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ESTRATEGIA INTEGRALPARA LA

RECUPERACIONHIDRICA DE

TALCAHUANO, CHILE

Octubre 10, 2002

Jaime Valenzuela G., Magíster en Planificación Urbana, U. de Yale.

Avenida A.Vespucio Norte 1650, Piso 12, Vitacura, Santiago, Chile. e-mail: [email protected]. • Teléfono: 56-2-2287439.

Teléfono oficina: 56-2-2046331, Fax 56-2-2252930. En consulta con el Ingeniero Químico J. Guillermo Rivera

(ver B.5. Fuentes de Información Adicional)

ESTRATEGIA INTEGRAL PARA LA RECUPERACION HIDRICA DE TALCAHUANO, CHILE Página 2

INDICE

RESUMEN 3

1. ANTECEDENTES 51.1 Problemas que originaron la estrategia integral para la recuperación de

los recursos hídricos de Talcahuano 51.2 1950 a 1970: desarrollo del polo industrial siderúrgico y petroquímico 51.3 1970 a 1993: consolidación del polo industrial y auge del sector

pesquero y exportador 61.4 Deterioro de los recursos hídricos existentes en 1993 y problemas

Ambientales asociados 6

2. ACCIONES EMPRENDIDAS 92.1 Acciones, decisiones, planes e instrumentos 92.2 Objetivos, organización, liderazgo: la comisión comunal de medio

ambiente de Talcahuano 92.3 Métodos e información utilizada 10

3. RESULTADOS DE LA ESTRATEGIA MUNICIPAL 113.1 Primer resultado: ejecución de estudios básicos y planes 113.2 Resultado de planes, proyectos y acciones de recuperación de los

recursos hídricos 113.3 Resultado de acciones ambientales asociadas 123.4 Principales problemas encontrados solucionados y vigentes 133.5 Impacto en normas, instituciones, acuerdos con privados, política

regional o nacional 143.6 Sustentabilidad y continuidad de la estrategia: fortalezas y debilidades 153.7 Recursos utilizados en las acciones emprendidas 15

4. LECCIONES APRENDIDAS 164.1 Idoneidad del nivel municipal para la recuperación de los recursos

hídricos y manejo ambiental 164.2 Transformación de amenazas en oportunidades 164.3 Relevancia del caso en otros contextos y replicabilidad del mismo 17

5. FUENTES DE INFORMACION ADICIONAL 185.1 Organizaciones y personas 185.2 Fuentes de información sobre el caso y web site relevantes 18

ANEXOS 19


La Comuna de Talcahuano, por su ubicación geográ-fica, condiciones naturales y cercanía a centros de abas-tecimiento de energía como el carbón de Lota y Coronel,a partir de 1950 tuvo un importante crecimiento indus-trial, pesquero, militar y portuario, que generó posterior-mente un acelerado crecimiento urbano. La coexistenciade activas áreas urbanas e industriales en un territorioaccidentado, con abundantes cuerpos de agua y con unaextensión de sólo 142,8 km2, han hecho que la ciudadsea especialmente sensible a la degradación de susrecursos naturales y deterioro de su entorno, situaciónque hizo crisis en las últimas décadas, dando origen a laestrategia municipal iniciada en 1993 y materia del pre-sente Estudio de Caso. Este hecho se veía agravado porla escasez crónica de recursos del Municipio, y la caren-cia de infraestructura y mecanismos de control del dete-rioro ambiental.

La contaminación originada por las diferentes activi-dades antrópicas fueron sobrepasando la capacidadnatural de la comuna, alterando y afectando enorme-mente sus recursos naturales (Bahías de Talcahuano ySan Vicente, Canal El Morro, aire y suelo de la comuna),con lo que se produjo un deterioro de la calidad de vidade sus habitantes (salud y bienes materiales). La conta-minación, junto al desorden urbano, incluyendo su zonacostera, crearon una potencialidad de riesgo crítica en eldesarrollo económico. Un ejemplo de ello fue la mor-tandad masiva de la almeja en 1986 y el incendio de SanVicente de 1993, con pérdidas estimadas en de 80millones de dólares y una vida humana. Como señalanlos informes de la Municipalidad, lo que estaba en juegoera “ tanto el deterioro en la calidad de vida de la pobla-ción y la contaminación de los recursos naturales, asícomo la imagen de ciudad y hasta de los productos fabri-cados en la Comuna”. Estos factores negativos fuerondeterminantes y decisivos para diseñar un plan que com-prometiera e integrara a todos los actores, generadoresdel deterioro ambiental, los receptores de los impactos ylos administradores de la solución de los problemas.

La Municipalidad, como organismo administrador dela Comuna, frente a este grave deterioro ambiental que

incidía en la calidad de vida de sus habitantes, desarro-llo económico y sustentabilidad como comuna, al iniciode la década del 90 adopta el firme propósito de resolvereste grave problema, diseñando y desarrollando planes,proyectos y programas que revirtieran el daño. Es asícomo el organismo municipal, en coordinación con otrasentidades públicas, privadas y comunitarias, manifesta-ron su mayor compromiso y preocupación para dismi-nuir la contaminación, especialmente de los recursoshídricos, y ordenar territorialmente la ciudad para com-patibilizar las diferentes actividades y hacerlas sustenta-bles en el tiempo.

En síntesis, el Caso es un buen ejemplo de la aplica-ción de un enfoque integral para el manejo de los recur-sos hídricos (“IWRM approach”), dentro de las posibili-dades de un gobierno de nivel local de recursos modes-tos, en términos de: a) su preocupación por un uso equi-tativo y sustentable del recurso, por diferentes sectoressociales y productivos; b) con visión de largo plazo; c)con responsabilidad (“accountability”), en el sentido dehacer responsables a los agentes contaminantes de sumitigación; y d) con una notable y permanente capaci-dad de participación de todos los agentes interesados enlas decisiones del uso y manejo del recurso.

La lección más importante que arroja el Caso anali-zado - de gran valor para la replicabilidad de la expe-riencia - es la demostración de la idoneidad del nivelMunicipal de Gobierno para abordar con éxito la recu-peración de los recursos hídricos y el manejo ambiental,aún en circunstancias aparentemente insalvables de desi-gualdad de medios frente a agentes contaminantes pode-rosos, como en el caso de Talcahuano. La experienciaanalizada indica que las municipalidades pueden lograr-lo mediante el ejercicio de una conducción efectiva einformada, y que a la vez utilice una estrategia capaz deconcertar intereses y negociar una asociación eficaz conla comunidad, las empresas privadas y el gobiernonacional y regional.

Dado que todos los municipios de América Latina yde los países en desarrollo - sin excepción - se enfrentan

RESUMEN


en mayor o menor medida de la escasez de recursos y depoder relativo para responder a las demandas crecientesde servicios locales adecuados para evitar el deterioro desus recursos naturales y preservar el medio ambiente, laexperiencia de la estrategia de Talcahuano es relevantepara todo este enorme contexto y, por el mismo motivo,ampliamente replicable. Por este motivo, será de granimportancia difundir este Caso en América Latina, ya quela capacidad demostrada por la Municipalidad deTalcahuano para obtener la cooperación de los gobier-nos nacionales y regionales, y del sector privado, asícomo manejar recursos adicionales a los del escuálidopresupuesto municipal, ha resultado fundamental. Másaún, considerando que todos los gobiernos locales delcontinente no tienen la capacidad de responder a lasdemandas de sus comunidades con sus propios recursos.

• Instrumentos Utilizados A1.2. Políticas de uso del recurso agua; A3.1.Políticas de inversión; A3.3. Rol del sector privado;C1.4. Desarrollo de indicadores de manejo del recur-so hídrico; C4.5. Campañas de difusión y educación;C5.3. Construcción de consenso; C6.4.Control deuso del suelo C7.2. Multas por polución.

• Palabras ClaveIntegralidad de manejo de recursos (agua, aire,suelo) - Enfoque abajo-arriba de la gestión local -Recursos modestos - Visión de largo plazo -Concertación / negociación público-privada -Responsabilidad (“accountability”) de los agentescontaminadores - Participación.

• Importancia del Caso para el Manejo Integrado dellos Recursos Hídricos (IWRM)Su principal importancia es que es un ejemplo aescala local (municipal) del manejo integrado de losrecursos hídricos. A saber:

a. Enfoque integral del recurso, dirigido a respondera las necesidades de consumo y uso de todos lossectores de la sociedad, tanto en lo productivo(industrias, residentes, instituciones, pescadoresartesanales, visitantes) como en lo social (diferen-tes estratos económicos, demandas de salud ysalubridad, etc.) y ambiental (preservación delrecurso, protección de la biodiversidad, protec-ción de riesgos, etc.). También se destaca el enfo-que integral en la estrategia de recuperación delrecurso hídrico coordinada con el manejo dedesechos sólidos, la descontaminación atmosféri-ca y acústica, el deterioro urbano y otros proble-mas a resolver conjuntamente con el propósito deasegurar la sustentabilidad de la preservación delrecurso agua.

b. Manejo sustentable del recurso agua, concientede la continuidad necesaria para beneficio de lasfuturas generaciones. En este aspecto se destaca

el hecho que la gestión sea liderada e implemen-tada oficialmente por la Municipalidad deTalcahuano, ya que su carácter gubernamentalasegura la continuidad de las medidas adoptadas.Esto marca una diferencia respecto a una gestiónsólo comunitaria, por un lado, o por otra, delgobierno nacional y alejado de la realidad local,y que además tiende a actuar sectorialmente y noen forma integral. En efecto, el Caso se refiere auna política adoptada oficialmente y mantenidapor más de 12 años, con logros paulatinos perosignificativos en el tiempo, no tratándose sólo deun “proyecto piloto o demostrativo” más.

c. Reconocimiento que el agua es un recurso valio-so y que ese valor debe reflejarse en cómo es uti-lizado. Respecto a la utilización del recurso, elelemento clave es que se logró que cada sectorusuario del recurso asumiera su responsabilidad(“accountability”) por el manejo sustentable delmismo. Esto es: por los problemas de la ciudaddeben responder los ministerios y el municipiocon la colaboración de la comunidad y de lasempresas; por los problemas generados por lacomunidad deben responder la propia comuni-dad con la colaboración del municipio, serviciospúblicos y empresas. Y por los problemas genera-dos por las empresas deben responder las empre-sas con la colaboración del municipio, serviciospúblicos y la comunidad.

d. Enfoque participativo para el manejo del agua,involucrando a socios interesados (“stakehol-ders”) para asegurar la equidad al mismo tiempoque la eficiencia en el uso del agua. Este aspectoes clave en la estrategia de la Municipalidad deTalcahuano, ya que su falta de recursos, problemaque en mayor o menor medida aqueja a todas lasmunicipalidades de América Latina, la obliga aestablecer alianzas con los privados, la comuni-dad, el gobierno regional y nacional, para asegu-rar el éxito y la continuidad de las medidas adop-tadas, además de reflejar los intereses de todos losbeneficiarios, en forma genuinamente democráti -ca, como se ejemplifica en numerosas instanciasdel Caso presentado. Según indica el municipio,“la recuperación de la calidad ambiental con laparticipación de todos los actores, generadores,fiscalizadores, autoridades, comunidad, empresa-rios y gobierno, construye una base fuerte y sos-tenida en el tiempo; origina en todos un cambiode actitud hacia una conducta responsable; ase-gura un camino hacia la producción limpia; dis-minuye los riesgos y protege las líneas de pro-ducción; ofrece una mayor seguridad para quie-nes trabajan y habitan en los sectores residencia-les cercanos, obteniendo como meta una mejorcalidad de vida para la comuna y un desarrollosustentable para nuestra ciudad”.

1.1. Problemas que originaron laestrategia integral para larecuperación de los recursoshídricos de Talcahuano

Talcahuano es una de las 9 Comunas de la Provinciade Concepción (1), capital de la Región del Bío-Bío, ubi-cada a 500 Km. al sur de Santiago, Chile. La Comunafue fundada en 1764, evolucionando desde su rol origi-nal como apostadero militar al de puerto comercial yluego pesquero, hasta conformarse a mediados del siglo20 como un importante núcleo industrial y residencialdel área metropolitana de Concepción. Este polo com-prende hoy un complejo portuario conformado por 5terminales (2); una zona industrial compuesta por cercade 800 empresas, incluyendo la Siderúrg i c aHuachipato, grandes plantas petroquímicas y pesquerase industrias relacionadas; y un complejo naval militar,con la base de operaciones, astillero y maestranzas dela Armada más importante del país. El territorio deTalcahuano es una península sobre el Pacífico, limitadoal sur por el Río Bío-Bío y al nororiente por el RíoAndalién. Contiene dos radas portuarias, San Vicente yTalcahuano, así como numerosas lagunas, canales,marismas y humedales.

En general, las bahías son sistemas sensibles a la con-taminación y a cambios naturales debido a la dinámica desus corrientes (mayor tiempo de permanencia de las aguas)y porque ellas atraen en sus bordes múltiples usos: portua-rio, transporte, pesca, recreación, industria, residencia,turismo, etc... En el caso de Talcahuano, la coexistencia deactivas áreas urbanas e industriales en un territorio acci-dentado, con abundantes cuerpos de agua y con unaextensión de sólo 142,8 km2, han hecho que la ciudad seaespecialmente sensible a la degradación de sus recursosnaturales y deterioro de su entorno, situación que hizo cri-sis en las últimas décadas, dando origen a la estrategiamunicipal iniciada en 1993 y materia del presente Estudiode Caso. Como indican los informes de la Municipalidad,lo que estaba en juego era

“tanto el deterioro en la calidad de vida y la conta-minación de los recursos naturales como la imagen deciudad y hasta de los productos fabricados en laComuna”. Estos factores negativos fueron determinantesy decisivos para diseñar un plan que comprometiera eintegrara a todos los actores, generadores de los proble-mas, receptores de los impactos y los administradoresde la solución de los problemas.

Se distinguen dos etapas en el proceso de degrada-ción ambiental de Talcahuano:

1.2. 1950 a 1970: desarrollo del polo industrial siderúrgico ypetroquímico.

Los problemas ambientales de Talcahuano se iniciaronen 1950 con la puesta en operación de la Siderúrg i c aHuachipato, localizada en la zona para aprovechar suinfraestructura portuaria y ferroviaria y sus recursos carbo-níferos e hídricos, así como para asegurar su reactivaciónluego del terremoto de 1939 que devastó la región. En lasdos décadas siguientes la zona se reforzó como polo indus-trial de importancia nacional, con un crecimiento demo-gráfico acelerado, de 17% entre 1952 y 1960 y 20% entre1960 y 1970. La rapidez del proceso y la pobreza delMunicipio no permitieron adecuar la infraestructura y ser-vicios urbanos a la demanda, ya que en la comuna se loca-lizaron poblaciones obreras, mientras que el personal cali-ficado optó por la comuna vecina de Concepción. Por suparte, los ingresos de las industrias fluyeron hacia Santiago,fortaleciendo su rol concentrador. Durante esta fase, ladeficiencia del servicio de aseo y salud del ambienteextremó el impacto ambiental del desarrollo industrial yurbano, por la acumulación de desechos sólidos, descarg a sno controladas de residuos líquidos a los cauces y bahías,y por emisión de gases nocivos al aire. Diversas medidaspaliatorias parciales tuvieron escaso efecto, incluso negati-vo, como en el caso de la instalación de una industria decementos creada para utilizar la escoria de desecho y con-


1. ANTECEDENTES

(1) En Chile se denomina Comuna al territorio gobernado por una Municipalidad. Corrientemente se usa ambas palabras como sinó-nimos. Talcahuano, con 281.647 habitantes en 1999 (INE), es una de las 8 Comunas que conforman el Gran Concepción o AreaMetropolitana, aglomerado de 834.028 habitantes en 1999 (Sectra, Estudio de Transporte en el Gran Concepción; Encuesta deOrigen y Desatino). Las comunas son Tomé, Penco,Talcahuano, Concepción, San Pedro, Chiguayante, Hualqui, Coronel, Lota.Administrativamente, Talcahuano es una de las 9 comunas que conforman la Provincia de Concepción, la que junto con lasProvincias de Ñuble, Bío-Bío y Arauco conforma la VIII Región del país, o Región del Bío-Bío.

(2) Incluye: a) Empresa Portuaria San Vicente-Talcahuano (pública, sucesora de la Empresa Portuaria de Chile, con terminal conce-sionado a privados); b) Muelle de la Compañía de Aceros del Pacífico, Molo 500-Talcahuano y Oxiquim Compañía Chilena dePetróleos (privados de uso público); y c) Terminal Portuario San Vicente (privado).

taminante de la siderúrgica, la que produjo en cambiogases y partículas nocivas adicionales.

1.3. 1970 a 1993: consolidación delpolo industrial y auge del sectorpesquero exportador

Pese a que con la apertura de la economía chilenaal mercado internacional en 1975 se produjo la quiebraen todo el país de las industrias de sustitución de impor-taciones, las grandes industrias metálicas y químicas deTalcahuano se mantuvieron activas, atrayendo inclusootras nuevas. A partir de los años 80 esta tendencia sefortaleció con el auge de las industrias del pescado y susderivados, alcanzando un total de 22 plantas de harina,conserveras y congelados en producción, generandoempleo directo para más de 3.000 personas. CuandoChile se convirtió en el primer productor de harina depescado del mundo, un 60% de ésta se generaba enTalcahuano. En los años 90 este auge decayó, tanto porcausas externas como locales. Entre estas se destacó lainsuficiencia de infraestructura portuaria y el fracaso delas empresas en dar uso racional a la existente junto conlos pescadores artesanales. Adicionalmente, la prolife-ración de maestranzas, madereras, generadoras de gas eindustrias de apoyo contribuyó a restar eficiencia al pro-ceso, así como al deterioro ambiental. Este alcanzó sumayor impacto a partir de 1990, cuando se inician losprimeros esfuerzos de recuperación por parte de laMunicipalidad de Talcahuano. Estos recibieron unrefuerzo con el incendio de la Bahía de San Vicente, el6 de marzo de 1993, alimentado por el alto grado decontaminación de las aguas con materias combustibles.

1.4. Deterioro de los recursoshídricos existentes en 1993 yproblemas ambientalesasociados

Los estudios realizados hacia 1993 por laMunicipalidad de Talcahuano, la Comisión Nacional deMedio Ambiente, Conama, y otras unidades del gobier-no regional y nacional, junto con Universidades y otrasentidades locales, permitieron dimensionar el deteriorode los recursos hídricos y otros problemas ambientalesasociados antes del diseño y aplicación de la estrategiade recuperación.

1.4.1. Contaminación de los Recursos Hídricos

Los cuerpos de agua de Talcahuano identificadospor los estudios mencionados incluyen la Bahía de

Talcahuano, con 167,4 Km2, un volumen de 3,09 x 109m3 app. y 18,5 m de profundidad promedio; la Bahía deSan Vicente, con 17,5 Km2 y un volumen de 260,5 x106 m3; el Canal El Morro, mezcla aguas de mar, río ylluvia, de 2,88 Km. de largo y un volumen de 450.000m3; los Ríos Bío-Bío y Andalién, y las Lagunas Price,Macera y Verde. En cuanto al origen de la contamina-ción, se identificaron los siguientes factores:

* Aguas Marinas. Bahías de San Vicente y Talcahuano:actividades de limpieza y de mantenimiento de losbarcos y lanchas; residuos industriales y urbanoslíquidos eliminados a los canales de aguas lluvias,red de alcantarillado, conducentes a emisariosconectados directamente al mar.

* Aguas Continentales. Río Bío Bío: emisarios conec-tados directamente al río, red de alcantarillado ycanales de aguas lluvias; Río Andalién: red de alcan-tarillado y canales de aguas lluvias utilizados paradescarga de residuos líquidos; Laguna Price, LagunaVerde y Laguna Macera: canales de aguas lluvias uti-lizados para descarga de residuos líquidos.

Respecto a los impactos resultantes de la contami-nación, se identificaron cuatro principales:

1. Contaminación de las aguas, con peligro para lasalud humana y muerte de peces y moluscos; en1987 murió el 80 % de los bivalvos de la Bahía deTalcahuano, fuente de alimento importante de sushabitantes.

2. Emisión de gases malolientes, producto de la des-composición de residuos orgánicos incorporadosprincipalmente por la industria pesquera, con poten-cial efecto nocivo para la salud humana.

3. Sedimentación. 4. Contaminación visual.

La estimación realizada por la Municipalidad deTalcahuano de la contaminación de los cuerpos de aguamás afectados fue la siguiente:

• Bahía de San Vicente. 26 emisarios vertían 267.621m3/día de residuos líquidos industriales y domésti-cos, orgánicos e inorgánicos, 51% provenientes dela siderúrgica, 35% de las pesqueras, 7% de laspetroquímicas, químicas y metálicas y un 7% dezonas urbanas. Se sumaba a lo anterior una cantidadno cuantificada de residuos de hidrocarburos y acei-tes provenientes de los barcos que operaban en labahía. Los efectos del viento y corrientes no permi-tía la dispersión mar adentro de la descarga orgáni-ca de las pesqueras, acumulándose ésta en el fondode la bahía en un área próxima al puerto equivalen-te al 18% de su superficie total. Por sus característi-cas propias y su descarga más alejada de la costa,los parámetros químicos de hidrocarburos, fenoles ymetales mostraban una mayor dispersión en labahía, sin alcanzar tampoco altas concentraciones


en las mediciones hechas en columna de agua. Porotra parte, variaban estacionalmente en respuesta alas características fisico-oceanográficas de la bahía,aunque los valores encontrados en organismos mari-nos evidenciaban grados importantes de bio-acumu-lación de ellos.

• Río Bío-Bío. El río recibía una descarga diaria de230.000 m3/día proveniente de la Refinería Petrox,más 7.000 m3/día de 4 emisarios urbanos, uno delos cuales contenía residuos de industrias de gas,embotelladoras, electroquímicas y similares.

• Bahía de Talcahuano. En períodos de captura, lasplantas de faenamiento, empaque y procesamientode pescado evacuaban a la bahía 79.738 m3/día deresiduos, a lo que se sumaba 2.000 m3/día de aguasservidas del sector de la Base Naval y Asmar, máscantidades no cuantificadas provenientes de la acti-vidad naviera. Un impacto mayor se originaba conla descarga de 2 plantas de desagües urbanos en laPoza de Abrigo del Puerto de Talcahuano, ubicadasuna contigua al centro mismo de la ciudad, y la otraen el sector adyacente al sur, donde también eva-cuaban las industrias de harina de pescado.

1.4.2. Problemas Ambientales Asociados

La contaminación de los recursos de agua, suelo yaire están estrechamente relacionados, ya que por logeneral son los mismos agentes los que los causan, seanempresas o vecinos; tienen efectos combinados, comoen el caso de la contaminación hídrica que emite gasesnocivos a la atmósfera; tienen orígenes asociados, comoson los escurrimientos de basurales que contaminan loscauces de agua que conducen al mar, o el aire por ema-naciones y partículas que finalmente se depositan igual-mente en el mar. Y para su solución se requieren normasrelacionadas y las mismas fuentes de recursos. Por estemotivo, los estudios de la Municipalidad tenían carácterintegral, identificando problemas ambientales de dife-rente índole asociados a la contaminación hídrica. Entrelos más importantes estaban los siguientes:

• Manejo de Residuos Sólidos y Evacuación de AguasLluvias. No se contaba al inicio de la estrategia conestudios que dimensionaran cabalmente su origen eimpacto, aunque los síntomas eran evidentes: en1992, la actividad residencial y comercial generó untotal de 4.500 ton/mes, acumulados en el Vertederode Talcahuano sin discriminación de su naturalezacontaminante. Lo mismo sucedía con los residuosindustriales, de los que se desconocía además suvolumen, así como tampoco de los residuos acumu-lados en sus propios terrenos. Existían muchos otrosbasurales no autorizados en sitios eriazos o en lasvías públicas, atestiguando una grave falta de edu-cación y conciencia ambiental de la población.Respecto a la evacuación de aguas lluvias, su defi-

ciencia constituía uno de los problemas más seriosen la Comuna de Talcahuano, que originaba parteimportante de la contaminación hídrica y que limi-taba drásticamente las posibilidades de expansión ydensificación racional de la ciudad.

• Contaminación Atmosférica, Ruidos y OtrosProblemas Urbanos. Se carecía de una relacióncompleta de los contaminantes atmosféricos de laComuna, sus orígenes y su impacto, teniendo sóloinformación parcial sobre su contaminación conácido sulfhídrico, aminas, monóxido de carbono,oxidantes fotoquímicos, hidrocarburos y partículasen suspensión, no conociéndose tampoco la com-posición de estas últimas. Se había detectado ema-naciones malolientes del agua en las dos bahías,cerca de desagües urbanos y descargas de las pes-queras, las que además usaban agua contaminadaen sus procesos de enfriamiento. En total, unas 40plantas industriales (pesqueras, químicas, petroquí-micas, siderúrgicas, metálicas, de alimentos y otras)así como comerciales y de servicios, contaminabanel aire desde 106 chimeneas o por emanación direc-ta de gases y material particulado desde sus faenas,especialmente harina de pescado, y del almacenajede materias primas, combustibles y secado de pro-ductos resinosos y plásticos. Por las condicionesgeográficas y dirección de los vientos, la mayoría deestas emanaciones afectaba directamente a laszonas residenciales, mezcladas con la localizaciónindustrial. Por otro lado, las industrias no contabancon la tecnología adecuada para convivir con usoshabitacionales cercanos. Por parte de la autoridadpública, se carecía de estándares de emisión, a loque se sumaba los insuficientes recursos humanos ytecnológicos de los servicios de salud del ambientepara controlarla. En la mayoría de las industrias nose había desarrollado una gestión ambiental integralpara reducir la contaminación del aire, agua y suelo.En cuanto a la contaminación acústica, sin existiruna medición rigurosa, se había detectado zonasexpuestas a altos niveles de ruidos molestos y per-manentes provenientes de faenas industriales locali-zadas contiguas a las residencias y del transportepúblico y de carga circulando por zonas de vivien-da. Vinculado a los problemas de ruidos recién men-cionados, existían serias deficiencias en el sistemade transporte, provenientes de la operación del másimportante complejo portuario, industrial y navaldel país a través de una infraestructura vial y ferro-viaria inadecuada, lo que generaba serias congestio-nes en algunos puntos clave de la ciudad.Finalmente, había deterioro urbano por la conges-tión del transporte de carga y residencial, tanto vialcomo de ferrovías atravesando la ciudad. También,debido a la extensión de la periferia urbana paraacomodar a una población que de 153 mil habitan-tes en 1972 creció a 207 mil en 1982, y a 249 milen 1992, en su mayoría de bajos recursos e instala-da en forma precaria en sectores insalubres, inunda-


bles, de gran pendiente, inaccesibles, sujetos aderrumbes y sin servicios de agua y alcantarillado.De manera paralela, era evidente el deterioro delcentro de Talcahuano y muy notoria la falta de pla-nificación e incentivos para hacer rentable su reno-vación y para mitigar la necesidad de expansiónperiférica de la ciudad.

• Riesgos Naturales y Antrópicos. Por otra parte, debeconsiderarse que la Comuna de Talcahuano siempreha estado expuesta a diversos tipos de riesgos natu-rales, siendo los principales las inundaciones, losderrumbes, el riesgo de tsunamis y los vientos hura-canados. Esto se relaciona a las características loca-les de permeabilidad del suelo, pendientes, presen-cia de antiguos cauces, depresiones, escarpes, cer-canías de ríos caudalosos, frente marítimo abierto,existencia de fallas y fracturas geológicas y otros. Alo anterior hay que sumar la exposición a riesgosantrópicos, los principales de ellos relacionados alfactor mencionado de proximidad de zonas pobla-das a zonas productivas (donde existen estanques dealmacenamiento de combustibles, oleoductos ypoliductos, líneas de alta tensión y el transporte de

sustancias peligrosas) y a la inseguridad y accidentesproducto de deficiencias de la infraestructura vial yferroviaria.

• Degradación de los Ecosistemas Naturales. LaComuna dispone de una interesante variedad de sis-temas naturales, compuesta de cerros con bosquenativo, acantilados costeros, playas rocosas y areno-sas, marismas y humedales. Con el crecimientoindustrial y urbano, ellos estaban siendo interveni-dos inadecuadamente y degradados: la contamina-ción hídrica y pesca intensiva estaban agotando losrecursos bentónicos; los humedales y marismas deRocuant y Lenga (Santuario de la Naturaleza) tam-bién estaban siendo intervenidos, debido a la acu-mulación de residuos orgánicos en las marismas y alrelleno de los humedales, los que funcionan comoestaciones de parada de aves migratorias, concen-trando una importante biodiversidad, con un poten-cial de recreación controlada. Por último, los cerrosde la comuna han estado perdiendo su coberturavegetal nativa y erosionándose, o siendo reempla-zada la biodiversidad natural por plantaciones exó-ticas


2.1. Acciones, decisiones, planes einstrumentos

De acuerdo al recuento de la Dirección de MedioAmbiente de la Municipalidad, la recuperación ambien-tal de la Comuna de Talcahuano se inició a fines de 1990,se fortaleció en 1993 por la alarma generada por el incen-dio de la Bahía de San Vicente en marzo de ese año, y seplanificó en 1995. El deterioro en la calidad de vida desus habitantes, la contaminación del agua, aire y suelo yla imagen de ser una de las comunas más contaminadasde Chile generó en las autoridades municipales el com-promiso de iniciar una estrategia de recuperación, par-tiendo por resolver los problemas, que aunque siendomás graves permitieran una pronta solución. Esta mani-festación de responsabilidad se hizo creíble para lacomunidad y las empresas, lo que permitió diseñar bajoel liderazgo comunal una estratégica participativa conuna visión consensuada de desarrollo. Basada en el con-cepto “Talcahuano, equilibrio de ciudad, oportunidadpara todos”, ella se inició en 1995 con la ejecución de 3instrumentos para los cuales existía financiamiento: elPlan Estratégico, el Plan de Desarrollo y el PlanRegulador Comunal. El elemento clave que se logró a tra-vés de la participación fue que cada sector usuario delrecurso asumiera su responsabilidad (“accountability”)por el manejo sustentable del mismo: el gobierno nacio-nal y regional, las empresas, la comunidad y el mismoGobierno Municipal. El municipio asumió además la res-ponsabilidad de armonizar los distintos intereses enjuego, el desarrollo económico, la protección de losrecursos naturales y la calidad de vida de los vecinos dela comuna. Bajo estos criterios, la Municipalidad deter-minó emprender las siguientes acciones.

a. Ordenamiento territorial y ambiental de la comunacon participación de la comunidad, mediante unnuevo Plan Regulador financiado por laMunicipalidad y el aporte del gobierno nacional.

b. Planes para el Mejoramiento de la Calidad de losRecursos Hídricos, el Aire y el Suelo, con financia-miento de las industrias.

c. Plan de Saneamiento Integral de todos los Sectoresde la comuna, financiado por la Municipalidad.

d. Plan de Manejo Integral de Residuos SólidosUrbanos, financiado por la Municipalidad.

e. Programa de Capacitación y Sensibilización, for-mando Monitores Ambientales, financiado por laMunicipalidad.

f. Plan de Fiscalización Permanente y Aplicación delas normativas según la gravedad de los impactos,

demostrado técnicamente a través de monitoreos,financiado por la Municipalidad y los ServiciosPúblicos.

2.2. Objetivos, organización,liderazgo: la comisión comunalde medio ambiente detalcahuano

Las metas fijadas para la recuperación de los recur-sos hídricos fueron las siguientes:

1994-2000: Recuperar los cuerpos de agua de laBahía de San Vicente, Bahía de Talcahuano y Canal ElMorro, exigiendo la disminución de las emisiones de losresiduos industriales líquidos según estándares acorda-dos con los industriales pesqueros. 1991-2000: Eliminarlas emisiones de gases malolientes, tanto del agua de lasbahías como de las zonas industriales y residenciales.1996 - sin fecha de término: Formar monitores ambien-tales y capacitar ambientalmente a profesionales de losconsultorios de salud y profesores.

Las metas para las acciones ambientales relaciona-das fueron las siguientes:

1991-1996: Eliminar las emisiones de las industriaspesqueras con secado directo. 1995-2000: Reducir lasemisiones de anhídrido sulfuroso, comenzando en lospuntos donde sobrepasaban la norma. 1995-2001:Reducir las emisiones de material particulado de lasprincipales fuentes fijas y difusas. 1996-1999: Eliminarlos 42 micro-basurales clandestinos existentes en lacomuna. 1996-2000: Desratizar toda la comuna. 2000-2003: Regular y controlar la población canina de lacomuna. 1996-2002: Manejo integral de los residuossólidos urbanos con recolección selectiva

Hasta fines de 1989, la Municipalidad no interveníasignificativamente en el control ambiental. En 1990,dentro de los lineamientos del régimen de gobiernoplenamente democrático iniciado ese año, el Alcaldenombró al actual Director de Medio Ambiente e hizouso de la facultad que la Ley Orgánica deMunicipalidades otorga al Alcalde. Esto es, coordinarlos diferentes servicios municipales, constituyendo laComisión Comunal de Medio Ambiente, con la partici-pación de personal de la Municipalidad, organismos denivel Comunal (Gobernación Marítima, Servicio de


2. ACCIONES EMPRENDIDAS

Salud, Prefectura de Carabineros y Unión Comunal deJuntas de Vecinos) y Regional (Dirección Regional dePesca, Empresa Sanitaria y Comisión Regional de MedioAmbiente, Corema). En esta Comisión se invitaba a par-ticipar a las directivas de organizaciones sociales secto-riales de acuerdo a sus intereses. La Presidencia de laComisión quedó a cargo del Alcalde y la función deSecretario Ejecutivo se asignó al Director de MedioAmbiente de la Municipalidad. La participación de cadaestamento de la ciudad en la solución de los problemasambientales, se determinó bajo el principio “la conta-minación ambiental es un problema de todos” y el prin-cipio de “ejercer la democracia”. Por lo tanto, a cadaproblema ambiental se invitaba a quién o quienes gene-raron el problema, quién o quienes recibieron el impac-to y quién administraba (fiscalizaba y controlaba) su tra-tamiento y solución.

El liderazgo asumido por el Alcalde y por laDirección de Medio Ambiente del Municipio fue funda-mental para desarrollar el proceso de recuperación, yaque la Municipalidad es la institución pública que tienemayor cobertura en la comuna, colabora en la organi-zación de los diferentes grupos sociales, es la que reci-be la mayoría de las denuncias y administrativamente esla que tiene la potestad de la coordinación de todos losservicios públicos de la ciudad. Estas condiciones fue-ron las más relevantes para el logro de la participacióny para aglutinar las inquietudes, así como la búsquedade las soluciones. La permanente colaboración y lacapacidad técnica de la Dirección de Medio Ambienteprovocó, motivó e impulsó a los otros servicios públicosa mantener una activa preocupación por sus responsa-bilidades ambientales.

2.3. Métodos e información utilizada

La metodología de planeamiento y gestión de laEstrategia Integral para la Recuperación de los RecursosHídricos de Talcahuano comprendía una secuencia denumerosos pasos (3).

• Identificación de los problemas sensibles a la comu-nidad.

• Recopilación de información y estudios sobre con-taminación ambiental (universidades y otras fuen-tes), e información obtenida de visitas de inspeccióna las fuentes de contaminación.

• Análisis y determinación del aporte de cada activi-dad en los impactos más relevantes.

• Coordinación de los servicios públicos con atribu-ciones ambientales.

• Reuniones de exposición y análisis de los problemascon los servicios públicos y dirigentes de la comuni-dad. Se realizaban reuniones tripartitas para analizarlos problemas y la búsqueda de soluciones de losimpactos: Servicios Públicos - Comunidad -Empresas, determinando los causantes, los afectadosy los responsables de resolver el problema, señalan-do las ventajas positivas, como imagen, ahorro ycalidad de vida para los trabajadores y habitantes dela comuna.

• Reuniones de evaluación de los avances de la estra-tegia.

• Seminarios con invitaciones de especialistas para elfortalecimiento de las capacidades técnicas y capa-cidad de interlocución con las empresas. Obtencióndel respeto de los empresarios por la capacidad téc-nica de los funcionarios y no por su autoridad,demostrando el por qué de cada problema y cuálespodían ser las soluciones.

• Sesiones de desarrollo de vocación de servicio a lacomunidad y de una ética, transparencia y seriedaden cada acción realizada.

• Fortalecimiento y cambios en la estructura de losservicios públicos, buscando una mejor coopera-ción y eficiencia.

• Fortalecimiento de la capacidad tecnológica de laDirección de Medio Ambiente Municipal y otrosServicios Públicos. Esto es, adquisición de instru-mental y equipos de medición para monitoreospermanentes, o trabajo conjunto con lasU n i v e r s i d a d e s

• Atención y verificación de cada denuncia y búsque-da de soluciones integrales para las denuncias másrecurrentes.


(3) El Director de Medio Ambiente de Talcahuano sintetiza las formas de trabajo en los programas de recuperación a través de lossiguientes pasos e instrumentos: a) Fundamentación técnica de la contaminación y el aporte de cada Industria; b) Acuerdos concada industria; c) Para industrias grandes con muchos impactos, se formaba Comisiones tripartitas Comunidad del sector impac-tada-Industria-Municipalidad; d) Programas de recuperación o de mitigación a corto y mediano plazo. En el caso que no hubie-se acuerdos, se utilizaba la Ley de Urbanismo y Construcciones del traslado y/o clausura de la industria; e) Para los caso meno-res de impactos o daños causados se aplicaba la reparación inmediata; en caso contrario multas. (Carta de Ing. JG.Rivera aJ.Valenzuela, octubre, 2002)

Los resultados de las acciones emprendidas por laMunicipalidad de Talcahuano se consignan de acuerdoa los términos definidos en el Anexo 3 de los Términosde Referencia del Estudio de Caso (Structure of the GWTToolBox), en la parte referente a los Instrumentos deGestión, los que se han agrupado en Estudios/Planes eInstrumentos (4). Por su parte, y de acuerdo con el enfo-que integral de la gestión de la Municipalidad deTalcahuano para la Recuperación de los RecursosHídricos, se consigna también los resultados de las otrasgestiones ambientales concurrentes sobre el manejo deresiduos sólidos, descontaminación atmosférica y otros.

3.1. Primer resultado: ejecución deestudios básicos y planes

Un primer paso de la estrategia de la Municipalidadfue realizar o utilizar estudios existentes para definiruna política ambiental adecuada: estudios geomorfoló-gicos y demográficos, de la situación ambiental y deriesgo del territorio, de dotación de agua para residen-cias e industrias, de disposición de aguas servidas, deevacuación de aguas lluvias y de la estructura vial ytransporte. Ante la carencia de recursos, la municipali-dad aprovechó la elaboración de los instrumentos deplanificación que por ley los gobiernos deben realizar,incluyéndolos como antecedentes: plan regulador, plande desarrollo e inversiones y plan estratégico. El PlanEstratégico de Desarrollo fue diseñado bajo un enfoqueintegral de sustentabilidad, incluyendo la protección delmedio ambiente y recursos locales, desarrollándose enforma concertada con el Gobierno Regional y suEstrategia de Desarrollo para la Región del Bío-Bío.Permitió integrar a la comunidad, empresas e institucio-nes bajo una visión común del futuro económico ysocial de mediano y largo plazo de la comuna, bajo ellema de “Talcahuano ciudad puerto integrada al mar ya sus valores naturales e históricos, con armonía entresus variadas y contrastantes actividades, llamada a serpuerto principal del Pacífico Sur”. El Plan de DesarrolloComunal constituyó una guía para los org a n i s m o s

encargados de la administración, los inversionistas yotros actores interesados en el desarrollo local. Dio laspautas de ordenamiento territorial y como tal sirvió,junto con el Plan Estratégico, para orientar el PlanRegulador Comunal. Este último fijó los lineamientos deuso del suelo para orientar la localización de activida-des productivas y residenciales. Dado el diagnósticoprevio de que el deterioro ambiental era en parte pro-ducto de la localización indiscriminada de actividadesincompatibles (5), se asignó al Plan Regulador un papelfundamental en la estrategia de recuperación ambientalde largo plazo, si bien ésta se inició por medidas demitigación, como se indica a continuación.

3.2. Resultado de planes, proyectos y acciones de recuperación delos recursos hídricos

La Municipalidad ejecutó una estrategia de coordi-nación de las diferentes Direcciones Municipales parauna acción ambiental efectiva, dentro de la cual sedesarrolla la recuperación de los recursos hídricos. Estosrecursos y las principales fuentes de contaminación son:a) Cuerpos de aguas marinas: Bahía de Talcahuano, de167,4 Km2 y volumen de 3,09 x 109 m3 app. 18,5 mde profundidad promedio; Bahía de San Vicente, 17,5Km2, volumen de 260,5 x 106 m3; Canal El Morro,agua de mar y de río y de lluvia, 2,88 Km. de largo,volumen de 450.000 m3. La contaminación de lasaguas marinas proviene de las actividades de limpieza ymantenimiento de barcos y lanchas, los residuos indus-triales líquidos eliminados a los canales de aguas llu-vias, la red de alcantarillado y los emisarios que desa-guan directamente al mar. b) Ríos: Bío-Bío y Andalién:Contaminación por emisarios que evacuan directamen-te a la red de alcantarillado y a los canales de aguas llu-vias. c) Lagunas: Price, Macera, Verde: Contaminaciónpor emisarios que evacuan directamente a los canalesde aguas lluvias. Los principales impactos de la conta-minación de los cuerpos de agua son la muerte depeces y de moluscos, la emisión de gases malolientes,


3. RESULTADOS DE LA ESTRATEGIA MUNICIPAL:ALCANCES CUANTITATIVOS Y CUALITATIVOS DELOS OBJETIVOS

(4) Esquema de presentación de los resultados según el Anexo 3 de los Términos de Referencia del Estudio de Caso (Structure ofthe GWT ToolBox)

(5) Este diagnóstico ha sido confirmado por estudiosos de conflictos ambientales en Chile; ver, por ejemplo, Francisco Sabatini yotros, eds. Conflictos Ambientales; entre la Globalización y la Sociedad Civil, Publicaciones Cipma, Santiago, 1997. El princi-pal problema no es ya de técnicas deficientes de producción o manejo, las que han sido mejoradas significativamente en losúltimos años para responder a los estándares internacionales fijados para cada caso, sino de conflictos localización de las acti-vidades productivas. Y a este respecto, una responsabilidad importante cabe a las deficientes o inexistentes normas oficiales deordenamiento territorial, Planos Reguladores, etc. ( observación de Guillermo Geisse, Presidente de Cipma ).

producto de la descomposición de residuos orgánicosincorporados (especialmente provenientes de la indus-tria pesquera), la alta sedimentación y la contaminaciónvisual. Los resultados fueron los siguientes:

• Control de Residuos de las Industrias Pesqueras:Proyecto “Muestreo y Análisis de ResiduosIndustriales Líquidos a las Industrias Pesqueras de laComuna de Talcahuano, para Determinar su Cargade Contaminantes a Evacuar”. (1991-1992), desa-rrollado por la Municipalidad (6), que fijó los prime-ros parámetros de control de la contaminación hídri-ca para la industria pesquera. Se realizó como cola-boración a la Dirección General de Te r r i t o r i oMarítimo, responsable legal del recurso aguas mari-nas. Se aplicó a partir de un Acuerdo firmado el 11de febrero de 1994 con la Asociación de IndustrialesPesqueros. Determinó que todas las IndustriasPesqueras y Procesadoras de Harina de Pescado dela Comuna debían someterse a monitoreo y califi-cación según los siguientes Estándares de Vertido oEvacuación de Residuos Industriales Líquidos.

La sanción a las industrias que no cumplieran con lanormativa estipulada y establecida en el Acuerdo conla Asociación de Industriales Pesqueros consistió enque después de cada monitoreo (3 monitoreos deter-minados al azar cada 4 meses), se confeccionara unalista de calificación de las industrias según sus nivelesde contaminación hídrica, publicada en los periódicosde mayor circulación en la región (“sanción pública”).La efectividad de esta medida se demuestra en lasiguiente tabla, que indica la disminución en el apor-te de la contaminación medidas en el parámetro DQO(KgO2/h), promedio por Industria Pesquera vertido alas Bahías de San Vicente y Talcahuano

• Residuos Industriales Líquidos. El Acuerdo de 1994con la Asociación de Industriales Pesqueros fue

reforzado recientemente mediante el Acuerdo conla Gobernación Marítima de Talcahuano de marzode 1999. Después de una fiscalización realizada porla Dirección de Medio Ambiente de la I.Municipalidad de Talcahuano y la GobernaciónMarítima, esta última Institución determinó la prohi-bición de eliminar de la Poza, que es parte de laBahía de Talcahuano, los residuos industriales líqui-dos resultantes de la descarga del pescado.

• Vertidos Clandestinos en Canales de Aguas Lluvia. ElProyecto “Evaluación y Solución de los VertidosClandestinos de Aguas Residuales en los Sistemas deCanalización de Aguas Lluvias”, condujo a laampliación de la Red de Aguas Servidas en sectorespoblacionales que utilizaban los desagües pluvialespara descargar fosas sépticas y pozos negros.

• Plantas de Tratamiento Industriales. A partir de 1992se inició la exigencia de instalación de plantas detratamiento a las industrias que eliminaban aguasresiduales sin tratamiento a los canales de aguas llu-vias o a la red de aguas servidas. Esto se concretócon las empresas más contaminantes a partir de esafecha: una industria conservera (1992), una plantade harina de pescado y conservera (1992), dos plan-tas de productos del mar congelados (1995), unafábrica de acero (1997), y una fábrica de jabones(1999).

• Limpieza del Canal Lenga. En 1995 se exigió a laEmpresa Oxy-Chile su limpieza por el contenido demercurio en su sedimento. Esto significó la limpiezade 2,5 Km. de canal y disponer estos residuos en elprimer relleno sanitario (“landfill”) construido enChile para confinarlos con todos los controlesambientales.

3.3. Resultado de accionesambientales asociadas

Como se indicó anteriormente, reconociendo laestrecha vinculación entre la contaminación de losrecursos de agua, suelo y aire, la Municipalidad abordósimultáneamente a la recuperación de los recursoshídricos otras medidas de gestión ambiental. A saber:

• Manejo de Residuos Sólidos: a. Plan de manejo y dis-posición de los residuos sólidos industriales, inclu-yendo un acuerdo con las grandes empresas paracrear una bolsa de residuos y tratamiento de materiaspeligrosas. b. Acuerdo de limpieza y mantenimientopor parte de las industrias de canales de aguas lluviasdentro o contiguos a sus terrenos. c. Control de des-c a rga de residuos por empresas de transporte median-te inspección permanente y notificación a ellas. d.Eliminación de 42 micro-basurales y botaderos clan-


Temperatura: Aceites y Grasas DQO Sólidos<=30 C°; pH: (Kg/TP) (Kg02/TP) Suspendidos>/=6 y </=9 (Kg/TP)Máximo 1,4 9,1 3,6PuntualesPromedio 0,9 6,0 1,5Mensual

DQO (KgO2/h)Bahía Diagnóstico año Promedio de monitoreo

1991-1992 años 1995-2000Reducción (%)

San Vicente 985,5 424,7 56,9%Talcahuano 618,9 227,0 63,3

(6) Su autor responsable fue el Ingeniero Juan GuillermoRivera, Director de Medio Ambiente de la Municipalidadde Talcahuano.

destinos, mediante limpieza y construcción de cie-rros a cargo de la Municipalidad, campaña educativay multas a reincidentes. e. Plan de manejo integral deresiduos sólidos urbanos, con separación selectiva deresiduos (vidrios, neumáticos, pilas y latas de alumi-nio), iniciado en 1996 por la Municipalidad a travésde la Dirección de Aseo y Ornato, incluyendo la edu-cación a la comunidad, instalación de contenedores,retiro regular de residuos, pago por entrega (pilas) oenvío a las industrias recicladoras. El plan redujo en900 ton el volumen de residuos urbanos en el año2000 respecto a 1999.

• Descontaminación Atmosférica y Acústica a. Plan ycompromiso de secado indirecto para disminuiremisión de gases, material particulado y olores porla industria pesquera; firma de acuerdos de 7 gran-des empresas entre 1991 y 1996. b. Plan y compro-miso de las pesqueras con el Servicio de Salud deTalcahuano para suprimir la quema de gases incon-densables y el procesamiento de materias en des-composición; firma de acuerdo por todas las empre-sas en 1997. c. Proyecto de la Municipalidad,empresa Petrox y la Agencia Sueca BITS para supri-mir la emisión de anhídrido sulfuroso y dióxido denitrógeno, incluyendo estudio y monitoreo exhausti-vo (1993 y 1995) de emisiones superiores a lanorma del Ministerio de Minería. Plan de mitigaciónde emisiones con cambio de combustibles, plantasde tratamiento para mega-fuentes (con meta dereducción de un 60% para el año 2002) y elevaciónde altura de chimeneas en empresas pequeñas. d.Plan de mitigación en la emisión de material parti-culado, con exigencia de filtros y clausura de plan-tas de alto riesgo. e. Plan de eliminación de emisio-nes de gases malolientes del Canal El Morro, inicia-do por la Dirección de Medio Ambiente de laMunicipalidad en enero del 2000 con un control deemisiones de las industrias pesqueras, reduciendo aprácticamente cero el ácido sulfhídrico disuelto enel agua a junio de ese año (7). f. Plan de descontami-nación conjunto con la oficina regional de Conama,iniciado por el Servicio de Salud municipal con laelaboración de un plano de ruidos, monitoreo y fis-calización de ruidos a partir de 1997.

• Otras Gestiones Ambientales. a. Plan y campaña desaneamiento ambiental integral por sectores, 1997.b. Programa de desratización de la comuna, 1996-2000. c. Control de zancudos 1993-2001. d.Catastro y enrolamiento de la población canina,1999-2001. e. Plan y campaña de control de mane-jo y transporte de sustancias peligrosas, 1997. f.Campaña de educación ambiental y asesoría a orga-nizaciones sociales de la Comuna. g. Programa deplantación de árboles, con distribución anual de1.300 árboles anualmente a las Juntas Vecinales, en

conjunto con la Escuela de Ingenieros Forestales dela Universidad de Concepción.

3.4. Principales problemasencontrados, solucionados y vigentes

Los principales problemas que debió enfrentar laestrategia de recuperación de los recursos hídricos de laMunicipalidad de Talcahuano eran una combinación detres factores:

a. Por un lado, la fragilidad ambiental intrínseca delterritorio, por su pequeño tamaño, su intensa ocu-pación por usos del suelo conflictivos (industriavs.vivienda, zonas de protección ambiental, turis-mo, etc.), y por el carácter altamente contaminantey de intensivo uso del recurso agua para varios pro-cesos productivos críticos (siderúrgica, petroquími-cas, metálicas, pesqueras, etc.).

b. Por otro, los poderosos intereses económicos e ins-titucionales que respaldaban a las actividades con-taminantes. En el caso de las industrias siderúrgicasy petroquímicas, por el fuerte respaldo del gobiernonacional a sus empresas, en un comienzo, y luegode la apertura económica, al fuerte respaldo institu-cional a las empresas privadas, lo que después seextendió a la inversión extranjera dirigida a la indus-tria pesquera. El hecho que las industrias de la zonasignificaran un pilar importante del éxito del mode-lo económico fortalecía aún más los intereses crea-dos y la tendencia a ignorar el efecto negativo de suactividad sobre el entorno. Caso especial era el delos astilleros, faenas portuarias y otras instalacionesde la armada, a cuyos intereses se sumaba su rela-ción real o de imagen con la seguridad nacional.

c. Y también, la carencia de recursos y de poder realdel Gobierno Municipal para aplicar medidas decontrol del deterioro de los recursos de agua y otros.

La acción relacionada de estos tres factores incidióen que pasaran más de 40 años sin que se tomaranmedidas adecuadas para aminorar la contaminación delos recursos hídricos, así como en que su efecto perma-nezca parcialmente hasta hoy.

En el caso del factor a., este es de carácter geográfi-co y, por lo tanto, es una amenaza constante hasta hoy,si bien en el mediano y largo plazo se está mitigando através de la organización más racional de los usos delsuelo en el territorio, mediante el Plan Regulador ymedidas similares; y también por el efecto de las dife-rentes instancias de control de la contaminación adop-tadas, y que son la materia del presente Estudio de Caso.

El problema b. es de carácter estructural, y su grave-dad en parte se acentúa en épocas de auge económico,


(7) Ver Anexo 2.

lo que hace especialmente difícil atacarlos. Sin embar-go, la Municipalidad ha tenido éxito significativo encontrolar estos intereses creados a través de su estraté-gica de concertación y hábil negociación con el sectorprivado, apoyado en una campaña de amplia participa-ción de la comunidad para su aplicación.

Finalmente, el problema c. ha sido paliadomediante la estrategia de asociar recursos privados ydel gobierno nacional y regional para aplicar las medi-das de recuperación ambiental, o utilizando eficiente-mente y con imaginación recursos de otros items(como en el caso de los estudios para el PlanR e g u l a d o r, mencionados anteriormente). En cuanto ala debilidad intrínseca del poder político municipalfrente a intereses de carácter regional o nacional, eneste caso al parecer actuó a favor de la estrategia. Enefecto, antes de la acción municipal iniciada en 1990,la fuerza del respaldo oficial nacional a la industria ylos poderosos intereses privados detrás de ella fue loque neutralizó los débiles intentos de intervención delos organismos nacionales y regionales responsables,como el caso de Conama o la Dirección de Te r r i t o r i oMarítimo, cuyas órdenes provienen “desde arriba”. Encambio, la Municipalidad, apoyada “desde abajo”pudo con una estrategia concertadora y negociadoraplantear opciones de solución que luego fueron apo-yadas por dichos organismos. Por ejemplo, luego deiniciada la Estrategia Integral Municipal en 1990, yante los éxitos alcanzados, la Conama regional creó elPlan de Recuperación Ambiental de Ta l c a h u a n o( P R AT), que se inició en 1995 y terminó su primerafase en 1996, parte de cuyos recursos fueron adminis-trados por la Municipalidad. Posteriormente, Conamaha mantenido algunas de estas actividades.( 8 )

Un aspecto a considerar al evaluar estos resultadoses el hecho de que, de acuerdo a algunos industrialesentrevistados, la aplicación de las medidas de controlde la contaminación industrial, al menos en el caso delas pesqueras, se ha facilitado por la baja notable de laactividad hacia finales de los años 90, ya que la presión

por oponerse a cualquier control que disminuya la ren-tabilidad de la actividad en el corto plazo y que pro-duzca retrasos o trabas es mucho menor.

3.5. Impacto en normas,instituciones, acuerdos conprivados, política regional onacional

Aparte de los resultados obtenidos por la EstrategiaMunicipal, tanto en la creación de instrumentos comoen el control específico de la contaminación hídrica ydel deterioro ambiental general de uno de los territoriosestratégicos de la región del Bío-Bío y del país - en lopoblacional, industrial, institucional, militar, ambientaly turístico -, su impacto en el nivel regional y nacionalha sido también significativo. Veamos:

• En relación con el fortalecimiento institucional, creóla primera Comisión Comunal de Medio Ambientedel país, organismo permanente hasta la fecha, a 12años de haber sido creada, la cual es un ejemplopara otros organismos similares en otras comunasdel país (Valparaíso, Coronel, Valdivia).

• En cuanto a su influencia en políticas nacionales yregionales, atrajo la cooperación del organismo rec-tor de la gestión ambiental del país, la ComisiónNacional del Medio Ambiente, Conama, la cualo rganizó coordinadamente con la EstrategiaMunicipal el Plan de Recuperación Ambiental deTalcahuano, que ha permitido canalizar importantesrecursos nacionales, privados e internacionales asoluciones similares en el país.

• A nivel de normas, desarrolló el primer modelo deparámetros de control de la contaminación hídricapara la industria pesquera del país, y el primermodelo de Acuerdo con empresas privadas para eje-cutar este control (1994).


(8) La siguiente es la información aportada sobre la relación entre el programa Prat y la Estrategia de la Municipalidad, gentilmen-te aportada para este Estudio de Caso por el Director de Medio Ambiente de la Municipalidad de Talcahuano:1) El financiamiento del Programa Prat que se señala en los documentos de Conama son compartidos con las industrias y la

Municipalidad. 2) La Municipalidad inició el Plan de Recuperación de la Comuna en 1991. El Prat se conformó en el año 1995 y duró hasta

diciembre de 1996, junto con los primeros compromisos con las industrias. Luego se continuó sólo con la terminación dealgunos de ellos pendientes de solución.

3) La Municipalidad sobrepasó el Plan Prat en varios aspectos, entre ellos: a) el manejo integral de los residuos sólidos urba-nos, no considerado en aquel: b) el monitoreo del material particulado en el aire, en que la Municipalidad determinó nosólo su existencia sino su composición y efectos en la salud de la población; c) la participación ciudadana, extendida hastael presente, cuando se ha organizado reuniones de toma de conciencia ambiental en los Centros de Padres y Apoderados dediferentes Colegios y en las Iglesias; d) la formación de las comisiones tripartitas entre la comunidad-industria-Municipalidad, iniciadas en 1993.

4) La recuperación del Canal El Morro, que se esperaba que fuera parte de los proyectos del Ministerio de Obras Públicas, peroque se recuperó mediante un proyecto Municipal de fines del año 2002, mientras que el proyecto del Mop se comenzórecién en enero del 2002

En general puede decirse que el éxito y los avances de la iniciativa de recuperación municipal sirvió en varios aspectos comoaval del Prat mientras este duróFuente: Carta del Ing. Juan Guillermo Rivera, Director de Medio Ambiente de la Municipalidad de Talcahuano, a JaimeValenzuela (octubre, 2002).

3.6. Sustentabilidad y continuidad de la estrategia: fortalezas ydebilidades

• Se mencionó anteriormente (ver sección “ProblemasEncontrados...”) cómo ha resultado ser una fortalezaimportante el que la Estrategia se haya radicado anivel Municipal, y que se haya podido desde élobtener apoyo de la ciudadanía y empresas parapoder fortalecerla mediante respaldos desde el nivelregional y nacional. Esta capacidad de negociaciónpara obtener tanto recursos como respaldo institu-cional y resultados positivos en su gestión de controlambiental, habiendo mantenido esta fortalezadurante 12 años, asegura la sustentabilidad futurade la Estrategia.

• En la misma sección se hizo referencia a la capaci-dad de la Estrategia de abordar sus problemas ydebilidades y convertirlas en fortalezas (bajo poderinstitucional, escasez de recursos, baja capacidadtécnica), en especial la capacidad de manejar recur-sos regionales y privados para resolver problemasprioritarios de una agenda consensuada con lacomunidad para el bien común.

• En cuanto al concepto de ganadores y perdedorescon la Estrategia, por tratarse de una acción concer-tada y con amplia participación de la comunidad,las empresas, los diferentes niveles de gobierno y laMunicipalidad, durante un período prolongado de12 años, han resultado beneficiados por la estrate-gia. La Comisión Comunal de Medio Ambiente, que

reúne a todos estos estamentos, es enfática al afirmarque los beneficiarios de la recuperación ambientalde la comuna son sus habitantes, los empresarios ytrabajadores de las diferentes actividades producti-vas, la ciudad, la región y el país, y el medioambiente en general.

3.7. Recursos utilizados en lasacciones emprendidas

Los recursos aportados por los diferentes “socios” dela Estrategia Integral para la Recuperación de losRecursos Hídricos de Talcahuano, desde fines de 1990a fines del año 2002, son los siguientes (en dólares US):

• Municipalidad de Ta l c a h u a n o 1 . 0 0 0 . 0 0 0• Empresas Pesqueras 2 5 . 0 0 0 . 0 0 0• Empresas Siderúrgicas y Metal-mecánicas 1 0 . 0 0 0 . 0 0 0• Empresas del Complejo Petroquímico 1 0 0 . 0 0 0 . 0 0 0

De acuerdo a la información aportada por laDirección de Medio Ambiente de la Municipalidad,existen otras inversiones de parte de las Empresas com-prometidas en el Plan de Recuperación Ambiental de laComuna de Talcahuano (PRAT). Estas han sido coordi-nadas por Conama Regional como parte de dicho Plan,que se desarrolla coordinadamente con la EstrategiaIntegrada de la Municipalidad. Durante los años 1995-96, el Plan de Conama Regional aportó 300.000 dólaresUS para estudios (ver nota de pie número 8).


4.1. Idoneidad del nivel municipalpara la recuperación de losrecursos hídricos y manejoambiental

La lección más importante que arroja el Caso anali-zado - de gran valor para la replicabilidad de la expe-riencia - es la demostración de la idoneidad del nivelMunicipal de gobierno para abordar con éxito la recu-peración de los recursos hídricos y el manejo ambien-tal, aún en circunstancias aparentemente insalvables dedesigualdad de medios frente a agentes contaminantespoderosos, como en el caso de Talcahuano. La expe-riencia analizada indica que las municipalidades pue-den lograrlo mediante el ejercicio de una conducciónefectiva, informada, y que utilice una estrategia capazde concertar intereses y negociar una asociación eficazcon la comunidad, las empresas privadas y el gobiernonacional y regional. Los factores que mayormente influ-yeron en el logro de este resultado fueron los siguientes:

• Liderazgo político y técnico del Alcalde y susDirectores frente al problema de deterioro ambien-tal. Vale decir, que la autoridad política debe hacer-se cargo del problema y responsabilizarse de susolución, debiendo sus directores aportar un apoyotécnico fuerte para respaldar las decisiones delAlcalde, adquirido a través de diagnósticos informa-dos, adecuado monitoreo de los problemas y desa-rrollo realista de soluciones.

• Determinación clara de las causas directas e indi-rectas de la contaminación y deterioro del recursohídrico, y los diferentes factores involucrados, valedecir, identificación de las variables a considerarpara solucionar los problemas y asegurar la sosteni-bilidad de ellas en el tiempo: mejoras en la educa-ción, infraestructura, tecnología, capacitación labo-ral, motivación de los actores, aplicación de incen-tivos y sanciones, etc. Parte importante de esta lec-ción es el enfoque integral del manejo de los recur-sos hídricos, demostrando que los problemas no sonpuntuales y originados en una circunstancia aislada,sino parte de un sistema de manejo deficiente porparte de los agentes contaminantes.

• Metodología realista y participativa del diagnóstico,cuyo resultado fue un completo informe que identi-ficó los 14 problemas ambientales que afectaban ala comuna, indicando las causas del problemasegún el ámbito de ella (agua, aire, etc.). La sola sis-tematización de esta información activó en organis-

mos públicos con atribuciones de fiscalización unaserie de coordinaciones y acciones para resolverestos problemas. Este enfoque participativo del diag-nóstico se extendió a la etapa de propuestas, pues alestar en las comisiones de trabajo sectorial tanto losafectados por los problemas como sus causantes, labúsqueda de soluciones resultó realista y ajustada alo posible de efectuar en plazos cortos a medianos.

• Definición de los diferentes actores o agentes queintervienen en el problema. Generalmente, entre losactores se distinguen: a) los generadores del proble-ma, b) los receptores del impacto; y c) los responsa-bles de administrar el manejo del problema.

• Gestión coordinada y negociada de las accionesentre los diferentes actores, desde el diagnóstico yformulación de soluciones, hasta su puesta en prác-tica y evaluación de los resultados.

• La voluntad de respuesta y compromiso de los agen-tes contaminantes, especialmente los industriales,en acoger las exigencias fijadas de común acuerdo.

• E s f u e rzo por asegurar una acción eficiente por partede los servicios públicos participantes en la solucióndel problema ambiental, a fin de asegurar su credibi-lidad por las diferentes partes involucradas: diagnós-tico técnicamente formulado; interacción razonada yno autoritaria con los agentes a fin de alcanzar unacuerdo adecuado para su solución; respuesta rápidapara su puesta en práctica; determinación para apli-car sanciones ante el incumplimiento de los acuer-dos; e integridad de las soluciones (considerando losdiferentes aspectos e intereses involucrados).

Otro aspecto relevante de la gestión Municipal es lacontinuidad de la Estrategia durante 12 años, dada, engran medida, por la duración en el cargo de director deMedio Ambiente del mismo funcionario, de alto niveltécnico, iniciativa y liderazgo.

4.2. Transformación de amenazas enoportunidades

Una interesante lección que emerge del Caso es quelos desastres pueden constituirse en oportunidades. Enefecto, tanto el desarrollo industrial y económico de lazona como el inicio de la solución de los problemasambientales generados por ese mismo desarrollo, estánm a rcados por sendos desastres: el primero por la locali-zación de la siderúrgica en Talcahuano para paliar losefectos del terremoto de 1939; y, el segundo, por el res-


4. LECCIONES APRENDIDAS

paldo y toma de conciencia pública que produjo elincendio de 1993 respecto al grave deterioro ecológicogenerado por la contaminación de las bahías. Pero lacondición necesaria para convertir estos eventos en opor-tunidades es que se tenga una visión de futuro adecuada,para anticipar los impactos, tanto aquellos positivoscomo los negativos que el cambio traerá. En el caso de lainstalación de la siderúrgica, desgraciadamente no setuvo una visión clara de la fragilidad ambiental del terri-torio de la Comuna de Talcahuano, sino sólo las ventajaspara operar la industria y el progreso económico que tra-ería, por lo cual no se tomaron los resguardos adecuadospara prevenir el desastre ecológico que resultó. En el casodel incendio de 1993, por el contrario, se diseñó unaestrategia de ordenamiento ambiental y territorial del a rgo plazo (Plan Regulador), involucrando a toda lasociedad y con respaldo institucional, a fin de asegurar susustentabilidad, acompañada de medidas de mitigaciónecológica de aplicación inmediata.

En una escala menor, la baja en la actividad pes-quera en la segunda mitad de la década del 90 posibili-tó una aplicación menos problemática y más exhausti-va de controles ambientales a las industrias por laMunicipalidad, lo cual permitió una suerte de “marchablanca” de comprobación del sistema, el cual, ya esta-blecido como norma, podrá aplicarse sin reparos entiempos de auge de cualquier actividad industrial.

4.3. Relevancia del caso en otroscontextos y replicabilidad delmismo

• Dado que todos los municipios de AméricaLatina y de los países en desarrollo - sin excep-

ción - se enfrentan en mayor o menor medidacon la escasez de recursos y poder relativo pararesponder a las demandas crecientes de servicioslocales adecuados para evitar el deterioro de susrecursos naturales y preservar el medio ambien-te, la experiencia de la estrategia de Ta l c a h u a n oes relevante para todo este enorme contexto. Y,por el mismo motivo, ampliamente replicable.Por este motivo, será de gran importancia difun-dir este Caso en América Latina, ya que la capa-cidad demostrada por la Municipalidad deTalcahuano para obtener la cooperación de losgobiernos nacionales y regionales y del sectorprivado, y de manejar recursos adicionales a losdel escuálido presupuesto municipal es funda-mental, ya que todos los gobiernos locales delcontinente no tienen la capacidad de respondera las demandas de sus comunidades con sus pro-pios recursos.

• Como se indicó anteriormente, ya existen demos-traciones de la replicabilidad de la Estrategia en elámbito nacional. A saber: para el fortalecimientode la institucionalidad local para el manejoambiental, la idea de la Comisión Comunal deMedio Ambiente, que reúne a todos los “stakehol-ders” relevantes de la gestión, se está adoptandoen otras Municipalidades. Por otra parte, suinfluencia en políticas nacionales está avalada porel hecho que la iniciativa municipal deTalcahuano ha sido respaldada por el org a n i s m onacional de medio ambiente, Conama, motivandola canalización de recursos nacionales, privadose internacionales a soluciones parecidas en elpaís. Finalmente, también es replicable el modelode parámetros de control de la contaminaciónhídrica para las industrias contaminantes diseñadopor la Municipalidad de Talcahuano.


5.1. Organizaciones y personas

• Juan Guillermo Rivera Contreras, Ingeniero CivilQuímico, Director de Medio Ambiente, I.Municipalidad de TalcahuanoAníbal Pinto 276, Talcahuano. Fono: 5410 83-546060, anexo 408. Fax: 541083. E-mail: [email protected]

• Comisión Nacional del Medio Ambiente. www-conama.cl/regiones/8

5.2. Fuentes de información sobre elcaso y web sites relevantes

• J. Guillermo Rivera, Recuperación Ambiental de laComuna de Talcahuano; Diagnóstico y GestiónAmbiental Municipal, Centro de Naciones Unidaspara el Desarrollo Regional, Oficina para AméricaLatina y El Caribe, Bogotá, Diciembre de 2001.

• Muestreo y Análisis de Residuos IndustrialesLíquidos a las Industrias pesqueras de la Comuna deTalcahuano, para Determinar la Carga de

Contaminantes a Evacuar, Municipalidad deTalcahuano, 1992.

• Centro Eula, Universidad de Concepción, Estudiode la Situación Ambiental y de Riesgo de laComuna de Talcahuano, Municipalidad deTalcahuano, 1991.

• I. Municipalidad de Talcahuano, Estudios para elPlan Regulador: Prof. Pedro Ilabaca, UniversidadCatólica de Concepción, Estudio Geomorfológico yDemográfico de la Comuna de Talcahuano; Ing.Alberto Duyvestein, Factibilidad de Agua Potable dela Comuna de Talcahuano ; Ing. Alberto Duyvestein,Factibilidad de Alcantarillado de Aguas Servidas dela Comuna de Talcahuano; Inci IngenieríaAsociados, Estudio del Sistema de Evacuación deAguas Lluvias de la Comuna de Ta l c a h u a n o ;Universidad del Bío-Bío, Expediente Urbano para laReformulación del Plan Regulador Comunal deTalcahuano.

• I. Municipalidad de Talcahuano: www.talcahuano.cl• Centro de Ciencias Ambientales EULA-Chile,

Universidad de Concepción, Casilla 160-CFono: (41) 204002, 204080, 204000. Fax: (41) 242546, www.eula.cl.

• Universidad del Bío-Bío: www.ubiobio.cl• Empresa de Servicios Sanitarios del Bío-Bío:

www.essbio.cl


5. FUENTES DE INFORMACION ADICIONAL

Mapa de la Comuna de Talcahuano y zonas vecinas


ANEXOS

I. Municipalidad de Talcahuano, Resultados del Plan de Recuperación del Canal El Morro, febrero - agosto, 2000

Fuente: Guillermo Rivera, Recuperación Ambiental de la Comuna de Talcahuano; Diagnóstico yGestión Ambiental Municipal, Centro de Naciones Unidas para el Desarrollo Regional, Oficina

para América Latina y El Caribe, Bogotá, Diciembre de 2001.

estrategia integral - cepal.org · dad de participación de todos los agentes interesados en las...

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