estado territorio gobernabilidad o gober

7/24/2019 Estado Territorio Gobernabilidad o Gober

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Matilde Gonzlez-Izs

ESTADO, TERRITORIO:

GOBERNABILIDAD O GOBERNANZA?

El debate conceptual en Amrica Latina

1aEdicin

Guatemala, 2012


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Estado, territorio: gobernabilidad o gobernanza?El debate conceptual en Amrica Latina

Autora: Matilde Gonzlez-Izs1aedicin, 2012, Editorial Cara Parensde la Universidad Rafael Landvar

Reservados todos los derechos de conformidad con la ley. No se permitela reproduccin total o parcial de este libro, ni su traduccin, ni suincorporacin a un sistema informtico, ni su transmisin en cualquierforma o por cualquier medio, sea ste electrnico, mecnico, por fotocopia,por grabacin u otros mtodos, sin el permiso previo y escrito de lostitulares del copyright.

D. R. Editorial Cara Parensde la Universidad Rafael LandvarCampus Central, Vista Hermosa III, zona 16, edificio G, oficina 103

Apartado Postal 39-C, Ciudad de Guatemala, Guatemala 01016Telfono: (502) 2426-26262, extensin 3124Correo electrnico: [email protected] electrnica: www.url.edu.gt

Editora responsable: Msc. Belinda Ramos MuozCorreccin de texto, diagramaciny diseo de portada: Guisela Asensio Lueg

Impreso en Magna Terra Editores

Esta publicacin fue posible gracias al apoyo financiero de la NetherlandsOrganization for International Cooperation in Higher Education (NUFFIC).

320.98 G643 Gonzlez-Izs, Matilde Estado, territorio: gobernabilidad o gobernanza? El debate conceptual en Amrica Latina. Matilde Gonzlez-Izs; ed. Belinda Ramos Muoz. Guatemala: URL; Editorial Cara Parens, 2012. xi, 211 p. (Coleccin Documentos para el debate y la formacin, No. 1) ISBN:

1. Militarismo Amrica Latina 2. Globalizacin Amrica Latina 3. Estado Amrica Latina 4. Territorio nacional Amrica Latina 5. Administracin pblica Amrica Latina 6. Amrica Latina Poltica y gobierno 7. Reforma del Estado Amrica Latina

I Ramos Muoz, Belinda, ed. II t.


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Autoridades de la Universidad Rafael Landvar

Rector P. Rolando Alvarado Lpez, S.J.

Vicerrectora Acadmica Dra. Marta Lucrecia Mndez de Penedo

Vicerrector Administrativo Lic. Ariel Rivera Iras Vicerrector de Investigaciny Proyeccin P. Carlos Rafael Cabarrs Pellecer, S.J.

Vicerrector de Integracin Universitaria P. Eduardo Valds Barra, S.J.

Secretaria General Licda. Fabiola Padilla de Lorenzana

Autoridades de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales

Decano Dr. Vctor Manuel Glvez Borrell

Vicedecano Msc. Luis Andrs Padilla Vassaux

Secretaria Acadmica Msc. Lourdes Balconi Villaseor

Autoridades del Instituto de Investigaciones

y Gerencia Poltica (INGEP) Director Dr. J. Fernando Valdez Gordillo

Coordinacin del Proyecto Fiscar,Administracin Pblica y Desarrollo Territorial

Coordinadora Internacional, University of Applied

Sciences, Leiden Dra. Annemiek Ravenhorst

Coordinadora Nacional,Universidad Rafael Landvar Msc. Belinda Ramos Muoz


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NDICE

PRESENTACIN vii

INTRODUCCIN 1

CAPTULO I

Los paradigmas de la modernizacin y el Estado

tras la Segunda Guerra Mundial 5 El Estado de Bienestar 6 Militarismo y Estado desarrollista en Amrica Latina 9

CAPTULO II

Globalizacin, Estado y gestin pblica 33

Globalizacin y reconfiguracin del Estado 34 MercadoversusEstado 45 Las nuevas formas de gestin postburocrtica 51 La crtica a las teoras neoliberales 67

CAPTULO III

El Estado, un actor del desarrollo 79

El papel del Estado visto desde la sociologa histrica 79 El debate contemporneo sobre

la formacin cotidiana del Estado 103


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CAPTULO IV

Globalizacin y desarrollo territorial 111

El debate sobre desarrollo territorial en Amrica Latina 117 Desarrollo territorial y desigualdad social 155

BIBLIOGRAFA 165


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PRESENTACIN vii

PRESENTACINde la COLECCIN

La Coleccin Documentos para el debate y la formacindelPrograma en Gestin Pblica y Desarrollo Territorial de laUniversidad Rafael Landvar persigue promover la reflexin ydiscusin sobre temas relevantes de la administracin pblica.

Recoge as textos diversos producto del trabajo e investigacinde los y las autoras de los primeros documentos de dichaColeccin.

El Programa en Gestin Pblica y Desarrollo Territorial queejecuta la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales y el Institutode Investigaciones y Gerencia Poltica (INGEP), ambos de laUniversidad Rafael Landvar, cont desde 2009 a la fecha con

el apoyo financiero y tcnico del Programa Neerlands para elFortalecimiento Institucional de la Educacin y CapacitacinPostsecundaria (NPT) de la Netherlands Organization forInternational Cooperation in Higher Education (Nuffic). Entreotros objetivos, el Programa en Gestin Pblica y DesarrolloTerritorial ofrece una oferta diversificada (cursos cortos,diplomados, niveles tcnico, licenciatura, especializacin ymaestra) para mejorar la calidad y eficiencia de los recursoshumanos que trabajan en la administracin pblica delpas, tanto en el mbito local, departamental, regional como


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viii ESTADO, TERRITORIO: GOBERNABILIDADOGOBERNANZA?

nacional. El Programa se desarrolla en cinco campus y sedesregionales: Campus Central, Campus de Quetzaltenango,Campus San Pedro Claver S.J. (Verapaces) y en las sedesregionales de La Antigua Guatemala y Escuintla.

La Coleccin se inicia con dos documentos. El primerocorresponde al trabajo tituladoEstado, territorio: gobernabilidado gobernanza? El debate conceptual en Amrica Latina, deMatilde Gonzlez-Izs, doctora en sociologa por el Colegiode Mxico. Tomando en cuenta la importancia que reviste

la nocin y las funciones del Estado para la administracinpblica, la autora pasa revista a los debates sobre el Estado,la gestin pblica y el desarrollo territorial que han tenidolugar en las ltimas dcadas en Amrica Latina. Presenta asun interesante panorama sobre el estado de la discusin deestos conceptos, en el marco del cambiante entorno nacional einternacional que ha influido y afectado las ideas tradicionales

que se tenan sobre los mismos.El segundo documento de la Coleccin es el de Mauricio

Snchez-lvarez, doctor en antropologa por la UniversidadNacional Autnoma de Mxico, Forjando saberes desde ladiferencia: Reflexiones acerca de la educacin intercultural enAmrica Latina. A partir de la importancia conferida por el

Programa de Gestin Pblica y Desarrollo Territorial a losterritorios como espacios caracterizados por su diversidadhistrica, social y cultural, este texto se enfoca en los orgenesde la educacin intercultural en el continente (entre los pueblosafro e indoamericanos) y en tres experiencias relevantes deeducacin universitaria intercultural: en Mxico, Colombia yNicaragua.

Estamos seguros de que el aporte que brindar esta Coleccina travs de los textos que la conforman contribuir a satisfacer,en parte, la amplia necesidad existente en el pas de contar con


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PRESENTACIN ix

estudios especializados y accesibles en materia de gestin pblicay desarrollo territorial. La Coleccin, que esperamos se nutraen el futuro con nuevos aportes bibliogrficos, se convierteen importante apoyo para la docencia y la investigacin, enbeneficio de los futuros estudiantes e investigadores de estenuevo programa acadmico.

Dr. Vctor Glvez BorrellDecano

Facultad de Ciencias Polticas y Sociales


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INTRODUCCIN 1

INTRODUCCIN

Los debates contemporneos acerca del desarrollo territorialy la nueva gestin pblica (o postburocrtica) se estndando en una coyuntura en la que la nocin misma del Estadocomo regulador de la vida social y locusde soberana territorialy legitimidad cultural se enfrenta a desafos sin precedentes enla historia. Los avances en la internacionalizacin del capital

como parte de la globalizacin econmica y la liberalizacin delcomercio, la migracin, la movilizacin tnica y las demandasde autonoma han contribuido a debilitar la soberana delpoder del Estado en Amrica Latina. Concluida la Guerra Fra,los analistas del Estado observan que las antiguas ecuacionesentre Estado, economa, sociedad y nacin que constituanlas ideas dominantes de la nocin de Estado durante el siglo

XX han sido socavadas desde arriba por los imperativos delas polticas neoliberales y la coordinacin supranacional depolticas monetarias, ambientales y militares, y desde abajopor crecientes demandas de descentralizacin y autonoma.

La gran paradoja de nuestro tiempo, plantean ThomasBlom y Finn Stepputat (2001), pareciera ser que, justo cuando

la autoridad y recursos del Estado estn siendo constantementecuestionados y funcionalmente socavados, hay crecientespresiones sobre los Estados para conferirle plenos derechos a


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2 ESTADO, TERRITORIO: GOBERNABILIDADOGOBERNANZA?

ms ciudadanos, para conferirles reconocimiento y visibilidada ms instituciones, movimientos u organizaciones, y unacreciente demanda de los Estados por parte de la llamadacomunidad internacional por abordar con efectividad losproblemas de la seguridad y el desarrollo mediante una culturade eficacia en la administracin pblica y en el cumplimientode los derechos humanos.

Segn los socilogos citados arriba, esta paradoja tieneque ver con la persistencia de un imaginario del Estado como

fuente del orden y estabilidad social y como un agente capaz decrear un espacio-nacin definido y materializado en fronteras,infraestructura, monumentos e instituciones de autoridad. Estemito del Estado (aparato institucional homogneo y poderoso)parece persistir an frente a las experiencias cotidianas deprcticas gubernamentales a menudo violentas e ineficientes,o a la improvisacin, fragilidad y colapso del mismo Estado.

La dimensin positiva de esta paradoja del Estado comoproblema (o algo no adecuado), pero a la vez indispensable,ha sido el que ha despojado al Estado de su naturalidad yha permitido a acadmicos de diversas disciplinas estudiarla condicin de Estado como una construccin histricay contingente. Esto ltimo hace que un creciente grupo deacadmicos latinoamericanos y latinoamericanistas hayanempezado a hacer un mapa de las trayectorias que sigui laformacin del Estado en diferentes regiones del continente yhoy nos ofrezcan preguntas sugerentes para interpelar aquellasideas normativas y/o totalizadoras del Estado que nos dicenpoco o nada acerca de cmo ste funciona.

Uno de los objetivos de este libro es presentar al lector una

sntesis sociohistrica de los debates acadmicos ms influyentesen relacin con el Estado, la gestin pblica y el desarrolloterritorial en Amrica Latina durante las tres ltimas dcadas


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INTRODUCCIN 3

(1980-2010). Considero que profundizar en estos debatescontribuye a comprender algunos de los problemas y desafosque actualmente enfrenta el rol del Estado en Amrica Latinacomo resultado de la globalizacin y de la nueva dinmicacapitalista mundial.

En el primer captulo analizo de forma muy general losprocesos de formacin del Estado de Bienestar en Europa y delEstado desarrollista en Amrica Latina, pues ello nos permitirentender las profundas transformaciones que experimenta el

Estado a partir de la crisis econmica de la dcada de 1970 y lapuesta en marcha de las polticas de Reforma del Estado que seimpulsan durante las dos ltimas dcadas del sigloXX.

En el segundo captulo examino las conexiones crucialesque se establecen entre los procesos de globalizacin, lareconfiguracin de los Estados-nacin, el rediseo de

la institucionalidad estatal y la nueva gestin pblica.Asimismo, analizo las interpretaciones sobre el fenmeno dela globalizacin, destacando la crtica a la ortodoxia neoliberalcaracterstica del Consenso de Washington.

En el tercer captulo retomo los enfoques propuestos portericos latinoamericanos que abogan por una vuelta al Estadoy procesos de reforma que fortalezcan el rol del Estado en la

regulacin de la economa, la promocin del desarrollo y lademocracia con sentido social.

En el cuarto captulo analizo los debates latinoamericanosque abordan la relacin entre globalizacin y desarrolloterritorial, al mismo tiempo que identifico y sistematizo lasdiferentes configuraciones tericas que dan sentido al nuevo

paradigma del desarrollo territorial. Asimismo, hago un balancede las potencialidades y riesgos implcitos en el paradigma dedesarrollo territorial cuando se deja por afuera el anlisis de lasrelaciones de poder y los procesos de construccin histrica de


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las desigualdades socioespaciales. Teniendo claro que en esteperodo de la historia ya ningn territorio puede mantenerse almargen de las nuevas trasformaciones geoespaciales derivadasdel proceso de globalizacin y las nuevas formas de expansincapitalista, se analizan las consecuencias de este fenmenopara el desarrollo territorial. En este sentido coincido convarios de los tericos que han contribuido a la definicin delparadigma del desarrollo territorial, quienes reconocen que,si bien la globalizacin ofrece diversas posibilidades, a la vez,

plantea grandes amenazas, las cuales deben aquilatarse a la luzde las caractersticas especficas de cada territorio, producto desu particular historia (Bervejillo, 1996).

En la ltima seccin del texto, a manera de apndice, sepresenta una serie de cuadros en los que se ofrece una muestrade la produccin intelectual publicada por los principalescentros de investigacin de Amrica Latina y organismos

multilaterales sobre las temticas de desarrollo territorial,gestin pblica, desarrollo local y medio ambiente. El propsitode estos cuadros es ofrecer al lector interesado algunas pistaspara continuar sus propias bsquedas.

El argumento que desarrollo en este texto es que, enlas actuales circunstancias de transnacionalizacin de las

relaciones sociales, nuevas formas de expansin capitalistay profunda reconfiguracin geopoltica, se vuelve riesgosoabstraer los debates atinentes al desarrollo territorial y lasnuevas formas de gestin pblica de aquellas transformacionesque estn experimentando los Estado-nacin en relacin consu soberana y el manejo de sus territorios y recursos.

Como veremos a lo largo de este libro, los paradigmas,

frmulas o recetas para reconfigurar los territorios nacionalesson profusas y algunas hasta cierto punto confusas cuando noengaosas. Igualmente, los cambios en las geografas nacionales


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INTRODUCCIN 5

se estn produciendo vertiginosamente, en consecuencia, sehace necesario que ahondemos en la compresin de los debatescontemporneos sobre globalizacin, Estado, gestin pblicay desarrollo territorial, al mismo tiempo que desarrollamosnuestra imaginacin investigativa para tratar de entendercmo se estn tejiendo estas redes de poder global-territorialy qu tipo de cambios estn ocurriendo en los diferentesterritorios de nuestro pas. Asimismo, se hace necesariogenerar procesos de debate sobre la relacin Estado, economa

y desarrollo territorial, tal como est ocurriendo en diferentespases de Amrica Latina en donde la academia, la poltica yla administracin pblica estn repensando el papel que debejugar el Estado en el desarrollo de sus respectivas sociedades.


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LOSPARADIGMASDELAMODERNIZACINYELESTADO 7

CAPTULO I

Los paradigmas de la modernizaciny el Estado tras la

Segunda Guerra Mundial

Trascurridos ya varios aos de evaluacin de las crisis ytrasformaciones provocadas por las polticas neoliberalesde las dcadas de 1980 y 1990, muchos de los tericos delEstado coinciden en la necesidad de (re)pensar los aportes,aciertos y desaciertos de las perspectivas del Estado de Bienestar(en Europa) y el Estado Desarrollista (en Amrica Latina) quese pusieron en prctica tras la Segunda Guerra Mundial. Estamirada retrospectiva busca contextualizar en el tiempo largolas profundas transformaciones impulsadas por los tericosneoliberales que sustentaron la creencia en los mercados libresy sin restricciones que llev al mundo al borde de la ruina y lacrisis financiera en la dcada del 2000.

Mi argumento es que, si bien el paradigma del Estado

desarrollista en Amrica Latina adoleca de graves problemascomo el autoritarismo y la persistente violacin a los derechoshumanos, las generalizaciones e interpretaciones simplistas


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que se han hecho de ste finalmente oscurecen la comprensinde la multiplicidad de modalidades, facetas y matices queste adquiri en los diferentes pases y perodos histricos.Por consiguiente, la sntesis que se presenta a continuacin,ms bien, es una invitacin a profundizar en el estudio delas formas de relacin entre Estado, economa y sociedad quehan prevalecido en cada uno de nuestros pases en la historiapresente. Indudablemente sern estos estudios meticulosos losque nos permitirn comprender el dinamismo de los procesos

sociales que han modelado los diseos estatales en la regin.Antes de adentrarme en los debates sobre el Estado en AmricaLatina, esbozar algunos de los rasgos ms caractersticos delparadigma del Estado de Bienestar en Europa occidentalque en buena medida inspiraron no slo la discusin sino ladisputa social en Amrica Latina.

El Estado de Bienestar

Despus de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos seencontraba en una posicin extraordinariamente poderosa,lo que le permiti promover su propia concepcin liberaldel orden internacional. En el ncleo de sus concepcioneseconmicas del perodo de la postguerra se encontraba un

tipo de relaciones comerciales y financieras basadas en elmultilateralismo liberal, el cual exiga que los gobiernos secomportaran acorde a la disciplina del mercado y facilitaranel ajuste interno al cambio econmico internacional (Hall eIkenberry, 1993). En contrapartida, muchos de los dirigenteseuropeos en particular los britnicos eran reticentes frenteal multilateralismo liberal puro. Por consiguiente, en la

diplomacia econmica de postguerra, las negociaciones volvanuna y otra vez a la cuestin bsica: Cul deba de ser el alcancede la autonoma nacional en temas de poltica econmica? Al


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resolver esta cuestin, los Estados capitalistas buscaron modosde reconciliar el liberalismo global y el Estado de Bienestarque estaba surgiendo (Ibid., 114-122).

Prueba de estas negociaciones y disputas es la propuestade John Keynes y Dexter White para el orden econmicode postguerra que dio fundamento al tratado de BrettonWoods en 1944. En este tratado, las potencias capitalistasde postguerra reconocieron la necesidad de respetar las leyeseconmicas bsicas, especficamente, la necesidad de que

la balanza de pagos internacionales estuviera equilibrada.Adems, acordaron establecer reglas que permitieran la nodiscriminacin en las relaciones comerciales y monetarias, almismo tiempo que facilitaran la consolidacin del Estado deBienestar. En las negociaciones y compromisos que siguierona estos acuerdos, los mismos Estados Unidos llegaron a aceptarun sistema liberal multilateral ms laxo y menos disciplinado:

un sistema congruente con el keynesianismo interior y elEstado de Bienestar. En su mayor parte, este sistema adopt laforma de exenciones y recortes en los acuerdos comerciales yfinancieros. Estos compromisos permitieron un mayor gradode autonoma econmica nacional y confirieron al Estadoun papel ms fuerte en la persecucin del pleno empleo yel bienestar social. En el caso de la Europa occidental, estosacuerdos dieron como resultado un tipo de liberalismointegrado ocupado en la reconstruccin institucional depostguerra (Hall e Ikenberry, 1993). Este modelo surgi deforma gradual, diferenciada y fragmentaria a lo largo de lasdcadas de 1940 y 1950. Consiguientemente, el mismo Estadode Bienestar europeo adquiri formas altamente desiguales, denorte a sur, de pas a pas y de regin a regin.

Independientemente de las particularidades que hayaadquirido el Estado de Bienestar dentro de la propia Europa


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occidental, hoy por hoy, se reconoce que ste constituyuna respuesta a las luchas polticas de los trabajadores y ala necesidad del capital de responder al poder organizativode la clase trabajadora que pugn por la ampliacin de unaciudadana socialen trminos de clase. Segn Jrgen Habermas(1999, 2000 y 2001), el Estado de Bienestar fue una respuestainstitucional al poder de la clase trabajadora, posibilitndole asta una cobertura de riesgos vitales mediante un sostenimientofinanciero general a travs de los impuestos, cotizaciones

laborales o una combinacin de ambos procedimientos. Laregulacin del empleo y la organizacin de los trabajadoresfue una de las intervenciones ms importantes de este tipo deEstado, puesto que el trabajo, entendido dentro de un marcode regulaciones y prestaciones laborales, provea a la mayorade los ciudadanos los medios para asegurase un nivel de vidadigno (Altaba Dolz, 2010).

Desde el punto de vista de Adam Przeworski y MichaelWallerstein (1982, 1988 y 1989), el Estado de Bienestar fueuna expresin del perodo de oro del capitalismo regulado enlas democracias occidentales tras la Segunda Guerra Mundial.Fundamentalmente, ste constitua un marco de gestindemocrtica a la contradiccin capital/trabajo por mediode la intervencin y la mediacin estatal. En otras palabras,una de las responsabilidades del Estado de Bienestar fueinstitucionalizar, hacer cumplir y coordinar los trminos delas negociaciones, pactos y compromisos alcanzados entrecapitalistas y trabajadores en ciertas coyunturas polticasy econmicas en las que los capitalistas llegaron a estar deacuerdo con las instituciones democrticas y los trabajadorescon las instituciones de beneficio. En sntesis, una de lasprincipales funciones del Estado de Bienestar era la de regularlas tensiones entre capital-trabajo.


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Durante las dcadas de 1950 y 1960, el Estado de Bienestarse consolid, principalmente, en los pases de altos ingresosde la Europa occidental caracterizados por tener un sistemademocrtico, economas mixtas y un sistema de garantas deacceso a beneficios sociales para la poblacin en general. Entrelas caractersticas ms significativas del Estado de Bienestar quefueron o intentaron ser revocadas por las polticas neoliberalesestn: 1) la intervencin estatal en la economa para mantenerel buen empleo fundamentado en una normativa clara de

derechos laborales; 2) la provisin pblica de una serie deservicios sociales universales, cuyo objetivo era la seguridadsocial; y 3) el mantenimiento de un mnimo de calidad de vida,entendido como un derecho social y no como un problemade caridad pblica o mero control del hambre o la pobrezaextrema.

Desde el enfoque de la teora de las fallas del mercado

desarrollada por John Keynes ([1936] 1985) uno de loseconomistas que dio fundamento al Estado de Bienestaren los pases de la Europa occidental, el Estado no debalimitarse a salvaguardar una sociedad del mercado sino, por elcontrario, ste tendra que constituirse en un ente regulador ypromotor de la sociedad de bienestar, asumiendo la obligacinde constituirla e institucionalizarla. Segn Keynes, sloel Estado tena la capacidad de actuar en el inters generalsalvaguardando al mismo tiempo la democracia. Desde estaperspectiva, se consideraba que la intervencin del Estado debaresguardar a la sociedad del poder ilimitado del mercado, elcual dejado a sus anchas sera capaz de socavar las institucionespolticas y sociales ms significativas dentro de los regmenesdemocrticos. Segn los tericos keynesianos, un mercadolibre nunca sera el mejor mercado para el desarrollo de lademocracia, en tanto que un mercado sin regulaciones no


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alcanzaran la modernizacin de sus instituciones sociales ypolticas.

La industrializacin por sustitucin de importaciones

Autores como Edwin Lieuwen (1960) identifican que algunasde las intervenciones polticas del Ejrcito en Amrica Latina enlas dcadas de 1930 a 1950 fueron responsabilidad de jvenesoficiales de tendencia nacionalista y/o reformista que estaban

insatisfechos con el orden oligrquico prevaleciente en sussociedades y abogaban por un tipo de desarrollismo nacionalliderado por el Estado. A manera de ejemplo, este autor hacealusin al fenmeno del tenientismo en Brasil, mismo queapoy la revolucin de Getulio Vargas en 1930 y sus sucesivosgobiernos (1930-1934, 1934-1937, 1937-1945, 1951-1954);al gobierno de Juan Domingo Pern en Argentina (1946-

1952, 1952-1955); al gobierno de Jacobo Arbenz Guzmn enGuatemala (1950-1954); y al de Rojas Pinilla en Colombia(1953-1957). Tambin hace referencia a los jvenes oficialesque apoyaron el movimiento revolucionario (MLN) en Boliviadurante la dcada de 1950.

En el perodo que va de 1930 a 1960, el proceso deindustrializacin por sustitucin de importaciones orientadashacia adentro representaba, en cierto modo, un esfuerzonacional para sobreponerse a las limitaciones de la dependenciaclsica. De ah que los sectores sociales en ascenso, como laburguesa industrial, los sectores medios y la clase trabajadoraurbana, se unieran bajo el liderazgo de un rgimen deinclusin promovido por un tipo de alianzas populistas los

ejemplos ms conocidos son el de Vargas en Brasil y el dePern en Argentina (Koonings, 1991). Este perodo tambines catalogado por Guillermo ODonnell (1988) como la faseholgada o nacional de la sustitucin de importaciones.


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Durante esta primera etapa, el Estado procuraba desarrollarla estructura bsica y asegurar las mejores condiciones parael mercado; a cambio, peda a los inversores industrialesque produjeran en el pas. Bajo estas condiciones, el Estadobuscaba impulsar la industrializacin, no slo porque aquellossectores que la controlaban necesitaban crear mecanismos deacumulacin rpida de capitales, sino porque dichos sectoresestaban constituidos por una alianza entre sectores populares,grupos medios, la burocracia estatal y aquellos elementos

pertenecientes a la nueva burguesa. Para poder sostenereste tipo de alianzas, el Estado necesit crear o expandir lasposibilidades de brindar trabajo a la mayora de la poblacineconmicamente activa, principalmente en los centrosurbanos. Adems, el Estado deba promover la inversin paraaumentar y diversificar la productividad agrcola y formar uncampesino medio con acceso a la tecnificacin. No obstante, en

muchos pases, la urgencia por formar una rpida base agrcolallev a que el Estado empezara a favorecer a los sectores mscapitalista del agro. El ejemplo emblemtico de este procesofue el impulso de la industria algodonera que finalmentedesplaz y/o subordin al resto de productores (Cardoso yFaletto, [1969] 1987: 125).

Constantemente, el Estado desarrollista utiliz diferentesmecanismos para favorecer la industrializacin, entre ellos, lapoltica de gastos e inversiones de infraestructura, estrategiastributarias de subsidio, recepcin de recursos provenientes delexterior en grandes volmenes, estmulos al financiamientomediante prstamos, contencin salarial y proteccin delmercado. Esta situacin condujo a que el Gobierno tuvieraun dficit presupuestalcada vez mayor, obligndolo a recurrira la deudapara su financiamiento. En un momento dado, elhecho de contraer deudas llev a que la tasa de crecimientode las importaciones fuera mayor a la de las exportaciones,


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provocando as un elevado dficit en la balanza comercial.En tales circunstancias, el capital extranjero control parteimportante de los recursos financieros a travs de la deuda,conformando as poderosos consorcios con capacidad dedecisin sobre la poltica econmica a seguir en las ramasindustriales (Gonzlez Arvalo, 2009).

A finales de la dcada de 1950, el modelo clsico dela industrializacin por sustitucin de importaciones yaenfrentaba serias dificultades econmicas y polticas: descenso

en las tasas de crecimiento, el estancamiento tecnolgico enla industria manufacturera, problemas en la balanza de pagose inflacin creciente. Todos estos problemas fueron vistos porlos tericos de la dependencia como una clara expresin delos desequilibrios provocados por la dependencia de AmricaLatina (Cardoso y Faletto, [1969] 1987; Bambirra [1974]1986). Por su parte, ODonnell (1988) analiza que en este

contexto de dependencia se (re)estructur el modelo de lasustitucin de importaciones y perdi el apoyo que hastaentonces haba tenido por parte de amplias alianzas de tipopopulista. En principio, esta (re)estructuracin trajo consigo ladesnacionalizacin del sector industrial y la vuelta a las formasforneas de inversin. Adems, se dio un viraje hacia ramasms dinmicas de la industrializacin para producir bienesde consumo y de capital duradero, estabilizacin econmicay control de la inflacin en la balanza de pago. Finalmente,esta reestructuracin slo pudo ser llevada a cabo instalandoregmenes de exclusin altamente autoritarios (ODonnell,1988; Koonings, 1991). De hecho, en las cuatro dictadurasmodernas del Cono Sur se llev a cabo una sustancialreestructuracin econmica por parte de los regmenesmilitares en una forma claramente contraria a los intereses dela poblacin de escasos recursos (Koonings, 1991).


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En todo caso, es importante reconocer, expresa LeonardoGarnier (2005: 11), que el viejo Estado desarrollista-benefactorhaba encontrado su principal apoyo en la alianza entre losemergentes grupos empresariales y los sectores medios urbanosque crecan en esos aos. Ese tipo de Estado sirvi tantopara generar las condiciones financieras, infraestructurales einstitucionales requeridas para el surgimiento y consolidacinde las nuevas inversiones y negocios, como para montaramplias redes de servicios pblicos educacin, salud, energa,

telecomunicaciones, transporte que atendan en primerainstancia a esos sectores medios en expansin, dejandomuchas veces de lado o postergados a los sectores ms pobresdel campo y la ciudad que reclamaban ms bien contra eseEstado modernizante y nacionalista, pero urbano, centralistay de clase media.

Las teoras de la modernizacin y el Estado autoritario

Las preocupaciones por la modernizacin, el progreso, eldesarrollo y el subdesarrollo en el sentido ms restringidode los trminos surgen tras la Segunda Guerra Mundial,cuando cientistas sociales (mayoritariamente estadounidenses)se preguntaban sobre cmo desarrollar los nuevos Estados

surgidos de regmenes coloniales. En este contexto (postguerray/o postcolonial), cobran fuerza las teoras de la modernizacincuyos rasgos predominantes fueron, por un lado, la bsquedade un diseo de interpretacin capaz de integrar lasdiferentes dimensiones (econmica, poltica, social, culturaly psicolgica) del cambio social y, por el otro, la voluntadde dirigir u orientar ese cambio tomando como modelo los

aprendizajes de la modernizacin europea y estadounidense.Un elemento importante de esta corriente de pensamientofue la incorporacin de acadmicos de diversas disciplinas en


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la investigacin y definicin de las pautas modernizadoras.Dentro de esta escuela de pensamiento, adems de socilogos ypolitlogos, participaron economistas, demgrafos, psiclogos,antroplogos, etc. En consecuencia, sus tesis ofertaronrespuestas en las diferentes esferas de lo social e influyeronactivamente en la definicin de los grandes lineamientosqueimpulsaran la modernizacin o el desarrollo en los pasesdel tercer mundo. Otra caracterstica de las investigacionesdesarrolladas desde esta perspectiva fue el uso y actualizacin de

los conceptos binarios atraso-progreso, tradicin-modernidady comunidad-sociedad propios de la produccin sociolgicadurante los ltimos aos del siglo XIX y primera mitad delXX.

Una de las tesis ms influyentes de este enfoque planteabaque la modernizacin estara asegurada tras el despegue inicialde la economa. Segn Walter Rostow (1984: 251), uno de los

economistas ms influyentes de esta corriente, luego de que seprodujera dicho despegue,en un intervalo de tiempo de dos otres decenios la economa y la sociedad donde ste se dierase transformaran de tal manera que el desarrollo econmicosera ms o menos automtico. Finalmente, lo que esta tesisdefenda era que dos o ms sectores manufactureros nuevosconstituan un poderoso motor de transformacin econmica.Su fuerza proceda de la multiplicad de sus efectos, todavez que la sociedad estuviera preparada positivamente parapotenciarlos.2Mediante el desarrollo de esta tesis se consolidla idea acerca de que la modernizacin supondra un proceso

2Segn W. W. Rostow (1984: 263), algunos de estos efectos producidos por losnuevos sectores manufactureros podran ser: el incremento de la produccin; ms

altos ingresos para cada individuo y su reinversin en la produccin; crecimientode la cadena de demanda de otros productos manufacturados; y necesidad de zonasurbanas ms amplias cuya organizacin del mercado contribuira a hacer de laindustrializacin un proceso avanzado. Finalmente, todos estos efectos econmicosayudaran a producir nuevos sectores directivos de modernizacin.


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multifactico que involucrara cambios simultneos en todaslas esferas del pensamiento y la actividad humana (econmica,poltica social, demogrfica cultural-intelectual y psicolgica)(Huntington, 1997: 40-47).

En relacin con la esfera sociopoltica, los tericos de lamodernizacin argan que las estructuras institucionalesindiferenciadas constituan un obstculo social para lamodernizacin econmica, pues a causa de sus vnculostradicionales de parentesco, comunales o tribales, los

individuos se negaban a trabajar por un jornal. En consecuencia,el desarrollo de las empresas productivas, agrcolas e industrialesnecesitaba de una fuerte presin poltica para obligar a losindividuos a desprenderse de dichos vnculos. En ese sentido,la presin poltica tendra que aumentar en relacin con elgrado de modernizacin que se deseara impulsar (Smelser,[1962] 1984).

Por consiguiente, en aquellos pases del tercer mundoo en vas de desarrollo, los tericos de la modernizacineconmica abogaban en favor de Estados autoritarios que fuerancapaces de administrar los problemas propios de la crecienteheterogeneidad (cultural, econmica y social) y controlar lasrepercusiones polticas de la redistribucin del poder dentro

de una reorganizacin social extensa. Economistas como elmismo Neil Smelser ([1962] 1984) aducan que la viabilidadde la modernizacin econmica precisaba de la planificaciny la actividad del Estado para orientar la inversin, regularincentivos, estimular la iniciativa, controlar el comercio y losprecios, etc. En palabras del economista citado, las fuerzassociales de la modernizacin requeran de un tipo de gobierno

eficaz, un Gobierno capacitado para alcanzar: a) la pretensinde legitimidad invistindose a s mismo de la tarea de crearel Estado-nacin; b) la consecucin de sacrificios de unpopulacho que se dedicara a las tareas de la modernizacin,


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aun cuando se resistiera a romper con los modos tradicionales;y c) el uso de la pretensin de legitimidad del Estado parareprimir las protestas y evitar que smbolos generalizadoscomo el comunismo se aplicaran a toda clase de agravios.

Al mismo tiempo, el Estado deba ejercer la poltica enel sentido usual con los grupos quejosos para darles accesoa agencias polticas orientadas y responsables y con elloreducir las contrapretensiones de legitimidad (Ibid., 248).En las sociedades tradicionales y pretorianas era evidente,

sostena Samuel Huntington, que los militares podran poseermayor capacidad para engendrar el orden cvico e impulsarla modernidad. En tales circunstancias, los tericos de estacorriente crean que las dictaduras militares eran justificablesen aquellos pases que estuvieran experimentando cambiosveloces y significativos en su desarrollo econmico y en susociopoltica. Esto debido a que, al mejorar las condiciones

econmicas y la movilidad social de los individuos en lassociedades del tercer mundo, stas necesariamente transitaranal modelo de democracia occidental, los militares regresaran asus cuarteles y se alcanzara la madurez institucional propia delos Estados modernos.

As, la modernizacin polticaseentenda como un proceso

de cambio a partir del cual se reemplazaran las autoridadesy formas de gobierno tradicional por nuevas institucionesy formas de organizacin poltica dentro de las cuales seabandonara la vieja cultura del clientelismo, la corrupciny las lealtades tradicionales por nuevas formas de entenderal Estado moderno. En lo concreto, explica Huntington, lamodernizacin poltica traera consigo la racionalizacin de la

autoridad o el reemplazo de un gran nmero de autoridadespolticas tradicionales (religiosas, familiares y tnicas) poruna nica autoridad poltica, secular y nacional, cuya leypositiva sera acatada por encima de toda otra obligacin


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(Huntington, 1997: 40-46). Adems, tendra que fortalecersela soberana interna del Gobierno nacional ante los podereslocales y regionales y alcanzarse la integracin nacional,la centralizacin del poder, la diferenciacin de nuevasfunciones polticas y el desarrollo de estructuras especializadas(legal, militar, administrativa y cientfica) con jerarquasadministrativas ms elaboradas, complejas y disciplinadas.Huntington (1994) consideraba que aquellos pases endesarrollo que elevaran sus niveles de ingresos y educacin

entraran a una zona de transicin en la cual aumentabansus posibilidades de convertirse en democrticos. En este caso,las transiciones dependan de sus lderes y de las estrategiasque stos adoptaran (Brachet-Mrquez, 2001).

Desde este enfoque, un tipo de gobierno altamenteinstitucionalizado tendra que definir no slo las pautas dela socializacin poltica sino los mrgenes de la accin del

poder. Todas las autoridades tendran lmites en el uso de losrecursos polticos, en los procedimientos para conseguir elpoder y en las actitudes que podran adoptar aqullos quieneslo poseyeran. Para que este modelo funcionara, los individuostendran que realizar grandes cambios en su conducta, valoresy actitudes durante el proceso de adquisicin del poder atravs de las instituciones polticas. Quiz, agrega Huntington(1997: 83), los individuos tendran que olvidar mucho de loque aprendieron de su familia, su grupo tnico y su clase socialy adaptarse a un cdigo de conducta enteramente nuevo.

La Guerra Fra y las coaliciones golpistas

Luego de 1959, los conceptos estadounidenses de seguridadinterna y contrainsurgencia combinados con la ampliacinde las actividades socioeconmicas del Ejrcito cobraron fuerzaen varios ejrcitos de Amrica Latina particularmente en pases


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como Chile y Uruguay que enfrentaban una desestructuracindel Estado de compromiso social. En el contexto de la GuerraFra, segn Dirk Kruijt y Edelberto Torres-Rivas (1991), lafocalizacin en las tareas policiales de combate del enemigointerno definido este ltimo por las tesis nacionales deseguridad, constituyeron, a la vez, la debilidad y la fuerza delas instituciones castrenses. Debilidaden tanto que esta nuevatarea desvi el objetivo intrnseco de defensa de la autonomanacional hacia el objetivo lateral de deshacerse del enemigo

interno; mientras, otra potencia (los Estados Unidos) sededicaba a la neutralizacin del enemigo externo. Fuerzaporque, a la larga, sta les brind la oportunidad de interveniren la poltica nacional como sostn del orden econmico,social y poltico. Con ello, las fuerzas armadas se transformaronen un poderoso recurso de poder que remplaz no slo a lasfuerzas polticas competitivas sino a las instituciones polticas

de la sociedad civil.A fines de la dcada de 1950, segn Rouqui (1984),

se produjo un proceso de desnacionalizacin del Ejrcito.Se remplaz el inters militar en las realidades nacionalesconcretas por aquellos valores ms abstractos vinculados ala modernizacin econmica, la civilizacin occidental, lamoralidad cristiana y la democracia liberal que deban serdefendidos del ataque del comunismo y/o la subversin. Deesa cuenta, durante la dcada de 1960, un tipo completamentenuevo de militarismo tom ventaja en la mayora de los pasesdel continente. Durante este nuevo perodo, algunos de lostericos de la modernizacin como Alfred Stepan (1978)hicieron grandes esfuerzos para demostrar que las nuevasdictaduras podran ser tcnicamente capaces y moralmenteresponsables. De acuerdo con estos analistas, la autonomamilitar respecto a las presiones externas se entenda como unaventaja en la tarea de tomar las necesarias, aunque impopulares,


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decisiones para dar por terminada la industrializacin desustitucin por importaciones (Brachet-Mrquez, 2001: 32).

Independientemente de las amplias diferencias entre losregmenes militares de Brasil (1964-1985), Argentina (1966-1972 y 1976-1983), Uruguay (1973-1985), Chile (1973-1990)o Guatemala (1954-1966 y 1970-1986), en definitiva, stostenan en comn algunos de los fundamentos institucionalese ideolgicos derivados de la llamada doctrina de seguridadnacional. De igual modo, compartan la ambicin de imponer

un proyecto de modernizacin socioeconmica conservadorae incluso neoliberal en sus pases con la ayuda de influyentestecncratas civiles (ODonnell, 1988; Koonings, 1991).Este tipo de regmenes, en su momento, fueron nombradoscomo autoritarismo burocrtico por ODonnell (1988) oburocracia autoritaria por Kruijt (1991). Lo cierto es quelos militares que llegaron al poder pronto se interesaron por

hacerse de riqueza, ampliar el radio de su poder y preservar suposicin en la vida poltica. De este modo, para la dcada de1960, los antiguos regmenes militares reformistas ya habansido reemplazados por regmenes militares conservadores yaltamente represivos que nada ms anhelaban preservar supoder y el de aquellas lites oligarcas que les apoyaban.

A medida que las dictaduras militares en Amrica Latinafueron conquistando significativos mrgenes de autonomapoltica y consolidaron su poder, los mismo tericos de lamodernizacin econmica desarrollaron una visin negativaacerca del militarismo y calificaron su actuacin polticacomo esttica o reaccionaria, marcada por una polticaeconmica incompetente, rigidez poltica, conducta represiva

y antidemocrtica, corrupcin, autoenriquecimiento yexpansin ilimitada de los presupuestos militares (Koonings,1991).


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Los agujeros del paradigma de la modernizacin

Tras los primeros aos (dcada de 1950) de entusiasmo

se hicieron evidentes las desigualdades y contradiccionesproducidas por el paradigma de la modernizacin. De hecho,fueron los tericos de la modernizacin poltica los primeros enreconocer las trayectorias no previstasde la modernizacin enlos pases en transicin. Por ejemplo, ya en 1968 Huntingtonreconsider que, en lugar de un avance hacia la actividadcompetitiva y la democracia, en la mayora de pases del tercermundo se haba producido una erosinde la democracia, unapropensin hacia los regmenes militares autocrticos y hacialos gobiernos unipartidarios. En lugar de estabilidad poltica,haba frecuentes golpes de Estado y rebeliones. En lugar deun nacionalismo unificador, se desataron repetidos conflictostnicos y guerras civiles. En lugar de racionalizacin y

diferenciacin institucional, se haba producido una frecuentedecadencia de las organizaciones administrativas y undebilitamiento de las organizaciones polticas (Huntington,1997: 43).

Es importante anotar que, aun cuando los tericosde la modernizacin poltica compartan la idea delfracaso de la democracia en los pases del tercer mundo,

sus interpretaciones respecto a las races de dicho fracasodiferan ampliamente. Por ejemplo, Huntington (1997:86) argumentaba que algunas de las causas del fracaso de lademocratizacin en los pases subdesarrollados se deban aque la modernizacin y la movilizacin social en s tendana producir una decadencia poltica, a menos que setomaran las medidas necesarias para reducir su impacto en

la conciencia y en la participacin poltica. Segn este autor,esto se deba a que gran parte de las sociedades, aun aqullasque posean instituciones polticas tradicionales bastante


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complejas y adaptables, sufran una prdida de comunidadpoltica y una decadencia de las instituciones durante las fasesms intensas de la modernizacin. Para Huntington, otracausa de este fracaso radicaba en que muchos de los pasesdel tercer mundo no estaban institucionalmente preparadospara autogobernarse. Desde su perspectiva, en estos pases laevolucin institucional estaba desequilibrada: la burocracia civily la militar se encontraban ms desarrolladas que los partidospolticos y los militares tenan fuertes incentivos para llenar

el vaco institucional en el sistema poltico y as tratar deejecutar funciones de acumulacin de intereses (Ibid., 1997:86). Este modelo, afirm Huntington, fue sustancialmentecomn en Amrica Latina, particularmente en pases comoGuatemala, El Salvador, Per y Argentina en donde losmilitares representaban la institucin mejor organizada delpas y por lo tanto la ms capacitada para dar expresin objetiva

a la voluntad nacional (Huntington, 1997: 85). Durante ladcada de 1970, Huntington incluso lleg a considerar quelos modelos y conceptos ambiciosamente denominados deldesarrollo, la modernizacin y la democratizacin tenanescasa validez para muchos de los pases a los que stos seaplicaban. En contrapartida, argumentaba que, para estudiarel devenir poltico en los pases llamados en desarrollo, sera

ms acertado postular una teora sobre la decadencia polticao el orden poltico corrompido (Ibid., 1997: 86).

Desde un ngulo ms equilibrado y crtico, Shmuel NoahEisenstadt (1984), uno de los tericos ms destacados de lasteoras de la modernizacin, seal que entre los factoressociolgicos que influyeron en el rumbo que tomaron losacontecimientos polticos en los pases subdesarrolladosse encontraban, en primer lugar, el predominio colonialque ejercieron los pases occidentales en la mayora deestos pases. Esto ya que, aun cuando muchas sociedades


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subdesarrolladas no hubieran tenido una relacin colonialoficialmente reconocida, la mayor parte de los cambios haciala modernizacin dentro de stas tuvieron lugar bajo losefectos del choque con Occidente. A consecuencia de ello,esas sociedades fueron colocadas en una posicin inferior,dependiente y desequilibrada en relacin con las potenciaseuropeas. Adems, su situacin estaba siendo evaluada dentrode un marco de instituciones y valores occidentales queolvidaba por completo el examen de los procesos histricos

que modelaron a esas sociedades (Ibid., 280).Otro factor importante, explica Eisenstadt (1984), radic

en el hecho de que los procesos de transicin y cambio en lassociedades subdesarrolladas fueron y siguen siendo altamentedesiguales y desequilibrados. Este desequilibrio se expresa, porejemplo, en la disparidad en la que se produce el proceso decambio entre el nivel central y el nivel local o entre el cambio

econmico y el cambio social. Por otra parte, muchos de loscambios acelerados introducidos directa o indirectamentepor las potencias occidentales normalmente se hacan encoordinacin con las autoridades tradicionales de lassociedades subdesarrolladas sobre la base de lealtades existentes,sin cambiar mucho sus orientaciones sociales y culturalesbsicas. Finalmente, Eisenstadt subraya que la contradiccinfundamental implcita en los procesos de modernizacin enestas sociedades radic, por un lado, en la expectativa de losmodernizadores occidentales de que la poblacin nativaaceptara ciertos ambientes institucionales modernos y quedesempaase dentro de ellos diferentes papeles (econmicosy administrativos) en tanto que, al mismo tiempo, se lesnegaban algunas de las remuneraciones bsicas inherentes adichos ambientes; sobre todo, se les negaba la participacinplena en un sistema poltico comn y la integracin completaen un sistema social comn. Es evidente, afirma Eisenstadt


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(1984), que este proceso de cambio desigual provoc seriosprocesos de desintegracin y violencia social.

Quiz las ms agudas crticas a la perspectiva funcionalistade las teoras de la modernizacin se produjeron en la dcadade 1950, cuando las sociedades occidentales estaban inmersasen nuevos conflictos clasistas y raciales. Algunos de los crticosde este enfoque argan que tanto las guerras mundiales comoel mismo Holocausto haban asestado decisivos golpes a todasaquellas concepciones optimistas y lineales acerca del progreso.

Incluso, dentro de Estados Unidos el movimiento de derechosciviles estaba cuestionando el modelo de modernizacin yciudadana excluyente que se estableci en los estados sureos.Otro factor de peso en la interpretacin de las debilidadesde esta corriente fue el crecimiento de la desigualdad einestabilidad en los pases llamados subdesarrollados. En losaos posteriores a la Segunda Guerra Mundial, estos pases

haban experimentado un rpido proceso de descolonizaciny Estados Unidos confiaba en poder orientar su desarrollo.Sin embargo, hacia 1960 era evidente que el desarrollo noresultara fcil y que ste no era un proceso lineal e inevitable.Ms an, el tercer mundo, como lo llamaron los tericosde la modernizacin se presentaba cada vez ms como unacausa de inestabilidad y revolucin, antes que un espacio paraimpulsar las ideas evolucionistas del progreso occidental. As, lasteoras de la modernizacin fueron refutadas por el desarrollode nuevos conflictos econmicos y raciales, la inestabilidad deltercer mundo, el surgimiento de nuevas escuelas de sociologay nuevas teoras que cuestionaron el paradigma dominantedel orden moderno y criticaron la perspectiva complaciente yconformista que ste promova.

Desde mi punto de vista, una de las debilidades msgrades de las teoras de la modernizacin fue su descuido enla interpretacin de la accin poltica de los actores sociales.


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Derivado de ello, su dificultad para entender las relaciones depoder y la conflictividad implcita en los procesos de cambiosocial, adems, su miopa (o indiferencia) para observar laviolencia y la profunda desigualdad socioespacial producidapor las diferentes iniciativas modernizadoras que se impulsaronen los diferentes pases latinoamericanos.

Hans Joas (2005), uno de los exponentes de la sociologaalemana contempornea, propone reevaluar las teoras de lamodernizacin a la luz de la violencia poltica y las grandes

guerras del sigloXXe insiste en la importancia de establecer unadistancia metdica respecto a la fe en el progreso. Para entenderequilibradamente la dinmica de los cambios producidos enla segunda mitad del sigloXX, Joas considera quees necesarioentender la relacin entre los procesos de modernizacin, laviolencia poltica y la guerra. Por lo tanto, es necesario partirdel estudio de las constelaciones de poder y centrar la mirada

no tanto en los acontecimientos o procesos histricos en s,sino en los puntos ciegos y las distorsiones de perspectiva enel acto de su percepcin (Joas, 2005: 14). Para este socilogo,la nocin de modernizacin debe sustentarse en una adecuadacomprensin de los fenmenos de la violencia que tomeen serio la indisoluble relacin entre creatividad y violencia(Ibid., 63), as como el nexo entre los desarrollos culturales,econmicos, polticos y militares de la modernizacin yel papel destacado que las guerras han tenido en sta, pueslas guerras mundiales y las guerras civiles han construido lamodernidad en su ncleo ms ntimo. Una explicacin quetome en cuenta el papel de la guerra, argumenta Joas, nopretende ignorar las slidas tradiciones de cultura y estatalidadni minimizar sus desarrollos econmicos y tcnicos; msbien, aspira a conceptualizar la emergencia de la modernidadcomo una constelacin histrica contingente, nunca como unacontecimiento nico y no recurrente (Ibid., 84).


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Las crticas de la teora de la dependencia

Frente a las contradicciones abiertas entre teora y realidad,

un grupo de cientficos sociales signatarios de la teora dela dependencia3 empezaron a cuestionar las afirmacionesderivadas de las teoras de la modernizacin. En AmricaLatina, el capitalismo, decan stos, era tardo, desigual ydependiente por estar atado al proceso de acumulacin dela metrpoli. Por lo tanto, no poda considerarse anlogo aldesarrollo capitalista de Europa o de la porcin anglosajona deAmrica del Norte (Brachet-Mrquez, 2001: 13).

Desde el punto de vista metodolgico, el principal esfuerzode los tericos de la dependencia buscaba, segn FernandoHenrique Cardoso y Enzo Falleto ([1969] 1987: 161-162),reevaluar los problemas del desarrollo econmico a partir deuna perspectiva que tomara en serio la naturaleza poltica de

los procesos de transformacin econmica y estudiara a fondolas situaciones histricas concretas en las que stas ocurrany de este modo comprender no slo sus lmites estructuralessino las condiciones que las hacan viables.

En trminos generales, los tericos de esta corrientesostenan que al observar la relacin entre el proceso econmico,las condiciones estructurales y la situacin histrica de cadapas se hacan evidentes los lmites de la aplicacin ortodoxade los enfoques relativos a la modernizacin y la formacinde las sociedades capitalistas en los pases desarrolladospara tratar de comprender las problemticas especficas queenfrentaban los pases latinoamericanos. Consiguientemente,argumentaban que no slo el momento histrico era otro

3Entre otros intelectuales que destacaron en esta corriente de pensamiento sepueden mencionar a: Fernando Henrique Cardoso, Enzo Falleto, Francisco Weffort,Octavio Sunkel, Theotonio Dos Santos, Celso Furtado, Anivel Quijano, EdelbertoTorres-Rivas, Ruy Mauro Marini, Immanuel Wallerstein y Andr Gunder Frank.


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sino las condiciones estructurales de estas sociedades erantotalmente diferentes entre s y en relacin con aqullas quehaban tenido las sociedades europeas y estadounidense duranteel perodo de acumulacin capitalista y desarrollo industrial.El reconocimiento de estas diferencias les permiti debatirla validez de los conceptos de subdesarrollo y periferiaeconmica. En contrapartida, propusieron el concepto dedependencia para pensar tericamente aquellos aspectoseconmicos del subdesarrollo y su relacin con los procesos

polticos de dominacin (de unos pases por otros, de unasclases por otras) en contextos de dependencia nacional. Adems,subrayaban la importancia de observar las especificidades queadquira el modelo capitalista de produccin en formacionessociales que se encontraban en una situacin de dependencia.Esto ltimo requera examinar cmo se establecan las redesde intersy/o coaccinque ligaban a unos grupos sociales con

otros y dilucidar cmo se relacionaban las clases sociales entres, con el Estado y con el sistema productivo.

Para llevar adelante las investigaciones histricas especficasy sostener los debates propuestos por los tericos de ladependencia, se necesitaban acadmicos formados, centrosuniversitarios que los estimularan y protegieran e institucionesestables que garantizaran la libertad de expresin, elementosque en la dcada de 1960 eran incipientes y pronto iban adesaparecer (Brachet-Mrquez, 2001: 14). En vez de dar pasoa importantes estudios histricos de caso sobre los distintoscaminos emprendidos por los pases de Amrica Latina pararesolver la tensinentre dependencia y autonoma, este debatese hundi en un mar de determinismo estructural (Ibid., 14).

Adems, la dcada de 1970 se caracteriz por un grandinamismo poltico, disputa social y reclamo de los sectoressubalternos (trabajadores agrcolas, mineros, obreros,


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estudiantes, etc.) por una distribucin menos desigual de losrecursos y mejores condiciones de trabajo. En fin, sta fueuna dcada de fuerte cuestionamiento a las desigualdadesproducidas por el modelo de desarrollo econmico y elautoritarismo poltico. Fue un perodo de polarizacin de lasposiciones polticas, conflictividad y guerra en pases comoNicaragua, Guatemala, El Salvador, Colombia y Per. Deeste modo, las predicciones de la teora de la modernizacinse vieron burladas por los eventos reales y la tan anhelada

democracia fue sucedida por dictaduras militares despiadadas.As, el gran aprendizaje de este proceso fue que el desarrolloforzado, finalmente, nos llev a la dictadura (Hall e Ikenberry,1993: 123).

Viviane Brachet-Mrquez (2001: 12) pone de manifiestoque, durante los aos de auge de las ideas de la modernizacin,los pases de Amrica Latina efectivamente se estaban

desarrollando en el sentido econmico convencional dela palabra. Bajo el estmulo de las polticas de sustitucin deimportaciones dirigida por el Estado se observaban procesos deindustrializacin, urbanizacin, diferenciacin en la estructurade clase, alfabetizacin masiva, etc. No obstante, adviertela sociloga citada, el desarrollo latinoamericano mostrabaseales de graves efectos perversos: el desarrollo estaba siendovisiblemente mejor aprovechado por las lites que por lospobres, los campesinos sin tierra estaban siendo desplazados alas zonas marginales de las grandes urbes (lase urbanizndose),se reprima la libre expresin de las ideas al mismo tiempo quese imparta educacin y se creaba un crecimiento industrialespurio que se nutra de exclusin y explotacin. Ante todo, esecrecimiento amenazaba con aniquilar la rica herencia culturalde los pueblos latinoamericanos y as borrar su memoriahistrica (Ibid.,12-13).


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La deuda externa y la recesin econmica en Amrica Latina

De alguna manera, la construccin de la imagen del Estado de

Amrica Latina como problema fue una de las consecuenciasde su fracaso en cumplir las funciones que le haban fijadolas teoras de la modernizacin; sin embargo, sta no fue lanica razn.4Otra muy importante fue el giro negativo queadopt el crecimiento del comercio internacional a fines dela dcada de 1970, junto con el espectacular aumento de ladeuda externa (Evans, [1985] 1996).

Paradjicamente, plantea Carlos Marichal (2010),durante la dcada de 1960 e inicios de la de 1970 se estabadando un contraste marcado entre la recesin econmica yla hiperinflacin que golpeaba a los pases industrializadosy el notable grado de prosperidad de muchos de los pasesde Amrica Latina (principalmente en Mxico, Venezuela

y Brasil). El auge econmico de los pases de la regin sevinculaba con el auge de sus exportaciones petroleras, perotambin con los fuertes aumentos en los precios de numerososminerales y productos de agroexportacin. Por ejemplo, entre1971 y 1977, el ndice de los precios del caf registr unasubida de 30 a 152 unidades, el ndice de precios del algodnse increment de 34 a ms de 80, el de estao se elev de 20 a

62 y el de cacao de 22 a 171 (Ibid., 193).Es importante resaltar que a los mayores ingresos alcanzados

por medio de las exportaciones se sum la enorme cantidad deldinero que fue llegando en forma de prstamos externosa losdiferentes pases de Amrica Latina, los cuales contribuyerona mantener tasas relativamente altas (pero artificiales) de

4 Por lo menos, en algunos casos el Estado haba estimulado un cambioestructural notable allanando el camino para poder confiar en mayor medidaen la produccin industrial nacional. Adems, se haba modificado la definicinprevaleciente del cambio estructural.


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crecimiento de las economas de la regin (Ibid., 193-194).No obstante, fue sorprendente la rapidez del incremento delendeudamiento externo de los pases latinoamericanos durantela dcada de 1970. Anteriormente en la dcada de 1960,la cantidad de emprstitos contratados por Argentina, Brasil,Mxico y otros pases de la regin haba sido relativamentemoderada. Buena parte de esos crditos, normalmente, fueronotorgados por agencias multilaterales como el Banco Mundialy el Banco Interamericano de Desarrollo. A partir de 1973 se

aceler el ritmo del negocio de los prstamos latinoamericanosy el nmero de bancos multilaterales y bancos privadosextranjeros involucrados en este tipo de transaccin aumentdesproporcionadamente. Entre 1978 y 1981, los gobiernosdeudores se dejaron arrastrar a una espiral de endeudamientotan fuerte que los oblig a contratar docenas de prstamos conel nico fin de dar servicio a aqullos que haban contratado

con anterioridad (Ibid., 196).5

De hecho, uno de los negociosms rentables de esa poca fue el suministro de prstamos a losgobiernos de los pases de Amrica Latina y eso se reflej enel aumento de los beneficios obtenidos por ese sector.6En unprincipio, los bancos estadounidenses fueron los ms activosgestores de los prstamos para los pases en desarrollo, peroluego fueron acompaados por los grandes bancos europeos y

5La acumulacin de enormes excedentes de petrodlares por un puado depases rabes requera nuevos vehculos y caminos para reciclarse. Por consiguiente,los agentes de los bancos globales se convirtieron en vendedores a gran escala deprstamos para Amrica Latina.

6En 1970, el mayor banco comercial de Estados Unidos, el Bank of Amrica,reciba apenas 15% de sus ganancias totales de los prstamos internacionales,en tanto que para 1982 superaba 60% de sus beneficios. Mientras que el Chase

Manhattan Bank (encabezado por David Rockefeller) pas del 22% al 78% en1976 y se mantuvo cerca del 55% entre 1977 y 1982. A la cabeza de todos losbancos estaba el Citicorp, la mayor corporacin de Estados Unidos, cuyo presidente,

Walter Wriston, era un agresivo promotor de los prstamos a los pases en vas dedesarrollo (Marichal, 2010: 197).


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japoneses. En la dcada de 1970, los flujos de fondos debidosa los prstamos rebasaron los 500 mil millones de dlares.Tomando en cuenta esta cifra, Marichal (2010) consideraque las firmas financieras acreedoras (ms de trescientosbancos de Estados Unidos, Europa occidental y Japn) fueronlos primeros agentes de una temprana pero singular fase deglobalizacin financiera.

Durante el perodo de las dictaduras y los gobiernosmilitares de Amrica Latina, particularmente entre los aos

que van de 1973 a 1982, los prstamos fueron utilizadospara cubrir el dficit pblico, para promover gran nmerode empresas pblicas y tambin sirvieron para financiar laadquisicin de armas y promover la expansin de industriasmilitares.7

Aun cuando las causas de la crisis de la deuda en Amrica

Latina puedan ser varias, el detonador principal fue el alzadesmedida de las tasas de inters bancarias en Estados Unidos,misma que alcanzara hasta un 20% anual.8De esa cuenta,

7Al respecto, Marichal documenta los vnculos que existan entre los bancosy los dictadores de diferentes pases de Amrica Latina. Un ejemplo notorio esel de Chile, en el que es posible observar que inmediatamente despus del golpemilitar de septiembre de 1973 y el asesinato de Salvador Allende, los banqueros

estadounidenses comenzaron a acercarse al nuevo rgimen encabezado porAugusto Pinochet y con el aval del Fondo Monetario Internacional (FMI) y delBanco Mundial impulsaron polticas de estabilizacin financiera. Algo similarocurri en 1976 con el golpe militar que derroc a Isabel Pern y reprimi a lasagrupaciones polticas y a los sindicatos de izquierda. Despus de asumir el poder,la Junta Militar propici un clima preblico de rivalidad con los pases vecinos. Araz de esto las dictaduras de Argentina, Chile y Brasil contrataron prstamos pormiles de millones de dlares y fomentaron una fase de creciente militarizacin ensus respectivos pases (Ibid., 201).

8

Este brusco cambio era resultado de la nueva poltica monetaria adoptadapor el jefe de Reserva Federal de Estados Unidos, Paul Volcker. Las consecuenciasde estas medidas fueron inmediatas, ya que todos los pases industriales se vieronobligados a aumentar el precio del dinero para evitar una sbita fuga de capitaleshacia Estados Unidos (Ibid., 206).


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entre 1980 y mediados de 1982 se dispararon vertiginosamentelos pagos anuales que los pases deudores se vean obligadosa efectuar. El monto de las deudas creci abruptamente y elservicio an ms. El endeudamiento externo a largo y cortoplazo de los pases latinoamericanos haba aumentado de68 mil millones de dlares en 1975 hasta llegar a 318 milmillones de dlares en 1982 (Marichal, 2010: 192). Despusdel aumento desmedido de las tasas de inters en 1980 y1981, muchos pases deudores se encontraban al borde de

la suspensin de pagos. Frente a las mltiples presiones quesufran para que cubrieran los abultados servicios de las deudasexternas, buena parte de los gobiernos latinoamericanos notuvo otro recurso que aumentar la emisin monetaria a finde cubrir el dficit pblico. Luego incurrieron en moratoria yprolongadas renegociaciones de las deudas.

Al analizar la crisis de la deudaen Amrica Latina, Joseph

Stiglitz (2003) objeta los argumentos de los defensores delas reformas estructurales quienes sostienen que, sin bienel crecimiento durante los decenios de 1950, 1960 y 1970fue vigoroso, ste no era sostenible. En contrapartida, eleconomista citado plantea que, aun cuando es verdad que esecrecimiento no se mantuvo, habra que preguntarse si fueronfuerzas internas las que le pusieron fin?, o ms bien fue unshock exgeno del aumento repentino y sin precedentes de las tasasde inters en Estados Unidos lo que determin que la deuda deAmrica Latina fuera insostenible? Para Stiglitz, el mismo hechode que el aumento desmedido de las tasas de inters haya tenidopor s solo un efecto de tal magnitud, en primera instanciarefleja el fracaso de los mercados internacionales de capital ydel sistema financiero mundial. Esto ya que, si los mercados decapital hubieran funcionado bien, los pases industrializadosavanzados habran asumido el riesgo de las fluctuaciones delas tasas de inters. Sin embargo, las autoridades econmicas


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de los pases industrializados avanzados no quisieron asumirla plena responsabilidad de esos fracasos, pues era ms fcil,y polticamente mucho ms plausible, sealar las fallas deAmrica Latina y sta, lamentablemente, era una presa fcil,ya que tena empresas estatales ineficientes y corruptas, altastasas de inflacin, grandes dficit fiscales (Ibid., 10).

La crisis de la deuda en la dcada de 1980, provoc unestancamiento econmico en toda Amrica Latina, a talpunto que este perodo fue calificado como la dcada perdida.

Algunas de las causas ms inmediatas de este estancamientofueron la dureza del ajuste fiscal, las polticas de reduccin desalarios reales, la transferencia de los recursos petroleros parael pago de la deuda (principalmente en Mxico) y la continuafuga de capitales (Marichal, 2010: 218).

Finalmente, las (re)negociaciones de la deuda que tuvieron

lugar desde 1982 implicaron la aplicacin del programa deajustes y reformas estructurales conocido comnmente comoel Consenso de Washington. Bsicamente, ste consisti enun conjunto de recomendaciones para los pases endeudadoscuyo objetivo era lograr: 1) disciplina fiscal, 2) reduccin delgasto social, 3) reforma tributaria, 4) liberalizacin financiera,5) tipos de cambio unificados 6) liberalizacin del comercio

exterior, 7) apertura financiera, 8) privatizacin de las empresasestatales, 9) desregulacin de la economa y 10) respeto a losderechos de propiedad. En sntesis, el Consenso de Washingtonimplicaba un fuerte ajuste no slo a las economas de los pasesdeudores sino al mbito de accin de sus Estados. En buenamedida, estas reformas preparaban el camino para la fase msfuerte de la globalizacin financiera que caracterizara a la

dcada de 1990 (Ibid., 222).La tesis central del Consenso de Washington era que

la causa del atraso latinoamericano eran las distorsiones


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macroeconmicas inducidas por las malas polticas deregulacin econmica. Se pensaba que el Estado estabasobredimensionado, que las economas eran muy cerradasy los precios relativos a los distintos mercados estabanmarcadamente alejados de sus niveles de que equilibrio(Moncayo, 2006: 200). La aplicacin en Amrica Latina delas reformas recomendadas por el Consenso de Washingtonfue una operacin esencialmente poltica, un proceso guiadopor las salidas que las lites gubernamentales encontraron a

los desafos impuestos por la crisis econmica, en el marco delas restricciones polticas e institucionales que condicionabansu margen de maniobras (Torre, 1998; Moncayo, 2006).Estas polticas fueron adoptadas por los pases andinos entre1985 y 1992: Bolivia (1985), Venezuela (1989), Per (1990),Colombia (1991) y Ecuador (1992).

En ltima instancia, las llamadas crisis de la deuda externa

de las dcadas de 1980 y 1990 fueron administradas tantopara racionalizar el sistema como para redistribuir y privatizarlos activos del Estado y rescindir el modelo de sustitucin deimportaciones cuya caracterstica principal haba sido el altoproteccionismo a la industria y comercio en los pases de ConoSur.9

Desde el punto de vista de Michael Mann (2000), las crisisy la recesin econmica que experiment Amrica Latina enla dcada de 1980 fueron el resultado del poder conferidoal capital financiero y a sus principales instituciones a causadel peso de la deuda. Usualmente, estos acreedores hicieroncombinaciones entre bancos de identidad nacional, pero conactividades transnacionales, agencias internacionales como

9Recordemos que este modelo se haba caracterizado por un Estado interventor,con empresas pblicas en ciertos sectores estratgicos, marcado proteccionismo conaltos aranceles, la regulacin comercial y la poca apertura a flujos de capitales.


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el Banco Mundial y el FMI y, finalmente, el Gobierno deEstados Unidos, quien tena el doble objetivo de protegera los inversores americanos y de hacer de la regin un lugargeopoltica y geoeconmicamente ms amigable o, si seprefiere, ms subordinado (Ibid., 305). De este modo, la crisisde la deuda externa de la dcada de 1980 y la dependenciacada vez mayor de los pases latinoamericanos respecto delas instituciones financieras internacionales deriv en laimposicin de criterios ortodoxos, la erosin de la relativa

autonoma de los decisores de cada pas en relacin con losprocesos econmicos globales y la reduccin de la gama deestrategias aceptables de estabilizacin econmica (Stallings,1992; Kahler, 1992; Vacs, 1994; Acua y Smith, 1996).


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GLOBALIZACIN, ESTADOYGESTINPBLICA 39

CAPTULO II

Globalizacin, Estadoy gestin pblica

Frecuentemente, cuando nos referimos a la gestin pblica,

pensamos en la dimensin propiamente gerencial y/oburocrtica de este campo de la estatalidad. Sin embargo,cuando nos acercarnos a los debates tericos dentro de loscuales se han definido los nuevos diseos de la gestin pblica,comprendemos que stos no pueden entenderse al margen delEstado y su relacin con la economa y la sociedad; tampocopueden entenderse fuera de las grandes transformaciones que

experimenta la geografa global/local. Teniendo en cuentaestas cuestiones, en el presente captulo analizar el procesosociohistrico dentro del cual surgen las propuestas de lanueva gestin pblica o nueva gobernanza y su relacin conlos debates acerca del papel que el Estado debera jugar enla regulacin de la economa, el fomento del desarrollo, elbienestar y la seguridad de la poblacin. Por consiguiente,

recupero con especial atencin los debates tericos que se hansostenido en Amrica Latina en relacin con cmo entenderlos procesos de globalizacin y las grandes transformaciones


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que sta produce en el (re)diseo institucional, el mbitode accin, recursos, desempeo y formas de gestin delEstado. A sabiendas que los debates latinoamericanos noson autocontenidos ni autorreferenciados, tambin retomolas ideas de aquellos tericos que han contribuido a definirlos campos de debate y/o las constelaciones tericas dentrode las cuales se mueven los acadmicos latinoamericanos quetrabajan los temas de nuestro inters.

Por razones propiamente pedaggicas, divido el captulo

en cuatro apartados. En el primero, titulado Globalizaciny reconfiguracin del Estado, observo las transformacionesque sufre el Estado en los pases del continente a raz de lacrisis producida por la deuda externa, la recesin econmicade las dcadas de 1970 y 1980 y las consiguientes polticasde ajuste estructuralaplicadas a partir del llamado Consensode Washington. En el segundo apartado, Mercado versus

Estado, examino los postulados y argumentos de la teoraneoliberal en relacin con la liberalizacin de la economa y elrechazo a aquellas formas de regulacin y redistribucin que,hasta entonces, haba desempeado el Estado. En el tercero,Las nuevas formas de gestin postburocrtica, identificolos principios de la nueva gobernanza, la gestin pblicay/o postburocrtica. En el ltimo, La crtica a las teorasneoliberales, retomo algunas de las observaciones crticas aestos nuevos modelos.

Globalizacin y reconfiguracin del Estado

En la dcada de 1970, la economa global del capitalismo

regulado experiment una transformacin radical comorespuesta a la crisis de sobreacumulacin ocurrida entre1973 y 1975. A partir de ese entonces, los flujos del capitalfinanciero se convertiran en el medio ms importante


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para articular la lgica capitalista de poder. Los tericosneoliberales subrayaron los beneficios de la liberacin delmercado o la desregulacin de la economa e incrementaronla presin a favor de la transformacin de los aparatosestatales constreimiento del mbito de accin, funciones,recursos e instituciones. En la dcada de 1980 arranc, loque ahora conocemos como la ofensiva neoliberal, la cual setradujo en un fuerte cuestionamiento de la legitimidad delEstado de Bienestar (europeo) y/o el Estado desarrollista (en

Amrica Latina), la desestructuracin o adelgazamiento de susestructuras, la liberalizacin del comercio y la instauracinde un capitalismo global desregulado. Segn Eugenia AltabaDolz (2010), estas transformaciones se hicieron sentir con msfuerza con la llegada al poder de la derecha radical representadapor Margaret Thatcher en Gran Bretaa y Ronald Reagan enEstados Unidos.

En principio, la perspectiva neoliberal cuestion losfundamentos y la legitimidad sobre los cuales se habraconsolidado el paradigma del Estado de Bienestar tras laSegunda Guerra Mundial. Entre otras cosas, critic la excesivacentralizacin del Estado, los vicios de la burocratizacin,la deficiencia en los servicios pblicos y el creciente dficitpresupuestal. Asimismo, interpel la corrupcin de losfuncionarios y la ineficiencia e ineficacia de la institucionalidadestatal que se haba encargado de regular los mercados de trabajoy atenuar las profundas desigualdades sociales producidas porlas fallas del mercado. La mxima de la perspectiva neoliberalfue: el Estado es el problema y el mercado la solucin,consiguientemente, menos Estado es un mejor Estado.

Desde la perspectiva de David Harvey (2008), el capitalismoarraigado del perodo de postguerra, con su fuerte nfasis enun pacto difcil entre el capital y el trabajo realizado gracias ala mediacin de un Estado intervencionista que haba prestado


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atencin a los programas de asistencia social y a los salariosindividuales, ya no funcionaba. Principalmente, tras la crisisde sobreacumulacin/produccin de la dcada de 1970, losacuerdos establecidos para regular el comercio y las finanzasinternacionales fueron finalmente abandonados a favor detasas de cambio flotantes que produjeron ciclos de inflacinsin precedentes en la historia. Este proceso de trasgresin delos pactos de regulacin comercial se ejemplifica ampliamentecon la violacin al tratado de Bretton Woods por parte de

Estados Unidos en 1971.10

Al invalidar las formas bsicas deregulacin comercial, la perspectiva neoliberal se impuso atravs del llamado Consenso de Washington en la dcada de1990.

Las reformas estructurales

En Amrica Latina, la dcada de 1980 se caracteriz por unaserie de procesos de transicin hacia la democracia, los cualesestuvieron acompaados de endmicas crisis econmicas yagresivas reformas estructurales. Independientemente del colordel autoritarismo o democracia que mostraran los diferentesgobiernos latinoamericanos, segn Brachet-Mrquez (2001),las polticas de ajuste o estabilidad econmica por las que

optaron la mayora de stos redujeron considerablemente lasopciones polticas de sus dirigentes. Tambin aumentaron lasdesigualdades, entre y dentro de los pases, en relacin con

10En ese ao, Estados Unidos bajo la presidencia de Richard Nixon, violel acuerdo de Bretton Woods abandonando la obligacin de cambiar dlares por

oro a una tasa establecida en esos acuerdos. Esto condujo directamente a la Crisisdel Petrleo en 1973, fenmeno conocido como la Gran Inflacin de la dcadade 1970 y la posterior recesin econmica de la dcada de 1980. Actualmente,se identifica la violacin del acuerdo Bretton Woods como un marcador del gironeoliberal y las nuevas formas de expansin global del capital.


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el xito o los fracasos frente al mercado global (Przeworski,1995).

Segn analistas de la Comisin Econmica para AmricaLatina y el Caribe (CEPAL), la crisis de crecimiento yproductividad de la dcada de 1970 en los pases centrales,tuvo en el contexto latinoamericano su correlato exacto en latristemente clebre dcada perdida (dcada de 1980), seguidade la no menos frustrante de luces y sombras (dcada de1990). En palabras de Edgar Moncayo (2002: 46), el ocaso

del Estado de Bienestar (keynesiano) en los pases de la Europaoccidental tuvo su equivalencia en una crisis generalizada degobernabilidad en Amrica Latina. Durante las dcadas de 1980y 1990, en la mayora de los foros de la vida pblica, nos recuerdaPeter Evans (2003: 29-30) se observaban las distintas manerasen que la monocultura institucional ofreca la propuesta estrilde que la mejor respuesta al mal gobierno era menos gobierno

y las formas institucionales correspondientes a una versinidealizada de supuestas instituciones angloamericanas fueronimpuestas en aquellos dominios organizacionales ms sujetos ala presin externa, descartando as las especificidades histricasque interferan en los procesos de ajuste estructural. Para losanalistas neoliberales, las crisis de crecimiento econmico enlos pases latinoamericanos se reducan al agotamiento delmodelo de crecimiento hacia adentro, por lo que se recet elConsenso de Washington (con las consecuencias conocidas),y frente a la crisis de gobernabilidad, se recet la frmula demenos Estado es mejor Estado (Moncayo, 2002: 46).

En este contexto se fortaleci la concepcin del Estadoliberal mnimo y se inici un proceso de recorte del gasto

pblico, privatizacin de las empresas estatales y ajusteestructural. La explicacin preferida en este proceso de adel-gazamiento estatal fue que, mientras menos Estado hubiera,


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ms podra florecer la iniciativa individual en el mercado.De cara a acentuar esta idea, se construy el mito del Estadodespilfarrador, irresponsable, artfice de deudas, instaladorde barreras, burcrata, dispensador de sospechosos favores ygermen malfico opuesto a las grandes bondades del mercado(Harvey, 2007; Ramonet, 2009; Altaba Dolz, 2010).11

En circunstancias y formas altamente diferenciadas,durante la dcada de 1980, en casi todos los pases de la reginse iniciaron dos procesos relevantes: 1) la desvalorizacin de

la planificacin macroeconmica y de las polticas sectorialesy regionales, y 2) la descentralizacin para aligerar al Estadonacional de responsabilidades que supuestamente podanser mejor cumplidas por los niveles subnacionales. Deesta manera, las polticas regionales intervencionistas quebuscaban la desconcentracin territorial y la disminucin delas disparidades interregionales practicadas en las dcadas de

1960 y 1970 fueron en cierto modo reemplazadas por losprocesos descentralizadores por medio de los cuales se buscabasentar las bases para un desarrollo local competitivo, asegurarla equidad social a nivel territorial, aumentar la participacinpoltica y promover la eficiencia y la transparencia de lasadministraciones pblicas (Finot, 2001; Moncayo, 2002).

Paralelamente, se promovieron reformas polticas parala construccin de regmenes democrticos, programas deestabilizacin econmica y reformas orientadas al mercado,especialmente la privatizacin y la apertura externa de laeconoma. Se echaron a andar las primeras reformas basadasen la apertura (hasta cierto punto unilateral) de la economa,

11

Como veremos ms adelante, esta oposicin binaria, por dems maniqueaentre Estado y mercado, ser objeto de interpretacin por los tericos mscontemporneos del Estado, quienes ms bien observan las fronteras porosas entreEstado, economa y sociedad y, por consiguiente, la no neutralidad de mercado entodos aquellos males que se imputan al Estado.


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la libre circulacin de los capitales, la desregulacin, laprivatizacin de empresas pblicas, la bsqueda de inversinextranjera directa y nuevas formas de endeudamiento externocomo formas de financiamiento de los dficit comerciales(Lafferriere, 2004). El primer experimento se ech a andar enChile12luego en Argentina, Uruguay y Per; hacia fines de ladcada de 1970 tambin se implement en Mxico.13

Aquellos Estados que asumieron con entusiasmo lasreformas estructurales regularmente se saltaban los mecanismos

de decisin consensuales de los cuerpos representativos eincorporaban en sus gabinetes a equipos de tecncrataspara que implementaran las respectivas polticas de ajusteestructural. Entre las figuras ms representativas de estosgobiernos autocrticos figuran la de Carlos Menem, AlbertoFujimori y Carlos Salinas de Gortari, quienes solan tomarlas decisiones polticas a puertas cerradas y gobernaban por

decreto.

12Es til recordar, nos sugiere David Harvey, que el primer gran experimentoen la formacin de un Estado neoliberal fue Chile despus del golpe de AugustoPinochet en el pequeo 11 de septiembre de 1973. En la dcada de 1970, laspolticas de sustitucin de importacin que buscaban la regeneracin econmicaen Amrica Latina, y haban tenido un cierto xito en Brasil despus del golpe de1964, se fueron desprestigiado. Con la economa mundial en medio de una seria

recesin, se necesitaba evidentemente algo nuevo. Un grupo de economistas deEstados Unidos, conocido como los Chicago boys, por su apego a las teorasneoliberales de Milton Friedman, quien entonces enseaba en la Universidadde Chicago, fueron llamados para ayudar a reconstruir la economa chilena. Lohicieron siguiendo lneas de libre mercado, privatizando activos pblicos, abriendorecursos naturales a la explotacin privada y facilitando inversiones extranjerasdirectas y el libre comercio. Garantizaron el derecho de las compaas extranjerasa repatriar los beneficios de sus operaciones chilenas y favorecieron el crecimientobasado en las exportaciones por sobre la sustitucin de importaciones (Harvey,2008: 3).

13A diferencia del caso chileno, el FMI influy decisivamente en el Gobiernomexicano para que ste implementara las primeras prcticas aunque nunca lleg aser un compromiso poltico de recorte del gasto social y reduccin de programasde asistencia para restablecer la probidad fiscal.


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Es importante decir que, en los pases latinoamericanos,los procesos de reforma estructural (liberacin econmica)fueron entrecortados e irregulares desde el punto de vistageogrfico, y fuertemente influenciados por estructurasde clase y otras fuerzas sociales que se movan a favor o encontra de sus propuestas dentro de las formaciones estatales ysectores en particular (salud o educacin) (Harvey, 2008: 5).No obstante, las transformaciones pro

estado territorio gobernabilidad o gober

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