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ESTADO Y EDUCACIONEN LA ARGENTINA DE LOS '90:Balances y Desafios (1)

(2lLicenciada en Ciencias de laEducacion. Profesora AdjuntaRegularde Politica Educacional,Facultad de Filosofia y Letras,Universidad de Buenos AiresInvestigadora del Instituto deInvestigaciones en Ciencias dela Educacion.(3lprofesor en Ciencias de laEducacion. Docente CcUedraPolitica Educacional, Facultadde Filosofia y Letras,Universidad de Buenos Aires.Investigador del Instituto deInvestigaciones en Ciencias dela Educacion.

MARiA CATALI NA NOSIGLlA(2)SERGIO TRIPPANO(3)

La reforma de la educaci6n iniciada enla ultima decada, imprimi6 profundastransformaciones en el funcionamiento delsistema educativo, tuvo pretensionesfundacionales por la magnitud de lasmodificaciones establecidas en materiainstitucional y pedag6gica y por el alcanceterritorial de sus propuestas.

EI objetivo central de este ensayo esanalizar el desarrollo de las politicas educati-vas de la ultima decada, en el contexto am-plio del proceso de ajuste estructural. Paraello, se caracterizara la agenda de la politicaeducativa, sus actores centrales, las facto-res que favorecieron y dificultaron laimplementaci6n de la denominada "transfor-maci6n educativa" y los problemas aun pen-dientes de resoluci6n.

La reforma Ileva implicita unaconcepci6n de Estado minimo-sustentado enprincipios neoliberales-, que ha delegado enlos d istintos acto res . sociales y en lasjurisdicciones la toma de decisione~, lagesti6ny la capacidad de regularse, y aparece con unafunci6n mediadora de los intereses de losdiferentes actores, con el fin de IIegar.adecisiones concertadas en su seno. Si'n em-bargo, en la practica se observa que el Estadocentral ejerce un papel decisive en ladefinici6ny orientaci6n de las politicas educativas porsu

(1)Estetrabajo fue preparado originalmente para la Reunionde Latin American Studies Association (LASA), Hyatt Re-gency Miami, March 16-18, 2000

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diferencial capacidad financiera y tecnica, engran parte, a partir de las propuestas y de losprestamos otorgados por los organismos definanciamiento internacional.

En este trabajo el sentido de las pollti-cas educativas no se consideran de maneraaislada del conjunto de las otras pollticas pu-blicas, particularmente de las econ6micas yaaue los sistemas educativos se hallansobredeterminados por el contexto deglobalizaci6n, desintegraci6n y reconversi6ndellugar del Estado (Tiramonti, 1997).

La decada de los '80 seliala para laArgentil1a, como para la mayoria de los paiseslatinoamericanos, el agotamiento de unregimen de acumulaci6n que se manifiestacan toda crudeza con la crisis de la deuda acomienzos de los '80, marcando el fin de uncicio "...que implic6 la quiebra de modelosecon6micos y politicos ... (y) ... una profundacrisis de los actores politicos y sociales"(Paramio, 1991:1).

En los ultimos quince alios se produceun profunda cambio en las relaciones entre elEstado y la sociedad que va mas alia demodificaciones en el regimen politico, y queimpacta en las pollticas publicas, en la relaci6ndel estado con el resto de los actores, en lainserci6n internacional yen la vida cotidianade los individuos (Garcia Delgado, 1994).

La aplicaci6n de politicas de ajusteestructural como salida de la crisis supusieron:a) la promoci6n de la estabilizaci6n de laeconom ia a traves del ajuste fiscal y laadopci6nde pollticas ortodoxas en las que el mercadodesempeli6 un papel fundamental y b) lareducci6n del Estado a traves de laprivatizaci6n y la desregulaci6n (BresserPereira, 1991).

EI impacto cie las pollticas de a;: Iste F:1reflej6 en la persistencia de condicionesecon6micas recesivas que lIevaron a la caidadel ingreso nacional y al crecimiento de lasdesigualdades sociales.

La descentralizaci6n, la desregulaci6ny la privatizaci6n son las pollticas centrales dela reforma del Estado.

Con la descentralizaci6n se promueveel traspaso de competencias de la naci6n alasprovincias y a los municipios. Este interes porla descentralizaci6n se justifica, para elneoliberalismo, en la constataci6n de que losaparatos estatales son un obstaculo para ladinamica de la acumulaci6n, propugnandoseel desmantelamiento del Estado de bienestar.

La politica de privatizaci6n consisti6 enla transferencia de activos del sector publico alsector privado. Se parte de la concepci6n deque las empresas por ser publicas sonineficientes y no competitivas. Con estainiciativa se pretende sancionar la ineficienciay Iiberar alas empresas de interferenciaspoliticas e imposici6n de metas nocomerdales. Ejemplos de ello son las medidasreferidas a la privatizaci6n de empresasestatales, principalmente de servicios publicosde luz, gas, electricidad, etc. Estos mismoscriterios se trasladan alas politicas publicasen general como es el caso de la educaci6n,de la salud y del sistema de seguridad social.

Del analisis de los mecanismos deprivatizaci6n lIevados a cabo en el sectorempresas, se observa que el objetivo buscadofue obtener ingresos a corto plazo manteniendoprivilegios monop6licos. Asi, en el orden internose vieron favorecidos ciertos gruposecon6micos nacionales en combinaci6n concapitales extranjeros a fin contrarrestar losconflictos emergentes de los recortes ydiferimientos de subsidios y contratos publicos.

Como broche final de las medidas dereform a del estado se plantea ladesregulaci6nde la economia. Con esta polltica se intent6desreglamentar la actividad econ6micamediante la introducci6n de modificacionesjuridicas institucionales -supresi6n de entesreguladores de granos y carnes- y la reducci6ndel poder de los sind icatos a traves de med idasde flexibilizaci6n laboral, convenios colectivosde trr:-baio por fabrica, etc.

Esta politica se justificaba comorespuesta a la hipertrofia reguladora del estadoargentino que condujo a altos niveles deineficiencia y al mantenimiento de privilegioshacia determinados sectores, resguardandolosde la competencia externa.

EI modele econ6mico que termina por

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consolidarse a comienzos de los '90, prod uctode las polfticas antes descriptas, imprimeprofundas modificaciones en las funciones delEstado. A partir del cuestionamiento de su rolde productory distribuidor, caracteristico de laposguerra, se 10 limita a un rol fiscal garante deequilibrios macroeconomicos y de la aperturaal mercado mundial centrando, principalmente,su accionar en temas de seguridad yjusticia, ysolo aplicando politicas sociales de manerafocalizada.

EIcambio de relaciones entre el estadoy la sociedad se exp-resa en la mayordeterminacion de la economia sobre la politica,de 10 transnacional sobre 10 nacional y de 10individual sobre 10 colectivo (GarciaDelgado,1994).

Otra de las caracteristicas salientes delnuevo rol de Estado en nuestra region es laperdida de autonomia extema en las decisionespoliticas. Esta situacion esta determinada,principalmente, por el fenomeno de lainternacionalizacion de los procesoseconomicos que exigen determinadosreacomodamientos de las naciones para sercompetitivos en el mercado mundial y por lasrestricciones de orden fiscal de los estadosque se hacen dependientes del financiamientoextemo para el desarrollo de sus politicas.

Ambas cuestiones restringen sucapacidad de compromiso con el sistemapolitico nacional y junto con una crecienteconcentracion de decisiones en el PoderEjecutivo. Esto se justifica en la necesidad deque los desafios que plantea la emergenciaeconomica exige una fuerte y unilateral iniciativadel ejecutivo presidencial.

La introduccion de criterios de eficienciayeficacia en la administracion, la constitucionde una burocracia con mayor capacidadtecnica son algunas de las respuestasconcretas a los nuevos desafios. Los principiosdel nuevo paradigma de la administracionpublica se incluyen en el discurso sobregerenciamiento publico. Entre ellos, sedestacan:

a) el gerenciamiento de tipo empresarialintroduciendo tecnicas de gestion yvalores de la empresa privada;b) la orientaci6n al c1iente;

c) la formulacion del presupuesto y laevaluacion en base a resultados y perfor-mance;d) la mayor autonomia de las unidadesejecutoras, asociada a la descentrali-zacion asi como a la flexibilidad yconfianza de los agentes administrativos;e) los incentivos salariales en base adesempeno y la Iicitacion de ciertasactividades del Estado bajo el supuestoque los privados pueden realizartareasde mejor calidad y a mas bajo costa queel Estado, (Repetto, 1998). Gada unodelos postulados descriptos en el paradigmadel "new public management" 0 lareinvencion del gobierno orientan laspropuestas instrumentadas en laspoliticas publicas y las educativas enparticular

III. Algunas caracteristicas del SistemaEducativo Argentino

EIsistema ed ucativo en laArgentina en1994, estaba conformado por 8.890.679alumnos, 655.750 docentes, 38.457establecimientos, sin contar el niveluniversitario 1. EIgasto publico consolidado en1997 era de $ 11.430.000.000, de los cualesel Estado Nacional invierte un 17,3% frente al82,7% de las provincias y municipios2•

Una de las caracteristicas de estesistema es la amplia cobertura en todos losniveles educativos, comparandolo con los otrospaises de la region. Aunque, existendisparidades entre las diferentes provincias yal interior de las mismas.

Los problemas mas criticos semanifiestan en el paso de los alumnos por elsistema educativo ya que se observan altastasas de repitencia y desgranamiento queafectan principalmente a los alumnos de menornivel socioeconomico.

Las tasas netas de escolarizacionestimadas hacia 1997 eran del98% en el nivelinicial (segun Genso 1991: 72,7%); 99,8% enel nivel primario (95,7% segun Genso 1991) Y70,2% en el secundario (59,3% segun Genso1991).

La sobreedad, la repitencia y la oferta~,~m ;;;;

diferencial en terminos de calidad sonproblemas que afectan el rendimiento de losalumnos. Para el nivel primario el porcentajede repitentes es de 5,3% promedio en el pais.Existen fuertes disparidades interjuris-diccionales: la Capital Federal tiene un 2,2%de este y provincias mas desfavorecidas, comoCorrientes y Santiago del Estero, el porcentajees de 12,4 y 12% respectivamente3. En elcasodel nivel inicial-ninosentre3y4anos-ladiferencia de las tasas de asistencia oscilanentre el92 % para el nivel socio-economico demayores ingresos a un 22% para los de menoringreso.4 En el nivel medio, un 30% de losjovenes del grupo etario entre 13 y 17 anosasiste a ningun establecimiento del nivel medio.

Los resultados de las pruebasnacionales de evaluacion de la calidad,administradas por el Ministerio de Educacionde la Nacion desde 1993, muestransignificativas variaciones en las diferentesjurisdicciones, que reflejan la profundaheterogeneidad entre los sistemas educativosprovinciales.

EI proceso de Transformacion en el sis-tema de educacion en la Argentina implico va-riaciones en la regulacion y configuracion delsistema educativo. Se establecio una comple-ja trama de cambios en los mecanismos deregulacion y modalidades de trabajo cotidia-no en las diferentes instancias organizacio-nales (Braslavsky, 1996).

A partir de 1991 en el gobierno deMenem se iniciaron un conjunto de transfor-maciones que se afectaron a todos los nive-les del sistema y abarcaron un amplio espec-tro de cuestiones -gobierno, organizacion delsistema y aspectos pedagogicos. EI conteni-do de las .nuevas orientaciones de politicaeducativa se plasmaron en tres leyes sucesi-vas: la Ley 24.049 de transferencia de servi-cios educativos dependientes de la Nacion alas provincias; la Ley Federal de EducacionN° 24.195 que regula el gobierno y funciona-miento general del sistema educativo en todala Nacion y la Ley 24.521 que regula aspectos

especfficos del nivel superior de la ensefian-za. La formulacion e implementacion de laspollticas para el nivel superior especial menteel universitario no serim abordados en estetrabajo.5

1-Los ejes centrales de la transformaci6neducativa

La transformacion educativa en la Ar-gentina, en terminos de su contenido, se con-centro en dos cuestiones principales: la trans-formacion institucional y la transformacioncurricular.

La transformacion institucional fue laprimer tarea encarada por el gobierno deMenem que implico modificaciones en distin-tos pianos. En 10 macro politico impulso unadiferente distribucion de atribuciones entre elgobierno central y las jurisdicciones educati-vas, a traves de la transferencia de escuelasnacionales de nivel medio y superior no uni-versitario -publicas y privadas- alas provin-cias y el establecimiento de nuevas funcionesal Ministerio central, que pasaba a ser enton-ces un "ministerio sin escuelas".6

En el Estado Argentino, como en otrosestados federales, la adopcion de decisionesse distribuye entre varios centros de poder ycomo consecuencia de esta distribucion, cadaparte del territorio y su poblacion estansometidos ados poderes soberanos unonacional 0 federal y otro regional 0 provincial.

La organizacion educativa federal delEstado argentino, supone un modo particularde distribucion del poder entre el gobiernonacional y 105 gobiernos de las distintas juris-dicciones en materia de la formulacion, pres-tacion y supervision del sistema educativo. Enla Constitucion Nacional, se establece c1ara-mente las competencias educativas exclusi-vas y concurrentes de cada instancia politicoterritorial.

La Constitucion de 1853 establece ensus artfculos 5° y 67° inciso 16 (a partir de laReforma de 1994 artfculo 75 inciso 18), la or-ganizacion institucional del sistema educati-

YO. Como sucede con muchos artfculos de laConstitucion, especialistas en derecho cons-titucional yen educacion, asf como las medi-das concretas de polltica educativa que sedisefiaron amparadas en estas normas cons-titucionales, expresaron diferentes interpreta-ciones de 105 alcances de su articulado.

Del analisis historico del accionarde lanacion en materia educativa, se observa queexistieron momentos en donde el EstadoNacional solo colaboro de manera indirectacon las provincias mediante asistenciafinanciera, tecnica 0 compensatoria y perfodosen donde actuo tambien de manera directa, esdecir, creando sus propias 'escuelas enterritorios provinciales.7 En 10 referido a laprestacion directa del servicio no hubocoordinacion sino mas bien una superposicion,duplicacion y desconexion de servicios en todos105 niveles. Por razones de necesidad deracionalizacion administrativa el Estado Fed-eral a partir de 1970 disminuye su ritmo deexpansion y comienza a transferir, primero lasescuelas primarias alas provincias que secompleta masivamente en 1978 y luego lasmedias y terciarias en 1992.

Existen coincidencias entre diferentesespecialistas, en que las transferencias delsector educacion y salud respondieron,principalmente, a criterios de neto cortefiscalista -reduccion del gasto publiconacional- y apuntaron en gran medida adesarticularyfragmentar las demand as de 105

actores mas que a lograr una mayoreficienciaen la gestion y participacion en la toma dedecisiones (Bravo: 1994, Senen Gonzalez yKisilevsky: 1994).

Si la creacion de escuelas primarias,medias y terciarias fue un mecanismo utiliza-do historicamente por la nacion para difundir105 valores y sfmbolos que consideraba impor-tantes para lograr la unidad nacional bajo lajdeologfa liberal, transferidas las escuelas fuenecesario desarrollar nuevos modos de regu-lacion y control interjurisdiccionales. Por unlado, el contenido de la Ley Federal de Edu-cacion en materia de gobierno y la estrategiautilizada para su implementacion vfa acuerdosfederales en el seno del revitalizado ConsejoFederal de Cultura y Educacion8, y por otro, el

poderfinanciero y tecnico diferencial de la na-ci6n, segun diversos autores, se erigieron enlos nuevos mecanismos de intervenci6n edu-cativa federal.

Paviglianiti considera que esta situa-ci6n cambiante con respecto al papel de lanaci6n, en e/ perfodo que ella analiz6 entre1853 hasta 1985, osci/6 de una centralizaci6nuniformante a una descentralizaci6n anarqui-ca (Paviglianiti, 1988). Recientemente, otrosautores que analizan el rol del Ministerio deEducaci6n de la Naci6n a partir de la aplica-ci6n de la Ley Federal de Educaci6n sostie-nen que estamos en un perfodo derecentr~izaci6n de las polfticas en materiaeducativa a traves de la implementaci6n deprogramas de control centralizados (Tiramontiy Sabato, 1997) y de una doble perdida deautonomfa: del estado nacional frente a losorganismos intemacionales y de los estadosprovinciales frente a la naci6n por un diferen-cial acceso a recursos econ6micos y tecnicos(Nosiglia y Marquina, 1995).

Lasegunda transformaci6n institucionalrelevante fue el cambio de la estructuraacademica. Con la sanci6n de la Ley Federalde Educaci6n se establecen nuevos niveles yciclos de educaci6n y se extiende laobligatoriedad educativa. EIcambio de nivelessupuso la creaci6n de un nivel de educaci6ngeneral basica (EGB) de nueve anos deduraci6n y de un nivel polimodal de 3 anos deduraci6n. Con respecto a la obligatoriedad seextiende al nivel preescolar (5 anos) ya toda laEGB, loquesupone 10anosdeobligatoriedadcomo mfnimo.9 Este cambio en la estructuraacademica produjo concomitantementetransformaciones de orden curricular

Finalmente, en el ambito de lasunidades educativas se promovi6, laautonomfade las escuelas. La ampliaci6n de la autonomfasuponfa la posibilidad de establecer susproyectos institucionales y responsabilizar alas instituciones y sus miembros por la calidadeducativa en su ambito de acci6n. La idea deautonomfa escolar tiene diferentessignificados. Algunas variantes han hechohincapie en aspectos vinculados a cuestionesfinancieras-organizacionales yadministrativas,en donde la estrategia basica consiste en que

la unidad de serVICIO asuma lasresponsabilidades por la gesti6n y resultadosde los procesos implicados. En otrasversiones, autonomfa se corresponde mas losobjetivos de ampliar los margenes de libertadde trabajo pedag6gica y fortalecer lacapacidad de innovaci6n con el fin dedesburocratizar al sistema educativo.

Con latransformaci6n curricular, el temade los contenidos se situ6 en el centro delescenario educativo segun el diagn6stico deuna de las principales responsables de estaarea (Braslavsky, 1996).

La elaboraci6n de los ContenidosBasicos Comunes (CBC) y su posterioraprobaci6n en el seno del Consejo Federal deCultura y Educaci6n permiti6 fortalecer el roldel Ministerio nacional. La tarea cont6 con laparticipaci6n de grupos de intelectuales einvestigadores universitarios, articulados paruna pequena Comisi6n TecnicaAsesora.

EI proceso de construcci6n de los Con-tenidos Basicos Comunes (CBC) implic6 unaarticulaci6n compleja con actores sociales ypoliticos, en donde se privilegiaron algunos endetrimentos de otros. EI conflicto generadocon algunos sectores de la Iglesia Cat61icaporla inclusi6n de problematicas sensibles al pen-samiento conservador, y las modificacionesque se produjeron fruto de dicha presi6n publi-ca, demostr6 el peso de las diferentes opinio-nes e instituciones. Por otra parte los docen-tes, a traves de las representaciones gremia-les estuvieron institucionalmente ausentes.

La elaboraci6n de los CBC se centr6 enla definici6n de las nuevas competencias, laarticulaci6n con el mundo del trabajo, parafortalecer la competitividad de los recursoshumanos en la sociedad.

2- Actores y estrategias en laimplementaci6n de la reforma

Los conflictos en tome a c6mo asegu-rar un equilibrio entre la unidad nacional y elrespeto alas diferencias regionales no es untema novedoso en la historia de la organiza-

ci6n institucional del sistema educativo. Sinembargo, esta problematica se actualiza enlos afios '90 a partir de las reformas educati-vas promovidas en la regi6n que incluyen enel discurso y la agenda de las politicas educa-tivas el tema de la concertaci6n, el contrato 0el consenso educativo como mecanisme polI-tico estrategico para la construcci6n del nue-vo orden educativo que asegure lacompetitividad econ6mica y la integraci6nsocial de las naciones latinoamericanas. Nu-merosa bibliograffa y reuniones promovidaspor gobiernos, entidades academicas y orga-nismos internacionales durante esta decada,dan muestras del renovado interes sobre estaproblematica.10

En un contexte de restablecimiento de-mocratico para la mayorfa de los pafses de laregi6n, se apela desde intelectuales y politi-cos ala promoci6n de la ciudadanfa para elestablecimiento de politicas a traves de con-sensos amplios. A partir de estas ideas, laconcertaci6n 0 consenso de las pollticas edu-cativas se introduce en los discursos comoestrategia privilegiada en el desarrollo de latransformaci6n educativa.

Numerosos autores abordan el proble-ma de la concertaci6n para el campo educati-vo. Tedesco considera que la educaci6n ocu-pa un lugar central, tanto para el crecimientoecon6mico como para la equidad social. Perono la educaci6n actual, sino una educaci6ntransformada. La revalorizaci6n de los con-sensos como forma de resoluci6n de los con-flictos se produce, segun este autor, por elcolapso de formas autoritarias de regulaci6npolitica en la regi6n y la proliferaci6n de nue-vos actores, la fragmentaci6n y recomposici6nde los preexistentes. La estrategia de cambioes por acuerdo, por consenso 0 contrato en-tre los diferentes actores. En este contexte elrol estrategico del Estado no es el de princi-pal :-aspoilsable de definir las poHticas yeje-cutarlas sino el de su capacidad para organi-zar la concertaci6n. Es decir, proveer de la in-formaci6n necesaria, evaluar los resultados yser garante del respeto de las reglas de juegoaceptadas por todos (Tedesco, 1995).

EI actor central en la definici6n depolfticas pas6 a ser el Min isterio de Educaci6n

de la Naci6n, que despojado de los problemasque implica la prestaci6n directa del servicio ycon capacidad de financiar investigaciones ycontratar los mejores expertos sobre lasdiferentes tematicas producen acciones depolitica educativa de caracter nacional, que selegitiman en el Consejo Federal de Educaci6ncuya mayorfa de los miembros pertenecfan alpartido gobernante. Los gobiernosprovinciales, con diferentes representacionespoliticas adoptaron las diferentes propuestaselaboradas en el Poder Ejecutivo Nacional,pues en la mayorfa de los casos implicabanuevos recursos financieros para sus sistemaseducativos.

Como se sefial6, los docentes y susgremios representativos fueron obviados decualquier consulta y mantuvieron una relaci6nconflictiva con las conducciones educativas,tanto en el nivel nacional como jurisdiccional.

La Iglesia Cat61icaArgentina, particip6ampliamente en este proceso. Su voz y re-presentantes fueron considerados, yacompa-fi6 el proceso de transformaci6n educativa consus demandas y posturas hist6ricas.

Del analisis comparado de diversosprocesos de concertaci6n educativa en la re-gi6n, en la mayorfa de los casos se constataque fue el Estado representado por el PoderEjecutivo a traves del gobierno sectorial el pro-motor de la concertaci6n. Esto se explica porla falta de practica de participaci6n social ypolitica de grandes sectores de la poblaci6ndespues de largos perfodos de autoritarismo(Fundaci6n Concretar et ai, 1995).

EI debilitamiento de las instancias in-termedias de la sociedad produce una profun-da desvalorizaci6n de la dimensi6n represen-tativa y participativa de la democracia. Estasituaci6n social de aislamiento y segmenta-ci6n obliga a que sea el Ejecutivo el que cen-tralice las relaciones sociales, concentrandoen sus manos las decisione5 colectivas(Zermeno, 1989).

v. Reflexiones sobre la transformaci6neducativa

A continuaci6n enumeraremos, por unlado, algunos problemas que a nuestro juicioL~,~II _

operaron como elementos obstaculizadoresy, otros, que favorecieron la implementacionde las poHticas educativas formuladas en laultima decada.

Uno de los aspectos que facilito elproceso de transformacion educativa fue lapermanencia temporal en el poder del mismogrupo de actores gubernamentales quepromovieron y lograron la aprobacion de la leyeducativa vigente y luego fueron losencargados de implementarla ..Cabe destacarque Jorge Rodriguez, segundo ministro deMenem, era diputado por el peronismo enJaComision de Educacion en el momenta desancion de la ley, siendo su asesora, SusanaDecib'e, tercer Ministro de Educacion deMenem.

Otro aspecto que favorecio el exito dela reform a fue que la san cion de la LFE incluyohistoricos reclamos de los sectores de laensenanza privada y particularmente de laIglesia Catolica. La colaboracion de esteimportante sector del campo de la educacion,junto a algunos sectores academicos de

reconocida trayectoria educativa, constituyouno los pilares del desarrollo de la polftica.Adicionalmente, los aportes de recursosfinancieros de los organismos definanciamiento internacional ..•..BancoInteramericano de Desarrollo y el BancoMundial- favorecieron y aceleraron, en lasprovincias prestatarias la implementacion delas reforma educativa.

Finalmente, la presentacion de unapropuesta, que sin abrir juicio de sus contenidosideologicos-politicos ofrecio una solucionconcreta, integral y consistente a la crisisdefinida como de calidad y equidad del sistemaeducativo. Se consolido un discursomodernizadortendiente a re<!:uperarla calidadperdida a traves del cambio de contenidos; elperfeccionamiento docente; la introduccion deincentivos diferenciales que promovieron lacompetencia; la exigencia de mayor eficienciay el fomento de la equidad a traves deprogramas compensatorios.

La falta de consenso de los actorespoliticos de la oposicion en el momenta de

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sanci6n de la Ley Federal de Educaci6n, asicomo de los docentes representados par sussindicatos, y su ausencia institucional en losdiferentes procesos de concertaci6n constituy6una de las principales debilidades del proceso.La LFE fue apoyada porel partido gobernanteyalgunos partidos provinciales yfue rechazadapar las fuerzas de la oposici6n: el PartidoRadical y el FREPASO (Frente Para el PaisSolidario).

Can respecto al sector docente, no fueconcretada su integraci6n en el ConsejoTecnico- asesordel Consejo Federal, segun 10establece la Ley Federal: La "carpa blanca"instalada como modalidad de protesta delprincipal gremio docente frente al CongresoNacional par mas de mil dias, fue una de lasmanifestaciones mas significativas de estedesacuerdo.

Otra de las debilidades que se observanes la falta de financiamiento necesario paraemprender las transformaciones que suponen,un cambia estructural del sistema educativo enterminos de infraestructura, formaci6n yperfeccionamiento de docentes y de dotaci6nde capacidades alas instituciones yjurisdicciones para asegurar niveles de calidadhomogeneos.

La reforma educativa no parti6 de undiagn6stico claro de cuales eran los recursosmateriales y humanos que eran necesariospara lograr los cambios previstos en suspostulados. Entre los fundamentos de la Ley,no se incluye un diagn6stico de la situaci6nsocio-educativa presente en ese momenta y

. no se establecen metas c1aras para suconcreci6n. Salvo las estipuladas en eldenominado Pacta Federal Educativo. EImismo fue un acuerdo firmado entre lasprovincias y el gobierno central en 1994 endonde se acordaron metas y financiamientopara las diferentes acciones necesarias a finde impulsar la aplicaci6n de la LFE.Actualmente se critica que dichas metas y losmantas globales del financiamientocomprometido no fueron cumplidos, loscalculos mas optimistas serialaronoportunamente un deficit de 800 miliones depesos sabre un total de 3.000 millones depesos comprometidos para el periodo 1994-

1999 par el estado nacional.Un aspecto a considerar fue la

posibilidad de continuidad en la aplicaci6n dela norma en terminos de los recursosecon6micos y tecnicos de las jurisdiccioneseducativas para continuar a consolidar lasreformas en marcha cuando desapareciera lapresi6n central y la correspondiente asignaci6ncondicionada de los recursos financieros parala instrumentaci6n de las propuestas dereforma. Los procesos de reforma en marchaencuentran numerosas dificultades de continuarcan la implementaci6n par los continuosproblemas de financiamiento.

AI respecto el gobierno del Dr. De la Ruaestableci6 inmediatamente al asumir doscuestiones centrales, la pr6rroga del decreta1276/96 par dos arias (Decreta 3/2000) paracontinuar otorgando validez nacional alascertificados y titulos de la estructura y cicladoanterior a la LFE; y par otra parte laincorporaci6n del Fonda Nacional de IncentivoDocente (FONID) a la estructurapresupuestaria can fondos del tesoro nacionalen los presupuestos de los arias 2000 y 2001par un manto anual de 600 miliones de pesos.Si bien tales recursos permitieron solucionaren parte el conflicto can los sindicatos docentes,dejaron en parte sin importantes recursos alEstado Nacional para la aplicaci6n de politicas,sumando a la caida de los creditosinternacionales.

Durante el aria 2000 las provincias, en elConsejo Federal de Cultura y Educaci6n, aprue-ban la Resoluci6n N° 146 que establece "quelas jurisdicciones conserven la autonomia ne-cesaria para la adecuaci6n de la Resoluci6nC.F. C. y E. N° 30/93 a I~s propias realidadesde los sistemas educativos jurisdiccionales";adem as de" Reafirmarque la autonomia con-venida se inscribe en el marco de laimplementaci6n gradual y progresiva de la LeyFederal de Educaci6n".

Si bien tal norma es bastante ambiguaen su redacci6n dio como origen una serie dedecisiones en las jurisdicciones como el casode la provincia de Tucuman de modificaci6nde la estructura del ciclado de los niveles.Cuesti6n que gener6 un serio conflicto socialy politico can diversos actores, entre elios la

Iglesia Cat61ica y los gremios docentes, ter-minando con la renuncia del Ministro de Edu-caci6n de la citada provincia. En el caso de laprovincia de Mendoza se adopta otra estruc-tura de ciclado diferente, invocando la citadaresoluci6n. Ya con anterioridad en el ana 2000el gobierno de Entre Rfos adopt6 la estructurade 10que denomin6 "escuela intermedia" paradar soluci6n al conflictivo tercer cicio de laEGB. Ninguna de estas decisiones son aje-nas a cuestiones del financiamiento, bastaanalizar los diarios de las regiones para vis-lumbrar los problemas generados. Resulta lIa-mativo ademas que muchos Ministros de Edu-caci6n de las provincias provenganprofesionalmente del area de la economfa yde la administraci6n.

Asimismo, la recentralizaci6n en lasorientaciones generales de la transformaci6neducativa debilitaron la capacidad de innova-ci6n de las provincias, como se habfan eviden-ciado en la decada del ochenta. Aunque exis-ten adaptaciones en la instrumentaci6n de laLFE en algunas jurisdicciones, estas no sonsumamente significativas frente alas orienta-ciones centrales. En algunos casos se obser-va c6mo experiencias de reformas que habfanside implementadas en algunas jurisdiccionesen el primer gobierno democratico fueron des-articuladas para implementar las poHticas detransformaci6n educativa. Estos intentos pro-vinciales de reforma de sus subsistemas edu-cativos, habfan generado asimismo la nece-sidad de mejorar tecnicamente sus cuerposburocraticos.

Por el efecto combinado de la transfe-rencia de los servicios educativos de nivelmedio y superior no universitario que implica-ron desaffos de gesti6n y recursos financierosadicionales y las exigencias derivadas de laaplicaci6n de las poHticas de transformaci6na partir de la sanci6n de la Ley, las provinciasse hicieron mas dependientes de las propues-tas polfticas y tecnicas formuladas centralmen-te.

En general estos mecanismos privile-gian a los poderes ejecutivos provinciales- queen la mayorfa de los casos no tiene ni la ca-pacidad ni la voluntad polftica para generarprocesos democraticos en sus propias juris-

dicciones. Los ministros provinciales viventensionados entre los reclamos y conflictoslocales y las propuestas de la Naci6n. Las pro-vincias terminan por imponer, a veces comopueden, la agenda de temas e instrumentosque genera el Ministerio Nacional. Por ejem-plo, se puede constatar los diferentes nivelesla calidad de los desarrollos curriculares pro-vinciales generados a partir de los CBC y launiformidad de los respectivos formatoscurriculares, cuyas variaciones estan dadas engeneral par la cantidad de haras en cada areao asignatura, que deviene mas bien de pro-blemas de financiamiento que de razones deorden pedag6gico 0 regional.

Tedesco senala que la secuencia de latransformaci6n educativa en America Latinatuvo "un grade de uniformidad excesiva en lassecuencias de cambio educativo". Se puso en-fasis en las modificaciones de los aspectosde gesti6n y procedimientos, generando elfen6meno de la falta de sentido parte de algu-nos de los actores responsables de la geren-cia de los procesos de transformaci6n, parti-cularmente de los cuadros medios y de losdocentes. Relegando la atenci6n de los aspec-tos pedag6gicos y del actor fundamental delproceso educativo: el docente (Tedesco,1998).

A pesar del perfodo extenso que tuvie-ron las autoridades educativas del gobiernode Menem para implementar la reforma, cues-ti6n que es absolutamente novedosa en el de-sarrollo institucional de la educaci6n en la Ar-gentina contemporanea (que se caracteriz6por una alta rotaci6n de sus autoridades) y delapoyo tecnico y financiero de los organismosinternacionales que legitimaron la orientaci6nde las poHticas educativas, quedan aun sinresolver problemas hist6ricos del sistema edu-cativo que se profundizaron por los efectosnegativos del proceso de acumulaci6n econ6-mica.

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narios responsables de las pollticas educati-vas se incluye con fuerza la idea de que eldesafio actual de los sistemas educativos esasegurar niveles aceptables de calidad edu-cativa. EI problema ya no estaria centrado tan-to en la oferta y acceso a los niveles educati-vos basicos sino en ellogro de mayor eficien-cia y eficacia.

Entre los fundamentos y principios rec-tores de la transformaci6n educativa lIevada acabo por el gobierno de Menem se encuentrapresente el tema de la calidad. Sin embargo,a pesar de que no existen suficientes estudiosdiagn6sticos, se puede observar que las pro-puestas de promoci6n de la calidad de la edu-caci6n -contenidos basicos, autonomia esco-lar en la propuesta institucional, perfecciona-miento y capacitaci6n docente- favorecieronprincipalmente al grupo de instituciones quese encontraban en mejores condiciones deapropiarse de tales benefieios. Son aquellasinstituciones -pub'licas y privadas- mejoresdotadas en terminos de sus recursos huma-nos y materiales que pudieron transferir estosinsumos a la practica pedag6gica.

EI desafio de la calidad sigue pendien-te para el gran conjunto de instituciones peordotadas y alas cuales generalmente accedensectores sociales mas desfavorecidos. Enestos ambitos los operativos de evaluaci6nde la calidad, los contenidos basicos comu-nes y algunos instrumentos del PlanSocial11 parecen haber operado mas comomecanismos de control 0 clientelares quecomo mecanismos que ayudaron a dotar demejores capacidades para promover la mejo-ra cualitativa de su tarea. Esto se ve reforza-do al descargar sobre las instituciones la res-ponsabilidad sobre los resultados educativos.

Otra de las cuestiones centrales no re-sueltas es el tema del financiamiento necesa-rio para ellogro de las transformaciones edu-cativas.

Las propuestas de pollticas en el temadel financiamiento educativo giran alrededorde dos posturas extremas. Un grupo sostienecentralmente que el problema radica en la

asignaci6n inadecuada de los recursos por 10cual mas financiamiento no mejoraria lacalidadsi no se introducen mecanismos paralelos deincentivos propios del sector privadoempresarial. Asimismo, se senala que elfinanciamiento incremental por parte delestado, propio de una relaci6n laissez-fairecon respecto alas instituciones en base alsubsid io de la oferta no favoreci61a necesariarendici6n de cuentas por parte del sectoreducativo. Finalmente, y dada unaimposibilidad de financiamiento del estado alas crecientes presiones sobre la ampliaci6nde laoferta educativa se proponen la busquedade financiamiento a traves de otras fuentes.

Desde otra postura, se sostiene que elfinanciamiento es insuficiente. Esto sefundamenta en que la necesidad de atender anuevos sectores antes no incorporados y en laconvicci6n de que cualquier politica demejoramiento 0 transformaci6n de laeducaci6n requiere de mayores recursos yaque los actuales, en casi su totalidad, sedestinan a los gastos corrientes, entre ellos elmas importante es el pago de salarios.

En un reciente trabajo realizado para elBanco Interamericano de Desarrollo, porCarnoy y Moura Castro (1997), senalan queuna de las 16gicas presentes en las reformasde los '80 fue las razones de financiamiento.Esto se fundamenta en la necesidad de reducirgastos publicos por las exigencias del ajusteestructurallo que produjo una disminuci6n dela calidad y aumento de la desigualdad segunestos autores. S610 las instituciones mascompetitivas pudieron generar y obtenerrecursos propios para reemplazarla reducci6nde fondos publicos. (Carnoy y Moura Castro,1997).

En el caso argentino, las dificultades definanciamiento impidieron el cumplimiento delas metas establecidas en la Ley Federal deEducaci6n. Asimismo, fue de dificil resoluci6n,la cuesti6n del aumento salarial a los docentesa traves de la creaci6n por Ley Nacional delFondo Nacional de Incentivo Docente,

. financiado durante el ana 1999 con impuestosdirectos con destino especifico y a partir delana 2000 con fondos provenientes delpresupuestci nacional de rentas generales.UHW,~II ;;;;

En el discurso de la transformaci6neducativa en forma implicita se promueve unadesvalorizaci6n del papel de los docentes, par-ticularmente se ataca fuertemente a las aso-ciaciones sindicales por su particular resisten-cia y sostenida conflictividad con las propues-tas reformistas. Por una parte se consideraque la falta de preparaci6n de los docentespara el ejercicio de su profesi6n esta origina-da en que los estatutos laborales vigentes in-troducen escasos incentivos para la formaci6ny perfeccionamiento puesto que el salario noesta asociado al desempetio, sino a la anti-gOedad en el cargo.

Por otra parte la perdida constante delos niveles salariales de los docentes se con-sideran productos directos de la incorrectaasignaci6n presupuestaria y de un regimen delicencias permisivo, generando una duplica-ci6n del gasto en material salarial por dichascausas.

A partir de esta estrategia sedeslegitima cualquier propuesta 0 critica delsector docente alas politicas educativas y,particularmente el sindical. Ademas serelativiza su opini6n sobre las distintas cues-tiones educativas.

La escasa presencia de los docentesy sus sindicatos termina por ubicarlos comomeros ejecutores de las politicas concebidasen los ministerios y constituye un serio proble-ma ya que existen coincidencias en setialarque son un actor central para garantizar el exi-to de las reformas a largo plazo.

Por otra parte, queda sin soluci6n el pro-blema salarial de este sector. Numerosos es-tudios han setialado que la principal variablede ajuste frente a la falta de financiamientoeducativo fue la retribuci6n salarial a los do-centes.

Sin un adecuado nivel salarial esta pro-fesi6n resulta poco atractiva, adem as que iascuestiones de orden econ6mico social incidendirectamente en la tarea de educar por multi-ples razones: conflictividad, deterioro social,sobrecarga de cargos para mantener un nivelsalarial adecuado, etc.

A modo de sintesis destacaremos losrasgos sobresalientes del denominadoproceso de transformaci6n educativa en laArgentina.

1. Las reformas educativas estancondicionadas per el proceso de ajusteestructural y sus consecuencias. Lareforma del Estado tuvo su correlato en laorientaci6n de las politicas educativas.

2. Los contenidos de la Reforma fueronimpuestos desde'el Estado central alasprovincias y alas escuelas. Se destacauna activa, constante e importante acci6ndel estado nacional, a traves del Ministeriode Educaci6n para disetiar, construir,ejecutar politicas y la expansi6n de losrecursos para lIevar adelante las masdiversas propuestas. En contraste sedestaca la ausencia de otros actoresgubernamentales (el Poder Legislativo)y la escasa intervenci6n de lasjurisdicciones en las etapas de definici6ny construcci6n de las politicas.

3. Se utilizaron selectivamente algunasestrategias de participaci6n politica almomentode reconocerydialogarcon losdiversos actores no gubernamentales,en donde se privilegiaron algunos endetrimento de otros. Las estrategias deconcertaci6n estuvieron centradas en losprocesos de implementaci6n, ello anul6cualquier posibilidad de los actores deredefinir muchos aspectos consideradosmuy conflictivos en la instancia deformulaci6n de las politicas.

4. La agenda de los temas y la secuenciadel proceso de transformaci6n estuvointimamente vinculada con lasatribuciones que la Ley Federal deEducaci6n marc6 para el Ministerionacional y el Consejo Federal de Culturay Educaci6n, y en el resguardo de lagobernabilidad- con los diversos actores.Por ello se avanz6 rapidamente en la

aprobacion de los Contenidos SasicosComunes para todos los niveleseducativos, laconstruccion de un SistemaNacional de Evaluacion y un SistemaNacional de Capacitacion para losDocentes a traves de la Red Federal deFormacion Docente Continua, tareasIideres por la Nacion. Problemas como elfinanciamiento, las modificaciones en laregulacion laboral y profesional de losdocentes, entre otros no solo noobtuvieron soluciones, sino que fueronen muchos momentos obviados por eldiscurso y las propuestas oficiales. Yaque suponia la interlocucion con actoresmas reactivos alas reform as.

EI uso de los recursos financierosexternos y la excesiva dependencia delas provincias de los mismos paraimplementar las exigencias provenientesdel proceso de transformacion educativaimprimieron un creciente ritmo deaplicacion de la LFE y representa a suvez un problema cuando estos recursosdisminuyen.

EI rol central de los organismos de cre-dito internacional en el diseno y

financiamiento de las principales pro-puestas, con la perdida de autonomiapara definir una politica nacional 0 pro-vincial.

Finalmente se centro excesivamente lamirada en la escuela como unidadautonoma. Se desconocen 0 se nieganporesta via los multiples problemas queimplica un sistema educativo construidohistoricamente con la fuerte presenciade un estado, no pocas veces autoritario.Si el esquema anterior del sistema sepodia representar con una piramide; elEstado nacional parece actuar frente auna "confederacion" de unidadesaisladas; unidas por la capacidad delpodercentral para fijarcontenidos, evaluaro asignar focalizadamente algunosfondos. La unidad educativa, la escuela,y sus principales actores sonresponsabilizados del exito 0 del fracasode los procesos en marcha. Ello implicola "desresponsabilizacion" del EstadoNacional para garantizar las condicionesbasicas necesarias que aseguren lacalidad, democracia, participacion eigualdad en el sistema educativo.

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1 Datos provenientes del Censo Nacional de docentes yEstablecimientos Educativos de 1994 del Ministerio deCultura y educaci6n.2 Para 1998 el presupuesto fue de $2.559.121; en 1999$807.029 y para el 2000 de $3.121.206.651, segun datosde la Direcci6n Nacional de Programaci6n del Gasto So-cial, MEOySP.3 Relevamiento anual 1997, Direcci6n General Red Fede-ral de Informaci6n Educativa, Ministerio de Educaci6n.4 Fuente:Encuesta de Desarrollo Social-SIEMPRO-INDEC5 En otros trabajos se analizaron las politicas para estenivel de enserianza. Ver: Nosiglia, Maria C. La Ley Univer-sitaria: Una tarea Pendiente. Revista Propuesta Educati-va, Ario 2, N° 3/4, noviembre de 1990. FLACSO, BuenosAifes;Nosiglia, M. y Marquina, M. -Politicas universitariasen la Argentina 1983-1995: EI papel del Poder Ejecutivo yLegislativo Nacional. Revista del liCE, ario IV,N° 7, diciem-bre de 1995 y -Paviglianiti, N., Nosiglia, M. y Marquina, M.Recomposici6n neoconservadora un lugar afectado: Launiversidad. Mirio Davila, Buenos Aires, 19966 Esta frase se Ie atribuye al Ministro SaIonia, primer Mi-nistro de Educaci6n del gobierno de Menem. Un ministe-rio sin escuelas, significaba que este organismo no pres-taba directamente el servicio con escuelas bajo su de-pendencia sino que pasaba a cumplir funciones de for-mulaci6n y coordinaci6n de politicas; a asistir tecnica yfinancieramente alas provincias; a desarrollar programascompensatorios y de control de la calidad de la ofertaeducativa.7 La relaci6n naci6n-provincias entre 1905 y 1962 fuedescripta por Cantini et ai, destacando que si bien existian23 subsistemas paralelos de educaci6n (al no existir unaley de educaci6n de alcance nacional que articulara elsistema), existia un sistema de hecho basado en el pres-tigio del sistema nacional extendido por todo el pais queobraba sobre los restantes a manera de modele y por lapresi6n ejercida por dicho gobierno, a traves de las condi-ciones impuestas por el reconocimiento de titulos y certi-ficados de estudios expedidos por establecimientos pro-vinciales. La unidad se aseguraba, entonces, no por losmecanismos previstos constitucionalmente, sino por viadel predominio politico y econ6mico de la naci6n(Cantiniet ai, 1981).8 EI Consejo Federal de Cultura y Educaci6n de la Naci6nes un 6rgano de gobiemo establecido en la Ley Federalde Educaci6n, en donde participan los ministros de edu-caci6n de las jurisdicciones y esta presidido por el Minis-tro de Educaci6n de la Naci6n.9 En Argentina fue pionera en el establecimiento de laobligatoriedad escolar. En 1884, la Ley 1420 establece laobligatoriedad del nivel primario. EI nivel primario abarca-ba 7 arios de escolaridad.10 Se destacan eventos internacionales tales como: LaConferencia Mundial de Educaci6n para Todos (Jomtiem,1990); la Reuni6n de Ministros de Educaci6n de AmericaLatina y el Caribe- PROMEDLAC IV (Quito, 1991) YPROMEDLAC V (Santiago, 1993), Reuni6n de Ministrosde Economia convocada por CEPAL (Santiago, 1992)." EI Plan Social Educativo fue un programa generado yfinanciado por el Ministerio de Cultura y Educaci6n de laNaci6n desde 1993, de politicas compensatorias yfocalizadas.