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I-AIG-03-2016

ESTUDIO ESPECIAL SOBRE EVALUACIÓN DEL

SISTEMA INTEGRADO DE ACTIVIDAD

CONTRACTUAL

Agosto, 2016

Informe I-AIG-03-2016

i

AAUUDDIITTOORRIIAA IINNTTEERRNNAA

IINNFFOORRMMEE II--AAIIGG--0033--1166

EESSTTUUDDIIOO EESSPPEECCIIAALL SSOOBBRREE EEVVAALLUUAACCIIÓÓNN DDEELL SSIISSTTEEMMAA IINNTTEEGGRRAADDOO

DDEE AACCTTIIVVIIDDAADD CCOONNTTRRAACCTTUUAALL

CCoonntteenniiddoo

1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................ 1

1.1 ORIGEN DEL ESTUDIO ........................................................................................................... 1

1.2 OBJETIVO ................................................................................................................................ 1

1.3 ALCANCE DEL ESTUDIO ........................................................................................................ 1

1.4 VALOR AGREGADO ................................................................................................................ 1

1.5 GENERALIDADES DEL ESTUDIO .......................................................................................... 2

1.6 ASPECTOS POSITIVOS .......................................................................................................... 6

2 RESULTADOS .................................................................................................................................... 7

2.1 SOBRE LOS INFORMES DE LA DIVISION DE FISCALIZACION OPERATIVA Y EVALUATIVA RESPECTO DEL SIAC ..................................................................................... 7

2.2 MEJORAS AL SIAC VISUALIZADAS POR LOS USUARIOS .................................................. 8

2.2.1 SOBRE LA ACTUALIZACIÓN DE LOS USUARIOS REGISTRADOS .......................... 9

2.2.2 PERCEPCIÓN DE LOS USUARIOS DEL SIAC ......................................................... 10

2.3 INTEGRIDAD DE LA INFORMACIÓN DEL SIAC .................................................................. 15

2.3.1 INSTITUCIONES QUE REGISTRAN EN EL SIAC ...................................................... 15

2.3.2 MONTOS DE ADJUDICACIÓN ELEVADOS. .............................................................. 17

2.3.3 REGISTRO DEL MONTO PRESUPUESTADO. .......................................................... 18

2.3.4 SECUENCIA NUMÉRICA DE PROCEDIMIENTOS. ................................................... 20

2.4 .REGISTRO DE RESOLUCIONES EN EL SIAC POR PARTE DE LA DIVISIÓN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA .................................................................................... 22


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3 CONCLUSIÓN .................................................................................................................................. 23

4 RECOMENDACIÓN .......................................................................................................................... 24

A LOS GERENTES DE LAS DIVISIONES DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA; GESTIÓN DE APOYO Y CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA ................... 24

5 OBSERVACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN ............................................................................... 25


1

AUDITORIA INTERNA

INFORME I-AIG-03-16

ESTUDIO ESPECIAL SOBRE EVALUACIÓN DEL SISTEMA INTEGRADO DE ACTIVIDAD CONTRACTUAL (SIAC)

11 IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN

11..11 OORRIIGGEENN DDEELL EESSTTUUDDIIOO

La realización de este estudio de auditoría tiene su origen en el Plan General de la Auditoría Interna 2016.

11..22 OOBBJJEETTIIVVOO

El Objetivo General de esta auditoría consistió en evaluar el Sistema Integrado de Actividad Contractual en cuanto a su operación y funcionamiento según los lineamientos vigentes. Contemplando lo relacionado con su operación y utilidad tanto para los funcionarios de la Contraloría General de la República (CGR) como para las instituciones y el público en general.

11..33 AALLCCAANNCCEE DDEELL EESSTTUUDDIIOO

El período objeto de estudio abarcó el año comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del 2015, se amplió cuando se consideró necesario.

La auditoría se efectuó, en lo pertinente, de conformidad con la Ley General de Control Interno No. 8292, las Normas Internacionales para el Ejercicio Profesional de la Auditoría Interna, las Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, las Normas para el Ejercicio de la Auditoría Interna en el Sector Público, las Normas Técnicas para la Gestión y el Control de las Tecnologías de Información y el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Auditoría Interna de la Contraloría General de la República.

Además se consideró en lo pertinente, las potestades previstas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política de Costa Rica; la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República No. 7428 y demás resoluciones y normativa correspondiente.

11..44 VVAALLOORR AAGGRREEGGAADDOO

Con este estudio la Auditoría Interna pretende fortalecer el Sistema de Control Interno Institucional, al identificar opciones de mejora sobre la vigencia, operación, aprovechamiento y uso del Sistema Integrado de Actividad Contractual.


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11..55 GGEENNEERRAALLIIDDAADDEESS DDEELL EESSTTUUDDIIOO

La posibilidad jurídica de la Contraloría General de mantener un sistema que le permita obtener información sobre la actividad contractual; así como brindarla según corresponda, se sustenta principalmente, en la Ley de Contratación Administrativa y sus reformas en donde se establece:

“Artículo 101.- Deber de informar.

La administración remitirá, cada tres meses, un reporte a la Contraloría General de la República, en el cual informará sobre la actividad contractual desplegada durante ese período. En ese informe, por lo menos, se suministrará un detalle de los procedimientos de contratación iniciados, los actos de adjudicación, las calidades del contratista, el objeto y el monto de las operaciones, la partida presupuestaria que respalda la erogación y los demás datos de interés, que se definirán reglamentariamente.”.

Por su parte el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, señala:

“Artículo 225.—Deber de informar.

La Administración, deberá informar a la Contraloría General de la República sobre la actividad contractual que desarrolle, consignado, al menos, los procedimientos de contratación iniciados, los actos de adjudicación, las calidades del contratista, el objeto y el monto de las operaciones, así como otros datos de relevancia sobre la actividad contractual de la Administración. La Contraloría General de la República podrá indicar, mediante resolución, el medio, la periodicidad del suministro de la información, así como qué otros datos de relevancia deberán serle brindados. Igualmente podrá establecer formatos generales de presentación que faciliten el procesamiento de la información. En caso de la Administración Central y de todas aquellas Instituciones que utilicen el Sistema de Compras Gubernamentales CompraRED, esta información será suministrada a través de dicho Sistema.”.

Mediante la resolución D-4-2005-CO-DDI del 14 de diciembre del 2005, modificada integralmente con la resolución R-CO-66-2007 del 19 de diciembre del 2007, del Despacho Contralor, la Contraloría General de la República comunicó las Directrices para el Registro, la Validación y el uso de la Información sobre la Actividad Contractual Desplegada por los Sujetos Pasivos del Control y la Fiscalización de la Contraloría General de la República.

Con tales directrices este Órgano Contralor pone en operación un sistema automatizado de registro y procesamiento de la información de la actividad contractual desplegada por los entes y órganos sujetos al control y fiscalización de la CGR, al cual se le ha denominado Sistema Integrado de Actividad Contractual (SIAC), orientado a proveer información para la gestión, el control y la fiscalización y para satisfacer la demanda de información de los diferentes interesados en esta materia.

Como producto de la presentación del borrador de este informe, surgieron comentarios de la Administración, externando dudas sobre la falta de un único patrocinador responsable de la gestión y los controles del SIAC. En ese sentido, se comentó que en su origen ese Sistema nació para atender requerimientos de tres Divisiones, en el caso de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa fundamentalmente en lo relativo al artículo 101 de la Ley de Contratación Administrativa N° 7494; la entonces División de Asesoría y Gestión


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Jurídica, para lo referente a administrar apelaciones, objeciones y el levantamiento de incompatibilidades, y por su parte, la División de Contratación Administrativa con el interés del módulo de refrendo de contratos.

La figura del patrocinador se define en el punto 6.1.2, de la Metodología para el Desarrollo de Proyecto de Tecnología de Información y Comunicaciones, de la Unidad de Tecnologías de Información, como “…el jefe de la unidad organizacional para la cual se va a desarrollar un proyecto de TIC. Según sea el proyecto pueden verse involucrados más de un patrocinador.” 1. Con base en esa definición, una vez desarrollado y puesto en operación el sistema, en las Directrices sobre Seguridad y Buen Uso de las Tecnologías de Información y Comunicaciones2, se establece que “e) Los usuarios patrocinadores de los sistemas de información de la CGR definirán los roles y privilegios que aplican a los diferentes usuarios de las aplicaciones. Mediante estos roles se establecerá la segregación de funciones y la delegación de acciones. La UTI implementará estos roles y privilegios conforme a lo que los patrocinadores soliciten para cada sistema.”; determinándose así como patrocinador de un sistema, la jefatura o las jefaturas que seguirán con la responsabilidad sobre la gestión y los controles respectivos.

Para tales efectos se observó que, la entonces Contralora General de la República, estableció el direccionamiento del SIAC mediante los “Lineamientos Internos para el registro, operación y uso del Sistema Integrado de la Actividad Contractual”, emitidos en la Resolución del Despacho Contralor No. R-CO-46-2006 del 16 de mayo de 20063, establecidos entre otros, para “…delimitar las labores del personal de la Contraloría General de la República encargado de registrar, validar y utilizar la información del Sistema en sus diferentes módulos…”. En el apartado “III De la Administración del Sistema”, de estos lineamientos, se formalizan las siguientes responsabilidades:

1. Considerando el interés institucional que tiene el sistema, dentro de la Unidad de Servicios de Información de la División de Desarrollo Institucional se creará un equipo de trabajo encargado de administrar y velar por el debido funcionamiento integral del SIAC. Tendrá a su cargo, además de otras que se determinen, las siguientes funciones:/ i.Dar seguimiento al registro de la información por parte de las distintas entidades./ ii. Atención de consultas de los usuarios internos y externos. Aquellas que no puedan resolverse directamente en ese equipo, deberán ser canalizadas al enlace respectivo de la DFOE, DAGJ o de la DCA según corresponda, manteniendo el seguimiento sobre la consulta hasta su finalización./ iii. Generación de estadísticas, reportes e indicadores en coordinación con los distintos usuarios, con quienes también coordinará la conveniencia de publicarlos en el sitio Web de la Contraloría./ iv. Seguimiento a las alertas que el sistema genere sobre omisiones de información u otras por parte de las administraciones, elaborar los apercibimientos que correspondan, verificar el cumplimiento de los plazos perentorios, y canalizar a la unidad interna correspondiente los casos de incumplimiento./v. Integrar, priorizar y canalizar hacia la Unidad de Sistemas y Tecnologías de Información los distintos requerimientos de mejora al sistema./ vi. Registro y actualización de los catálogos de información utilizados por el

1 En esa Metodología, el patrocinador, “es el máximo jerarca (o en quien delegue), de la Unidad Organizacional

para la cual se va a desarrollar el proyecto de TIC.”; es quién además de aprobar la solución tecnológica y fecha para entrada en operación del sistema, según el punto de control 10.6, también da por aceptados los productos finales del proyecto de desarrollo del sistema.

2 R-DC-0004-2015. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Despacho Contralor., del 29 de enero de

2015. 3 Actualmente vigentes


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sistema./ 2. Las Divisiones informarán al referido equipo de trabajo sobre la conveniencia del desarrollo de nuevos módulos, implementación de cambios y la aprobación de la evolución a nuevas versiones del SIAC./ 3.La USTI es la encargada de brindar el soporte técnico y realizar los respaldos necesarios para garantizar la conectividad, operación, confidencialidad, e integridad del SIAC; así como del desarrollo de las mejoras necesarias en el SIAC./ 4.Será responsabilidad de la Unidad de Servicios Financieros la actualización automática de los tipos de cambio de las monedas extranjeras que utiliza el Sistema.

En concordancia con tales lineamientos, mediante oficio DGA-UJI-0087 del 13 junio de 2011, la Unidad Jurídica Interna, comentó sobre tales responsabilidades para las Gerencias de Gestión de Apoyo (responsabilidades que tuvo la anterior División de Desarrollo Institucional); Fiscalización Operativa y Evaluativa y Contratación Administrativa.

Así las cosas, ese Sistema cuenta con esas divisiones como patrocinadores responsables de su gestión y control, la duda externada en la presentación del borrador de este informe se orientó particularmente, en cuanto a la falta de un responsable único de la gestión y control del Sistema; no obstante, conforme a la normativa expuesta, ello no aplica en este caso, ya que el modelo allí establecido, organiza y dispone esa responsabilidad en igual nivel a tres divisiones; lo cual amerita a lo interno y entre tales instancias, claridad sobre cada responsabilidad asignada y efectivos canales de gestión y coordinación, indispensables en esquemas de liderazgo compartido, y en este caso, para garantizar la eficiencia en el funcionamiento y control del sistema.

Lo anterior, es fundamental debido a que este Sistema se ha considerado, como uno de los esfuerzos realizados en materia de transparencia del uso de los fondos públicos, y así se ha expuesto en diferentes Memorias Institucionales. Tal es el caso de la Memoria del 2010, en donde se comenta que la Contraloría General le ha dado relevancia estratégica, entre otros, a incrementar la confianza en el accionar de la institución, por lo que con base en el artículo 11 constitucional, se ha comprometido a rendir cuentas sobre el desarrollo y los resultados de la gestión institucional, utilizando para esto, la generación de información para contribuir con el control de parte de usuarios interesados, como los señores Diputados, la ciudadanía y los medios de prensa, por medio de su plataforma tecnológica y sus sistemas de información institucionales, incluido el Sistema en comentario.

Asimismo, en la Memoria del 2012, se informa sobre la escalada que han tenido las calificaciones recibidas por la iniciativa de Gobierno Digital y el INCAE, donde la CGR ha pasado a ocupar el puesto 3° en ese mismo año, aduciendo que se debe a la implementación de nuevas soluciones tecnológicas, basadas, entre otros, en la obtención de información valiosa a partir de los datos registrados en el Sistema Integrado de Actividad Contractual.

Finalmente, en el 2013 y 2014 se comenta sobre los esfuerzos sostenidos por parte de la CGR. para la mejora continua en medios tales como el SIAC, cuya información permitió habilitar la consulta denominada “Conozca en que se gasta su dinero”.

Por la importancia que reviste esta herramienta para el quehacer institucional, se deben considerar algunos elementos sujetos de mejora en relación con el control, fortalecimiento y revisión del Sistema que nos ocupa, determinados por esta Auditoría Interna y vertidos en el presente informe.


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Es necesario indicar que durante la consulta del borrador de este informe sobre la evaluación del Sistema Integrado de Actividad Contractual, el 26 de julio de 2016, mediante el expediente 19.123, se aprobó en segundo debate el proyecto denominado “Transparencia de las contrataciones administrativas por medio de la reforma del artículo 40 y de la adición del artículo 40 bis a la Ley N° 7494, Contratación Administrativa de 2 de mayo de 1995, y sus reformas”, mediante el cual se establece, en lo que interesa:

“Artículo 40.- Uso de medios digitales

Toda la actividad de contratación regulada en la presente ley, así como aquella que se regule bajo cualquier régimen especial, deberá realizarse por medio del Sistema digital unificado de compras públicas.

Dicho sistema de gestión será único y centralizado y su administración estará a cargo del Poder Ejecutivo.

El sistema deberá reproducir toda la información relativa a cada una de las etapas del procedimiento de compras.

Asimismo, el Sistema digital unificado de compras públicas garantizará la total transparencia y publicidad de cada uno de los procedimientos, documentos e información relacionada con dichos procesos de compras, para lo cual el sistema debe reproducir la información en formatos digitales aptos para que el público pueda descargarlos, copiarlos, manipularlos y reproducirlos.

Para realizar los actos previstos en esta ley, la administración y los particulares deberán ajustarse a las regulaciones de la Ley N.° 8454, Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, de 30 de agosto de 2005.

Artículo 40 bis.- Obligaciones de transparencia

Toda institución pública que realice cualquier tipo de contratación regulada en esta ley deberá incluir un vínculo en sus páginas web, para que la ciudadanía acceda a la página del Sistema digital unificado de compras públicas. Además, deberá publicar, en su página web y en lenguaje fácilmente comprensible a cualquier lector, al menos la siguiente información:

a) El anuncio sobre el hecho de que se ha tomado la decisión administrativa de iniciar un proceso de contratación, incluyendo los productos o servicios a contratar.

b) Los aspectos más relevantes del cartel de licitación.

c) Cada una de las ofertas recibidas, las cuales deberán publicarse inmediatamente después de cerrado el plazo para su recepción.

d) El oferente escogido, las razones y los criterios que justificaron su escogencia.

e) Los términos más importantes del contrato.

f) Cualquier otra información que se determine vía reglamento.


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Toda institución pública que realice actividad contractual excluida de concurso por existir proveedor único, las contempladas en los incisos e), f) y h), los entes públicos no estatales y las empresas públicas mencionadas en el artículo 2, así como los supuestos mencionados en el artículo 2 bis, ambos de la presente ley y la actividad contractual excluida de concurso según el reglamento de esta ley, deberán publicar, en su página web y en lenguaje fácilmente comprensible a cualquier lector, los aspectos mencionados en este artículo, según corresponda al tipo de contratación efectuada.

TRANSITORIO ÚNICO.- Los entes públicos, que a la entrada en vigencia de la presente ley no posean los recursos humanos y digitales necesarios para efectuar las contrataciones por medio del Sistema digital unificado de compras públicas, tendrán un plazo improrrogable de un año para cumplir con las obligaciones establecidas en la presente ley. Salvo autorización del ente ejecutor del Sistema digital unificado de compras públicas, que no podrá excederse de seis meses adicionales, en casos debidamente justificados. ”.

11..66 AASSPPEECCTTOOSS PPOOSSIITTIIVVOOSS

Se deja constancia del compromiso con el cual los funcionarios de la Unidad de Sistemas de Información realizan el descargo de sus funciones para propiciar un mejoramiento continuo respecto de la calidad de la información que ofrece el Sistema para los diferentes usuarios (internos y externos), así como la disposición para atender y suministrar la información solicitada para la realización del presente estudio. De igual forma, se reconoce la diligencia de los funcionarios de la Unidad de Tecnologías de Información y de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, para brindar la información requerida por esta Auditoría Interna. Por otra parte, se reconoce el interés mostrado por la Gerencias participantes a fin de orientar apropiadamente este tema.


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22 RREESSUULLTTAADDOOSS

22..11 SSOOBBRREE LLOOSS IINNFFOORRMMEESS DDEE LLAA DDIIVVIISSIIOONN DDEE FFIISSCCAALLIIZZAACCIIOONN OOPPEERRAATTIIVVAA YY

EEVVAALLUUAATTIIVVAA RREESSPPEECCTTOO DDEELL SSIIAACC

Con la Resolución D-4-2005-CO-DDI del 14 de diciembre del 2005, modificada integralmente mediante la R-CO-66-2007 del 19 de diciembre del 2007, esta Contraloría General estableció las directrices para el registro, la validación y el uso de la información sobre la actividad contractual desplegada por los sujetos pasivos del control y la fiscalización de la CGR. El sistema que se derivó de esas directrices debe funcionar como un proveedor de información para la gestión, control y fiscalización sobre la actividad contractual de las instituciones del Estado y para mostrar la información concerniente a esa actividad a nivel nacional y externo.

En ese marco normativo se le asigna la responsabilidad a la Unidad de Servicios de Información (USI) de poner a disposición de los sujetos pasivos un sistema informatizado para el registro de lo información en materia contractual. Lo anterior para efectos de que, entre otros, la CGR cuente con la citada información para la adecuada labor fiscalizadora que le compete.

Sobre el particular la Unidad Jurídica Interna de la División de Gestión de Apoyo, emitió el Criterio Jurídico DGA-UJI-0087 del 13 junio de 2011, en el cual manifiesta que se tiene “…una función de apoyo, meramente administrativa y técnica (en donde ubicaríamos las responsabilidades de la USI) y otra fiscalizadora de fondo, la que esencialmente se encargaría de valorar el contenido de la información que remite la primera y además determinar el régimen sancionatorio que aplica en caso de no cumplirse los deberes que exigen las disposiciones de Contraloría sobre el SIAC.”, competencia de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa (DFOE), por medio de las actividades de fiscalización. Además agrega que la USI: “…tiene el deber de asegurarse que la información que las partes indican estar agregando, se encuentre en la página del SIAC y que sea legible; complementariamente, se entendería que es parte de sus tareas emitir alertas respecto a retrasos en la completitud de la información…” (El destacado no es del original)

En información contenida de una muestra de informes emitidos por la DFOE relativos a estudios realizados en diferentes instituciones del Sector Público (2007-2010-2011), se observan errores que hacían dudar del nivel de confianza de la información contenida en el SIAC, ya que presentaban inconsistencias con respecto a la incluida en los expedientes de contratación, lo cual le restaba seguridad a la información que la Administración incluyó en el Sistema, y por ende, se limitaba el poder garantizar su razonabilidad y certeza, de manera que se estaría ante el riesgo de llegar a conclusiones incorrectas.

Además, consta en esos estudios realizados por la DFOE, que en la mayoría de las instituciones evaluadas no se habían desarrollado mecanismos de control para el aseguramiento de la calidad de dicha información, mecanismos que son responsabilidad de las Administraciones.

Sobre el particular, la DFOE emitió disposiciones a los responsables en cada una de las instituciones, y recomendaciones a los Gerentes de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa y del Área de Servicios Económicos para el Desarrollo, como líder del Macroproyecto sobre Contratación Administrativa, con las cuales se pretendía fortalecer el


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SIAC como herramienta para la toma de decisiones y para los procesos de fiscalización de la CGR.

En general las disposiciones iban dirigidas al establecimiento de mecanismos de control para que se respaldara la gestión y que se garantizara la calidad de la información del SIAC, ello en cumplimiento del marco regulador, y para que las organizaciones llegaran a contar con las políticas, procesos y recursos que garanticen la autenticidad, integridad, oportunidad y seguridad de dicha información.

No obstante esos estudios realizados por la DFOE, en el presente estudio, se evidencia que se mantienen errores que van en detrimento del nivel de confianza depositado en la integridad de la información contenida en el Sistema que nos ocupa.

Por último se debe señalar que, esta Auditoría Interna determinó que no se han realizado recientemente fiscalizaciones sobre la materia, lo anterior a pesar de que la USI ha manifestado que se siguen presentando omisiones de registro o errores de digitación por parte de algunas instituciones del Sector Público. En ese orden, se observó el informe DFOE-DL-IF-00015-2014-Informe de auditoría de carácter especial acerca del Sistema de Control Interno Financiero de la Municipalidad de Barva, en cuyo aparte de “Generalidades acerca de la Auditoría”, se comenta que entre las debilidades señaladas como fundamento para la puntuación obtenida en el Índice de Gestión Municipal (IGM), destaca, entre otros, los atrasos en los registros de los procesos de contratación administrativa en el Sistema Integrado de Actividad Contractual (SIAC). No obstante, el tema no es considerado dentro de los resultados del Informe y tampoco se emitieron recomendaciones al respecto.

Sin perjuicio de las medidas que de corto plazo correspondan, es imprescindible comentar que con la aprobación de la Ley “Transparencia de las contrataciones administrativas por medio de la reforma del artículo 40 y de la adición del artículo 40 bis a la Ley N° 7494, Contratación Administrativa de 2 de mayo de 1995, y sus reformas”, en segundo debate el pasado 26 de julio 4 , donde se obliga a todas las instituciones del Sector Público a procesar sus compras mediante un Sistema Digital Unificado de Compras Públicas, se genera un cambio trascendental respecto de la información y funcionalidad que presenta el SIAC, ya que parte importante de ambas estarían contenidas en el sistema que al respecto se defina, lo cual plantea la necesidad de un análisis profundo e integral sobre la eventual duplicidad o complementariedad de tales sistemas, así como el tomar las medidas para que, se minimicen errores como los comentados en el presente punto. Ello con el fin de lograr un efecto de mejora y fortalecimiento sostenido de la información contenida en el SIAC; aunado, a la importancia de asegurarse la implementación de las mejoras requeridas al respecto.

22..22 MMEEJJOORRAASS AALL SSIIAACC VVIISSUUAALLIIZZAADDAASS PPOORR LLOOSS UUSSUUAARRIIOOSS

Con el propósito de obtener información para evaluar el uso y aprovechamiento por parte de los usuarios, de los productos del Sistema, se efectuaron encuestas a diferentes grupos de usuarios del Sistema, tanto internos como externos, con el propósito de aprovechar su experiencia y determinar opciones de mejora que potencien la utilidad de tal herramienta.

4 Ver últimos párrafos del punto 1.5 de este informe.


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Para ello se solicitó a la USI el detalle de funcionarios del Sector Público registrados con un rol asignado en el SIAC, para una muestra de 30 instituciones (nombre, correo electrónico, número telefónico y rol asignado).

La USI remitió los datos de 338 funcionarios del Sector Público pertenecientes a las 30 instituciones de la muestra, lo anterior por cuanto en una institución, diferentes funcionarios, pueden tener uno o varios de los 8 roles existentes5.

Asimismo, se seleccionaron 128 funcionarios de la Contraloría General, pertenecientes a los diferentes niveles (desde Gerente de División hasta Fiscalizador Asistente), para aplicar la citada encuesta, cuyos principales resultados fueron los siguientes:

22..22..11 SSOOBBRREE LLAA AACCTTUUAALLIIZZAACCIIÓÓNN DDEE LLOOSS UUSSUUAARRIIOOSS RREEGGIISSTTRRAADDOOSS

Al enviar la encuesta a los citados 338 funcionarios, se determinó que el registro de tales usuarios está desactualizado, por cuanto de las 62 respuestas recibidas existieron 8 respuestas de los encuestados que manifestaron no estar relacionados actualmente con el SIAC, aún cuando cuentan con un rol asignado en el Sistema.

Los casos detectados provienen de instituciones tales como RACSA, Ministerio de Hacienda, Corte Suprema de Justicia y Poder Judicial.

Las razones expuestas de los casos detectados se refieren a que no son usuarios del SIAC, o que tienen un plazo considerable o importante de no trabajar en materia de contratación administrativa y por lo tanto no tienen relación con dicho Sistema, incluso casos en los que nunca han utilizado el SIAC.

Además de lo anterior hay 64 casos en que el envío de la encuesta falló por cuanto no fue posible su entrega, por lo cual se contactó la institución, en donde se informó a esta Auditoría Interna sobre las razones del problema presentado, entre las principales respuestas se encuentran las de: usuarios que ya no laboraban para esa institución, cambios de dominio, errores en los nombres de las cuentas de correos, incluso había personas pensionadas o fallecidas.

Por otra parte, algunas de las respuestas se referían a funcionarios que no registran directamente en el SIAC, por cuanto sus compras se realizan por medio de CompraRed ó Merlink y esos sistemas migran la información al SIAC. En algunos casos se trata de adscritas a Ministerios cuyas compras se realizan a través del Ministerio respectivo, todo lo anterior según información suministrada por los mismos usuarios.

En comentarios de las preguntas de desarrollo de la Encuesta, 4 funcionarios indicaron que no tienen acceso a la herramienta, o bien que desconocen el uso del sistema, lo anterior se contradice con la asignación de roles otorgada.

5 Roles:

01-Rol Registra Procedimientos 05-Rol Registra Contratos 02-Rol Borra Procedimientos 06-Rol Resuelve Contratos 03-Rol Registra Recursos 07-Rol Auditor 04-Rol Resuelve Recursos 08-Rol Consultas


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Parte fundamental de registro de transacciones en el SIAC lo constituyen los usuarios (personas) que pueden realizar diferentes actividades en el Sistema, por ello esta Auditoría Interna con pruebas adicionales, amplió la verificación de los casos de los usuarios que pueden iniciar procedimientos.

Como resultado de esas pruebas ampliadas se determinó que de la totalidad de los usuarios, que tienen asignado el rol “SIAC_ROL_REG_PROC _CONTRACTUAL”6, para el período comprendido entre el 2014 y hasta mayo del 2016, cerca del 60%7 de éstos, no han realizado transacción alguna, relativa al registro de procedimientos. (Ver imagen siguiente)

Lo descrito evidencia que la información referente a los usuarios del SIAC, presenta elementos desactualizados, situación que va en detrimento del criterio de integridad de la información, que debe caracterizar a los sistemas automatizados. Adicionalmente, debilita el control de la gestión de los recursos sensibles para la Contraloría General, como es la actividad contractual, que se podría ejercer por medio de la herramienta que nos ocupa, por cuanto por ejemplo, se podrían materializar el riesgo de que funcionarios desvinculados de la gestión relativa a la contratación administrativa, ejecuten accesos y alteraciones de datos de forma indebida.

22..22..22 PPEERRCCEEPPCCIIÓÓNN DDEE LLOOSS UUSSUUAARRIIOOSS DDEELL SSIIAACC

Tal y como se expuso, para cada grupo se confeccionó una encuesta con los ítems de acuerdo con la naturaleza de su interacción con el Sistema. De seguido se exponen los principales resultados obtenidos de las respuestas de la encuesta completada por 62 usuarios del SIAC (Del grupo de las 338 enviadas), y que conviene se consideren para introducir las mejoras que se requieran, con el propósito de que el Sistema se constituya en un mecanismo de control ágil, confiable y de utilidad para sus usuarios:

6 Rol de registro de procedimientos contractuales.

7 El total de usuarios registrados en el Sistema que cuentan con los permisos para crear procedimientos es de

3026, de los cuales, según información del SIAC, 1829 nunca han efectuado tal clase de registros.


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De las 62 respuestas, 39 manifiestan que el SIAC apoya la ejecución de sus tareas mediante reportes, consultas y otros.

En contraposición de lo anterior, al preguntar sobre la frecuencia de consulta de la información contenida en el SIAC, únicamente 18 indican que continuamente utilizan esa información; 28 la usa esporádicamente, y por último 16 no la consulta nunca.

Las razones expuestas del por qué no se utiliza van dirigidas, entre otros, a:

No se considera un sistema muy confiable, dado que no se registran las modificaciones unilaterales o contratos adicionales, por tanto no se reflejan los gastos reales de algunas de las contrataciones, tampoco los cambios que se realizan en cuanto a las prórrogas de apertura de ofertas y/o actos de adjudicación.

Se considera un poco complejo para exportar la información de los reportes ya sea para Excel o Word. Es poco amigable y un poco difícil de llevar todo el proceso.

La página continuamente está en mantenimiento o es muy lenta la plataforma.

Además, se le solicitó a los encuestados que detallaran propuestas de mejora al Sistema, los temas indicados fueron los siguientes:

Información disponible, con más reportes y más simples en virtud de la importancia de la información que contiene el sistema (Desde la consulta de


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ciudadanos que se refleje la información del encargado de cada contratación y el registro de las modificaciones unilaterales o contratos adicionales).

Sistema más ágil, ya que se comenta que existen limitaciones para incluir datos en forma seguida (sin tener que devolverse a la página principal), en ocasiones el ingreso al sistema se torna difícil por saturación en las líneas, se plantea el requerimiento de que se abra la posibilidad de que se copien de una invitación o cartel de licitación, todas las líneas detalladas en forma íntegra, ordenándolas numéricamente de acuerdo con invitación o cartel de licitación, y permita indicar el código presupuestario correspondiente a ese bien o servicio.

Brindar capacitación o Manual del Uso del SIAC, práctico y compresivo. (Para instituciones pequeñas, de manera que le sea amigable, fácil y útil)

Que una vez que las áreas técnicas activan cualquier sistema de compras genere comunicación a las unidades de control administrativo automáticamente.

Respecto de las 128 encuestas a lo interno de la CGR, se obtuvieron 76 respuestas cuyos principales resultados son:

40 de las 76 respuestas recibidas, indicaron que no utilizan la información contenida en el SIAC para realizar sus tareas. Y de las 36 restantes, 23 señalaron que no lo han hecho en los últimos meses. De seguido se muestra gráficamente lo comentado.

Sobre el particular, 35 de los 36 usuarios que afirmaron que si utilizaban el SIAC (es decir 97%), considera que la información allí contenida, es importante o muy importante para el desarrollo de sus funciones, no obstante de esos 36 usuarios, 19 (52%) no considera que tal información sea confiable.

En cuanto al uso de esa información para planificar su trabajo, solo 20 de esos 36 usuarios lo aplica para esa materia. Las razones de su utilización se centran en:

Para planificar evaluaciones de contratación administrativa y en el desarrollo de tales estudios de fiscalización enfocados en esa materia, utilizando además herramientas de análisis de datos que permitiera obtener conclusiones con el fin de direccionar de forma más eficiente el trabajo.


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Es un procedimiento de la etapa de planificación para el desarrollo de los estudios, y en la fase de examen se utiliza para lo relacionado con la ejecución de recursos, como por ejemplo determinar en qué compraba mayormente el ente en estudio.

Se utiliza para corroborar información de las denuncias pero no para la planificación, en el caso del Área de Denuncias e Investigaciones se espera poder utilizar esta información para realizar casos de oficio.

La planificación del Área se basa en los lineamientos emitidos por la Gerencia de División, en los cuales ya se consideran las diferentes estrategias (determinantes de cambio, procesos críticos, proyectos AI´s, liquidaciones presupuestarias, seguimiento de disposiciones, etc.) que se deben considerar en la formulación de los proyectos de auditoría. Por ejemplo, para el Plan de Trabajo 2015, se desarrolló un proceso de auditoría enfocado en la revisión de contratación administrativa en instituciones catalogadas como de "Alto Riesgo", relacionado con la estrategia del objetivo estratégico institucional OE3 Prevención de la corrupción.

Una de las respuesta asegura que desconoce si el nivel gerencial utiliza la información del SIAC, y en un caso se indica que la Gerencia del Área no la toma en cuenta, pero los equipos de auditoría sí(compras realizadas por el sujeto auditado, insumo primordial en la planificación de algunos proyectos de auditoría)

En cuanto a las respuestas relativas a la no utilización, la principal es que no es información que garantiza una adecuada toma de decisiones (poco confiable).

Respecto del uso de la información registrada en el SIAC, en los estudios de fiscalización que se asignan, de acuerdo con las respuestas de los encuestados, su uso varía por cuanto, depende del tema que se desarrolla, pero en la mayoría de las respuestas se señala como uno de los insumos para determinar posibles áreas de estudio, incluso en la actividad de planificación; se menciona que algunos procedimientos de auditoría establecen el indagar en las distintas fuentes de la CGR sobre aspectos diversos, entre ellos la actividad contractual. También, se comenta que como parte de las auditorías financieras se considera dentro de la planificación la consulta de dicho sistema, para obtener información general sobre las contrataciones realizadas por la institución. Asimismo, se indica que regularmente se utiliza para valorar las decisiones que ha tomado la administración activa en cuanto a inversiones y mejoramiento de los servicios públicos. En el caso de las investigaciones que realiza el Área de Denuncias e Investigaciones, se detalla que si es muy importante revisar antecedentes, uno de éstos es el referido a las contrataciones que ha realizado la persona denunciada, sea como persona física, un familiar o por medio de una sociedad.

Las mejoras propuestas por los encuestados a lo interno de la CGR, coinciden con los entrevistados externamente, en cuanto a la necesidad de que el sistema sea más amigable, dinámico, interactivo, fácil de acceder, confiable, con tiempos de respuesta cortos y la posibilidad de fortalecer los reportes básicos para consulta y generación de insumos para auditorías, de manera que los funcionarios tengan más opciones. Asimismo, se comenta que la información, requiere mayor control y


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depuración (monitoreo constante), para asegurar su completitud, calidad y veracidad.

A los 40 encuestados que manifestaron no utilizar la información contenida en el SIAC para realizar sus tareas, se les consultó si en algún momento han recibido información respecto del contenido del SIAC, en cuanto a la utilidad para el desarrollo de sus funciones, a lo cual, el 70% respondió que no había recibido tal tipo de instrucción y manifestaron sobre la importancia de un programa de divulgación e inducción sobre el uso, bondades y aprovechamiento del sistema (qué hay en el SIAC y sus mecanismos de control).

La encuesta es un mecanismo que le permitió a esta Auditoría Interna conocer la opinión de los expertos, a saber: usuarios habituales, usuarios potenciales, incluso de funcionarios del Sector Público y de CGR que no tienen relación con la herramienta, recopilando respuestas meditadas, que resumen valiosos y variados criterios sobre la herramienta. Se obtuvieron excelentes reflexiones relacionados con las posibles mejoras necesarias para implementar al Sistema, de manera que se constituya en una herramienta que brinde información veraz, oportuna y completa.

No obstante, de conformidad con lo comentado por la Administración en la conferencia de presentación del borrador del informe de este estudio, se debe tener presente que los resultados de las encuestas obedecen a percepciones de los encuestados en la muestra indicada, y no son determinantes, en virtud de la incidencia de esas respuestas, tal es el caso, de las percepciones sobre problemas de comunicación con la página del SIAC, que podría obedecer a la conectividad de parte de los usuarios externos, ya que la Administración mantiene que los reportes de estado fuera de línea del Sistema prácticamente son mínimos. Otro ejemplo, lo constituye el requerimiento de mayor capacitación, siendo que actualmente esta CGR cuenta con diversos cursos puntuales en modalidad virtual y cuyo acceso, podría deberse a desinterés de los usuarios o a la necesidad de mayor divulgación, entre otros.

Por otra parte, como complemento se consultó a las divisiones de la CGR, sobre el uso de la información contenida en el SIAC para la planificación; respecto de lo cual se indicó que ese Sistema no ofrece para todas las áreas los elementos suficientes para considerarse una fuente confiable y completa de datos que coadyuven en sus tareas de planificación.

En algunos casos indicaron que se utiliza de manera de consulta, ya que se considera un registro de la ejecución de algunos recursos (no todos) con que cuentan las instituciones, además no contiene el ingrediente de la proyección estratégica, solo contempla el aparte de la ejecución.

En el caso de la División de Contratación Administrativa principalmente es utilizado para el establecimiento de los límites de Contratación, para fundamentar estadísticas para la memoria anual y requerimientos de información de clientes externos.

Por su parte, la Dirección de Gestión de Apoyo consulta el sistema para atender lo requerido en los lineamientos del seguimiento y evaluación del PAO, en lo que respecta a la cantidad de procedimientos iniciados, contrataciones realizadas y montos adjudicados; a nivel del sector público. Pero no lo considera como insumo para la planificación a corto y mediano plazo.


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Es importante que la Administración valore los hechos descritos, por cuanto se tiene un Sistema que ha implicado esfuerzos tanto por parte del Sector Público (registro y control) como por parte de la CGR, que tiene deberes para con el mantenimiento y control del Sistema y de la información en él contenida. No obstante, debido al cambio legal suscitado, según se comentó en el punto 2.1., inmediato anterior, de este informe, sin perjuicio de las medidas que sobre lo expuesto en el corto plazo correspondan, situaciones como las comentadas en este punto, también deben ser valoradas en un análisis profundo e integral, frente a una eventual duplicidad o complementariedad entre el Sistema Digital Unificado de Compras Públicas que se defina y el SIAC; ello de conformidad con la legalidad y la eficiencia de los recursos públicos involucrados.

22..33 IINNTTEEGGRRIIDDAADD DDEE LLAA IINNFFOORRMMAACCIIÓÓNN DDEELL SSIIAACC

El SIAC mantiene almacenada su información transaccional en una base de datos institucional desarrollada en ORACLE, en este ambiente fue factible para esta Auditoría Interna, realizar una conexión de lectura, con lo cual se pudo extraer información para su análisis, mediante el software IDEA. Producto de ese análisis, se determinó, entre otros, lo siguiente:

22..33..11 IINNSSTTIITTUUCCIIOONNEESS QQUUEE RREEGGIISSTTRRAANN EENN EELL SSIIAACC

Para registrar movimientos en el Sistema Integrado de la Actividad Contractual cada una de las Instituciones debe contar con la autorización respectiva. Partiendo de ello, esta Auditoría Interna verificó que para el período comprendido entre 2014 y mayo 2016, las instituciones autorizadas hubieran realizado algún registro en el Sistema, determinando que un 14% de ellas no han realizado, al menos un registro, durante ese período. (Ver gráfico adjunto)

Esta información es congruente con los reportes publicados por la Institución en su página web que muestran para cada año, el número de instituciones que no cumplieron con el registro correspondiente, para el 2014 y 2015, fueron 49 instituciones; y para los primeros 5 meses del 2016 han sido 61 las que no han realizado registros. De lo anterior es posible concluir que los porcentajes por incumplimiento en el registro para cada año, son similares.


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En virtud de que la USI, entre otros debe desempeñar, con respecto al SIAC, una función de apoyo, meramente administrativa y técnica, teniendo el deber de asegurarse que la información que las partes indican estar agregando, se encuentre en los registros correspondientes y que sea legible; asimismo, complementariamente, se entendería que es parte de sus tareas emitir alertas respecto de retrasos en la completitud de la información, se le solicitó al Jefe de esa Unidad, mediante correo electrónico del 19 de mayo pasado, que detallara las acciones que llevó a cabo o que se tiene planificado realizar por parte de la USI respecto de las 49 instituciones que no cumplieron con el registro en el SIAC para el año 2015. En respuesta8 a lo anterior, se indicó: “Como parte del seguimiento al registro que deben realizar las instituciones en el SIAC, hemos acordado efectuar un análisis de las instituciones que no han incorporado su información contractual. Para ello, hemos asignado dos compañeros que efectúen el estudio, el cual esperamos tener concluido para noviembre del año en curso. Los resultados le serán comunicados oportunamente.”.

Lo descrito evidencia que la Unidad no cuenta con una práctica uniforme de ejecutar alguna acción de control respecto de las instituciones que no registren información contractual en el SIAC durante todo un año, más bien, de acuerdo con lo manifestado por funcionarios de la USI, se realizan seguimientos o “monitoreos” para un grupo de instituciones pre establecido, de acuerdo con criterios de ocurrencia de acontecimientos a nivel nacional, ubicación y manejo presupuestarios, que constituye cerca del 10% del total de entidades registradas, pero que para este año ninguna coincide con las que no registraron en el 2015.

Al respecto, en el oficio DGA-UJI-0087 del 13 de junio de 2011, emitido por la Unidad Jurídica Interna y dirigido a la USI, en su párrafo final señala que:

“…existe una labor de monitoreo y prevención de información en torno a las instituciones o funcionarios de estas que suben datos al Sistema, que consiste en emitir reportes o estadísticas de lo recabado y sobre todo de lo que falta por informar por parte de los primeros, de tal manera que se les emita alertas que adviertan para ponerse al día antes de posibles consecuencias negativas…”.

Aunado a lo anterior, es importante indicar que en la Resolución R-CO-66-2007 del 19 de diciembre de 2007, del Despacho de la Contralora General de la República, en su numeral 2.1 Registro, validación y uso de la información contractual en el sistema en lo de interés señala lo siguiente:

“2.1.1. La información contractual de los sujetos pasivos de estas directrices debe registrarse en el SIAC a través de la página en Internet de la CGR, dirección www.cgr.go.cr./2.1.2 El registro de la información debe realizarse en forma diaria para todos los módulos del sistema. En casos calificados deberá incorporarse a más tardar el día hábil siguiente.”.

Es pertinente señalar que la información contenida en el SIAC reviste vital importancia, puesto que constituye una herramienta para que, entre otros propósitos, sirva para proveer información para la gestión, el control y la

8 Correo del 07 de junio del 2016


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fiscalización y para satisfacer la demanda de información de los diferentes sectores de la comunidad nacional. Ahora bien, comprende esta Auditoría Interna, la limitación de recurso humano y que se presentan casos en los cuales el registro es voluntario y podría esto estar afectando el resultado de las instituciones que no cumplieron con el mandato de anotar sus procedimientos de contratación. Sin embargo, ello no debería ser un escollo para que la información que brinda el Sistema, garantice de manera razonable la exactitud del registro de la actividad contractual.

22..33..22 MMOONNTTOOSS DDEE AADDJJUUDDIICCAACCIIÓÓNN EELLEEVVAADDOOSS..

En las pruebas realizadas a la base de datos, se procedió a verificar la congruencia entre los montos adjudicados, el objeto contractual y el tipo de procedimiento. Producto de las revisiones se determinaron algunos montos adjudicados que en apariencia, no guardan un límite razonable respecto de su objeto contractual y su tipo de contratación registrado en la base de datos del SIAC, algunos ejemplos de ello son:

Año No. Procedimiento2

Institución contratante

Línea adjudicada Descripción Monto1

2014 2014CD-001690-0000400001

ICE 1 SERVICIO DE TRASIEGO DE DOCUMENTOS Y PAQUETERIA

INSTITUCIONAL CON EMPRESAS SUBSIDIARIAS, CLIENTES Y DEMAS

DESTINATARIOS

1,413,000,000.00

2014 2014LA-000014-0000400001

ICE 1 SERVICIOS DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA 989,913,013.92

2015 2015CD-000138-01 IFAM 1 LICENCIAS Y EXTENSION DE GARANTIAS DE EQUIPOS

944,973,664.00

2015 2015CD-000152-01 CONAPE 8 LIMPIONES 2,733,017,288.00

2015 2015CD-000172-01PM MUNICIPALIDAD DE LIMON

1 CONTRATACION SERVICIOS PROFESIONALES AMPLIACION,

REMODELACION Y RECONSTRUCCION EDIFICIOS DEL MERCADO MUNICIPAL

DEL CANTON CENTRAL DE LIMON

2,679,586,880.43

2015 2015PP-000021-01 ESPH 1 ESTUDIO DE FACTIBILIDAD ALCANTARILLADO SANITARIO Y

TRATAMIENTO AGUA RESIDUAL Y DISENO I ETAPA HEREDIA, SAN RAFAEL Y SAN ISIDRO (SUSTITUCION OC 47120 DEL

ANO 2014)

1,076,106,241.46

2015 2015CD-000017-DCADME

BPDC 1 ALQUILER LOCAL PARA OFICINA MUNICIPALIDAD PARAISO DE CARTAGO

811,699,200.00

2015 2015CD-000161-PROV ICE 1 LAVADORA DE CHORRO A PRESION BOMBA

338,590,000.00

2015 2015CD-000013-2758 CCSS 1 SERVICIOS DE ASEO Y LIMPIEZA EN EL EBAIS LAS FINCAS

569,935,608.00

2015 2015CD-000479-PROV MUNICIPALIDAD DE EL GUARCO

4 METROS CUBICOS DE LASTRE 472,794,997.00

2015 2015CD-000031-01 INCOFER 1 SERVICIOS DE LOGISTICA PARA LA OPERACION DE TRENES DE PASAJEROS,

SERVICIOS ORDINARIOS

426,000,000.00

2015 2015CD-000051-0005300001

IMAS 1 CUADERNO ESCOLAR 100 HOJAS COLOR A ESCOGER CON CARATULA EN

CARTULINA

420,000,000.00

2016 2016CD-000020-PRI ICAA 1 SERVICIOS DE PUBLICIDAD 408,201,689.99


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Año No. Procedimiento2

Institución contratante

Línea adjudicada Descripción Monto1

2016 2016CD-000033-01 ICODER 1 SERVICIO DE ALIMENTACION JUEGOS DEPORTIVOS NACIONALES 2016

350,510,931.00

2016 2016CD-000004-0009200001

MINISTERIO DE SALUD

1 SERVICIO DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA 822,265,203.76

1 Colón costarricense

2 CD: Compra Directa

PP: Procedimiento por principio de contratación administrativa

LA: Licitación Abreviada

Cabe acotar que los sistemas de información en su génesis son creados para reunir información íntegra, de manera que ésta sea completa y correcta lo cual redunda en un desempeño efectivo del sistema, sobre el particular las Normas de Control Interno para el Sector Público” (N-2-2009-CO-DFOE) publicadas en la Gaceta No. 26 del 6 de enero de 2009 en su numeral 5.6 señala lo siguiente:

“5.6 Calidad de la información / El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben asegurar razonablemente que los sistemas de información contemplen los procesos requeridos para recopilar, procesar y generar información que responda a las necesidades de los distintos usuarios. Dichos procesos deben estar basados en un enfoque de efectividad y de mejoramiento continuo./ Los atributos fundamentales de la calidad de la información están referidos a la confiabilidad, oportunidad y utilidad. / 5.6.1 Confiabilidad / La información debe poseer las cualidades necesarias que la acrediten como confiable, de modo que se encuentre libre de errores, defectos, omisiones y modificaciones no autorizadas, y sea emitida por la instancia competente.” .

Si bien la responsabilidad de la calidad de la información incluida en el SIAC es de la Administración, es deseable que la CGR como líder de la existencia de tal Sistema, con base en sus competencias de control y fiscalización superior, tome acciones para que éste reúna los controles fundamentales que mitiguen la existencia de datos similares a los indicados anteriormente, que de alguna forma menoscaban la confianza de los usuarios de la información, pues ésta debe constituir una fuente de toma de decisiones o consulta que permita conocer los datos tal cual sucedieron.

22..33..33 RREEGGIISSTTRROO DDEELL MMOONNTTOO PPRREESSUUPPUUEESSTTAADDOO..

El Sistema Integrado de la Actividad Contractual permite registrar el monto presupuestado del cual se dispone para la compra de los diferentes bienes o servicios, ese dato pretende entre otros, mostrar los topes máximos que se dispuso para gastar en cada adquisición y además transparentar la intensión de compra que tuvo la Administración, contra lo que realmente adquirió, tanto para los potenciales contratantes, como para la ciudadanía en general.

Al respecto, en la revisión efectuada por esta Auditoría Interna, se determinó que para el año 2015 y hasta mayo 2016, un porcentaje de los procedimientos indican


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un presupuesto menor al monto adjudicado o del todo no se indicó el presupuesto estimado (20%) según se muestra en la siguiente imagen.

De igual forma se observaron registros cuyo monto de presupuesto asignado no es concordante con los servicios contratados, y su cuantía no requeriría alguno de los tipos de contratación incluidos en el SIAC, a continuación se muestran, a manera de ejemplo, algunas cantidades de registros obtenidas de la base de datos del Sistema, para el período en comentario.

Sobre lo señalado es conveniente destacar que la Resolución R-CO-66-2007 del Despacho de la Contralora General, de anterior cita apunta que: “… es necesario que la incorporación de la información contractual de todos estos sujetos pasivos... responda a criterios de valor agregado y costo de oportunidad, de forma que el sistema que administra esa información, desarrolle adecuada y ordenadamente el almacenamiento y disposición de dichos datos, y refleje la actividad contractual relevante.”. Asimismo, en su numeral 1.1 hace referencia, en lo que interesa, a lo siguiente:

“1.1. …El órgano contralor pone en operación un sistema automatizado de registro y procesamiento de la información de la actividad contractual desplegada por los sujetos pasivos del control y fiscalización de la Contraloría General, al cual se le ha denominado


20

Sistema Integrado de Actividad Contractual (en adelante SIAC), con el propósito de proveer información para la gestión, el control y la fiscalización, y para satisfacer la demanda de información de los diferentes sectores de la comunidad nacional e internacional. ”. (El subrayado no consta en el original)

Los controles existentes no han sido suficientemente efectivos para ofrecer una garantía razonable de que los datos ingresados son correctos y reales, o incluso para asegurar que los datos sean introducidos al SIAC, situación que podría impactar el nivel de confianza de la información por parte de los usuarios.

De lo anterior se colige que las funcionalidades y controles del sistema no son suficientes para que, conforme al sentido de su existencia, en buena teoría, llegaran a minimizar las posibilidades de que se concreten registros con información erróneos y de esta forma evitar que los usuarios de la información lleguen a obtener conclusiones incorrectas o a no lograr obtenerlas del todo, tales controles deberían evitar las omisiones de registros y coadyuvar a que la Administración realice un ejercicio real al indicar el monto que fue estimado para la compra.

22..33..44 SSEECCUUEENNCCIIAA NNUUMMÉÉRRIICCAA DDEE PPRROOCCEEDDIIMMIIEENNTTOOSS..

En la Resolución R-CO-66-2007 de repetida cita, se indica el proceso que se debe seguir para numerar cada uno de los procedimientos de actividad contractual que se registren en el SIAC y además, señala que se debe garantizar que la numeración se utilice en todas las publicaciones y trámites. Lo anterior, con el propósito de garantizar, entre otros, que han sido registrados todos los procedimientos contractuales celebrados por las Instituciones del Sector Público.

Sobre el particular, la Unidad de Servicios de Información (USI) como parte de sus funciones9, revisa una muestra de instituciones preseleccionadas, con el fin de verificar el cumplimiento de la variable en comentario. Al respecto, se indicó a esta Auditoría, que si se detectan casos, se coordina con las instituciones para su corrección.

Respecto de la omisión de registros numéricos, esta Auditoría Interna, determinó que existe una importante cantidad de casos en la base de datos, en los cuales la secuencia numérica de los procedimientos no se cumple a cabalidad, pues en repetidas ocasiones se omiten números. Lo descrito podría obedecer a que algunos procedimientos contractuales no se registraron o bien que la numeración no fue respetada.

A manera de ejemplo algunas instituciones que presentan esa condición en sus registros del año 2015 son:

9 Así señalado por la Unidad Jurídica Interna en el oficio DGA-UJI-0087 del 13 de junio de 2011: “Finalmente se

entendería que existe una labor de monitoreo y prevención de información en torno a las instituciones o funcionarios de estas que suben datos al Sistema, que consiste en emitir reportes o estadísticas de lo recabado y sobre todo de lo que falta por informar por parte de los primeros, de tal manera que se les emita alertas que adviertan para ponerse al día antes de posibles consecuencias negativas como procedimientos administrativos.”


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REGISTROS OMITIDOS

Institución Cantidad de registros

omitidos

EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE HEREDIA (ESPH) 13

MUNICIPALIDAD DE CARTAGO 53

COMPAÑIA NACIONAL DE FUERZA Y LUZ 459

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA PODER JUDICIAL 24

MUNICIPALIDAD DE SAN JOSE 213

MUNICIPALIDAD DE CURRIDABAT 52

MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS 31

MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS 56

MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTES 101

MUNICIPALIDAD DE MORAVIA 20

MINISTERIO DE SALUD 44

MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERIA 111

Fuente: Base de datos SIAC

De acuerdo con el número de transacciones realizadas en el SIAC y los casos detectados por esta Auditoría Interna, es claro que el personal de la USI a cargo de estas verificaciones no es suficiente para abarcar el volumen de información que se genera, por ello esta actividad no puede realizarse de manera integral.

Tal situación no permite tener certeza si el total de los procedimientos contractuales han sido incorporadas al Sistema, lo cual nuevamente impacta de manera negativa la confianza en la integridad de la información y, por otra parte podría deteriorar la diligencia para incorporar la información por parte de las instituciones, pues no existe un control efectivo que alerte sobre la ausencia de información sin incorporar al SIAC.

No obstante, al igual, que se comentó en los puntos 2.1. y 2.2 , inmediatos anteriores, de este informe, sin perjuicio de las medidas que sobre lo expuesto en el corto plazo correspondan, situaciones como las comentadas en este punto, también deberán ser valoradas en un análisis profundo e integral, frente a una eventual duplicidad o complementariedad entre el Sistema Digital Unificado de Compras Públicas que se defina y el SIAC; ello de conformidad con la legalidad y la eficiencia de los recursos públicos involucrados


22

22..44 RREEGGIISSTTRROO DDEE RREESSOOLLUUCCIIOONNEESS EENN EELL SSIIAACC PPOORR PPAARRTTEE DDEE LLAA DDIIVVIISSIIÓÓNN DDEE

CCOONNTTRRAATTAACCIIÓÓNN AADDMMIINNIISSTTRRAATTIIVVAA

Para efectos de completar el registro de la actividad contractual por parte de las instituciones del Sector Público, se requiere la participación de varios actores, dependiendo de cómo se desarrolle el procedimiento.

Uno de los actores es la División de Contratación Administrativa (DCA) de esta Contraloría General de la República, cuyos profesionales se encargan, entre otros, de registrar en el SIAC las diferentes gestiones que se llevan a cabo en esa División, relacionadas con resoluciones de autorizaciones para contrataciones directas, de contratos y recursos de revocatoria. Dicha información es clave para que las instituciones públicas completen el registro de los procedimientos contractuales.

Al respecto, esta Auditoría Interna fue informada acerca de la existencia de correos electrónicos remitidos a funcionarios de la DCA, mediante los cuales se les solicitó la incorporación de los registros de algunas resoluciones y autorizaciones que no habían sido incluidas oportunamente dentro de la base de datos del SIAC, lo cual le impedía a las Administraciones, continuar con la inclusión de todos los elementos de cada procedimiento, dichos correos son tramitados por cuanto las instituciones afectadas plantean el requerimiento ante la USI.

La Resolución R-CO-66-2007, supracitada, indica al respecto, en lo que interesa, lo siguiente:

“2.2.2. Módulo de Recursos de Objeción, Revocatoria y Apelación. El propósito de este módulo es el registro y la integración de información referente a los recursos de objeción al cartel y los recursos de revocatoria y de apelación al acto de adjudicación del procedimiento de contratación. / Se debe registrar la información de cada recurso desde el momento que ingresa al órgano competente para conocerlo e incorporar la resolución una vez notificada a las partes./… 2.2.2.2. Recursos de Objeción y de Apelación ante el Órgano Contralor. Le corresponde a la CGR el registro de la información de los recursos de objeción tramitados por ella, así como la incorporación de lo resuelto en cada caso. / En cuanto a los recursos de apelación, el registro relativo a los recursos y su resolución debe ser incorporado por la CGR. Corresponde al sujeto pasivo actualizar el módulo de Procedimientos de Contratación por los cambios que se deriven de la resolución dictada por la CGR. El sujeto pasivo podrá consultar esta información.”.

Es importante comentar que la funcionaria de la DCA, que funge como enlace de coordinación con la USI, indicó que los funcionarios encargados de los registros a los que se refiere este comentario, los realizan semanalmente, lo anterior debido a sus cargas de trabajo. Agregó que, actualmente se está desarrollando junto con la Unidad de Tecnologías de Información, una funcionalidad del Sistema de Gestión Documental Electrónica (SIGED), que permitirá el registro automático de la información requerida por el SIAC, a partir de la inclusión de la información en el SIGED. Ello sin perjuicio de las medidas que correspondan a la luz del análisis profundo e integral que deberá realizarse frente a una eventual duplicidad o complementariedad entre sistemas como el SIAC y el Sistema Digital Unificado de Compras Públicas que se defina, según se comentó en los puntos anteriores de este informe.


23

33 CCOONNCCLLUUSSIIÓÓNN

Como elementos conclusivos importantes valga acotar que, de conformidad con el objetivo del presente estudio, se logró determinar oportunidades de mejora relacionadas con la operación, funcionamiento y utilidad del Sistema Integrado de Actividad Contractual, para el fortalecimiento de su control interno.

Sobre el particular, se debe tener presente que, la Ley “Transparencia de las contrataciones administrativas por medio de la reforma del artículo 40 y de la adición del artículo 40 bis a la Ley N° 7494, Contratación Administrativa de 2 de mayo de 1995, y sus reformas” 10 , sugiere importantes transformaciones del Sistema Integrado de Actividad Contractual (SIAC), por cuanto instaura obligatoriamente el uso de un Sistema Digital Unificado de Compras Públicas 11 , para las instituciones del Sector Público; siendo indispensable que la Contraloría General de la República realice un análisis profundo e integral de la información y funcionalidad del SIAC, frente a la operación del Sistema Unificado que establezca el Poder Ejecutivo, y que entre otros, considere además de las mejoras apuntados en el aparte de Resultados de este informe, lo comentado en el punto 1.5 de Generalidades, respecto de la duda planteada por esa Administración sobre la falta de un único patrocinador.

10

Aprobada en segundo debate, el pasado 26 de julio de 2016, durante la tramitación del borrador del presente

informe. 11

Refiere a un sistema automatizado que definirá el Poder Ejecutivo.


24

44 RREECCOOMMEENNDDAACCIIÓÓNN

44..11 AA LLOOSS GGEERREENNTTEESS DDEE LLAASS DDIIVVIISSIIOONNEESS DDEE FFIISSCCAALLIIZZAACCIIÓÓNN OOPPEERRAATTIIVVAA YY

EEVVAALLUUAATTIIVVAA;; GGEESSTTIIÓÓNN DDEE AAPPOOYYOO YY CCOONNTTRRAATTAACCIIÓÓNN AADDMMIINNIISSTTRRAATTIIVVAA

En razón de lo comentado, dada la importancia del tema para el Sistema de Control y Fiscalización Superiores de la Hacienda Pública, esta Auditoría Interna recomienda, formalizar, en los próximos 60 días hábiles a partir de la fecha de recibo de este informe, un Plan de Acción con el detalle apropiado de las actividades, fechas y responsables para: a) efectuar un análisis profundo e integral o diagnóstico sobre la información contractual y funcionalidad del SIAC, frente a la operación del Sistema Digital Unificado de Compras Públicas que establezca el Poder Ejecutivo, y, b) implementar las medidas que resulten producto de dicho análisis o diagnóstico.

Lo anterior, considerando la coordinación que se requiere, entre esas Gerencias12 y demás instancias competentes, el nuevo contexto, las prioridades del Órgano Contralor y lo comentado en los puntos 2.1 a 2.4 de este informe. Todo ello con el fin de que se consolide lo correspondiente a la gestión de este Órgano Contralor sobre dicha información contractual y el o los sistemas respectivos.

12

Se sugiere tener en cuenta lo comentado en el punto 1.5 Generalidades de este informe, sobre la duda de esa

Administración respecto de la falta de un único patrocinador.


25

55 OOBBSSEERRVVAACCIIOONNEESS DDEE LLAA AADDMMIINNIISSTTRRAACCIIÓÓNN

De conformidad con los artículos 40 y 41 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Auditoría Interna, el borrador del presente Informe fue remitido13 a las Gerencias de las divisiones de Gestión de Apoyo, Contratación Administrativa y Fiscalización Operativa y Evaluativa, previo a la conferencia final, ello con la finalidad de propiciar una mayor comprensión y análisis de su contenido y brindarle un debido soporte a las observaciones escritas y a los comentarios a realizar en esa conferencia.

Sobre el particular, el pasado 29 de julio se realizó dicha conferencia, con la participación por parte de la Administración, de la División de Gestión de Apoyo: los licenciados, Manuel Martínez Sequeira, Gerente; Jorge León Rodríguez, Jefe de Unidad de Tecnologías de Información; y Marianella Sánchez Chavarría, Fiscalizadora. De la División de Contratación Administrativa: los licenciados, Allan Roberto Ugalde Rojas, Gerente y María Victoria Araya Herrera, Fiscalizadora. De la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa: el licenciado, Daniel Sáenz Quesada, Gerente del Área de Secretaría Técnica. ¨Por parte de la Auditora Interna, los licenciados, Mercedes Campos Alpízar, Auditora Interna; Oscar Moya Alpízar, Fiscalizador y María de los Ángeles Guevara Zeledón, Fiscalizadora.

En esa conferencia la Administración manifestó que no consideró necesario aportar comentarios por escrito; no obstante, los comentarios verbales realizados fueron tomados en cuenta para ajustar el presente informe según lo consideró esta Auditoría.

13

Ver oficios AIG-069-2016, AIG-070-2016 y AIG-071-2016, del 19 de julio de 2016.

estudio especial sobre evaluaciÓn del sistema … · estudio especial sobre evaluaciÓn del...

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