Entre la sustitución de importaciones y la apertura JORGE IVÁN GONZÁLEZ

Vnfesor Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Colombia • . :'

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INTRODUCCIÓN

El tránsito de la sustitución de importaciones hacia la apertura fue un proceso lento, que comenzó en 1974 con la administración López (1974-1978). Pero sólo desde finales de los años ochenta el proceso de apertura de la economía colombiana comenzó a ser evidente. El gobierno Barco (1986-1990) sentó las bases de una dinámica que se aceleró considerablemente durante la administración Gaviria (1990-1994). El equipo económico del pre­sidente Barco consideró que el proceso de apertura debería avanzar a un ritmo moderado. En sus comienzos el gobierno Gaviria mantuvo el mismo criterio, pero rápidamente cambió de perspectiva. La velocidad de la apertura comercial se intensificó y a la apertura cambiaria se le dio un papel protagónico. La aper­tura cambiaria terminó anteponiéndose a la apertura comercial. Y ambas for­mas de liberación de la economía se presentaron como la panacea. Se dijo que eran la solución a los males crónicos de la economía que, entre otras razones, se le atribuían a la existencia de una estructura productiva cerrada que habría obs­taculizado el mejoramiento de la productividad y la competitividad de la in­dustria y la agricultura nacionales. Desde entonces hasta ahora han pasado diez años. Tiempo suficiente para hacer una evaluación y para comparar. No hay duda de que la sustitución de importaciones tuvo problemas. Pero, igualmen­te, tuvo grandes aciertos. En los noventa no sólo había optimismo en el campo económico. La Constitución de 1991 generó numerosas expectativas porque creó nuevos espacios de participación política. -^',; ' ;

El balance de lo sucedido en los noventa ha fluctuado entre dos posi­ciones extremas. De un lado, la de quienes consideran que la apertura res-

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pondió a criterios adecuados. Y los errores que se cometieron se explican porque el proceso no se realizó ni con la profundidad ni con la celeridad ne­cesarias. De otra parte, la de quienes piensan que la apertura ha sido la causa de todos los males que padecemos hoy. Entre ambas posiciones hay un sin­número de matices. La evaluación que se propone en estas páginas trata de abarcar un período de mediano plazo, en el que se cotejan algunos de los ras­gos de la sustitución de importaciones, con las políücas económicas puestas en práctica desde mediados de los ochenta. '_

Mientras estuvo vigente la sustitución de importaciones y el control de cambios que lo acompañó, la economía colombiana creció a tasas superiores a las que se presentaron durante los años de la apertura [González 1994]. De esta constatación empírica no puede derivarse, sin más, una relación de cau­salidad directa: sustitución de importaciones entonces mayor crecimiento o, a la inversa, apertura entonces menor crecimiento. Este tipo de asociación es muy difícil de justificar porque la sustitución de importaciones y la apertura se realizan en dos momentos distintos. El país ha cambiado y, sobre todo, el contexto internacional se ha modificado de manera significativa. Las compa­raciones intertemporales se deben realizar con mucho cuidado porque pue­den ser engañosas. Ya decía Lucas [1976] que los períodos históricos son muy diferentes y, por lo tanto, las evaluaciones cuantitativas no pueden realizarse suponiendo que hay estabilidad paramétrica. Puesto que los determinantes estructurales van cambiando a lo largo del tiempo, los parámetros de los mo­delos no son fijos. Si los juicios cuantitativos plantean un sinnúmero de pro­blemas, las comparaciones cualitativas nos llevan a un terreno mucho más frágil. Pese a todas las limitaciones del análisis intertemporal, nuestra conclu­sión es que con el fin de justificar la apertura indiscriminada de la economía, se hizo una evaluación muy sesgada de la sustitución de importaciones.

Lejos de considerar que la apertura llevada a cabo durante los noven­ta ha sido la razón de todos los males de hoy, la forma como se realizó sí constituyó un craso error de política económica. Más aún, fiíe la más grave equivocación que se cometió durante la década de los noventa. La responsa­bilidad no es sólo de la administración Gaviria. El gobierno de Samper (1994-1998) fiíe incapaz de tomar las medidas necesarias para corregir el mal, en un momento en que los síntomas de la enfermedad ya eran claros: creciente déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, revaluación del peso, altas tasas de interés, aumento inusitado de la deuda externa priva­da, especulación financiera, ensanchamiento del crédito, etc. En el diagnós­tico del plan de desarrollo de Samper, "El Salto Social" [Presidencia-DNP

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1994, 1995], se reconocía la gravedad de los desequilibrios macroeconómi­cos, especialmente el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos. La crisis política motivada por el proceso 8000 redujo considerablemente el margen de acción del gobierno, lo que impidió que se pusieran en práctica los correctivos propuestos en el "Salto Social".

Durante el período de la sustitución de importaciones, las exportacio­nes no generaron las divisas necesarias para la compra de los bienes de capital requeridos por la industria. A lo largo de los años de la apertura, incluso con revaluación del peso, tampoco hubo una mejora tecnológica significativa. Hoy en día el país está lejos de los objetivos que se propuso la sustitución de importaciones. Tampoco se ha logrado la competitividad internacional que se buscaba con la apertura [Garay 1998, OlT 1999]. Se observa una "repri-marización" de las exportaciones: hidrocarburos, minerales y algunos pro­ductos agrícolas, han vuelto a ser los principales productos de exportación.

L A SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES

Y LA APERTURA NO SON "MODELOS"

No es pertinente hablar de un modelo de sustitución de importacio­nes, como tampoco es válido afirmar que hay un modelo de apertura. La noción de modelo de desarrollo es ambigua y se presta a múltiples interpre­taciones. En primer lugar, porque la definición de los rasgos básicos de lo que podría ser un modelo siempre es problemática. En segundo lugar, por­que en las ciencias sociales los modelos no operan con la racionalidad pro­pia de las ciencias naturales. Y, en tercer lugar, porque la aplicación de los modelos siempre presenta inconsistencias más o menos grandes. Aunque las decisiones de la política económica tengan la intencionalidad de respon­der a los postulados básicos del modelo, es muy probable que los resultados obtenidos se alejen del objetivo buscado. A continuación se amplia cada uno de los tres puntos.

i"

Los elementos distintivos de un modelo nunca son puros Los elementos distintivos de un modelo nunca son puros. Podría argu­

mentarse, por ejemplo, que no hay un modelo capitalista sino una gama muy variada de "modelos" capitalistas. Basta con comparar la forma tan disímil como ha avanzado el capitalismo en Estados Unidos, Francia y Japón. Sin duda, en los tres países el mercado juega un papel central, pero en los Estados Unidos la competencia individual tiene una relevancia mayor que en Francia

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y que en Japón. En Francia el Estado tiene una participación en la actividad económica superior a la que se observa en los Estados Unidos. Y en Japón las diversas modalidades de corporativismo reducen los alcances que tiene el mercado competitivo en el programa de investigación neowalrasiano'. Al examinar los "modelos" socialistas también se constata una amplia gama de alternativas, que va desde el socialismo liberal de los países nórdicos hasta el socialismo totalitarista de Stalin. Los casos de Francia y Suecia ilustran muy bien los tropiezos que se presentan cuando se tratan de establecer la línea divi­soria entre tipos de modelos. A pesar de que Francia y Suecia pertenecen a dos grupos de modelos diferentes, su perspectiva del desarrollo tiene más elemen­tos comunes que los que existían entre Suecia y la antigua Unión Soviética.

La comparación de los rasgos distintivos de la sustitución de impor­taciones y de la apertura evidencian amplias zonas grises, en las que no es posible trazar una clara línea divisoria. El éxito de la sustitución de importa­ciones siempre estuvo ligado a una dinámica exportadora que permitiera generar las divisas necesarias para modernizar la industria nacional. Ade­más, tal y como fue concebido por acuerdos regionales como el Pacto Andi­no, la producción local de bienes intermedios y finales no sólo era para el consumo interno sino también para la exportación. Así que la sustitución de importaciones no fue sinónimo de economía cerrada. De manera simi­lar, la apertura reconoce la importancia de mejorar la productividad de la industria local, porque ello redunda en una mayor competitividad en el mercado internacional. Los cambios en la productividad de la industria na­cional inciden en la estructura de las importaciones. Si una empresa local de automóviles incrementa su productividad y aumenta la oferta a los merca­dos nacional e internacional, algunos consumidores domésticos dejarán de importar los automóviles que ya comienzan a estar disponibles en el merca­do locaP. Así que la sustitución de importaciones es perfectamente compa­tible con las políticas de apertura. Estas sencillas ilustraciones sólo pretenden mostrar que la caracterización de las estrategias de sustitución de imporucio-nes y de apertura no puede hacerse de manera taxativa. La sustitución de im­portaciones y la apertura se implican mutuamente. Hay una tensión entre

I El término programa de investigación neowalrasiano es de Weintraub [1979]. El autor evi­ta usar el término 'modelo neowalrasiano'. Mientras que un programa de investigación siempre es dinámico e inacabado, el modelo incorpora la idea de algo que es estático y acabado. 1 Con el fin de evitar complicaciones que desvíen el argumento central, se supone que la cali­dad de la producción nacional e internacional es comparable.

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ENTRE LA SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES Y U APERTURA

3 El texto de Samuclson [1947] analiza el significado económico de algunas de estas catego­rías. Ver también Hicks [1939]. 4 El texto editado por D'Autumc y Cartelier [1995] aborda el tema desde diversos ángulos.

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ambos polos de la relación. Y, entonces, la diferencia entre las políticas eco­nómicas es un asunto de grados, de énfasis, y no de brechas insalvables. En los años ochenta y noventa la situación de la economía colombiana era relativa­mente mejor que la de los otros países latinoamericanos. Los analistas solían atribuir este éxito al "pragmatismo" de la política económica. Esta aprecia­ción no es sino otra manera de decir que las alternativas del manejo económi­co no han sido excluyentes. Las opciones de política económica no son puras en su formulación y mucho menos en su aplicación. • Í':

Los modelos están basados en postulados de racionalidad que no son válidos para las ciencias sociales

• El segundo punto toca el tema de la racionalidad. Hayek [1952] no está de acuerdo con que las ciencias sociales utilicen el método de análisis y los instrumentos de las ciencias naturales. La argumentación de Hayek está ^ ^ fundada en dos pilares: los instrumentos y la racionalidad. Los instrumen- tU " ^ tos de las ciencias naturales no siempre son adecuados para explicar los fenó- ~- U ' menos sociales. Una parte muy importante del corpus teórico de la economía " ' que se desarrolló durante la primera mitad del siglo XX, utilizó los instrumen­tos de la física. De allí surgieron categorías que hoy tienen amplia aceptación is J como, por ejemplo, elasticidad, estado estacionario, estática comparativa, di- ^.'' námica y equilibrio^ Pese a las críticas que suelen hacerse al uso de tales con- í*» ceptos, la teoría económica convencional no los ha abandonado''. Q

Pero la preocupación central de Hayek [1952] no gira alrededor de c¡i los instrumentos, sino de la racionalidad. El subtítulo de su libro es Estudio <•'; sobre el abuso de la razón. Piensa Hayek que cuando las ciencias sociales uti- \¿^ lizan la lógica racional de las ciencias naturales no sólo abusan de la razón, ^ sino que crean condiciones favorables al surgimiento de posiciones totalita- 23 rias. El principio elemental de la racionalidad de las ciencias naturales pue-

% de formularse como una secuencia causal: si A entonces B. Pero en las cien­cias sociales -continua Hayek- es muy probable que A no conduzca a B. La ruptura de la cadena causal se presenta porque los individuos son libres y

' frente al fenómeno A pueden reaccionar de maneras muy diversas. Un año después de la publicación del libro de Hayek, Arendt [1953] escribe un ar-

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tículo, Comprensión y política, en el que reflexiona sobre el totalitarismo. Las causalidades A entonces B llevan a una negación de la responsabilidad individual y a la legitimación de procesos totalitarios. Si el ser social deter­mina la conciencia social, no queda espacio para la libertad. De la misma manera, la dictadura del proletariado como condición para avanzar hacia el comunismo, lleva a menospreciar la responsabilidad de los individuos. Puesto que la historia es una "narración que tiene muchos comienzos pero ningún fin" [Arendt 1953, 42], no es posible determinar de antemano las secuencias causales que desencadenará un hecho específico.

La elección como un comienzo irrepetible y único también ha sido destacada por Shackle [ 1972]. La persona decide entre diversos imaginarios posibles. Las interacciones causales que se derivan de cada elección son im­predecibles. La lógica racional es pertinente para ordenar y analizar los acontecimientos pasados, pero pierde validez cuando se toman decisiones que comprometen el futuro. En sus reflexiones sobre el trabajo de Marshall [1890], Shackle pone en evidencia la importancia que Marshall le atribuía al tiempo. La distinción que hace Marshall entre el corto y el largo plazo no es un asunto meramente técnico [Hicks 1985]. Si la fiínción de produc­ción debe entenderse como un proceso en el tiempo, el empresario realiza los planes de producción escogiendo entre imaginarios posibles. La deci­sión, concluye Shackle, no está guiada por la razón sino por la imaginación. Keynes [1936] insistía en que no sabemos'. Y no podemos saber, dice Si­món [1945, 1997], porque la información es limitada'. Las decisiones re­sultantes son subóptimas''. En el mundo real las personas intentan ser racio­nales, pero por circunstancias de muy diversa naturaleza, la secuencia de las causalidades no conduce al resultado esperado.

5 "Quizá la mayor parte de nuestras decisiones de hacer algo positivo, cuyas consecuencias completas se irán presentando en muchos días por venir, sólo pueden considerarse como resultado de la fogosidad -de un resorte espontáneo que impulsa a la acción de preferencia a la quietud, y no como consecuencia de un promedio ponderado de los beneficios cuantitativos multiplicados por las probabilidades cuantitativas" [Keynes 1936, 147].

6 "Verdaderamente, - y como va siendo cada vez más evidente- es precisamente en el mundo real donde el comportamiento humano es intencionalmente racional, pero sólo de manera limitada, lo que abre el espacio para el desarrollo de una teoría genuina de la organización y de la administra­ción" [Simón 1945. 88].

7 "... cualquier decisión es un asunto de compromiso. La alternativa finalmente escogida nunca permite el logro perfecto o completo de los objetivos, tan sólo es la mejor solución posible bajo determinadas circunstancias" [Simón 1945, 5]. Esta manera de presentar el problema será for­malizada posteriormente a través del equilibrio de Nash [1951].

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, ENTRE LA susrrrucióN DE IMPORTACIONES Y LA APERTURA

" En Uvas Amargas, Elster [1983] diferencia la falacia moral del sub­

producto de la falacia intelectual Ae\ subproducto. La falacia moral tiene lu­

gar cuando la persona quiere llegar a B a través de A. Pero, sin esperarlo, sin

saberlo y sin buscarlo, en lugar de conseguir B obtiene C. Y una vez que se

presenta el fracaso, en el sentido de que no se alcanzó lo que se buscaba, la

persona trata de reconstruir racionalmente lo sucedido, tratando de indagar por la lógica causal que hizo posible la aparición del fenómeno C. El proce­so ex-post mediante el cual se reconstruye la causalidad es la falacia intelec­tual del subproducto. El individuo, que no renuncia a la búsqueda racional, trata de leer el acontecimiento pasado con una lógica causal. Una reflexión ex-post típica es: "Llegué a C porque no cumplí todos los requisitos de A". O, "llegué a C porque habiendo cumplido los requisitos de A se apareció en el camino Z". En ambas formulaciones se mantiene la causalidad inicial, A entonces B, pero en la primera formulación la incompletitud de A lleva a C y en la segunda, la intromisión de Z desvía la secuencia original. La falacia intelectual del subproducto se rompe si el fracaso de la causalidad lleva a re­plantear toda la lógica del análisis y, en lugar de mantener la hipótesis ini­cial, A entonces B, se propone una nueva relación de causalidad: L entonces C. De todas formas, esta nueva causalidad no está exenta de inconsisten­cias. Es inevitable la aparición de otras falacias morales e intelectuales del subproducto. La racionalidad siempre está dando traspiés, hasta el punto de que permanentemente se está subvirtiendo la racionalidad lógica. El subtítulo de Uvas amargas es sobre la subversión de la racionalidad. Elster distin­

gue la racionalidad individual de la racionalidad colectiva y muestra que en ambos niveles se presentan las falacias moral e intelectual del subproducto. En E l cemento de la sodedad afirma,

... las normas sociales proporcionan un tipo de motivaciones importantes para la acción que es irreductible a la racionalidad o, realmente, a cualquier otra expresión de los mecanismos de optimización" [Elster 1989,15, cursivas mías].

La vida cotidiana está llena de ejemplos de Cómo los errores de la raigón rigen nuestras mentes. Así es el subtítulo del libro de Piattelli-Palmarini [1994]. Los errores de la razón no se presentan sólo en los momentos en que se toman grandes decisiones, sino que aparecen continuamente en los deta­lles de la vida real. Las personas no son máquinas racionales. Coase [1988, 3] también cuestiona la noción convencional de racionalidad. Con profunda ironía afirma que la lógica con la que actúa el agente microeconómico podría aplicarse sin ningún problema a "... las ratas, los gatos y los pulpos". Al dudar

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de la pertinencia de la racionalidad sobre la que se basa el núcleo dura de la teoría económica, Coase pone en evidencia la fragilidad de la estructura sobre la que se construye la microfundamentación de la macroeconomía.

La siguiente afirmación de Saúl [ 1992] es contundente

La razón es un sistema estrecho que ha degenerado en ideología. Con tiempo y poder se ha convertido en un dogma sin rumbo, disfrazándose de indagación desinteresada. Como la mayoría de religones, la razón se presenta como la solución de los problemas que ella misma ha creado [Saúl 1992, 15].

Somos hijos bastardos de Voltaire, concluye Saúl, porque Occidente se ha dejado someter a la dictadura de la razón. Para Voltaire la razón era muy im­portante, pero no era todo. Además de la razón poseemos otras cinco "cualida­des": sentido común, creatividad, ética, intuición y memoria [Saúl 1996, 1].

Retomando la crítica de Lucas [1976] a la luz de los comentarios so­bre la racionalidad, se podrían hacer dos tipos de consideraciones relaciona­das con el uso de los parámetros para interpretar el pasado o para proyectar el futuro. La crítica de Lucas abarca ambas dimensiones. La relación de cau­salidad definida por el parámetro de la regresión únicamente es aceptable para estudiar periodos específicos. A cada momento de la historia le corres­ponde una causalidad determinada. Y si el propósito del ejercicio economé-trico es evaluar lo sucedido en el pasado, el uso de la lógica racional es legíti­mo. Pero frente al futuro la racionalidad pierde sentido. El parámetro de la regresión ya no puede ser utilizado en el sentido de si A entonces B. Es muy posible que esta secuencia causal no funcione porque la imaginación ocupa el lugar de la razón (Shackle), porque la falacia moral del subproducto es frecuente (Elster), porque la información es muy limitada (Simón), o por­que los individuos son libres y nada garantiza que en el futuro decidan como han decidido en el pasado (Hayek).

' • La aplicación de los modelos siempre es inconsistente El conjunto de medidas económicas que hicieron posible la sustitu­

ción de importaciones o la apertura no tienen la coherencia necesaria para que se le pueda considerar un modelo. Las dos secciones anteriores, que han girado alrededor de principios generales de carácter metodológico, mues­tran que la categoría modelo presenta múltiples fisuras. Las inconsistencias aparecen con más evidencia cuando se tratan de poner en práctica los prin­cipios teóricos. - .. •

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ENTRE LA SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES Y IA APERTURA

En los años noventa hay varias inconsistencias relevantes^ Menciono tres, i) El conflicto que cada día es más notorio entre el Estado Social de De­recho definido por la Constitución del 91 y la política económica que ha sido bastante proclive a la dinámica del mercado. Lo uno no guarda rela­ción con lo otro, ii) Desde la administración Gaviria-Hommes se fue ges­tando otra inconsistencia notable: la ruptura entre un discurso favorable a la competencia y una realidad en la que los signos de concentración son alarmantes. Hommes favoreció la apertura del sistema financiero con el ar­gumento de que la inversión extranjera fomentaría la competencia y redu­cirá los márgenes de intermediación. La realidad ha sido radicalmente dife­rente: el sistema financiero es mucho más concentrado ahora que hace diez años y los márgenes de intermediación no bajaron, iii) En los años noventa se endureció una posición anti-estatal y, no obstante, el gasto público cre­ció, incluso a ritmos mayores que en los ochenta.

También hubo claras inconsistencias en la aplicación de la estrategia de sustitución de importaciones. Se trataba de ir reduciendo las importa­ciones de bienes intermedios y de consumo durable, con el fin de reempla­zarlas con producción nacional pero fuera para que esta política fiíese exito­sa se requería dos condiciones: la progresiva expansión del mercado interior y el mejoramiento de los términos de intercambio''. Si los artículos se ven­den bien en el mercado internacional, el país obtiene las divisas necesarias para adquirir tecnología de punta. El mercado interno no alcanzó las di­mensiones necesarias para que la mayor oferta de la producción nacional tuviera salida en el mercado y se fiíeran generando procesos endógenos vir­tuosos.

Entre los obstáculos que impidieron la consolidación del mercado interno se podrían señalar dos: i) la precariedad de la infraestructura vial y de comunicaciones, ii) la distribución desigual del ingreso. La infraes­tructura vial y de comunicaciones del país era, y sigue siendo, de muy mala calidad. El mercado interno no puede fortalecerse si las vías y las comunicaciones no son adecuadas'". La concentración del ingreso también

8 En un análisis de mediano plazo, Misas [1986] explícita las contradicciones inherentes a la dinámica de acumulación. 9 Ver, Prebisch [1959, 253], y Street [1987, 654]. 10 La falta de vías de comunicación también es incompatible con la política de apertura, por­que los sobrecostos que genera el transporte le restan competitividad a la industria nacional [Garay 1998].

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es inconsistente con el desarrollo del mercado interno. En Colombia la de­sigualdad del ingreso y de la riqueza ha sido relativamente alta. La reforma agraria nunca se realizó y la democratización de la propiedad accionaria si­gue siendo una aspiración lejana. La sociedad colombiana es poco aversa a la inequidad.

A pesar de que la política tributaria que acompañó la sustitución de importaciones trató de fijar impuestos progresivos, en la práctica no se ob­tuvieron logros significativos. Los intentos que se hicieron por el lado del gasto público para contrarrestar la mala distribución del ingreso, tampoco tuvieron la fuerza suficiente para generar una demanda masiva. Los autores keynesianos destacan el papel central que cumple la distribución del ingre­so en la dinamización del mercado interno. En esta misma línea, la CEPAL

afirmaba que la redistribución genera los excedentes necesarios para el desa­rrollo de ia industria nacional y la disminución de las importaciones.

El fordismo mostró la conveniencia de pagar buenos salarios con el fin de que los trabajadores pudieran demandar los bienes elaborados por la industria. Si los obreros compran mis propios automóviles, pensaba Ford, las ganancias de los empresarios crecen, los obreros están contentos y la prosperidad se generaliza. La cadena de producción fordista se desplaza a la vida cotidiana. El trabajador es, al mismo tiempo, productor y consumidor. La cadencia de la fábrica permea la vida cotidiana. Las relaciones de vecin­dad del barrio obrero están condicionadas por la pertenencia a la empresa.

Keynes [1936] explícito el conflicto entre los intereses del capitalista individual, quien propende por una reducción de los salarios con el fin de mejorar su ganancia, y los intereses del capital colectivo, que requiere que la masa salarial aumente, de tal forma que la demanda agregada crezca. Si hay mejoras en la distribución del ingreso, se incrementa la demanda de bienes de consumo básico. La preocupación por la equidad no se queda sólo en el terreno de la distribución final del ingreso, sino que también toca los aspec­tos relacionados con la distribución factorial. Por ello se busca que haya un incremento de la participación de los asalariados en el ingreso total. El ma­yor espacio de los asalariados se consigue a costa de una reducción de la par­ticipación de los propietarios del capital".

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II Esta preocupación por la distribución del ingreso es explícita en autores keynesianos como Kalecki [1954; 1971], Robinson [1960; 1964] y Kaldor [1957]. , , .

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ENTRE LA SUSTOUCIÓN DE IMPORTACIONES Y LA APERTURA

EL ESTADO DE BIENESTAR KENEYSIANO (EBK)

Y EL E S T A D O D E TRABAJO SCHUMPETERIANO ( E T S )

La distinción que hace Jessop [1999] entre el Estado de Bienestar Ke­neysiano (EBK) y el Estado de Trabajo Schumpeteriano (ETS) facilita el exa­men de la visión del Estado que acompañó la sustitución de importaciones y la apertura. Mientras que la sustitución de importaciones está relacionada con el Estado de Bienestar Keynesiano, la apertura se enmarca en un contex­to favorable al Estado de Trabajo Schumpeteriano. Estas dos grandes catego­rías deben manejarse con cuidado porque, tal y como lo recuerda Jessop, el EBK y el ETS no se han presentado de manera pura, ni siquiera en Europa. No obstante sus limitaciones, la distinción entre el EBK y el ETS es útil porque permite contextualizar las líneas gruesas que han guiado la implementación de las políticas de sustitución de importaciones y de apertura.

Cuadro 1 Principales características del Estado de Bienestar Keynesiano

(EBK) y del Estado de Trabajo Schumpeteriano (ETS)

Tema

Mercado

Competencia

\ •

EBK

El mercado tiene b'mites intrínsecos que hacen inevitable la intervención del Estado.

La competencia debe ser regulada por el Estado.

ETS

La intervención del Estado corrige las fallas del mercado.

La capacidad de innovación del individuo tiene un impacto importante en la competencia.

Equilibrio La economía tiende al desequilibrio.

El equilibrio nace de la decisión microeconómica. El equilibrio es compatible con situaciones que no son Pareto óptimas.

Transparencia Ni el Estado ni la pob'tica fiscal son neutros.

Debe buscarse que el Estado y la pob'tica fiscal sean lo más neutro posible.

El Cuadro 1 incluye tres columnas. La primera es el tema, la segunda, la forma como el asunto es abordado por el Estado de Bienestar Keynesiana y la tercera corresponde a la perspectiva del Estado de Trabajo Schumpete-

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riano. Es necesario aclarar que las categorías EBK y ETS no fueron creadas por Keynes y Schumpeter'^ Tampoco es legítimo identificar, sin más, a Keynes con la demanda y a Schumpeter con la oferta. La manera como Schumpeter concibe la oferta es muy distinta de la aproximación de Fried­man y de Laffer. Para Schumpeter

... lo esencial era la oferta de innovaciones antes que las implicaciones de la libertad, el dinero o la tributación sobre la oferta, y esta competitividad es­tructural orientada por la innovación es lo que se está volviendo esencial para el desempeño exitoso de las funciones económicas del Estado capitalis-

^ ta contemporáneo [Jessop 1999, 75].

"' Por esta razón, la discusión tampoco puede reducirse al estrecho marco de la lógica de la demanda (EBK), versus la lógica de la oferta (ETS). Más que a la oferta, Schumpeter le atribuye especial importancia a la iniciativa empresarial. La escuela austríaca de economía, a la que pertenece Schumpeter, se ha preocupado por poner en primer plano al individuo. Ya comenté que la crítica que hace Hayek, otro representante de la escuela austríaca, al totalitarismo está enraizada en la afirmación de la libertad personal. En la concepción del ETS los principios liberales se anteponen a la lógica de la oferta. Ello no significa que el ETS pueda identificarse con el neoliberalismo. Este término es más apropiado para señalar las particularidades de un discurso político que para explicar las características de una escuela económica [González 1999].

Jessop explica por qué el ETS es un Estado de "trabajo" (workfare). Con este calificativo

...quiero destacar una importante reorientación de la política social: el abandono de las preocupaciones redistributivas basadas en la ampliación de los derechos al bienestar en un Estado-nación en favor de unos intereses

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12. "...al hablar de "schumpeterianismo" para caracterizar el nuevo papel del Estado en la re­producción económica, no quiero sugerir que Schumpeter abogara por el ETS en toda su compleji­dad y variedad ni, por supuesto, que Keynes abogara por el EBK. En ambos casos tratamos con auto­res de un conjunto de obras emblemáticas: Keynes fiíe citado a menudo para justificar el creciente interés por el posible papel del Estado en el mantenimiento del pleno empleo; Schumpeter está sien­do redescubierto como teórico de la fuerza motivadora de la innovación en ciclos largos" [Jessop 1999,74].

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ENTRE LA SUSTrFUCIÓN DE IMPORTACIONES Y LA APERTURA

más productivistas y ahorradores de costos en una economía abierta" [Jes­sop 1999, 75].

' El ETS va marchitando el principio de solidaridad, que fue caracterís­tico de los sistema de seguridad social que promovió el EBK. El Estado de Trabajo Schumpeteriano incentiva el aseguramiento privado.

Los principios del EBK se desarrollaron en un contexto nacional e in­ternacional que favorecía la aplicación de principios keynesianos [Alviar y Rojas 1985]. Durante la segunda posguerra todos éramos keynesianos. La reconstrucción europea fiíe un escenario propicio para la aplicación de las ideas de Keynes. Los efectos multiplicadores del gasto público eran eviden­tes. En América Latina, la CEPAL le dio un gran impulso a los postulados keynesianos. Las consideraciones sobre las potencialidades del mercado in­terno seguían una lógica similar a la de Keynes.

La sustitución de importaciones estuvo acompañada de una afirma­ción de la autonomía nacional y regional. Puesto que la autonomía de la política económica interna disminuye con la apertura, las economías cerra­das tienen mayor discrecionalidad en el campo fiscal que las economías abiertas. El control de cambios (Decreto 444 de 1967), que se mantuvo hasta comienzos de los noventa, fue un factor de estabilidad [Banco de la República 1987]. En el momento en que se eliminó el Decreto 444, la libe­ración cambiaria y la apertura redujeron el margen de maniobra de los go­biernos [BiD 1998]. La volatilidad de los capitales internacionales dificulta el manejo de la política económica interna y, sobre todo, genera círculos vi­ciosos de pobreza y desigualdad".

La reflexión keynesiana se complementó con una crítica del desarrollo dependiente. Mientras que el keynesianismo destacaba la importancia de la demanda interna, la crítica a la dependencia ponía en evidencia la desigual­dad en los términos de intercambio. La CEPAL siempre fiíe consciente de que la estrategia de sustitución de importaciones fracasaba si los esfiaerzos de un país por estimular la demanda interna no están acompañados de mejores condiciones de venta de sus productos en el mercado internacional.

13 "La volatilidad macroeconómica contribuye a la mayor desigualdad en el largo plazo por­que los pobres carecen de los medios de que disponen los individuos y las familias más ricas para en­frentar los shocks, y por lo tanto en el caso de un shock negativo, pueden verse forzados a adoptar decisiones que tienen consecuencias también negativas sobre su potencial a largo plazo para obtener ingresos, y también sobre el de sus hijos"[BlD 1998, 108].

4 »

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBLV SIGLO XX

Mercado Desde la perspectiva del EBK, la lógica del mercado tiene límites in­

trínsecos que impiden que se aplique a todas las actividades. Esta posición no es exclusiva de Keynes. Comenzando por Smith [1776], la tradición clá­sica ha ido en contra de la absolutización del mercado"*. Las advertencias sobre los peligros del mercado también han sido explícitas en pensadores contemporáneos como Vickrey [1945], Arrow [1951, 1963], Sen [1970, 1970 b, 1999]. Para estos autores el mercado no puede extenderse a todas las esferas de la vida individual y social. No tiene sentido pretender que acti­vidades como la educación, la salud, la justicia, etc., sean evaluadas desde la óptica del mercado. Los límites intrínsecos del mercado, que son los límites de la racionalidad económica, llevan a la formulación de diversas modalida­des de imposibilidad. Es imposible, dice Keynes, que las fiíerzas del merca­do garanticen en todo tiempo y lugar el pleno empleo. Es imposible, conti­núa Keynes, que los individuos se despojen de sus espíritus animales. Es imposible, anota Vickrey, resolver de manera unívoca la tensión entre "liber­tad e igualdad". Es imposible, afirma Arrow, encontrar un mecanismo que permita pasar de manera lógica y consistente de la decisión individual a la elección colectiva. Es imposible, concluye Sen, que haya un liberal paretiano.

Desde la óptica del ETS debe encontrarse alguna forma de extender las relaciones de mercado, de tal manera que cubran el mayor número de actividades posibles. Buchanan y TuUock [1962] muestran que el análisis costo-beneficio es aplicable a la política. Becker [1981] hace lo propio en el caso de la familia. Últimamente, en los análisis de la política pública ha ido ganando aceptación la categoría costo-efectividad [Stiglitz 1986]. El crite­rio de evaluación subyacente es relativamente claro: se trata de lograr el má­ximo de efectividad con el mínimo costo. Se busca la maximización, aceptan-

14 "En efecto, concluye Smith que ninguna sociedad puede ser próspera ni feliz si la mayor parte de sus miembros es pobre y miserable: y que es 'apenas equitativo' que los trabajadores directos 'tengan una parte del producto de su propio trabajo' que les permita vivar 'tolerablemente bien'. Pero resulta que el sistema competitivo, sobre todo en condiciones como las conocidas por Smith, queda abieno a fallas en este sentido (bienestar y justicia distributiva). La actitud de Smith frente a esta falla fue paradójica. El máximo defensor de la libertad competitiva clama por la necesidad de justicia" [Cuevas 1998, 31]. Y más adelante agrega, "Smith divisó con claridad otras fallas, como la tendencia hacia la acumulación excesiva de lucros, la insensibilidad del sistema para la provisión au­tomática de 'bienes públicos' y su miopía ante determinados costos. Por esta razón, aunque la Rique­za de las naciones empieza con una exégesis de la división del trabajo, termina responsabilizándola como fuente de destrucción de los bienes más preciados del ser humano. Como remedio, aconsejó la universalización de la educación y la cultura" [Cuevas 1998, 32]. . .. -._ -,

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ENTRE LA SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES Y U APERTURA

do de antemano que el resultado final puede ser subóptimo. El ETS busca incentivar la competencia, incluso en campos como la educación y la salud".

; Competencia y regulación Puesto que el mercado tiene límites consustanciales, los keynesianos

consideran que es necesario estimular diversas formas de intervención. Y en el terreno de la competencia internacional, se considera que el Estado debe incidir en la creación de las ventajas comparativas, ya que éstas no están da­das como lo supone la teoría neoclásica del comercio internacional. La es­trategia de sustitución de importaciones incorporaba de manera explícita una cierta direccionalidad del mercado. El desarrollo de la planeación es una de las manifestaciones de la confianza en la competencia regulada.

En Colombia la planeación se institucionaliza durante los años sesen­ta. El proceso comienza con la "Comisión del Plan" y la Reforma Constitu­cional del 68 [González 1994]. El primer plan de desarrollo fiíe "El Plan General de Desarrollo Económico y Social 1960-1970" o "Plan Decenal". Este plan, junto con "La Operación Colombia" propuesta por Currie, in­centivaban la demanda. El plan de desarrollo "Las Cuatro Estrategias" (1970-1974), aprobado en 1970, se inspiró en la "La Operación Colom­bia"." Al institucionalizar la planeación se buscaba coordinar las decisiones de la política económica en una perspectiva de mediano y largo plazo. Las políticas fiscal y monetaria estaban al servicio de los objetivos del plan.

A comienzos de los años sesenta el gobierno buscaba centralizar el sis­tema financiero, regular la tasa de cambio y controlar el flujo de divisas con el fin de consolidar el proceso de institucionalización de la moneda. Estos objetivos estaban íntimamente ligados. Las dificultades de la balanza de pa­gos y la caída de las reservas llevaron a desconfiar del peso. A las dificultades

15 Wiesner vincula el pensamiento neoinstitucional a la escuela de Chicago. "Como programa de investigación y de ejercicio heurístico de economía aplicada, el enfoque neoinstitucional no pare­ce estar alejado de la llamada Escuela de Chicago, la cual, por lo general, es identificada como la "quintaesencia" del modelo neoclásico. En realidad hay mucho en común entre la Escuela Neoinsti­tucional y la Escuela de Chicago. Este parentesco conceptual y operacional debe ser tenido en cuen­ta para que no se identifique a la Escuela Neoinstitucional como la antítesis del modelo clásico o neoclásico ni como la negación de los postulados de la llamada Escuela de Chicago" [Wiesner 1997, 18]. En sentido amplio, el enfoque neoinstitucional se inscribiría en el ETS.

16 Las cuatro estrategias eran: estímulo a la industria de la construcción; aumento de las expor­taciones; mejoramiento de la productividad agraria y redistribución de la propiedad rural; y redistri­bución del ingreso.

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DESARROaO ECONÓMICO Y SOCLU EN COLOMBIA SIGLO XX

cambiarlas se sumaron las presiones inflacionarias. En 1963 la inflación fue de 24,5%. El aumento de los precios acentuó los resquemores frente a la moneda nacional. En vista de que el dólar había llegado a ser un medio de cambio relativamente corriente, el gobierno creó diversos mecanismos ten­dientes a que la moneda nacional recuperase su función de patrón y unidad de valor. Entre esas medidas, merecen destacarse dos: el control de cambios consagrado en el Decreto 444 de 1967, al que ya se hizo referencia, y la Ley 21 de 1963, mediante la cual se creó la "Junta Monetaria". Estos dos instru­mentos trataban de armonizar la política monetaria con la balanza de pagos y con los requerimientos de la actividad económica interna. El Decreto 444 de 1967 eliminó la libre circulación de divisas y estableció el control de cambios. Desde entonces Colombia no ha experimentado devaluaciones bruscas. El decreto hacía parte de un programa de desarrollo de carácter es­tructural [Kalmanovitz 1986, 432]. A corto plazo la medida fue exitosa porque el monto de reservas aumentó. En el mediano plazo el decreto tam­bién rindió los frutos esperados porque dinamizó las exportaciones meno­res. Los problemas cambiarios aunados a la agudización de la inflación, evi­dencian la falta de centralización y de control de la política monetaria. Sólo en 1967 el Banco Central adquirió el monopolio pleno de la administra­ción de las divisas.

El ejercicio de la planeación comienza a abandonarse desde mediados de los setenta. La crisis de la planeación es la manifestación de la crisis del keynesianismo. Cuando Friedman recibe el Premio Nobel ataca la curva de Phillips [Friedman 1976], que de alguna manera se había convertido en el símbolo de la disyuntiva de la política económica keynesiana: menor infla­ción, mayor desempleo; mayor inflación, menor desempleo. En el largo plazo, dice Friedman, la pendiente de la curva de Phillips no es negativa sino vertical. Esto significa que la reducción de la inflación no afecta el em­pleo. La forma como el control de la inflación incide en el empleo se conoce como la "tasa de sacrificio". Para Friedman en el largo plazo la tasa de sacri­ficio de la política monetaria es cero. De la crítica a Keynes se pasa rápida­mente a la negación de las bondades de la política fiscal y a la exaltación del mercado.

Los ecos de la crítica a Keynes llegan a los oídos de la administración López y se desencadenan dos fiíerzas contradictorias. De un lado, el plan de desarrollo "Para Cerrar la Brecha", que tiene un objetivo claramente redis­tributivo. Y, de otra parte la Reforma Financiera de 1974, que está inspira­da en los principios de no intervención. Finalmente terminan predominan-

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ENTRE LA SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES Y LA APERTURA

do los principios liberales. Entre la "libertad y la igualdad" de la que habla Vickrey, el gobierno López inclina la balanza del lado de la libertad. En la segunda mitad de los años setenta, los equilibrios interno (fiscal) y externo (balanza de pagos) se convierten en los objetivos finales de la política econó­mica. Y la planeación para el desarrollo se transforma en programación fi­nanciera [CGR 1987, 11]. No obstante, se mantienen todos los mecanismos formales de la planeación [Flórez 1989].

El gobierno López trató de descentralizar el sistema financiero me­diante la reforma de 1974, pero los problemas cambiarios posteriores lo obligaron a dar marcha atrás. Estas acciones contradictorias crearon condi­ciones propicias a una situación de anti-preferencia por la liquidez que, a la postre, debilitó el sistema financiero y sentó las bases de la crisis de 1982. Con la reforma financiera de 1974 el presidente López buscaba que el siste­ma financiero fuera más transparente y que los intermediarios tuvieran ma­yor autonomía. Finalmente no se consiguió ni lo uno ni lo otro. El gobier­no tuvo que intervenir y el Banco Central hizo explícito su papel de prestamista de última instancia.

Aunque desde el punto de vista formal, la Constitución de 1991 res­cató la importancia de los planes de desarrollo participativos, los logros son deficientes, tanto desde la perspectiva de la planeación, como desde la ópti­ca de la participación. La independencia del Banco de la República ha gene­rado una ruptura entre los objetivos de la política monetaria y la actividad económica real.

En el caso del "Salto Social", como ya se indicó, no se aplicaron las medidas correctivas señaladas en el diagnóstico porque la crisis política ge­nerada por el proceso 8.000 dejó sin margen de acción al equipo económi­co. Por su parte "Cambio para Construir la Paz", el plan de desarrollo del gobierno Pastrana, ha sido declarado inexequible por la Corte Constitucio­nal. En parte, porque el proceso de aprobación no fue adecuado.

Las dos primeras estrategias del plan. "Hacia un Estado participati­vo" y "La reconstrucción del tejido social", definen los elementos constitu­tivos del acuerdo social. La cuarta estrategia, "Las exportaciones como mo­tor del crecimiento", señala la relevancia del sector externo como polo dinamizador. Y, finalmente, la tercera estrategia, "Desarrollo y paz", busca articular lo económico con lo social, a través de la "Promoción de una insti­tucionalidad propicia para la paz". La estrategia cuatro no es consistente con la uno y la dos y, por tanto, la estrategia tres que busca la articulación, termina siendo inocua. La propuesta económica del plan está basada en la

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eficiencia del mercado. Los instrumentos económicos del plan se casan con un tipo de eficiencia: la del mercado. Este principio articulador es explícito en el diagnóstico y en las estrategias. La cuarta estrategia, que es la propia­mente económica, expresa de manera nítida esta opción por el mercado. Allí se dice, explícitamente, que la dinámica exportadora será definida por el mercado.

La reorientación del aparato productivo hacia las exportaciones, dice el plan, "...será dirigida por el mercado" [Presidencia-DNP 1998, 14]. Así que el Estado renuncia a ejercer un liderazgo y opta por responder pasiva­mente a los dictámenes del mercado. En lugar de generar ventajas compara­tivas en sectores que el Estado considere estratégicos en el largo plazo, el plan cae en el inmediatismo de la lógica del mercado. Desde esta perspecti­va, en el contexto del plan es imposible concebir, por ejemplo, un ambicio­so proyecto de biotecnología. En los países avanzados se han desarrollados numerosos programas tecnológicos anteponiéndose al mercado. Un acele­rador de partículas, por ejemplo, responde a una intuición científica que va mucho más allá del mercado y ello no niega que si los resultados son exito­sos, los inventos puedan ser comercializados. Anteponerse al mercado no significa negar el mercado como referente.

El modelo de equilibrio general propuesto por el plan es otra forma de expresar la simpatía por la eficiencia del mercado. El plan se casa con la eficiencia del mercado porque no propone ninguna acción en los frentes cambiario y monetario. El plan es profundamente respetuoso de la autono­mía de la banca central. Supone, como la autoridad monetaria, que el logro de las metas de la política monetaria no ha tenido costos en el sector real y, por tanto, que la tasa de sacrificio es cero. El plan no se pregunta por qué la política monetaria que se ha implementado durante los noventa con el fin de reducir la inflación, ha terminado agudizando el desempleo. Tampoco discute el manejo cambiario, ni se preocupa por establecer el vínculo entre la política cambiaria y la dinámica de las exportaciones.

"Cambio para Construir la Paz" no abre la posibilidad de considerar otras eficiencias diferentes a las del mercado y esta carencia es delicada por­que el propósito del plan es cambiar para construir la paz. El acuerdo social es incompatible con la eficiencia de mercado. Este principio general lleva a que las estrategias uno y dos, relacionadas con el pacto social, sean incom­patibles con la cuarta. Si realmente se toman en serio las estrategias uno y dos, la eficiencia resultante del acuerdo social y de la participación, no será la del mercado. Y esta otra eficiencia, cualquiera que sea, no puede ser com-

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patible con la eficiencia de mercado. Si la participación es relevante como dice el plan, el tipo de eficiencia debe resultar de los acuerdos sociales. En otras palabras, si el plan es consecuente con la prioridad que le otorga a la participación, no debería imponer la eficiencia de mercado, pero si se im­ponen las leyes del mercado, la estrategia tres pierde sentido. Deja de ser re­levante, sencillamente porque el diálogo no tiene sentido cuando uno de los interlocutores antepone su punto de vista. Si ya se optó por la eficien­cia del mercado, entonces para qué ¿discutir? A pesar de que el Consejo Nacional de Planeación ha tratado de impulsar la participación, no se han encontrado los mecanismos adecuados que permitan una participación efectiva de la comunidad en la definición de las políticas centrales del plan de desarrollo.

No obstante la existencia de un andamiaje institucional favorable a la planeación, la política económica no logra establecer una relación coheren­te entre el plan, el presupuesto y el control fiscal. En cualquier evaluación que se haga de la política económica es muy difícil aislar la interacción de los factores externos de los internos. La política fiscal es parcialmente endó­gena: la interacción entre las medidas fiscales y las otras variables macroeco­nómicas reduce el margen de acción del gobierno. Con el tiempo, la políti­ca fiscal ha sido menos discrecional, hasta el punto de que la Comisión de Racionalización del Gasto [1997] dice que el presupuesto, como instru­mento de la política económica, es inocuo. Los instrumentos fiscales han perdido discrecionalidad. Nos hemos ido alejando del enfoque tradicional de la política fiscal que supone que el gobierno ajusta de manera autóno­ma el grado de intervención. La globalización financiera ha puesto en ja­que no sólo la discrecionalidad de la política fiscal, sino la autonomía de la política económica.

Las versiones contemporáneas que siguen la tradición keynesiana se expresan en las teoría de la regulación [Aglietta 1976, Lipietz 1985, Boyer 1990] y de la. govemance [Kooiman 1993]. Algunos de los autores pertene­cientes a estas escuelas hacen énfasis en la autopoiética [Jessop 1999, 119, 123]'^ que reduce el margen de discrecionalidad. En la concepción keyne­siana tradicional, el gobierno ajusta de manera autónoma el grado de inter-

17 "La característica esencia] de los sistemas autopoiéticos es su radical autonomía operacional, que surge de su capacidad para determinar sus propios códigos y programas operacionales y para re­producirse (o transformarse) a sí mismos a pesar de los intentos de control desde afuera y de otras in­fluencias perturbadoras de su medio ambiente" [Jessop 1999, 119].

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vención ("fine tuning"). Pero al reconocer que hay sistemas autopoiéticos debe replantearse el sentido de la discrecionalidad. Si el sistema es autopoié-tico, la acción del Estado y del gobierno no obedece a criterios discreciona­les establecidos desde fuera de la organización. Por lo tanto, la dinámica de lo público va autodefiniendo sus propias reglas y formas de intervención.

Equilibrio En la teoría económica convencional la eficiencia del mercado equi­

vale al óptimo de Pareto. El óptimo de Pareto tiene dos características: pri­mero, corresponde a un equilibrio de mercado y, segundo, una vez que se ha alcanzado, ya no es posible que alguien mejore su situación sin perjudi­car a otro. La eficiencia de mercado, como su nombre lo indica, es fruto de la dinámica del mercado. Son las leyes de la oferta y la demanda las que en condiciones adecuadas permiten alcanzar el óptimo. Un equilibrio de mer­cado es óptimo de Pareto.

A la luz del EBK la solución de los desequilibrios estructurales única­mente es posible si la intervención del Estado es contracíclica. Éste es el cri­terio general para evaluar la acción del Estado. Puesto que el crecimiento es el objetivo último de las políticas fiscal y cambiaria, la gravedad de los dese­quilibrios macroeconómicos (fiscal, cuenta corriente, balance privado) se juzga a la luz de la consecución de otros propósitos más globales [Martínez 1986; Garay 1979]. Desde la óptica de Keynes, la preocupación por el equilibrio y los óptimos paretianos lleva a desconocer la naturaleza inesta­ble de la economía.

A raíz de los hallazgos de Nash [1951], la teoría ha logrado conjugar el equilibrio de mercado con situaciones subóptimas. En esta perspectiva se ubican los autores simpatizantes del ETS. Se colocan en una posición inter­media entre los keynesianos que hacen énfasis en los desequilibrios estruc­turales y los neoclásicos más ortodoxos que asocian equilibrio a óptimos pa­retianos. Las formulaciones de Nash han tenido gran acogida porque han contribuido al desarrollo de modelos de equilibrio, con mercados imperfec­tos y agentes descentralizados, que no son Pareto óptimos.

Transparencia La transparencia del mercado puede verse desde ángulos muy diver­

sos. En la última década, la economía institucional le ha dado mucha im­portancia a los costos de transacción. Y, desde este ángulo, hay una relación

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ENTRE LA SUSTrrUCIÓN DE IMPORTACIONES Y IA APERTURA

inversa entre costos de transacción y transparencia de mercado. Si los costos son mayores, la transparencia es menor. La formulación inversa también es pertinente.

En el campo de la política fiscal, la transparencia se ha identificado con la neutralidad del sistema tributario. Los keynesianos consideran que la acción del Estado no es neutra y, por tanto, la política fiscal debe realizarse de tal forma que efectivamente logre el objetivo cíclico o contracíclico que se ha propuesto. Además, añade Tobin, en contra de Barro, una vez que el Estado ha intervenido se desencadena un proceso irreversible". Por consi­guiente, no es indiferente, como dice Barro, financiar el gasto público con bonos o con emisión. El tenedor de bonos públicos, tal y como lo concibe Barro, tiene una visión de larguísimo plazo y no cae en la tentación de gas­tarse el dinero que ha recibido como ahorrador porque, tarde o temprano, lo tendrá que devolver al fisco, cuando el gobierno decida aumentar los im­puestos con el fin de pagar la deuda pública. Tobin y los keynesianos res­ponden diciendo que los individuos actúan con una lógica de corto plazo. Si tienen más dinero lo gastan, aún a sabiendas de que posteriormente el gobierno tendrá que aumentar los impuestos. Barro considera que los indi­viduos son altruistas, que su horizonte de tiempo es infinito y que la genera­ción presente se preocupa por lo que pueda sucederle a las otras generacio­nes. Los padres no van a permitir que los hijos carguen con los mayores impuestos ocasionados por el déficit de la generación actual. Estos comen­tarios sobre Barro y Tobin muestran las dos caras de la moneda. Mientras que Barro cree que la forma de financiación del gobierno es neutra, Tobin piensa todo lo contrario: no puede ser neutra.

Durante los sesenta el sistema tributario favorecía el papel directriz del Estado y buscaba mejorar la distribución de la riqueza a través de la consoli­dación de la imposición directa. No había ninguna pretensión de neutrali­dad. La reforma fiscal de 1960-1961 propiciaba la intervención del Estado. Según Alviar y Rojas [1985, 140], la Ley 81 de 1960 es la norma tributaria más coherente de todas las promulgadas en los últimos treinta años. Con el fin de estimular el ahorro y la inversión, la ley favoreció a las empresas con al­gunas deducciones y exenciones. Pero en contravía de las previsiones guber­namentales, estos estímulos obstaculizaron las medidas que buscaban una mejor distribución del ingreso [Alviar y Rojas 1985, 146].

l8 Ver, Barro [1974] y Tobin [1978].

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La reforma tributaria de 1967, o "Estatuto Antievasión", intenta co­rregir el fraude estimulado por las deducciones y las exenciones establecidas por la reforma de 1960. En lugar de las deducciones y las exenciones, el go­bierno crea los subsidios que son más fáciles de controlar y administrar. Le­jos de propender por la neutralidad del sistema fiscal, los gobiernos lo con­virtieron en un instrumento activo de la política económica. Los elementos fundantes de esta concepción de la tributación eran los siguientes: i) El principio de la capacidad de pago prima sobre el principio de beneficio. El monto del impuesto depende de los ingresos del contribuyente y no del usufructo que éste haga del bien, ii) La tasa es más progresiva que propor­cional. iii)Los impuestos directos son preferidos a los impuestos indirectos, las contribuciones a los subsidios y las transferencias a las tarifas. No obs­tante la declaración de principios en favor de la mejor distribución del in­greso, el gobierno cedió a las presiones de aquellos grupos sociales que ve­nían amenazados sus intereses y tomó medidas como las siguientes: i) Incrementó las exenciones y las deducciones al capital, ii) Redujo la progre-sividad de las tasas, hasta el punto que llegaron a ser proporcionales, iii) La reforma agraria siempre ha sido un fracaso. La Ley 10 de 1968, que fue una auténtica contrarreforma, redujo los objetivos distributivos de la Ley 135 de 1965 y el "Pacto de Chicoral", firmado en 1973, enterró cualquier pre­tensión de hacer una reforma agraria en Colombia.

Mientras que las disposiciones tributarias de los años sesenta se en­marcan dentro de un contexto propicio a la acción reguladora del Estado, las de los setenta y ochenta tratan de fortalecer la neutralidad del sistema tri­butario. La reforma tributaria de 1974 refleja la actitud gubernamental fa­vorable a las fuerzas del mercado. La reforma se distingue por la búsqueda de la neutralidad. Las principales características de esta reforma son las si­guientes: i) La neutralidad. El sistema tributario no debe alterar el ritmo au­tónomo del mercado [Gillis y Musgrave 1971, 5]. ü) La simplicidad admi­nistrativa, iii) El principio de beneficio es preferido al principio de la capacidad de pago, iv) La proporcionalidad. La tasa es más proporcional (equidad horizontal) que progresiva (equidad vertical). v)La tributación in­directa prima sobre los impuestos directos. vi)Las tarifas se consideran el instrumento óptimo de financiación de los servicios públicos".

19 Ver, Perry y Cárdenas [1986], CGR [1986].

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En la medida en que las Leyes 54 de 1977 y 20 de 1979 echan atrás los pocos elementos redistributivos que estaban presentes en la reforma del 74, Perry y Cárdenas [1986, 41-43, 274-277] les atribuyen el calificativo de "contra-reforma". Dichas normas debilitan el impuesto sobre ganancias ocasionales y renta presuntiva, al tiempo que favorecen la capitalización y la inversión industrial. El sistema tributario va adquiriendo ciertos sesgos fa­vorables a los propietarios del capital. Las teorías fiscales "del lado de la oferta" comienzan a ganar terreno en el país.

La reforma tributaria 1982-1983 disminuye la doble tributación e introduce el impuesto sobre el valor agregado. Las reformas posteriores consolidarán esta tendencia. La reforma tributaria de 1984 se realiza en me­dio de una difícil coyuntura económica. Ello explica su carácter coyuntura-lista. La reforma amplia la base del IVA, incorporando algunos bienes de consumo obrero, y le da mayor importancia al impuesto de timbre. La pre­tensión de llegar a una tarifa única y de carácter universal se va perfilando más claramente.

La reforma tributaria de 1986 (Ley 75 de 1986, Decretos 2503 y 2543 de 1987) representa un avance claro en el camino de consolidación de la concepción del "supply-side" en materia tributaria y fue mucho más lejos que la ley norteamericana que le sirvió de ejemplo. La reforma del 86 fue concebida en función de dos criterios básicos: neutralidad y estímulo a la capitalización de la industria. La neutralidad se asimila a la "transparencia" del mercado. La organización tributaria debe contribuir al desarrollo de un sistema flexible de precios relativos. La reforma evidencia una especial preo­cupación por el funcionamiento del mercado bursátil. Para los partidarios de la reforma, la deducción fiscal aplicada a los intereses estimula el crédito y relega a un segundo plano la emisión de acciones como medio de finan­ciación de las empresas. Con el fin de evitar esta distorsión, la reforma eli­mina progresivamente la deducción sobre los intereses y suprime de un tajo la doble tributación en cabeza de los accionistas. La mayoría de los países que han optado por la alternativa fiscal que enfatiza "el lado de la oferta", no han llegado a la decisión extrema de eliminar completamente la doble tributación. En este sentido, la reforma del 86 es muy radical. La búsqueda de una tarifa única es otro de los aspectos relacionados con la neutralidad. La homogeneización de la tarifa no contribuye a la equidad porque, final­mente, las rentas del capital resultan favorecidas frente a los ingresos del tra­bajo. Además de la neutralidad, el segundo objetivo de la reforma es la capi­talización de la industria. Pese a ello, no se proponen mecanismos que

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lleven a las empresas a invertir los excedentes generados por la reducción de las tarifas y la eliminación de la doble tributación. La reforma, fiel a sus principios, supone que el libre juego de la oferta y la demanda transforma el ahorro en inversión. La experiencia no indica que el ahorro se haya conver­tido en inversión. El crecimiento del ahorro financiero no se tradujo en un mayor dinamismo de la inversión industrial.

La descripción de los rasgos básicos de estas reformas tributarias muestran que la percepción de la función que deben cumplir los impuestos va cambiando a lo largo del tiempo. La neutralidad y la transparencia van apareciendo como los rasgos distintivos del sistema tributario. Las reformas fiscales del 90 mantienen la misma tónica. En los últimos años se observa que la política monetaria cada vez tiene mayores efectos cuasi-fiscales. Esta interrelación hace que sea más difícil garantizar la neutralidad.

J .J . •

CONCLUSIONES

Las políticas de sustitución de importaciones y de apertura respon­den a dos formas de concebir el Estado. A pesar de que los rasgos distintivos pueden describirse con alguna claridad, las zonas borrosas son muy am­plias. La sustitución de importaciones no es posible sin un cierto nivel de apertura. De la misma manera la apertura no se consolida si el mercado in­terno está resquebrajado. Estas interacciones entre ambos tipos de política muestran que es muy difícil hablar de la existencia de un "modelo" que pueda ser considerado como un parámetro de referencia homogéneo. La teoría económica ha caído en la tentación de abusar de la predicción. Lucas critica esta actitud desde el terreno de la econometría. A partir de la defensa de la libertad, el juicio de Hayek es más severo y sustantivo: el día en que los economistas creamos que los modelos tienen capacidad de predecir esta­mos ad-portas del totalitarismo.

La economía colombiana creció más durante los años de la sustitu­ción de importaciones que en los años noventa, cuando se consolidó la apertura. La fuerte caída del PiB en 1999 es un llamado de alerta. De mane­ra dogmática se nos dijo que fiíera de la globalización no había salvación. Y a comienzos de los noventa se puso en práctica en esquema de apertura que fue nefasto. El país se desindustrializó y la producción agrícola cayó. Los ín­dices de competitividad están en los niveles más bajos. La apertura despre­ció instrumentos de la política económica que acompañaron la sustitución de importaciones, como el control de cambios, que habían sido exitosos. La economía tardará varios años en volver a reconstruir los tejidos industrial y

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ENTRE LA SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES Y IA APERTURA

agropecuario que, en gran parte, fiíeron armándose durante los años de la sustitución de importaciones. A pesar de la profundidad de la crisis actual, el equipo económico del gobierno no mira al pasado con el ánimo de com­prender. Mantiene una posición intransigente y se niega a aceptar que la sustitución de importaciones deja enseñanzas que bien valdría la pena con­siderar seriamente.

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