CHILE:

Efectos Distributivos de la Reforma Tributaria de 2014

RESUMEN EJECUTIVO

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

PRÁCTICAS GLOBALES DE MACROECONOMÍ A Y GESTIÓN FISCAL, POBREZA Y GOBIERNO, EN

COOPERACIÓN CON EL MINISTERIO DE HACIENDA DE CHILE

Documento del Banco Mundial

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CHILE: EFECTOS DISTRIBUTIVOS DE LA REFORMA TRIBUTARIA DE 2014 | Resumen Ejecutivo

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Chile: Efectos Distributivos de la Reforma Tributaria de

2014

Resumen Ejecutivo

1. Como parte central de su agenda de reformas estructurales, en 2014 el gobierno de

Chile adoptó una amplia reforma de su sistema tributario. La Reforma Tributaria comprende

cambios profundos en la tributación a la renta de las empresas y personas, adopción de nuevos

incentivos tributarios al ahorro e inversión en sustitución a los actuales, aumentos sustanciales

en las tasas de impuestos al consumo de bienes perjudiciales a la salud (impuestos correctivos),

adopción de nuevos instrumentos para inhibir el consumo de bienes y actividades que generan

efectos ambientales negativos (impuestos verdes) y una serie de disposiciones legales y

administrativas para dotar a la administración tributaria de más facultades y capacidad

institucional para la fiscalización.

2. Los objetivos de la Reforma Tributaria definidos por las autoridades son múltiples: (i)

incrementar el ingreso tributario para financiar con ingresos permanentes el aumento en el

gasto público permanente en educación y otros sectores sociales; (ii) reducir el déficit fiscal

estructural; (iii) avanzar en equidad tributaria; (iv) mejorar los incentivos al ahorro e inversión; y

(v) reducir la evasión y elusión tributarias.

3. En particular, la Reforma Tributaria introduce un conjunto de cambios profundos en el

sistema de tributación a la renta que buscan mejorar la distribución del ingreso e introducir

mayor neutralidad de la carga tributaria. La tributación sobre las utilidades en base atribuida,

el aumento de la tasa del impuesto a la renta de las empresas, la integración parcial de los

impuestos a las personas y a las empresas, y la reducción de la tasa marginal más alta del

impuesto a la renta de las personas, buscan contribuir a un sistema tributario más neutral para

las rentas provenientes del capital y del trabajo. A su vez, los cambios en la estructura de

tributación de las empresas reducen el incentivo para el diferimiento ilimitado del impuesto a la

renta aplicable al momento de la distribución de utilidades.

4. Este trabajo evalúa los impactos de la Reforma Tributaria de 2014 sobre la distribución

del ingreso de las personas. A partir de la construcción de un perfil completo de la distribución

del ingreso en base devengada se simulan los cambios introducidos en la tributación sobre la

renta y se comparan los escenarios antes y después de la aplicación de la Reforma Tributaria. El

presente trabajo también incluye la estimación de los efectos distributivos del aumento en los

impuestos específicos al consumo de tabaco, bebidas alcohólicas y analcohólicas azucaradas.

5. Los resultados obtenidos indican que la Reforma Tributaria de 2014 tiene un impacto

positivo sobre la distribución del ingreso y mejora fuertemente la equidad del sistema

tributario. El efecto positivo de la reforma está asociado principalmente a la tributación de las

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utilidades en base atribuida, para los individuos cuyas empresas escojan el sistema atribuido, al

aumento de la tasa del Impuesto de Primera Categoría tanto para las empresas que escojan el

sistema atribuido (de 20% a 25%) como para las empresas que escojan el sistema semi-

integrado (de 20% a 27%), y en este último caso, a la integración parcial entre los impuestos a

las personas y a las empresas.

6. Los efectos de la Reforma Tributaria están fuertemente concentrados en el extremo

superior de la distribución del ingreso y se reflejan en un aumento sustancial de la carga

efectiva del impuesto a la renta para el percentil más alto de esta distribución. La reforma del

impuesto a la renta no tiene ningún efecto sobre el 75% inferior de la distribución del ingreso y

tiene un efecto muy reducido para los percentiles 76 a 99. El efecto de la reforma sobre la renta

del percentil más alto de la distribución de ingreso es importante y se refleja en un aumento de

la carga efectiva del impuesto a la renta de este grupo, que pasa de 12,7% antes de la reforma a

cerca del 18,5%.

7. Con los cambios introducidos por la Reforma Tributaria al impuesto a la renta, la

participación del ingreso neto devengado del 1% más rico de la población cae en 1,1% del PIB.

Chile presenta altos niveles de desigualdad concentrados en el 1% más rico de la población, que

responde aproximadamente por el 33% de los ingresos devengados totales. Los resultados

muestran que, antes de la reforma, el ingreso devengado neto del 1% más rico de la población

daba cuenta de un 16,6% del PIB, mientras que con la Reforma Tributaria este porcentaje cae a

15,5%. Es decir, con la Reforma Tributaria el percentil de mayores ingresos del país pagará

adicionalmente un 1,1% del PIB por concepto de Impuesto a la Renta, respecto de la situación

sin reforma.

8. Como consecuencia, la Reforma Tributaria tiene un amplio impacto sobre la equidad

del sistema tributario y se reflejan en que los impuestos pagados por el 1% más rico de la

población pasan de 2,4% a 3,5% del PIB, provenientes en casi un 80% del 0,1% más rico. El

percentil más rico de la población paga un 93% de los mayores impuestos recaudados por las

modificaciones al impuesto a la renta. Este monto corresponde a un 3,5% del PIB de Chile en

2013, lo que equivale a un aumento de 1,1% del PIB adicionales respecto del escenario sin

reforma. De éstos, 0,9% del PIB proviene del aumento en los impuestos del 0,1% más rico del

país. Así, del total de mayor recaudación introducida por las modificaciones en el impuesto a la

renta, el 73% proviene de los mayores impuestos pagados por el 0,1% más rico.

9. Los efectos estimados de la reforma tributaria sobre la distribución del ingreso son

robustos a diferentes hipótesis sobre la política de distribución de utilidades y el sistema al

cual las empresas se acojan. Los resultados de los ejercicios de sensibilidad muestran

alteraciones poco significativas a los resultados estimados en el escenario base, por lo que es

posible concluir que los efectos distributivos de la Reforma Tributaria se mantienen

independientemente de las posibles reacciones de las firmas ante el nuevo cuadro de

tributación.

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10. Por su parte, los efectos distributivos del aumento en las tasas de los impuestos

correctivos son regresivos en términos relativos, aunque en términos absolutos la mayor

parte del aumento de recaudación de esta fuente recae sobre los grupos de ingreso más

elevado. La reducción del ingreso real se encuentra en un rango de 0,40%-0,45% del gasto total

de los hogares más pobres versus 0,17%-0,25% para los hogares más ricos. Este resultado no se

altera con diferentes hipótesis sobre la elasticidad precio de la demanda de estos bienes. En

todos los escenarios alternativos, los hogares más pobres tienen pérdidas mayores que los más

ricos porque los productos afectados por la reforma representan una mayor parte de su

presupuesto. Si bien el efecto de los impuestos correctivos es regresivo, en el sentido que las

pérdidas relativas son mayores para los hogares más pobres que para los hogares más ricos, en

términos absolutos, los hogares más ricos van a contribuir más al aumento de recaudación

esperado. Los resultados obtenidos muestran que el 20% más rico va a contribuir con cerca del

30% de la recaudación adicional proveniente de las nuevas tasas de impuestos correctivos,

mientras que los hogares en el 40% más pobre van a contribuir con 20% de la recaudación

adicional.

11. Más importante aún, es que la reducción en el consumo de estos bienes tiene efectos

positivos en el mediano plazo, los que deben reflejarse en una mayor capacidad productiva

de la población consumidora y un menor gasto en salud (privado y público) en el tratamiento

de enfermedades asociadas al consumo de estos bienes. Estudios empíricos han mostrado

que aumentos en los impuestos especiales sobre el consumo de estos bienes se transfieren en

buena medida a los precios y que la demanda por tabaco, bebidas alcohólicas y bebidas

azucaradas es sensible al aumento de precios. Adicionalmente otros estudios muestran que la

demanda de grupos de ingresos más bajos es más elástica al aumento de precios de este tipo

de bienes. Como consecuencia, los efectos benéficos sobre la salud y capacidad productiva de

este tipo de tributación deben ser mayores para los grupos de menores ingresos.

12. En suma, los resultados obtenidos en este trabajo muestran que la Reforma Tributaria

de 2014 tiene un efecto redistributivo claro y la utilización de los recursos fiscales adicionales

generados por la Reforma Tributaria será un factor clave que podrá reforzar este efecto en el

mediano plazo. En particular, dado que las políticas de gasto juegan un papel preponderante

en la distribución del ingreso y que las recaudación adicional debe ser asignada a mejorar la

cobertura y calidad de los servicios de educación, salud y protección social, sectores cuyo gasto

tiene una mayor incidencia sobre los grupos de menores ingresos, debe esperarse que los

efectos distributivos de la Reforma Tributaria sean amplificados.