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IV. DEFINICIÓN DE LOS BENEFICIOS DE LOS PROGRAMAS PÚBLICOS: ALGUNAS DIRECTRICES

PARA LOS ANALISTAS DE LAS POLÍTICAS

ROBERT H. HAVEMAN y BURTON A. WEISBROD

UN ENTENDIMIENTO claro del significado del "beneficio" es el requerimiento fundamental para la realización de cualquier estudio sensato de las acti-vidades públicas con el enfoque de costo-beneficio. En este ensayo habremos de explorar el concepto de los beneficios con cierto detalle, examinando en primer término su base teórica, más adelante los tipos de beneficios que deben incluirse en un concepto correctamente definido de la eficiencia y, finalmente, dos problemas especiales: la cuestión del precio de opción y el valor de opción, así como la cuestión de los beneficios del donante y los efectos de la equidad. En todo momento nos concentraremos en los aspectos normativos del análisis de beneficio-costo, es decir, en los aspectos que hacen concebir alguna esperanza en el campo de la orientación de la toma de decisiones públicas.

EL CONCEPPO DE LOS BENEFICIOS Y SU BASE TEÓRICA

Convendría pensar en los "beneficios" del programa como la medida en la que el programa produce resultados deseables. A su vez, lo que es o no "deseable" depende de las metas u objetivos del programa. Esto quiere decir que el primer paso del proceso de la evaluación de proyectos o del análisis de las políticas debe ser una enunciación de las metas. El segundo paso debe ser un intento de enunciación de estas metas en una forma operativamente medible. Para cada una de las metas, para la evaluación del programa es indispensable una medida operativa del grado en que el programa

© 1975, The Regents of the University of California. Reproducido de Policy Analysis, vol. 2, núm. 1, pp. 169-196, con permiso de The Regents. Este artículo es una versión abreviada y revisada del capítulo de los autores que aparece en Cost-Benefit Analysis and Water Pollution Policy, Henry M. Peskin y Eugene E Peskin (comps.), Washington, The Urban Institute, 1975. Las notas al pie han sido renumeradas.

Robert Haveman y Burton Weisbrod son profesores de economía en la Universidad de Wisconsin-Madison.

BENEFICIOS DE LOS PROGRAMAS PÚBLICOS 107

alcanza el objetivo, la meta deseada. Más adelante volveremos a ocuparnos de la relación que se establece entre estos dos pasos del proceso de análisis, es decir, del paso en el que se enuncian las metas en términos idealizados, conceptuales, y el paso en el que se enuncian las metas conceptuales en formas operativamente medibles. El tercer paso del análisis consiste en el desarrollo de un conjunto de ponderaciones que reflejen juicios acerca de la importancia relativa del avance hacia cada una de las metas trazadas, esto es, la tasa de sustitución de las metas.

Así pues, el paso inicial del análisis de los programas de gastos públicos consiste en una consideración de la naturaleza general de sus metas y, por ende, de sus beneficios. Puede haber numerosas metas, pero se podrían agrupar en dos categorías principales: 1) las que se relacionan con la eficacia de la asignación económica, y 2) las que se relacionan con la equidad distributiva. Las metas de la eficacia involucran el reconocimiento de los usos alternativos que pueden darse a los recursos limitados, así como el reconocimiento de la pauta existente de demanda de los diversos usos de los recursos. Es decir, en virtud de la distribución del ingreso en la sociedad, y en virtud de las preferencias de la gente por diversos bienes y servicios, habrá pautas particulares de la "demanda efectiva", aunque es posible que tal demanda no se refleje en el mercado privado a causa de problemas organizativos y de otra índole, lo que es fundamental. Entendemos por demanda efectiva no sólo el deseo de algún bien, sino la disposición a pagar por él. La demanda depende así de las preferencias y de la distribución del ingreso y de la riqueza, ya que ambos determinan la disposición y la capacidad de pagar.

La eficacia de la asignación como meta económica refleja el hecho de que a veces no pueden reasignar los recursos —quizá incrementando o reduciendo la cantidad de los recursos empleados en cualquier programa de gastos— de maneras que incrementen el valor neto de la producción generada por tales recursos. Para estas reasignaciones, el aumento del valor de la producción del bien cuya producción se expande debe ser mayor que la disminución del valor de la producción del bien cuya producción disminuye. A fin de determinar la eficacia de la asignación, debemos dejar de lado las consideraciones de los individuos particulares que ven mejorar o empeorar su situación a medida que se comparan diversas alternativas de la asignación de recursos. Las metas distributivas —o de equidad— se refieren a la manera como las diversas

asignaciones de los recursos afectan el bienestar de individuos particulares.

108 LOS CONCEPTOS ECONÓMICOS EN EL ANÁLISIS DEL GASTO

La "nueva economía del bienestar", la eficacia de la asignación y el concepto de los beneficios

El análisis del costo-beneficio se ha ocupado primordialmente de la eficacia en la asignación de los recursos. En consecuencia, fluye directamente del cuerpo de la teoría económica neoclásica (o sea de la teoría de la asignación de recursos). Pero mientras que el cuerpo principal de la teoría neoclásica se ocupa de la naturaleza de las decisiones privadas de las unidades de consumo y de producción, el análisis de costo-beneficio se concentra en las decisiones públicas. En lugar de pronosticar tales decisiones, el análisis de costo-beneficio, que se concentra en la eficacia, trata de establecer los requerimientos para que cualquier decisión de uso de recursos sea eficaz, es decir, para que sea una decisión que conduzca a un "mejoramiento" de la asignación de los recursos económicos. La cuestión básica que la mayor parte del análisis de costo-beneficio ha tratado de resolver es entonces ésta: "¿Mejorará o no la eficacia del uso de los recursos nacionales (incrementando así presumiblemente el bienestar social) una alteración del patrón actual de la asignación de recursos?"

Puesto que el análisis costo-beneficio se ocupa de la eficacia de la asig-nación, puede considerarse como un esfuerzo para que el sector público tome las decisiones que se tomarían si los mercados privados funcionaran satisfactoriamente. Es decir, la orientación del análisis de costo-beneficio hacia la eficacia puede considerarse como un intento por desarrollar en el sector público un análogo de la toma de decisiones del mercado privado. En los mercados privados no se presta ninguna atención explícita a las metas de la equidad; se espera que los mercados privados respondan a los patrones efectivos de la demanda y las restricciones de los recursos, donde la demanda refleja en parte la distribución del ingreso. Los economistas no consideran generalmente que los mercados privados operen en forma poco satisfactoria simplemente porque no produzcan bienes para quienes no pueden pagarlos. De igual modo, la concentración del análisis costo-beneficio en la eficacia de la asignación implica que la toma de decisiones del sector público debe preocuparse con consideraciones de la demanda (no del deseo) y los costos de los recursos, relegando a una posición secundaria las preocupaciones por la aceptabilidad de la distribución del ingreso que contribuyó a la pauta de la demanda o por el efecto de los beneficios y los costos del programa sobre la distribución del ingreso. Entendemos por "efecto" la manera en que los beneficios y los costos del programa se distribuyen entre la gente, es decir; quién se beneficia y quién paga.


El óptimo de Pareto y otros criterios del bienestar

En la literatura de la economía teórica del bienestar resulta básica la cues-tión de los criterios mediante los cuales se debe juzgar la conveniencia de las alteraciones propuestas en la asignación de recursos. Es posible que el criterio del bienestar social mejor conocido sea el que propuso Vilfredo Pareto: todo cambio del estado social es "deseable", si por lo menos una persona se considera en mejor situación gracias al cambio, al mismo tiempo que nadie ve empeorar su situación a causa del cambio.

El criterio de Pareto parece inobjetable como una base para la formu-lación de juicios sobre los cambios de los estados sociales --inducidos por ejemplo por las decisiones de la política pública—, pero no cubre muchas de las decisiones más comunes de esa clase en el mundo real. Éstas son las decisiones en las que algunas personas ven empeorar inevitablemente su situación mientras que otras se benefician. En efecto, si se acepta el criterio de Pareto no pueden hacerse juicios normativos acerca de la conveniencia de un cambio en un estado social dado, aunque algunas personas se beneficien grandemente mientras que una sola persona ve empeorar su situación. Resulta difícil concebir decisiones del mundo real que no empeoren por lo menos la situación de una persona. Los programas de gastos públicos parecen ser ejemplos clásicos de la imposición simultánea de costos y la concesión de beneficios como consecuencia de un cambio en la asignaciónde los recursos.

En vista de la limitación del criterio de Pareto, se han hecho algunos esfuerzos para elaborar un criterio del bienestar normativo con una apli -cabilidad más general a las decisiones económicas efectivas que inevita-blemente ayudan a algunas personas y lesionan a otras. En suma, reco-nociendo que todas las decisiones de asignación de recursos, cualesquiera que sean sus efectos buscados, alteran la distribución del ingreso real, los economistas han tratado de elaborar proposiciones que tengan una aplicabilidad mayor que el criterio de Pareto y que, al mismo tiempo, se acepten generalmente corno bases de los juicios de valor de lo que constituye un incremento del bienestar económico. Se citan ahora ampliamente dos criterios más generales en la literatura del análisis del costo-beneficio y el concepto de los beneficios. El primero, propuesto por Nicholas Kaldor y J. R. Hicks, sostiene que un cambio de la asignación de los recursos debería considerarse incrementador del bienestar si se satisface el criterio de Pareto o las personas que han ganado con la asignación de los recursos podrían compensar a los que han sido perjudicados por ella, de modo que su situación sea por lo menos tan buena como habría sido sin la reasignación.1 El segundo

1N. Kaldor, "Welfare Propositions of Economics and Interpersonal Comparisons of Utility",


criterio, propuesto por I. M. D. Little, acepta una noción de compensación similar al criterio de Kaldor-Hicks, pero requiere además que el tomador de decisiones juzgue que el cambio provocaría una "buena redistribución de la riqueza".2 Así pues, mientras que el criterio de Kaldor-Hicks se ocupa sólo de los efectos de eficacia económica de una reasignación de los recursos, tratando de olvidar los efectos redistributivos, el criterio de Little introduce explícitamente las consideraciones de la equidad en la discusión.3

La motivación principal de estos esfuerzos ha sido la expansión del conjunto de situaciones y políticas acerca de las cuales puede decirse que el bienestar económico ha aumentado, disminuido o permanecido constante. El objetivo ha sido el logro de un acuerdo sobre la definición de los efectos netos de un gasto público que usa recursos. El resultado ha sido la aceptación general de la proposición de que un proyecto dotado de efectos netos positivos genera beneficios superiores a sus costos en el sentido agregado de que el proyecto podría mejorar la situación de todos si se hicieran pagos de compensación adecuados, aunque en realidad algunas personas ven empeorar su situación.

La economía de la compensación

Este concepto del beneficio neto ha tenido sus críticos. Por un lado, se ha sostenido —en nuestra opinión con razón— que una reasignación de los recursos no incrementa inequívocamente el bienestar económico si no se paga efectivamente la compensación, de modo que todos estén realmente en mejor situación, si no se formula un juicio explícito en el sentido de que debería redistribuirse el bienestar económico real, es decir; que quienes

Economia Journal, 49 (1939); J. R. Hicks, "The Foundation of Welfare Economics", Economic Journal, 49 (1939). E. J. Mishan se ha referido a este criterio como un mejoramiento de Pareto potencial, una versión "diluida" del original. Véase, E. J. Mishan, Cost-Benefit Analysis, Nueva York, Praeger, 1971, p. 316. Debe advertirse que este criterio supone la existencia de trans-ferencia del ingreso sin costo, y hay que advertir nuevamente que la reasignación considerada no impide ninguna reasignación superior.

2 I.M.D. Little, A Critique of Welfare Economics, 2a. ed., Oxford, Inglaterra, Clarendon Press, 1957, p. 109. T. Scitovsky ha señalado la posibilidad de una paradoja de evaluación incongruente derivada del efecto de la reasignación de los recursos sobre la estructura de los precios relativos en "A Note on Welfare Propositions in Economics", Review of Economic Studies, 1942. No es muy grande la probabilidad de que una reasignación de recursos de pequeñas proporciones afecte significativamente la estructura de los precios relativos en una economía grande. Sin embargo, debe señalarse la posibilidad de la paradoja.

3 En el análisis del concepto de los beneficios de este ensayo se examinará primordialmente el criterio de la eficiencia (es decir, el criterio de Kaldor-Hicks o la primera parte del criterio de Little). Sin embargo, en la sección sobre "Algunos conceptos y problemas especiales de los beneficios" se analizará el problema de los efectos de equidad y se discutirán los esfuerzos de integración de los efectos de la eficiencia y de la equidad.

BENEFICIOS DE LOS PROGRAMAS PÚBLICOS 111ven empeorar su situación se lo merecen. En suma, se requiere una decisión explícita acerca de lo deseable de los efectos de redistribución del ingreso antes de que pueda decirse algo sensato acerca del efecto de los beneficios netos sobre el bienestar real.

Una segunda crítica reconoce que las redistribuciones de las ganancias y las pérdidas tienen sus costos. Por lo tanto, si deben en efecto hacerse ciertos pagos compensatorios, los costos informativos de la determinación de los beneficiarios y de quienes soportan los costos, y las cantidades ganadas o perdidas, los costos administrativos de la recaudación de impuestos y la realización de los pagos de transferencia, y los efectos de incentivos del trabajo (y otras consideraciones de la eficacia) sobre los contribuyentes y los receptores de transferencias podrían ser tan grandes que pusieran en tela de juicio lo deseable de la compensación y, por ende, del proyecto

mismo.A menudo se ha reconocido la importancia de la noción de la compen-

sación, aunque menos frecuentemente en las decisiones efectivas de la política pública que en la literatura de la investigación. Sin embargo, raras veces se examina, incluso en la literatura de la investigación, cómo debería financiarse la compensación en el caso de que tuviera que pagarse. La respuesta depende de nuevo de un juicio ético acerca de la distribución del ingreso que se desea y no es necesariamente deseable que los pagos se hagan por quienes se beneficien con el proyecto. Para ver esto, considérese un proyecto que beneficiaría a un grupo de personas pobres y perjudicaría a un grupo de personas más acomodadas. Un ejemplo podría ser el mejoramiento de la calidad del aire en el centro de la ciudad mediante el tratamiento exigido de las emisiones de chimeneas industriales. En este caso podría formularse un juicio ético para otorgar una compensación a los perjudicados y financiar la compensación mediante cargos a las personas que ocupen un lugar más alto en la distribución del ingreso —digamos, mediante una elevación del impuesto general al ingreso personal—, en lugar de hacerlo mediante cargas impuestas a los beneficiados.

Debe destacarse que, en un contexto de economía política, la decisión de hacer o no hacer pagos de compensación podría influir en gran medida en la aprobación efectiva de un programa. Considérese un programa cuyos beneficios agregados netos son positivos, de modo que es posible, por lo menos en principio, que los beneficiarios del programa compensen plenamente a todas las personas que sufren pérdidas a causa del programa, dejando un residuo positivo. Supongamos, sin embargo, que no se pagará efectivamente la compensación. Entonces, en la situación en la que los individuos tienen una representación más

igualitaria en el sistema político que en el sistema económico (donde sus "votos" dependen de su ingreso y


de su riqueza), una mayoría de personas perjudicadas por el proyecto podría demorar o en última instancia hasta derrotar la decisión de llevarlo a la práctica. Esto es posible a pesar de nuestro supuesto de que los beneficios globales superan a los perjuicios globales, de modo que la mayoría perju-dicada podría ser plenamente compensada. Así pues, el hecho de que en el contexto político no se hagan arreglos de compensación puede conducir al abandono de un proyecto eficaz desde el punto de vista de la asignación.

Un resultado similar podría ocurrir aunque las personas no compensadas fuesen sólo una minoría de votantes, porque el sistema político es más complejo de lo que sugeriría una caracterización simple de un voto por persona. Si se modifica el sistema mayoritario básico, como en efecto ocurre, para proporcionar protección a ciertas minorías, incluso una minoría de personas relativamente pequeña, perjudicada por algún proyecto, podría derrotarlo o demorarlo grandemente mediante peticiones, audiencias, litigios, etc. De igual modo, el sistema político podría ser tal que una minoría de individuos indujera al sector público a emprender un proyecto ineficiente que le produjera una corriente de beneficios. Esto podría ocurrir incluso en una situación mayoritaria de un voto por persona, si los costos de organización e información difirieran entre los grupos grandes y los grupos pequeños. Por ejemplo, un pequeño grupo homogéneo, corno el de los irrigadores a lo largo de una vía acuática, podría organizar la presión política con mayor facilidad que un número grande de perdedores (contribuyentes), cada uno de los cuales incurriera en una pérdida muy pequeña a causa del proyecto. Si la compensación de quienes perdieran a causa del proyecto no se exigiera a los ganadores (a causa, por ejemplo, de la ausencia de un arreglo de cobros a los usuarios o de repartición de los costos), los beneficiarios tendrían un gran incentivo para cabildear y usar su influencia a fin de qu'e se pusiera en práctica el proyecto. Pero si se requiriera una compensación completa, se eliminaría el incentivo para la búsqueda del proyecto ineficiente; si se requiriera sólo una compensación parcial, subsistiría algún incentivo para buscar el proyecto.

Bajo otros arreglos políticos, podrían surgir otros patrones del pago o la falta de pago de una compensación. Por ejemplo, la necesidad de hacer pagos de compensación podría hacer que no se emprendiera un proyecto eficaz desde el punto de vista de la asignación o que se emprendiera un proyecto ineficaz. Considérese el caso en que un determinado proyecto es eficaz desde el punto de vista de la asignación, pero cuyos costos totales, considerados por quienes deciden sobre el proyecto, son sinónimos del costo presupuestario para su agencia. En este caso, todo incremento de los pagos de compensación aparece como un

incremento en el "costo" del programa. Por supuesto, lo importante es que si no se pagara la compensación se in-


fligiría una pérdida real a ciertas personas; el arreglo de pagos de com-pensación no determinaría el monto total de los beneficios del proyecto, sino sólo precisamente quiénes recibirían los beneficios y quiénes verían empeorar su situación (es decir, quienes obtendrían los beneficios negativos). Sin la compensación, algunos recibirían beneficios y otros pérdidas. Con la compensación, los perdedores potenciales serían auxiliados, mientras que los contribuyentes, que proporcionarían los fondos de la compensación, soportarían las pérdidas. En suma, aunque la existencia de pagos de compensación no cambie el costo (o beneficio) real del programa, sino sólo su efecto distributivo, algunos programas económicamente eficientes podrían ser rechazados si los tomadores de decisiones contemplan los costos sólo en términos presupuestarios. En consecuencia, se aprobarían proyectos ineficientes cuyas pérdidas no requirieran ninguna compensación.

Reconociendo estos efectos del pago o la ausencia de pago de una com-pensación, podrían considerarse la magnitud y el patrón de la compensación que se derivarían de la ejecución de proyectos eficaces y el rechazo de proyectos ineficaces. Podríamos llamar "compensación eficaz" a tal nivel y composición de la compensación.

Los beneficios "sociales"

Cuando se evalúa un proyecto, el analista deberá tener presente que su meta inmediata es la determinación de que el valor de la producción en economía (el ingreso nacional) con el proyecto propuesto es mayor o menor que el valor de tal producción sin el proyecto. Debe destacarse que este análisis se hace antes de determinar si el proyecto deberá emprenderse o no, si, en caso afirmativo, deberá compensarse a los perjudicados, y si la compensación deberá ser pagada por los beneficiarios o por otros miembros de la sociedad. Esta meta conceptual no es fácil de alcanzar y, como una cuestión práctica, los analistas recurren a menudo a la comparación del valor de la producción de la economía antes y después de la iniciación de un proyecto. El peligro de esta comparación es que algunos eventos no relacionados con el proyecto podrían cambiar a través del tiempo, influyendo sobre los efectos aparentes del proyecto, pero no sobre sus efectos verdaderos.4

El analista debe tener presente también que el marco contable para el análisis ha de incluir todos los efectos adversos y benéficos del proyecto,

4 Véase un análisis excelente del principio de "con-sin" en M. Regan y E. Weitzell, "Economic Evaluation of Soil and Water Conservation Measures and Programs", Journal of Farm Eco-nomics (noviembre de 1947).


independientemente de a quiénes perjudiquen o auxilien. Los efectos de un proyecto de asignación de recursos podrían aparecer erróneamente localizados. Con un marco contable comprehensivo, la evaluación del costo-beneficio del proyecto no se restringirá a los efectos localizados, sino que estimará el efecto pleno del proyecto en el bienestar social. Cuando sólo se miden los efectos reales de un proyecto sobre una localidad, región, empresa o industria, y hay otros efectos más generalizados, pueden hacerse elecciones ineficientes desde un punto de vista nacional.5 El reconocimiento de esta posibilidad es de particular importancia para los tomadores de decisiones que aplican el análisis de costo-beneficio dentro de jurisdicciones limitadas: en virtud de los incentivos afrontados en los procesos de toma de decisiones con objetivos estrechos, la suboptimación (desde una perspectiva nacional) podría ser un problema grave.

Un a de las implicaciones de nuestra discusión es que los beneficios totales de alguna acción pública para la sociedad no guardan ninguna relación particular con el flujo de las recaudaciones gubernamentales o de la agencia específica que emprendió y financió el proyecto. Podría pensarse que los beneficios sociales se reflejan en la disposición de los individuos a pagar el flujo de los bienes o servicios del proyecto antes que prescindir de ellos. (Esta cantidad es el área que se encuentra debajo de las curvas de demanda de los consumidores.)6 El hecho de que los individuos hagan efectivamente estos pagos o paguen menos, reteniendo un "excedente de los consumidores", no cambia el valor de los beneficios sociales; sólo cambia la distribución de tales beneficios.?

Adviértase, sin embargo, que esto —el concepto económico de los beneficios sociales más prevaleciente— hace que los beneficios de un proyecto dependan de la distribución inicial del ingreso y de la riqueza en la sociedad. Esto es así, porque la disposición de pagar depende en parte del ingreso o de la riqueza que se tenga para principiar. En general, un proyecto público

5 Por supuesto, esto supone que los efectos de la reasignación de recursos no rebasan las fronteras nacionales o que los efectos extranacionales se consideran irrelevantes.

6 Véase una explicación del empate que existe entre la variación equivalente, la variación compensatoria y la curva de demanda, en Mishan, Cost-Benefit Analysis, nota B. Debe ad-vertirse que si el efecto del ingreso de la repercusión en cuestión es positivo —el caso normal—, el área que se encuentra bajo la curva de demanda compensada es una sobreestimación de la variación compensatoria, pero una subestimación de la variación equivalente. Cuando el efecto de ingreso es nulo, los tres conceptos coinciden. Pero como ha sostenido Mishan: "Resulta difícil encontrar bienes con un efecto de ingreso nulo, pero para muchos propósitos el efecto de ingreso involucrado es suficientemente pequeño para que los economistas utilicen el área que se encuentra bajo la curva de demanda como una buena aproximación del beneficio o la pérdida pertinentes" (p. 338).

7 Véase en Mishan, Cost-Benefit Analysis, nota B, un análisis del concepto de la renta relacionada con un cambio económico y de la necesidad de que este excedente para los pro-pietarios de recursos se incorpore a la medición de los beneficios económicos.


particular generará una cantidad diferente de beneficios sociales para cada pauta diferente de las demandas de los consumidores y, por lo tanto, para cada distribución diferente del ingreso inicial. En consecuencia, los juicios acerca de lo deseable o aceptable de patrones alternativos de distribución del ingreso son conceptualmente inseparables de las estimaciones de los beneficios sáciales. Esto es cierto en tanto conservemos la noción de que el bienestar "social" es simplemente el bienestar de los ciudadanos individuales, no el bienestar de una abstracción denominada el "Estado", separado de sus ciudadanos. Volveremos a ocuparnos de la inseparabilidad de la eficacia y de la equidad cuando discutamos los beneficios de los donantes, un concepto que sugiere que las preocupaciones por la equidad pueden for-mar parte de un criterio de la eficacia por sí mismas.

En nuestra exposición del concepto del beneficio, hemos supuesto hasta ahora que un proyecto público genera producciones de un tipo de varios bienes privados, donde un bien privado es el que sólo puede consumir una persona o, a lo sumo, una persona a la vez. En cambio, los proyectos públicos podrían generar beneficios bajo una forma que permita que varias personas se beneficien simultáneamente.8 Cuando un proyecto genera tales productos "públicos", la disposición total a pagar de parte de todos los beneficiarios es la suma máxima que todos los beneficiarios estarían dispuestos a pagar por el producto.9

8 En el caso de los bienes privados se suman horizontalmente las curvas de demanda in-dividual de los beneficiarios para obtener una curva de demanda grupal, de modo que el área que se encuentra bajo esta última curva representa la disposición a pagar. En el caso de los bienes colectivos, las curvas de demanda individuales se suman verticalmente, de modo que el área que se encuentra bajo la curva para el nivel de producción generado por el cambio (y puesto a disposición de todos los beneficiarios simultáneamente) es la disposición a pagar. Se establece una distinción pertinente para la estimación de los beneficios entre los bienes públicos finales y los intermedios. Véase R. Musgrave, "Cost-Benefit Analysis and the Theory of Public Finance", Journal of Economic Literature, 8 (septiembre de 1969).

9 Una representación particularmente clara de esta base de eficacia de la asignación para el análisis de costo-beneficio ha sido elaborada recientemente por A.C. Harberger, quien insta a la aceptación de un marco de análisis que excluya efectivamente la consideración de los efectos de equidad. Véase A.C. Harberger, "Three Basic Postulates for Applied Welfare Economics", Journal of Economic Literature, 9 (septiembre de 1971). Harberger define el cambio del bienestar (beneficios netos) de cualquier asignación de recursos (proyecto) como el producto del cambio del nivel de producción de un bien o servicio inducido por el proyecto y el precio competitivo de oferta o demanda del bien. Cuando hay distorsiones en la producción del bien inducidas por el proyecto, el precio de oferta o demanda competitivas deberá modificarse por la desviación del beneficio social marginal del precio de demanda competitivo, o del costo social marginal del precio de oferta competitivo. Cuando hay distorsiones preexistentes en actividades indirectamente afectadas por la asignación de los recursos, deberá hacerse un nuevo ajuste, ahora en los bienes que no se ven directamente afectados por el proyecto. Véase un análisis más amplio del desarrollo de los "precios sombra" para corregir estas distorsiones del mercado en R. McKean, "The Use of Shadow Prices", en Problems in Public Expenditure Analysis, S.

Chase (comp.), Washington, D.C., The Brookings Institution, 1968; y J. Margolis, "Shadow Prices for Incorrect or Non-Existent Market Values", en Public Ex-


A medida que continúa el refinamiento y la estandarización del análisis costo-beneficio, muchos problemas permanecen insolutos. En la sección si-guiente examinaremos algunos de los más importantes de estos problemas que involucran el concepto de los beneficios. Sin embargo, nuestro objetivo principal ha sido hasta ahora subrayar que el análisis costo-beneficio no se basa en un conjunto de reglas arbitrarias ad hoc, sino en un fundamento conceptual coherente. Este fundamento, construido a partir de las teorías de la eficacia de la asignación y de la equidad de la distribución del ingreso, no es sólo la base del análisis de costo-beneficio, sino de toda la economía.

LA EVALUACIÓN DE LOS BENEFICIOS DE LA EFICACIA: LO QUE DEBE INCLUIRSE Y LO QUE DEBE EXCLUIRSE

La literatura del análisis de costo-beneficio contiene referencias a nume-rosos conceptos de beneficios que, se dice, deberían o no incluirse en la evaluación de los beneficios netos de la eficacia bajo diversas circunstancias económicas. En la siguiente exposición de varios tipos de beneficios y del lugar que ocupan en un concepto teóricamente sólido de los beneficios, el concepto de los beneficios de la eficiencia elaborado antes se usará corno principal marco de referencia, pero se señala la importancia de los efectos (beneficios) de la distribución o equidad. Además, consideraremos la posi-bilidad de medir correctamente el valor de algunos de estos tipos de be -neficios.10 Puesto que el efecto de un proyecto puede caracterizarse en di-versas formas, los siguientes conceptos de los beneficios no son mutuamente excluyentes.

Los beneficios primarios (directos) y los secundarios (indirectos)

La distinción existente entre los beneficios primarios y los secundarios, y la importancia de cada uno de estos tipos, ha afectado desde hace mucho

penditures and Policy Ana lysis, la. ed. R. Haveman y J. Margolis (comps.), Chicago, Markham, 1971.

Debe advertirse que los postulados de Harberger no se ocupan de modo explícito de la cuestión de la valuación de los bienes públicos puros generados por una reasignación de los recursos. Tampoco captan todos los efectos del bienestar de una reasignación exógena de los recursos cuando la reasignación altera la disponibilidad de recursos, las opciones tecnológicas o las condiciones del intercambio en los mercados externos afrontados por una economía.

10 'léanse las discusiones generales de todos los conceptos examinados más adelante en A. R Prest y R. Turvey, "Cost-Benefit Analysis: A Survey", Economic Journal, 75 (diciembre de 1965); y B. Weisbrod, "Concepts of Cost and Benefits", en Chase (comp.), Problems in Public Expenditure Analysis.


tiempo la discusión y la práctica de la evaluación de los beneficios. De or-dinario, se supone que los beneficios primarios son los productos o los efectos directos —o los incrementos del bienestar resultantes— de un proyecto de reasignación de recursos, como la construcción de una presa para mejorar la calidad del agua, mientras que los beneficios secundarios son los que genera indirectamente la reasignación de recursos, ya sea mediante los efectos estimulantes de los productos directos o mediante los efectos que inducen la demanda de los gastos (insumos) requeridos por el proyecto.11 Por ejemplo, una inversión en el mejoramiento de la calidad del agua de un lago podría incrementar directamente el uso recreativo del lago. La disposición a pagar el disfrute adicional de la pesca, la natación y la navegación es una medida del beneficio primario de la. mejora. Ahora bien, gracias al incremento del uso recreativo del lago, podrían construirse hoteles y restaurantes alrededor del lago, lo que sería un efecto secundario de la mejora. La pregunta es: ¿Deberían sumarse los beneficios (o cualquiera otra suma), asociados con estos efectos secundarios, a la disposición a pagar de los usuarios del lago, en la determinación de los beneficios totales del proyecto?

La respuesta a esta pregunta depende de las condiciones existentes del empleo en la economía. Cuando hay un empleo relativamente pleno, no existe generalmente base alguna para proclamar la existencia de efectos secundarios. Esto no quiere decir que no se construirían hoteles o restau-rantes alrededor del lago si éste mejorara, ya que ello ocurriría segura-mente. El hecho es que en una economía de empleo pleno, donde en esencia no hay recursos escasos, tal construcción usuaria de recursos requiere que algunas otras actividades se abandonen o se reduzcan. Así pues, bajo condiciones de pleno empleo —o más generalmente bajo condiciones en que el nivel del desempleo es constante e igual entre las actividades— no hay ninguna suposición de que las actividades secundarias añadan algo al ingreso o el bienestar nacionales. Se espera que, en términos netos, los beneficios secundarios de un proyecto sean cancelados por una reducción de los beneficios derivados de las actividades productivas desplazadas. Por lo tanto, cuando prevalecen circunstancias normales en la economía no habrá ninguna base para la inclusión de los efectos indirectos en el concepto del beneficio.12 Pero si hay un desempleo considerable en la economía —en

11 Aveces se ha hecho una distinción entre dos tipos de beneficios indirectos: 1) los beneficios "inducidos", provocados por las demandas inducidas por los pagos monetarios generados por la reasignación de recursos; y 2) los beneficios "surgidos", provocados por las actividades adicionales generadas por los productos primarios de la reasignación de recursos. Véase un análisis de la economía de los beneficios secundarios en O. Eckstein, Water Resource Development, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1958, y J. Margolis, "Secondary Benefits, External Economies, and the Justification of Public Investment", Review of Economics and Sta-tistics (agosto de 1957).

12 Véase una discusión más amplia de esta conclusión en Prest y Turvey, "Cost-Benefit


los ámbitos nacional o regional—, o si hay importantes obstáculos para la movilidad de los recursos, podría haber una disparidad entre los beneficios indirectos generados por el proyecto considerado y los beneficios indirectos que se eliminarían en otras partes de la economía si se emprendiera el proyecto. Si los primeros beneficios superaran a los que se sacrifican, se justificaría una adición a los beneficios primarios (o una reducción de los costos, que es equivalente); si los últimos beneficios superan a los primeros, es necesario realizar una sustracción a los beneficios primarios.

Apliquemos el análisis anterior a nuestro ejemplo, donde una inversión en el control de la contaminación del agua estimula un uso recreativo adicional del lago y, como un efecto indirecto, genera un incremento de la actividad hotelera y restaurantera en las cercanías. Si los que encuentran empleo gracias al incremento de la actividad hotelera y restaurantera (meseros, cocineros, etc.,) habrían estado desempleados de otro modo, el costo social real de su empleo se aproxima a cero más que a los pagos que en efecto reciban. Por lo tanto, se justifica una adición a los beneficios primarios netos aproximadamente igual a los pagos hechos a esas personas. En efecto, puesto que su productividad es una adición neta a la producción nacional, el ingreso que reciben —y que su empleador considera como un costo— es en realidad un beneficio social.

Adviértase que, en una economía de pleno empleo, los beneficios pri-marios se logran también a costa de desplazar algún otro proyecto y sus beneficios. El analista de costo-beneficio debería considerar efectivamente dichos "costos de oportunidad" que se registran mediante la inclusión de una tasa de interés (costo del capital), además del costo estimado de la compra de los recursos requeridos por el proyecto, cuyos recursos deben retirarse de usos rivales. Por supuesto, el problema fundamental del costo-beneficio consiste en determinar cuál suma es mayor: la de los beneficios que produciría el proyecto evaluado o la de los beneficios que se producirían si estos recursos se usaran de otra manera. La naturaleza de esa "otra" forma es una cuestión decisiva. Si algunos de los recursos empleados estarían de otro modo ociosos, es claro que el proyecto propuesto requerirá un desplazamiento menor de otras actividades y sus beneficios en relación con lo que ocurriría si esos recursos hubiesen estado plenamente utilizados. En consecuencia, si todo lo demás permanece constante, un proyecto que utilice recursos ociosos generará mayores beneficios netos que un proyecto que requiera recursos sacados de alguna actividad alternativa.

Aun cuando se reconoce por lo general que el uso que hace un proyecto

Analysis"; Weisbrod, "Concepts of Costs and Benefits"; y M. Brewer et al., "Federal Natural Resources Development: Basic Issues in Benefit and Cost Measurement", Washington, D.C., Natural Resources Policy Center, George Washington University, mayo de 1969.


del consumidor o una disminución de las cantidades (los costos) de los re-cursos requeridos para la producción de bienes y servicios. Por ejemplo, un aumento de la disposición de los usuarios de un lago a pagar por una mejora de las instalaciones recreativas del lugar, refleja un mejoramiento real de las satisfacciones de los consumidores, que debe contarse como un beneficio. O si una nueva planta municipal de tratamiento de desechos reduce los gastos de un procesador de vegetales que opera corriente abajo para la purificación del agua del río antes de usarla, tal reducción es también un beneficio real que debe incluirse en la estimación del beneficio de la planta de tratamiento.

Por otro lado, un beneficio pecuniario representa un cambio en el bie-nestar de algunas personas a expensas del bienestar de otras; es decir, representa una redistribución del ingreso. En realidad, debería hablarse aquí de un "efecto" pecuniario, no de un beneficio, porque siendo un beneficio para algunas personas es un perjuicio para otras. Los efectos pecuniarios surgen de cambios de los precios inducidos por un proyecto de reasignación de recursos. Por ejemplo, el mejoramiento de la calidad de un río podría elevar el precio de los avíos de pesca. Los vendedores de tales avíos se beneficiarían por un incremento de su ganancia, pero tal ganancia sería una pérdida exactamente igual para los compradores de los avíos. El efecto pecuniario representa una transferencia de ingresos de los compradores a los vendedores de avíos de pesca. En consecuencia, los efectos estrictamente pecuniarios deberían omitirse de toda estimación de los beneficios de eficacia del proyecto propuesto.16 Para la economía en conjunto, no hay ninguna ganancia neta del bienestar, a menos que se haga algún juicio social separado acerca de si una magnitud monetaria dada de las ganancias del grupo particular de ganadores es, o no, más "importante" que la magnitud monetaria igual de las pérdidas del grupo particular de perdedores. También aquí vemos cómo se entrelazan la eficacia y la equidad distributiva.

Beneficios externos e internos

Hemos afirmado que es importante reconocer que ciertos beneficios de un proyecto expanden el consumo (o la producción) potencial total para toda la sociedad, mientras que otros beneficios se cancelan cuando se contemplan desde una perspectiva social más amplia. Veamos ahora cómo debe definirse la "sociedad". Puesto que es de esperarse que los tomadores de decisiones

16 'Fase una discusión de un beneficio pecuniario que de acuerdo con la legislación debe incluirse en un análisis de costo-beneficio de la eficacia en R. Haveman, The Economic Per-

formance of Public Investment, Baltimore, Johns Hopkins Press, 1972, capítulo 3 y apéndice B.


—ya sean funcionarios públicos o ciudadanos individuales en su vida dia- ria— se preocupen por el efecto de sus acciones en algunas personas (el

grupo incluido o "interno"), pero no en otras (el grupo excluido o "externo"), debemos entender las consecuencias de diferentes definiciones de lo "in-terno" y lo "externo".

Al distinguir los efectos externos, es necesarios establecer una definición que incluya a algunos individuos al mismo tiempo que excluya a otros.

Los incluidos y los afectados favorablemente por un proyecto de reasigna- ción de recursos obtienen beneficios internos; todos los beneficios recibidospor los individuos excluidos son, por definición, beneficios externos.

Las líneas divisorias trazadas para incluir o excluir a las personas puedenser de muchos tipos. Si se adopta una postura de contabilidad nacional en

la evaluación de los beneficios, se trazará una frontera entre quienes viven en un país y quienes viven en el extranjero. En el análisis de costo-beneficio,a menudo se traza la frontera entre los receptores de los productos directos de un proyecto y quienes se ven incidentalmente afectados por él. Estadistinción se aproxima a la que se discutió antes entre los beneficios pri-

marios (directos) y los secundarios (indirectos). Podría trazarse una tercera línea divisoria entre los efectos que se encuentran dentro del dominio de la agencia que emprende la reasignación de los recursos y los que son ex-ternos a ese dominio. También podría existir una cuarta frontera entre el "grupo meta", para quienes se buscan los beneficios, y los beneficiarios nobuscados.17

Debemos hacer varias observaciones respecto de cualquiera de estas dis-

tinciones o líneas divisorias. Primero, con un marco comprensivo en la eva- luación del beneficio nacional, la única distinción significativa es la que

se establece entre quienes se encuentran dentro o fuera de la economía en la cual habrá de emprenderse el proyecto propuesto de reasignación derecursos. Deberían incluirse todos los efectos del bienestar sobre las per-sonas de esa economía, ya sean de eficiencia o de equidad distributiva. Los beneficios o perjuicios del bienestar para las personas externas a estegrupo deberán excluirse (en ausencia de cualquier preocupación especialpor ellas).

Segundo, dada una perspectiva nacional, la línea divisoria entre los re-ceptores directos de los productos y los receptores de efectos indirectos esartificial e indeseable. Deben considerarse los efectos sobre todos los miembros de la sociedad, aunque los beneficios llamados "pecuniarios" se can-celan cuando se tienen en cuenta los perjuicios correspondientes causados

17 B. A. Weisbrod define y discute la "eficacia de meta", tanto "vertical" como "horizontal", en "Collective Action and the Distribution of Income: A Conceptual

Approach", en Haveman y Margolis (comps.), Public Expenditures and Policy Analysis, 2a. ed., 1976.

122 LOS CONCEPTOS ECONÓMICOS EN EL ANÁLISIS DEL GASTOa otras personas de la sociedad, como señalamos antes. Todos los efectos de bienestar, "quienesquiera que sean los beneficiarios", son pertinentes para una evaluación de los beneficios de los proyectos, pero es importante reconocer que algunos efectos (los efectos pecuniarios) sirven sólo para redistribuir el bienestar económico, mientras que otros (los efectos reales) expanden las oportunidades del bienestar económico agregado.

Adviértase que si se adoptara una perspectiva subnacional —una pers-pectiva regional, por ejemplo—, el analista planeador podría desatender los efectos adversos (perjuicios) recibidos por personas de fuera de la región. En consecuencia, los efectos pecuniarios para el país en conjunto podrían ser considerados erróneamente como reales, simplemente porque no se consideran las consecuencias producidas fuera de la región.

Para apreciar los problemas resultantes de las decisiones de planificación que adoptan una perspectiva subnacional, considérese una localidad que debe instalar una gran obra de tratamiento de desechos para satisfacer una norma federal de calidad del agua. En ausencia de una política explícita, los residentes del municipio tendrían que sufragar el costo completo de la instalación, mientras que el grueso de los beneficios podría ir a manos de los residentes y usuarios río abajo. Con el fin de alcanzar la eficiencia de la asignación y la equidad de la distribución —ambos conceptos coinciden aquí—, es importante que los planificadores asuman una perspectiva más amplia para incluir a los usuarios río abajo. La reorganización gubernamental o las transferencias presupuestarias —impuestos y subsidios— son instrumentos que podrían usarse para "interiorizar" los efectos externos.

Un ejemplo similar involucraría la construcción de una presa generadora de energía eléctrica por una agencia encargada del abasto de energía. Sí la presa genera también servicios de control de inundaciones (externos al dominio de esta agencia), podría surgir la necesidad de una compensación entre agencias, donde la distinción de los beneficios externos e internos sería crucial para un programa apropiado de compensación o de reorganización gubernamental.

Beneficios tangibles e intangibles

En la presentación anterior del concepto de los beneficios de la eficacia se midieron los efectos de bienestar de una reasignación de los recursos en términos de la disposición a pagar, una noción que emplea el dinero como unidad de cuenta común. Si pudieran medirse en términos de dinero

todos los efectos del bienestar de un proyecto público para el control de la contaminación del agua, por ejemplo, podríamos considerar todos los beneficios

BENEFICIOS DE LOS PROGRAMAS PÚBLICOS 123"tangibles".18 Así pues, los beneficios intangibles son los que no pueden va-luarse en términos monetarios, por lo menos no por el momento. Pero el hecho de que se designe como intangibles ciertos efectos no implica que sea imposible la asignación de un valor monetario a tales efectos. Más bien implica que no se le puede asignar un valor monetario con los datos o los métodos empíricos disponibles. En efecto, creemos que es infortunado el uso del término "intangible" para describir los beneficios y los costos que no se pueden medir. Primero, si el término intangible significa "que no se puede medir", seguramente sería preferible el uso de ese término. Pero es más importante el hecho de que no está nada claro lo que es medible y lo que no lo es, aunque no es éste el lugar adecuado para una discusión

en filosófica de la posibilidad de medición en la economía, ya no digamos términos más generales. Baste decir que, en el proceso histórico de la ela-boración de medidas, han llegado a medirse algunas variables que antes no se medían, y las medidas se han mejorado de continuo a través del tiempo. Sin duda ocurre lo mismo con los beneficios y los costos pertinentes para el análisis económico. En lugar de hablar de los efectos intangibles o inconmensurables de los programas, debiéramos ocuparnos de la elaboración de mejores medidas de las cosas que ya estamos midiendo, y de la elabo- ración de algunas medidas de los efectos de programas que no estamos midiendo ahora.

El punto más importante es que la incapacidad de medir cuantitativa-mente ciertos efectos de programas —ya sean beneficios o costos— no simplifica ni cambia de ningún modo la naturaleza de un proceso racional de toma de decisiones. En efecto, aunque tales efectos de programas no se midan de manera explícita, no hay más remedio que tenerlos en cuenta de algún modo en ese proceso. En la medida en que el efecto no intervenga explícitamente en el cálculo de costo-beneficio, una decisión acerca del proyecto o programa establece un valor implícito para ese efecto. Por ejemplo, un análisis de los beneficios y los costos de la prevención de las deserciones en la escuela secundaria reveló que los beneficios, bajo la forma de incrementos esperados en los ingresos, eran mucho menores que los costos.19 Sin embargo, el análisis reconoció que otros beneficios potenciales —no medidos—, tales como los efectos sobre el sentimiento de autoestima de los estudiantes, son pertinentes para la decisión de implantar o no programas de prevención de la deserción. En consecuencia, una decisión de seguir adelante con tales programas, a pesar de la ineficacia de los bene-

18 Véase una discusión excelente de la importancia de los intangibles en el análisis de costo-beneficio en R. McKean, Efficiency in Government Systems Analysis , Nueva York,

JohnWiley, 1958, pp. 58-64.19 B. A. Weisbrod, "Preventing High School Dropouts", en Measuring Benefits of Government

Investments, R. Dorfman (comp.), Washington, D.C., The Brookings Instition, 1965.


ficios bajo la forma de mayores ingresos, implica un juicio en el sentido de que la importancia y el valor de los efectos "no medidos" del programa de escolaridad son suficientemente grandes para hacer que los beneficios totales sean mayores que los costos. O bien, para citar otro ejemplo, supongamos que se propone un proyecto que reduce la contaminación del agua, con todos los beneficios y costos medidos, excepto por el incremento del valor estético de la vía acuática más limpia. Si los beneficios netos medidos fuesen negativos —digamos menos $100— y los tomadores de decisiones juzgaran conveniente el proyecto tras considerar todos los efectos, le estarían otorgando un valor implícito de por lo menos $100 al mejoramiento del atractivo visual de la vía acuática. Tal valuación implícita está mucho menos sujeta al escrutinio que una medición más explícita, pero sigue siendo una medida del beneficio. En los procesos efectivos de toma de decisiones es común esta clase de valuación implícita de los efectos de programas que no se han medido explícitamente. De nuevo, no se trata de saber si los efectos "intangibles" deben medirse, o si pueden medirse, sino de saber cómo deben medirse para que sean más útiles para quienes toman las decisiones.

Algunos ejemplos de las asignaciones de recursos en que son importantes los efectos no medidos son aquellas en las que la calidad del agua es el producto primario. Ciertamente es razonable esperar que puedan inventarse unidades físicas para la descripción de los mejoramientos de la calidad del agua, pero difícilmente podría esperarse que se expresaran con confianza en valores monetarios todas las repercusiones del mejoramiento sobre el bienestar. En realidad, se ha avanzado sustancialmente en la invención de métodos empíricos para la asignación de valores a la disposición a pagar por servicios recreativos adicionales (natación, pesca y navegación) derivados del mejoramiento de la calidad del agua.20 Sin embargo, algunas personas desean simplemente estar cerca de una vía acuática limpia y disfrutar sus vistas y sonidos. Éstos son beneficios reales, aunque por ahora son escasos los datos o la metodología empírica requeridos para la expresión de este disfrute en términos monetarios. (A veces pueden examinarse los valores inmobiliarios como indicadores de tales valores estéticos.) Además, muchos individuos que por ahora no tienen planes para "utilizar" la co-rriente mejorada podrían estar dispuestos a pagar cierta suma para pre-servar la opción de hacerlo en el futuro.21 De nuevo, no es probable que se

2° Véase C. J. Cicchetti, Forecasting Recreation in the United Sta tes, Lexington, Mass., Heath-Lexington Books, 1973; M. Clawson, "Methods of Measuring the Demand for and Value of Outdoor Recreation", Resources for the Future Reprint, núm. 10, Washington, D.C., 1959; y J. L. Knetsch, "Outdoor Recreation Demands and Benefits", Land Economice, 39 (1963).

21 En la sección siguiente examinaremos la demanda de opción y su relación con el concepto de los beneficios de la eficacia.

BENEFICIOS DE LOS PROGRAMAS PÚBLICOS IZO

obtengan pronto los datos necesarios para expresar en términos monetarios este efecto real, aunque "intangible", sobre el bienestar. Por último, no hay duda de que los mejoramientos de la calidad del agua influirán sobre las pautas de desarrollo y el crecimiento regionales. Aunque tales efectos sobre la redistribución o la equidad no pueden valuárse generalmente con gran confianza, es claro que algunos individuos les asignan algún valor.22

En vista de la importancia de los beneficios no medidos, es esencial que se manejen apropiadamente en el análisis del costo-beneficio. Un procedi-miento razonable para afrontar estos efectos consiste en unidades nono mo-

su na-turaleza en la forma más explícita posible y hacerlo en uninetarias pero cuantitativas, cuando sea posible. Tales indicadores proveen por lo menos cierta información sobre la importancia de la repercusión aunque su valor monetario no pueda medirse todavía. Un segundo proceda- miento es el establecimiento de un máximo y un mínimo razonables para el valor del efecto no medido, mostrando luego el efecto de ambos límites sobre el cálculo final de los beneficios netos. Este enfoque del "análisis de sensibilidad" tiene la ventaja de ubicar el efecto intangible en un marco explícito de costo-beneficio. Por último, como ya se indicó, el análisis de costo-beneficio puede presentarse de tal manera que indique el valor que deberá tener el beneficio intangible para que la reasignación de los recursos sea económicamente provechosa o preferible a alguna otra reasignación.23

22 Véase un análisis del tratamiento de los efectos del desarrollo nacional en un contexto de eficacia de la economía nacional en A. M. F'reeman y R. Haveman, "Benefit-Cost Analysis and Multiple Objectives: Current Issues in Water Resources Planning", Water Resources Research, 6 (1970).

23 Estos efectos "intangibles" han sido citados como la base del debate sobre los objetivos múltiples en la literatura de costo-beneficio. Véase A. M. Freeman, "Project public Expend ct Designa itand Eval- uation with Multiple Objectives", en Haveman y Margolis (comps.), pendures and Policy Analysis, 2a. ed. No se ha resuelto la cuestión de la legitimidad de que e tomador e decisiones imponga su propio valor subjetivo a los intangibles revelados. McKean,l por ejempldo, sostiene que el tomador de decisiones debería dar a los intangibles un valor subjetivo al pp.a133 evaluar la eficacia de un proyecto. Véase McKean, Efficiency in Government, especialmente , 206-208 y 240-242. En cambio, Mishan sostiene que: "La determinación de un proyecto, o de c cualquier parte o efecto de ese proyecto, por el proceso político es [económicamente] arbitraria, o bien, si surge de cualquier otro cuerpo que consiste en principios, entra er. conflicto con el criterio de asignación en que se basa un cálulo de costo beneficio." Véase Mishan, Cost-Benefit An,alysis, la pp. 322-324. Tanto Mishan como McKean previenen contra la inclinación del economista a asignar un valor arbitrario a los beneficios intangibles en ausencia de datos sólidos o de una metodología empírica.

Véanse algunos ejemplos de la presentación de beneficios monetarios y de otra índole de proyectos específicos, en J. Rothenberg, "Urban Renewal Programs", en R. Dorfman (comp.), Measuring, Benefits, y Weisbrod, "Preventing High School Dropouts". En la siguiente sección

ción examinaremos la importancia (el valor) que debería asignarse a los beneficios de redistrib del ingreso para que se justifique un proyecto.


ALGUNOS CONCEPTOS Y PROBLEMAS ESPECIALES DE LOS BENEFICIOS

Al presentar los principios fundamentales que se encuentran detrás del concepto de los beneficios, hemos hecho hincapié en la eficacia económica social, en la equidad y en las relaciones de ambas en la evaluación de los proyectos. Nuestra discusión de los beneficios en términos de la eficacia ha demostrado que la disposición a pagar de los beneficiarios de la producción de un proyecto es el concepto teóricamente correcto del beneficio, si se considera aceptable la distribución del ingreso que genera la disposición a pagar. Ahora discutiremos y resumiremos la literatura reciente sobre dos preguntas que involucran la interpretación y medición de la disposición a pagar. La primera de estas preguntas es la del valor de opción: ¿Representa el área que se encuentra bajo de la curva de demanda de la producción de un proyecto el total del valor social de la producción, cuando los flujos futuros de esa producción están amenazados de una destrucción irreversible (o muy costosa) y no hay sustitutos cercanos para la producción? En la segunda pregunta —la de los beneficios de los donantes—, se trata de saber si los efectos de equidad de un proyecto son o no simplemente efectos disfrazados de eficiencia o de disposición a pagar, causados por el hecho de que quienes sufragan los costos reciben cierta utilidad al apoyar una actividad que genera beneficios para otros.

El precio de opción y el valor de opción

Durante el último decenio ha habido una controversia sobre el carácter comprensivo del "excedente de los consumidores" como una medida del bienestar económico. Esta controversia surgió de la sugerencia de que, para algunos tipos de reasignaciones de recursos y algunos individuos, el excedente de los consumidores capta sólo una parte de la repercusión total de un cambio económico sobre el bienestar.24 La porción del efecto de bienestar total no captada recibió el nombre de "valor de opción". Se juzgó que existía este valor adicional cuando el individuo se sentía inseguro acerca de su demanda futura de un producto (a causa de su incertidumbre acerca de sus gustos e ingresos futuros), cuando ese producto no tenía sustitutos, y cuando se veía amenazada la disponibilidad futura del producto, el que podría ser reemplazado si fuese destruido.25 Aunque la mayoría de los bienes

24 B. Weisbrod, "Collective-Consu mption Services of Individual-Consumption Goods", Quar-terly Journal of Economics, 78 (agosto de 1964).

25 Respecto a estos productos que cobran una relevancia particular, las implicaciones• de las demandas futuras son inciertas. Sin embargo, debe advertirse que el valor de opción también


y servicios no parecen calificar para la atribución de beneficios de valor de opción, los servicios de amenidad ofrecidos por un sitio natural único parecerían generar tales beneficios. Si el Gran Cañón se viese amenazado con la destrucción, la pérdida de estos beneficios del valor de opción se sumaría a la pérdida de excedente de los consumidores tal como se entiende convencionalmente y tendría que contarse como un costo de la eliminacióndel Cañón.

Esta sugerencia inicial fue seguida por un considerable debate sobre elsignificado del "valor de opción" y las circunstancias bajo las cuales resulta pertinente el concepto para la evaluación de las propuestas de inversiones públicas. Una posición es que el valor de opción ya está incluido en una medida del excedente de los consumidores apropiadamente definida y que se comete un error cuando se sugiere que se trata de un beneficio adicional al de la disposición a pagar convencional.26 Un enfoque contrario sugiere que el valor de opción debe existir en el caso de los activos insustituibles, en vista de los costos asociados a las demandas futuras ,inciertas cuando los individuos sienten aversión por el riesgo.27

Una exploración más reciente de este tema, que utiliza un enfoque del tipo de la teoría de juegos, analiza la forma de la relación existente entre el excedente de los consumidores, la aversión al riesgo, y la incertidumbre de la demanda y de la oferta.28 Este análisis conduce a una tercera posición, relacionada con la segunda: si un individuo siente aversión por el riesgo y tiene una demanda incierta de los servicios futuros producidos por un activo, el valor esperado de su excedente de consumidor no captará todo el valor del activo. Cierto incremento positivo, representativo del valor de opción, deberá sumarse al excedente del consumidor al evaluar una re- asignación de los recursos que involucre ese activo.

Aún más recientemente, se ha empleado un modelo de la incertidumbre basado en la preferencia de estado para analizar el valor de opción en cues-tión.29 Este análisis concluye que el valor de opción no existe si hay mercados de derechos contingentes en los que la certidumbre se transforme en incertidumbre. Pero si no existen tales mercados, el valor de opción puede ser positivo, negativo o nulo. Si no hay mercados para derechos contingenteses pertinente para la propuesta eliminación de los bienes futuros cuya reposición es

simple

mente "costosa".26 M. F. Long, "Collective-Consumption Services of Individual-Consumption Goods: Comment",

Quarterly Journal of Economics, 81 (mayo de 1967).27 C. M. Lindsay, "Option Demand and Consumer's Surplus", Quarterly Journal of Ea

nomics, 83 (mayo de 1969).

28 C. J. Cicchetti y A. M. Freeman, "Option Demand and Consumer's Surplus: Furth(Comment", Quarterly Jóurnal of Economics, 85 (agosto de 1971).

29R. Schmalensee, "Option Demand and Consumer's Surplus: Valuing Price Changes Under Uncertainty", American Economic Review, 62 (diciembre de 1972).


el signo y la magnitud del valor de opción dependen del grado relativo del riesgo presente en la economía con el proyecto particular de reasignación de recursos y sin él.

La pertinencia de esta cuestión para el análisis de costo-beneficio puede aclararse en el área de la contaminación acuática. Las inversiones en el control de la contaminación del agua —como las inversiones en otras áreas—podrían tener características que implicaran un valor de opción positivo: podrían generar productos (agua de mejor calidad) cuyas demandas futuras (para usos recreativos y estéticos) por parte de individuos con aversión al riesgo sean inciertas, y estos productos podrían ser sustituibles sólo a un alto costo, si no se actúa ahora. 30 Entre las inversiones dotadas de un valor de opción positivo se encuentran las represas para aumentar un flujo escaso de agua, que proveen servicios recreativos futuros en el lugar y río abajo, y los mejoramientos de la calidad del agua para retardar el deterioro de un cuerpo de agua que ya no pueda recuperase cuando el deterioro rebase cierto umbral (como ha ocurrido, por ejemplo, con las inversiones en la calidad del agua del lago Erie). Debe advertirse que el valor de opción podría asignarse a los productos de una inversión propuesta y a los productos del uso alternativo de los recursos (estos últimos productos se convierten en el costo de la reasignación propuesta). El valor de opción neto de la reasig-nación será positivo sólo si el valor de opción asignado a la actividad pro-puesta supera al valor de opción asignado a la alternativa.

Los beneficios de los donantes y la redistribución eficiente

Al principio de este artículo, en nuestro análisis de la base del concepto de los beneficios en la economía del bienestar, destacamos la relación y la distinción existente entre los efectos de equidad y los efectos de eficacia. Hasta hace poco tiempo, la separación de ambas clases de efectos en una reasignación de los recursos era una práctica analítica convencional. Se consideraba la eficacia como algo que alteraba el tamaño del pastel del ingreso total —sobre el cual los economistas estaban preparados para hablar—, mientras que la equidad pertenecía a una división estrictamente normativa del pastel entre los individuos de la economía.

La distinción ha sido tradicional, pero es esencialmente un instrumento pedagógico. Las alteraciones de la distribución del ingreso pueden tener efectos reales sobre el bienestar, como ocurre con todos los efectos de la

3° Sin embargo, debe advertirse que el costo de reposición en el caso del control de la contaminación del agua es de ordinario menos gravoso que en el caso convencional de la pre-

servación y el desarrollo. Esto se debe a la autorrenovación automática de la mayoría de las vías acuáticas.


producción, privados o públicos. Así pues, la dificultad práctica consiste en la elaboración de conceptos para la definición y en última instancia la medición de los beneficios de estos efectos.

Los esfuerzos que tienden a la integración de los efectos de equidad y de eficiencia han seguido dos líneas diferentes en la literatura de la economía del bienestar. La primera línea se inicia con una función bergsoniana del bienestar social en la que los cambios del ingreso de individuos diferentes reciben diferentes ponderaciones. De algún modo, los gobernantes perciben estas ponderaciones y las asignan a los incrementos en los beneficios y los costos de diferentes individuos en la evaluación de los efectos de los proyectos de reasignación de recursos sobre el bienestar social. En la medida en que estas ponderaciones sean desiguales entre los individuos, tal función de bienestar social afirma en efecto que los incrementos del ingreso tienen efectos diferentes sobre el bienestar social, dependiendo de quién reciba

el ingreso.31

Si se usa este enfoque para incluir los efectos de equidad de una reasig-nación de recursos en la medición del bienestar, es esencial que se encuentre algún medio para la determinación del conjunto de ponderaciones apropiado. Es evidente que el desarrollo de esas ponderaciones es indispensable para que los efectos de equidad se cuenten como beneficios y perjuicios, pero no está clara la base para la decisión acerca de las ponderaciones.32

Se han hecho varios intentos de estimación empírica de estas pondera-ciones del bienestar. En uno de tales intentos, se derivó un conjunto explícito de ponderaciones del incremento de las tasas marginales efectivas del impuesto al ingreso personal, usando un ejemplo de aparentes valuaciones legislativas de los incrementos del ingreso de diferentes individuos.33 Luego se utilizaron estos pesos en un experimento para la evaluación de los efectos de bienestar social (eficiencia más equidad) de las inversiones federales en recursos hidráulicos. En otro intento se usaron datos sobre la composición de los gastos públicos en recursos hidráulicos para encontrar las ponderaciones indicativas de la evaluación de la utilidad marginal del ingreso de diversas clases de personas por parte del Congreso.34 Otro intento trató

31 Para un análisis de este enfoque véase O. Eckstein, "A Survey of the Theory of Public Expenditure Criteria", en Public Finances: Needs, Sources, and Utilization, Princeton, N. J.,Princeton University Press, 1961.32 Véase Little, Critique of Welfare Economics, pp. 121-122; R. Mack, "Comment", en Chase(comp.), Problems in Public Expenditure Analysis, pp. 213-222; y R. Haveman, "Benefit-

Cost Analysis: Its Relevance to Public Investment Decisions", Quarterly Journal of Economics,

80(noviembre de 1967).

33 R. Haveman, Water Resource Investment and the Public Interest, Nashville, Tenn., Van-

derbilt University Press, 1965. Véase también a K. Mera, "Experimental Determination of Relative Marginal Utilities", Quarterly Journal of Economics, 83 (agosto de 1969).

34 B. Weisbrod, "bicome Redistribution Effects and Benefit-Cost Analysis", en Chase (comp.), Problems in Public Expenditure Analysis.


menos de inferir las ponderaciones que de establecer un procedimiento que permitiera al Congreso o al Ejecutivo elaborar un conjunto de ponderaciones para la evaluación de los beneficios y de los costos de los proyectos de re-asignación de recursos. Por ejemplo, se ha propuesto un proceso de tres etapas (de las agencias al Ejecutivo y al Congreso) como un mecanismo para la obtención de un conjunto que consiste en ponderaciones de bien-estar públicamente determinadas.35 Un intento final involucraba el establecimiento de un objetivo de equidad como una restricción explícita, donde se diseñaban los proyectos a modo de maximizar el valor de los efectos de eficacia sin equidad, mientras se satisficiera esta restricción.36 Cada uno de estos intentos de determinación de las ponderaciones explícitas o implícitas del bienestar tiene graves limitaciones, y cada uno ha sido sometido a sustanciales evaluaciones y críticas.37

La segunda línea para la integración de la eficacia y la equidad ha con-sistido en la inclusión de consideraciones de equidad en un modelo de bie-nestar con eficacia de Pareto, para usar luego este criterio en la evaluación de los beneficios de las reasignaciones de los recursos. En una discusión se ha logrado introducir algo de equidad en un modelo de eficacia suponiendo que hay una interdependencia en la utilidad.38 En efecto, este enfoque afirma que los donantes reciben beneficios al transferir algo de su propio patrimonio neto a otros (menos afortunados?). En la medida en que existan tales beneficios, podrán incluirse en el criterio estricto de la eficacia de Pareto evaluando la disposición de los donantes a pagar por los placeres de tales transferencias.

Este enfoque tiene el mérito de extender el modelo neoclásico del bienestar, pero ha sido severamente criticado. Las razones esgrimidas para rechazarlo involucran la base ética del criterio de la eficiencia y el potencial extremadamente limitado de una estimación efectiva de los beneficios de los donantes.39

Mientras continúan la investigación y el debate sobre la base teórica de la integración de los beneficios de la eficacia y de la equidad, dos enfoques

35 A. Maass, "Benefit-Cost Analysis: Its Relevancy to Public Investment Decisions", Quar-terly Journal of Economics, 78 (mayo de 1966). Véase también M. McGuire y H. Gatas, 'The Integration of Equity and Efficiency brteria in Public Project Selection", Economic Journal, 79 (diciembre de 1969).

36 S. Marglin, Public Investment Criteria, Cambridge, Mass., MIT, Press, 1967.37 Véase R. Haveman, "Comment", y Mack, "Comment", en Chase (comp.), Problems in

Public Expenditure Analysis; Freeman, "Project Design"; P. O. Steiner, "The Public Sector and the Public Interest", en Haveman y Margolis (comps.), Public Expenditures and Policy Analysis; Musgrave, "Cost-Benefit Analysis"; y Harberger, "Three Basic Postulates".

38 H. M. Hochman y J. D. Rodgers, "Pareto Optimal Redistribution", American Economic' Review, 59 (septiembre de 1969).

39E. J. Mishan, "The Futility of Pareto-Efficient Distribution", American Economic Review, 62 (diciembre de 1972).


parecen razonables y ampliamente aceptados. El primero supone la exhi-bición completa de las consecuencias distributivas de una reasignación pro-puesta de los recursos como un complemento del cálculo del costo-beneficio de la eficacia, lo que permitirá que los tomadores de decisiones entiendan el alcance completo de las repercusiones de las decisiones que se tomen 40 El segundo aconseja que el analista exhiba una serie de cálculos del costo-beneficio ponderados por el bienestar, usando funciones de ponderaciones alternativas. En esta forma, todos los observadores —tanto los ciudadanos comunes como los gobernantes— podrán percibir las implicaciones distributivas de juicios de valor alternativos. Como ha señalado un analista: "El economista puede... realizar experimentos sobre la evaluación de las políticas usando funciones de objetivos específicos y considerando los resultados carentes de una significación normativa absoluta."41

CONCLUSIÓN

¿Qué formas asumen los beneficios de los proyectos públicos? ¿Cómo debería medirse cada forma del beneficio? ¿Hasta qué punto podrán evaluarse estos beneficios en términos que los vuelvan aditivos y luego comparables a las estimaciones de los costos de los proyectos? Estas preguntas son difíciles de contestar, pero cada una de ellas debe ser contestada como mejor pueda hacerlo el tomador de decisiones, si quiere tomar decisiones sensatas en materia de gastos. Este ensayo se ha concentrado en la primera de las preguntas mencionadas, porque no podrá hacerse ninguna medición sensata mientras no se resuelva esa cuestión.

Hemos examinado muchos problemas conceptuales cuyo entendimiento es importante antes de que se inicie todo esfuerzo de medición. Pero nuestro interés fundamental es la distinción existente entre los efectos "sociales reales" de un proyecto (beneficios o costos), es decir, los efectos que expanden el potencial total de la producción y el consumo de toda la sociedad, y los efectos "pecuniarios privados" que no expanden el potencial total, sino sólo el de algunas personas mientras contraen el de otras. Esta distinción es decisiva por varias razones.

Primero, deberá recordar al tomador de decisiones que debe ser cauteloso para no tomar inadvertidamente una perspectiva incompleta y contar los

40 McKean, Efficiency in Government, p. 133. "Se considera apropiado aquí dejar que las mediciones de costo-beneficio arrojen alguna luz sobre la eficiencia en este sentido limitado [el de la maximización del ingreso nacional], y esperar que nuevas pruebas arrojen alguna luz sobre los efectos redistributivos." Véase también Harberger, "Three Basic Postulates", y Mishan, Cost-Benefit Analysis, capítulos 47 y 52.

41 Eckstein, "Survey of the Theory of Public Expenditure Criteria", p. 447.

132 LOS CONCEP'T'OS ECONÓMICOS EN EL ANÁLISIS DEL GASTO

efectos pecuniarios privados positivos sin contar los perjuicios correspon-dientes. También deberá recordarle que algunos efectos de los proyectos son de naturaleza pecuniaria —sirven esencialmente para redistribuir el bienestar económico, de modo que benefician a algunas personas mientras que perjudican a otras—, pero esto no implica que tales efectos deban pasarse por alto. Más bien, habiendo determinado la relación que existe entre las ganancias y los costos sociales totales, el tomador de decisiones debería preguntarse: ¿Quienes son los ganadores? ¿Quiénes son los perdedores? ¿Es esta redistribución favorable o desfavorable en términos de los objetivos de la sociedad? No es sencilla la respuesta a estas preguntas, pero a largo plazo se tomarán decisiones de asignación de recursos más sensatas en el sector público, si se reconoce explícitamente la importancia de las consideraciones redistributivas en la selección de los proyectos.

Segundo, si el tomador de decisiones reconoce la distinción que existe entre los efectos reales y los efectos pecuniarios (o redistributivos), podrá evitar el peligro de una concentración excesiva en los beneficios del proyecto para una región particular, una industria particular, o algún subgrupo particular de la población. Un enfoque demasiado estrecho podría llevarlo a pasar por alto los efectos desfavorables en otras regiones y sobre otros grupos. En suma, los efectos que son simplemente redistributivos para la sociedad en conjunto podrían parecer beneficios reales en una perspectiva que incluya sólo a una parte de la sociedad.

Tercero, el entendimiento de la diferencia que existe entre los efectos reales y los efectos pecuniarios reduce la probabilidad de que ciertos efectos se cuenten equivocadamente más de una vez. Por ejemplo, el mejoramiento de la calidad del agua de un lago es claramente un beneficio real. Supongamos que se estimó un valor para tal mejoramiento. Habría un conteo doble si también se sumara el incremento del valor de la tierra de los alrededores del lago, ya que tal incremento sería un reflejo del mayor valor del agua como un beneficio real que incrementa las oportunidades totales de consumo o de producción de la sociedad.

Como lo ilustra el último ejemplo, la distinción existente entre los efectos reales y los efectos pecuniarios es más clara en el nivel conceptual que en la práctica. Sin embargo, puesto que el bienestar económico de una sociedad no depende sólo de la producción total de bienes, servicios y ocio de tal sociedad, sino también de la forma como se distribuye esa producción entre la población, las decisiones públicas

deberán reflejar un entendimiento de la diferencia, a menudo sutil, que existe entre estos términos.

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