cum-plimiento de funciones sociales en el medio rural.

UN SECTOR EN MUTACIÓN

A pesar del cambio del sector agrario en la economía de la UE, con un 21% de la población activa y 9% del PIB a principios de los años 60, frente al 5% y el 2,4%, respectivamente, en la actua-lidad, la PAC sigue ocupando el primer puesto en el presupuesto europeo, con un 80% del mismo a principios de los 60 y cerca del 43% actualmente, es decir, más de 45 mil millones de euros.

En el plano estructural, la PAC se basa en dos mecanismos des-de los acuerdos de Berlín de 1999, ya que al mecanismo tradi-cional que comprende las ayudas a las producciones agrarias y la organización de los mercados, se añadió un segundo, que reagrupa las medidas a favor del desarrollo rural, tales como medio ambiente, instalación de jóvenes agricultores, calidad de los productos, etc...

>> Se puede afirmar que la PAC es eficaz a la hora de incentivar la oferta y de hacer crecer la productividad en pro-porciones espectaculares

2. FUNDAMENTOS DE LA PAC. LAS ORGANIZACIONES COMUNES DE LOS MERCADOS AGRARIOS

2.1 FUNDAMENTOS DE LA POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚNEl Mercado Común agrario abarca los productos de la tierra, la ganadería y la pesca, los productos de la primera transformación en relación directa con éstos, y el comercio de todos ellos.

El Tratado de la Comunidad Europea establece los principios de la PAC y fija los objetivos de la política comercial de la Comuni-dad Europea aplicable a los productos agrícolas. La Política Agrícola Común se concreta en los siguientes objetivos:

a) incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola así como el empleo óptimo de los factores de producción, en particular, de la mano de obra;

b) garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de quienes que trabajan en agricultura;

c) estabilizar los mercados;d) garantizar la seguridad de los abastecimientos;e) asegurar a los consumidores suministros a precios razonables;f) conseguir la protección del medio ambiente.

Para cumplir esos objetivos generales, la Conferencia de Stressa celebrada del 3 al 12 de julio de 1958 estableció los principios que debía seguir la PAC. Estos son:

a) Unidad de mercado: plena circulación de productos agrarios dentro del territorio comunitario, así como la supresión total de los derechos aduaneros internos de cada Estado miembro.

b) Preferencia comunitaria: prioridad para la comercialización de los productos procedentes de los Estados miembros dentro

FUNDAMENTOS

7

8

de la Comunidad a precios inferiores a los de los productos importados y, además, se protege el mercado interior de las importaciones de terceros países a precios reducidos y de las grandes fluctuaciones del mercado mundial.

c) Solidaridad financiera: financiación común de los gas-tos originados por la PAC por parte de todos los Estados miembros. Todos los gastos y desembolsos derivados de la aplicación de la PAC se sufragan con cargo al presu-puesto comunitario.

En la ejecución de la PAC se deben tener en cuenta algunas características específicas asociadas al sector agrario:

• las características especiales de la actividad agrícola que resul-tan de la estructura social de la agricultura y de las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agrícolas;

• la necesidad de efectuar adaptaciones gradualmente; • en los Estados Miembros, la agricultura constituye un sec-

tor estrechamente vinculado al conjunto de la economía.

La Política Agrícola Común (PAC) ha seguido una evolución que, sin abandonar sus objetivos principales, ha tratado de adaptarse a las dificultades de mercado y financieras que han ido surgiendo a lo largo de su desarrollo. En efecto, cuando comienza a aplicarse una PAC por parte de los Estados miem-bros, se pretendía elevar el techo de la producción agrícola en Europa, que ascendía tan sólo a un 80% de lo que se consu-mía. Con ello se pretendía lograr una cierta independencia de Europa respecto a terceros países en materia alimenticia. Sin embargo, la falta de limitaciones a la producción provocó un au-mento de excedentes en sectores fundamentales como la leche o los cereales, lo que a su vez supuso un aumento desorbitado de los gastos financiados por la Comunidad.

La PAC se configura como un conjunto de normas y actuacio-nes que van a reglamentar la producción, la comercialización y el tratamiento de los productos agrícolas en la Unión Europea, constituyendo uno de sus pilares fundamentales y gozando de una preeminencia frente al resto de las políticas comunitarias, lo cual queda patente tanto por la amplitud de las cesiones de soberanía efectuadas por los Estados miembros en esta ma-teria como por el porcentaje cercano al 50% sobre del presu-puesto comunitario, habiendo incluso alcanzado algunos años las dos terceras partes del mismo.

2.2 LAS ORGANIZACIONES COMU-NES DE MERCADOS AGRARIOS EN LA UNIÓN EUROPEA

Las Organizaciones Comunes de Mercado (OCM) son las disposiciones establecidas mediante decisiones comunitarias que regulan la producción y el comercio de los productos agrí-colas de los Estados miembros de la Unión Europea. El Tra-tado de la Comunidad Europea (TCE) establece la regulación de las OCM, que constituyen el principal instrumento para la ejecución de la PAC.

Para alcanzar los objetivos planteados en materia agrícola, el TCE contempla que se creará una Organización Común de los Mercados Agrícolas que permita a la autoridad comunitaria fijar su política de producción y comercialización de un de-terminado producto y que puede adoptar diferentes formas, dependiendo del tipo de producto de que se trate. La Organiza-ción Común de los Mercados Agrícolas conlleva medidas que pueden consistir en el establecimiento de ayudas directas a la renta, a la transformación o al consumo, en políticas de inter-vención en caso de hundimientos de precios, o en políticas de preferencia comunitaria en intercambios con terceros países.

Desde la adopción de la Política Agrícola Común, las OCM han ido sustituyendo gradualmente a las organizaciones naciona-les de mercado en aquellos sectores en que se ha estimado necesario. Están fundamentalmente orientadas a cumplir los objetivos de la PAC, en particular a estabilizar los mercados y a garantizar a los agricultores un nivel de vida equitativo, así como a incrementar la productividad de la agricultura. Englo-ban alrededor del 90% de la producción agrícola final comu-nitaria. La instauración y aplicación de las OCM dependen del Consejo de Ministros y de la Comisión Europea.

Su funcionamiento difiere según el tipo de producto, aun cuan-do muchos mecanismos son comunes a todas ellas. La regu-lación se lleva a cabo con gravámenes reguladores como son las tasas a la importación. Éstas corresponden a la diferencia entre el precio del mercado mundial (más bajo), y el precio de umbral fijado de manera que las mercancías del exterior no

puedan ser ofrecidas a un precio menor al precio indicativo fijado para el mercado interior. En cuanto a las ayudas a la exportación hacia terceros países, se fijan en virtud del mismo principio proteccionista y los precios de apoyo avalados por los organismos nacionales de intervención.

Existen OCM para los siguientes productos: • cereales, • aceite de oliva y aceitunas de mesa, • vino, • arroz, • frutas y hortalizas frescas, • frutas y hortalizas transformadas, • azúcar, • tabaco, • plátanos, • lúpulo, • lino y cáñamo, • semillas, • productos de la floricultura, • forrajes desecados, • carne de vacuno, • carne de ovino y caprino, • carne de porcino, • aves de corral, • huevos, • productos lácteos, • otros productos agrarios contemplados en el Anexo II del

Tratado y los no cubiertos por una OCM específica.

Se pueden resumir los mecanismos empleados por las OCM en los siguientes:

• aseguran la compra de los excedentes de producción y la protección exterior frente a las importaciones de coste inferior (cereales, arroz, azúcar, leche y productos lácteos y carne de vacuno) y,

• establecen regímenes que: > apoyan los precios y prestan ayudas directas (cer ales, trigo duro y aceite de oliva),

> que sólo prestan ayudas directas (semillas oleaginosas, lino, cáñamo y algodón),

> que protegen de las importaciones y favorecen las exportaciones (aves de corral y huevos), o

> que sólo aportan protección frente a las importaciones (algunas frutas y hortalizas).

Por otro lado, para aprovechar al máximo los recursos que se les asignan y alcanzar los objetivos de las OCM (aumento de la productividad, mejora de la comercialización, atención a con-sideraciones medioambientales), los productores se agrupan, con carácter voluntario, en organizaciones de productores. Las instancias comunitarias estimulan y favorecen la constitución de tales organizaciones mediante la aportación de fondos.

CLASIFICACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES COMUNES DE MERCADOS (OCM)

TIPOS DE ORGANIZACIONES COMUNES DE MERCADOS PRODUCTOS AFECTADOS

Pagos únicos por explotación Todas las OCM

Ayudas suplementarias Trigo duro; proteaginosas; arroz frutos de cáscara; cultivos energéticos; patatas para fécula

Las que instauran mecanismos de intervención y de ayudas a la producción

Leche y productos lácteos (a partir de 2005); carne de vacuno; arroz; aceite de oliva; cereales; ovinos; oleaginosas; pasas

Las que aplican meramente un sistema de intervención Azúcar; leche y productos lácteos; vino; carne de porcino; frutas y hortalizas frescas

Las que prevean exclusivamente la concesión de ayudas Lino y cáñamo; productos transformados a base de frutas y hortalizas

Las que ofrezcan tan sólo protección arancelaria a los productos considerados

Aves de corral; huevos; plantas vivas y productos de la floricultura; productos no sujetos a ninguna organización común de mercados particular

RELACIÓN DE ORGANIZACIONES COMUNES DE MERCADOS Y NORMAS QUE LAS REGULAN

OCM de alcohol etílico de origen agrícola: Reglamento 670/03 de 8 de abril de 2003 (DOUE L 97, de 15 de abril de 2003)

OCM de los plátanos: Reglamento 404/93 de 13 de febrero de 1993 (DOUE L 47, de 25 de febrero de 1993)

OCM de los cereales: Reglamento 1253/99 de 17 de mayo de 1999 (DOUE L 160 de 26 de junio de 1999)

OCM de las plantas y la floricultura: Reglamento 234/68 de 27 de febrero de 1968 (DOUE L 55 de 2 de marzo de 1968)

OCM de los forrajes desecados: Reglamento 603/95 de 21 de febrero de 1995 (DOUE L 63 de 21 de marzo de 1995)

OCM de las frutas y hortalizas: Reglamento 2200/96 de 28 de octubre de 1996 (DOUE L 297 de 21 de noviembre de 1996)

OCM de los productos transformados a base de frutas y hortalizas: Reglamento 2201/96 de 28 de octubre de 1996 (DOUE L 297 de 21 de noviembre de 1996)

OCM del lúpulo: Reglamento 1696/71 de 26 de julio de 1971 (DOUE L 175 de 4 de agosto de 1971)

OCM del lino y el cáñamo destinadas a la producción de fibras: Reglamento 1673/00 de 27 de julio de 2000 (DOUE L 193 de 27 de julio de 2000)

OCM de materias grasas (oliva): Reglamento 865/2004 de 29 de abril de 2004 (DOUE L 161 de 30 de abril de 2004)

OCM de los huevos: Reglamento 2771/75 de 29 de octubre de 1975 (DOUE L 282 de 1 de noviembre de 1975)

OCM de cerdo: Reglamento 2759/75 de 29 de octubre de 1975 (DOUE L 282 de 1 de noviembre de 1975)

OCM de la leche y productos lácteos: Reglamento 1255/99 de 17 de mayo de 1999 (DOUE L 160 de 26 de junio de 1999) y una rectificación a éste (DOUE L 87 de 8 de abril de 2000). Hay además un Reglamento que regula la tasa suplementaria en el sector de la leche y los productos lácteos (Reglamento 1256/99, con misma fecha que el de la OCM)

OCM del arroz: Reglamento 3072/95 de 22 de diciembre de 1995 (DOUE L 329 de 30 de diciembre de 1995)

OCM de semillas: Reglamento de 2358/71 de 26 de octubre de 1971 (DOUE L 246 de 5 de noviembre de 1971)

OCM del azúcar: Reglamento 1260/01 de 19 de junio de 2001 (DOUE L 178 de 30 de junio de 2001)

OCM de tabaco: Reglamento 2075/92 de 30 de junio de 1992 (DOUE L 215 de 30 de julio de 1992)

10

12

3. LA FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN

El Tratado de la Comunidad Europea establece que para que la Organización Común de Mercados pueda alcanzar sus objetivos se podrán crear uno o más fondos de orientación y de garantía agrícolas. A través de esta previsión, que es una manifestación del principio de solidaridad financiera, se habilita a la Comunidad para dotar a la Política Agrícola Común de instrumentos que permitan la financiación de la misma. En virtud de este precepto, en 1962 se crea el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) que pronto se dividió en dos secciones, FEOGA-Orientación y FEOGA-Garantía que se dedican, respectiva-mente, a la financiación de estructuras agrarias y al sostenimiento de precios en el sector agrario. Ambos se refunden hoy en el FEAGA y FEADER, como veremos a continuación.

3.1 LA POLÍTICA DE SOSTENIMIENTO DE PRECIOS AGRARIOSEl FEOGA Garantía (FEOGA-G) tenía por objeto asegurar la financiación de las intervenciones destinadas a estabilizar los merca-dos y a garantizar los precios en el marco de los objetivos generales de la PAC.

La separación de las actuaciones de una y otra sección no es nítida, participando actualmente el FEOGA-G en la financiación de ciertas actuaciones de naturaleza estructural. La administración del FEOGA-G está inspirada en el principio de cooperación, ya que aunque la responsabilidad de la administración del Fondo recae en la Comisión, existe una cooperación estrecha entre la propia Comisión y los Estados miembros.

A partir de la reforma de la PAC, el FEOGA-G financió las ayudas directas a los productores o a las industrias, mediante ayudas a la retirada de tierras, a las rentas, la protección del medio ambiente, la lucha contra el fraude, etc.

FINANCIACIÓN

13

3.2 ESTRUCTURAS AGRARIASLas intervenciones financieras del FEOGA Orientación (FEOGA-O), que fue creado en 1964, tenían finalidad estructural y están dirigidas a la mejora de las estructuras de producción, comercialización y transformación de productos agrarios, así como a fomentar el desarrollo de las zonas rurales.

La política de estructuras agrarias surge como consecuencia del art. 158 del TCE, que dispone que la Comunidad tendrá el objetivo de reducir las diferencias entre las regiones y el retra-so de las menos favorecidas. Este artículo es particularmente significativo al incluir expresamente a las zonas rurales dentro del marco de la cohesión económica y social.

La política de estructuras agrarias comunitaria ha evolucio-nado continuamente. Desde las primeras directrices sobre la agricultura en las zonas de montaña y en determinadas zonas desfavorecidas, se ha venido ampliando a objetivos más am-plios, como la retirada o congelación de tierras, la reconver-sión de las producciones hacia productos no excedentarios, las disposiciones particulares para las zonas de montaña y la adaptación de la formación profesional. En particular, hay que destacar los Reglamentos sobre protección del medio ambien-te, forestación de tierras agrícolas y jubilaciones anticipadas.

Con la reforma de los Fondos Estructurales llevada a cabo en 1988, por la que se establecen un número limitado de obje-tivos prioritarios y un nuevo enfoque de aplicación y gestión, permitió que la utilización de los recursos del FEOGA-O se co-ordinaran con los procedentes del FEDER y FSE para promover el desarrollo y el reajuste estructural de las regiones menos

desarrolladas del Objetivo 1, la adaptación de las estructuras de producción y transformación agrícolas y silvícolas del Ob-jetivo 5a y el desarrollo rural de las regiones Objetivo 5b.

Con la Agenda 2000 y los nuevos Reglamentos sobre Fondos Estructurales de 26 de junio de 1999, los objetivos pasaron a ser tres:

• Objetivo 1: Promover el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas;

• Objetivo 2: Promover la reconversión económica y social de las zonas que se hallan en dificultades estructurales y no están incluidas en el objetivo nº 1;

• Objetivo 3: Promover medidas de desarrollo de los recur-sos humanos en zonas no incluidas en el objetivo nº 1

En las nuevas perspectivas financieras 2007-2013 se estable-cen tres objetivos principales:

• Objetivo Convergencia: destinado a acelerar la conver-gencia económica de las regiones menos desarrolladas.

• Objetivo Competitividad Regional y Empleo: destinado a impulsar una Europa competitiva económicamente e in-clusiva y flexible desde el punto de vista del empleo.

• Objetivo Cooperación Territorial Europea: destinado a intensificar la cooperación a tres niveles: la cooperación transfronteriza, la cooperación transnacional y las redes de cooperación y de intercambio de experiencias en el conjun-to de la Unión.

El desarrollo de estos objetivos será financiado a través de los Fondos Estructurales y de Cohesión: FEDER, FSE Y FONDO DE COHESIÓN. Los objetivos se distribuyen en siete ejes de actuación:

• Desarrollo de la Economía del Conocimiento; • Desarrollo e innovación empresarial; • Medio ambiente, entorno natural, recursos hídricos y pre-

vención de riesgos; • Transporte y energía; • Desarrollo sostenible Local y Urbano; • Infraestructuras sociales y • Asistencia técnica.

>>A partir de la reforma de la PAC, el FEOGA-G financió las ayudas directas a los productores o a las indus-trias, mediante ayudas a la retirada de tierras, a las rentas, la protección del medio ambiente, la lucha contra el fraude, etc...

La Iniciativa LEADER, creada en 1990, se mantuvo como Leader II en el período 1994-1999 y se recoge también en la Agenda 2000. Estaba destinada al sos-tenimiento de iniciativas locales de desarrollo rural, mediante el intercambio de experiencias para buscar nuevas orientaciones y nuevas formas de desarrollo rural que vinculen a los diferentes agentes sociales implicados en el mismo y que con-cuerden con los objetivos de la reforma de la PAC. Su financiación correspondía a la Sección Orientación del FEOGA (FEOGA-O).

En el periodo 2007-2013, no habrá programas de Iniciativas Comunitarias, por lo que LEADER deja de serlo y pasa a convertirse en un eje prioritario del nuevo Fondo Eu-ropeo Agrario para el Desarrollo Rural (FEADER). En este nuevo contexto, los grupos de acción locales LEADER, según la metodología de funcionamiento existente, se seguirán manteniendo y se añadirán nuevos grupos.

3.3 LA NUEVA FINANCIACIÓN AGRARIA EN LAS PERSPECTIVAS FINANCIERAS 2007-2013

Durante el septenio que abarcan las perspectivas financieras 2007-2013, las ayudas de la PAC se financian con cargo a los fon-dos europeos agrarios, el Fondo Europeo Agrícola de Garantía Agraria (FEAGA), y el Fondo Europeo Agrícola para el Desarrollo Rural (FEADER).

El FEAGA, comprende cinco líneas de actuación principales, que pueden resumirse del siguiente modo:

1) Las restituciones fijadas por exportación de productos agrícolas a terceros países.

2) Las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrarios.

3) Los pagos directos a los agricultores, establecidos en el ámbito de la Política Agrícola Común.

4) La contribución financiera de la Comunidad para medidas de información y promoción de los productos agrícolas en el mercado interior de la Comunidad y en los terceros países realizadas por mediación de los Estados miembros y basadas en los programas aprobados por la Comisión Europea.

5) La ayuda a la reestructuración, la ayuda para la diversificación, la ayuda adicional para la diversificación y la ayuda transi-toria establecidas en el marco del régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Comunidad.

En virtud del Reglamento (CE) 1290/2005 del Consejo sobre la financiación de la Política Agrícola Común, los Estados miem-bros deben designar los organismos pagadores, a través de los cuales se realizarán los pagos correspondientes a las ayudas

>>La Iniciativa LEADER estaba destinada al sostenimiento de iniciativas locales de desarrollo rural, mediante el intercambio de experiencias para buscar nuevas orientaciones y nuevas formas de desarrollo rural

14

15

a la PAC con cargo a los fondos europeos agrícolas. En España, en virtud de su distribución constitucional de competencias, cada Comunidad Autónoma ha designado un único organismo pagador para los gastos del FEAGA y del FEADER. En el caso de Andalucía, este organismo es el Fondo Andaluz de Garantía Agrícola (FAGA).

Por su parte, el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino con la mediación del Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA), el organismo pagador de nivel estatal o central, distribuye las ayudas con cargo a los fondos agrícolas que son compe-tencia de la Administración General del Estado, como son:

• la gestión y el pago de las restituciones a la exportación, • las compras de intervención bajo la forma de almacenamiento público, • la ayuda alimentaria a las personas más necesitadas, • las ayudas a la promoción alimentaria, • el Régimen Especial de Abastecimiento de las Islas Canarias, • la recaudación de la tasa láctea, • otros regímenes de ayuda singulares.

La normativa comunitaria establece que los Estados miembros que autoricen más de un organismo pagador, deberán designar otro de coordinación encargado de recopilar la información que debe ponerse a disposición de la Comisión Europea, así como de fomentar la aplicación armonizada de la normativa comunitaria. En Es-paña, el FEGA es el organismo de coordinación, el cual lleva a cabo, en ese marco, las siguientes actuaciones:

a) Prefinanciación, a través del Tesoro, de los gastos realizados por los organismos pagadores con cargo al FEAGA y al FEADER.

b) Coordinación financiera de los gastos realizados por los organismos pagadores con cargo al FEAGA y al FEADER. En esta actuación se enmarca el seguimiento de los pagos realizados por los organismos pagadores, la solicitud de reembolso a la Comisión Europea por los gastos efectuados, la presentación de la cuenta anual de los organismos pagadores y el seguimiento de los procedimientos de liquidaciones de cuentas.

c) Coordinación técnica de las actuaciones de gestión y control de las ayudas con cargo a los fondos agrícolas realizadas por los organismos pagadores, con el ob-jeto de fomentar su aplicación homogénea en todas las comunidades autónomas.

Por su parte, la contribución financiera de la Comunidad en favor de los Programas de Desarrollo Rural realizados según la legislación comunitaria relativa a la ayuda al desarrollo rural, se lleva a cabo a través del FEADER.

>>En España, en virtud de su distribución consti-tucional de competencias, cada Comunidad Autóno-ma ha designado un único organismo pagador para los gastos del FEAGA y del FEADER

4. LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN Y LA AMPLIACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA

La Ampliación de la Unión Europea es un hecho de la mayor trascendencia para el sector agroalimentario. Los propios datos estadísticos muestran que la agricultura de los doce nue-vos Estados miembros tiene un peso significativo tomada en su conjunto. La agricultura de los países correspondientes a las dos olas de la ampliación, como Hungría, Polonia, las dos repúblicas Checa y Eslovaca, los tres países bálticos, Chipre, Malta, Bulgaria y Rumania, suponen una aportación significativa a la producción final agraria, a la mano de obra agrícola y al PIB de la UE-15.

La superficie agraria de los países de la ampliación, con 38,5 millones de hectáreas, repre-senta el 29% de la superficie agraria de la UE-15, y su empleo agrario es de 3,8 millones de personas, un 56% del empleo agrario de la UE-15. El reto de la ampliación, asumido por la Europa de los Quince, influye en el marco de austeridad financiera acordado en los últimos Consejos Europeos, así como en la orientación reformista de la PAC promovida por la Unión en el paquete de reformas de 2004.

El acuerdo de integración de los nuevos Estados miembros se alcanzó en el Consejo Eu-ropeo de Copenhague de diciembre de 2002. Para el período transitorio, se contempló que la Política Agrícola Común se aplicaría de forma gradual y progresiva en los países recién incorporados, ya que programa agrario de la ampliación tenía que permitir la integración de casi cuatro millones de agricultores sin generar desequilibrios. La puesta en práctica de algunos instrumentos de la PAC a los nuevos Estados miembros ha sido inmediata, como es el caso de las medidas de gestión del mercado de la PAC, los subsidios a la exportación y las medidas de intervención en el mercado. 17

>>La agricultura de los países correspon-dientes a las dos olas de la ampliación, suponen una aportación signifi-cativa a la producción final agraria, a la mano de obra agrícola y al PIB de la UE-15

POLÍTICA AGRARIA

18

Sin embargo, en otros instrumentos prevaleció un principio de cautela. Un ejemplo de ello son las ayudas directas que se venían aplicando en la UE desde 1992 (ayudas por superficie cultivada para herbáceos y por cabeza de ganado para vacuno y ovino), concedidas inicialmente para compensar las caídas de precios institucionales durante los años noventa. En estos casos, se entendió que los pagos directos debían introducirse gradualmente a lo largo de un período transitorio de diez años. Así se conseguiría, por un lado, no dejar al margen de estos pagos a los nuevos socios, a la vez que se ganaría tiempo para absorber su impacto sobre el presupuesto de la Unión.

El principal argumento para la existencia de este periodo tran-sitorio, ha sido que la introducción inmediata del 100% de los pagos directos a las explotaciones, podría haber dificultado la modernización de las agriculturas de los nuevos adherentes. El período transitorio debía ser el suficiente como para permitir una reestructuración de las explotaciones agrarias en estos países, favorecida por las ayudas de desarrollo rural ya intro-ducidas desde el principio. El nivel de partida para los pagos en 2004 quedó fijado en un 25% de los percibidos en la EU-15, en 2005 un 30% y en 2006 un 35%. Después de 2006, los pagos directos han aumentado en tramos porcentuales de forma que, en 2013, los nuevos Estados miembros alcanzarán el nivel de ayuda de la PAC aplicable en ese momento.

Por otro lado, estas ayudas pueden complementarse con fon-dos destinados al desarrollo rural o con fondos nacionales. Así, por ejemplo, un nuevo Estado miembro puede llegar a complementar con fondos nacionales los pagos directos de la UE hasta un 30% por encima del nivel aplicable en el año correspondiente, lo que puede ser considerado como cofinan-ciación, precedente que podría aplicarse en el futuro en el con-junto de la Unión Europea.

Adicionalmente, el sistema de pagos directos puede aplicarse con arreglo a un régimen simplificado, según el cual los nue-vos Estados miembros tendrán, durante un período limitado, la opción de conceder pagos directos en forma de pagos por superficie, aplicados a toda la superficie agrícola y disociados la producción. Se trata de un sistema similar al sistema normal de ayuda directa a la renta, que la propia UE-15 adoptó a partir de los acuerdos sobre la reforma de la PAC de 20031.

Mientras los pagos directos se están introduciendo de manera gradual en los nuevos Estados miembros, la Política de Desa-rrollo Rural ha adquirido todo su peso ya desde el momento de la adhesión. De hecho, para 2013 se prevé que el gasto asig-nado a las políticas del llamado segundo pilar -desarrollo ru-ral- en los nuevos Estados miembros, será de 4.385 millones de euros, frente a los 5.171 millones a asignar al primer pilar -mercados y ayudas directas-. El mayor énfasis presupuesta-rio en las políticas de desarrollo rural en comparación con las ayudas directas en los nuevos Estados miembros, contribuye a facilitar la restructuración agrícola y la corrección de los des-equilibrios agrícolas del Este europeo.

Fuente: La Política Agrícola Común en Detalle. Comisión Europea

1 Los dos pilares de la reforma de la política agrícola común (PAC) de junio de 2003 se asientan en la disociación de las ayudas directas a los productores (la separación entre ayudas y producción) y en la introducción del régimen de pago único

>>Se entendió que los pagos directos debían introducirse gradualmente a lo largo de un período transitorio de diez años

Fuente: La Política Agrícola Común en Detalle. Comisión Europea

Se pueden sintetizar los efectos de la ampliación de la Unión Euro-pea sobre la PAC en las siguientes cinco cuestiones principales:

1) El peso de la agricultura en la UE va a aumentar, pero este aumento no es muy significativo si se tiene en cuenta la poca importancia en términos de PIB de los nuevos Es-tados miembros. El aumento del número de agricultores y de explotaciones agrarias es un efecto transitorio que con el paso del tiempo irá disminuyendo de forma muy apreciable, como ha ocurrido en otras ampliaciones.

2) No es previsible la aparición de importaciones masivas de productos agrarios procedentes de los nuevos Estados miembros. Probablemente, se incrementarán las exporta-ciones agrarias hacia estos países desde la UE-15 y del resto del mundo.

3) El techo financiero pactado para la PAC hasta 2013, ha dejado notar toda su influencia, sobre todo, en las ayudas directas disponibles para los agricultores de los nuevos Estados miembros.

4) El sector agrario de los nuevos Estados miembros reci-birá, sobre todo, apoyo vía desarrollo rural y no vía pre-cios elevados, como ha ocurrido en el pasado en la UE-15 y, aunque en menor medida, todavía en el presente.

5) Si los nuevos Estados miembros quieren recibir a través de la PAC el apoyo pactado, sus Administraciones de-berán llevar a cabo un gran esfuerzo en los próximos años para cumplir las condiciones impuestas por la nor-mativa comunitaria. Asimismo, si quieren obtener todas las ventajas que ofrece el mercado único agrario deberán acometer una profunda modernización de su industria agroalimentaria.

6) Por último, teniendo en cuenta la complejidad normativa de la PAC, las Administraciones de los nuevos Estados miembros deberán incrementar los controles en la lucha contra el fraude.

Fuente: La Política Agrícola Común en Detalle. Comisión Europea

20

5. EL SEGUNDO PILAR DE LA PAC. EL DESARROLLO RURAL

La actual Política de Desarrollo Rural de la Unión Europea se ha ido creando paulatinamente y se identifica como el Segundo Pilar de la Política Agrícola Común. Este pilar supone el reconocimiento de que la problemática rural europea no se puede abordar solamente desde la política agraria, sino que requiere una intervención territorial en la que se promueva la diversificación del tejido productivo rural y se potencie la mejora de las condiciones de vida y bienestar de la población.

En el periodo 2007-2013 se hará especial hincapié en el segundo pilar de la Política Agra-ria Común, es decir, en el Desarrollo Rural. La Política de Desarrollo Rural se insertará en un marco único de financiación y programación a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), que inició su andadura el 1 de enero de 2007.

El reconocimiento de este segundo pilar coincidió con las modificaciones financieras in-troducidas en la Agenda 2000 y en la reforma de la PAC de 2003. Esto supone que una mayor dotación de recursos para la política de desarrollo rural frente al Primer Pilar de la PAC -política de precios y ordenación del mercado-. En línea con las necesidades con-templadas en el Segundo Pilar, la incorporación de nuevos Estados miembros conlleva abordar la modernización agraria y también la creación de infraestructuras básicas en las zonas rurales.

Por su parte, la creación del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) se interpreta como un avance de la política rural frente a la agraria, ya que supone un fondo en exclusiva para el desarrollo rural.

>>La ampliación de la Unión Europea ha supuesto la incorporación de países con una amplia población rural y estruc-turas agrarias débiles que requieren una política de-cidida de diversificación de amplias zonas

SEGUNDO PILAR

21

La ampliación de la Unión Europea ha supuesto la incorporación de países con una amplia población rural y estructuras agrarias débiles que requieren una política decidida de diver-sificación de amplias zonas, sobre todo si se tiene en cuenta el limitado margen que van a permitir los mercados alimentarios. La Política de Desarrollo Rural parece adecuarse mejor a las necesidades de estos países.

La reforma de la PAC de 2003 contempló potenciar este Segundo Pilar de la PAC. Los fon-dos de la UE destinados al desarrollo rural se incrementaron considerablemente a partir de 2005, ampliándose su alcance con la inclusión de nuevas medidas. Estos nuevos recursos persiguen facilitar la adaptación de las explotaciones agrarias a la nueva legislación co-munitaria en materia de protección del medio ambiente, sanidad pública animal y vegetal, bienestar animal y bienestar en el trabajo. En el nuevo Reglamento sobre la financiación de la PAC se señalan las líneas básicas de actuación para el futuro.

Mediante este Reglamento se crean dos nuevos fondos: el Fondo Europeo Agrícola de Ga-rantía (FEAGA) y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER).

La creación del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) da respuesta a un problema administrativo surgido desde la reforma de la PAC. Muchas de las intervenciones del segundo pilar, es decir de desarrollo rural, se financiaban con recursos de FEOGA-Ga-rantía, es decir, de la sección de mercados y precios. Con la creación de FEADER se acaba con la complejidad administrativa que generaba la diferente pauta administrativa de las sec-ciones de Orientación y Garantía en su intervención en la Política de Desarrollo Rural. Como consecuencia será posible reducir el número de programas que generaba esta duplicidad administrativa.

Los objetivos del FEADER se ajustan a las nuevas orientaciones generales de la Unión Euro-pea –sostenibilidad, competitividad y cohesión– y la nueva orientación de la PAC. Sus tres objetivos se expresan mediante tres ejes de intervención:

>>Protección del medio ambiente, sanidad pública animal y vegetal, bienestar animal y bienestar en el trabajo

22

• Eje 1: aumentar la competitividad del sector agrario vía al apoyo a su reestruc-turación;

• Eje 2: reforzar el medio ambiente apoyando acciones de gestión del suelo; y

• Eje 3: reforzar la calidad de vida en las zonas rurales promoviendo la diversi-ficación de las actividades económicas.

La UE y los Estados miembros establecerán las líneas estratégicas que aseguren una mayor coherencia de los programas contenidos en los Planes de Desarrollo Rural (PDR) de cada región.

Todos los Estados miembros o las regiones, en caso de descentralización de estas competencias, deben elaborar un Programa de Desarrollo Rural que detalle los fondos y su aplicación durante el periodo 2007-2013. Una novedad en este periodo será el mayor hincapié en la coherencia de la Estrategia de Desarrollo Rural en toda la UE. Tal es el objetivo de los Planes Estratégicos Nacionales, que deben basarse en las Directivas Estratégicas de la UE. Los objetivos de esta planificación –que ya venía realizando con anterioridad a 2007- son los siguientes:

1) Determinar los ámbitos en los que la ayuda europea al Desarrollo Rural aporta el mayor valor añadido para la UE.

2) Crear un nexo con las grandes prioridades de la UE (por ejemplo, las de Lisboa y Gotemburgo).

3) Garantizar la coherencia con las demás políticas de la UE y, en particular, las de cohesión y medio ambiente.

4) Contribuir a la aplicación de la nueva Política Agrícola Común (PAC), orientada al mercado, y la reestructuración a la que necesariamente dará lugar, tanto en los antiguos Estados miembros como en los nuevos.

La Unión Europea tiene una Política de Desarrollo Rural porque ayuda a alcanzar objetivos importantes para el entorno rural y sus habitantes. Las zonas rurales son un componente vital de la identidad y la estructura física de la UE. Más del 91% del territorio es rural, y en él reside más de un 56% de la población. Pero además, la Unión tiene que preservar la extraordinaria variedad y belleza de sus paisajes, que van desde la montaña a la estepa y de los grandes bosques a las extensas llanuras.

>>La Unión Europea es el primer importador mun-dial de productos agrícolas y el segundo exportador, después de Estados Unidos

23

COMERCIO6. EL COMERCIO DE PRODUCTOS AGRÍCOLASLa agricultura europea desempeña uno de los papeles principales en los mercados agríco-las del mundo. La Unión Europea es el primer importador mundial de productos agrícolas y el segundo exportador, después de Estados Unidos; el volumen de sus intercambios comerciales –importaciones y exportaciones– de productos agrícolas supera los 120.000 millones de euros anuales, lo que representa cerca del 7% de los flujos comerciales to-tales. El desarrollo continuo de los mercados de exportación es importante para que el sector agrario de la UE siga creciendo.

La PAC se ha venido beneficiando del establecimiento de una zona de cambio privile-giada, en la que las importaciones son gravadas con los llamados prelélèvements –tasas reguladoras–, que representan la diferencia entre el precio mundial y el precio de la comu-nidad o precio indicativo. Por su parte, las exportaciones se benefician de las restituciones, que son la diferencia entre el precio más alto de los productos agrícolas comunitarios y los precios más bajos del mercado mundial.

Por su parte, los reglamentos de las OCM suelen contener cláusulas de salvaguardia para hacer frente a las perturbaciones que pueden producir las importaciones de países ter-ceros. Como consecuencia de esta política, los países miembros del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) exigieron la puesta en marcha de unas negociaciones que se iniciaron en Uruguay en 1986 y concluyeron con la firma de los acuerdos del GATT en Marrakech en abril de 1994. Con-vinieron una serie de normas y controles de las políticas agrarias, que pueden agruparse en tres tipos de medidas aplicables a:

>>La eliminación de las prácticas de competen-cia a la exportación que dis-torsionan los intercambios comerciales

• las ayudas internas, • las importaciones, y • la competencia en las exportaciones.

Para la Unión Europea es evidente que los intercambios, cada vez más importantes, entre todos los países, tanto desarro-llados como menos desarrollados, deben realizarse siguiendo normas comerciales multilaterales para beneficio de todos, en particular de los países en desarrollo. Esta es la razón por la que UE es claramente partidaria de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y siempre ha desempleado un papel activo en los debates y negociaciones de la OMC sobre los intercam-bios agrícolas. La UE asumió el compromiso del Programa de Doha para el Desarrollo, cuyo objetivo establecer un sistema de comercio equitativo y orientado al mercado mediante un programa que abarca normas reforzadas y compromisos es-pecíficos sobre la prestación oficial de ayuda y protección a la agricultura, para corregir y prevenir las restricciones y distor-siones en los mercados agropecuarios mundiales.

El acuerdo alcanzado en agosto de 2004 en el marco del Pro-grama de Doha para el Desarrollo sentó las bases para nuevas negociaciones que permitirán una liberalización de los inter-cambios comerciales de productos agrícolas considerable-mente mayor que las negociaciones comerciales anteriores, en la Ronda Uruguay. El acuerdo consolida la reforma de la PAC de la Unión Europea y supondrá una reducción sustan-cial de las ayudas agrícolas que crean disparidades en el co-mercio, la eliminación de las prácticas de competencia a la exportación que distorsionan los intercambios comerciales y una contribución importante a la apertura de los mercados agrícolas, al tiempo que permite un tratamiento especial para los productos sensibles.

A lo largo de su existencia, la PAC ha tenido, como ya se ha señalado, numerosas reformas motivadas tanto por factores de naturaleza interna -costes presupuestarios y excedentes-, como también por causas externas, en concreto, su adecua-ción a un nuevo marco de relaciones comerciales internacio-nales, un escenario internacional que la Unión y sus Estados miembros deberán tener en cuenta.

24

BAKER, D (2003): Agriculture in the EU’s Eastern Enlargement. The current Status for CEECs, Intereconomics, January – February.

BONETE, R. (2004) “La PAC y la ampliación de la UE”, Cuadernos de Economía, vol 27, número 73, enero-marzo: 75-98.

BRÜMMER, B. y KOESTER, U. (2003): EU Enlargement and the Governance of the Common Agricultural Policy. Intereconomics, March – April.

CAZORLA MONTERO, A. (2000) “Reflexiones sobre agroalimentación”, en Reforma de la PAC y Agenda 2000. Nuevos tiempos, nueva agricultura. Servicio de publicaciones del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

CELMA ALONSO, P. (2004) Las Claves de la Política Agrícola Común (PAC), COLEX.

COMPÉS, R., GARCÍA ÁLVAREZ-COQUE, J.M. y MARTINEZ, V. (2002), “El reto agrícola de la Ampliación al Este. Lecciones de la experiencia española”, Economía Industrial, volumen 2002/1, n.º 344: 1-31.

COMISIÓN EUROPEA (2003): Propuestas de la Comisión para la reforma de la PAC, Memo/03/128, Bruselas, 10 de junio de 2003.

DE LA FUENTE, A. (2003): “La ampliación de la UE: repercusiones para el presupuesto comunitario”, ICE, nº 809.

DIEZ MORENO, F. (1996) “La Política Agrícola Común”, en Manual de Derecho de la Unión Europea, Civitas.

FERNANDEZ TORRES, J. R. (2000), La Política Agraria Común (Régimen jurídico de la agricultura europea y española), Aranzadi.

FOLMER, C., et al. (1995) The Common Agricultural Policy beyond the Mac. Sharry Reform, Elsevier.

GARCÍA ÁLVAREZ-COQUE, J.M. (2003), “La agricultura española ante la reforma de la política agrícola común”, papeles de economía española, nº. 96: 2-19

JENSEN, H. y G., y FRANDSEN, S. E. (2003), Impact of the Eastern European Accession and the 2003 Reform of the CAP: Consequences for Individual Member Countries, Danish Research Institute of Food Economics (FOI)

MARTIN, C., y SANZ, I. (2003), “Consequences of enlargement for European Regional Policy: the Spanish viewpoint”, European Economy Group (EEG), Working Paper, n.º 27/2003.

MARTINEZ ARROYO, F. (marzo de 2002), “La ampliación de la UE a los PECO”, en Revista Agricultura, nº 837.

MASSOT, A. (2004a), España ante la reforma de la Política Agrícola Común (PAC), Real Instituto Elcano.

ORTEGA SADA, J. L. (1996), La Unión Europea, la Política Agraria Común, los acuerdos del GATT y la reforma, Ministerio de Agricultura.

SILVA, J. M. (2003) “Ampliación de la UE y futuro de la política agraria común”. papeles de economía española, nº. 96.

VIDAL MATÉ, (julio-agosto 2002) “Bruselas propone un vuelco a la Política Agrícola Común”, en Agricultura, Revista Agropecuaria, nº 481.

VILLA MIR, C., y CARBONELL I SEBARROJA, J. (1996), La Agricultura Europea y la Política Agraria Comunitaria. Servicio de Publicaciones del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

BIBLIOGRAFÍA7. BIBLIOGRAFÍA

25

Este documento ha sido elaborado por el Centro de Documentación Europea de la Universidad de Córdoba, en el marco del Plan de Formación de los Empleados Públicos de Andalucía en Materia Comunitaria, FORMANUE, promovido por la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía a través de la Secretaría General de Acción Exterior, con la cofinanciación del Fondo Social Europeo.

Diseño gráfico y maquetación: María Sabater| www.mariasabater.com

Fotografía: Antonio Pérez | www.photobubbles.es

Impresión: Escandón Impresores S.A.

27

Colaboran:

Financiado por: