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ENTENDIENDO LAS POLÍTICAS EXTERIORESLATINOAMERICANAS: MODELO PARA ARMAR*

Alberto van Klaveren

Las investigaciones de política exterior en y sobre América Latinahan avanzado y se han consolidado en estos últimos años, aunquetambién presentan limitaciones. Partiendo de esta base, este artículose centra en los estudios sobre la elaboración de la política exterior y,más concretamente, en el proceso de toma de decisiones. Se describenlos enfoques teóricos principales -aquéllos basados en las fuentesexternas y en las internas-, los cuales comprenden una variedad deaspectos y que se integran dentro de un marco analítico más generalque se desarrolla primeramente. El autor concluye que dada la com-plejidad de las políticas exteriores latinoamericanas, estas diferentesperspectivas deben complementarse y sugiere que debe fomentarse elanálisis comparado de las políticas exteriores de la región.

Introducción

Tan sólo una década atrás el estudio de la política exterior latinoa-mericana podía ser descrito como un campo relativamente nuevo,que se estaba independizando gradualmente de otras disciplinascontiguas pero indudablemente distintas, como la historia, el derechointernacional y la economía política. Durante la década de los setentael crecimiento de este campo de estudio fue estimulado por el mayorprotagonismo internacional que asumió América Latina hacia esaépoca, así como por el surgimiento de una nueva comunidad deespecialistas, basada en una red creciente de centros más bien peque-ños de relaciones internacionales, asociados generalmente al Progra-ma de Estudios Conjuntos sobre las Relaciones Internacionales deAmérica Latina (RIAL). Durante esa "primera ola" de estudios depolítica exterior en América Latina, la mayor parte de los análisis se

Parte de la investigación para este trabajo fue realizada en el marco del proyecto "Demo-cratización y Política Exterior en Argentina, Brasil y Uruguay", llevada a cabo en el Institutode Ciencia Política de la Universidad de Heidelberg, Alemania, con el patrocinio de la DeutscheForschungsgememschaft (DFG). Una versión abreviada del artículo se publica simultáneamenteen el libro compilado por Heraldo Muñozy Joseph S. Tulchin, Latín America in World Polltics(Boulder, Coló.: Westview Press, 1992,2a ed.).

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E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S

concentró en las relaciones con los Estados Unidos o en otros aspec-tos centrales de las relaciones internacionales de la región. Se prestómás atención a los contenidos de la política exterior que al procesode adopción de decisiones, incluyendo las fases de diseño y formula-ción, los actores que intervienen, las negociaciones y la implementa-ción; tampoco se puso demasiado énfasis en la explicación decomportamientos concretos de política exterior de los países de laregión. Es cierto que, como pretendió demostrar una revisión previade este autor (van Klaveren, 1984a: 14-49), habían diversos elemen-tos que parecían disponibles para la elaboración de estudios decarácter más explicativo y comparativo, pero ellos necesitaban sersistematizados e integrados en enfoques más coherentes y compre-hensivos.

Al iniciarse la década de los noventa, el estudio de las políticasexteriores latinoamericanas parece más consolidado. Hay una pro-ducción creciente de libros y, especialmente, artículos en este campo.Cada año, el programa del RIAL publica un informe sobre las princi-pales tendencias del sistema internacional, vistas desde una perspec-tiva latinoamericana, además de una serie de libros que contienen losresultados de las investigaciones llevadas a cabo en el marco de susgrupos de trabajo. Desde 1984, PROSPEL, un centro establecido enChile para el seguimiento de las políticas exteriores latinoamericanas,ha editado una serie de anuarios que incluyen sendos capítulos quecubren más de quince países de América Latina y el Caribe, así comolas relaciones con los principales socios de la región (Muñoz, 1990).Por otra parte, los estudios centrados en países se han ido extendien-do desde los más conocidos casos de Brasil, México, Argentina, Cuba,Chile y Colombia a los menos conocidos casos de Costa Rica, Gua-temala, Uruguay, Paraguay o del Caribe anglófono. Los programasde licenciatura y de postgrado se han desarrollado no sólo en lospaíses con mayor orientación internacional como México, Brasil,Argentina o Chile, sino que también en Centroamérica. Las relacio-nes entre los centros académicos son frecuentes e intensas y hanllevado al establecimiento de redes específicas, que se mantienen conindependencia de las organizaciones de ciencias sociales de caráctermás general en la región o las asociaciones internacionales que seocupan de los estudios latinoamericanos. La mayoría de los esfuerzosen la especialidad son realizados por los propios expertos latinoame-ricanos, aun cuando también hay aportes de autores estadounidensesy, en mucho menor medida, de algunos europeos. Como consecuen-

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cia de esta tendencia, la mayor parte de la literatura en esta área hasido publicada en castellano, lo que ha llevado a una evidente faltade comunicación con la comunidad académica dedicada a los estudioscomparados de política exterior, que tiende a proceder principalmen-te de Norteamérica, Gran Bretaña y el Norte de Europa.

Los estudios de política exterior y de relaciones internacionalesen América Latina pueden ahora ser comparados, en términos deproducción académica y de calidad, a disciplinas tan afianzadas en laregión como la sociología y la ciencia política. Sin embargo, a dife-rencia de lo que sucede con la sociología, este campo disciplinario noestá enfrentado una crisis de paradigmas, por la sencilla razón de quesu evolución se ha caracterizado por el pragmatismo teórico y, engeneral, no ha estado obsesionada por la búsqueda de grandes teoríaso paradigmas, sean marxistas, neomarxistas, funcionalistas o estruc-turalistas.

Las investigaciones sobre política exterior latinoamericana re-sisten la comparación con las que se realizan en otras regiones. Porcierto, los análisis específicamente comparados son limitados y lascontribuciones latinoamericanas han sido generalmente ignoradaspor los especialistas norteamericanos y europeos. Pero esta falta decontacto se debe a la barrera del idioma y, sobre todo, a un persistenteetnocenírismo en este campo. Así, en los Estados Unidos el área dela política exterior comparada paradójicamente no se suele extendermás allá del caso, por lo demás obviamente singular, de la políticaexterior de los Estados Unidos, o a la puesta en marcha de ambiciososproyectos para la elaboración de grandes y costosas bases de datos dealcance mundial, cuya utilidad no parece obvia para los legos y que,en todo caso, no parecen permitir comparaciones elaboradas y refi-nadas. Y, en el caso de los especialistas europeos, América Latinasimplemente parece un área demasiada remota y marginal paramerecer alguna atención en términos de estudios de política exterior.Los especialistas españoles podrían haber representado una excep-ción, pero todavía están intentando establecer el campo en su propiopaís, donde los estudios de política exterior son más escasos que enAmérica Latina. En el resto de Europa, un etnocentrismo distinto alnorteamericano parece haber llevado a los expertos a la idea de quelos países latinoamericanos son tan distintos y peculiares, que elestudio de sus realidades debiera restringirse a los antropólogos o alos economistas políticos que abordan fenómenos tales como el

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capitalismo periférico tardío, la dependencia y el imperialismo nor-teamericano. ,

Durante la década de los setenta los estudios sobre la políticaexterior latinoamericana fueron estimulados por el creciente activis-mo internacional de diversos países de la región y por el surgimientode nuevas tendencias tales como la declinación relativa de la hege-monía de los Estados Unidos, la diversificación de los vínculos exter-nos de América Latina y lo que parecía un impulso creciente eincontenible hacia la autonomía externa de la región. No es unacasualidad que en esa época muchos estudios se hayan concentradoen las posibilidades para la redistribución del poder económico ypolítico en favor de la región en un sistema internacional reformado.

La década de los ochenta interrumpió de manera dramática loque había parecido una clara tendencia hacia el ascenso internacionalde la .región; La confianza en sí misma que había caracterizado a laspolíticas exteriores latinoamericanas durante la década anterior sevio fuertemente erosionada por las severas crisis económicas queafectaron virtualmente a todos los países de América Latina durantelos años ochenta.

Sin embargo, estos retrocesos no llevaron a una declinación dela producción académica en el área de la política exterior. Por elcontrario, los análisis comenzaron a hacerse más sobrios y equilibra-dos. El énfasis se desplazó desde el casi utópico cambio sistémico yde la búsqueda de la autonomía como idea-fuerza, procesos queempezaban a reconocerse como menos claros y más complejos, hacialas variables internas, incluyendo la naturaleza del proceso de formu-lación de la política exterior.

Obviamente, como en otros campos, los estudios de políticaexterior latinoamericana exhiben importantes limitaciones y vacíos.Algunos países han recibido más atención que otros. Las relacionescon los Estados Unidos todavía reciben una atención que a vecesparece monopólica, llevando a una evidente negligencia de otrossocios que ocupan una posición menos dominante pero no por ellopoco significativa en la región, tales como Europa, Japón y los mismospaíses latinoamericanos. Aun cuando se ha registrado un mayorinterés en el proceso de toma de decisiones, los contenidos de lapolítica exterior siguen recibiendo más atención. La separación entrela descripción y la prescripción no siempre es evidente. Las perspec-tivas teóricas son todavía incipientes y, en algunos casos, no repre-sentan más que dos o tres proposiciones implícitas basadas en un

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estudio de caso o la experiencia de un solo país en un períodoespecífico. Sin embargo, estas limitaciones no alcanzan a opacar elsignificativo avance que se ha registrado en este campo en la región;más bien, nos recuerdan las limitaciones que afectan los estudios depolítica exterior en otras regiones y, también, lo nuevo que resultaeste campó en América Latina.

El desarrollo de los estudios de política exterior en AméricaLatina no ha llevado al surgimiento de un enfoque nuevo, singular yespecífico adaptado a la realidad de la región o a los países endesarrollo en general. Obviamente, hay plena conciencia del hechode que las políticas exteriores latinoamericanas operan en contextosespecíficos, que son diferentes a los de otras áreas y que ciertasvariables pueden ser más o menos relevantes para explicarlas. Sinembargo, hay una saludable apertura hacia los principales enfoquesvigentes en otras regiones.

Así, se reconoce que la mayoría de las perspectivas teóricasconvencionales tienen algo que ofrecer para el análisis de las políticasexteriores latinoamericanas. Para citar un ejemplo, si bien es claroque el enfoque de política burocrática respondió a las complejidadesespecíficas del proceso de toma de decisiones estadounidense, tam-bién es útil para explicar decisiones importantes de política exterioren países como Argentina, Brasil o incluso en los pequeños Estados ;centroamericanos. Las perspectivas sistémicas son tan frecuentes enlos estudios latinoamericanos como en los europeos. Las variables deliderazgo son probablemente más relevantes en América Latina queen otras áreas del mundo occidental. Las percepciones y las imágenesson tan importantes en los procesos de toma de decisiones latinoa-mericanos como en Estados Unidos o en Europa. Por otra parte, losintentos de crear modelos especiales de política exterior para elTercer Mundo no han sido exitosos (Korany, 1986: 40), más allá dela creciente falta de validez del concepto mismo de Tercer Mundo yde las dudas sobre su aplicabilidad a los casos latinoamericanos. Losestudios más serios sobre política exterior en los países en desarrollose han apoyado en enfoques y esquemas conceptuales de aplicaciónuniversal en el área de la política exterior comparada. Las reivindica-ciones de algunos autores sobre el surgimiento de teorías específicassobre la política exterior latinoamericana (Drekonja, 1983: 3-23;Tokatlian, 1983: 161-184) tienen más que ver con contenidos yprescripciones que con esquemas explicativos. Además, el enfoque

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de la dependencia, una de las contribuciones más influyentes deAmérica Latina al estudio de las relaciones internacionales, se ocupamás de la explicación de los procesos del desarrollo y del subdesarro-llo en el Tercer Mundo que del proceso de adopción de decisionesen materia de política exterior.

Aun cuando la distinción entre los análisis de política exterior ylos de relaciones internacionales a menudo es confusa y descuidada,también parece válida y apropiada para el caso latinoamericano.Mientras que los primeros se ocupan principalmente de aquelloscomportamientos dentro de un cierto país que son dirigidos o puedenser referidos a su medio externo, los segundos se centran en losprocesos de interacción que comprenden por lo menos a dos unida-des del sistema internacional. De acuerdo a esta distinción, la políticaexterior puede ser vista como una especie de política pública (Nohleny Fernández, 1990: 2-3) y, en consecuencia, considerada como uncampo específico de la ciencia política. El estudio de las relacionesinternacionales, parece diferente, aunque sólo sea porque el marcoen el que opera es distinto al sistema interno y por lo consiguienterequiere de su propia metodología y enfoques.

Sea como fuere, este artículo se concentra en los estudios depolítica exterior en y sobre América Latina y, concretamente, en losanálisis que pretenden entender el proceso de elaboración de lapolítica exterior en la región. Como las decisiones constituyen laexpresión más visible y obvia de la política exterior, este artículotomará en consideración los esfuerzos desplegados para explicarlasen casos concretos. Sin embargo, como las decisiones son sólo partede una totalidad mucho mayor, que incluye pautas de comportamien-to, objetivos, instituciones, estilos, percepciones e incluso no-deci-siones, se hará un esfuerzo para incluir perspectivas teóricas queprocuran tratar otros aspectos del proceso de política exterior.

En el campo de la política exterior comparada, una perspectivateórica es descrita como una orientación general que "postula laimportancia de algún conjunto especificado e interrelacionado devariables para explicar comportamientos de política exterior y queprovee una lógica explicativa que relaciona ese conjunto de variablescon los comportamientos de política exterior" (Hermann y East, 1978:22). Este concepto parece el más apropiado para el estado actual delos estudios de política exterior, ya que la construcción de teoría enesta área tiene todavía un. carácter muy incipiente y se ha avanzado

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más en la explicación de fenómenos más bien singulares y concretosque en comportamientos generales de política exterior. Una perspec-tiva teórica no representa una tipología sobre la totalidad de lapolítica exterior, sino que trata de iluminar decisiones y pautas decomportamiento específicas. Las perspectivas no son exhaustivas nimutuamente excluyentes. En este trabajo pretendemos esbozaraquellas perspectivas que se emplean con más frecuencia en elanálisis de las políticas exteriores latinoamericanas o que parecen másútiles para este propósito. Asimismo, se intentará integrar esas pers-pectivas teóricas en un marco más general.

Un marco para el análisis de la política exterior enAmérica Latina

Se requiere desarrollar un marco analítico general para combinaralgunas de las perspectivas teóricas principales que se han utilizadoen América Latina en el área de la política exterior. Parece intere-sante evaluar si y cómo estas perspectivas distintas pueden integrarsey cómo pueden permitir la acumulación de conocimiento sobre estetema..El marco de análisis sirve también como un modelo de organi-zación-:quepermita:comprobaFrsegún; la forma en que se sitúan sus

- elementos > cómo, podría funcionar/el rproceso-'de política exterior enAmérica Latina. La elaboración de este marco .puede ser útil para la•sistematización de los enfoques existentes y servir para sugerir ogenerar investigaciones futuras, ya que también revela la existenciade áreas en que el conocimiento está ausente o es muy limitado..

El objetivo de todo marco conceptual es identificar las variablesmás importantes para el análisis y sugerir posibles modalidades devinculación entre esas variables. Sin embargo, es importante aclararque este "marco es esencialmente tipológico, en el sentido de quepresenta variables .que pueden afectar potencialmente el compor-tamiento de política exterior. El marco sólo sugiere relaciones entrevariables y comportamientos específicos, pero no avanza hipótesissobre las formas en que esas variables interactúan globalmente. Loselementos básicos de un marco conceptual adaptado a las realida-des de las políticas exteriores latinoamericanas se exponen en elCuadro I.

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Es probable que la clasificación más conocida de las variablesque afectan los comportamientos de política exterior sea aquella quedistingue entre factores externos e internos. Obviamente, no es fácilidentificar fuentes puramente internas en materia de política exte-rior. La creciente importancia de una amplia gama de actores írans-nacionales, la penetración de muchos sistemas políticos por agentesoficiales y no oficiales de otros Estados y el flujo de las comunicacio-nes internacionales, han hecho que la distinción entre factores exter-nos e internos sea menos clara y tajante que en el pasado.

A pesar de todo, se entiende que estos factores transnacionalestienden a ser integrados en el proceso de toma de decisiones internomediante agentes e instituciones locales, y que los mecanismos yprácticas de mediación varían de país a país y de caso a.casq. De estamanera, incluso tomando en consideración estas nuevas fuerzastransnacionales, la distinción s,igue padeciendo válida.

El análisis moderno ha demostrado repetidamente la relevanciade la forma en que funcionan los gobiernos y las sociedades naciona-les para explicar comportamientos de política exterior. El énfasis enlos factores internos ha permitido a los expertos superar las limita-ciones del análisis tradicional de la política del poder, que tendía aconsiderar que los países se comportaban con independencia de lasfuerzas políticas y sociales internas en la búsqueda de interesesnacionales evidentes por sisólos. Esta visión puede representar unaprescripción y recomendación útil para lograr coherencia y continui-dad en la acción externa de un país, pero ciertamente oculta laevidente influencia de los factores internos en la configuración de lapolítica exterior.

Mientras que en la década de los setenta los estudios sobre lapolítica exterior latinoamericana a menudo partieron del supuestode que el comportamiento externo de los países de ía región eraprincipalmente el reflejo o una reacción de hechos que ocurrían enel sisterrja internacional, durante los años,ochenta ,ha ^abip.ó unevidente.cambio desde las fuentes externas a las internas, hasta elpunto que la interrogante planteada por un académico alemán -¿Esla política exterior realmente una política exterior? (Krippendorff,1973)- también parece aplicable para la región.

Obviamente, como nuestro marco pretende ilustrar, cualquieranálisis que eleva los factores internos o externos a la categoría de

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TOMA DE DECISIONES


determinantes primarios y exclusivos de la política exterior estácondenado al fracaso. Las dos categorías de factores no están encompetencia, sino que se complementan. En realidad, la relaciónentre factores internos y externos es de doble vía. La política exteriorde un Estado es la expresión internacional de una sociedad, perotambién sirve para integrar al mundo en esa sociedad (Hill, 1978:22).Algunos temas exhiben una combinación tan compleja de elementosinternos y externos que han sido denominados "intermésticos" (porel inglés intermestic) en la literatura especializada. Sin embargo, pesea que los temas internos se están internacionalizando y los factoresexternos están asumiendo una creciente influencia en la políticainterna, desde el punto de vista analítico la distinción entre fuentesexternas e internas sigue pareciendo útil.

En términos generales, el medio externo de cada Estado com-prende el sistema global, compuesto por todo el resto de los Estados,tanto de manera individual como en una variedad de combinaciones.El sistema global se caracteriza por una situación de interdependen-cia compleja (Keohane y Nye, 1977) e incluye diferentes "regímenesinternacionales", esto es, conjuntos de principios, normas y procedi-mientos de adopción de decisiones que los miembros del sistemautilizan para regular sus comportamientos y resolver de maneracooperativa sus problemas (Krasner, 1982: 186). La noción de siste-ma global también comprende a una variedad de actores no estatales.Estos pueden variar desde organizaciones intergubernamentales, laOrganización de Estados Americanos (OEA) o la Asociación Latinoa-mericana de Integración (ALADI), hasta organizaciones no guberna-mentales (ONGs) como Amnistía Internacional o Greenpeace. Todosestos actores no estatales pueden transferir influencias desde elmedio externo a cualquier sistema de política exterior. Estas influen-cias pueden transferirse de manera indirecta al centro formal de tomade decisiones, gracias a la intermediación de ciertos actores internoso bien por medio de una apelación directa a la opinión públicainterna.

Para facilitar el análisis, puede ser útil diferenciar entre varia-bles sistémicas, que se refieren a características del sistema global quepor definición tienen una naturaleza agregada y variables externasespecíficas, que se refieren principalmente a los atributos y compor-tamientos concretos de países individuales. Aunque esta diferencia-ción es algo nebulosa, corresponde a dos categorías de perspectivas

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teóricas usadas con frecuencia en América Latina: enfoques sistémi-cos y de política de poder.

El medio interno de la política exterior es diferente al medioexterno, aunque sólo sea porque la naturaleza de la política domés-tica es muy distinta a aquélla de la política internacional. Mientrasque en el sistema internacional no hay una fuente normativa única yel poder tiende a ser más difuso y anárquico, en el medio interno laautoridad y los canales para ejecutar las políticas son singulares yrelativamente claros.

Con el fin de entender las políticas exteriores latinoamericanas,se debe hacer una distinción entre tres distintos elementos internos.El primero se refiere a las características del sistema político. Porcierto, este incluye el propio régimen político, esto es, la forma de laorganización política. Sin embargo, como las cuestiones de políticainterna que ocurren dentro de un mismo régimen pueden desempe-ñar también un papel importante en la política exterior y como laevidencia empírica no confirma necesariamente la creencia popularde que hay una fuerte correlación entre regímenes políticos y com-portamientos de política exterior, parece más apropiado usar lanoción más general y neutral de sistema político.

El segundo elemento del contexto doméstico que parece rele-vante tiene que ver con las políticas económicas de los países. Con-siderando que todas las naciones latinoamericanas forman parte delmundo en desarrollo, este elemento se hace equivalente a las estra-tegias específicas de desarrollo que han seguido. Esta variable pareceespecialmente relevante para explicar el comportamiento de políticaexterior en el área de las relaciones económicas internacionales, perotambién permea los temas de orientación más política en la región.La utilización de categorías generales Norte-Sur no parece especial-mente provechosa en este contexto. La noción de países del Sur o delTercer Mundo puede ser atrayente desde el punto de vista político,pero incluye a una agrupación tan heterogénea de Estados que suvalidez analítica se hace muy cuestionable. Los países más influyentesde América Latina se ubican claramente en una categoría intermediaen el sistema económico internacional (Orrego Vicuña, 1979), com-parten muchos de sus valores políticos y culturales con el mundooccidental desarrollado y poseen sistemas políticos y estructurasadministrativas que, con todas sus limitaciones y singularidades, tie-nen más en común con aquéllas de Europa y de Estados Unidos quecon otras áreas del mundo en desarrollo.

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Por otra parte, las estrategias de desarrollo también pueden serespecialmente útiles para explicar las actitudes de los-países latinoa-mericanos hacia los procesos de integración a nivel regional y subre-gional, así como sus posiciones ante negociaciones económicasglobales tales como la Ronda Uruguay del GATT.

La literatura especializada también ha concedido importancia alos factores históricos, culturales y sociales. Aun cuando el impactode estos factores puede no ser evidente en las decisiones cotidianas,ellos pueden conformar un marco de valores y percepciones históri-cas particularmente influyente. Los valores pueden generar deman-das de acción o restringir las opciones disponibles para los actoresque toman las decisiones (Farrands, 1989: 88). Ello ha sucedido amenudo en América Latina, con sus largas tradiciones de nacionalis-mo, percepciones de injusticias o pérdidas territoriales, expectativasde grandeza futura, sentimientos de declinación o temores de margi-nalización. No es fácil identificar con precisión los elementos concre-tos que configuran este aspecto del contexto interno y puede resultarimposible "operacionalizarlos", pero pueden haber pocas dudas sobresu relevancia en la explicación de comportamientos específicos depolítica exterior en la región.

Como en otras áreas del mundo, tanto los procesos de moder-nización como de democratización experimentados por los paíseslatinoamericanos han transformado los sistemas de toma de decisio-nes. Antes de que los países latinoamericanos alcanzaran sus actualesniveles de modernización, los procesos de toma de decisiones en elcampo de la política exterior (así como en la política interna) serestringían normalmente a círculos integrados sólo por unas pocaspersonas informadas en posiciones de autoridad. Sin embargo, laescala de la administración moderna ha cambiado tanto en la regiónque la toma de decisiones se ha hecho mucho más compleja. Dentrodel Poder Ejecutivo, un número creciente de ministerios, agencias yotras entidades buscan influir en muchas áreas de la política exterior.Los Parlamentos no renuncian con facilidad a sus facultades dedecisión, fiscalización y supervisión en este terreno, muchas de lascuales tienen rango constitucional. Como se podía esperar, los mili-tares son actores esenciales en aquellos temas de política exterior queson considerados como sensibles en términos de intereses de segu-ridad nacional. En suma, los altos niveles de centralización y deconcentración del poder adjudicados tradicionalmente a los presi-

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dencialismos latinoamericanos no han impedido la emergencia debatallas burocráticas entre entidades rivales que mantienen sus pro-pios valores y percepciones. Por cierto, la autoridad más alta, esto es,el Presidente de la República, tiene la palabra final en muchas deestas batallas, pero no todos los asuntos son decididos a ese nivel y élo ella pueden limitarse a un papel de arbitro.

Ello no quiere decir que la política exterior en América Latinapueda ser considerada como el mero resultado de las pugnas entreagencias rivales, como lo han sugerido Allison (1971) y Halperin(1974) en el caso de los Estados Unidos. Obviamente, las restriccio-nes externas, los valores compartidos, factores culturales e históricosy la política interna pueden desempeñar papeles muy importantes enla elaboración de la política exterior, proveyendo a veces la continui-dad y la consistencia que el enfoque de la política burocrática tiendea pasar por alto. Sin embargo, pueden haber pocas dudas sobre laimportancia de analizar el papel de los distintos actores que intervie-nen en el proceso de la política exterior, así como los principaleselementos del medio institucional en que ellos operan.

Los actores no estatales también están aumentando su partici-pación en la toma de decisiones en materia de política exterior. Estoscomprenden a los partidos políticos, las asociaciones empresariales,los medios de prensa, grupos de interés y, más recientemente, ONGs,a menudo inspiradas en los modelos de sus contrapartes europeas onorteamericanas. La influyente Iglesia Católica también puede serincluida entre estos actores, al igual que las crecientes denominacio-nes protestantes en la región.

En América Latina, al igual que en el resto del mundo, la políticaexterior está fuertemente influenciada por los recursos o capacidadesque cada actor posee. Conceptos tales como "potencias regionales"(Grabendorff, 1984), "potencias medias" (González, 1983; Mares,1988) o "potencias pequeñas" (Domínguez, 1971) aluden a la existen-cia de importantes diferencias en materia de recursos de políticaexterior. Estas distinciones se basan por lo general en alguna estima-ción gruesa de factores tangibles e intangibles, que son conocidoscomo capabílities en la literatura sobre relaciones internacionales.

Los listados clásicos sobre los recursos de política exteriornormalmente comienzan por factores geográficos como la ubicación,tamaño del territorio y características físicas específicas. Los factoresdemográficos también son tomados en consideración, incluyendo la

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H ST U DI O S I NT H R N A CI O N A.L ES

población total, densidad, estructura demográfica e indicadores rela-cionados. Los factores militares constituyen por .cierto otro recursotradicional de política exterior, si<bien su uso.efectivo ha sido másbien excepcional en la América Latina contemporánea. En términosregionales; estos factores militares han sido importantes para enten-der ia evolución de las disputas territoriales y han conducido acarreras armamentistas.

. Factores económicos tales corno ia posesión oTalta de determi-nados recursos pueden desempeñar un papel importante- en la ela-boración de la -política exterior en América Latina. Las grandesreservas petroleras de México y Venezuela han tenido -un efectoprofundo en sus políticas exteriores, así como la declinante depen-dencia brasileña de este producto ha dejado su huella en las relacio-nes internacionales de ese país. Otros recursos económicos puedenser igualmente influyentes en términos de política exterior. El statusde Brasil como una de las diez economías mayores del mundo (entérminos de su Producto interno Bruto) y su importante potenciaindustrial, objetivamente lo colocan en una posición internacionalmuy distinta a la de Costa Rica o-de su vecino Uruguay. Diferenciasen niveles de-desarrollo pueden1 desempeñar también un:-papel entérminos de política exterior. Países como Venezuela, México, Brasily, en menor medida, Argentina y Chile, dedican algunos recursos a.lacooperación con los países más pobres de Centroamérica y del Cari-be. Por otra parte, sus posiciones e intereses concretos con respectoa las negociaciones económicas globales pueden mostrar importantesvariaciones, tanto entre ellos mismos como respecto de los restantespaíses-de la región.-' •

En un ámbito muy distinto, factores culturales y étnicos puedentener un cierto impacto en la" política exterior de varios países lati-noamericanos. Heterogeneidades étnicas y la presencia o ausenciade conflictos en esta área pueden" restringir o estimular ciertos com-portamientos de política exterior y pueden en sí mismas contribuir adeterminados perfiles.externos. Durante ciertos períodos, las raícesindígenas de México o Perú han tenido repercusiones en el área dela política exterior. Algunos países del Caribe anglófono se sientenmás cercanos a Europa y África que a sus vecinos latinoamericanos.

La manera en que los Estados usan sus recursos de políticaexterior depende de la claridad y consistencia de sus objetivos y de lafuerza y habilidades de sus instituciones en esta área. Venezuela es

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sin duda una potencia regional en términos de sus capacidades, perosu perfil externo es comparable al de países menos dotados en laregión. Colombia ha adoptado generalmente un perfil más bien bajoen su política exterior y pese a una considerable modernización enotros campos de la administración, todavía no logra establecer unservicio exterior verdaderamente profesional. Costa Rica tiene pocosrecursos tradicionales y no dispone tampoco de un servicio exteriorprofesionalizado, pero ha logrado aprovechar con éxito sus condicio-nes políticas y sociales excepcionales en Centroamérica para lograrsus objetivos de política exterior.

Como varios autores han sugerido, los productos de la políticaexterior pueden ser clasificados en diferentes áreas. Al igual que enotras partes del mundo, los países latinoamericanos tienden a respon-der de manera diferente a varios tipos de estímulos externos. Elanálisis diferenciado de cada una de esas áreas temáticas puede serútil para reducir la información disponible sobre el país a proporcio-nes manejables, facilitando así la investigación. La clasificación deFerris (1984) de tres áreas temáticas relevantes en la región -mili-tar/estratégica, desarrollo económico y status/diplomático- pareceun punto de partida apropiado para este análisis.

Como se trata de buscar un marco que no sólo sirva paradescribir las políticas exteriores latinoamericanas, sino que tambiénpermita entenderlas, éste debe abordar de manera especial la cues-tión del cambio de la política exterior. Por un número de razones muydiversas, este tema ha sido extremadamente relevante en la región.Los diplomáticos y otros especialistas siempre destacan la continui-dad de las políticas exteriores de sus países, dirigidas a defenderintereses nacionales que son considerados como sagrados y casiinmutables. Por otra parte, los académicos buscan explicar los cam-bios que detectan en esas políticas exteriores aparentemente inmu-tables o al menos los prescriben.

No es fácil definir el cambio de política exterior. Un destacadoacadémico argentino, Roberto Russell (1990), puso de relieve ladistinción entre cambio de política exterior, que implica un realinea-mienío de un país con respecto a los principales conflictos o fisurasglobales o regionales, y un ajuste de política exterior, que ocasionaalteraciones en el comportamiento de política exterior que sin em-bargo no implican un realineamiento básico. Precisamente el casoargentino parece muy relevante en este contexto debido a las fre-

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cuentes oscilaciones en sus relaciones con los Estados Unidos (Rus-sell, 1987; Tulchin, 1990) y el permanente y altamente simbólicodebate entre los defensores de una política exterior firmementealineada con Occidente y una más orientada hacia los países endesarrollo y América Latina (Milenky, 1978).

Las próximas páginas pretenden proveer un diagrama prelimi-nar de aquellas perspectivas teóricas que pueden encajar en el marcogeneral que ha sido diseñado en este artículo. Cada perspectivapuede aclarar un elemento distinto del sistema, sea concentrándoseen el medio global, en el comportamiento de países específicos, en elcontexto político, en factores económicos internos o en el compor-tamiento de la organización o la política burocrática. Este ejerciciopuede ser útil para construir teorías parciales y puede hacer avanzarnuestro conocimiento sobre la forma en que los sistemas de políticaexterior funcionan en América Latina. Sin embargo, en esta etapaparece prematuro intentar explicar cómo se interconectan estasdistintas perspectivas teóricas. Aun cuando uno de los mejores espe-cialistas en la política exterior comparativa, Michael Brecher (1972,1974), ha intentado establecer estas interconecciones en un casosingular-Israel-, el modelo resultante parece demasiado complejo yformal para ser aplicado a un conjunto de casos. Por otra parte, variasde las perspectivas que se resumirán son todavía demasiado prelimi-nares y básicas como para permitir su integración en un esquemaexplicativo más amplio y ambicioso.

Perspectivas sobre las fuentes externas de la política exterior

Sistema internacional

Los autores latinoamericanos han destacado tradicionalmente laimportancia de las tendencias globales en los comportamientos depolítica exterior (Tomassini, 1989: 27-51). Los factores sistémicosimponen restricciones pero también pueden ofrecer nuevas posibili-dades para la participación de los países de la región en los asuntosmundiales. Este interés en las variables sistémicas explica la relativaabundancia de trabajos que tratan la evolución histórica del sistemainternacional (Boersner, 1982), sus unidades básicas (Estados, orga-nizaciones internacionales de carácter global y regional, corporacio-

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nes transnacionales, otros actores no estatales, etc.) y la distribuciónde los recursos económicos y políticos a nivel global (Lagos, 1963;Silva Michelena, 1979).

Obviamente, el supuesto del que parten estos estudios es queAmérica Latina es extremadamente sensible a su medio externo yque su comportamiento hacia otros países tiende a ser una reaccióna estímulos que se originan más allá de sus fronteras.

Normalmente se parte de la base de que la variable sistemainternacional tiene un efecto particularmente negativo en la región.En la esfera económica, estos efectos adversos fueron analizados apartir de la década de los cincuenta mediante el enfoque estructura-lista, desarrollado principalmente por expertos asociados a la Comi-sión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Inicial-mente, este enfoque puso énfasis especial en el deterioro de lostérminos del intercambio que afectaban a los principales productosde exportación de América Latina, tendencia a la que se imputó engran medida los crónicos problemas de balanza de pagos que experi-mentaba la región y sus bajas tasas de crecimiento. Posteriormente,este enfoque se fue extendiendo para evaluar los efectos de otrasvariables externas sobre la periferia capitalista, tales como la inver-sión extranjera directa, la dependencia financiera y la brecha cientí-fico-tecnológica (CEPAL, 1969; Prebisch, 1978, 1981; Sunkel y Paz,1970). De acuerdo al análisis de la CEP AL y de sus seguidores, estastendencias sistémicas podían superarse mediante una estrategia deindustrialización basada en la sustitución de importaciones, la inte-gración regional, la promoción de las exportaciones de manufacturasy de otras exportaciones no tradicionales y, por supuesto, la reformadel orden económico internacional. Como se puede observar, todasestas estrategias e instrumentos repercuten directamente en el cam-po de la política exterior.

Han pasado muchos años desde la elaboración de las teoríasiniciales de la CEPAL y de sus seguidores. En realidad, el modelo desustitución de importaciones surgido de este enfoque parecía agota-do en los comienzos de la década de los noventa. Los procesos deintegración distaron mucho de colmar las grandes expectativas quedespertaron en el momento de su establecimiento y han sido redise-ñados con el fin de adecuarse más hacia las estrategias de aperturaexterna seguidas ahora en la región. Aun cuando países como Brasilhan logrado agregar valor a sus exportaciones, no parece tan claro

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que esta mayor concentración en productos manufacturados les ga-rantice una situación más satisfactoria en términos de comercioexterior que la de países como Chile, que se ha seguido especializan-do en la exportación de productos primarios, aunque sobre una basemucho más diversificada que antes. La misma CEPALestá modificandosu pensamiento de una manera gradual y sutil, como lo revela unconocido informe que asume las veces de un nuevo manifiesto(CEPAL, 1990). Este informe, que lleva la impronta del notable yprematuramente fallecido economista chileno Fernando Fajnzylver,representa un esfuerzo para aportar nuevos elementos a las estrate-gias de desarrollo de América Latina, que incorporan la experienciade otras regiones que han sido capaces de superar los impedimentosexternos señalados por los autores de la región. Como se podíaesperar, las experiencias del Sudeste asiático han tenido una ciertainfluencia en esta área, pese al hecho de que la comparación entrelos procesos de desarrollo del Sudeste asiático y de América Latinaes complicada y en ocasiones no se hace con el rigor necesario(Gereffi, 1989).

También se ha hecho presente en América Latina un ciertointerés en el debate sobre el surgimiento de los megabloques, que enmuchos círculos se da como cierto, pese a la. evidencia contradictoriaque hay al respecto (Vernon, 1990). Las percepciones sobre la casiinevitabilidad de esta tendencia más bien ambigua explica el entusias-mo con el que muchos líderes y expertos de la región han recibido lapropuesta para el establecimiento de una zona de libre comercio quecomprenda a todo el hemisferio occidental. Algunos parten del su-puesto de que la integración en un bloque económico dominado porlos Estados Unidos es la única alternativa disponible para la región,pese a la considerable diversificación de los mercados externos y delas fuentes de las inversiones directas que exhiben países comoArgentina, Brasil, Colombia o Chile. Asimismo, se ha prestado algunaatención al papel de la región en los nuevos procesos de globalizacíónde la producción, cadenas productivas y redes de exportación y decolocación de bienes, pero debe reconocerse que estos temas hanatraído más la atención en los Estados Unidos (Gereffi y Wyman,1990), que en América Latina, donde los antiguos paradigmas -seanestructuralistas, marxistas o neoliberales- son particularmente per-sistentes.

El enfoque de la dependencia puede también ser consideradocomo una perspectiva sistémica. Ha sido utilizado como un marco

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amplio y general para describir y explicar el subdesarrollo económicode la región y sus múltiples repercusiones en la esfera social y política.Se trata de un enfoque sobre la teoría del desarrollo, económico ypolítico, y la economía política internacional, que no aborda demanera central el área de la política exterior. De hecho, hay muypocas referencias a temas de política exterior en los escritos latinoa-mericanos sobre la dependencia y los pocos que se pueden encontrarson extremadamente amplios y no se expresan en términos de pro-posiciones generales que relacionan dos o más variables.

Pese a ello, este enfoque ha tenido un impacto claro en losestudios y la práctica de la política exterior. Por una parte, ha puestoénfasis en el papel desempeñado por las élites en las sociedadesdependientes que están estrechamente vinculadas con los gruposcentrales de la economía mundial y que, según este enfoque, ejercenuna función dominante en la esfera económica y política de estassociedades. Los autores identificados con este enfoque también hanllamado la atención sobre los efectos de las inversiones extranjeras,consideradas como medios para penetrar los sectores más estratégi-cos y dinámicos de las economías latinoamericanas, una noción quefue muy influyente en las políticas de nacionalización seguidas duran-te los años setenta. La perspectiva de la dependencia se ha concen-trado igualmente en fenómenos tales como las relaciones comercialesasimétricas, el endeudamiento externo, la cooperación y los progra-mas de entrenamiento militar y los intercambios educacionales yculturales, considerados a menudo como instrumentos para penetrarlas sociedades latinoamericanas.

Por otra parte, el enfoque de la dependencia ha permeado laspercepciones sobre la economía mundial de élites políticas e intelec-tuales muy influyentes en la región. En sus versiones más extremas,crudas y simplistas, esta perspectiva ha llevado a la convicción de queel subdesarrollo latinoamericano es una consecuencia directa deldesarrollo de las economías ricas y que sólo puede ser superadomediante el cambio revolucionario (Frank, 1967; Dos Santos, 1978).En sus versiones más refinadas, ha postulado que la dependenciaestructural de América Latina con respecto a los capitales y mercadosexternos restringe y distorsiona el desarrollo capitalista en la región,pero no lo hace imposible (Cardoso y Faletto, 1969; Muñoz, 1978 y1981).

Inevitablemente, los cambios recientes que se han producido enel sistema internacional y el acelerado desarrollo que están experi-

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mentando algunos países asiáticos están disminuyendo la importanciade este enfoque en la región, aun cuando sigue prevaleciendo enalgunos círculos políticos e intelectuales.

En el ámbito político, la mayoría de los especialistas en el áreade la política exterior latinoamericana se ha centrado en variablessistémicas tales como la evolución de la bipolaridad a la multipolari-dad, el equilibrio estratégico global, el surgimiento del Tercer Mundoy los cambios en la distribución de los recursos en el sistema global(Wilhelmy, 1988:221-315).

Más recientemente, la atención ha cambiado hacia el impactode la Peresíroika, la caída del régimen comunista y la disolución de laUnión Soviética, los cambios en Europa Central y del Este y, porcierto, el debate sobre el papel de los Estados Unidos en el nuevosistema internacional. De acuerdo a un conocido académico brasile-ño, el fin del conflicto tradicional Este-Oeste puede perjudicar laposición internacional de América Latina, debido a que implicaríauna menor prioridad para la región (Jaguaribe, 1989), conclusión queno deja de ser irónica a la luz de los grandes esfuerzos que hicieronlos intelectuales y políticos de la región para desvincularla del con-flicto Este-Oeste, Este mismo autor se ha interesado particularmenteen evaluar el margen de maniobra o de "permisividad" que los cambiosen el sistema internacional permiten a América Latina, llegando a laconclusión de que sólo los países más viables (categoría más biensubjetiva y que el autor tiende a hacer equivalente al tamaño) puedenlograr un mayor grado de autonomía (Jaguaribe, 1979).

Los análisis sistémicos en América Latina suelen concluir quelos países de la región son extremadamente vulnerables a las variablesexternas. La evidencia es, sin embargo, algo contradictoria. Por unaparte, incluso un país tan dotado de recursos como Brasil no halogrado resistir las presiones de los Estados Unidos para modificarvarios aspectos de su política industrial en materia de computación,que fue en su origen altamente proteccionista (Hirst y Soares deLima, 1990:107). Por la otra, las políticas exteriores de los fuerte-mente vulnerables países de Centroamérica demostraron hacia finesde la década de 1980 las posibilidades dé aumentar su margen demaniobra en el proceso de paz regional (Eguizábal y Rojas, 1989:67).

Tampoco es tan claro que esa vulnerabilidad sea un rasgoespecífico de las políticas exteriores de los países latinoamericanos ode otras áreas en desarrollo. De hecho, los procesos de toma de

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decisiones de muchos países del mundo están fuertemente afectadospor factores externos, más como consecuencia de la permeabilidaddel Estado-nación moderno (De Haven, 1991) que de una situaciónde dependencia estructural. Así como Brasil ha tenido que enfrentarpresiones para modificar algunos de los aspectos de su política co-mercial, la Comunidad Europea (CE) está enfrentando una presiónenorme para alterar su Política Agrícola Común y la industria japo-nesa se ve obligada a firmar acuerdos de restricción de sus exporta-ciones a los Estados Unidos y Europa.

El caso cubano ilustra otro efecto del juego de las variablessistémicas, en la medida en que una gran parte de su activismo externo(Domínguez, 1989; Erisman, 1985) durante las décadas anteriores sedesarrolló en función del conflicto Este-Oeste. Esto no significaseñalar a Cuba como un peón de los intereses soviéticos o un Estadosubordinado, sino que destacar que su política exterior aprovechótodas las oportunidades de la divisoria Este-Oeste con el fin dealcanzar sus intereses de seguridad e ideológicos. Sin embargo, loscambios internacionales recientes han demostrado la vulnerabilidadextrema del país y las limitaciones de una estrategia externa basadaen virtualmente un solo elemento, que ponen en duda los elogios querecibió la política exterior cubana de parte de muchos académicosdurante los años recientes.

Los enfoques que tienden a ver a América Latina como unsubsistema regional dentro del sistema global también pueden serconsiderados como sistémicos, pese a sus grandes diferencias con losenfoques anteriores. Diversos autores han identificado a AméricaLatina como un subsistema regional caracterizado por la existenciade un conjunto de Estados geográficamente próximos que se relacio-nan intensamente entre sí, que comparten un sentido de identidadregional y que son vistos en esa forma por otros actores externos(Atkins, 1989:23-50; Mols, 1985:79-81). Las inferencias que puedenderivarse de esa proposición general son muy variadas. Algunosautores estiman que las políticas exteriores latinoamericanas sonbásicamente similares, en el sentido de que sus objetivos y políticasconcretas coinciden. Otros, sin dejar de reconocer la existencia deelementos comunes, también prestan atención a las diferencias en loscomportamientos externos. Sea como fuere, es evidente que la acti-vidad más intensa de las políticas exteriores de la gran mayoría de lospaíses latinoamericanos tiene lugar a nivel regional. Se trate de

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problemas de seguridad o de iniciativas de cooperación, el ámbitopreferente y principal de actuación de los países latinoamericanossigue siendo el regional.

Durante los últimos años algunos autores han empezado aabordar las tendencias hacia la diferenciación que se han hechopresentes en América Latina. Carlos Rico (1986: 51), por ejemplo,ha destacado las crecientes diferencias que se observan en materiade orientación externa entre las partes Norte y Sur de AméricaLatina, especialmente en lo que toca a sus relaciones económicas conlos Estados Unidos y las opciones que se les abren en términos de ladiversifícación o concentración de sus vínculos externos. Sin embar-go, las tendencias hacia la diferenciación dentro de la región sontodavía más complejas. En términos de temas económicos interna-cionales, en los comienzos de la década de los noventa Chile tienemás en común con México que con su vecino Perú o Brasil. Losalineamientos tampoco coinciden con los esquemas formales deintegración. Aunque Argentina es un miembro pleno y muy activodel MERCOSUR (Mercado Común del Sur, formado por Argentina,Brasil, Paraguay y Uruguay), sus. posiciones económicas externastienen mayor similitud con las de Chile (que no es miembro de laagrupación) que con aquellas de su socio brasileño. Y, pese a más deveinte años de participación en el Grupo Andino, los interesesexternos de Venezuela tienen poco en común con aquellos de Perúo Bolivia.

En general, los enfoques sistémicos han ofrecido aportes valio-sos para el estudio de las relaciones internacionales de AméricaLatina, especialmente porque han demostrado la sensibilidad y vul-nerabilidad de la región frente a las variables externas. Sin embargo,por su propia naturaleza, esta perspectiva puede llevar a un ciertodesconocimiento de las posiciones y funciones ampliamente distintasque cada país latinoamericano ocupa en el sistema internacional, asícomo de las variables internas que inciden en su comportamientoexterno.

Es importante subrayar asimismo la necesidad de actualizarrápidamente las perspectivas sistémicas, tanto económicas como po-líticas, a la luz de los impresionantes cambios que se están registrandoa nivel global. Aunque se están desarrollando esfuerzos en esa direc-ción, algunos enfoques latinoamericanos todavía parecen muy ancla-dos en supuestos cuya vigencia actual es altamente cuestionable.

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Política del poder

En una revisión de la literatura sobre las relaciones interamericanas,Jorge Domínguez (1978: 104-106) identificó la existencia de unaperspectiva "estratégica" en el análisis de la política exterior latinoa-mericana, que se caracteriza por su orientación estratégica, racionaly calculadora, por su tendencia a considerar al Estado como un actorunificado y racional y por su énfasis en el conflicto internacional. Esteenfoque de política del poder, que se desarrolló inicialmente enEstados Unidos y Europa, sigue gozando de bastante popularidad enAmérica Latina. Lo que es más importante, las percepciones depolítica del poder todavía tienen considerable peso entre los diplo-máticos y otros actores que intervienen en la formulación de lapolítica exterior en la región.

El enfoque de la política del poder considera a las acciones deotros países como los principales factores condicionantes de lasdecisiones de política exterior. A su vez, los recursos o atributosnacionales de los Estados -especialmente sus capacidades militares,materiales o intelectuales- son vistos como los factores internospredominantes que influyen en sus políticas concretas. De acuerdo aeste enfoque, los países pueden y, en realidad, deben, actuar conindependencia de las fuerzas sociales y políticas internas en la bús-queda de intereses nacionales que parecen evidentes: la protecciónfísica de sus territorios y ciudadanos, el desarrollo económico y elbienestar de la población, el equilibrio regional del poder, etc. En lasversiones más clásicas de este enfoque, se considera que las motiva-ciones de los actores se derivan principalmente de una preocupaciónpor la preservación o aumento de la seguridad de un Estado y que laselección de la decisión se basa en el cálculo racional. En consecuen-cia, queda poco lugar para el análisis de factores políticos internos,considerados a menudo como espúreos, o de estructuras organizati-vas o procesos de selección que no se reducen a las alternativasracionales.

Los análisis tradicionales de equilibrio de poder caen dentro deesta descripción general. Según éstos, América Latina es un escena-rio típico de competencia regional, en que países como Argentina yBrasil rivalizan en la Cuenca del Plata o en Atlántico Sur, México yVenezuela compiten por influencia en América Central o el Caribe,

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y Chile procura proyectarse hacia el Pacífico Sur (Bailey, 1967; Burr,,1967; Atkins, 1989:13-47). Asimismo, se estima que la competenciaentre las potencias mayores de la región afecta a los Estados vecinosmás pequeños como Bolivia, Paraguay, Suriname o los países cen-troamericanos, cuyos sistemas económicos y políticos son relativa-mente permeables a esas influencias externas. Por otra parte, desdela perspectiva de los Estados pequeños, las rivalidades entre susvecinos mayores pueden ser aprovechadas para maximizar objetivosde política exterior, previniendo amenazas de anexión en el pasadoy proveyendo fuentes de ayuda, beneficios comerciales y tambiénapoyos políticos en el presente.

Una tendencia clara hacia la adopción de nuevas formas decooperación económica y política en América Latina (van Klaveren,1984b), ha cuestionado varios de los supuestos de los enfoquestradicionales de política de poder, que en realidad se derivaban delsiglo pasado. Argentina y Brasil han establecido uno de los esquemasmás ambiciosos de cooperación en la región (Mármora, 1987; Mone-ta, 1988); México y Venezuela participaron conjuntamente en elGrupo de Contadora y han desarrollado mecanismos especiales decooperación en Centroamérica; Argentina y Chile están alcanzandoniveles inéditos de cooperación y de integración física. Estos datosno cuestionan tanto los enfoques de equilibrio de poder, que aúntienen vigencia en áreas tales como el abastecimiento y producciónde armamentos, sino más bien los supuestos de conflicto y rivalidadinexorables en que muchas veces se basan. Estos supuestos han sidoelaborados por las escuelas geopolíticas de origen tanto militar comocivil. Aunque la contribución de estos enfoques al análisis científicosuele ser poco significativa, ellos han sido muy influyentes en laformación de imágenes y percepciones de política exterior en laregión (Child, 1979; Kelly y Child, 1988). Sería ingenuo subestimarla persistencia de rivalidades nacionales o la supresión de hipótesisde conflicto en América Latina, pero es obvio que las relacionesintrarregionales combinan elementos de cooperación y de conflictoy que las primeras parecen estar en alza en América Latina.

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Perspectivas sobre las fuentes domésticas de la políticaexterior

Sistema político

La extensión y alcance de los procesos de democratización que sefueron sucediendo en América Latina a lo largo de la década de losochenta ha llevado a varios autores a centrar su atención en elimpacto del cambio político y, concretamente, del cambio de régi-men, en la política exterior.

Se ha prestado especial atención a la relación entre la forma deorganización política y la política exterior de un determinado país.Como cabía esperar, la principal distinción que se ha hecho en estaárea es entre regímenes democráticos y autoritarios, con el fin dedeterminar si las diferencias en los regímenes políticos pueden corre-lacionarse con diferencias en las políticas exteriores.

En América Latina la relación entre régimen político y políticaexterior ha sido explorada en forma diacrónica, mediante la compa-ración de un mismo país bajo diferentes regímenes. Los estudiossincrónicos son menos frecuentes, aunque algunos esfuerzos inicialestienden a confirmar las conclusiones ofrecidas por los análisis diacró-nicos (de Carmargo y Vásquez Ocampo, 1988: 357-397).

Varios autores han investigado los principales cambios en lapolítica exterior brasileña después del derrumbe del régimen demo-crático en 1964. Hay consenso en torno a la conclusión de quedurante los primeros años del nuevo régimen autoritario se produjoefectivamente una ruptura con el pasado, que llevó a la adopción deuna política pasiva, caracterizada por una posición ideológica y unalineamiento intenso con los Estados Unidos (Tyson, 1975; Hirst,1984:176-178). Sin embargo, y esto parece particularmente intere-sante, el abandono de la política independiente y tercermundista delos últimos gobiernos democráticos no fue definitivo. Aun cuando elrégimen autoritario mantuvo sus características básicas, a comienzosde los años setenta el Brasil retomó su política exterior activista,caracterizada por su pragmatismo y adaptabilidad a los cambiosexternos y su perfil independiente. Como Hirst y Soares de Lima(1989: 64) han demostrado, durante los últimos gobiernos militaresse forjó un nuevo consenso respecto de algunos temas centrales depolítica exterior, que fue articulado por lo que estas autoras identifí-

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can como una coalición amplia y flexible formada por los diplomáticosde Itamaraty, segmentos del sector militar y algunos grupos políticos.Este consenso se expresó sobre todo en algunas áreas de las relacio-nes con los Estados Unidos, en la adopción de una posición másneutral ante el conflicto Este-Oeste y un nuevo énfasis en las rela-ciones con el resto de los países latinoamericanos. Sin perjuicio dealgunos cambios de estilo, este consenso de política exterior fuemantenido después de la inauguración de la Nova República y losprimeros años del nuevo gobierno democrático. Ahora bien, la pro-funda crisis económica y política que ha afectado a Brasil durante losúltimos años también ha erosionado este consenso y, en particular,ha reducido el margen de maniobra de la política exterior. En suma,la relación que se puede establecer en el caso brasileño entre régimenpolítico y política exterior es particularmente compleja y en modoalguno unívoca.

El caso de Chile, un país que sufrió un cambio particularmenteviolento de régimen en 1973, ha sido estudiado desde una perspectivasimilar (Muñoz, 1986; Wilhelmy, 1979). Es claro que la instalación deun régimen militar condujo a profundos cambios en la política exte-rior y que la restauración democrática de 1990 tuvo un alcancecomparable. Sin embargo, no todas las áreas de la política exteriorfueron afectadas en la misma medida. Así, los cambios fueron másevidentes en el área político-diplomático, donde una política activa,dinámica y pluralista fue reemplazada por una posición ideológica ydefensiva, que tuvo que enfrentar un rechazo generalizado a ladictadura y un intenso aislamiento político. Sin embargo, el cambiofue menos evidente en el área estratégica, donde las percepciones yposiciones tradicionales se mantuvieron inalteradas, especialmentecon respecto a los intereses y disputas territoriales. Por otra parte, elcambio de régimen de 1973 condujo a modificaciones muy significa-tivas en las posiciones tradicionales del país con respecto a los pro-cesos de integración regional o las negociaciones comerciales, que ensu mayoría han sido mantenidas por el nuevo gobierno democrático,básicamente porque también se han conservado los elementos cen-trales de la política económica. Algunas investigaciones recientessobre la política exterior del Uruguay aportan conclusiones similares.Un autor afirma que la recuperación de la democracia en ese paísllevó a la introducción de ajustes más que de cambios profundos enmateria de política exterior (Lujan, 1991: 363), una conclusión quetambién se podría aplicar al caso de Paraguay (Simón, 1990: 37-54).

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El caso argentino es asimismo muy interesante en este contexto.Hay pocas dudas sobre la influencia que tuvo la naturaleza delrégimen en el desencadenamiento de la guerra de Malvinas (Tulchin,1987) o en el agravamiento de una disputa fronteriza con Chile cuatroaños antes. También es claro que la instalación de un nuevo régimendemocrático en 1983 llevó a cambios profundos en la política exteriorde Argentina. Sin embargo, sería erróneo inferir de esta evidenciauna correlación estricta entre tipo de régimen y política exterior,aunque sólo sea porque el mismo régimen autoritario alteró suspolíticas, tal como había pasado antes entre los regímenes democrá-ticos. Además, el mismo gobierno que siguió una política claramenteagresiva frente a Chile y Gran Bretaña, impulsó una política deacercamiento hacia el Brasil, sentando las bases para.la cooperaciónactual entre los dos países (van Klaveren; 1990: 22). En realidad,como lo señala Russell (1988: 151), la política exterior argentina haestado-condicionada por un conjunto de factores-históricos y cultu-rales, que Tío pueden serreducidos alos regímenes-políticos que haconocido el país.

En Perú, el establecimiento de un régimen autoritario a finesde la década de 1960 llevó a cambios importantes en la políticaexterior (Jaworski, 1984), que en una cierta medida fueron abando-nados por el nuevo régimen democrático instalado en 1980. Sinembargo, los mismos cambios que se registraron bajo cada régimensugieren que estas modificaciones tenían más que ver con las estra-tegias de desarrollo y con factores políticos e ideológicos que con eltipo de régimen.

Los casos latinoamericanos parecen confirmar la necesidad deevitar generalizaciones simplistas sobre la relación entre tipo derégimen y política exterior. Los regímenes autoritarios pueden versetentados a extrapolar sus prácticas y estilos internos al área externa,pero también pueden mostrar moderación y apertura hacia el exte-rior e impulsar políticas cooperativas. Los regímenes democráticospueden ser conciliadores, pero también pueden verse tentados aexacerbar conflictos externos para obtener beneficios de políticainterna. El cambio de régimen puede explicar algunas modificacionesde política exterior, pero también puede tener poco impacto en esaárea. Los gobiernos democráticos suelen tener ventajas para seguirpolíticas exteriores activas, pero también pueden enfrentar nuevosproblemas de gestión en esa área.

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Más allá de los casos relativamente extremos de cambio derégimen, es obvio que el contexto político interno de un país tiene unimpacto importante en la política exterior. Las interacciones entrepolítica interna y política externa son evidentes en un país comoMéxico, donde tradicionalmente se ha usado la política exterior paraalcanzar objetivos de política interna (Pellicer, 1981: 91), relaciona-dos sobre todo con el mantenimiento del legado y de la simbologíarevolucionarias y el apoyo de sectores de la izquierda. Colombiaofrece otro ejemplo ilustrativo de la a veces compleja interacciónentre la política doméstica y la política externa. Fernando Cepeda(1985) ha explicado la relación existente entre el proceso de pazcolombiano y las posiciones de ese país frente al conflicto centroa-mericano. Por otra parte, situaciones de intenso conflicto internacio-nal pueden hacer que las cuestiones de política exterior pasen a sercentrales en el debate político, como ha sucedido en varios casoscentroamericanos.

Estrategia de desarrollo

Los factores económicos han tenido tradicionalmente una incidenciadirecta en el comportamiento de política exterior en América Latina.Como Coleman y Quirós-Varela (1981: 40) han sugerido: "paraAmérica Latina, donde los líderes políticos son juzgados por suhabilidad para articular objetivos para la transformación económicanacional así como por su habilidad para producir esos cambios, laelaboración de la política exterior inevitablemente es en gran medidauna función de las exigencias de la política de desarrollo".

Las estrechas relaciones entre la estrategia de desarrollo eco-nómico y la política exterior han sido destacadas en estudios de casossobre distintos países. Mario Ojeda (1976: 4-5) ha señalado quedurante un largo período la política exterior de México desempeñóel papel de "promotora externa del crecimiento del país, ya fueraproyectando en el exterior la nueva imagen de estabilidad y progresode México..., o actuando como 'palanca' de negociación para unmejor tratamiento a los productos de exportación y para la aperturade nuevos mercados para éstos". Los cambios que se están observan-do en la política exterior mexicana confirman esta afirmación. Lanegociación por parte de México de un acuerdo norteamericano delibre comercio con Estados Unidos y Canadá constituye una dimen-

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A. van Klavcren / Entendiendo las políticas exteriores...

sión central de la política exterior actual de México, que refleja a suvez un cambio muy profundo en su estrategia de desarrollo.

El caso de Brasil es similar. La política exterior fue vista tradi-cionalmente en ese país en términos de su contribución a la estrategiainterna de desarrollo (Schneider, 1976:40; Lafer, 1977). Los modelosde desarrollo seguidos en el país han ido dejando sus huellas en lapolítica exterior. A la vista de esta evidencia, se puede esperar que labúsqueda de una nueva estrategia de desarrollo en el país lleve a unarevisión de varios aspectos de su política exterior, especialmente enel área económica.

En Chile, la adopción de un modelo económico orientado haciael mercado mundial ha llevado a nuevos énfasis en materia de políticaexterior. Si anteriores gobiernos democráticos depositaron grandesexpectativas en la reforma del orden económico internacional yabrazaron con entusiasmo el credo desarrollista de los años sesentay setenta, ahora el país está más interesado en promover el librecomercio y atraer inversiones extranjeras. En Argentina pasa lomismo. Ciertamente no es una casualidad que los primeros dosministros de Relaciones Exteriores del gobierno de Menem hayansido economistas. La casi desesperada búsqueda de una nueva estra-tegia de desarrollo y de la estabilización económica de Argentina hallevado a un cambio muy claro en sus prioridades externas, pese a laresistencia de gran parte de la oposición y no pocos seguidores delpartido en el poder.

Las estrategias de desarrollo también han tenido un impactoimportante en los procesos de integración regional y subregional enAmérica Latina. No podría ser de otra manera, considerando lainfluencia de modelos económicos concretos en la conformación deesos procesos. En su concepción original, el Grupo Andino puede servisto como una expresión muy fiel y completa de las estrategias dedesarrollo que estuvieron en boga en los años sesenta (Salgado,1991). El retiro de Chile del Grupo en 1976 tuvo poco que ver con lanaturaleza autoritaria del gobierno que tomó la decisión o con susinclinaciones políticas; fue una consecuencia directa de lo que sepercibió como una incompatibilidad entre las nuevas concepcionesque comenzaban a aplicarse en ese país y aquellas que servían de baseal Grupo Andino. La percepción de incompatibilidad puede habersido algo exagerada en ese momento, pero llama la atención de queel nuevo gobierno democrático ha excluido la opción de regresar alGrupo.

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Factores históricos y culturales

Aunque la historia y la cultura representan categorías extremada-mente amplias que no se prestan con facilidad a cualquier forma de"operacionalización", es obvio que tienen una fuerte influencia en lapolítica exterior. Correctas o incorrectas, las interpretaciones y mitoshistóricos permean las percepciones de los actores de la políticaexterior y gozan de enorme popularidad en la opinión pública gene-ral.

Los factores históricos y culturales han sido cruciales en lageneración de los sistemas de creencias, las imágenes y los prismas"actitudinales" de las élites de política exterior en América Latina.Varios autores (Moneta, 1986: 3; Tulchin, 1990: 166-167; Escudé,1988: 261-280) han destacado la persistencia de imágenes distorsio-nadas entre las élites que intervienen en la política exterior argentinacon respecto a la relevancia objetiva del país, su proyección interna-cional y su capacidad para actuar en el exterior. Durante la guerra delGolfo varios partidos que integran la coalición de gobierno en Chile,apoyados por intelectuales y hasta por algunos estudiosos de lapolítica exterior, criticaron a la Cancillería por su reticencia a adoptarun papel de liderazgo en la mediación entre las partes en conflicto.Comprensiblemente, en vista del fracaso de personalidades tan cali-ficadas como el Secretario General de las Naciones Unidas, el Presi-dente Mitterrand y el Papa Woytila, el gobierno chileno fue losuficientemente prudente como para ignorar esas críticas y recordarel papel modesto que un país como Chile puede desempeñar en losasuntos mundiales. En términos más serios, Wilhelmy (1979) haidentificado la existencia paralela de tres subculíuras distintas depolítica exterior en Chile, según sus percepciones sobre la posicióninternacional del país y la evaluación de su papel en los asuntosregionales y mundiales.

El nacionalismo argentino ha sido alimentado por percepcionesde mutilaciones territoriales que no parecen justificadas en términoshistóricos (Escudé, 1987) y que tampoco parecen muy relevantespara un país que no ha sido capaz de poblar su vasto territorio austral.Sin embargo, ningún gobierno argentino podría desconocer esaspercepciones históricas. Paradójicamente, en Chile, uno de los su-puestos beneficiarios de las pérdidas sufridas por Argentina, laspercepciones sobre despojos territoriales y rivalidades históricas noson muy diferentes y también tienen gran arraigo en una opinión

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pública fuertemente nacionalista. Sin embargo, ello no significa laexistencia de un determinismo histórico en este campo. Por el con-trario, la decisión del gobierno de Alfonsín de llamar a un plebiscitovoluntario en 1984 para aprobar el tratado de paz que puso fin a ladisputa territorial más seria con Chile representó un paso valerosoque permitió romper con una tradición de hostilidad y desconfianzamutuas, que ha permitido una intensa cooperación entre los dospaíses.

La historia también ha jugado un papel relevante en paísescomo Perú, Bolivia y Ecuador. Uno de los diplomáticos peruanos másinfluyentes de las últimas décadas, Carlos García Bedoya, destacó ensus escritos el trágico impacto de la derrota de su país en la Guerradel Pacífico y el largo camino que tuvo que recorrer para reconstruirun sentimiento de unidad nacional y establecer una nueva persona-lidad internacional que superara las "hipotecas" del pasado (GarcíaBedoya, 1981:52 y sgtes.). Las relaciones del Perú con Chile todavíaestán influenciadas por el resultado de esa guerra del siglo xix y,especialmente, las pérdidas territoriales que le significó. En Bolivia,durante cien años la búsqueda de una salida al mar por territorios quehoy pertenecen a Chile ha constituido uno de los objetivos básicosde la política exterior, aun cuando lentamente comienzan a perfilarseotras prioridades (Barrios Morón, 1990). La aspiración ecuatorianaa un vasto territorio amazónico que hoy pertenece al Perú constituyeasimismo un tema dominante de la política exterior ecuatoriana.

En un sentido más positivo, las percepciones brasileñas defutura grandeza y su aspiración a alcanzar el status de potenciamundial (Schneider, 1976) también han desempeñado un cierto pa-pe] en su política exterior, como lo han demostrado sus ambicionestradicionales para obtener un puesto permanente en el Consejo deSeguridad de las Naciones Unidas. Sin embargo, hay que precaversecontra los determinismos históricos. Durante los años ochenta Brasilmoderó sus pretensiones globales y también abandonó su reticenciatradicional hacia una cooperación más estrecha con América Latina,adoptando una política activa hacia la región.

Las intervenciones externas que sufrió México durante el siglopasado y comienzos del actual y su relación traumática con losEstados Unidos explican en gran medida la política introvertida quesiguió hasta la década de los sesenta, así como su firme adhesión alprincipio de no intervención. Sin embargo, el efecto de estas percep-

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clones históricas ha tendido a decrecer durante las últimas décadas yMéxico desempeña ahora un papel en los asuntos regionales y mun-diales que parece congruente con su potencial.

Diversos países latinoamericanos exhiben importantes tradicio-nes de política exterior que persisten hasta ahora. Venezuela ha sidodurante largo tiempo un ferviente promotor de la democracia repre-sentativa en la región, siguiendo una tradición iniciada por el exiliovenezolano durante la dictadura de Pérez Jiménez que se convirtióen política oficial durante el gobierno del Presidente Betancourt.México, por el contrario, ha insistido siempre más en el principio deno intervención, como consecuencia de su propia historia y, también,su peculiar sistema político. Costa Rica ha basado su política exterioren su tradición democrática singular y su imagen como país modelo.En cambio, la política exterior argentina suele caracterizarse por unafuerte discontinuidad y frecuentes cambios, aun cuando algunosanalistas cuestionan esta visión (Puig, 1988).

En todo caso, los factores históricos desempeñan un papelimportante, pero pueden experimentar cambios como lo ilustranalgunos de los ejemplos mencionados. A largo plazo, ninguna tradi-ción de política exterior en América Latina ha sido inmune a lainnovación, tanto en el estilo como en la sustancia.

Actores y toma de decisiones

Los estudios sobre el papel de actores específicos y la naturaleza delos procesos de toma de decisiones en materia de política exterior hanaumentado considerablemente en América Latina. Hay concienciageneralizada sobre la complejidad que están asumiendo estos proce-sos. Obviamente, el número de actores que participan en las decisio-nes varía de país a país y en el tiempo. En general, los actores estatalestienden a ser más numerosos en los países más desarrollados comoBrasil, México, Argentina, Venezuela, Colombia o Chile, pero laexistencia de luchas burocráticas no es un fenómeno desconocido enpaíses como Costa Rica, Honduras y Bolivia.

Los Presidentes de la República retienen importantes poderesen el área de la política exterior. No sólo toman las decisiones másimportantes, sino que también desarrollan estilos personales de po-lítica exterior. El carisma personal y un interés presidencial excepcio-nal en los temas internacionales han dejado una huella clara en

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muchas políticas exteriores. Sólo basta recordar la nueva políticaexterior de México del Presidente Echeverría, el activismo interna-cional del Presidente Carlos Andrés Pérez de Venezuela, el interésdel Presidente Betancur de Colombia en adoptar una política exte-rior más activa, los papeles de los Presidentes Frei y Allende en lapolítica exterior chilena, las diferentes percepciones de política exte-rior de los Presidentes Alfonsín y Menem en Argentina o el papelpersonal del Presidente Arias en el proceso de paz centroamericano.La influencia personalísima de Fidel Castro en la elaboración de lapolítica exterior cubana es bien conocida. Sin embargo, aparte dealgunos relatos más bien periodísticos, no hay estudios sistemáticosen este campo. En realidad, se sabe muy poco sobre las formas queasumen las políticas presidenciales en esta área y se sabe todavíamenos sobre las creencias y experiencias políticas, los rasgos depersonalidad y los factores institucionales que pueden ser influyentesa este respecto. Por otra parte, las influencias presidenciales tambiénestán condicionadas por los cambios en el sistema internacional y lascoyunturas de política interna en cada país (Koenecke, 1987:1-6).

Como en el resto del mundo, los Ministros de Relaciones Exte-riores desempeñan un papel crucial en la implementación de lapolítica exterior en América Latina. En algunos países ellos tambiénejercen una importante influencia en las etapas previas de análisis ydiseño. Determinados Ministros han sido especialmente relevantesen las posiciones internacionales de sus países. El legado del Barónde Rio Branco y las políticas que se le han atribuido constituyen unade las principales fuentes simbólicas del poderoso Itamaraty en Brasil(Barros, 1984:90-91), En un plano menos mítico, algunos Ministroscontemporáneos han asumido papeles centrales en el perfil externode sus países. El carisma, prestigio personal y contactos externos deEnrique Iglesias llevaron a niveles de activismo desconocidos en lapolítica exterior uruguaya. La larga y brillante permanencia de Ga-briel Valdés en la Cancillería chilena durante los años sesenta dejóuna marca personal en la política exterior del país. La formación einquietudes académicas de Dante Caputo fortalecieron las corrientesque favorecían que Argentina asumiera el papel de "potencia moral",un tema recurrente de la política exterior de ese país (Tulchin, 1990:176).

Pero el papel de los Ministros está también determinado porfactores institucionales. Los grados de profesionalismo de los ser-vicios exteriores latinoamericanos varían considerablemente. En

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Brasil, un servicio elitista altamente profesionalizado y corporativo,no sólo ha jugado un papel central en la formulación de los interesesnacionales y de la política exterior, sino que ha proporcionado cua-dros para otros sectores de la administración. En Perú, la diplomaciade Torre Tagle logró durante mucho tiempo atenuar las divergenciasresultantes de los programas de política exterior impulsados por lossucesivos gobiernos que ha tenido el país, aun cuando esta capacidadparece estar llegando a sus límites bajo el gobierno de Fujimori. EnMéxico se están realizando importantes esfuerzos para consolidar unservicio exterior competente y profesional, aun cuando todavía noexiste una tradición corporativista como la que muestran Brasil yPerú. En Chile, Argentina y Uruguay, unos servicios exteriores pro-fesionales y relativamente tradicionales han tenido que soportar losembates de drásticos cambios de régimen y aprender a sobrevivir enmedios internos y externos extremadamente difíciles. Mientras Ve-nezuela y Colombia poseen burocracias modernas y competentes enel sector económico externo, sus servicios exteriores están menosprofesionalizados, sin perjuicio de algunas excepciones destacadas.En ambos casos, los Presidentes han recurrido a consejeros persona-les o a gabinetes especiales para compensar estas insuficiencias. EnAmérica Central, Paraguay o la República Dominicana, los grados deprofesionalización son todavía bajos, aun cuando se están realizandoesfuerzos para superar esta situación.

Pese a su obvia importancia en el proceso de elaboración de lapolítica exterior, los Ministerios latinoamericanos han recibido esca-sa atención por parte de los investigadores. Algunos estudios másbien formales e históricos están disponibles para el caso brasileño(Castro, 1983). En el caso de Chile, se han publicado buenos ensayosde carácter más bien prescriptivo (Wilhelmy y Fermandois, 1990).Pero estos trabajos tienden a ser excepcionales. En general, sólo sepuede encontrar evidencia sobre las características institucionales yel papel jugado por los Ministerios en estudios de casos centrados enternas o decisiones específicas. Asimismo, hay pocos estudios sobrela modernización de las instituciones de la política exterior y elimpacto de los procesos recientes de democratización en esa área(Moneta, 1986; Nohlen, Fernández y van Klaveren, 1992).

Aunque los Ministerios de Relaciones Exteriores suelen re-clamar un virtual monopolio de la conducción externa del país,crecientemente tienen que compartir sus responsabilidades con otros

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Ministerios. En América Latina, sus competidores más temibles hanprocedido del área económica. Naturalmente, asuntos tales como elmanejo de la crisis de la deuda, cuestiones comerciales, la contrata-ción de grandes obras públicas, la protección de la industria local y lanegociación de acuerdos comerciales han llevado a conflictos decompetencia y rivalidades entre los Ministerios de Relaciones Exte-riores y los más tecnocráticos y especializados Ministerios y agenciasdel área económica. Algunos autores mencionan la existencia dediplomacias paralelas en el plano político y económico. El casoargentino analizado por Russell (1988: 99-103) no es en caso algunoexcepcional. Hirst y Soares de Lima (1990) han ilustrado el papeljugado por las burocracias económicas en Brasil, donde incluso Ita-maraty no ha logrado siempre imponer sus puntos de vista. El casode México merece igualmente atención en este contexto, debido alas claras diferencias que se observaron durante los años ochenta enlas percepciones externas de los diplomáticos y economistas (Gonzá-lez, 1986; Chabat, 1989:88-90). El caso de Colombia parece distinto,aunque sólo sea porque sus altamente especializados economistas ylos negociadores simplemente no enfrentan mucha competenciadesde otros sectores de la burocracia y suelen estar más preocupadosde consultar y concertarse con el sector privado. En Chile también seestán observando diferencias en las percepciones externas que pre-valecen en el sector económico y aquellas de la Cancillería. Aunqueformalmente la Dirección General de Relaciones Económicas Inter-nacionales depende de la autoridad política de la Cancillería, enocasiones ella tiende a considerarse como una entidad separada, másvinculada a las autoridades económicas del país.

Los estudios de casos ilustran el papel de otros actores estatalesy no estatales en la elaboración de la política exterior. En variospaíses, los militares han detentado un papel dominante en los asuntosde seguridad nacional, definidos con frecuencia de una manera am-plia y subjetiva. Su influencia en la dinámica de los conflictos territo-riales es evidente, no sólo en los países con experiencias recientes degobiernos militares, sino que también en las democracias más establesde la región, como lo demuestra el caso de Venezuela. Por otra parte,en algunas ocasiones los militares no actúan como un actor único ymonolítico, sino que también participan en luchas burocráticas inter-nas. Argentina provee diversos ejemplos en ese sentido.

Los Parlamentos han defendido celosamente sus facultadestradicionales en materia de política exterior. Sin embargo, su papel

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se ha visto reducido, no tanto por una delegación formal de atribu-ciones en favor de los Ejecutivos, que obviamente no están dispuestosa facilitar, sino que más por el predominio de asuntos de "bajapolítica" (comercio, tecnología, comunicaciones, etc.) 'sobre la "altapolítica" (cuestiones territoriales, conflictos bélicos, etc.). Mientrasque las provisiones legales para las últimas suelen requerir de algunaforma de aprobación o de fiscalización parlamentaria, los temas de"baja política" son menos reglamentados y normalmente pueden sermanejados de manera más discrecional por el Ejecutivo. En todocaso, las atribuciones tradicionales de los Legislativos para ratificarlos tratados internacionales y, en algunos casos, interpelar a altoscargos del Ejecutivo, les siguen otorgando competencias nada des-preciables en esta área.

Los partidos políticos han a menudo intervenido activamenteen una serie de temas de política exterior, no sólo en consideracióna las funciones naturales que cumplen en los regímenes democráticos,sino que también por el fuerte interés que han manifestado enalgunas cuestiones internacionales. En países como Argentina, CostaRica, Chile, Uruguay y Venezuela, tradiciones políticas sólidas hanllevado también a la adopción de programas o posiciones marcadasen materia de política exterior, que en algunos casos incluso se hanreferido a temas más bien distantes de los intereses directos de cadapaís. Cuba representa por cierto un caso singular en esta materia, yaque formalmente el Partido Comunista provee las orientaciones parala conducción externa (Hernández, 1987). Sin embargo, en la prácticaes difícil encontrar otro país en la región con tal grado de concentra-ción de poderes en el líder máximo, Fidel Castro.

Además, un creciente número de partidos políticos latinoame-ricanos ha establecido vínculos directos con partidos hermanos en laregión y en otras partes del mundo, particularmente Europa. Estosvínculos son especialmente fuertes en los partidos afiliados a lasInternacionales Demócrata Cristiana y Socialista y, en menor medi-da, a la Liberal, pero también se dan en los casos de los partidos másautóctonos. Incluso el nacionalista Partido Revolucionario Institu-cional (PRI) de México ha seguido esta tendencia, favoreciendo unared específicamente latinoamericana de partidos políticos.

Asimismo, algunos grupos de interés han ejercido influencia enalgunas áreas de la política exterior. Por ejemplo, la poderosa Fede-ración Nacional de Cafeteros de Colombia toma parte oficialmenteen la política internacional del café de ese país (Bushnell, 1975:410).

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En Venezuela, la Federación de Cámaras de Comercio (Fedecáma-ras), logró bloquear durante varios años la participación de ese paísen el Grupo Andino, porque estimaba que ella podía afectar losintereses de la industria local (Portales, 1982). En México, un recien-te estudio de caso sobre la decisión del país de adherir al GATT ilustrael papel jugado por las principales asociaciones del sector privado(Casar y González, 1990: 187-191). En Chile, los sectores empresa-riales están prestando gran atención a los programas de cooperacióne integración física con Argentina, que algunos perciben como unaamenaza a sus intereses y que otros están aprovechando para expan-dir sus operaciones y superar las limitaciones del pequeño mercadointerno.

Aunque se ha investigado muy poco el papel de la prensa en lasdecisiones de política exterior, no ha sido en caso alguno insignifican-te, especialmente con respecto a temas sensibles referidos a cuestio-nes territoriales o ideológicas. Pese a la competencia de la televisión,los periódicos de algunos países siguen contribuyendo poderosamen-te a la formación de la opinión pública en materias de políticaexterior. Las editoriales de los diarios más importantes de Argentina,Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Perú, Uruguay oVenezuela siguen representando una fuente de atención y de preo-cupación especial para las Cancillerías de esos países.

Recursos

Como en otras áreas del mundo, los expertos latinoamericanos hanrealizado análisis de capacidades (capabilities} derivados de los enfo-ques tradicionales de política de poder. Estos se han centrado enatributos nacionales tales como tamaño, ubicación geográfica, dota-ciones de recursos naturales, capacidad industrial, desarrollo cientí-fico-tecnológico, estabilidad política, legitimidad democrática, etc.Estos ejercicios son especialmente populares entre los geopolíticosy los medios militares. Sin embargo, su impacto en la construcción deteoría en materia de política exterior no ha sido muy relevante debidoa que en general se realizan sin referencia a un marco teórico queespecifica las condiciones bajo las cuales los recursos disponiblespueden ser empleados o que asigna la ponderación relativa de cadauno de esos factores (Rosenau, 1974:13).

La investigación comparada en materia de política exterior amenudo ha llevado a la conclusión de que el tamaño de los países es

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uno de los principales condicionantes de su actuación internacional(Sullivan, 1976: 135). Pese a la existencia de contrastes muy signifi-cativos en América Latina en esta materia, el factor tamaño harecibido poca atención en la literatura especializada. Algunos su-puestos implícitos pueden encontrarse en la investigación sobre laspolíticas exteriores centroamericanas (Eguizábal, 1988; Rojas, 1990),así como respecto de los países del Caribe anglófono (Heine yManigat, 1988; Brabevoy-Wagner, 1989). Sin embargo, las conclusio-nes de estos estudios deben todavía insertarse en un marco teóricomás general que analice el impacto de este factor en la políticaexterior.

La evolución del conflicto centroamericano a lo largo de losaños ochenta parece demostrar que los Estados pequeños tienen uninteresante margen de maniobra a nivel regional pese a su carenciade recursos básicos de poder. Ellos pueden ser vulnerables a laintervención y la invasión como lo demostró el caso de Nicaragua,son dependientes de su medio externo para obtener apoyo económi-co y político, y sus capacidades para recoger información y aportarrespuestas rápidas a los desafíos que van surgiendo. Sin embargo, losEstados pequeños pueden apelar a la opinión mundial, pueden con-centrar la atención en unos pocos asuntos, pueden aprovechar laslimitaciones internas y externas para la intervención de las grandespotencias y pueden ofrecer recursos estratégicos de gran valor olegitimidad política a terceros países. Paradójicamente, la crisis inter-nacional más profunda experimentada por los países centroamerica-nos durante los años ochenta parece haber aumentado en lugar dedisminuir sus capacidades de política exterior. Guatemala fue capazde mantener una política de neutralidad y de abstención en el con-flicto. Costa Rica obtuvo apoyo para el plan de paz del PresidenteArias pese a la oposición inicial de Estados Unidos. Los sandinistasde Nicaragua por lo menos pudieron permanecer en el poder hastaque fueron derrotados electoralmente. Aunque es cierto que laintervención estadounidense desempeñó un papel crucial en el de-senlace final, no lo es menos que Washington no impuso su voluntaden todos los campos y que su influencia en el nuevo gobierno deManagua no ha sido tan avasalladora como se podría haber supuesto.

En términos más generales, las comparaciones meticulosas delas capacidades potenciales de los países pueden resultar interesan-tes, pero sólo miden las bases de la influencia o, si se quiere, el podercrudo. Lo que es crucial es la forma en que se movilizan esas capaci-

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A. van Klaveren /Entendiendo las políticas exteriores...

dades para alcanzar objetivos específicos de política exterior y lashabilidades que se demuestran en esa movilización. La elección deinstrumentos para alcanzar esos objetivos dependen de la calidad ycantidad de los recursos disponibles. Brasil tiene los recursos diplo-máticos y económicos para desarrollar una política africana, mientrasque en otros casos latinoamericanos una apertura hacia África puedeser una opción muy poco razonable, en comparación a otras priori-dades más urgentes. Para Venezuela puede tener sentido manteneruna cierta presencia en los países árabes exportadores de petróleo,pero en el caso de un país como Perú esa misma presencia repre-sentaría un despilfarro de recursos escasos.

Conclusiones

Los estudios sobre las políticas exteriores latinoamericanas han au-mentado en términos cuantitativos y cualitativos durante los últimosaños. Las perspectivas teóricas que han sido descritas en este artículono constituyen enfoques que se excluyan mutuamente. Más bien,tienden a complementarse y a enriquecerse entre sí, iluminandonuevas dimensiones y permitiendo la reformulación de antiguossupuestos. Sin embargo, el camino por delante no es tan expeditocomo puede parecer a primera vista. Varias perspectivas son todavíaincipientes. También hay incompatibilidades entre algunas de ellas.Un enfoque puramente sistémico, porejemplo, inevitablemente llevaa subestimar las variables domésticas y sólo ofrece un cuadro parcialde la política exterior de un cierto país. Asimismo, una perspectivaque se centra exclusivamente en las interacciones que tienen lugaren la burocracia puede llevar a ignorar tendencias que tienen lugaren el sistema internacional y que restringen o expanden las opcionesdisponibles.

La revisión anterior sugiere la necesidad de hacer avanzar lainvestigación comparada de las políticas exteriores latinoamericanas.Siguiendo a Michael Haas (1973:29-52), varios objetivos del análisiscomparado parecen particularmente útiles para los casos latinoame-ricanos. En primer lugar, la comparación puede producir una descrip-ción más rica y completa de la política exterior, permitiendo alanalista diseñar un cuadro más detallado y amplio de los hechos,procesos y tendencias. En segundo lugar, la comparación puededevelar correlaciones o relaciones de causalidad. El estudio de un

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espectro de casos o procesos comparables puede revelar similitudesy diferencias y ayudar a comprobar ciertas hipótesis. En tercer lugar,la comparación puede proporcionar una cierta base para la predic-ción, mediante la sugerencia de que bajo ciertas circunstancias esprobable que surjan ciertos comportamientos de política exterior. Encuarto lugar, la comparación puede también ayudar a evaluar lascapacidades de adaptación de la política exterior a las necesidades ydesafíos internos y externos que se van registrando a lo largo deltiempo.

Parece obvio que ninguna explicación única es adecuada parareflejarla complejidad de la política exterior. Como en otras áreas delas ciencias sociales, los enfoques deterministas que intentan explicarel funcionamiento de las políticas exteriores latinoamericanas deacuerdo a variables monocausales como la dependencia estructural,la hegemonía de los Estados Unidos, el capitalismo periférico, el tipode régimen, las necesidades de política interna o el liderazgo caris-mático, parecen condenados al fracaso. Por otra parte, las políticasexteriores no consisten en la simple acumulación de decisiones indi-viduales, sino que representan complejos sistemas de acción querequieren de marcos analíticos relativamente sofisticados.

Esta revisión demuestra que los cambios y ajustes de políticaexterior en América Latina pueden ser atribuidos a factores muydiversos. Pueden ser una consecuencia de la transformación delsistema global o de choques externos, de cambios de régimen, de unaalteración en la estrategia de desarrollo o del surgimiento de unnuevo liderazgo. La promoción burocrática, especialmente cuandoes realizada por grupos influyentes dentro de la administración queabogan por una reorientación de la política exterior o que insisten ensu mantenimiento, también es una importante referencia para expli-car la política exterior. Por otra parte, los actores de la políticaexterior se comportan de acuerdo a sus imágenes sobre el medioexterno. En este sentido, la situación objetiva del entorno externo ydoméstico es menos importante que la forma en que es percibida porlos actores. Las percepciones y evaluaciones individuales sobre losobjetivos de política exterior son fuertemente influidas por valores ycreencias que pueden ser el resultado de factores históricos, cultura-les e ideológicos, así como de experiencias personales. Ninguna teoríabasada en una explicación monocausal podría pretender captar unacombinación tan compleja de elementos, en América Latina o en elresto del mundo.

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entendiendo las polÍticas exteriores …latinoamericanas: modelo para armar* alberto van klaveren...

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