Estudios

para la reforma de la

Administracin Pblica

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Antoni Bayona i Rocamora

Amador Elena Crdoba

Germn Fernndez Farreres

Juan Junquera Gonzlez

Juan Jos Lavilla Rubira

Joan Prats Catal

Manuel Rebollo Puig

Carmen Romn Riechmann

Fernando Sinz Moreno (Director)

Miguel Snchez Morn

Juan Alfonso Santamara Pastor

Santiago Segarra Tormo

Francisco Javier Velzquez Lpez

Reyes Zataran del Valle

MINISTERIO

DE ADMINISTRACIONES

PBLICAS

INAPINSTITUTO NACIONAL

DE ADMINISTRACIN

PUBLICA

P.V.P.

35,00 euros

(IVA incluido)INAP

CUBIERTA OK.pmd 19/04/2004, 12:001

ESTUDIOSPARA LA REFORMA

DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Antoni BAYONA I ROCAMORA Carmen ROMN RIECHMANN Amador ELENA CRDOBA Fernando SINZ MORENO (Director)Germn FERNNDEZ FARRERES Miguel SNCHEZ MORNJuan JUNQUERA GONZLEZ Juan Alfonso SANTAMARA PASTORJuan Jos LAVILLA RUBIRA Santiago SEGARRA TORMOJoan PRATS CATAL Francisco Javier VELZQUEZ LPEZManuel REBOLLO PUIG Reyes ZATARAN DEL VALLE

ESTUDIOSPARA LA REFORMA

DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICAMADRID

2004

Primera edicin: abril 2004

Edita:INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

ISBN: 84-7088-742-4NIPO: 329-04-006-4Depsito Legal: M-9108-2004Fotocomposicin e impresin: Rumagraf, S.A.

O.T. 36341

FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRODE PUBLICACIONES DEL INAP

Estudios para la reforma de la AdministracinPblica / Fernando Sinz Moreno (director). 1. ed. Madrid: Instituto Nacional de Admi-nistracin Pblica, 2004. 580 p. (Estudios).ISBN 84-7088-742-4. NIPO 329-04-006-4

NOTA SOBRE EL ORIGEN DE ESTOS ESTUDIOS

El origen de las ponencias que se publican en este libro se encuentraen los trabajos realizados por el Grupo de Expertos para el Estudio delas Principales Lneas de Reforma de las Administraciones Pblicas,constituido por Orden APU/1014/2003, de 25 de abril, dictada por elMinistro Javier Arenas Bocanegra, con la siguiente composicin: Pre-sidente: Fernando Sinz Moreno; Vocales: Antoni Bayona i Rocamora,Amador Elena Crdoba, Germn Fernndez Farreres, Juan JunqueraGonzlez, Juan Jos Lavilla Rubira, Joan Prats Catal, Manuel RebolloPuig, Carmen Romn Riechmann, Miguel Snchez Morn, Juan Alfon-so Santamara Pastor, Santiago Segarra Tormo, Francisco Javier Velz-quez Lpez y Reyes Zataran del Valle. Se design, asimismo, a GloriaMartnez Herrn como secretaria del Grupo.

La tarea encomendada al Grupo de Expertos fue la elaboracin, concarcter independiente, de un informe sobre las principales lneas de re-forma de las Administraciones Pblicas que pudiera ser tenido en cuen-ta, como un elemento de juicio, por la Comisin de Rgimen de las Ad-ministraciones Pblicas del Congreso de los Diputados en sus trabajosparlamentarios.

Constituido el Grupo de Expertos, inici sus reuniones el da 14 demayo de 2003, celebrando sesiones semanalmente, todos los mircoles,hasta el mes de diciembre de 2003. En estas reuniones de trabajo se dis-cutieron las ponencias preparadas por los miembros del Grupo sobre lostemas seleccionados.

La seleccin de temas realizada por el propio Grupo no pretendeafrontar todas las cuestiones que han de ser tratadas en una reforma dela Administracin, pero s algunas de las que, en este momento, puedenconsiderarse muy relevantes, como son: a) la necesidad y sentido deuna reforma de la Administracin Pblica ante las transformaciones delpoder pblico en nuestro tiempo, el valor de la Administracin en lasociedad actual y la exigencia de una nueva cultura de servicios pbli-

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cos; b) la mejora de la posicin del ciudadano en sus relaciones con laAdministracin, en base a una realizacin ms plena de la seguridad ju-rdica, de una mayor transparencia, de un control ms depurado de laAdministracin y de una responsabilidad ms ajustada a la realidad so-cial; c) la reorganizacin de la Administracin ms descentralizada ycoordinada, con especial consideracin de las grandes Administracio-nes, de la Administracin Local, de las nuevas Administraciones ins-trumentales y de las corporaciones de Derecho pblico; d) la reconside-racin de las potestades reguladoras, inspectoras y sancionadoras; e) lareforma del empleo pblico y el fortalecimiento de una tica pblicapositiva, y f) finalmente, pero de no menor importancia, el papel de lastecnologas de la informacin y de las comunicaciones en la nueva Ad-ministracin.

De esta seleccin de temas se ha excluido la contratacin administra-tiva, debido a que por Resolucin del Secretario de Estado de Hacienda,de 10 de junio de 2003, se ha constituido una Comisin de Expertospara el Estudio y Diagnstico de la Situacin de la Contratacin Pbli-ca, as como la gestin econmica de las tareas pblicas, cuyo adecuadotratamiento requiere, a juicio de los miembros del Grupo de Expertos, elnombramiento de una comisin de especialistas en esta materia.

La variedad de los temas tratados y la distinta procedencia y forma-cin de quienes integran el Grupo han hecho que los debates en el senodel mismo hayan tenido una gran riqueza de contenido, impidiendo quetodos los miembros tengan la misma opinin sobre cada una de las cues-tiones tratadas. Por ello, al disolverse las Cmaras, por Real Decreto100/2004, de 19 de enero, el Grupo de Expertos concluy sus sesionesde trabajo y decidi publicar los estudios realizados por cada ponente,bajo su propio nombre, para que puedan ser tiles en futuras reformasde la Administracin Pblica.

Aunque el contenido de cada ponencia corresponde a su autor, todasellas reflejan, en mayor o menor medida, los debates que tuvieron lugaren las sesiones del Grupo de Expertos.

El Grupo de Expertos agradece especialmente a su secretaria, GloriaMartnez Herrn, por su magnfica ayuda, asistencia a todas las sesio-nes, redaccin de las actas y de los resmenes de los debates que tan ti-les han sido para el trabajo de los expertos.

Tambin agradece la gran ayuda de recopilacin bibliogrfica y do-cumental que han realizado los investigadores del INAP, Alfredo Gon-zlez Gmez, M. Isabel Martn Bentez, Elisa Garca Lpez e IsabelM. Martnez Madueo.

NOTA SOBRE EL ORIGEN DE ESTOS ESTUDIOS

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Asimismo, quiere dejar constancia del excelente trabajo realizadopor Matilde Fernndez Garrido, Raquel Gil Esteban, M. del Mar Oliva-res Herranz y Esther Yerro Cabeza a lo largo de todo el ao que han du-rado los trabajos del Grupo, incluido el mes de agosto, durante el cualhan mantenido una constante comunicacin con sus miembros, actuali-zando, ajustando y distribuyendo las sucesivas versiones de las ponen-cias que incesantemente se han ido produciendo.

F. S. M.

NOTA SOBRE EL ORIGEN DE ESTOS ESTUDIOS

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SUMARIO

I. NECESIDAD Y SENTIDO DE LA REFORMADE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

PRATS CATAL, Joan: Las transformaciones de las Admi-nistraciones Pblicas de nuestro tiempo ................................1. Los grandes desafos y transformaciones de la sociedad y

de las Administraciones Pblicas espaolas ......................1.1. Las Administraciones Pblicas se han adaptado a las

grandes transformaciones vividas por la sociedad y elEstado desde la transicin democrtica ......................

1.2. Nuevos desafos y la necesidad de un nuevo modelode Administraciones Pblicas ....................................

1.3. Especial consideracin de los impactos de la globali-zacin en las funciones, organizacin y capacidadesde las Administraciones Pblicas ...............................

1.4. Fortalecer las capacidades de formulacin de polti-cas pblicas en un contexto de globalizacin .............

1.5. Nuevas funciones y capacidades de las Administra-ciones Pblicas al servicio de la competitividad y lasolidaridad internacional ............................................1.5.1. Competitividad .................................................1.5.2. Solidaridad internacional .................................

1.6. La Sociedad del Riesgo ..............................................2. Sentido de las transformaciones: de la burocracia a la ge-

rencia; de la gerencia a la gobernanza ...............................2.1. El paradigma burocrtico y las razones de su arraigo

y limitada vigencia actual ...........................................

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2.2. De la burocracia a la gerencia: contribuciones y lmi-tes de la nueva gestin pblica ...................................

2.3. Reinventando el Estado regulador y construyendo lasnuevas capacidades reguladoras .................................

2.4. La gobernanza como modo de gobernacin caracters-tico de nuestro tiempo ...................................................2.4.1. Caractersticas de la gobernanza ......................2.4.2. Principios de buena gobernanza .......................2.4.3. La gobernanza como gestin de redes .............2.4.4. Una modalidad especfica de gobernanza ........2.4.5. Algunas implicaciones para la reforma admi-

nistrativa ...........................................................

SINZ MORENO, Fernando: El valor de la AdministracinPblica en la sociedad actual .................................................II. Sobre el poder pblico y la Administracin ......................

1. Nuevos hechos, nuevos conocimientos, nuevas ideas ...A) Los grandes temas ..................................................B) Las respuestas tpicas .............................................C) Una valoracin crtica. Habent sua fata verba .......

2. Gestin moderna de la Administracin ........................A) Exigencias de la modernizacin: gestin y resul-

tados ........................................................................B) Lmites de la aplicacin a la Administracin de los

principios de la gestin empresarial ........................3. La posicin de los individuos ante los nuevos poderes.

La Administracin Pblica defensora de los derechosfundamentales ...............................................................

II. La Administracin Pblica espaola .................................1. La Administracin en la Constitucin de 1978 ............2. Valoracin general de la Administracin espaola.

Reformar o reforzar la Administracin? ..................... VELZQUEZ LPEZ, Francisco Javier: La cultura de ges-

tin de los servicios pblicos ..................................................1. La cultura tradicional .........................................................2. Razones para cambiar la cultura tradicional ......................3. Lneas de trabajo de una nueva cultura ..............................4. Lneas de actuacin de una nueva cultura ..........................

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II. LA POSICIN DEL CIUDADANO ELENA CRDOBA, Amador: Fortalecimiento de la posi-

cin del ciudadano ..................................................................1. Una relacin conflictiva .....................................................

a) Causas ...........................................................................b) El ciudadano como objeto pasivo de la accin adminis-

trativa. Las incomprensiones ........................................c) Agravantes circunstanciales ..........................................

2. Objetivos de una reforma ...................................................a) Nuevos elementos de legitimacin de la Administra-

cin ante la sociedad .....................................................b) Explicar la Administracin ...........................................c) Participar en la Administracin ....................................d) Normas necesarias, accesibles y comprensibles ...........e) Conocer las demandas de los ciudadanos .....................f) Servicios integrados, orientados a la demanda social ...g) Utilizacin adecuada de soluciones tecnolgicas .........

3. Medidas para la reforma ....................................................a) Medidas de reforma del proceso de elaboracin de

normas ...........................................................................b) Reforma de la atencin al ciudadano ............................c) Accesibilidad de la accin administrativa .....................d) Accesibilidad y transparencia de las polticas pblicas.e) Reforzamiento de la cooperacin entre Administra-

ciones ............................................................................f) Nuevas Cartas de Servicios ...........................................g) Reforma del diseo de los procesos y los servicios p-

blicos .............................................................................h) La Administracin electrnica .....................................

LAVILLA RUBIRA, Juan Jos: Seguridad jurdica ..............1. Consideraciones generales acerca de la seguridad jurdica.2. La seguridad jurdica en la creacin administrativa de las

normas ................................................................................3. La seguridad jurdica en la aplicacin administrativa de

las normas ..........................................................................A) Conocimiento de los precedentes administrativos .......

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B) Previsibilidad del contenido de los actos administrati-vos: consultas de los ciudadanos a la Administracin .

C) Formalizacin de la voluntad administrativa, especial-mente en determinados sectores de la Administracineconmica ....................................................................

SINZ MORENO, Fernando: Secreto y transparencia .........1. La democracia exige un incesante proceso hacia la mxi-

ma transparencia de la Administracin ..............................a) Poltica activa de comunicacin administrativa con los

ciudadanos. Imagen y conocimiento .............................b) Sin claridad no existe transparencia .............................c) El acceso a la documentacin administrativa tiene

como presupuesto la existencia de reglas claras sobreel deber de crear y conservar la documentacin, ascomo sobre su expurgo. Necesidad de precisar estasreglas .............................................................................

2. Informacin administrativa ................................................a) Informacin entre Administraciones Pblicas ..............b) Informacin de la Administracin a sus funcionarios y

autoridades. El supuesto de los concejales ...................c) Informacin administrativa al ciudadano ......................

Informacin general por iniciativa de la Administra-cin ...............................................................................Informacin a solicitud de los ciudadanos ....................Existe deber de informar sobre la informacin sumi-nistrada? ........................................................................

d) Lucha contra las informaciones privilegiadas ..............3. Necesidad de precisar los lmites del deber de transpa-

rencia ..................................................................................4. Programas de formacin sobre la transparencia adminis-

trativa .................................................................................

SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Los controles so-bre la actuacin de las Administraciones Pblicas ................III. Introduccin .....................................................................III. El sistema de recursos ......................................................

A) Los fines institucionales del sistema .........................

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B) Los recursos administrativos .....................................1. Deficiencias del rgimen actual ............................2. Propuestas de reforma ...........................................3. Las tcnicas alternativas de resolucin de conflic-

tos ..........................................................................C) Los recursos contencioso-administrativos .................

1. Las insuficiencias del control jurisdiccional .........2. Lneas generales para una reforma .......................

III. Los controles preventivos ................................................A) La necesidad de controles a priori sobre la actuacin

administrativa ............................................................B) La situacin de las Administraciones espaolas ........C) Propuestas de reforma ................................................

IV. Los controles parlamentarios ...........................................A) La funcionalidad de estos medios de control ............B) Los controles informativos: preguntas, interpelacio-

nes y comparecencias ................................................C) Los controles indagatorios: las comisiones de inves-

tigacin ......................................................................

REBOLLO PUIG, Manuel: Sobre la reforma del rgimen deresponsabilidad patrimonial de la Administracin ................1. La responsabilidad de la Administracin como instru-

mento de la reforma y mejora administrativa ..................2. De la conveniencia de la reforma de la actual regulacin

de la responsabilidad patrimonial de la Administracin ..3. Sobre la pretensin y objeto de este informe en cuanto a

la responsabilidad de la Administracin ..........................4. Presupuestos constitucionales ..........................................5. Justificacin de un rgimen especfico de responsabili-

dad administrativa que no prejuzga su contenido ni origi-nalidad radical ..................................................................

6. Posible extensin legal a ciertos sujetos privados de unrgimen de responsabilidad idntico o similar al de laAdministracin Pblica ....................................................

7. Extensin del rgimen de responsabilidad administrativaa las personificaciones de Derecho privado de titularidadpblica ..............................................................................

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8. Delimitacin material de la responsabilidad patrimonialextracontractual de la Administracin y diferenciacinde otras instituciones ........................................................

9. Responsabilidad directa de la Administracin y accinde regreso contra autoridades, funcionarios y dems per-sonal administrativo .........................................................

10. Regla general de responsabilidad por funcionamientoanormal y delimitacin legal ms precisa sobre las con-diciones de la responsabilidad por funcionamiento nor-mal de los servicios pblicos ...........................................

11. Criterios normativos para delimitar el funcionamientoanormal de los servicios pblicos ....................................

12. Responsabilidad por mal funcionamiento de la inspec-cin, control o supervisin administrativa .......................

13. Responsabilidad de la Administracin por los delitos delos funcionarios y autoridades .........................................

14. Responsabilidad por los daos causados por los contra-tistas de la Administracin ...............................................

15. Sobre el aseguramiento de la responsabilidad administra-tiva y sus consecuencias sustantivas y procesales ............

16. Indemnizaciones por responsabilidad y otras compensa-ciones y ayudas ante los mismos eventos daosos ...........

III. ORGANIZACIN BAYONA ROCAMORA, Antoni: Descentralizacin y coor-

dinacin ..................................................................................1. El modelo de organizacin territorial espaol ...................2. El desarrollo autonmico ...................................................3. El desarrollo de la autonoma local ....................................4. Las relaciones interadministrativas ....................................5. El marco legal regulador de la autonoma local .................6. Descentralizacin y Unin Europea ..................................

ZATARAN DEL VALLE, Reyes: Configuracin de lasgrandes Administraciones Pblicas .......................................1. Introduccin .......................................................................2. Configuracin de la Administracin General del Estado ..

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2.1. Situacin actual ..........................................................2.2. Evolucin de las funciones del Estado .......................2.3. Revisin de las estructuras internas de los Ministerios

y adaptacin a las nuevas funciones de planificacin,coordinacin, regulacin, seguimiento y supervisinde la AGE ...................................................................

2.4. Revisin del marco normativo de funcionamiento .....2.5. Potenciacin de la autonoma de los Organismos P-

blicos ..........................................................................2.6. Revisin de los rganos Colegiados y adecuacin a

las nuevas funciones del Estado .................................3. Configuracin de las Comunidades Autnomas ................

3.1. Situacin actual ..........................................................3.2. Principios comunes para la organizacin y funciona-

miento .........................................................................3.3. Potenciacin de los rganos de cooperacin entre el

Estado y las Comunidades Autnomas: rganosMixtos .........................................................................

4. El impacto de la Administracin electrnica en las estruc-turas administrativas ..........................................................4.1. Los pases de nuestro entorno, a la hora de construir

una Administracin electrnica, han optado por dostipos de estrategias para el despliegue de una polticaadecuada .....................................................................

4.2. Las necesidades de cooperacin entre las grandesAdministraciones Pblicas para el Impulso de la AE .

JUNQUERA GONZLEZ, Juan: La reforma y moderniza-cin de la Administracin local espaola ...............................1. La Administracin local en el Estado de las Autonomas .

1.1. El crecimiento progresivo de las Comunidades Aut-nomas .........................................................................

1.2. La limitacin paulatina del Estado a las funcionesclsicas o de soberana ...............................................

1.3. El crecimiento considerable, pero insuficiente, de laAdministracin local ..................................................

2. La Administracin local espaola en el mbito de laUnin Europea ...................................................................

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2.1. Delimitacin previa del mbito de investigacin: elprimer escaln municipal (comunas, municipios ydistritos) y el segundo nivel local (provincias, depar-tamentos, condados, agrupaciones locales y regionesmunicipales) ...............................................................

2.2. La expansin y desarrollo de las Administracioneslocales en la Unin Europea .......................................2.2.1. Rasgos peculiares de las Administraciones lo-

cales ms desarrolladas (Dinamarca, Suecia yFinlandia): la importancia moderada de lasfunciones tradicionales o clsicas y la extraor-dinaria incidencia de las actividades docentes,sanitarias y sociales ..........................................

2.2.2. El considerable desarrollo de la Administra-cin local en el Reino Unido ............................

2.2.3. Algunos perfiles caractersticos de las Adminis-traciones locales de expansin media (v.g., Pa-ses Bajos, Italia, Francia, Austria y Alemania) .

2.2.4. El insuficiente desarrollo de la Administracinlocal espaola ...................................................

3. La posicin de la Administracin local espaola ante lareforma de sus estructuras y funciones ..............................3.1. La Asamblea General Extraordinaria de la Federa-

cin Espaola de Municipios y Provincias (noviem-bre de 1993) ................................................................3.1.1. La inexistencia de una conveniente y adecuada

participacin de las Corporaciones locales enla construccin del Estado de las Autonomas .

3.1.2. La insuficiente descentralizacin del gasto p-blico ..................................................................

3.1.3. La necesaria formalizacin de un Pacto Lo-cal para impulsar la transferencia o cesin decompetencias a las Entidades locales ...............

3.2. Las Bases para el Pacto Local (24 de septiembre de1996) ...........................................................................3.2.1. Principales reivindicaciones de la FEMP .........3.2.2. La naturaleza de las peticiones formuladas por

la FEMP ...........................................................

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3.3. Las Medidas para el desarrollo del Gobierno Lo-cal, aprobadas por el Consejo de Ministros el 17 dejulio de 1998 ...............................................................3.3.1. Iniciativas legislativas (La entidad y trascen-

dencia limitadas de los Proyectos de Ley inte-grados en el Pacto Local) .............................

3.3.2. Medidas administrativas (Quince solucionesconcretas, pendientes, en parte, de implantacin).

3.3.3. Cdigo de conducta poltica .............................4. Tres propuestas esenciales para la reforma, desarrollo y

modernizacin de la accin pblica local ..........................4.1. La transferencia, traspaso o cesin de competencias y

funciones a las Entidades locales desde la Adminis-tracin General del Estado .........................................

4.2. La transferencia, traspaso o cesin de competencias yfunciones a las Entidades locales desde las Comuni-dades Autnomas .......................................................4.2.1. mbito de las transferencias: las sesenta peti-

ciones contenidas en las Bases para el PactoLocal ..............................................................

4.2.2. Procedimientos para llevar a cabo las transfe-rencias o traspasos: la intervencin decisiva delas Comunidades Autnomas ...........................

4.3. La necesaria reforma de la Ley Reguladora de las Ba-ses del Rgimen Local ................................................4.3.1. La nueva atribucin de competencias a las Di-

putaciones Provinciales ....................................4.3.2. La regulacin de la participacin ciudadana ....4.3.3. El rgimen especial de organizacin y funcio-

namiento de los municipios de gran poblacin..4.3.4. Una cuestin pendiente: la superacin del in-

framunicipalismo ...........................................5. A modo de eplogo .............................................................

FERNNDEZ FARRERES, Germn: Administraciones ins-trumentales .............................................................................1. La complejidad organizativa de los entes instrumentales

carece de una ordenacin completa y unitaria ...................

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Falta una regulacin comn ...............................................Falta una disciplina unitaria ...............................................

2. Autoridades o administraciones independientes, agen-cias, organismos o entidades pblicas de regulacin .....

3. Imprecisa delimitacin de los organismos pblicos (orga-nismos autnomos y entidades pblicas empresariales) ....Indeterminacin del rgimen jurdico de las dos categorasde entes instrumentales ......................................................

4. Insuficiente regulacin de las sociedades mercantiles detitularidad pblica y de las fundaciones privadas de inicia-tiva pblica o en mano pblica ..........................................Sociedades mercantiles de titularidad pblica ...................

5. Fundaciones pblicas y fundaciones privadas de iniciativapblica ................................................................................Revisin de la LOFAGE ....................................................

FERNNDEZ FARRERES, Germn: Corporaciones de De-recho pblico ..........................................................................1. Variedad de entes que reciben la denominacin de Corpo-

raciones de Derecho pblico ..............................................2. Corporaciones pblicas de carcter econmico .................3. Colegios Profesionales .......................................................

Necesidad de una Ley Bsica de Colegios Profesionales ..

IV. LAS POTESTADES DE LA ADMINISTRACIN SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: La Administracin

como poder regulador .............................................................1. Introduccin .......................................................................2. Problemas de orden material ..............................................

A) Asimtrica relacin entre normas legales y normas re-glamentarias .................................................................1) La desproporcin cuantitativa entre leyes y regla-

mentos .....................................................................2) El incierto lmite de la reserva de ley .....................

B) La hiperinflacin normativa .........................................1) Los datos .................................................................

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2) Las consecuencias ..................................................3) Las causas ...............................................................4) Las lneas de correccin .........................................

C) La ausencia de orden y racionalidad en el ejercicio dela potestad normativa ...................................................1) La tendencia a la dispersin y fragmentacin ........2) La volatilidad de los contenidos normativos ..........3) La indeterminacin de las vigencias ......................4) Propuestas ...............................................................

D) Los dficit de racionalidad en el contenido de lasnormas ..........................................................................1) Hiperregulacin regimentalista ................................2) La retroactividad y el respeto a las situaciones con-

solidadas ...................................................................3) Las situaciones de disparidad regulatoria injustifi-

cada ..........................................................................3. Disfunciones de orden formal .............................................

A) La titularidad de la potestad reglamentaria ...................1) Dispersin ................................................................2) Titularidad incierta ...................................................3) Indeterminacin de mbito ......................................

B) El procedimiento de elaboracin de normas .................1) La precariedad del procedimiento vigente ...............2) El proceso de elaboracin del texto inicial ..............3) La fase interministerial ............................................4) Los trmites de participacin externa ......................5) El tratamiento de los supuestos de urgencia ............

C) Publicacin, autenticidad y entrada en vigor ................1) Las deficiencias del sistema de publicidad ..............2) La carencia de sistemas de autenticacin ................3) La reconsideracin del rgimen de entrada en vigor.

REBOLLO PUIG, Manuel: Propuesta de regulacin generaly bsica de la inspeccin y de las infracciones y sancionesadministrativas .......................................................................1. La inspeccin administrativa .............................................2. Potestad sancionadora de la Administracin .....................

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V. EMPLEO PBLICO ROMN RIECHMANN, Carmen; SNCHEZ MORN,

Miguel, y VELZQUEZ LPEZ, Francisco Javier: Lneasde reforma del empleo pblico ...............................................Los empleados pblicos que tenemos ....................................La distribucin de los empleados pblicos .............................El rgimen jurdico del empleo pblico .................................La seleccin de los empleados pblicos .................................El desempeo de los empleados pblicos ...............................La formacin de los empleados pblicos ...............................Directivos pblicos .................................................................Las retribuciones de los empleados pblicos ..........................La negociacin colectiva de los empleados pblicos .............La responsabilidad del empleado pblico ..............................

SINZ MORENO, Fernando: tica pblica positiva ............1. El sentido de una tica pblica positiva .............................2. Compatibilidad entre el desempeo de una tarea en la fun-

cin pblica y la vida personal ..........................................3. Consideracin subjetiva: tica de los derechos y deberes

estatutarios .........................................................................a) Deber bsico: el trabajo bien hecho ..............................b) Dedicacin ....................................................................c) Sometimiento a la ley y convicciones personales .........d) Deber de obediencia .....................................................e) Lealtad ..........................................................................f) Imparcialidad: poltica y amistad ..................................g) Honorabilidad ...............................................................h) Confianza legtima y buena fe ......................................

4. Consideracin objetiva .......................................................a) Normas que facilitan la realizacin de los principios de

tica pblica ..................................................................b) Cdigo de tica pblica? .............................................

5. Cargos electos en la Administracin Pblica .....................

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VI. EL PAPEL DE LAS TECNOLOGAS DE LAINFORMACIN Y DE LAS COMUNICACIONESEN LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN

SEGARRA TORMO, Santiago: El papel de las tecnologasde la informacin y de las comunicaciones en la reforma dela Administracin ...................................................................1. Introduccin .......................................................................2. La participacin de los particulares ...................................

2.1. Planteamiento .............................................................2.2. El particular como afectado en un procedimiento es-

pecfico .......................................................................2.2.1. Oficina virtual ..................................................2.2.2. Identificacin electrnica y firma digital .........2.2.3. Acceso a los criterios administrativos ..............

2.3. El particular como afectado por el inters general .....3. La participacin de terceros ...............................................

3.1. Planteamiento .............................................................3.2. La representacin voluntaria en las relaciones tele-

mticas ........................................................................3.2.1. La acreditacin de la representacin en cada

actuacin ..........................................................3.2.2. La acreditacin de la representacin a travs

del vector de representaciones .........................3.2.3. Rgimen presuntivo de representacin en la

colaboracin social ...........................................3.2.4. Cuadro recapitulativo .......................................

4. El tratamiento de la informacin y la gestin del conoci-miento ................................................................................4.1. Planteamiento .............................................................4.2. Los datos: la informacin en formato estructurado ....4.3. Los documentos electrnicos: la informacin en for-

mato no estructurado ..................................................4.4. El capital intelectual: el conocimiento .......................

5. La redefinicin de los procedimientos y de la organiza-cin .....................................................................................5.1. La redefinicin de los procedimientos: planteamiento.5.2. Actuacin administrativa automatizada .....................

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5.2.1. Actuacin administrativa automatizada para elejercicio de potestades regladas .......................

5.2.2. Actuacin administrativa automatizada para elejercicio de potestades discrecionales ..............

5.2.3. Aplicacin de la gestin del conocimiento enla actuacin administrativa automatizada ........

5.3. Notificaciones telemticas ..........................................5.4. Cooperacin electrnica interadministrativa ..............

5.4.1. Modalidades de cooperacin electrnica .........5.4.2. Colaboracin en la instruccin de un procedi-

miento ..............................................................5.4.3. Sustitucin de la aportacin de los certificados

administrativos exigidos por una Administra-cin distinta a la que los emite .........................

5.4.4. Ventanilla nica electrnica .............................5.4.5. Tramitacin telemtica de la Sociedad Limita-

da Nueva Empresa ............................................5.5. Estructuras organizativas y tecnologas de la informa-

cin y de las comunicaciones: planteamiento general.5.6. Las unidades responsables de las TICs ......................5.7. Crisis del criterio de competencia por razn de terri-

torio ............................................................................6. Empleados pblicos ...........................................................

6.1. Las TICs como herramienta de trabajo ......................6.2. El empleado como miembro de la organizacin p-

blica ............................................................................6.3. E-learning ...................................................................6.4. Teletrabajo ..................................................................

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I. NECESIDAD Y SENTIDO DE LA REFORMADE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

LAS TRANSFORMACIONESDE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

DE NUESTRO TIEMPOJOAN PRATS CATAL

SUMARIO: 1. Los grandes desafos y transformaciones de la sociedad y de las Administracio-nes Pblicas espaolas: 1.1. Las Administraciones Pblicas se han adaptado a las grandes trans-formaciones vividas por la sociedad y el Estado desde la transicin democrtica. 1.2. Nuevosdesafos y la necesidad de un nuevo modelo de Administraciones Pblicas. 1.3. Especial consi-deracin de los impactos de la globalizacin en las funciones, organizacin y capacidades de lasAdministraciones Pblicas. 1.4. Fortalecer las capacidades de formulacin de polticas pblicasen un contexto de globalizacin. 1.5. Nuevas funciones y capacidades de las AdministracionesPblicas al servicio de la competitividad y la solidaridad internacional: 1.5.1. Competitividad.1.5.2. Solidaridad internacional. 1.6. La Sociedad del Riesgo.2. Sentido de las transformacio-nes: de la burocracia a la gerencia; de la gerencia a la gobernanza: 2.1. El paradigma burocr-tico y las razones de su arraigo y limitada vigencia actual. 2.2. De la burocracia a la gerencia:contribuciones y lmites de la nueva gestin pblica. 2.3. Reinventando el Estado regulador yconstruyendo las nuevas capacidades reguladoras. 2.4. La gobernanza como modo de goberna-cin caracterstico de nuestro tiempo: 2.4.1. Caractersticas de la gobernanza. 2.4.2. Principios debuena gobernanza. 2.4.3. La gobernanza como gestin de redes. 2.4.4. Una modalidad especfi-ca de gobernanza. 2.4.5. Algunas implicaciones para la reforma administrativa.

1. LOS GRANDES DESAFOS Y TRANSFORMACIONESDE LA SOCIEDAD Y DE LAS ADMINISTRACIONESPBLICAS ESPAOLAS

1.1. Las Administraciones Pblicas se han adaptado a las grandestransformaciones vividas por la sociedad y el Estado desdela transicin democrtica

Espaa es uno de los pases ms exitosos del mundo considerando sutrayectoria durante el ltimo cuarto del siglo XX, una de las pocas enque mayores cambios ha registrado la Humanidad. Hay indicadores in-ternacionalmente reconocidos que prueban sobradamente esta afirma-cin.

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Por ejemplo, Espaa ocupa el lugar 19 del ndice de DesarrolloHumano del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el De-sarrollo, Informe de 2003), que agrega indicadores de expectativade vida, escolarizacin y PIB por habitante. Comparada con los pa-ses de la Europa de los 15 estamos, sin embargo, detrs de todos, aexcepcin de Italia, Portugal y Grecia. Y preciso es reconocer que ladinmica de los ltimos aos unida al cambio en los criterios deagregacin nos ha hecho perder posiciones en relacin a las msprivilegiadas que llegamos a ocupar a mediados de los noventa.

Consideremos ahora algunos ndices agregados elaborados porel Instituto del Banco Mundial con referencia a 2002 (www.world-bank.org/wbi/ governance). Tomemos primero el indicador de par-ticipacin y responsabilidad, que mide agregadamente la calidadde los procesos polticos, el nivel de las libertades civiles y polticasvigentes, la independencia de los medios de comunicacin y el gradoefectivo de responsabilidad poltica. Nuevamente resulta que com-parados con el mundo y con como estuvimos no andamos mal, perocomparados con nuestros socios europeos slo vamos por delante deGrecia e Italia. La convergencia real, insistimos, no es slo un pro-blema econmico.

Si tomamos el ndice de estabilidad poltica y ausencia de vio-lencia, que agrega diversos indicadores que miden la percepcin dela probabilidad de desestabilizacin o cada del gobierno por me-dios inconstitucionales, incluidos la violencia y el terrorismo, resultaque nos hallamos por detrs de todos los socios europeos, aunque li-geramente por delante de tres llamativos pases: Reino Unido, Italiay Francia.

Considerando el ndice agregado de efectividad de los gobier-nos, que mide la calidad en la provisin de los servicios pblicos, lacalidad de la burocracia, la competencia de los funcionarios pbli-cos, su independencia poltica y la credibilidad del compromiso delgobierno con sus polticas, resulta que estamos por detrs de todosnuestros socios europeos, con las nicas excepciones de Portugal,Italia y Grecia.

Considerando el ndice agregado de calidad regulatoria, quemide la incidencia de las polticas desfavorecedoras de la eficienciade los mercados, la calidad de la supervisin bancaria y de otrosmercados regulados y la percepcin de las cargas injustificadamenteimpuestas al desarrollo de las operaciones empresariales, resulta queslo estamos ligeramente por delante de Francia, Italia y Blgica.

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El ndice Estado de Derecho agrega diversos indicadores quemiden hasta dnde los ciudadanos, empresas y organizaciones tie-nen confianza y se sienten vinculados por las normas jurdicas. In-cluye percepciones de la incidencia de la criminalidad, de la efectivi-dad y previsibilidad de la justicia, del cumplimiento efectivo de loscontratos... El ndice agregado trata de medir, en conjunto, hastaqu punto ha sido exitosa una sociedad en establecer un gobiernode las leyes en el que las expectativas de los actores econmicos ysociales se forman considerando el Derecho formal vigente. Slo Ita-lia y Grecia van por detrs de nosotros.

Finalmente, el ndice de control de la corrupcin, que agregaindicadores sobre pagos adicionales para que se muevan los asun-tos, efectos de la corrupcin en el entorno de negocios, gran co-rrupcin en la arena poltica, frecuencia y xito de las lites en lacaptura del Estado, arroja que, en trminos europeos, slo esta-mos por delante de Francia, Portugal, Italia y Grecia1.

Los indicadores reseados y la observacin experta corroboran laopinin, ampliamente compartida interna e internacionalmente, de quela transicin es el mejor negocio que hemos hecho los espaoles en elsiglo XX. Pero no nos permiten la autocomplacencia al hacernos cons-cientes de que todava es significativo el diferencial que nos separa delos pases ms avanzados en dimensiones institucionales crticas quetanta correspondencia guardan con el bienestar o desarrollo humano alargo plazo. El incremento de las capacidades institucionales (conceptoque incluye el diseo institucional, la formulacin de polticas pblicasy la gestin pblica) es un objetivo irrenunciable del mantenimiento yelevacin del nivel de vida de los/as espaoles/as. La reforma de las Ad-ministraciones Pblicas forma parte destacada del mismo.

La reforma de las Administraciones Pblicas debe situarse, en pri-mer lugar, en el contexto de las grandes transformaciones vividas pornuestra sociedad y nuestro Estado, que an estn en gran parte en curso(registrando mayores o menores niveles de imperfeccin) y que inclu-yen, al menos, las siguientes:

La transicin de un rgimen poltico autoritario, fuertemente re-presor pero exitoso econmicamente y con hondo calado social y cultu-ral, a un sistema democrtico bsico que va asentndose y avanzando

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1 Para una exposicin del marco conceptual, las reglas de agregacin y el alcance y lmitesde estos indicadores puede verse D. KAUFMANN, A. DARI y M. MASTRUZZI, Governance MattersIII: Governance Indicators for 1996-2002, en www.worldbank.org/wbi.

gradual y problemticamente en la cultura cvica y las prcticas polticasy mediticas espaolas.

La transicin de un rgimen de mera legalidad administrativa, quedesconoca las libertades polticas y gran parte de los derechos civiles ysociales, a un Estado de Derecho que todava se encuentra a considera-ble distancia de los que caracterizan las economas y sociedades msavanzadas.

La transicin desde un sistema centralista y uniformista a un Esta-do de las Autonomas que garantiza formalmente el derecho al autogo-bierno de las nacionalidades y regiones e institucionaliza la autonomalocal, pero que no consigue incluir a los nacionalismos democrticos enun proyecto renovado de Espaa y que todava no ha sido capaz de arti-cular unas relaciones intergubernamentales cooperativas y eficaces.

La transicin desde un Estado fuertemente interventor de un mer-cado predominantemente interno a un Estado en lnea con la constitu-cin econmica europea y a un mercado cada vez ms y mejor integradointernacionalmente, sin perjuicio de presentar diferenciales importantesde corrupcin, propensin de las lites a la captura poltica, deficienciasde los sistemas regulatorios y bajos niveles de productividad y compe-titividad.

La transicin de un Estado con accin social muy limitada a un Es-tado social que todava se halla a considerable distancia de los Estadoseuropeos del bienestar.

La transicin de un Estado aislado y subordinado internacional-mente a un Estado con presencia internacional poltica, econmica, cul-tural, de cooperacin al desarrollo y de ayuda humanitaria, aunque conel grave inconveniente de haber roto el consenso interno en poltica in-ternacional, desalineado del eje Bonn-Pars y corriendo el riesgo de gra-ve prdida de relevancia en la construccin europea.

La transicin desde una sociedad cerrada y autoritaria a unas so-ciedades abiertas, valoradoras y respetuosas de la diversidad, tolerantesy plurales, emprendedoras, responsables y solidarias, polticamente exi-gentes y activas, crecientemente respetuosas del orden constitucional yjurdico que fundamenta la seguridad y las libertades, que no ha podido,no obstante, erradicar el terrorismo ni desarrollar las capacidades paraenfrentar el gran desafo planteado por la inmigracin.

La transicin, apenas iniciada, de una sociedad desigualmente in-dustrializada a una sociedad globalizada y del conocimiento que exigeun replanteamiento drstico de los marcos institucionales que fueron ca-paces de producir crecimiento, empleo y bienestar en las sociedades in-

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dustriales y que ya no pueden hacerlo en las condiciones tecnolgicasdel mundo de hoy.

Contra lo que en un primer momento creyeron algunos, las Adminis-traciones Pblicas no fueron un obstculo mayor para el despliegue deestos procesos trados a la agenda por la transicin democrtica y, aun-que tampoco fueron un dinamizador decisivo de los mismos, los acom-paaron siempre, se fueron adaptando a ellos y, en algunas ocasionesimportantes, hasta los facilitaron. Baste con recordar el papel jugado du-rante la transicin por importantes colectivos de funcionarios espaolesque se contaron entre los muchos que asumieron como referentes movi-lizadores la democratizacin y la europeizacin.

A lo largo del cuarto de siglo de democratizacin que hemos vividolas Administraciones espaolas tambin se han ido transformando, aun-que se trate de cambios principalmente incrementales, espontneos, ca-susticos, que no responden a grandes diseos o modelos orientadores.No ha habido entre nosotros ninguna gran reforma o estrategia admi-nistrativa, sino una sucesin de medidas de reforma, casi siempre con-tingentes que han ido adaptando (o alterando parcialmente) el modeloburocrtico y autoritario heredado a las nuevas exigencias del buen de-sempeo administrativo. Ms especficamente, Espaa apenas ha vividosino como plido reflejo el gran movimiento reformista experimentadoen casi todos los pases de la OCDE, plasmado en polticas nacionalesde modernizacin administrativas, elaboradas bajo la inspiracin de lanueva gestin pblica, cuyos principales contenidos se exponen msadelante.

Las Administraciones espaolas presentan hoy, en cualquier caso, uncuadro muy diferente al del inicio de la transicin. Han sufrido muchoscambios a veces no intencionales que las convierten en un paisajemuy diferente contempladas desde afuera y en conjunto. Casi todas es-tas transformaciones podran interpretarse como respuestas asistemti-cas y de alcance muy limitado a la necesidad de introducir complejidad,diversidad y dinamismo en la estructura normativa, organizativa, de re-laciones con el sector privado, en los procedimientos de decisin, en lasrelaciones con el sector no gubernamental, en la estructura de personal,en los sistemas de direccin, en la incorporacin de las nuevas tecnolo-gas de la informacin y la comunicacin, en las formas de solucin deconflictos, y un largo etctera.

Al no responder estos cambios a un sistema, plan o modelo general yconstituir muchas de ellas excepciones al paradigma de racionalidad le-

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gal y gerencial, representado por la burocracia weberiana, se ha tendidoa interpretar muchas veces como huidas del Derecho lo que en reali-dad son expresin de las crisis de adaptacin del modelo burocrtico alas exigencias de buena administracin de nuestro tiempo. En realidad,los riesgos de las reformas realizadas no han procedido tanto del aleja-miento de las viejas ideas cuanto de la falta de nuevas con las que enca-rar los problemas nuevos. Tambin es cierto que la experimentacin delos nuevos diseos institucionales no siempre ha sido acertada. De he-cho, nunca se deben desconsiderar los riesgos de la captura de los inte-reses pblicos por grupos de inters, ya sean polticos, burocrticos, cor-porativos, empresariales o mediticos. La tica nunca sobra, pero lamala poltica, como la mala administracin, no se resuelven con tica,sino con buen diseo institucional que incentive los comportamientospoltico, administrativo, empresarial y cvico correctos y responsables.

1.2. Nuevos desafos y la necesidad de un nuevo modelode Administraciones Pblicas

El dato decisivo viene constituido, en todo caso, por los nuevos desa-fos que, como consecuencia de los procesos de globalizacin y transi-cin a la sociedad del conocimiento, enfrenta hoy la sociedad espaola,los cuales se traducen en necesidades, valores y demandas sociales nue-vos que requieren de un impulso decisivo e integral a los movimientosespontneos de reforma administrativa hasta ahora registrados. Por ello,la Orden APU/1014/2003, de 25 de abril, reconoce que se hace necesa-rio impulsar la reforma global de las Administraciones Pblicas, acuyo efecto se constituye un grupo de expertos para elaborar un diag-nstico de la situacin actual y proponer las principales lneas de refor-ma de las Administraciones Pblicas, el cual se remitir por el Ministrode Administraciones Pblicas a la Comisin de Rgimen de las Admi-nistraciones Pblicas del Congreso. Paralelamente, esta Comisin delCongreso, por Resolucin de 21 de mayo de 2003, acuerda la creacinde una Subcomisin para el estudio de las principales lneas de re-forma y la bsqueda del consenso poltico necesario para el diseodel nuevo modelo de Administraciones Pblicas.

Las Administraciones Pblicas a las que se aspira deben ser un refle-jo coherente con la sociedad que se ambiciona. No hay buena adminis-tracin con mala sociedad y no hay buena sociedad que dure sin unabuena administracin que la sirva. Si los valores, principios y procedi-

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mientos de una buena administracin no llegan a constituir valores so-ciales, si no se insertan en la cultura cvica del pas, si son slo valoresde buena tcnica o de buena administracin, fallar la demanda social yla presin poltica que son condicin necesaria de toda reforma adminis-trativa autntica. Las Administraciones deben ser valoradas desde la so-ciedad a la que sirven, y sus servidores los funcionarios deben re-conceptualizarse como servidores civiles antes que como servidores delEstado. El objetivo central debe ser construir una buena sociedad, y elinstrumento imprescindible para ello, entre otros, es construir una buenaAdministracin. Si aspiramos a una sociedad democrtica avanzada,que alcance los niveles de libertad, bienestar, seguridad, cohesin yequidad de los pases con que de verdad aspiramos a converger, tendre-mos que abordar decididamente la puesta a punto de nuestras Adminis-traciones Pblicas. Para ello habr que superar la dinmica de los par-cheos y plantear de una vez una estrategia integral de reformaadministrativa.

Por ello y las razones adicionales que ms adelante se exponen, so-mos partidarios decididos de replantear el modelo an dominante al queresponden en general (aunque muy desigualmente) las Administracio-nes espaolas, es decir, el modelo burocrtico con fuertes inercias au-toritarias, bajo nivel de Estado de Derecho, escasa y desigual informa-cin y participacin ciudadanas, bajo nivel de responsabilidad, cargaburocrtica y procedimental excesiva para ciudadanos y empresas, esca-sa orientacin a los resultados, bajos niveles de transversalidad y cola-boracin interadministrativa, excesivos niveles de corrupcin, bajascompetencias para el accionar internacional, y aprovechamiento escaso,desigual e insuficiente de las potencialidades brindadas por las TICs(tecnologas de la informacin y la comunicacin).

Consideramos un grave error la creencia de que los avances in-dudables de la sociedad espaola durante el ltimo cuarto de siglopodrn mantenerse con simples reformas incrementales del modeloadministrativo vigente. Al contrario, creemos que Espaa no podrponerse a la altura de los pases ms avanzados democrtica y so-cialmente si, como han hecho y estn haciendo muchos de estos pa-ses, no se replantea de manera drstica su modelo de Administra-ciones Pblicas.

Para ello: 1) habr que partir de las races histricas de las Adminis-traciones espaolas, pues no vale ni el copiar ni el trasponer ligeramentesoluciones institucionales producidas por procesos histricos diferentesdel nuestro, que hoy, afortunadamente, y como consecuencia del mar-

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gen de experimentacin abierto por las autonomas, ya no es un modelonico ni uniforme, sino crecientemente diversificado y plural, ms atono con la gestin de la complejidad, diversidad y dinamismo de nues-tro tiempo; 2) habr que tomar en cuenta los nuevos desafos que hoy seofrecen para el bienestar futuro de la ciudadana, las nuevas correspon-dientes tareas de las Administraciones, las nuevas condiciones y entor-nos sociales y culturales, las nuevas tecnologas disponibles, y 3) habrque explicitar y reforzar el cuerpo de valores y principios que deben in-formar y desde los que se debe cohesionar y legitimar la organizacin yla actuacin de las Administraciones de nuestro tiempo, sin perjuicio deabrirse desde ellos a la pluralidad cooperativa de experimentaciones yaprendizajes.

Los nuevos desafos proceden fundamentalmente de los procesos encurso de globalizacin y transicin a la sociedad del conocimiento. Es-tos procesos estn generando una complejidad, diversidad y dinamismosin precedentes. Estn generando, asimismo, una interdependencia desi-gual que hace emerger la llamada sociedad del riesgo. Todo esto mo-dula o altera decisivamente las tareas tradicionales de las Administra-ciones, exige tareas nuevas y obliga a plantear todas ellas encondiciones nuevas.

Por ejemplo, la procura de bienes pblicos indivisibles (servicios utiuniversitatis), objeto de la tradicional funcin de polica, se plantea demodo completamente diferente. La prevencin de la salud, la seguridadinterior y exterior incluido el terrorismo, las catstrofes naturales, lasostenibilidad ambiental, los accidentes de circulacin, laborales, pro-ductivos, de transporte, de manipulacin gentica y un largo etctera, nopuede hacerse sino de modo parcial y subordinado mediante las interven-ciones tradicionales de reglamentacin, inspeccin y sancin. Las tareasfundamentales hoy son otras: creacin de observatorios, sistemas de in-formacin y conocimiento, sistemas de alerta temprana, dispositivos decoordinacin de acciones pblicas, privadas y civiles, campaas de sensi-bilizacin, programas de formacin... Incluso intervenciones clsicascomo las regulaciones cambian de sentido, pues al darse a nivel suprana-cional, o hasta global, requieren capacidades para influir efectivamenteen la regulacin no siempre formal de los flujos de bienes, servicios,personas, informacin, capitales, etc., en que la globalizacin consiste.

Igual sucede con funciones tan sealadas como las de produccin denormas, preparacin de polticas y programas o de aseguramiento debienes pblicos divisibles o de mrito mediante la prestacin de servi-cios pblicos (uti singuli). Hoy no basta con que la norma incluida la

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ley sea legtima jurdico-formalmente. Se exige que se halle debida-mente instruida que manifieste la ratio y no slo la voluntas a queresponde y que lo haga no slo mediante una fundamentacin sufi-ciente, sino adems considerando los diversos intereses y valoracionesexistentes en la sociedad y dando la posibilidad de deliberacin infor-mada a todos ellos, sin perjuicio de la decisin final que slo a las auto-ridades democrticamente representativas compete. De ah la importan-cia creciente que para el Estado democrtico de Derecho va tomando eltema de la calidad de las normas, medida y valorada no slo en trmi-nos de rigor tcnico y de seguridad jurdica, sino tambin de legitimidaddemocrtica, medida a su vez por las posibilidades de informacin yparticipacin deliberativa efectivamente otorgadas a los diversos gruposde inters concernidos por la norma.

Igual sucede con las polticas pblicas. Ya no se entienden legtimassi procuran slo el rigor tcnico y la decisin de la autoridad democrti-camente representativa. El mundo ha cambiado sustancialmente y la de-mocracia representativa tal como se practicaba en las sociedades indus-triales ha entrado en crisis. Especialmente en las sociedades msavanzadas, los ciudadanos se sienten ms libres, mejor informados, mscapaces de analizar por s mismos las polticas pblicas de su inters,son menos ideolgicos y ms independientes polticamente y tambinms desconfiados hacia la accin unilateral de las instituciones, los pol-ticos y los tecncratas. Como comnmente se seala, estamos pasandode un modelo de democracia representativa en que los votantes dele-gaban su poder cada equis aos a sus representantes electos a una de-mocracia representativa en que el compromiso y el inters directo delciudadano es casi constante. Por eso, en casi todos los pases ms avan-zados se desarrollan esfuerzos sistemticos de informacin y partici-pacin ciudadana, bien conscientes de que la legitimidad y eficacia delas polticas pblicas quedan cuestionadas si su elaboracin y puesta enprctica no cuentan con la representacin de los grupos de inters pri-vados o cvicos directamente concernidos por las mismas.

Lo mismo puede decirse de las nuevas formas de organizacin yprestacin de los servicios pblicos uti singuli (proveedores de lo quelos economistas llaman bienes pblicos divisibles, que incluyen tantolas utilidades pblicas agua, luz, gas, comunicaciones, transpor-tes... como los servicios personales decisivos para la formacin de ca-pital humano y social, como la educacin o las prestaciones sanitarias ysociales), tema al que nos referimos despus ms circunstanciadamente.Baste ahora con sealar que:

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1) La productividad en la prestacin de muchos de estos serviciosexige la creacin de organizaciones empresariales capaces de movilizarimportantes recursos financieros, de innovacin tecnolgica y gerencia-les, muchas veces formando parte de conglomerados econmicos trans-nacionales. Este dato plantea una contradiccin: por un lado, abona lasuperioridad de la gestin privada de los servicios; pero, por otro, plan-tea una clara asimetra entre la empresa prestadora y la Administracinresponsable de la prestacin del servicio. Esta contradiccin exige inno-vaciones importantes tanto de rgimen jurdico como de construccin decapacidades institucionales en la Administracin y de involucramientode los usuarios en la prestacin del servicio.

2) La prestacin de los servicios de naturaleza personal (educa-cin, salud, asistencia social, culturales...) ante la diversidad de usuariosa los que se dirige ya no consiente su organizacin y produccin unifor-mes. En sociedades plurales, desiguales en niveles de cultura y renta,cuando no multitnicas y pluriculturales, el modelo burocrtico de orga-nizacin y prestacin de servicios pblicos ya no es racional. Se bus-can formas alternativas como la organizacin de mercados planificadoso cuasimercados, la construccin de competencia fortaleciendo la de-manda a travs de bonos o, ms recientemente, la construccin de mo-delos que combinan la jerarqua en el centro con redes de agentes plura-les de servicio pblico capaces de articular el esfuerzo y conocimientoque se halla disperso entre todos ellos. Obviamente, todas estas innova-ciones plantean la exigencia de nuevas funciones, organizacin y capa-cidades en las Administraciones Pblicas tradicionales. En definitiva, deun nuevo modelo de Administracin.

1.3. Especial consideracin de los impactos de la globalizacinen las funciones, organizacin y capacidadesde las Administraciones Pblicas

La globalizacin hace referencia al proceso de integracin crecientede las sociedades y las economas no slo en trminos de bienes, servi-cios y flujos financieros, sino tambin de ideas, normas, informacin ypersonas. La globalizacin contempornea es ms rpida, intensa y ba-rata que cualquiera de los procesos de internacionalizacin que la hanprecedido. Las redes mundiales en expansin en las que se mueven loscapitales, las ideas, las informaciones, los conocimientos, los trficosilegales, las actividades criminales, las pandemias, la lluvia cida o el

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CO2... conforman un tejido cada vez ms denso y fluido de interdepen-dencias. La vida, no slo de las empresas, sino de los pueblos y de lagente, resulta cada vez ms afectada: hoy, el trabajo, el bienestar, la paz,la seguridad, las comunicaciones, la sostenibilidad... y, en general, lasexpectativas de vida de las personas dependen cada vez ms de procesoseconmicos, sociales, polticos y culturales que slo de manera muy li-mitada estn bajo el control de los Estados.

El tipo de cohesin social conseguido histricamente mediante elpoder regulador de los Estados democrticos de Derecho hoy resulta im-posible si algunos poderes reguladores clave no se transfieren desde elEstado nacional hacia unidades que alcancen y se pongan al mismo ni-vel que la economa transnacional. Ahora bien, como el conglomeradodiverso (de Estados, organismos multilaterales, empresas transnaciona-les y, ocasionalmente, ONGs de mbito global) que hoy ejerce el poderregulador a nivel global no responde ante los pueblos, se origina inevita-blemente un dficit de legitimacin democrtica de las regulaciones glo-bales.

La globalizacin ha puesto en cuestin la constelacin nacional quehaba surgido trabajosamente de la Paz de Westfalia. El Estado territo-rial, la nacin y la economa circunscritas y autodeterminadas dentro delas fronteras nacionales, sede de la institucionalizacin del proceso de-mocrtico, ya no existen ms como ideal creble. Como ha sealado Ha-bermas, si el Estado soberano ya no puede concebirse como indivisiblesino compartido con agencias e instancias internacionales, si los Estadosya no tienen control pleno sobre sus propios territorios, si las fronterasterritoriales y polticas son cada vez ms difusas y permeables, entonceslos principios fundamentales de la democracia liberal (el autogobierno,el demos, el consenso, la representacin y la soberana popular) se vuel-ven problemticos. La poltica nacional ya no coincide con el espaciodonde se juega el destino de la comunidad poltica nacional.

Consideramos importante destacar tres procesos interrelacionadosproducidos por la globalizacin que estn en la base de las transforma-ciones de la gobernabilidad de nuestro tiempo:

1) El primero acontece en el interior del Estado y se expresa en elfenmeno universalizado de la devolucin o descentralizacin. Los go-biernos nacionales ya no pueden pretender asumir toda la responsabili-dad por el desarrollo nacional. Los desafos especficos del desarrollo sedan tambin hoy y preponderantemente (como tendremos oportunidadde desarrollar despus, al referirnos a las funciones de las Administra-

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ciones Pblicas en la competitividad econmica) en el espacio metropo-litano y regional. La movilizacin de energas colectivas a este nivel seconsigue mediante la construccin de espacios pblicos democrticosregionales o metropolitanos, que responden o acaban generando identi-dades y comunidades que es preciso saber articular dentro del Estado-nacin o plurinacional y a nivel global.

2) El segundo se refiere a la globalizacin de las regulaciones de laeconoma global, es decir, de las normas, estndares, principios y reglasque gobiernan la produccin y el comercio global, as como los meca-nismos de coercin previstos para garantizar su cumplimiento, los cua-les enmarcan despus, cuando no determinan directamente, muchas delas regulaciones econmicas que cantarn los Parlamentos naciona-les. Estas regulaciones resultan de un proceso deliberativo plasmado enacuerdos entre actores colectivos, los cuales no pueden tener la legitimi-dad procedente de una sociedad civil constituida polticamente. El dfi-cit democrtico de las regulaciones transnacionales brinda la oportuni-dad de que las organizaciones no gubernamentales se vayan filtrando enel proceso deliberativo y obtengan ocasionalmente xitos importantes.Surge as cada vez con ms fuerza la idea de una sociedad civil global aconstruir sobre el suelo firme de unos derechos de Humanidad globalesefectivamente garantizados.

3) El tercero se refiere a la repercusin de la globalizacin sobre elsustrato cultural/nacional de la sociedad civil forjado desde el proyectode un Estado nacional. La revalorizacin de lo local y lo singular, la in-capacidad del Estado nacional para integrar los ideales de progreso en laforja de una sola identidad nacional, los flujos migratorios y las solidari-dades comunitarias de origen estn liquidando la nacin cultural ni-ca como el sustrato histrico-social de la solidaridad civil. Los Estadosdesarrollados se estn haciendo todos multiculturales o plurinacionalesy plantean la necesidad, histricamente nueva, de construir una ciudada-na multicultural o plurinacional.

Todo lo anterior no significa en absoluto desconocer la importanciacentral que va a seguir desempeando el Estado-nacin en la gobernabi-lidad de nuestro tiempo. Contrariamente, el Estado-nacin va a seguirsiendo la arena poltica y el recurso indispensable y ms potente de quehoy disponemos para favorecer positivamente las transformaciones an-tes indicadas. Aunque los Estados nacionales van a perder necesaria-mente poderes en favor de entidades subestatales y supranacionales, ysus tareas y funciones se estn transformando de hecho, ello no implica

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en absoluto prdida de relevancia ni de centralidad poltica. El Estadodemocrtico de Derecho sigue siendo la instancia decisiva, pero su pa-pel cambia: deber renunciar a ser el solucionador omnipotente de to-dos los problemas, delegando hacia arriba (al nivel internacional, aorganizaciones multilaterales y supranacionales), de modo que la arqui-tectura de la gobernabilidad global vaya asentndose sobre ncleos re-gionales eficientes; simultneamente, los actores locales ganan signifi-cacin dentro de la nacin y los actores no estatales asumen funcionesque hasta ahora se adjudicaban al Estado. Estn surgiendo los contornosde una sociedad red en la que el Estado-nacional cumple funciones dearticulacin e integracin hacia adentro y hacia afuera, y en la que tam-bin las instituciones no estatales y las empresas han de asumir respon-sabilidades por el desarrollo.

A los Estados les va a corresponder cada vez ms un papel de ges-tor de las interdependencias entre desafos, actores y estrategias situa-dos a lo largo del eje local-global. Esto exige grandes capacidades de se-guimiento, jurisdiccin y coordinacin internacional, as como decomunicacin y una gran disposicin a aprender que trascienda las fron-teras. La poltica va a tener lugar en estructuras horizontales y verticalescada vez ms fuertes: estructuras en redes dentro de las sociedades estnadquiriendo cada vez ms importancia; la conduccin jerrquica dentrode una instancia poltica se convierte en excepcin; sistemas de sobera-na compartida perforan la soberana nacional; una estructura multinivelde la arquitectura de la gobernabilidad global, en la que acta una plura-lidad de actores privados y pblicos, se superpone al sistema interna-cional del mundo de los Estados. La transformacin de la poltica en esadireccin est en marcha desde hace tiempo debido al proceso de globa-lizacin.

La globalizacin no ha debilitado a los Estados, que siguensiendo los actores clave en la arena poltica interna e internacional.Pero estn cambiando sus roles. Los Estados dejan de ser los prove-edores universales para convertirse en catalizadores, habilitadores,protectores, orientadores, negociadores, mediadores y constructoresde consensos. La globalizacin est produciendo un nuevo orden deroles, asociaciones, partenariados entre los gobiernos, los ciudada-nos y las empresas y fortaleciendo la influencia del pblico en lasinstituciones y los gobiernos... Crecientemente, el Estado es llamadoa actuar como el vnculo entre los diversos actores implicados en losprocesos de planificacin, regulacin, consulta y toma de decisiones.El Estado sigue procurando su funcin de cohesin social, pero aho-

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ra apareciendo como el hub de actividades que conectan distintosactores en los ms diversos campos, actividades, regiones, culturas,profesiones e intereses. Para eso no sirven las viejas estructuras bu-rocrticas decisionales jerrquicas. La diferenciacin creciente denecesidades, tecnologas, habilidades, ideologas e intereses ha pro-ducido una gran difusin del poder. Las estructuras monocrticas,compactas, piramidales, que constituyen el legado del racionalismodel XVIII, ya no representan la realidad de las Administraciones P-blicas contemporneas... [Naciones Unidas, Departamento de Asun-tos Econmicos y Sociales (2001), World Public Sector Report. Globa-lization and the State].

La globalizacin est produciendo, en efecto, que todas las polticasinternas sean o estn teidas de internacionalidad. Los Ministerios deAsuntos Exteriores pierden su monopolio tradicional sobre la accin ex-terior del Estado; los presidentes se involucran cada vez ms en polticaexterior y, de hecho, la dirigen; los ministros de lnea desarrollan suspropias redes internacionales; numerosos agentes descentralizados o nogubernamentales hacen lo propio. En este contexto, se hace necesario,en primer lugar, replantear el papel, la capacidad institucional y la orga-nizacin de los Ministerios de Asuntos Exteriores. El primer riesgo aconjurar es la fragmentacin de la accin externa del Estado, dada lainevitabilidad del incremento del nmero de actores internos participan-tes en la misma. Para ello es necesario mejorar drsticamente la coordi-nacin interna de la accin exterior. La experiencia internacional acon-seja establecer o fortalecer mecanismos eficaces de coordinacin quepueden responder a muy diversos modelos.

A estos efectos, quiz lo ms urgente es crear o fortalecer la capa-cidad central necesaria para gestionar las interconexiones polticasque resultan de la globalizacin. Entre otras cosas, se ha de poder pro-veer a los responsables de las distintas polticas sectoriales de una per-cepcin fundada de las ramificaciones internas e internacionales de susdecisiones sectoriales. Para ello deber adoptarse una visin estratgi-ca y a largo plazo de los intereses y prioridades exteriores, centrn-dose slo en el seguimiento y apoyo de las polticas directamente re-feridas a los mismos. El que este rol de coordinacin sea jugado por losMinisterios de Asuntos Exteriores mediante una red que los vincule conla Presidencia y los Ministerios de Economa, Hacienda e Interior, almenos, o que, alternativamente, sea asumido por una unidad situada enla Presidencia, resulta ya un tema debatible que deber resolverse prag-mticamente en cada caso. Tampoco aqu hay modelo indiscutible.

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La disminucin de soberana que la globalizacin conlleva puede sercompensada con la oportunidad que la misma abre para influir en losdems pases y en el orden global resultante. Pero para lograr esta in-fluencia hace falta superar la mera presencia y conseguir representacine involucramiento regular en las deliberaciones internacionales. Ahorabien, como los Estados no pueden pretender involucrarse eficazmenteen todo y a la vez, debern por ello desarrollar la capacidad de estable-cer objetivos y prioridades estratgicas. Sobre esta base podrn definirfundadamente los ejes de su participacin en los foros internacionales,partiendo de una mejor conceptuacin de los intereses nacionales en re-lacin a determinados eventos internacionales. Cuando no se tiene fuer-za suficiente, ganar influencia pasa por la credibilidad internacional, ysta slo se consigue con consistencia poltica y coherencia interna.

La credibilidad e influencia internacional se acrecienta cuando losdems Estados perciben que un gobierno sabe lo que dice y tiene volun-tad y autoridad de cumplir lo que promete. La habilidad de un gobiernopara fundamentar sus compromisos en base a un cuerpo de principios yprioridades nacionales puede tambin ayudar a mejorar su credibilidadinternacional y a la construccin de los consensos internos para aplicarlos compromisos. Todo ello exige la capacidad de desarrollar unmarco de referencia para la accin exterior que, al menos, defina ogarantice:

los objetivos de la poltica y la accin exterior en cada uno de losforos;

las competencias y limitaciones de las instituciones y procesos in-volucrados;

los medios a travs de los que el Gobierno nacional participar einfluir en las decisiones internacionales;

la gestin de las relaciones continuas entre los actores internos cla-ve, y en especial del flujo de informacin y de los procedimientosde resolucin de conflictos entre ellos (especialmente entre los mi-nistros y la unidad central de coordinacin);

la consistencia con los objetivos y polticas nacionales afectados;la compatibilidad constitucional y legal.

La globalizacin mejora tambin las oportunidades de compartir conlos colegas de otros pases que estn viviendo los mismos problemas. Laemergencia progresiva de redes y de organizaciones facilitadoras de lasmismas permite multiplicar los contactos, compartir experiencias y for-

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talecer el proceso de aprendizaje. La globalizacin significa tambinque los gobiernos podrn apoyarse en la experiencia de otros pases paraformular e implementar sus propias polticas. Esto no tiene nada que vercon copiar o importar. Exige el desarrollo de una capacidad poltica ygerencial ajena a la funcin pblica tradicional, la cual, a juicio de algu-nos autores, constituye un rasgo destacado de la competitividad na-cional.

Todo ello nos lleva a una ltima y obvia exigencia de la globaliza-cin: la redefinicin de los conocimientos, actitudes y habilidades re-queridos de los lderes polticos y de la funcin pblica. Las habilida-des lingsticas; la sensibilidad multicultural; la capacidad deconstruccin y manejo de redes; la visin y gestin estratgica; la capa-cidad de negociar, de construir equipos, de gerenciar la tensin y el con-flicto, y, quiz sobre todo, de mantener la credibilidad necesaria para di-rigir procesos de experimentacin y aprendizaje, resultan aspectoscrticos de la reinvencin del liderazgo poltico y de la funcin pblicaque requiere nuestro tiempo.

1.4. Fortalecer las capacidades de formulacin de polticaspblicas en un contexto de globalizacin

Aunque las polticas pblicas se formulan e implementan creciente-mente en base a redes de actores interdependientes, esto no obsta a reco-nocer que el motor y corazn de las polticas pblicas sigue radicandoen los poderes ejecutivos de nuestros distintos niveles de gobierno. Antelas transformaciones tan radicales que la globalizacin impone, la claveradica en el fortalecimiento de las capacidades de apoyo al liderazgo dela Presidencia de los ejecutivos con un doble propsito: 1) fortalecer lacapacidad de previsin y manejo de los conflictos poltico-sociales conla intencin de hacer del conflicto la oportunidad para acelerar el proce-so de aprendizaje social de nuevas reglas, valores y capacidades para laaccin colectiva, y 2) garantizar la coherencia de la accin del gobiernotanto entre sus distintos componentes como con los actores relevantesde la sociedad civil y del sector privado. Esto ltimo presupone la capa-cidad de produccin y de comunicacin de una visin o agenda presi-dencial creble, soportada en la coherencia del comportamiento y en eldebido manejo de la imagen, capaz de movilizar una coalicin suficien-te de intereses y de opinin.

La bsqueda de un modelo de polticas pblicas coherente con lo an-

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terior puede apoyarse en la distincin propuesta por Dror entre: 1) lasfunciones de servicio, ejecucin y gestin de los gobiernos, y 2) sus fun-ciones de orden superior. Las primeras son cuantitativamente ms nu-merosas, pero las segundas son las ms importantes, pues a ellas perte-necen todas las relacionadas con la modificacin de las trayectoriascolectivas mediante decisiones que, en esencia, constituyen intervencio-nes en el proceso histrico. Todas las polticas abocadas a dirigir lastransformaciones de las sociedades y los gobiernos de Espaa para suadaptacin a las nuevas realidades de la globalizacin y la sociedad dela informacin pertenecen claramente a las funciones de orden superiory son responsabilidad, en ltimo trmino, de la autoridad presidencial.Fortalecer su capacidad, y en general la del poder ejecutivo, para formu-lar e implementar tales polticas resulta crtico.

Para encontrar el modelo de formulacin de polticas pblicas de or-den superior es necesario trascender las nociones convencionales deeficiencia y eficacia (no obstante su importancia) y concentrarse enlo que podra llamarse la capacidad de influir en el futuro en la direccindeseada. ste es el principal objetivo de la mejora de las polticas pbli-cas. sta es la justificacin tambin del movimiento internacional obser-vable por lograr un gobierno ms compacto, que concentre sus esfuer-zos en las funciones bsicas de orden superior y traslade a otrasestructuras (agencias independientes, sector privado, Administracionesdescentralizadas) las tareas de servicio, de ejecucin y de gestin.

Un modelo de formulacin de polticas que atienda a estas funcionesde orden superior debera tomar en cuenta los aspectos siguientes:

a) Las polticas deben enmarcarse en una estrategia nacional deconvergencia real con las naciones ms avanzadas, pero deben respon-der a la vez a una visin realista; para ello es necesario vincular mejorlas polticas a largo plazo y las decisiones inmediatas con la finalidad desuscitar credibilidad y movilizacin de apoyo; esto exige la difcil com-binacin de un conocimiento muy preciso a la vez de la realidad sobre laque se opera y de los procesos histricos profundos que han producidoel auge y decadencia de las naciones.

b) Las polticas deben responder a una priorizacin de las cuestio-nes crticas, salvando el riesgo de desviacin a lo urgente; a su vez, esnecesario introducir creatividad en el planteamiento de las opcionespolticas, habida cuenta de que las exigencias del presente y del futurose alejan cada vez ms de las pautas y opciones exitosas en el pasado.

c) La formulacin de polticas desde una visin de largo plazo ha

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de incorporar el dato ineludible de la incertidumbre; sta hace que todaslas decisiones no dejen de ser sino apuestas imprecisas con la historia,por lo que la formulacin requiere de gran sutileza con la finalidad deobtener ventajas y de disminuir los riesgos ante los comportamientosinesperados.

d) La formulacin ha de responder a un enfoque de sistemas, a unavisin integrada que atienda a la interaccin entre las distintas decisio-nes sectoriales; la cohesin se intenta con equipos de personal con co-metido de integracin, tales como las oficinas presupuestarias y diversosmecanismos de coordinacin; la experiencia demuestra, sin embargo,que la visin integral resulta muy difcil, lo que abunda en la necesidadde adoptar un enfoque amplio de sistemas, a fin de que las decisionespuedan tener en cuenta las interacciones y las repercusiones amplias yde que se puedan agrupar varias decisiones con el propsito de conse-guir efectos sinrgicos.

e) Las polticas deben responder a un razonamiento moral y a laafirmacin de valores, con la finalidad de incrementar el nivel de com-promiso y de cultura cvica.

f) Una formulacin de polticas de calidad debe tener cabalmenteen cuenta los recursos en sentido amplio, comprensivos tanto de los re-cursos econmicos como de los recursos polticos, morales y cvicos,actuales y de futuro, lo que implica mejorar la capacidad para efectuarclculos de costos de las polticas y de establecer presupuestos al res-pecto.

g) La formulacin de polticas, especialmente en los pases inmer-sos en grandes procesos de autotransformacin, debe tomar como obje-tivo prioritario las instituciones y su evolucin, incluidas las estructuras,los procesos, el personal, los sistemas de incentivos, el medio cultural,etc. El Derecho reviste, en este sentido, particular inters debido a sudoble funcin de marco constrictivo de las polticas y de principal ins-trumento de las mismas.

h) El xito de la formulacin de polticas depende en gran medidade la participacin intelectual de toda la sociedad sobre una base plura-lista; esto responde no slo a una exigencia moral; la participacin so-cial es tambin una necesidad funcional de la formulacin de polticas,porque la creatividad es un proceso difuso al que la atmsfera guberna-mental no le resulta propicia.

i) En entornos turbulentos como los actuales, la formulacin de po-lticas debe atender a la gestin de las crisis; stas abren la oportunidadde poner en prctica lo que en circunstancias normales resultara impo-

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sible; por lo que uno de los objetivos de la formulacin de polticas hade consistir en mejorar la adopcin de decisiones relacionadas con lascrisis, contando siempre con la inevitable improvisacin, pero tratandode detectar las esferas ms propensas a la crisis y mejorando la capaci-dad de las instituciones y el personal encargados de la gestin de lasmismas.

j) Un modelo de formulacin de polticas debe concluir con el re-conocimiento de la necesidad de organizar un aprendizaje constante;para ello es indispensable evaluar sistemticamente los resultados de lasgrandes polticas; a estos efectos no siempre valen los indicadores de re-sultados; cuando se estn evaluando polticas complejas de amplio al-cance, los resultados pueden no ser indicadores fiables de la calidad delas polticas; la evaluacin puede avanzar entonces mediante un examencrtico de las hiptesis y los procesos que dieron lugar a las polticas2;esto no obsta, sin embargo, a la necesidad de ir desarrollando los marcosinstitucionales y las capacidades organizativas que hagan viables y con-fiables la necesaria medicin y evaluacin de las polticas.

Del modelo que acaba de evocarse se desprenden una serie de reco-mendaciones claras y especficas. La primera y ms importante es la ne-cesidad de avanzar en la profesionalizacin de la formulacin de po-lticas. Espaa sigue teniendo un dficit importante de think-tanks y dethink and do tanks, cuyos roles institucionales no pueden ser sustituidos

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2 Los sistemas y las tcnicas de medicin de resultados plantean exigencias que no son f-ciles de colmar. En Estados Unidos, la Ley que implant en 1993 un vigoroso programa de me-dicin de resultados en todas las Agencias del Gobierno Federal est produciendo importantesbeneficios, aunque tamb