equipo de presupuesto Área de secretarÍa tÉcnica ... · representación judicial y extrajudicial...
TRANSCRIPT
www.fecoprou.or.cr
Correos: [email protected]/ [email protected]
Teléfono 83525846
San José, 22 de julio de 2019 FCPR-64 -JUL -2019
Señores (as) Equipo de Presupuesto ÁREA DE SECRETARÍA TÉCNICA Contraloría General de la República Presente
La suscrita NOEMY QUIROS BUSTOS, mayor, estado civil casada, ocupación Químico, cédula de identidad 2-547-695, vecina de Cartago, en mi condición de apoderada generalísima que le corresponde la representación judicial y extrajudicial de la Federación de Colegios Profesionales de Costa Rica (en adelante, la Federación).
Como antecedente la Federación tiene como misión estimular el desenvolvimiento científico,
cultural, técnico y social de la Nación. Velar por la armonía de los Colegios Profesionales Universitarios y
los derechos de sus asociados. De la misma manera, procurar la unión e intercambio con agrupaciones
profesionales similares de otros países. Y además la Federación de Colegios Profesionales Universitarios
de Costa Rica (FECOPROU) tiene como visión ser la máxima entidad que alberga a los Colegios
Profesionales de Costa Rica, trabajará para:
Ser reconocido por la sociedad como un ente profesional con alta capacidad intelectual y solvencia
ética, capaz de incidir en las políticas Públicas del país a favor del desarrollo humano y la equidad
social.
Fortalecer la convivencia y unión de los colegios hacia una integración efectiva del Sector
Profesional.
Incidir en la calidad de la educación costarricense, en particular, en la Educación Superior, como un
medio predominante para el desarrollo de la Nación.
Los objetivos de la Federación son:
a) Estimular el desenvolvimiento científico, cultural, técnico y social de la nación.
b) Cooperar con la Universidad en el desarrollo de las actividades profesionales y con las demás
instituciones públicas, en cuanto pueda servir a sus fines o sea demandada su colaboración.
c) Estimular y defender el progreso espiritual y material de las agrupaciones profesionales representadas en
la Federación.
d) Velar por la armonía entre las distintas agrupaciones profesionales, mediando en los conflictos que
puedan suscitarse entre ellas.
www.fecoprou.or.cr
Correos: [email protected]/ [email protected]
Teléfono 83525846
e) Defender los derechos de sus asociados, y realizar las gestiones que fueren necesarias para facilitar y
asegurar su bienestar.
f) Mantener y estimular el espíritu de compañerismo entre los profesionales del país y procurar la unión con
federaciones o asociaciones similares de otros países, particularmente de América.
Además pertenecen a esta Federación los siguientes Colegios profesionales:
1. Abogados y Abogadas de Costa Rica 2. Arquitectos de Costa Rica 3. Biólogos de Costa Rica 4. Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de Costa Rica 5. Cirujanos Dentistas de Costa Rica 6. Enfermeras de Costa Rica 7. Farmacéuticos de Costa Rica 8. Físicos de Costa Rica 9. Geólogos de Costa Rica 10. Profesionales en Informática y Computación de Costa Rica 11. Ingenieros Agrónomos de Costa Rica 12. Ingenieros Civiles de Costa Rica 13. Ingenieros Electricistas, Mecánicos e Industriales de Costa Rica 14. Ingenieros Químicos y Profesionales Afines de Costa Rica 15. Ingenieros Tecnólogos de Costa Rica 16. Ingenieros Topógrafos de Costa Rica 17. Licenciados y Profesores de Costa Rica 18. Médicos Veterinarios de Costa Rica 19. Médicos y Cirujanos de Costa Rica 20. Microbiólogos de Costa Rica 21. Profesionales en Nutrición de Costa Rica 22. Periodistas de Costa Rica 23. Profesionales en Bibliotecología de Costa Rica 24. Ciencias Económicas de Costa Rica 25. Profesionales en Psicología de Costa Rica 26. Químicos de Costa Rica 27. Trabajadores Sociales de Costa Rica 28. Profesionales en Criminología 29. Profesionales en Sociologia 30. Optometristas de Costa Rica
Y se mantienen relaciones con otros Colegios profesionales como el Colegio de Contadores Públicos de
Costa Rica, Privados, entre otros.
www.fecoprou.or.cr
Correos: [email protected]/ [email protected]
Teléfono 83525846
Por lo anterior, con el debido respeto, la Federación se dirige a esa Autoridad, para exponer las siguientes consideraciones de hecho y derecho:
1. Sobre la legitimación:
La Federación de Colegios Profesionales de Costa Rica está constituida por los 28 Colegios Profesionales Universitarios de Costa Rica, cuya creación corresponde a la Ley de la República No. 3662, del 10 de enero de 1996. Dentro de sus fines primordiales, establecidos en el artículo 3 de la Ley Orgánica de su creación, tenemos:
“e) Defender los derechos de sus asociados, y realizar las gestiones que fueren necesarias para facilitar y asegurar su bienestar.”
Es claro que la Federación posee la competencia para ejercer la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. Asimismo, existe un interés corporativo, en representación de los intereses de los colegios profesionales que la conforman.
Por lo anterior, con base en lo dispuesto en los artículos 275, 277 de la Ley General de la Administración Pública, en defensa de los intereses corporativos de ese ente, que obviamente involucra defender los derechos e intereses de los colegios miembros que se verán afectados por la conducta adoptada por la Administración, nos permitimos exponer las siguientes valoraciones.
2. Objeto de la nota:
Hemos recibido información de los distintos colegios miembros que conforman la Federación, acerca de una nota suscrita por el Área de Secretaría Técnica de la Contraloría General de la República, que plantea lo siguiente: que de acuerdo con lo establecido en el artículo 5 del título IV de la “Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas", N.°9635 y en el oficio DFOE-0067-2019, se establece el deber de los Entes Públicos no Estatales de remitir su información presupuestaria a la Contraloría General por medio del Sistema de Información de Planes y Presupuestos (SIPP). Agrega que se adjunta para conocimiento, las” Directrices generales a los sujetos pasivos de la Contraloría General de la República para el adecuado registro y validación de información en el sistema de información sobre planes y presupuestos (SIPP)” las cuales definen el marco general para la utilización de dicho sistema.
3. Análisis jurídico:
a) Aplicación e Interpretación de las normas:
www.fecoprou.or.cr
Correos: [email protected]/ [email protected]
Teléfono 83525846
Antes de iniciar el presente análisis, en aras de lograr una mayor comprensión de los temas que se expondrán más adelante, conviene mencionar sucintamente algunos principios relacionados con la correcta aplicación e interpretación de las normas jurídicas.
En lo que respecta a la aplicación de las normas jurídicas, siempre debe tenerse en cuenta el principio de la jerarquía normativa, el cual se encuentra consagrado en los artículos 7 y 10, e implícitamente, en los artículos 121 y 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política; en los artículos 1 y 2 del Código Civil; en el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública. Dicho principio básicamente nos explica que la norma superior prevalece sobre la inferior; y que la de menor rango no puede modificar a la de superior jerarquía.
Por otra parte, en lo que respecta a la interpretación de las normas jurídicas, en nuestro Derecho positivo, el artículo 10 del Código Civil señala que: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas”.
A su vez, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que:
‘1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.
2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.’
De igual forma, tratándose de normas administrativas, la legislación impone que es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional y acorde al ordenamiento jurídico, es decir, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del “interés público”, según lo establece el artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública.
b) Sobre el principio de legalidad:
Los numerales 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública son el marco de referencia dentro del cual se desenvuelve la Administración Pública, y básicamente establecen que la Administración se encuentra sujeta a todo el ordenamiento jurídico y sus funcionarios no pueden arrogarse facultades que la Ley no les concede. Por ejemplo, el artículo 11 de la Constitución Política, así como el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública, por su orden, establecen lo siguiente:
"Artículo 11.- Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal de sus actos es pública."
www.fecoprou.or.cr
Correos: [email protected]/ [email protected]
Teléfono 83525846
"Artículo 11.- 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes…"
Sobre el particular, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia-dentro de su reiterada jurisprudencia- ha manifestado que:
"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración". (Voto n° 4310-92 de las 14:05 horas del 10 de noviembre de 1992) (Lo resaltado no es del original)
Igualmente, ese Tribunal Constitucional ha señalado que:
"(...) en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en la que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado- (...)". Voto n° 1739-92 de las 11:45 horas del 1 de julio de 1992. (Lo resaltado no es del original)
Por su parte, la doctrina se ha referido a la imposibilidad del funcionario de actuar alejado de las normas jurídicas: “La voluntad particular del agente o funcionario, elevado o inferior, se encuentra erradicada en forma absoluta. Todo, absolutamente todo, debe sustentarse en normas jurídicas” (FIORINI, Bartolomé, Manual de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial La Ley, primera parte, 1968, pág. 231).
Por su parte, el autor Eduardo García de Enterría, indica: “Toda acción administrativa se nos presenta así como el ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente." (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, FERNANDEZ, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Madrid, Editorial Civitas, 1989, págs. 440-441).
De lo expuesto se colige, que debe tenerse como norte que las actuaciones de los funcionarios públicos deben estar fundamentadas en norma expresa previa que habilite su actuación, prohibiéndole realizar todos aquellos actos que no estén expresamente autorizados.
c) Sobre la naturaleza de los colegios profesionales:
Para comprender la naturaleza de los Colegios Profesionales, conviene remitir a una explicación expuesta por el ilustre Dr. Eduardo Ortiz Ortiz, quien manifestó lo siguiente:
www.fecoprou.or.cr
Correos: [email protected]/ [email protected]
Teléfono 83525846
“…los colegios profesionales son corporaciones de naturaleza –pública o privada- discutible, pero ciertamente están sujetos al Derecho Privado en su integridad, con la excepción de lo que toca a las funciones públicas o potestades administrativas (de imperio) que la ley les encomienda, las cuales están sometidas al Derecho Público. Fuera de ese aspecto, su personal, contratos, responsabilidades, bienes, funcionamiento financiero y demás relaciones con terceros, están sujetos al Derecho Privado…”
En ese sentido, conviene recordar, que desde vieja data los Colegios Profesionales se definen como entes públicos no estatales. Esa naturaleza, comprende que se le han otorgado por ley funciones que involucran un ejercicio de la función administrativa del Estado, y por ende, respecto a esas actividades en específico, si aplica las normas del Derecho Público. Por el contrario, es sabido que las acciones que ejecute un Colegio que no impliquen función administrativa, son reguladas por el Derecho común. Como lo explicó el autor José Roberto Dromi, al mostrar las diferencias de los Colegios Profesionales con otras entidades estatales, mencionó:
“Otras diferencias de régimen jurídico con las entidades estatales, resultan de que no siempre las decisiones que dictan los órganos de las personas públicas no estatales son actos administrativos, no obstante hay casos en que los dictan; puede que se las exceptúe del procedimiento concursal o quiebra, al igual que las entidades estatales, aunque en estas últimas la excepción es absoluta; sus agentes no revisten calidad de empleados públicos, por lo cual su regulación jurídica está sujeta al régimen laboral ordinario o estatutario específico, pero no al estatuto del empleado público o personal civil de la Administración". José Roberto Dromi, Derecho Administrativo Económico, T. I, Editorial Astrea, 1980, pp. 53-56.
Hasta lo aquí expuesto, es claro que si los Colegios no están ejerciendo funciones públicas, las reglas que los rigen serán de las disciplinas jurídicas las que se apliquen, de acuerdo a su Ley orgánica de creación. Por ejemplo, la Sala Segunda ha dicho lo siguiente:
"... Nótese que si bien ese ente profesional se cataloga como una corporación de derecho público o bien, como un ente público no estatal, ello no significa, según opinión de las diversas corrientes imperantes en nuestro medio, que formen parte del Estado o sus instituciones, o lo que es igual, no son administración pública a pesar de constituirse por voluntad legislativa (personalidad jurídica pública), poseer ciertos fines y prerrogativas públicas (administrativas, normativas y disciplinarias) y en consecuencia regirse en ese actuar conforme al derecho público.…” (Ver, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No. 52 de las diez horas del 14 de febrero de 1996. Ordinario Laboral de R. S. M. contra el Estado) (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)
Por otra parte, resulta conveniente diferenciar a los colegios profesionales, como entes públicos no estatales, de otras figuras que contempla nuestro ordenamiento jurídico, para evitar malas interpretaciones. Para ello, es preciso acudir a diferenciar las “empresas públicas estatales”, “empresas públicas no estatales” y “entes del sector público descentralizado Institucional”. Para ello, acudimos a las definiciones que posee el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, que se encuentran disponibles en su página electrónica. Veamos:
“Empresa Pública Estatal: distintas figuras jurídico-organizativas, bien de Derecho público o de Derecho privado, de las que se sirve la mano pública para el ejercicio de una actividad empresarial. Un ejemplo de este tipo de empresa lo constituye la Radiográfica Costarricense S.A (RACSA).”
“Empresa Pública No Estatal: El término de empresa pública hace referencia a un ente dirigido a participar en los procesos de producción, distribución y comercialización de bienes y servicios: "un organismo industrial y comercial, dotado de personalidad jurídica y perteneciente al sector público". El poder público asume la gestión de una actividad susceptible de explotación económica, asumiendo los riesgos inherentes a esa explotación. Por lo que la empresa es un mecanismo, entonces, de intervención económica y en el cual el capital social es mayoritariamente de titularidad
www.fecoprou.or.cr
Correos: [email protected]/ [email protected]
Teléfono 83525846
pública, o bien, el ente económico está sometido a control de un ente público no estatal, de forma tal que éste puede determinar las decisiones empresariales (Costa Rica, Procuraduría General de la República, 2001). Un ejemplo de este tipo de empresa lo constituye el Banco Popular Operadora de Pensiones Complementarias.”
“Sector Público Descentralizado Institucional: es el formado por el conjunto de entes públicos “menores” (descentralizados precisamente respecto del Estado, que es el ente público mayor) entendida esta descentralización como una "transferencia de las responsabilidades de planificación, administración y obtención y asignación de recursos desde el gobierno central a:
a) unidades locales de los ministerios u organismos del gobierno central;
b) unidades o ámbitos subordinados al gobierno;
c) instituciones o corporaciones públicas semi-autónomas;
d) instituciones regionales o funcionales que cubren una zona determinada; y
e) organizaciones del sector privado o voluntario" (Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación, 2002).
…
La Carta Fundamental establece dos categorías de entidades descentralizadas: las municipalidades (descentralización administrativa territorial) y las instituciones autónomas (descentralización administrativa institucional). Existen también las entidades semiautónomas, que no gozan de rango constitucional, pero que forman parte de la organización administrativa del Estado (en sentido amplio). (Costa Rica, Procuraduría General de la República, 2004).” (Los destacados no son del original)
d) Sobre la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y el Decreto Ejecutivo 41641-H del
9 de abril de 2019:
La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635 de 3 de diciembre de 2018, en el Título IV, regula lo relacionado con la “Responsabilidad Fiscal de la República”. Dicho Título establece las reglas de gestión de las finanzas públicas, con el fin de lograr que la política presupuestaria garantice la sostenibilidad fiscal, al permitir una mejor asignación de los recursos presupuestarios, de forma tal que permita hacer frente a la crisis fiscal que enfrenta el país. En ese sentido, el artículo 4, nos dice:
“Artículo 4.- Objeto: Establecer reglas de gestión de las finanzas públicas, con el fin de lograr que la política presupuestaria garantice la sostenibilidad fiscal.”
Por su parte, los artículos 5, 7 y 9 nos regula la “regla fiscal”, garantía o avales del Estado, que aplica a los entes. Veamos:
“Artículo 5.- Ámbito de aplicación La regla fiscal será aplicable a los presupuestos de los entes y los órganos del sector público no financiero.”
“Artículo 7.- Avales estatales Los entes y los órganos del sector público no financiero que se encuentran dentro del ámbito de este título, conforme a lo normado en el artículo 5, podrán adquirir nuevas obligaciones con garantía o aval del Estado, en tanto cumplan con la regla fiscal que establece el presente título.
www.fecoprou.or.cr
Correos: [email protected]/ [email protected]
Teléfono 83525846
En caso de que se declare su estado de incumplimiento de la regla fiscal, las nuevas obligaciones que contraigan no podrán contar con la garantía o aval del Estado.”
“Artículo 9.- Definición de la regla fiscal Límite al crecimiento del gasto corriente, sujeto a una proporción del promedio del crecimiento del PIB nominal y a la relación de deuda del Gobierno central a PIB.”
En ese sentido, el Decreto Ejecutivo No. 41641 –H del 09 de abril de 2019, sobre el ámbito de aplicación de la regla fiscal
para el sector público no financiero, entiende comprendidas las siguientes instituciones:
“Artículo 1.- Ámbito de aplicación La Regla Fiscal para el control del crecimiento del gasto corriente presupuestario, se aplicará al Sector Público no Financiero (SPNF), que según lo dispuesto en el clasificador institucional comprende:
El Gobierno Central, entendido como el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los distintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones, y las dependencias y los órganos auxiliares de estos.
Instituciones Descentralizadas No Empresariales y sus órganos desconcentrados.
Gobiernos Locales.
Empresas Públicas no Financieras.”
En cuanto a la determinación de la tasa de crecimiento del gasto corriente presupuestario resultante del cálculo de la regla fiscal, el artículo 7 del Decreto Ejecutivo No. 41641 –H del 09 de abril de 2019, nos dice:
“Artículo 7.- Estimación de la regla fiscal
Para la determinación de la tasa de crecimiento del gasto corriente presupuestario resultante del cálculo de la regla fiscal, el Ministerio de Hacienda tomará como referencia el saldo de la Deuda Bruta Total del Gobierno Central registrado en el año anterior a la formulación de los presupuestos, año que también será de referencia para el cálculo del crecimiento promedio del PIB nominal, en los términos indicados en el inciso b) del artículo 10 del Título IV de la ley aquí reglamentada.”
Por otra parte, si nos remitimos al artículo 11 de la Ley 9635, observamos que se regula lo referente al crecimiento del gasto corriente de los presupuestos de los entes. Veamos:
“Artículo 11.- Rangos de deuda que deben considerarse para determinar el crecimiento del gasto corriente
El gasto corriente de los presupuestos de los entes y los órganos del sector público no financiero crecerá según los siguientes parámetros de deuda del Gobierno central:
a) Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario anterior al año de aplicación de la regla fiscal no supere el treinta por ciento (30%) del PIB, o la relación gasto corriente-PIB del Gobierno central sea del diecisiete por ciento (17%), el crecimiento interanual del gasto corriente no sobrepasará el promedio del crecimiento del PIB nominal.
b) Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año de aplicación de la regla fiscal, sea igual o mayor al treinta por ciento (30%) del PIB, pero inferior al cuarenta y cinco por ciento (45%) del PIB, el crecimiento
www.fecoprou.or.cr
Correos: [email protected]/ [email protected]
Teléfono 83525846
interanual del gasto corriente no sobrepasará el ochenta y cinco por ciento (85%) del promedio del crecimiento del PIB nominal.
c) Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año de aplicación de la regla fiscal, sea igual o mayor al cuarenta y cinco por ciento (45%) del PIB, pero inferior al sesenta por ciento (60%) del PIB, el crecimiento interanual del gasto corriente no sobrepasará el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio del crecimiento del PIB nominal.
d) Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año de aplicación de la regla fiscal, sea igual o mayor al sesenta por ciento (60%) del PIB, el crecimiento interanual del gasto total no sobrepasará el sesenta y cinco por ciento (65%) del promedio del crecimiento del PIB nominal.”
A su vez, el artículo 19 establece que la Dirección General de Presupuesto Nacional verificará que las modificaciones presupuestarias y los presupuestos extraordinarios cumplan con lo establecido en el artículo 11 de la presente ley y en la Ley No. 8131. Dicho artículo, agrega que en caso de que dichas modificaciones impliquen el incumplimiento de la regla fiscal, esa Dirección deberá aplicar lo dispuesto en el artículo 177 de la Constitución Política, e informará al ministro de Hacienda y al presidente de la República.
e) Sobre las “Directrices generales a los sujetos pasivos de la Contraloría General de la
República para el adecuado registro y validación de información en el sistema de información sobre planes y presupuestos (SIPP)”:
La Ley No. 7428 de 07 de setiembre de 1994, en su artículo 18 regula sobre la competencia de la Contraloría General de la República examinar para su aprobación o improbación, total o parcial, los presupuestos de los entes. Veamos:
“Artículo 18.-Fiscalización presupuestaria Corresponde a la Contraloría General de la República examinar para su aprobación o improbación, total o parcial, los presupuestos de los entes referidos en el Artículo 184 de la Constitución Política, así como los del resto de la Administración descentralizada, las instituciones semiautónomas y las empresas públicas. Los entes públicos no estatales deberán cumplir con tal requisito cuando una ley especial así lo exija.”
Asimismo, la Directriz mencionada en el presente aparte, en su artículo 3 nos dice:
“3. Ámbito de aplicación: Estas directrices serán aplicables a:
g) Entes públicos no estatales cuyo presupuesto requiere por disposición legal de la aprobación presupuestaria de la Contraloría General de la República.”
f) Sobre la Ley de la Administración Financiera, Ley No. 8131: Tal como se profundizará más adelante, la Ley 8131 debe aplicarse a los entes públicos no estatales, solo cuando “administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante partida o norma presupuestaria” recursos de la Hacienda Pública, lo
www.fecoprou.or.cr
Correos: [email protected]/ [email protected]
Teléfono 83525846
cual no aplica a los colegios profesionales, de acuerdo a la naturaleza jurídica explicada en el aparte c) del presente libelo.
En ese orden lógico de ideas, ni siquiera las clasificaciones presupuestarias de ingresos y gastos que emita el Ministerio de Hacienda son aplicables a los colegios profesionales, pues nótese que el artículo 37 de la Ley 8131, está inmerso en el denominado “Capitulo II: Proceso Presupuestario, Sección I. Formulación del Presupuesto de la República”. Cualquier norma de rango menor, simplemente estaría desconociendo el principio de legalidad y el de jerarquía normativa. Recordemos, que conforme con los preceptos constitucionales, el presupuesto comprende la previsión de los ingresos y la autorización de los gastos que determinan el límite de acción de los Poderes Públicos en materia financiera. Empero, no se trata de un simple acto contable, sino de un acto normativo que expresa el sometimiento de la actividad financiera del Estado a la ley. En el dictamen de la Procuraduría General de la República, N° C- 184-89 de 26 de octubre de 1989 se indicó:
"El contenido normativo de la Ley de Presupuesto está, entonces, referido esencialmente a la regulación del gasto público y a su conexión con la política financiera estatal. El presupuesto en tanto acto de previsión y de autorización debe estar íntimamente ligado al proceso de planificación y programación de la actividad estatal, al punto de que debe expresar o contener el plan operativo anual de cada organismo que presupuesta recursos y gastos. En ese sentido, el presupuesto es el plan de la actividad financiera del Estado expresado en términos financieros. Por lo que el presupuesto tiene como efecto directo e inmediato la autorización del gasto necesario para la concretización de ese plan, prohibiendo correlativamente cualquier egreso para el cual no se haya presupuestado partida alguna o la presupuestada sea insuficiente. Este es el efecto lógico y normal de la autorización presupuestaria".
En este orden de ideas, tenemos que el artículo 37 de esta Ley 8131, se entiende dentro del proceso presupuestario de la República, del cual los colegios profesionales nunca han sido parte. La Constitución Política, en lo que interesa nos dice:
“ARTÍCULO 177.-La preparación del proyecto ordinario corresponde al Poder Ejecutivo por medio de un Departamento especializado en la materia, cuyo jefe será de nombramiento del Presidente de la República, para un período de seis años. Este Departamento tendrá autoridad para reducir o suprimir cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por los Ministerios de Gobierno, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo de Elecciones. En caso de conflicto, decidirá definitivamente el Presidente de la República. Los gastos presupuestados por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio, no podrán ser objetados por el Departamento a que se refiere este artículo”.
Nótese que la competencia para reducir o suprimir las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por las distintas instancias (incluidos los otros Poderes del Estado) se refieren a los gastos que deben ser financiados por la Ley de Presupuesto, de los cuales no tienen ninguna relación con la de los colegios profesionales. En ese sentido, nos preguntamos: ¿Siendo que la Ley 8131 data del año 2001, porqué hasta ahora se solicita la información presupuestaria a los colegios profesionales? ¿Entonces ha existido un ejercicio anormal e ilícito de la Administración y de sus funcionarios a través de los años?
g) Sobre la aplicación de la Ley 9635, el Decreto Ejecutivo No. 41641 y las Directrices generales sobre información de planes y presupuestos de los colegios profesionales:
www.fecoprou.or.cr
Correos: [email protected]/ [email protected]
Teléfono 83525846
Tal como se ha venido explicando, desde vieja data los Colegios Profesionales se definen como entes públicos no estatales. Bajo esa premisa, de la lectura clara y sencilla de las mismas normas jurídicas en que se fundamenta la Contraloría General de la República para solicitar la información presupuestaria del Colegio, se extrae que las mismas no le resultan aplicables.
Por ejemplo, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635 de 3 de diciembre de 2018, en el Título IV, establece que las reglas de gestión de las finanzas públicas son con el fin de lograr que la política presupuestaria garantice la sostenibilidad fiscal, para permitir una mejor asignación de los recursos presupuestarios, los cuales, por razones obvias, no se destinan a los colegios profesionales, como entes públicos no estatales.
En ese sentido, las reglas fiscales, los límites al crecimiento del gasto corriente, los avales estatales, los incumplimientos a la regla fiscal, y la aplicación del artículo 177 de la Constitución Política, que hasta involucra al Presidente de la República para decidir sobre cualquier conflicto, es totalmente incompatible con la naturaleza de los colegios profesionales. Recordemos que el Poder Ejecutivo, sea cual fuere el Ministerio respectivo, se encuentra impedido legalmente para emitir directrices que afecten a los colegios profesionales, pues como es harto conocido, éstos son entes públicos no estatales y por ello, no encuentran en el ámbito de regulación de ese Poder.
Es más, el mismo el Decreto Ejecutivo No. 41641 –H del 09 de abril de 2019, sobre el ámbito de aplicación de la regla fiscal para el sector público no financiero, entiende cuales son las instituciones que abarca, y por ninguna parte se indica expresamente a los colegios profesionales.
Todo lo anterior, tiene un sentido lógico, pues recordemos que las normas jurídicas no deben aplicarse aisladamente del resto del ordenamiento jurídico. Siguiendo esa misma línea de pensamiento, si nos vamos a la Ley No. 8131, se entiende a cuáles entes y órganos les aplica el régimen económico-financiero. Veamos:
“Artículo 1.-Ámbito de aplicación
La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:
a) La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.
b) Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política.
c) La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.
d) Las universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social, únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En todo lo demás, se les exceptúa de los alcances y la aplicación de esta Ley.
También esta Ley se aplicará, en lo que concierna, a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público y las entidades privadas, en relación con los recursos de la Hacienda Pública que administren o
www.fecoprou.or.cr
Correos: [email protected]/ [email protected]
Teléfono 83525846
dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante partida o norma presupuestaria, por los órganos y entes referidos en los incisos anteriores o por los presupuestos institucionales de los bancos del Estado.
Las disposiciones de esta Ley no serán aplicables a los bancos públicos, excepto en lo correspondiente al trámite de aprobación de sus presupuestos, así como a lo ordenado en los Artículos 57 y 94 y en el título X de esta Ley.
Las normas técnicas básicas para aplicar esta Ley serán dictadas por los órganos competentes del Poder Ejecutivo, previa consulta a la Contraloría General de la República, la cual dictará las correspondientes a las universidades, municipalidades y los bancos públicos.
En cuanto al ámbito de aplicación de esta Ley, rigen las restricciones dispuestas en este Artículo para el resto de las disposiciones establecidas…” El destacado es propio.
La cita anterior, indica sin la menor duda, que esa Ley debe aplicarse a los entes públicos no estatales, solo cuando “administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante partida o norma presupuestaria” recursos de la Hacienda Pública. En el caso particular, el Colegio no recibe ningún recurso de la Hacienda Pública, y en consecuencia, es no está en la obligación de remitir ningún presupuesto o estado financiero de este ente.
En todo caso, si existiere alguna duda con relación a lo que se encuentra comprendido dentro del término “Hacienda Pública”, simplemente nos remitimos a lo que dispone el artículo 8 de la Ley No.7428, el cual nos dice lo siguiente:
“Artículo 8.-Hacienda Pública (*)
La Hacienda Pública estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas, administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos.
Respecto a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público o las entidades privadas, únicamente formarán parte de la Hacienda Pública los recursos que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran la Hacienda Pública; en consecuencia, el régimen jurídico aplicable a esas entidades es el contenido en las Leyes que las crearon o los ordenamientos especiales que las regulan.
Nótese que para efectos de “Hacienda Pública”, y en relación con los entes públicos no estatales, solo cuentan los recursos que son transferidos por medio de normas de presupuesto, y en el caso del CFIA es claro que el mismo no recibe ninguna transferencia por ese concepto. De este modo, tal como lo hemos señalado en otras oportunidades, es categórico que a los colegios profesionales no se le aplica la Ley N° 8131, ya citada.
www.fecoprou.or.cr
Correos: [email protected]/ [email protected]
Teléfono 83525846
De este modo, queda perfectamente establecido que dentro los fondos que conforman la “Hacienda Pública”, no están los de los colegios profesionales. Lo anterior, ha sido plenamente comprendido por la misma Contraloría General de la República, por lo que no se comprende porqué ahora se interpreta en otra dirección, cuando existe el mismo marco jurídico. Veamos:
“Según lo expuesto y en lo que refiere a los entes públicos no estatales, al amparo de lo que disponen las dos normas legales antes relacionadas, pueden existir recursos que, aún siendo públicos, no integran en sentido estricto la Hacienda Pública (en la medida que no hayan sido transferidos o puestos a disposición a través de una norma o partida presupuestaria), los cuales no deben ser incluidos en los presupuestos.” (DJ-1085-2011)
Asimismo, es concluyente que, al no recibir recursos de la Hacienda Pública, faltaría el elemento fundamental para que la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, la Ley 9635, el Decreto Ejecutivo No. 41641 y las Directrices generales de la Contraloría General de la República, resulten aplicables los colegios profesionales, pues el presupuesto de un ente público no estatal, ni siquiera debe estar incorporado ni aprobado en el presupuesto nacional, pues son sus propios órganos de gobierno quienes los conoce y aprueba, de conformidad con lo dispuesto en sus respectivas leyes de constitución (que ni siquiera necesariamente coinciden con el año fiscal). Lo anterior, ha sido entendido por la misma Contraloría General de la República en otras oportunidades, al afirmar:
“Así las cosas, lejos de una norma legal especial que pudiera establecer una competencia de la Contraloría General referida, a la aprobación presupuestaria de ese ente público no estatal, existe una norma legal que atribuye esa competencia de manera expresa a un órgano interno de dicho ente como es su Asamblea General, siendo ésta -en consecuencia- la encargada de aprobar su presupuesto, lo cual nos lleva a contestar en términos negativos su consulta” (DJ-1085-2011)
A mayor abundamiento, no debe perderse de vista que la conformación de los fondos de los colegios, pueden tener diversas fuentes, tales cuotas o aportes de sus agremiados, donaciones, y no necesariamente su actividad y fines legales se obtienen o financian con tributos, lo que refuerza por qué no existe un fundamento jurídico para remitir los presupuestos de los colegios profesionales a la Contraloría General de la República, y mucho menos, amparándose en la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
En todo caso, se reitera que la misma directriz en que se motiva la solicitud de la CGR, excluye expresamente a los entes públicos no estatales que no requieran por disposición legal de la aprobación presupuestaria de la Contraloría General de la República. En ese sentido, resulta contradictorio que se imponga una obligación que no encuentra fundamento en el ordenamiento jurídico. Recordemos que el numeral 13 de la Ley General de la Administración Pública, dispone que la Administración está sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos.
Siguiendo al autor GARCÍA ENTERRÍA Y FERNÁNDEZ el fundamento de este principio no es político, sino jurídico, pues se base en el principio de igualdad y legalidad, ya que si el ordenamiento jurídico no autoriza a la Administración Pública a desaplicar una norma reglamentaria a un caso concreto, de actuarse en tal
www.fecoprou.or.cr
Correos: [email protected]/ [email protected]
Teléfono 83525846
sentido, se quebranta esos presupuestos esenciales del Estado social y democrático de Derecho (véase GARCÍA DE ENTERRÍA y otro. Curso de Derecho Administrativo I. Madrid, Editorial Civitas, reimpresión a la 3° edición, 1980, págs. 183-186). Vale la pena agregar, que según la Sala Constitucional, en la opinión consultiva n.° 2009-95, este principio tiene rango constitucional, por lo que no encontramos asidero legal del porqué se está desaplicando el Decreto Ejecutivo No. 41641 y la misma directriz de la CGR.
Recordemos que la Contraloría forma parte de la estructura de Estado y se encuentra sujeta al bloque de legalidad (numerales 11, 12, 13, 19, 59, 66, 128, 132, 133, 158, 161 LGAP), lo que supone, debe sujetarse a los que indique las normas jurídicas. Asimismo, el numeral 146.3 de la Ley General de la Administración Pública, entre otros, dispone que ejecutar los actos nulos (como lo sería, que se desconozca el ordenamiento jurídico), trae responsabilidad administrativa y penal del servidor:
"3.-No procederá la ejecución administrativa de los actos ineficaces o absolutamente nulos y la misma de darse, producirá responsabilidad penal del servidor que la haya ordenado, sin perjuicio de las otras resultantes.
4.-La ejecución en estas circunstancias se reputará como abuso de poder".
4. Consideración final:
Con base en los razonamientos, la normativa y la jurisprudencia mencionada a lo largo del presente informe, se estima que los colegios profesionales no están obligados a la presentación de su información presupuestaria, ni a la Contraloría General de la República, ni al Ministerio de Hacienda. Tampoco se pueda entender que su naturaleza sea de “empresas públicas estatales”, “empresas públicas no estatales” o de “entes del sector público descentralizado Institucional”, pues sería desconocer institutos elementales que ha definido nuestro ordenamiento jurídico. En ese sentido, insistimos que los colegios profesionales no reciben recursos provenientes de normas presupuestarias, y, en consecuencia, cualquier directriz o solicitud relacionada con esa situación, no es aplicable ni de acatamiento obligatorio porque excede el marco de legalidad, al estar violentando normas de escala jerárquica superior. Entender lo contrario, conllevaría, ni más ni menos, a vulnerar la ley y los principios constitucionales de legalidad, razonabilidad, motivación e interdicción de la arbitrariedad, los cuales constituyen presupuestos esenciales del Estado de Derecho y, por ende, del sistema democrático. Por lo anterior, requerimos se deje sin efecto la solicitud de información remitida a los distintos colegios profesionales, por ser contrario al ordenamiento jurídico.
Se señala para notificaciones, al correo electrónico: [email protected]
Atentamente,
www.fecoprou.or.cr
Correos: [email protected]/ [email protected]
Teléfono 83525846
Máster Noemy Quirós Bustos
Presidente
Federación de Colegios Profesionales Universitarios de Costa Rica