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4/5INTAL

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLODEPARTAMENTO DE INTEGRACIÓN Y PROGRAMAS REGIONALES

INSTITUTO PARA LA INTEGRACIÓN DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

ENEROAGOSTO

1998AÑO: 2

Instituto para la Integración de América Latina y el CaribeEsmeralda 130, Pisos 16 y 17

(1035) Buenos Aires, República ArgentinaTel. (54 11) 4 320-1850 /4 320-1871Fax (54 11) 4 320-1865 / 4 320-1872

e-mail: INT/[email protected]:// www.iadb.org/intal

Registro de la PropiedadIntelectual: 862295

ISSN: 1026 - 0463

Richard L. BernalPablo CecchiniAlbert FishlowLuis J. Garay

Eduardo LizanoAlister McIntyre

Marcelo de Paiva AbreuMiguel Rodríguez Mendoza

Rubens RicuperoGert Rosenthal

Javier VillanuevaRonald J. Wonnacott

Robert DevlinNohra Rey de Marulanda

José María PuppoJuan José Taccone

Fernando Mateo

Alicia M. Pinotti

enero - agosto 1998 N° 4/5 Año 2

Comité Editorial

Comité de Dirección

Asesor

Edición- Coordinación

Integración & Comercio es una publicacióndel Instituto para la Integración de

América Latina y el Caribe.Todos los derechos reservados.

ImpresiónA.G. Corín Luna S.A.

Buenos Aires, Argentina

Número especial de venta unitaria y/o suscripción

u La Promoción de Exportaciones como elemento clave de laestrategia de desarrollo

Editorial 3

Indice

u Las exportaciones latinoamericanas y los recursos naturalesen la década de 1990

Raúl E. Sáez 15

¿Promoción de Exportaciones, del comercio exterior, o de lacompetitividad internacional de la producción?: El papel dela banca internacional de desarrollo

Florencio Ballestero 49

Compromisos en la Organización Mundial de Comerciosobre Promoción de Exportaciones

Diana Tussie y Miguel Lengyel 77

Políticas de apoyo a las exportaciones en Brasil: antecedentes,situación actual y principales tendencias

Pedro da Motta Veiga 97

u

u

u

u Chile: de las políticas de subsidio a las exportaciones, a laspolíticas de desarrollo de la competitividad

Carla Macario 127

u La experiencia de Costa Rica en la Promoción deExportaciones

Ricardo Monge G. 161

u Promoción de las Exportaciones en México

Jorge Máttar 195

u Políticas e Instrumentos de Promoción de Exportacionesen Colombia

Pablo Ochoa 147

3I N T E G R A C I Ó N & C O M E R C I O

LA PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES COMO ELEMENTO CLAVE

DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO

El crecimiento sostenido del comercio exterior representa uno de los más impor-tantes desafíos que enfrentan los países de América Latina y el Caribe para consolidar lasustentabilidad futura de sus economías. Tal como destaca Shyam Khemani, Gerente delDepartamento de Desarrollo del Sector Privado del Banco Mundial, el comercio y la inver-sión internacionales están creciendo a tasas más aceleradas que los PBI agregados de laseconomías, lo que ofrece la oportunidad de acelerar el crecimiento ya que ello implica unaintegración al mercado mundial. Esta situación encierra desafíos pero no puede ser vistasólo como una amenaza ya que también conforma un escenario de oportunidades. Asimis-mo, el avance de las negociaciones que se llevan a cabo en los frentes subregionales,hemisférico y multilateral, está configurando un marco de reglas de juego a las cuales elcomercio deberá ajustarse en el futuro.

Este contexto genera la necesidad de apoyar los procesos de modernización yreconversión como condición necesaria para lograr mejorar la competitividad de los sec-tores productivos y de servicios de los países de la región, así como para contribuir en labúsqueda de nuevos mercados de exportación o la consolidación y ampliación de losmercados ya existentes.

En relación con estos temas, además de la exigencia de condiciones macroeco-nómicas adecuadas, se ha revitalizado en los países de la región un amplio debate que girasobre los siguientes interrogantes: (i) ¿qué tipos de instrumentos de apoyo son los apropia-dos?; (ii) ¿cuál debe ser el rol del Estado en la materia?; y (iii) ¿qué normas -de ordennacional, subregional o internacional- influyen en el diseño de esos instrumentos de apoyoy en los mecanismos correspondientes de aplicación?

Para contribuir a este debate el Instituto para la Integración de América Latina yel Caribe (INTAL), órgano del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), organizó, en elmes de junio de 1998, en conjunto con la División de Integración, Comercio y AsuntosHemisféricos del mismo BID y el Banco Mundial, un Foro de Política sobre Promoción deExportaciones que reunió a destacados especialistas en el tema, tanto de la región como deAsia, Estados Unidos de América y Europa.

El Foro resultó enriquecedor no sólo por la exposición de diversas experienciasnacionales de los países de la región -así como extrarregionales- sino también por las con-clusiones a que arribó, recogidas por el relator, Raúl Sáez, de la División de Integración,Comercio y Asuntos Hemisféricos del BID. Ambos elementos permiten delinear respuestasa los interrogantes antes planteados y, por lo tanto, contribuyen al diseño de políticas enesta materia, ya sea a nivel del sector público como del sector privado.

La promoción de exportaciones se ha constituido en un elemento central de lasestrategias de desarrollo de las economías de América Latina y el Caribe. Las economías,en general, y los exportadores de la región, en particular, enfrentan actualmente condicio-nes distintas a las de décadas pasadas, tanto en el plano interno como externo. Las econo-mías presentan un mayor grado de apertura, situación generalizada a nivel mundial. Porotra parte se hallan sujetas al reforzamiento de las reglas del comercio internacional luegode la conclusión de la Ronda Uruguay del GATT, de la que surgió un nuevo marco norma-tivo, de amplio alcance temático y geográfico.

Editorial

4 I N T E G R A C I ó N & C O M E R C I O

La mayor apertura de las economías es el resultado tanto de políticas unilatera-les adoptadas en los últimos años como de la reactivación o puesta en marcha de acuer-dos de integración bilaterales y subregionales sustentados hoy en métodos de desgrava-ción arancelaria de amplia cobertura, lineales y de cumplimiento en plazos breves. Eneste sentido, la diferencia con los años ochenta es notable y es lo que ha llevado a unaimportante expansión del comercio tanto intrarregional como global. Los países del restodel mundo tienen también hoy economías más abiertas que en la década pasada peroespecialmente los más industrializados, mantienen aún barreras al comercio o han incor-porado nuevas formas de protección.

Con todo, los avances hacia la liberalización del comercio global son evidentes;por ejemplo, debe destacarse la incorporación de los sectores agrícola y textil, de sumaimportancia para América Latina y el Caribe, al conjunto de reglas del comercio internacio-nal en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Esto significará un con-gelamiento de las distorsiones y barreras existentes, un cronograma para su reducción y laprofundización del tratamiento de estos temas en futuras negociaciones multilaterales.

Las nuevas normas que rigen el comercio internacional, especialmente las con-tenidas en el Acuerdo sobre Subsidios, ofrecen un marco de referencia para la definición deltipo y alcance de los instrumentos de apoyo a la promoción de las exportaciones. Estasdisciplinas explicitan cuáles subsidios se consideran prohibidos, cuáles estarían sujetos amedidas compensatorias y cuáles son permitidos. Por su condición, esas disciplinas debenser tomadas en consideración al diseñar las políticas industriales en los países de AméricaLatina y el Caribe, ya que son aplicables no sólo a esta región sino también a sus competi-dores. El cuadro que se presenta como anexo, preparado por Diana Tussie y Miguel Lengyel,de FLACSO-Argentina, muestra algunos ejemplos de los subsidios que se aplican enArgentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, y México, y cómo se encuadran dentro delmarco del Acuerdo de Subsidios de la OMC, clasificados de acuerdo con las categoríasprevistas en dicho Acuerdo:

• subsidios no recurribles (NR), o sea aquellos subsidios horizontales de natu-raleza general que no tienen impacto directo sobre los precios y, por lo tanto, no distorsio-nan el comercio; éstos, por su tipo, no están sujetos a medidas compensatorias;

• subsidios prohibidos (P), o sea aquellos que se otorgan para el uso de insu-mos locales o insumos explícitamente destinados para la exportación. Estos subsidios de-ben ser eliminados sobre la base de un cronograma establecido en el Acuerdo y pueden serobjeto de medidas compensatorias durante el período de transición hasta su eliminación;

• subsidios recurribles (R), o sea aquellos de carácter específico concedidos adeterminadas empresas, industrias o grupos de empresas que no están directamente rela-cionados con el comercio pero que tienen efectos sobre los precios de exportación; y

• subsidios sobre los que existen discusiones sobre su naturaleza y categoriza-ción en el marco del Acuerdo (D).

Existen también otros aspectos que hacen a la conformación de un conjunto dereglas de juego que, en términos netos, son favorables para los países en desarrollo. Unejemplo es el mecanismo de solución de controversias, el que ha mostrado su efectividade importancia en sus pocos años de aplicación ya que permite que accedan en igualdadde condiciones países grandes y pequeños, sean más o menos desarrollados, y dirimansus controversias.

Los elementos mencionados muestran el cambio de ambiente para los exporta-dores, influido por las condiciones internacionales. Sin embargo, los cambios producidosen las condiciones internas han modificado también el ambiente para los exportadoreslocales. La reducción unilateral de la protección implementada en cada país de la región en


el curso de la presente década ha disminuido el sesgo antiexportador característico de losprocesos de sustitución de importaciones de anteriores décadas. Además, las importantesreformas estructurales que se han introducido incluyeron la eliminación de impuestos a lasexportaciones y de otras distorsiones, la reducción de trabas burocráticas y la simplificaciónde procedimientos. Todo ello, en conjunto con las políticas de estabilización y la facilitaciónde la entrada de capitales aplicadas, lleva a plantear la pregunta: ¿existe espacio para lapromoción de exportaciones?

En primer término, debe destacarse que si no se cuenta con una economía orde-nada desde el punto de vista macroeconómico, con una política cambiaria que otorgueestabilidad al tipo de cambio real y con reglas que garanticen estabilidad a la inversión enactividades exportadoras, difícilmente una estrategia de promoción de exportaciones pue-da resultar efectiva. Tampoco debe subestimarse la relevancia del espacio que ofrece lamodernización del estado para la implantación de reformas y otras políticas a fin de reducirlos costos de la actividad exportadora.

Así, en el contexto de una economía ordenada y estable, el espacio para laaplicación de una política activa de promoción de las exportaciones se fundamenta en lapersistencia de “fallas de mercado”; en particular, en cuanto se refiere a la disponibilidadde información y al costo para obtenerla. Los exportadores no poseen por lo general todala información respecto, entre otros temas, a oportunidades de negocios, preferencias delos consumidores y exigencias en cuanto a características y calidad de los productos enlos mercados de destino. La obtención de esta información por parte de un exportadorindividual tiene costos muy altos, por lo cual ese exportador no invertirá lo socialmentedeseable en lograrla, dado que no podrá apropiarse de la totalidad de los beneficios quese derivarían de su obtención, ya que otros exportadores la podrían aprovechar tambiénsin invertir en su adquisición.

Otro aspecto similar a destacar se relaciona con los costos en que se debe incurrirpara acceder por primera vez a un mercado, los cuales el exportador “pionero” no podrárecuperar en su totalidad. Lograr penetrar en un nuevo mercado requiere hacer frente aelevados costos de inversión en contactos comerciales, obtención de credibilidad, desarro-llo de cadenas de distribución, etc. También en este caso los exportadores que vayan detrásdel “pionero” podrán beneficiarse sin contribuir a la inversión inicial que éste realice.

Los anteriores son claros ejemplos de situaciones en las que el rol de los meca-nismos e instrumentos de apoyo a la promoción de las exportaciones será clave. Tal comocomentaran representantes de diversas agencias de promoción de exportaciones de la re-gión en el Foro mencionado, ya existen iniciativas de entidades orientadas a obtener infor-mación sobre oportunidades de negocios que ponen a disposición de los empresarios na-cionales, o promueven la presencia de éstos en ferias internacionales, facilitando la exposi-ción de sus productos, reduciendo de tal modo los costos de obtención de información yaumentando su disponibilidad.

Las pequeñas y medianas empresas son las que enfrentan mayores dificultadespara incursionar en la exportación. En su caso los problemas recién mencionados se multi-plican, así como también las dificultades para cumplir con exigencias de calidad y presen-tación y para organizar un negocio exportador. De esto se desprende la necesidad que lasentidades de promoción pongan especial énfasis en el apoyo a este tipo de empresas sinque ello signifique que deban restarle apoyo a otras. Existen casos de experiencias exitosasde desarrollo exportador (Corea del Sur y Japón, por ejemplo), en que las empresas gran-des fueron las que lideraron inicialmente el crecimiento de las exportaciones. Asimismo, laconcreción de alianzas estratégicas entre PyMEs ha demostrado ser efectiva para ganaracceso a nuevos mercados y cuenta con un amplio campo para su desarrollo; más aún


cuando involucra a empresas del exterior con lo cual se crean condiciones que favorecen elflujo de la inversión extranjera directa hacia el país.

De las exposiciones presentadas en el Foro ya aludido se percibe cierto consensorespecto de las características institucionales que deben tener las entidades de promociónde exportaciones, no siendo imprescindible que todas esas características se presenten enforma simultánea:

• Las entidades deben tener un carácter mixto, público-privado. Esto permiti-ría que el sector privado contribuya a su financiamiento y que, en su funcionamiento,incorporen objetivos y metodologías de acción propias del sector privado;

• Las instituciones de promoción deberían tener cierta independencia del po-der político, por lo que deberían estar regidas por un consejo integrado por miembrosnombrados por los sectores público y privado. Asimismo, podría ser deseable que algu-nos de los miembros del sector público pudieran permanecer en sus cargos más allá delgobierno de turno;

• El mecanismo de financiamiento de estas agencias debería tener algún gradode independencia del gobierno central, lo que exige cubrir parte de su presupuesto con elaporte privado; y

• Los funcionarios de la entidad no deberían estar sujetos a la escala o estruc-tura de remuneraciones de la administración pública. Ello permite reducir la rotación defuncionarios que suele producirse como consecuencia de la emigración de expertos al sectorprivado por motivos salariales, lo cual tiene un alto costo para la entidad promotora.

Otro tema de singular importancia en esta materia es el referido a la disponibili-dad de financiamiento para las operaciones de exportación; por ejemplo, los créditos depre- y post-embarque y los créditos a los compradores. Tal como se indicó en el Forocitado, la institución promotora de Irlanda proporciona financiamiento a los exportadores,así como lo hace el Eximbank de Japón, cuyas actividades fueron también expuestas.

En muchos países las actividades de promoción propiamente dichas y las de fi-nanciamiento, se encuentran separadas. Esto lleva a la necesidad de efectuar algún comen-tario sobre el alcance de las actividades de las agencias de promoción. La promoción deexportaciones es una actividad muy amplia que incluye aspectos tales como el apoyo a lainnovación y la transferencia tecnológica, la productividad, la disponibilidad de crédito, etc.Si se le asignara a la institución de promoción un número excesivo de actividades se correríael riesgo de que pierda efectividad y eficiencia en aquellas funciones que estén más íntima-mente referidas al mejoramiento de la competitividad de las empresas, al involucrarlas enaspectos que tienen mayor relación con la competitividad sistémica de la economía.

Por otra parte, además de los factores ya analizados, la creciente globalizaciónde la economía mundial obliga a nuestros países a realizar los mayores esfuerzos paralograr ser competitivos a ese nivel y para consolidar dicha competitividad en el mediano ylargo plazo. Al mismo tiempo, la globalización brinda mayores oportunidades para realizarnegocios de exportación e incorporar nuevas tecnologías. Numerosos instrumentos de pro-moción que fueron empleados históricamente contribuyen sólo de manera marginal alaumento del volumen y la calidad de las exportaciones; menos aún al mejoramiento de lacompetitividad de las empresas. Por ello, instrumentos que pueden resultar adecuadospara apoyar el ingreso a nuevos mercados no aseguran necesariamente la permanencia enellos, para lo cual se requiere la construcción de una “estrategia de sustentabilidad compe-titiva” en el mediano y largo plazo. Esto ocurre, fundamentalmente, porque esos instru-mentos no se adecuan a las exigencias que el nuevo escenario global presenta como con-dición para establecer relaciones de negocios duraderas.


Así, como señala Ruben Lopes Braga en un documento publicado por el Centrode Comercio Internacional (UNCTAD-OMC) para las teorías basadas en el libre comercio,la competencia perfecta y las ventajas comparativas, el rol de las empresas es consideradosecundario para el desarrollo de la competitividad de un país. De acuerdo con estas teoríaslo que verdaderamente cuenta son los recursos, la dotación de factores del país, ignorán-dose el predominio de condiciones oligopolíticas en los mercados de muchos productosque están ingresando en el comercio internacional. Asimismo esas teorías restan importan-cia al hecho de que la creación de tecnologías es un factor de suma relevancia para forta-lecer la competitividad de las empresas, puesto que se consideran libremente disponiblespara todos los países y, dentro de los países, para todas las empresas. Sin embargo, essabido que el mundo real muestra una realidad muy diferente.

Si se considera a la tecnología como uno de los elementos centrales para el forta-lecimiento de la competitividad de las empresas y se toman como base las nuevas tenden-cias de opinión en relación a la teoría del comercio, la intervención de una agencia depromoción para ayudar en forma activa a las empresas en este campo estaría justificada porestar abordando un problema de “falla de mercado”. Casos similares podrían presentarsecuando se hace referencia al desarrollo de la capacidad técnica de los recursos humanos, oal campo de la investigación y el desarrollo. Con apoyo en estos campos, las empresasestarían en mejores condiciones para adquirir o desarrollar los recursos tecnológicos y ma-teriales para fabricar o adaptar productos o servicios que las pongan en condiciones deenfrentar la competencia en el mercado nacional o internacional.

En este contexto, el desarrollo de una capacidad de investigación tecnológicalocal inducida por el accionar de las agencias de promoción propiciando la vinculación delas empresas con centros académicos de excelencia nacionales que actúan en ese campo,puede convertirse en una importante contribución al mejoramiento de la competitividad,tomando en cuenta también la variable de las “preferencias del consumidor”, elementoclave para definir más adecuadamente el perfil de generación de tecnología requerido.

Otro factor que debería formar parte del menú de actividades de las agencias depromoción está relacionado con el fortalecimiento y difusión de la identidad y los valoresculturales del país, lo que contribuiría a facilitar la inserción de sus productos en el exterior,especialmente cuando se consideran las posibilidades de acceso a los mercados de paísesde la misma región. Sin embargo, en el caso de muchos de los países de la región, este tipode tarea no debe descartarse para ser desarrollada en el propio ámbito interno del país.

Ante todo lo expuesto, quedaría por definir en forma más precisa cuál sería elrol del gobierno en este campo. El gobierno tiene un rol importante que cubrir, cual es elde facilitar y asistir al sector privado para que supere lo que los economistas denomina-rían, en su jerga, las asimetrías y las brechas de información. Como se indicó anterior-mente, esta tarea de promoción involucra costos en los que sólo se podría incurrir si se losencara en forma colectiva. Por ello, los gobiernos tienen un importante papel a cumpliren la implantación de las políticas industriales y de comercio. Deben dedicarse ingentesesfuerzos para eliminar el clima de desconfianza que caracterizó históricamente a lasrelaciones entre el sector público y el privado. Así, los gobiernos estarían en mejorescondiciones para actuar como facilitadores -o como “socios”- en la fijación de objetivosy el diseño de iniciativas orientados a promover las exportaciones en forma conjunta ycoordinada con el sector empresarial.

Comité de Dirección


1 La nota al pie del Art. 1.1 a) 1 ii) establece: «De conformidad con las disposiciones delartículo XVI del GATT de 1994 (nota al artículo XVI) y las disposiciones de los anexos I a III del presenteAcuerdo, no se considerarán subsidios la exoneración, a favor de un producto exportado, de los derechos oimpuestos que graven el producto similar cuando éste se destine al consumo interno, ni la remisión de estosderechos o impuestos en un importe que no exceda de los totales adeudados o abonados». Por este motivola exoneración de los impuestos internos no constituye un subsidio recurrible.

2 El reintegro en la Argentina está reglamentado por el Decreto 1011/91, según el cual se lereembolsa a los exportadores el equivalente a la incidencia que tuvieron en el valor de la exportación losimpuestos indirectos acumulados sobre los bienes y servicios usados en el proceso de producción. Se pagasobre la base del precio FOB de las exportaciones y se calcula como un porcentaje que varía dependiendodel producto. Según la normativa del GATT, este reintegro será no recurrible siempre y cuando el montoque se reintegra no sea superior al monto que hubiese correspondido pagar si el bien se hubiera destinadoal mercado interno. Además, en el inciso g) del Anexo I del Acuerdo sobre Subsidios y MedidasCompensatorias se establece que será un subsidio «... la exención o remisión de impuestos indirectos sobrela producción y distribución de productos exportados por una cuantía que exceda los impuestos percibidossobre la producción y distribución de los impuestos percibidos sobre la producción y distribución de productossimilares cuando se venden en el mercado interno».

3 Es pertinente en este caso la nota al pie del Acuerdo mencionada en el punto 1. Además, elinciso j) del Anexo I del Acuerdo establece que «La remisión o la devolución de cargas a la importación poruna cuantía que exceda de las percibidas sobre los insumos importados que se consuman en la produccióndel producto exportado».

COMPATIBILIDAD DE LAS MEDIDAS DE PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES CON LOS

COMPROMISOS ASUMIDOS EN LA RONDA URUGUAY DEL GATT

ARGENTINA

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4 Este programa fue creado por la Ley 23.108 y complementado por una Resolución de laAdministración de Aduanas (ANA 3304/87). Establece que los bienes originados en la región ubicada al surdel Río Colorado y que sean exportados (en su estado natural o manufacturados en establecimientosindustriales situados en la región) por un puerto de los señalados en la ley, recibirán un reembolso adicionalo complementario. Argentina notificó este programa a la OMC el 7 de agosto de 1995, de acuerdo al Art.XVI:1 del GATT y el Art. 25 del Acuerdo sobre Subsidios. Existen discusiones sobre la compatibilidad delprograma con los compromisos del Acuerdo, habiendo Argentina recibido consultas en el marco de la OMCpor parte de la Comunidad Económica Europea, Canadá, Japón, Corea, Polonia y EE.UU. La posición argentinaes que el programa es un subsidio en los términos del Art. 8 (en particular Art. 8.2 b), que está diseñadopara promover el desarrollo de una región de menor desarrollo relativo en el país (el ingreso per cápita esmás bajo que el promedio nacional y el desempleo es más alto que el promedio nacional). Es decir, elprograma no está destinado a empresas o beneficiarios en particular y además el beneficio (consistente enun pago calculado como un porcentaje del valor FOB de la exportación que varía del 7 al 12% según elpuerto que se utilice) se otorga de acuerdo con criterios objetivos (ser productor de la región) como requiereel Art. 2.1 para que sea compatible con las normas del GATT. Finalmente, el Acuerdo del GATT claramenteestablece que el solo hecho de que un subsidio sea dado a una empresa que exporta no lo hace caerautomáticamente en la categoría de prohibido en el sentido del Art. 3.1 a). Además de haber sido cuestionadopor ser considerado como un subsidio específico, existen discusiones en relación a los plazos dentro de loscuales Argentina se propone desmantelar el programa (i.e., inicio del desmantelamiento en el año 2002 yfinalización en 2007), ya que un subsidio prohibido debe ser desmantelado dentro de los tres años a contardesde 1995. Aún recurriendo al Art. 27, que se refiere al tratamiento especial para países en desarrollo, elplazo es de ocho años desde 1995.

5 Este programa contempla un reintegro adicional de 5 puntos a las exportaciones minerasde las provincias de Salta, Jujuy y Catamarca.

6 El Fondo Especial del Tabaco es un subsidio prohibido para el que se han establecidocondiciones y términos de desmantelamiento en la OMC. El phasing out debe ser completado en diezaños, debiéndose reducir el subsidio en un 13,3% calculado sobre el monto total del Fondo establecidosegún los años base 1986-1988.

7 En el caso de Argentina los incentivos aduaneros se aplican a reimportación, muestras,envíos de partes y piezas en garantía, envíos en consignación y seguro de caución aduanera.

8 Este instrumento incluye: prefinanciación (para la fabricación de manufacturas), financiaciónde ventas de bienes de capital y repuestos, financiación para la participación en ferias internacionales ymisiones comerciales, financiación de sociedades mixtas en el MERCOSUR, financiación de proyectos deinversión, y financiación para la compra de bienes de capital. Los créditos de prefinanciación son a tasacomercial mientras que los de financiación son a tasas del 12-14% más 3 o 4 puntos por riesgo país, por loque no son recurribles en la OMC (Cleri [1998]).

9 Este instrumento incluye: el Plan Plurianual de Ciencia y Tecnología (1898-2000) dirigidoa desarrollar un «Sistema Nacional de Innovación» y el Fondo Tecnológico Argentino, orientado acontribuir al desarrollo del Sistema antes mencionado a través del financiamiento de las actividadespropias del ciclo de la innovación y modernización del sector productivo.


1 Se trata de la exención (parcial o total del PIS/COFINS) bajo la forma de «crédito presumido»de las empresas, que consiste en una exención de los impuestos formalmente considerados como contribuciónsocial, aunque tenga características fiscales de impuesto indirecto. Si se entiende el impuesto comocontribución social, esta exención es incompatible con las disposiciones de la OMC.

2 Consiste en la exención de impuestos indirectos que inciden sobre los bienes exportados(exención del ICMS o IVA que aplican los estados y del impuesto sobre productos industrializados, decompetencia federal). Hasta 1996, la exención del ICMS beneficiaba sólo a los bienes manufacturados,extendiéndose a partir de entonces a los bienes primarios y semifacturados.

3 Consiste en un régimen de admisión temporaria de mercadería, para integración de materiasprimas, insumos y partes y componentes a bienes que son exportados.

4 Se trata de líneas de financiamiento a las exportaciones de bienes manufacturados a tasasque equivalen a la Libor + 1%, superiores al costo de captación del banco.

5 Se trata de una línea de financiamiento para bienes manufacturados y servicios.

6 Este incentivo permite reducir la tasa de financiamiento de operaciones realizadas conlíneas de crédito privadas y con las líneas de crédito públicas citadas en el punto anterior. La reducciónaumenta con el plazo de amortización y el tipo de producto favorecido por el incentivo y llega hasta el3,8% a.a. Este instrumento es actualmente objeto de un panel en la OSC de la OMC, pedido por Canadá, enfunción del conflicto con Brasil en el área de aeronaves. Las líneas públicas de financiamiento y ecualización serestringían hasta dos años atrás a los bienes de capital. Hubo una ampliación considerable del alcance de estosprogramas, que actualmente incluyen gran parte de los productos manufacturados, inclusive en las exportacionesal MERCOSUR. La línea de ecualización puede ser combinada con las líneas públicas de financiamiento,reduciendo las tasas de interés aplicadas, en el caso de operaciones de financiamiento de largo plazo.

7 Hace cerca de un año fue creada la Compañía de Seguros a las Exportaciones, de capitalmayoritariamente privado y que tiene como socio a Coface, empresa francesa con larga tradición de actuaciónen el ramo. La sociedad es muy reciente y tiene algunas dificultades para volverse operativa.

8 Consiste en un fondo de aval creado con recursos del Tesoro y girado por el BNDES paragarantizar parcialmente (hasta el 60% en el caso de las pequeñas empresas de las regiones más pobres) elfinanciamiento de las exportaciones de pequeñas y medianas empresas. Es importante tener en cuenta que losrecursos del BNDES son transferidos a los exportadores a través de la red de bancos comerciales, quienes asumenlos riesgos del crédito. Este mecanismo fue creado para reducir la resistencia de los bancos comerciales a operarcon recursos del BNDES junto a las PyMEs. Es un instrumento cuya operacionalización es muy incipiente.

BRASIL

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SEDNBledotneimaicnanifedsaeníL:soicitidercsovitnecnI 4 RN

XEORPledotneimaicnanifedaeníL:soicitidercsovitnecnI 5 RN

XEORPledotneimaicnanifedasatednóicazilauceedaeníL:soicitidercsovitnecnI 6 R

senoicatropxesalaotidércedorugeS:soicitidercsovitnecnI 7 RN

dadivititepmocalednóicomorpalarapaítnaragedodnoF:soicitidercsovitnecnI 8 RN


1 Este instrumento permite que los exportadores recuperen el Impuesto al Valor Agregadoen base al valor FOB de las exportaciones.

2 Además del drawback, en Chile existe el programa de «Almacenes Particulares deExportación» que permite que las empresas exportadoras tengan la posibilidad de almacenar materiasprimas, partes y/o artículos importados destinados a ser transformados o utilizados para fabricar productosde exportación. La utilización de estos almacenes permite que la empresa no pague aranceles e IVA sobrelos productos importados, consistiendo por lo tanto en un sistema de suspensión de impuestos.

3 En razón de que es posible que una empresa exportadora se beneficie de este instrumentosin haber utilizado insumos importados en la proporción correspondiente al reintegro, e incluso cuando noha habido utilización alguna de insumos importados, el sistema debe ser desmantelado para el año 2002.

4 Es un mecanismo que da preferencia a la producción para la exportación por sobre laproducción para el mercado interno. Por lo tanto no es compatible con las normas de la OMC, debiendo serconvertido en reintegro de aranceles para el año 2002.

5 Incluye los siguientes programas: Fondo de Garantía para Exportaciones No Tradicionales,Financiamiento para la Compra de Productos de Exportación Chilenos y Financiamiento para Inversión enProyectos de Exportación. Si bien en el cuadro figuran como no recurribles, no se cuenta con informaciónprecisa sobre cuáles son las tasas a las que acceden los exportadores, por lo que habría que corroborarlo.

6 Estos instrumentos incluyen: los proyectos de fomento (CORFO) que permiten financiarcon aporte empresarial acciones que propician la modernización productiva y el mejoramiento de la gestiónde las empresas; el Fondo de Asistencia Técnica, que permite a las empresas tener un subsidio parcial parafinanciar asesorías en diseño, finanzas, gestión ambiental, calidad, así como otros temas importantes parala productividad de las firmas. Además, el Fondo Nacional de Desarrollo Tecnológico y Productivo financiaprogramas de desarrollo tecnológico a nivel de procesos y productos.

7 El PREMEX es un instrumento de apoyo precompetitivo dirigido específicamente a lasempresas exportadoras y constituye un subsidio recurrible de acuerdo a la normativa de la OMC.

CHILE

sonretnisotseupmiednóicnexE:sovitisopmisovitnecnI RN



seroneMsenoicatropxEsalaorgetnieRedodacifilpmiSametsiS:selacsifsovitnecnI 3 P

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1 En principio el CERT se vuelve incompatible cuando funciona como factor de compensaciónpor la crisis de algún sector de la economía, excediendo los parámetros contemplados en la normativa de laOMC. Por esta razón, el CERT va a ser desmantelado gradualmente para el 1° de enero de 2002, en elmarco de los compromisos con la OMC.

2 Los créditos otorgados por Bancoldex no son subsidiados porque las tasas de interés ofrecidasse equiparan a las de mercado (Ochoa [1998]). Estos créditos incluyen: pre-embarque, consolidación depasivos, creación, adquisición y capitalización de empresas, inversión fija, producción de bienes de capitaly/o prestación de servicios técnicos, operaciones de leasing, proyectos de infraestructura de transporte,post-embarque y crédito de comprador del exterior.

1 El gobierno costarricense se comprometió a desmantelarlos para 1999.2 El gobierno costarricense se comprometió a desmantelarlos para 1999.3 En el caso de Costa Rica el régimen de incentivos a las exportaciones no tradicionales que

se realizaban a través del sistema de contratos de exportación mediante el cual se incrementaba el montodel Certificado de Abono Tributario (oscilaba entre un 15 y un 30% del valor FOB de la exportacióndependiendo del valor agregado nacional incorporado en el proceso productivo) ha sido modificado,básicamente desmantelado, con algunas excepciones que caducarán definitivamente en 1999. También sedecidió que no tiene más vigencia la exoneración del impuesto sobre la renta o utilidades derivado de laactividad exportadora.

4 Es compatible con la normativa de la OMC dado que no otorga subsidio directo a laexportación ni exonera del impuesto a la renta.

5 Los incentivos crediticios incluyen: el Programa FOPEX (Fondo para el Financiamiento delas Exportaciones) y el Programa FODEIN (Fondo de Desarrollo Industrial para Proyectos de Inversión),que cuentan con recursos provenientes del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo ylíneas de crédito otorgadas con fondos de la Agencia para el Desarrollo Internacional, de los EstadosUnidos de América. Si bien en todos los casos estos incentivos crediticios contemplan tasas preferenciales,se adecuan a los compromisos establecidos en la OMC.

COLOMBIA

)oiratubirtoslobmeeredsodacifitreC(TREC:sovitisopmisovitnecnI 1 RN P

ojellaVnalP:laropmetnóicatropmiedametsiS RN

)xedlocnaBledsévarta(aicitidercnóicomorP 2 RN

COSTA RICA

sonretnisotseupmiednóicnexE:sovitisopmisovitnecnI RN

oiratubirtonobaedodacifitreC:sovitisopmisovitnecnI 1 P

soledsévartaatneralerbosotseupmilednóicarenoxE:sovitisopmisovitnecnInóicatropxeedsotartnoc 2 P



airaropmetnóisimdA:selacsifsovitnecnI RN

soicitidercsovitnecnI 5 RN

acnarfanoZ RN


1 Los beneficios de este programa son extensivos a exportadores indirectos y a empresaspequeñas y medianas proveedoras de insumos. El programa otorga a las empresas derecho a importartemporalmente materias primas, partes y componentes, envases y empaque, combustible y maquinaria yequipo para producir artículos de exportación.

2 Este programa fue creado para que las empresas de servicios asociadas a la exportación deproductos no petroleros puedan importar temporalmente maquinaria, instrumentos y equipo para el manejode mercancías sin pagar aranceles, el impuesto al valor agregado y lo que correspondiere por cuotascompensatorias

3 El instrumento otorga facilidades administrativas y apoyo financiero de la banca de desarrolloa empresas comercializadoras vinculadas a los mercados externos.

4 El instrumento otorga facilidades administrativas y fiscales a las empresas exportadorasdirectas que exporten al menos US$2 millones anuales o el 40% de sus ventas totales. Las empresas altamenteexportadoras indirectas deben tener, para acceder a los beneficios, ventas anuales de mercancías incorporadasa productos de exportación o exportadas por exportadores directos, por un valor mínimo equivalente al50% de sus ventas totales.

5 En los últimos tres años las metas de financiamiento del Banco han estado lejos de cumplirsedebido principalmente a la carestía del crédito y a las difíciles condiciones que atraviesan las empresaspequeñas y medianas, pues la mayoría de las grandes firmas se financian en el exterior (Mattar [1998]).

MÉXICO

:selacsifsovitnecnI kcabwarD RN

edsolucítraednóiccudorpalaraplaropmetnóicatropmiedamargorPnóicatropxe 1 RN

nóicatropxealasodargetnisoicivresarapnóicatropmiedamargorP 2 RN

roiretxeoicremocedsaserpmE 3 RN

sarodatropxeetnematlasaserpmE 4 RN

varta(senoicatropxesalaotneimaicnaniF:soicitidercsovitnecnI é eds)TXEMOCNAB 5 RN


Resumen

Raúl E. Sáez*

Las exportaciones latinoamericanas y los recursos

naturales en la década de 1990

A partir de la segunda mitad de la década de 1980, las economías latinoamericanas comenzaron areformar sus políticas comerciales: se alejaron de los regímenes proteccionistas utilizados para promo-ver la sustitución de importaciones, encaminándose hacia regímenes más abiertos. Se bajaron losniveles arancelarios y se redujo su dispersión, así como también se eliminaron las restricciones cuanti-tativas y otros obstáculos para el comercio.

Se obtuvo una liberalización comercial adicional a través de la integración económica entre lospaíses de la región, ya sea mediante la negociación de nuevos acuerdos comerciales o la revitalizaciónde viejos esquemas de integración regional y subregional.

Ambos esfuerzos están orientados, entre otras cosas, a promover el crecimiento de las exportaciones,la reforma comercial y la integración regional, abriendo nuevos mercados como modo de diversificar lacanasta exportadora de los países.

En la sección II, se ubica el crecimiento de las exportaciones latinoamericanas durante la primeramitad de la década de 1990 en el contexto del crecimiento de las exportaciones mundiales. Lasección III analiza la composición industrial de las exportaciones latinoamericanas al mundo y acinco importantes mercados exportadores que representan alrededor del 90% del total de las expor-taciones. En la siguiente sección, se calculan los índices de concentración a nivel industrial decuatro dígitos de la CIIU (Clasificación Industrial Internacional Uniforme) con la intención deanalizar los cambios en la concentración de las exportaciones de productos manufacturados. En lasección V se muestran los resultados de la clasificación de las exportaciones en las tres categoríasprincipales mencionadas anteriormente. La última sección contiene algunas conclusiones y unaexposición de los desafíos para el desarrollo de las exportaciones. En el Anexo se explica en detalle loscriterios utilizados para la clasificación de las exportaciones.

División de Integración, Comercio y Asuntos Hemisféricos del Departamento de Integración yProgramas Regionales, Banco Interamericano de Desarrollo.

* El autor agradece a Robert Devlin, Florencio Ballestero, Antoni Estevadeordal, Ennio Rodríguez yMasakazu Watanuki por sus sugerencias y observaciones; a Rafael Cornejo por la colaboración con la basede datos de comercio DATAINTAL y a François Dionne por la ayuda en la investigación.

I. INTRODUCCIÓN

Cuando las economías latinoamericanas comenzaron a reformar sus políticascomerciales, a partir de la segunda mitad de la década de 1980, se alejaron de los regíme-nes proteccionistas, encaminándose hacia regímenes más abiertos. Se bajaron los nivelesarancelarios y se redujo su dispersión, así como también se eliminaron las restricciones


cuantitativas y otros obstáculos para el comercio. El promedio de los derechos de importacióndisminuyó de alrededor del 45% antes de las reformas (1985-87) al 13% en 1995 y sudispersión absoluta bajó del 21% al 7% (BID [1996]). La cobertura de las restricciones cuan-titativas y otras barreras no arancelarias, que eran los instrumentos efectivos de restricción delas importaciones en América Latina, cayó del 30% de las posiciones arancelarias al 2% en elcaso de once países de la región.1 Al mismo tiempo, se simplificaron los regímenes comercia-les a medida que se eliminaron múltiples exenciones y tratamientos especiales.

Se obtuvo una liberalización comercial adicional a través de la integración eco-nómica entre los países de la región, ya sea mediante la negociación de nuevos acuerdoscomerciales o la revitalización de viejos esquemas de integración regional y subregional. Enla década de 1990, los esquemas de integración orientados hacia la creación de mercadoscomunes2 hicieron grandes progresos en lo que respecta a la liberalización del comercioentre sus miembros, estableciendo aranceles externos comunes (mucho más bajos queaquéllos considerados en las décadas de 1960 y 1970) y construyendo instituciones regio-nales. Por otra parte, también a partir de alrededor de 1991, muchos países de la regiónhan firmado acuerdos comerciales que van más allá de cualquier esfuerzo previo en loconcerniente a la liberalización del comercio de mercancías e incluyen compromisos enáreas tales como la inversión, el comercio de servicios y la propiedad intelectual.

Ambos esfuerzos están orientados, entre otras cosas, a promover el crecimientode las exportaciones, la reforma comercial mediante la eliminación o reducción del sesgoantiexportador inherente a las políticas comerciales de las décadas anteriores,3 y la integra-ción regional, abriendo nuevos mercados como modo de diversificar la canasta exportado-ra de los países. No obstante, además de lo dicho, se han reforzado las agencias de promo-ción de exportaciones, o se las ha creado donde no existían, otorgándoles mayores recur-sos y mandatos más amplios para el desarrollo de las exportaciones. ¿Qué ha sucedido,entonces, con las exportaciones en esta década?

En el marco de Heckscher-Ohlin4 se debería esperar que, en el caso de AméricaLatina, la redistribución de recursos que resulta de la liberalización del comercio y de unrégimen comercial más neutral llevara a una expansión de las exportaciones basadas enrecursos naturales, ya sea no procesados o manufacturados. Hay evidencia empírica de quelos países bien dotados en recursos naturales en relación al nivel técnico de su fuerza labo-ral tienden a tener una proporción mayor de exportaciones primarias que de exportacionesde productos manufacturados (Wood y Berge [1997]) y que una mayor dotación de tierrapor trabajador se asocia con una menor proporción de exportaciones de productos manu-facturados no basados en recursos naturales que de exportaciones de recursos naturalesprocesados (Owens y Wood [1997]).

Por lo tanto, se analiza el patrón de exportaciones que está surgiendo después delas reformas y cómo está cambiando la composición de las exportaciones de América Latina.También se estudia cómo esta composición se modifica de un mercado exportador a otro.Finalmente, se discuten los desafíos e inquietudes inherentes a la promoción y diversificaciónde exportaciones. Aunque probablemente no haya transcurrido suficiente tiempo desde quese introdujeron las reformas para la concreción de la redistribución de recursos y el consi-guiente cambio estructural, éstas son algunas de las cuestiones que se analizan en el trabajodurante el período 1991-95.5 Con tal propósito, se utilizaron los datos sobre exportacionesde dieciséis países de las Américas disponibles en la base de estadísticas de comercio delINTAL.6 A lo largo del trabajo, cada referencia a América Latina o a las exportaciones latinoa-mericanas, significa exclusivamente las exportaciones conjuntas de estos dieciséis países.

Dada la importancia de los recursos naturales para la determinación de la ventajacomparativa de América Latina, además de un análisis de los patrones de exportación sobrela base de la clasificación industrial, las exportaciones son clasificadas en tres grupos princi-


pales en función de su relación con los recursos naturales y su procesamiento. Estas catego-rías son recursos naturales no procesados, recursos naturales procesados o productos ma-nufacturados a base de recursos naturales, y otros productos manufacturados o manufac-turas no basadas en recursos naturales. Esta clasificación se puede utilizar para comparar laintensidad en recursos naturales de las exportaciones de América Latina a diferentes mer-cados en la década de 1990.

II. EXPORTACIONES MUNDIALES Y LATINOAMERICANAS EN LA DÉCADA DE 1990

Primeramente se compara el comportamiento de las exportaciones latinoameri-canas durante la primera mitad de la década de 1990 con el de la segunda mitad de ladécada de 1980 y con el de las exportaciones del mundo y de otras regiones. Los datossobre el comercio utilizados provienen de las estadísticas del FMI (Fondo Monetario Inter-nacional).7 La definición de América Latina en esta sección es la misma que se emplea a lolargo de todo el trabajo.

El Cuadro 1 muestra el nivel de las exportaciones del mundo, de los paísesdesarrollados, de dieciséis países de América Latina y de los cuatro NICs (Países Reciente-mente Industrializados) asiáticos.8 La información muestra que desde 1985 hasta 1995,el valor nominal de las exportaciones latinoamericanas se duplicó y el de los NICs secuadruplicó. La participación de América Latina en las exportaciones mundiales disminu-yó del 4% en 1985 al 3% en 1995 y la de los NICs aumentó del 6% en 1985 al 10% en1995. El Cuadro 2 muestra que, a principios de la década de 1990, el crecimiento anualpromedio (nominal) de las exportaciones mundiales cayó del 17% al 8% en comparacióncon la segunda mitad de la década anterior. La tasa de crecimiento promedio de lasexportaciones tanto de los países desarrollados como de los NICs disminuyó significativa-mente en la década de 1990, en cambio la de América Latina sólo bajó ligeramente, del8,5% al 8%. Sin embargo, si se toma el promedio del período 1992-95, la tasa de creci-miento resulta ser más alta: 8,9% por año.9

El Cuadro 3 muestra la evolución de la magnitud de las exportaciones latinoa-mericanas en mercados importadores seleccionados.10 El promedio de la participación delas importaciones provenientes de América Latina en el total de las importaciones cayóen todos los mercados en 1991-95 en comparación con 1985-90, excepto en el caso delHemisferio (excluyendo Canadá y EE.UU.) donde se mantuvo aproximadamente en elmismo nivel. La participación más alta en las importaciones mundiales se da en el últimocaso donde las importaciones provenientes de dieciséis países latinoamericanos repre-sentan más del 14%. Las importaciones desde América Latina tienen participaciones muchomenores en otros mercados.

La información sobre exportaciones reseñada aquí está en dólares nominales.Este procedimiento subestima el esfuerzo exportador realizado por América Latina en ladécada de 1990 ya que hay evidencia de que han caído los precios de sus principalesproductos de exportación, que son esencialmente bienes primarios no procesados o prima-rios con cierto procesamiento (CEPAL [1995]). El Cuadro 4 muestra la tasa de crecimientopromedio del volumen de las exportaciones a diferentes regiones sobre la base de los índi-ces del volumen de las exportaciones de la UNCTAD. El comportamiento exportador de lospaíses en desarrollo de las Américas, que cubre más países que esta muestra de dieciséis,mejoró en la década de 1990 en comparación con la segunda mitad de la década de 1980,no sólo en términos absolutos sino también en términos relativos. La tasa de crecimientopromedio del volumen de las exportaciones se duplicó con creces entre la segunda mitadde la década de 1980 y la primera mitad de la década de 1990. En 1986-90, el crecimientopromedio de las exportaciones de los países en desarrollo de América fue menor que el del


mundo y que el de los países desarrollados, pero en 1991-95 fue mayor. Al frenarse el creci-miento de las exportaciones del mundo y de los países desarrollados en la década de 1990, elcrecimiento de las exportaciones de los países en desarrollo de América se aceleró. A pesar deque las tasas de crecimiento de las exportaciones de los países en desarrollo en general y delos países del Sud y Sudeste asiático se mantuvieron aún por encima de las de los países endesarrollo de América, la tasa de crecimiento promedio de las exportaciones de los paísesasiáticos no se aceleró en 1991-95 como la de los países en desarrollo de América.

síaP/nóigeR 09-6891 59-1991 59-2991

odnuM 9,61 4,8 7,9

sodazilairtsudnisesíaP 9,71 9,6 4,6

anitaLacirémA 5,8 1,8 9,8

socitáisAsCIN 7,32 7,41 6,11

.selaicremoCsacitsídatsEednóicceriD,IMF:etneuF

Cuadro 2

TASAS DE CRECIMIENTO PROMEDIO DE LAS EXPORTACIONES

(Porcentajes)

síaP/nóigeR 5891 0991 5991

odnuM 007.218.1 001.683.3 000.960.5

sodazilairtsudnisesíaP 004.862.1 001.744.2 001.714.3

anitaLacirémA 774.46 095.39 522.831

socitáisAsCIN 669.311 834.662 139.825

selaidnumsodacremsolnenóicapicitraP

anitaLacirémA %7,3 %8,2 %7,2

socitáisAsCIN %3,6 %9,7 %4,01


EXPORTACIONES MUNDIALES Y LATINOAMERICANAS, 1985-1995(Millones de US$)

Cuadro 1


La información comercial muestra que el comportamiento exportador de Améri-ca Latina mejoró en el período 1991-95 en comparación con 1985-90. Pese a un creci-miento exportador mundial más bajo (en términos nominales) en la primera mitad de ladécada de 1990, el crecimiento de las exportaciones de América Latina mantuvo su fuerza.Sin embargo, el crecimiento de las exportaciones latinoamericanas estaba aún por debajodel de los NICs asiáticos y del correspondiente a todo el mundo, de manera que la partici-pación de América Latina disminuyó en las exportaciones mundiales y en las importacionesde los principales mercados. La información sobre el crecimiento del volumen de las ex-

síaP/nóigeR 09-5891 59-1991

.UU.EEyádanaC 2,5 5,4

EU 2,2 8,1

nópaJ 1,3 9,2

socitáisAsCIN 6,1 3,1

oirefsimeH 2,41 4,41


Cuadro 3

IMPORTACIÓN DESDE AMÉRICA LATINA COMO PARTICIPACIÓN EN EL TOTAL DE LAS IMPORTACIONES

(Porcentajes)

síaP/nóigeR 09-5891 59-1991

odnuM 1,6 5,5

sodallorrasedsesíaP 6,5 3,4

ollorrasednesesíaP 8,8 7,9

acirémAneollorrasednesesíaP 3,3 0,8

ocitáisaetseduSyduSneollorrasednesesíaP 1,31 6,31

.5991,scitsitatStnempoleveDnaedarTlanoitanretnIfokoobdnaH,DATCNU:etneuF

Cuadro 4

CRECIMIENTO PROMEDIO DEL VOLUMEN DE LAS EXPORTACIONES

(Porcentajes)


portaciones (es decir, en términos reales) confirma el fortalecimiento del comportamientoexportador de América Latina. La diferencia entre el crecimiento real y nominal de las ex-portaciones se debe parcialmente al peso de los recursos naturales en las exportacioneslatinoamericanas. En el período 1991-95, mientras que los precios de exportación de lamaquinaria y del equipo de transporte aumentaron a una tasa promedio anual del 4%, losde las commodities primarias (incluyendo las commodities manufacturadas tales como ali-mento para peces y pulpa de madera) lo hicieron a la tasa del 0,6%, cuando se excluye alpetróleo. Si se incluye al petróleo, sus precios de exportación han caído realmente a unatasa anual promedio del -3%.11

América Latina requiere un esfuerzo adicional dirigido al crecimiento de las ex-portaciones. A pesar de un comportamiento más firme a comienzos de la década de 1990,la caída de su participación en el comercio mundial indica que los países no están aúnobteniendo ventajas plenas de las oportunidades que se presentan fuera de la región.

Aún cuando el crecimiento de las exportaciones a la región ha sido alto, como severá en la sección siguiente, la participación de estos países en las importaciones del Hemis-ferio no fue significativamente más alta en los comienzos de la década de 1990 que a finesde la década de 1980, un hecho que se explica posiblemente por el aumento de las impor-taciones desde todo el mundo como respuesta a la liberalización unilateral de las importa-ciones. Esto implica además que no está claro que la integración regional haya provocadoprincipalmente desvío de comercio, al menos al nivel consolidado de América Latina.

III. COMPOSICIÓN INDUSTRIAL DE LAS EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS

Las reformas de la política comercial adoptadas por los países latinoamericanosdeberían llevar a cambios estructurales en la producción y la exportación. Aunque se nece-sitan más de cinco años para detectar cambios permanentes en la composición sectorial dela producción y de las exportaciones, cuando se examinan los cambios en la composición alo largo del tiempo en combinación con las diferencias en la composición a través de losmercados y como éstas evolucionan, pueden detectarse patrones emergentes relevantespara la formulación de las políticas comerciales.

Por lo tanto, en esta sección se estudia la composición industrial de las exporta-ciones de América Latina en 1991 y 1995 hacia el mundo y hacia los principales mercadosutilizando la base de datos de comercio del INTAL. Las exportaciones se clasifican a nivel de2 dígitos de la Revisión 3 de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU). Dadoque en la década de 1990 se adoptó el Sistema Armonizado (SA) de clasificación arancela-ria, sólo se analizan los datos de exportación de esta década.12 Los principales mercadosson Canadá y EEUU, Japón, la Unión Europea (UE), América Latina y el Caribe13 (ALC) y losNICs.14 El resto comprende a las exportaciones al resto del mundo (RDM).

Los Cuadros 5 y 6 muestran la composición de las exportaciones de AméricaLatina en 1991 y en 1995, respectivamente, hacia el mundo y hacia cada uno de losprincipales mercados. Se puede observar que la participación de las exportaciones deproductos manufacturados (según la definición de la CIIU) en el total de las exportacio-nes, aumentó en todos los mercados de destino. En las exportaciones a ALC, los NICs y elRDM, el aumento de su participación fue particularmente significativo.

Sin embargo, la exportación de productos manufacturados siguió concentradaen dos industrias. En 1991, el 50% de las exportaciones de productos manufacturadosestaba integrado por productos alimenticios y bebidas y metales básicos, esta participa-ción disminuyó al 46% en 1995. No obstante, la participación de estas dos industrias en


las exportaciones a Canadá y a EE.UU. y a ALC es mucho más baja: en 1995 fue del 33%y del 27% de las exportaciones de productos manufacturados, respectivamente. Másaún, sólo en las exportaciones a estos mercados las otras industrias manufactureras tie-nen una participación del total de las exportaciones a un determinado mercado que su-pere el 5%: cueros, maletas y calzado y productos de la refinación del petróleo en el casode Canadá y EE.UU., y productos de la refinación del petróleo, sustancias y productosquímicos, maquinaria y equipo y vehículos automotores.

Entre 1991 y 1995 existe una fuerte caída en la participación de las exportacio-nes mineras, pero esto se debe enteramente a una disminución en la participación de lasexportaciones del petróleo y del gas natural, probablemente ocasionada por una caída delos precios. La participación de las exportaciones de productos agrícolas y forestales hapermanecido sin cambios.

El crecimiento anual promedio de las exportaciones en el Cuadro 8 muestraque las exportaciones a ALC crecieron mucho más rápidamente que el total de las expor-taciones (17% por año en comparación con 11%) y a más del doble de la tasa promediode las exportaciones a otros mercados, con excepción del RDM. Las exportaciones deproductos agrícolas y productos manufacturados a ALC experimentaron tasas de creci-miento especialmente altas.15

Los Cuadros 8 y 9 muestran el mercado de destino de las exportaciones de Amé-rica Latina por industria en 1991 y en 1995. Se puede observar que la participación delmercado de ALC en el total de las exportaciones y en las exportaciones de productos ma-nufacturados aumentó durante este período, mientras que aquélla de todos los demásmercados, con excepción del RDM, disminuyó. Estos cuadros también muestran que laimportancia de un mercado específico varía de sector a sector.

Canadá y EE.UU. son mercados muy importantes para la pesca, el petróleo yalgunas industrias manufactureras, Japón es importante para las exportaciones de mine-rales metalíferos, el mercado de la UE lo es para las exportaciones de productos agrícolasy de silvicultura y el carbón, los NICs tienen una participación importante en las exporta-ciones de productos forestales y ALC es crucial para las exportaciones de muchas indus-trias manufactureras.

El análisis de la composición sectorial de las exportaciones latinoamericanas mues-tra que la participación de las exportaciones de productos manufacturados ha crecido pero,con excepción de las exportaciones a ALC y, en menor grado, a Canadá y EEUU, se origi-nan fundamentalmente en dos industrias. De esta manera se demuestra que mantener eincrementar la apertura del mercado de ALC contribuye a la diversificación de las exporta-ciones de productos manufacturados de América Latina y puede ser crucial para ella.

La participación relativamente baja de las exportaciones de productos manufac-turados a los mercados canadiense y estadounidense es el resultado de la gran incidenciade las exportaciones de petróleo. Los datos muestran, sin embargo, que también es posiblediversificar las exportaciones de productos manufacturados mediante el acceso al mercadonorteamericano, lo cual es relevante para las implicancias de los efectos de la futura Areade Libre Comercio de las Américas (ALCA).

Las tasas más altas de crecimiento de las exportaciones a ALC y el consiguienteincremento en la participación de este mercado en las exportaciones regionales puedenatribuirse a una combinación de tres factores: 1) la reducción unilateral de barreras al co-mercio en América Latina a partir de fines de la década de 1980; 2) la amplia eliminación dearanceles en el marco de los acuerdos de integración; y 3) la suba real de los tipos decambio con relación al resto del mundo.


rotceS odnuMádanaC.UU.EEy

nópaJ EU CLA sCIN MDR

ARUTLUCIVLISYAZAC,ARUTLUCIRGA %0,51 %6,31 %6,11 %4,42 %4,8 %2,9 %8,21

soxenocsoicivresyazac,arutlucirgA %7,41 %6,31 %8,01 %0,42 %3,8 %5,8 %5,21

soxenocsoicivresyaredamednóiccartxe,arutlucivliS %3,0 %1,0 %8,0 %3,0 %1,0 %8,0 %3,0

ACSEP %2,0 %3,0 %2,0 %2,0 %0,0 %0,0 %0,0

SARETNACYSANIMEDNÓICATOLPXE %4,32 %7,43 %6,22 %7,61 %7,22 %4,81 %1,71

otingilynóbraC %8,0 %3,0 %2,0 %2,2 %3,0 %0,0 %3,0

larutansagyodurcoelórteP %6,61 %0,33 %8,0 %9,5 %1,02 %4,8 %1,01

sorefílatemselareniM %6,5 %2,1 %2,12 %2,8 %1,2 %8,9 %5,6

saretnacysanimsartoednóicatolpxE %3,0 %1,0 %4,0 %5,0 %2,0 %2,0 %3,0

SARERUTCAFUNAMSAIRTSUDNI %5,16 %3,15 %6,56 %7,85 %9,86 %4,27 %1,07

sadibebysoicitnemilasotcudorP %7,61 %4,21 %1,41 %5,22 %9,01 %2,21 %3,72

ocabatedsotcudorP %3,0 %1,0 %0,0 %5,0 %5,0 %3,0 %3,0

selitxeT %5,2 %1,2 %0,1 %9,2 %7,2 %7,2 %4,2

seleipedodiñetyoboda;ritsevedsadnerP %3,1 %0,2 %1,0 %0,1 %1,2 %0,0 %4,0

odazlacyonamedsoslob,satelam;soreuC %1,3 %7,5 %2,0 %0,3 %8,1 %6,3 %8,1

selbeumotpecxe,ohcrocyaredamedsotcudorpyaredaM %2,1 %8,0 %6,3 %2,1 %9,0 %4,0 %2,1

lepapedsotcudorpylepaP %2,2 %0,1 %6,2 %6,2 %7,2 %1,2 %4,2

senoicabargednóiccudorperynóiserpmi,nóicidE %4,0 %4,0 %0,0 %2,0 %9,0 %0,0 %0,0

raelcun.bmocyoelórteplednóicaniferaledsotcudorp,euqoC %3,2 %4,3 %0,0 %8,0 %6,4 %1,0 %6,0

socimíuqsotcudorpysaicnatsuS %0,5 %6,2 %4,2 %6,3 %9,01 %7,5 %9,3

ocitsálpyohcuacedsotcudorP %9,0 %7,0 %0,0 %3,0 %3,2 %2,0 %6,0

socilátemonselarenimsotcudorpsortO %9,0 %9,0 %1,0 %4,0 %9,1 %2,0 %6,0

senumocselateM %8,31 %4,8 %4,53 %1,31 %6,8 %3,14 %3,61

opiuqeyairaniuqamotpecxe,latemedsodarobalesotcudorP %9,0 %7,0 %1,0 %4,0 %1,2 %4,0 %7,0

opiuqeyairaniuqaM %7,2 %3,2 %2,0 %6,1 %2,5 %0,1 %0,3

acitámrofniedadilibatnoc,anicifoedairaniuqaM %5,0 %5,0 %2,1 %3,0 %5,0 %9,0 %3,0

socirtcélesotarapayairaniuqaM %8,0 %9,0 %0,0 %3,0 %6,1 %3,0 %4,0

senoicacinumocynóisivelet,oidaredopiuqE %6,0 %9,0 %0,0 %7,0 %5,0 %2,0 %0,0

sejoler;nóisicerpedysocitpó,socidémsotnemurtsnI %3,0 %6,0 %0,0 %1,0 %4,0 %2,0 %2,0

seuqlomerrimesyseuqlomer,serotomotuasolucíheV %2,3 %1,3 %1,0 %4,2 %4,6 %4,0 %7,1

etropsnartedopiuqeedsopitsortO %8,0 %1,1 %8,2 %5,0 %5,0 %0,0 %9,0

nóicisopartone.fisalconsarerutcafunamsairtsudni;selbeuM %3,1 %9,0 %6,1 %4,0 %0,1 %2,0 %2,5

)$SUedsenolliM(SENOICATROPXEEDLATOT 7,788.78 2,072.32 6,957.5 7,561.42 4,794.02 1,175.3 8,326.01

.oicremocedsotadedesaB,LATNI:etneuF

Cuadro 5

COMPOSICIÓN DE LAS EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS POR MERCADO EN 1991


rotceS odnuMyádanaC

.UU.EEnópaJ EU CLA sCIN MDR




ACSEP %3,0 %7,0 %4,0 %1,0 %1,0 %1,0 %0,0


otingilynóbraC %5,0 %5,0 %1,0 %5,1 %1,0 %1,0 %3,0







selitxeT %1,2 %7,1 %1,1 %7,1 %1,3 %3,1 %7,1










senumocselateM %4,31 %8,01 %9,62 %8,41 %7,7 %0,24 %9,31








etropsnartedopiuqeedsopitsortO %7,0 %9.0 %3,0 %7,0 %6,0 %0,0 %9,0

nóicisopartone.fisalconsarerutcafunamsairtsudni;selbeuM %1,2 %2.3 %5,1 %1,1 %1,1 %3,2 %1,4

)$SUedsenolliM(SENOICATROPXEEDLATOT 7,311.231 0,194.13 1,138.7 8,195.13 8,476.83 9,469.4 1,065.71


Cuadro 6

COMPOSICIÓN DE LAS EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS POR MERCADO EN 1995


rotceS odnuMyádanaC

.UU.EEnópaJ EU CLA sCIN MDR




ACSEP %0,32 %3,72 %9,43 %4,4 %0,86 %2,53 %5,92


otingilynóbraC %3,0 %1,61 %8,41 %3,3 %0,51 - %2,51







selitxeT %1,6 %1,2 %4,11 %2,6 %2,12 %8,8 %9,3










senumocselateM %9,9 %0,51 %8,0 %1,01 %0,41 %0,9 %9,8








etropsnartedopiuqeedsopitsortO %4,5 %4,1 %9,53 %7,31 %2,62 %9,51 %7,21

nóicisopartone.fisalconsarerutcafunamsairtsudni;selbeuM %6,42 %6,94 %8,6 %0,24 %3,12 %8,201 %8,6

SENOICATROPXEEDLATOT %7,01 %9,7 %0,8 %9,6 %2,71 %6,8 %4,31


Cuadro 7

CRECIMIENTO ANUAL PROMEDIO DE LAS EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS, 1992-1995


rotceS odnuM)senolliM$SU(

ádanaC.UU.EEy


ARUTLUCIVLISYAZAC,ARUTLUCIRGA 7,041.31 %2,42 %1,5 %8,44 %1,31 %5,2 %4,01

soxenocsoicivresyazac,arutlucirgA 2,129.21 %4,42 %8,4 %0,54 %2,31 %3,2 %3,01

soxenocsoicivresyaredamednóiccartxe,arutlucivliS 5,912 %0,8 %8,02 %5,63 %5,5 %3,21 %8,61

ACSEP 9,051 %3,35 %6,6 %2,43 %3,4 %6,0 %0,1

SARETNACYSANIMEDNÓICATOLPXE 7,335.02 %3,93 %4,6 %7,91 %6,22 %2,3 %8,8

otingilynóbraC 0,517 %0,11 %6,1 %6,47 %8,8 %0,0 %0,4

larutansagyodurcoelórteP 3,926.41 %6,25 %3,0 %7,9 %1,82 %0,2 %3,7

sorefílatemselareniM 4,549.4 %6,5 %7,42 %9,93 %8,8 %1,7 %9,31

saretnacysanimsartoednóicatolpxE 1,442 %4,11 %6,01 %9,64 %8,61 %5,2 %9,11

SARERUTCAFUNAMSAIRTSUDNI 4,260.45 %1,22 %0,7 %2,62 %1,62 %8,4 %8,31

sadibebysoicitnemilasotcudorP 7,996.41 %6,91 %5,5 %0,73 %2,51 %0,3 %8,91

ocabatedsotcudorP 1,892 %8,6 %2,0 %5,24 %6,63 %4,3 %4,01

selitxeT 8,851.2 %7,22 %6,2 %8,23 %0,62 %4,4 %6,11

seleipedodiñetyoboda;ritsevedsadnerP 5,481.1 %1,04 %7,0 %9,91 %8,53 %1,0 %5,3

odazlacyonamedsoslob,satelam;soreuC 8,337.2 %3,84 %5,0 %2,62 %4,31 %7,4 %8,6

selbeumotpecxe,ohcrocyaredamedsotcudorpyaredaM 0,030.1 %0,91 %1,02 %1,92 %4,81 %5,1 %9,11

lepapedsotcudorpylepaP 0,798.1 %3,21 %0,8 %3,33 %0,92 %9,3 %3,31

senoicabargednóiccudorperynóiserpmi,nóicidE 3,113 %5,62 %5,0 %5,31 %1,85 %1,0 %4,1

raelcun.bmocyoelórteplednóicaniferaledsotcudorp,euqoC 5,100.2 %1,04 %0,0 %3,9 %1,74 %2,0 %4,3

socimíuqsotcudorpysaicnatsuS 3,334.4 %4,31 %1,3 %4,91 %2,05 %6,4 %3,9

ocitsálpyohcuacedsotcudorP 6,577 %6,02 %3,0 %9,7 %7,16 %0,1 %4,8

socilátemonselarenimsotcudorpsortO 6,967 %7,52 %0,1 %4,21 %7,15 %1,1 %1,8

senumocselateM 0,821.21 %0,61 %8,61 %2,62 %5,41 %2,21 %3,41

opiuqeyairaniuqamotpecxe,latemedsodarobalesotcudorP 2,967 %0,22 %5,0 %0,11 %9,45 %0,2 %6,9

opiuqeyairaniuqaM 1,273.2 %0,32 %4,0 %4,61 %3,54 %5,1 %4,31

acitámrofniedadilibatnoc,anicifoedairaniuqaM 4,804 %3,72 %3,71 %8,51 %3,52 %6,7 %7,6

socirtcélesotarapayairaniuqaM 1,266 %1,03 %4,0 %7,11 %0,05 %4,1 %4,6

senoicacinumocynóisivelet,oidaredopiuqE 8,105 %3,24 %1,0 %9,53 %6,91 %2,1 %0,1

sejoler;nóisicerpedysocitpó,socidémsotnemurtsnI 5,662 %6,84 %3,0 %1,11 %0,03 %1,3 %8,6

seuqlomerrimesyseuqlomer,serotomotuasolucíheV 7,487.2 %9,52 %1,0 %4,02 %7,64 %5,0 %4,6

etropsnartedopiuqeedsopitsortO 1,637 %8,43 %7,12 %6,71 %7,21 %1,0 %1,31

nóicisopartone.fisalconsarerutcafunamsairtsudni;selbeuM 2,041.1 %6,71 %9,7 %7,7 %7,71 %6,0 %5,84

SENOICATROPXEEDLATOT 7,788.78 %5,62 %6,6 %5,72 %3,32 %1,4 %1,21


Cuadro 8

MERCADO DE DESTINO DE LAS EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS EN 1991


rotceS odnuM)senolliM$SU(

yádanaC.UU.EE


ARUTLUCIVLISYAZAC,ARUTLUCIRGA 3,721.91 %6,22 %4,4 %7,24 %4,71 %7,1 %3,11

soxenocsoicivresyazac,arutlucirgA 9,436.81 %1,32 %2,4 %7,24 %7,71 %2,1 %2,11

soxenocsoicivresyaredamednóiccartxe,arutlucivliS 4,294 %3,5 %0,11 %7,24 %6,4 %7,22 %7,31

ACSEP 9,543 %0,16 %5,9 %4,21 %9,41 %9,0 %3,1

SARETNACYSANIMEDNÓICATOLPXE 6,629.02 %4,04 %5,8 %3,71 %7,32 %6,1 %4,8

otingilynóbraC 2,507 %4,02 %8,0 %2,66 %6,4 %8,0 %1,7

larutansagyodurcoelórteP 7,682.31 %9,85 %0,0 %2,7 %8,03 %4,0 %7,2

sorefílatemselareniM 4,546.6 %9,6 %4,62 %4,13 %5,11 %0,4 %7,91

saretnacysanimsartoednóicatolpxE 4,982 %3,01 %2,7 %6,43 %2,42 %5,7 %1,61

SARERUTCAFUNAMSAIRTSUDNI 9,317.19 %2,02 %7,5 %6,12 %1,33 %7,4 %9,41

sadibebysoicitnemilasotcudorP 3,332.42 %4,11 %1,7 %1,92 %0,12 %7,3 %6,72

ocabatedsotcudorP 5,955 %4,2 %2,0 %5,53 %5,55 %0,0 %2,6

selitxeT 4,337.2 %4,91 %2,3 %0,02 %3,44 %4,2 %6,01

seleipedodiñetyoboda;ritsevedsadnerP 0,143.1 %4,84 %8,0 %8,41 %3,13 %7,0 %9,3

odazlacyonamedsoslob,satelam;soreuC 4,737.3 %7,14 %7,0 %4,03 %2,51 %2,5 %8,6

selbeumotpecxe,ohcrocyaredamedsotcudorpyaredaM 4,601.2 %6,82 %9,61 %1,52 %5,51 %5,4 %3,9

lepapedsotcudorpylepaP 2,829.4 %1,21 %5,8 %3,13 %5,82 %8,6 %7,21

senoicabargednóiccudorperynóiserpmi,nóicidE 9,625 %3,8 %4,1 %7,4 %6,18 %1,0 %1,4

raelcun.bmocyoelórteplednóicaniferaledsotcudorp,euqoC 4,337.5 %8,44 %0,0 %5,6 %5,34 %1,0 %0,5

socimíuqsotcudorpysaicnatsuS 8,358.7 %6,11 %9,2 %7,41 %0,95 %7,3 %0,8

ocitsálpyohcuacedsotcudorP 7,166.1 %3,71 %3,0 %2,6 %3,17 %6,0 %3,4

socilátemonselarenimsotcudorpsortO 4,253.1 %0,32 %6,0 %9,21 %2,45 %8,1 %4,7

senumocselateM 6,676.71 %2,91 %9,11 %4,62 %8,61 %8,11 %8,31

opiuqeyairaniuqamotpecxe,latemedsodarobalesotcudorP 1,742.1 %4,91 %3,0 %7,7 %7,26 %3,1 %4,8

opiuqeyairaniuqaM 2,109.3 %4,42 %5,0 %0,11 %5,25 %1,2 %5,9

acitámrofniedadilibatnoc,anicifoedairaniuqaM 5,663 %3,93 %3,2 %6,51 %4,63 %3,2 %1,4

socirtcélesotarapayairaniuqaM 7,402.1 %5,12 %2,0 %1,9 %3,95 %1,1 %8,8

senoicacinumocynóisivelet,oidaredopiuqE 0,266 %0,06 %3,0 %0,31 %1,42 %1,1 %5,1

sejoler;nóisicerpedysocitpó,socidémsotnemurtsnI 5,405 %0,82 %3,0 %2,9 %1,13 %6,1 %9,92

seuqlomerrimesyseuqlomer,serotomotuasolucíheV 4,427.5 %4,41 %3,0 %0,21 %5,76 %3,0 %5,5

etropsnartedopiuqeedsopitsortO 4,709 %8,92 %0,3 %9,32 %1,62 %1,0 %2,71

nóicisopartone.fisalconsarerutcafunamsairtsudni;selbeuM 3,257.2 %6,63 %2,4 %0,31 %9,51 %2,4 %1,62

SENOICATROPXEEDLATOT 7,311.231 %8,32 %9,5 %9,32 %3,92 %8,3 %3,31


Cuadro 9

MERCADO DE DESTINO DE LAS EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS EN 1995


IV. LA CONCENTRACIÓN INDUSTRIAL DE LAS EXPORTACIONES DE

PRODUCTOS MANUFACTURADOS

En la sección anterior se demostró que una participación significativa de lasexportaciones de productos manufacturados de América Latina se originó en dos indus-trias (productos alimenticios y metales básicos), que la importancia de estas dos indus-trias variaba de mercado a mercado y que, de manera más general, la concentraciónindustrial de los productos manufacturados difería entre los mercados. Con el propósitode confirmar esta idea con mayor precisión, en esta sección se cuantifica la concentraciónindustrial de las exportaciones de productos manufacturados utilizando algunos indica-dores de concentración que se emplean comúnmente.

El Cuadro 10 muestra el índice Herfindahl para la exportación de productosmanufacturados a cada uno de los principales mercados y al mundo calculado a nivel de4 dígitos de la CIIU en 1991 y 1995.16 Los índices muestran que el nivel más alto deconcentración se encuentra en las exportaciones a Japón, seguido de las exportaciones alos NICs. Sin embargo, en ambos casos entre 1991 y 1995 hay una disminución en elnivel de concentración industrial. Las menos concentradas son las exportaciones a ALC yluego las exportaciones a Canadá y EEUU. En ambos casos hubo un pequeño incrementoen el nivel de concentración durante el período. La concentración de las exportacionestotales disminuyó ligeramente entre 1991 y 1995 pero únicamente porque lo hizo laconcentación de las exportaciones a los países asiáticos y al RDM.

El Cuadro 11 muestra la participación de las cinco principales industrias en laexportación de productos manufacturados a cada mercado, también a nivel de 4 dígi-tos de la CIIU, en 1991 y en 1995. En cuanto a las exportaciones mundiales, su partici-pación cayó del 41% en 1991 al 39% en 1995 a raíz de la caída de su participación enlas exportaciones de los NICs (del 74% al 70%). En el caso de todos los demás merca-dos, la participación de las cinco principales industrias se incrementó o se mantuvoconstante. Su participación más alta se observa en las exportaciones a los mercadosasiáticos, Japón y los NICs, donde las cinco industrias representan más del 70% de lasexportaciones. Su participación más baja se ve en las exportaciones a ALC con alrede-dor del 30% de las exportaciones.

Entre 1991 y 1995 no hay una tendencia significativa hacia la reducción de laconcentración industrial en las exportaciones de productos manufacturados aunque setrata de un lapso muy corto para esperar mayores cambios. Sin embargo, esto no signi-fica que dentro de cada industria a nivel de 4 dígitos haya habido una diversificación delas exportaciones. Es posible que haya habido una diversificación horizontal (más pro-ductos de la misma industria) en lugar de una diversificación vertical (más productos dediferentes industrias).

Cabe señalar que es en las exportaciones al mercado de ALC donde se regis-tran los niveles más bajos de concentración, a pesar del hecho de que los otros mercados,tales como Canadá y EE.UU. y la UE son potencialmente más grandes. Una vez más, estoindica la importancia del acceso al mercado de ALC para la diversificación de las exporta-ciones, pero también señala en qué mercados se deben hacer los mayores esfuerzos paradiversificar las exportaciones. Por ejemplo, las exportaciones de productos manufactura-dos a Asia son extremadamente concentradas, por lo tanto, es claro que América Latinadebe encontrar la manera de diversificar verticalmente sus exportaciones de productosmanufacturados a esa región.


V. RECURSOS NATURALES Y COMPOSICIÓN DE LAS EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS

El estudio de la composición industrial de las exportaciones indicó que laparticipación de las exportaciones de productos manufacturados en las exportacioneslatinoamericanas está aumentando, pero tales exportaciones parecen estar basadas fun-damentalmente en los recursos naturales. Sin embargo, también señaló que la impor-tancia de los recursos naturales en las exportaciones de productos manufacturados va-ría de mercado a mercado.

síaP/nóigeR 1991 5991

.UU.EEyádanaC 0340,0 9350,0

nópaJ 9891,0 7971,0

EU 3080,0 3180,0

ebiraCleyanitaLacirémA 4820,0 7030,0

socitáisAsCIN 2091,0 4551,0

odnuMledotseR 1990,0 2090,0

odnuM 9640,0 0440,0

Cuadro 10

INDICES HERFINDAHL PARA LA EXPORTACIÓN DE PRODUCTOS MANUFACTURADOS

síaP/nóigeR 1991 5991

.UU.EEyádanaC %1,93 %8,44

nópaJ %3,37 %7,47

EU %5,35 %9,35

ebiraCleyanitaLacirémA %9,82 %3,03

socitáisAsCIN %9,37 %1,07

odnuMledotseR %6,85 %6,85

odnuM %7,04 %7,83

Cuadro 11

PARTICIPACIÓN DE LAS CINCO PRINCIPALES INDUSTRIAS MANUFACTURERAS A 4 DÍGITOS


Con el propósito de obtener un panorama más preciso de estas características,se clasificaron las exportaciones de América Latina según el nivel de procesamiento de losrecursos naturales, en tres categorías principales: recursos naturales no procesados, pro-ductos manufacturados a base de recursos naturales y otros productos manufacturados.

Los recursos naturales no procesados comprenden las exportaciones de pro-ductos agrícolas, de silvicultura, pesca y minería sin ningún procesamiento o con el pro-cesamiento apenas necesario para su comercialización y generalmente realizado en ellugar de extracción del recurso natural (mina, bosque o establecimiento agrícola). Losproductos manufacturados a base de recursos naturales son productos manufacturadossumamente intensivos en recursos naturales. En general, son bienes homogéneos produ-cidos bajo economías de escala y comercializados en los mercados mundiales comocommodities. Un factor decisivo, aunque no necesariamente en todos los casos, es que lapresencia local del recurso natural es determinante de la ventaja comparativa. Esta cate-goría incluye productos alimenticios y bebidas a pesar que algunos de ellos son bienesmuy diferenciados.

Otros productos manufacturados comprenden al resto de los bienes manufac-turados, en general no son intensivos en recursos naturales y en su mayor parte sondiferenciados. Los datos agregados a nivel de 4 dígitos de la CIIU se incluyen para estastres categorías. En el Anexo se describe en detalle el criterio utilizado en la clasificación yla categoría en la cual se clasificó a cada industria a nivel de 4 dígitos.

Los productos manufacturados a base de recursos naturales o recursos natura-les procesados conforman el más extenso de los tres grupos en las exportaciones latinoa-mericanas al mundo, Japón, la UE, los NICs y el RDM. En cuanto a las exportaciones aCanadá y EE.UU., es el segundo grupo más grande detrás del de recursos naturales noprocesados, mientras que en las exportaciones a ALC los recursos naturales procesados yotros productos manufacturados tienen la misma participación.

La participación de productos manufacturados a base de recursos naturales enlas exportaciones al mundo y a todos los mercados se incrementó entre 1991 y 1995. Elincremento más grande se observó en las exportaciones a los NICs. Las exportaciones aJapón y el RDM también tienen una alta participación de estos bienes, excediendo el60% de las exportaciones en 1995.

La participación de los recursos naturales no procesados en las exportacionesmundiales y en las exportaciones a todos los mercados, disminuyó de 1991 a 1995. Lacaída de las exportaciones a los NICs es particularmente significativa y parece que, en elcaso de las exportaciones a estos países asiáticos, las exportaciones de recursos naturalesprocesados están sustituyendo a las exportaciones de recursos naturales no procesados.Su participación más grande aparece en las exportaciones a Canadá y EE.UU..

El Cuadro 12 muestra que la participación de otros productos manufacturados enlas exportaciones al mundo aumentó ligeramente entre 1991 y 1995. Únicamente en el casodel mercado de ALC en 1995 representan el grupo más grande de exportaciones, pero sólomarginalmente, aún cuando su participación en las exportaciones a este mercado se incre-mentó de manera sustancial. Japón es el mercado con la menor participación de exportacio-nes de otros productos manufacturados, y ésta es aún menor en 1995 que en 1991.

La participación de estas exportaciones también cayó en las exportaciones a laUE y al RDM. Por otra parte, su participación en las exportaciones a Canadá y EE.UU. ylos NICs aumentó poco más de un punto porcentual.


En el Cuadro 13 se calculan las tasas de crecimiento anual promedio de estostres tipos de exportaciones. El crecimiento más alto de este período correspondió a lasexportaciones de productos manufacturados a base de recursos naturales, en las expor-taciones al mundo y a cada uno de los mercados individuales con excepción de ALC. En

1991 5991

síaP/nóigeR

sosruceRonselarutansodasecorp

sotcudorPasodarutcafunamsosruceredesab

selarutan

sortOsotcudorp

sodarutcafunam



selarutan

sortOsotcudorp

sodarutcafunam

.UU.EEyádanaC %7,84 %6,92 %7,12 %3,14 %6,53 %1,32

nópaJ %4,43 %0,85 %6,7 %8,33 %3,16 %9,4

EU %3,14 %8,44 %9,31 %4,73 %1,15 %5,11

ebiraCleyanitaLacirémA %1,13 %7,43 %3,43 %6,12 %6,83 %8,93

sCIN %6,72 %5,36 %9,8 %5,31 %2,67 %2,01

odnuMledotseR %9,92 %7,15 %3,81 %3,22 %9,16 %8,51

odnuM %5,83 %9,04 %6,02 %6,03 %7,64 %7,22

Cuadro 12

COMPOSICIÓN DE LAS EXPORTACIONES POR MERCADO

síaP/nóigeRsosruceR

onselarutansodasecorp


selarutan

sotcudorpsortOsodarutcafunam

.UU.EEyádanaC %5,3 %9,21 %6,9

nópaJ %5,7 %5,9 %1,3-

EU %3,4 %5,01 %8,1

ebiraCleyanitaLacirémA %0,7 %4,02 %7,12

sCIN %1,9- %7,31 %4,21

odnuMledotseR %4,5 %6,81 %2,9

odnuM %5,4 %5,41 %4,31

Cuadro 13

CRECIMIENTO ANUAL PROMEDIO POR MERCADO, 1992-1995


este último caso, las exportaciones de otros productos manufacturados tuvieron una tasade crecimiento anual promedio levemente más alta y el más fuerte crecimiento de estacategoría hacia cualquier mercado. El crecimiento más débil en las exportaciones de otrosproductos manufacturados se registró en las exportaciones a Japón, donde incluso dismi-nuyeron. La tasa de crecimiento promedio de recursos naturales no procesados fue del5% anual. En términos absolutos cayeron en las exportaciones a los NICs mientras que sumayor crecimiento se registró en las exportaciones a Japón y a ALC.

La importancia de los principales mercados varía de un grupo de exportacionesa otro. En cuanto a los recursos naturales no procesados, el mayor mercado es Canadá yEE.UU., con alrededor de un tercio de esas exportaciones dirigidas hacia allí, seguido decerca por la UE. Luego, otro quinto de las exportaciones de recursos naturales no proce-sados tienen como destino a ALC.

En el caso de los productos manufacturados a base de recursos naturales el ma-yor mercado es la UE, aún cuando su participación haya disminuido entre 1991 y 1995. Elmercado de ALC aumentó su participación en las exportaciones de recursos naturales pro-cesados y el de Canadá y EE.UU. disminuyó la suya ligeramente.

En 1995, más de la mitad de las exportaciones de productos manufacturados nobasados en recursos naturales fueron a ALC, aumentando desde el 39% alcanzado en1991. En contraste, la participación de todos los demás mercados disminuyó durante esteperíodo, lo que indica una concentración creciente de exportaciones no basadas en recur-sos naturales en el mercado de ALC.

Si se consideran también los mercados de Canadá y EE.UU., los segundos másgrandes en cuanto a otros productos manufacturados, entonces más del 75% de estos pro-ductos manufacturados se exportan únicamente a estos dos mercados. La UE es otro merca-do importante para estas exportaciones pero su participación cayó durante este período.

A partir de la liberalización del comercio en la región, tanto unilateral comobilateral, la composición de las exportaciones de América Latina al mundo mostró unatendencia al incremento de la participación de los productos manufacturados a base derecursos naturales y este incremento tuvo lugar a expensas de las exportaciones de recur-sos naturales no procesados. Mientras que las exportaciones de recursos naturales proce-sados se expandieron a todos los mercados, incluyendo a ALC, las exportaciones de pro-ductos manufacturados no basados en recursos naturales han crecido de manera signifi-cativa únicamente en las exportaciones intrarregionales.17

Por lo tanto, América Latina ha logrado incrementar las exportaciones de pro-ductos manufacturados no basados en recursos naturales a mercados fuera de la región.Más aún, la clasificación de las exportaciones utilizada aquí muestra que dichos produc-tos manufacturados se exportan casi exclusivamente a las Américas y por lo cual la crea-ción del ALCA beneficiaría a tales exportaciones, por lo que resulta necesario continuar losesfuerzos tendientes a la promoción de exportaciones con el fin de diversificar los mercadosde estos productos manufacturados.

Las exportaciones de los recursos naturales no procesados continúan siendo uncomponente importante de las exportaciones latinoamericanas, pero durante este períodosu participación decreció dado que su tasa de crecimiento es de un solo dígito en compara-ción con las tasas de crecimiento que superan el 10% de las otras dos categorías.


Las diferencias en el tamaño de las economías de los dieciséis países que compo-nen la muestra son muy significativas. Hay una economía grande, Brasil, y varias econo-mías pequeñas, por ejemplo los países centroamericanos. Por lo tanto, la composición delas exportaciones totales puede reflejar la de los exportadores más grandes. A continua-ción, se analiza la composición de las exportaciones entre recursos naturales no procesa-dos, productos manufacturados a base de recursos naturales y otros productos manufactu-rados, para cuatro grupos de países por separado. El primero incluye únicamente a Brasil,porque su gran tamaño relativo tiene gran peso en cualquier conjunto de exportacioneslatinoamericanas.18 El segundo grupo incluye cinco economías medianas: Argentina, Chile,Colombia, Perú y Venezuela (EM). El tercer grupo comprende cuatro economías sudameri-canas más pequeñas: Bolivia, Ecuador, Paraguay y Uruguay (EP). Finalmente, el cuartogrupo abarca las economías centroamericanas: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Hondu-ras, Nicaragua y Panamá (ECA). Los Cuadros 15 a 18 muestran los resultados de la clasifi-cación de las exportaciones de estos cuatro grupos de países.

Brasil aparece como el exportador con la menor participación de recursos natu-rales no procesados en las exportaciones al mundo y esta participación disminuyó de1991 a 1995. Es el único caso en el cual la participación de otros productos manufactura-dos es mayor que la participación de recursos naturales no procesados, aún cuando seconsidera a América Latina como un conjunto. Por el contrario, las EM tuvieron la parti-cipación más grande en las exportaciones de recursos naturales no procesados al mundoen 1991 (50%). Sin embargo, esta participación cayó sustancialmente (al 37% en 1995).

Cuadro 14

MERCADO DE DESTINO DE LAS EXPORTACIONES POR PRINCIPALES CATEGORIAS

síaP/nóigeRselarutansosruceR

sodasecorpon


selarutan

sotcudorpsortOsodarutcafunam

saledlatoTsenoicatropxe

1991 5991 1991 5991 1991 5991 1991 5991

.UU.EEyádanaC %5,33 %2,23 %2,91 %2,81 %9,72 %3,42 %5,62 %8,32

nópaJ %9,5 %6,6 %3,9 %8,7 %4,2 %3,1 %6,6 %9,5

EU %5,92 %3,92 %1,03 %2,62 %5,81 %1,21 %5,72 %9,32

ebiraCleyanitaLacirémA %8,81 %7,02 %8,91 %2,42 %7,83 %4,15 %3,32 %3,92

sCIN %9,2 %7,1 %3,6 %1,6 %8,1 %7,1 %1,4 %8,3

odnuMledotseR %4,9 %7,9 %3,51 %6,71 %7,01 %2,9 %1,21 %3,31

odnuM %0,001 %0,001 %0,001 %0,001 %0,001 %0,001 %0,001 %0,001


Las tasas de crecimiento promedio para estas EM, de los productos manufacturados a basede recursos naturales y de otros productos manufacturados, fueron mucho más altas quelas de los recursos naturales no procesados, de modo que la caída en la participación de lasexportaciones no procesadas sólo puede reflejar en parte una caída en el precio del petró-leo.19 Su participación de exportaciones no basadas en recursos naturales es menor que lacorrespondiente a las ECA (comparar Cuadros 16 y 18).

Los recursos naturales no procesados representan prácticamente la mitad de lasexportaciones al mundo de las EP. También es el caso que estas EP tienen la menor partici-pación de productos manufacturados no basados en recursos naturales de cualquier otrogrupo.20 Las ECA tienen la menor participación de recursos naturales procesados de cual-quier grupo y únicamente Brasil las precede en su participación de otros productos manu-facturados. La información muestra, sin embargo, que en contraste con otros grupos, laparticipación de recursos naturales no procesados aumentó entre 1991 y 1995. Los cam-bios en la composición durante este período son el resultado de tasas de crecimiento mu-cho más altas para las exportaciones de recursos naturales no procesados y de otros pro-ductos manufacturados, que de exportaciones de recursos naturales procesados.21

La participación relativamente alta de productos manufacturados no basadosen recursos naturales en el caso de las ECA ya ha sido señalada, pero la participaciónactual es aún más alta dado que la información comercial utilizada en el Cuadro 7 noincluye a las exportaciones de las maquilas o de las zonas de procesamiento de exporta-ciones en algunos países.

Cuadro 15

COMPOSICIÓN DE LAS EXPORTACIONES POR MERCADO: BRASIL

1991 5991




selarutan

sortOsotcudorp

sodarutcafunam



selarutan

sortOsotcudorp

sodarutcafunam

.UU.EEyádanaC %5,21 %4,53 %1,25 %7,9 %8,83 %5,15

nópaJ %5,33 %6,55 %9,01 %3,62 %7,56 %9,7

EU %4,82 %8,64 %7,42 %0,72 %7,15 %3,12


sCIN %1,71 %7,17 %3,11 %9,21 %0,17 %1,61

odnuMledotseR %3,71 %3,55 %5,72 %1,31 %0,66 %9,02

odnuM %4,91 %4,54 %2,53 %3,51 %0,94 %7,53


1991 5991



sotcudorPsodarutcafunam

edesabaselarutansosrucer

sortOsotcudorp

sodarutcafunam



selarutan

sortOsotcudorp

sodarutcafunam

.UU.EEyádanaC %9,76 %8,22 %3,9 %0,45 %7,53 %3,01

nópaJ %0,43 %0,16 %0,5 %2,73 %8,95 %9,2

EU %5,74 %4,64 %2,6 %5,83 %7,65 %8,4


sCIN %9,02 %0,27 %0,7 %1,31 %0,18 %9,5

odnuMledotseR %3,24 %8,84 %9,8 %3,62 %9,26 %8,01

odnuM %1,05 %0,83 %9,11 %7,63 %1,84 %1,51

Cuadro 16

COMPOSICIÓN DE LAS EXPORTACIONES POR MERCADO: EM

1991 5991





sortOsotcudorp

sodarutcafunam



selarutan

sortOsotcudorp

sodarutcafunam

.UU.EEyádanaC %4,15 %7,24 %9,5 %0,85 %5,43 %5,7

nópaJ %3,45 %5,63 %2,9 %1,83 %6,65 %3,5

EU %6,35 %2,63 %2,01 %4,54 %2,84 %4,6


sCIN %6,78 %2,7 %2,5 %4,02 %7,55 %8,32

odnuMledotseR %2,03 %8,44 %0,52 %7,26 %5,42 %9,21

odnuM %0,84 %4,04 %5,11 %3,74 %2,93 %6,31

Cuadro 17

COMPOSICIÓN DE LAS EXPORTACIONES POR MERCADO: EP


Es importante señalar algunas similitudes entre los cuatro grupos o entre algunosde ellos. La menor participación de exportaciones de otros productos manufacturados apa-rece en las exportaciones a Asia en los cuatro casos.22 Por otra parte, Brasil y las ECA poseenlas participaciones más altas de exportaciones de otros productos manufacturados en lasexportaciones a Canadá y EE.UU. y en las exportaciones a ALC de cualquiera de los grupos.

¿Qué explicaciones pueden darse al descubrir que son otros productos manufac-turados los que tienen la participación más grande en las exportaciones al mercado regionalde las dieciséis economías y que, en el caso de la economía más grande (Brasil) y en el de lasmás pequeñas (los países centroamericanos), la participación de los productos manufactu-rados no basados en recursos naturales en el total de las exportaciones, es más alta que enel caso de las economías medianas de América del Sur?

La demostración de que el modelo del comercio de los países en desarrollo conlos países desarrollados es diferente del que caracteriza al comercio entre los países endesarrollo, no es un dato novedoso (Havrylyshyn y Alikhani [1989]). Se pueden dar dosexplicaciones teóricas que no son mutuamente excluyentes para interpretar esta constata-ción empírica. En el marco de Heckscher-Ohlin, Deardorff [1987] muestra que es posibleque un país, cuya dotación de capital y trabajo se encuentre entre la de un país de capitalrelativamente abundante y la de un país de mano de obra relativamente abundante, tengadiferentes patrones de comercio bilateral. Exportará bienes más intensivos en mano deobra a un país de capital más abundante y bienes más capital-intensivos a aquél de manode obra más abundante. Por lo tanto, la participación de exportaciones basadas en recursosnaturales será mayor en las exportaciones a países relativamente menos dotados de recur-sos naturales (los países desarrollados y Asia).

1991 5991





sortOsotcudorp

sodarutcafunam



selarutan

sortOsotcudorp

sodarutcafunam

.UU.EEyádanaC %7,24 %9,34 %4,31 %5,25 %3,52 %3,22

nópaJ %3,74 %3,25 %4,0 %7,38 %8,51 %5,0

EU %0,87 %4,02 %6,1 %3,09 %3,7 %4,2


sCIN %4,04 %7,55 %9,3 %8,62 %1,07 %1,3

odnuMledotseR %7,54 %5,05 %8,3 %1,35 %3,04 %6,6

odnuM %7,14 %5,83 %7,91 %4,94 %0,82 %6,22

Cuadro 18

COMPOSICIÓN DE LAS EXPORTACIONES POR MERCADO: ECA


El comercio de productos manufacturados entre países con dotación de factoressimilar o idéntica puede explicarse por el comercio intraindustrial de productos diferencia-dos. Cuanto mayor sea la similitud en la dotación de factores, mayor será la participacióndel comercio intraindustrial (Krugman y Obstfeld [1991]). Por lo tanto, la mayor propor-ción del comercio de productos manufacturados no basados en recursos naturales entrepaíses de la región, puede ser el resultado del comercio intraindustrial. Los costos del trans-porte, la proximidad, los lazos culturales y las redes pueden explicar también una mayorparticipación de otros productos manufacturados en las exportaciones a ALC.

En cuanto a la segunda constatación, es decir, el hecho de que Brasil y los paísescentroamericanos tengan mayores participaciones de otros productos manufacturados ensus exportaciones totales y en las exportaciones a los mercados desarrollados de EE.UU. yCanadá, en comparación con los países medianos de América del Sur, las economías deescala y la dotación relativa de factores pueden servir como explicación en el primer caso yla dotación relativa de factores en el segundo caso. Dado su tamaño, Brasil puede obtenerventajas de la competitividad lograda a través de las economías de escala. La mayor parti-cipación de productos manufacturados no basados en recursos naturales puede tambiénser el resultado de una más alta dotación relativa de capital físico.

La confirmación de estas hipótesis requeriría un análisis más detallado de la in-tensidad de los factores en las exportaciones de bienes manufacturados. La participaciónmás alta de exportaciones de bienes manufacturados no basados en recursos naturales enel caso de las economías centroamericanas, probablemente refleje una dotación de recur-sos naturales relativamente más baja que la de las economías sudamericanas, así comotambién una dotación relativamente más alta de mano de obra. Estos países no son ricos enrecursos minerales y, por lo tanto, no son productores de metales básicos, que representanun importante componente de las exportaciones de las economías sudamericanas. Aquínuevamente, se requeriría un análisis más detallado de la intensidad de los factores en estasexportaciones para confirmar esta explicación.

V. CONCLUSIONES

El comportamiento exportador de América Latina mejoró a principios de la déca-da de 1990 en comparación con fines de la década de 1980. Las exportaciones nominalesno reflejan claramente esta situación ya que los precios de las commodities han experimen-tado tasas más bajas de crecimiento que los precios de los productos manufacturados, y losproductos basados en recursos naturales continúan dominando la composición de las ex-portaciones latinoamericanas. El estudio de esta composición muestra que la mayoría de lasexportaciones se concentra en sectores relacionados con la agricultura (ya sea directamen-te a través de exportaciones agrícolas o indirectamente a través de exportaciones de pro-ductos alimenticios) y la minería (otra vez, ya sea directamente a través de las exportacio-nes de minerales no procesados o indirectamente a través de las exportaciones de metalesbásicos). La clasificación de las exportaciones latinoamericanas en recursos naturales noprocesados, productos manufacturados a base de recursos naturales y otros productos ma-nufacturados (es decir, no basados en recursos naturales) confirma la creciente importanciade los recursos naturales en la composición de las exportaciones latinoamericanas. Entre1991 y 1995, la participación de las exportaciones basadas en recursos naturales aumentóen todos los mercados. Por otra parte, la participación de las exportaciones de otros pro-ductos manufacturados aumentó significativamente en las exportaciones a ALC.


Además de la importancia del mercado regional para las exportaciones de pro-ductos manufacturados no basados en recursos naturales, esta clasificación muestra que laeconomía más grande (Brasil) y las economías más pequeñas (economías centroamerica-nas) tienen mayores participaciones de otros productos manufacturados en las exportacio-nes totales en comparación con las economías sudamericanas. En el primer caso, probable-mente porque el gran tamaño de Brasil da lugar a una economía más diversificada y a lautilización de economías de escala en el mercado interno para ganar competitividad en elnivel internacional, así como también la posibilidad de una dotación de capital físico relati-vamente más grande. Y en el segundo caso, porque su pequeño tamaño hace que esténmenos dotadas de recursos naturales y relativamente más dotadas del factor trabajo.

Dada su dotación relativa de recursos naturales, la mayoría de los países latinoa-mericanos continuarán teniendo una ventaja comparativa y productos de exportación ba-sados en recursos naturales. Sin embargo, éstos no deben ser únicamente recursos natura-les no procesados “tradicionales” o commodities manufacturadas tales como los produc-tos de metales básicos, alimento para peces o pulpa de madera. Un ejemplo es la exporta-ción de commodities alimenticias de alto valor que incluyen, según la definición de Jaffee[1992], carnes, productos lácteos, productos de la pesca, frutas frescas, productos hortíco-las comestibles, especias y semillas oleaginosas.

En un sentido más amplio, uno de los desafíos de América Latina es continuarcon la diversificación de las exportaciones de productos basados en recursos naturales en lamisma dirección de aquéllos con mayor elasticidad de demanda a los ingresos en mercadosdesarrollados y en otros mercados, tales como los ya mencionados, pero también produc-tos tales como las flores frescas cortadas y otros. No se trata de un desafío menor ya que,para poder exportar exitosamente tales bienes, se deberán satisfacer normas muy altas.23

Más aún, contrariamente a lo que sucede con los minerales, el procesamiento de estasexportaciones basadas en recursos naturales deberá realizarse, por muy pequeño que sea,antes de la exportación. A partir de una depurada clasificación de las exportaciones quepermita hacer una distinción entre bienes basados en recursos naturales “tradicionales“ y“no tradicionales”, podría ser posible distinguir qué proporción de esta diversificación ya seestá llevando a cabo. Finalmente, se puede demostrar que los precios de los recursos natu-rales procesados son más estables que los de las commodities no procesadas (Yeats [1991])lo que significa un beneficio adicional del viraje hacia las exportaciones de productos ma-nufacturados a base de recursos naturales.

Las exportaciones a Asia están muy concentradas en unos pocos productos, loque significa un desafío adicional para los países de América Latina. A pesar de las recien-tes dificultades, las economías asiáticas son potencialmente, en el largo plazo y conside-rando su potencial de crecimiento y tamaño, mercados muy vastos para las exportacio-nes latinoamericanas. El problema radica en encontrar una adecuada oferta de exporta-ciones diferente de los productos tradicionales basados en recursos naturales. Los paísesde clima templado pueden tener una ventaja en la exportación de productos agrícolas alSud y Sudeste asiático, pero los países de clima tropical enfrentan la competencia de losproveedores asiáticos locales.

Los datos sobre exportaciones presentados en este trabajo, tanto las clasificacio-nes por sector de acuerdo con la CIIU como según su relación con los recursos naturales,muestran la importancia del mercado regional (América Latina y el Caribe) para la diversi-ficación de las exportaciones manufacturadas y para el aumento de las exportaciones deproductos manufacturados no basados en recursos naturales. Es así también, aunque en


menor grado, en lo que respecta al mercado norteamericano. De este modo, la disminuciónde los derechos a la importación ha contribuido a la expansión y a la diversificación de lasexportaciones en la dirección de los productos manufacturados y de los productos manu-facturados no basados en recursos naturales. La integración económica, que ha liberalizadoaún más el comercio entre los países de la región, también ha contribuido a este desarrollo,reforzándolo. Una consecuencia importante es que los países de la región deberían mante-ner regímenes comerciales abiertos porque así se promueve la diversificación de las expor-taciones. Sin embargo, los datos también muestran lo poco que la región ha podido expan-dir las exportaciones no basadas en recursos naturales al resto del mundo. En parte, esto eslo que debía esperarse. América Latina y el Caribe están bien dotados de recursos naturalesen relación con el resto del mundo (posiblemente excluyendo a Canadá y EE.UU.), demodo que las exportaciones extrarregionales deberán tener una mayor intensidad de re-cursos naturales. No obstante, no resulta óptimo que las exportaciones no basadas enrecursos naturales estén tan fuertemente concentradas en las Américas.

A partir de la clasificación de factores cruciales para la diversificación de exporta-ciones de Mayer [1997], se observa que América Latina ha respondido a los cambios intro-ducidos en su estructura de incentivos por medio de nuevas políticas sectoriales y de lademanda mundial y regional de sus exportaciones, no obstante lo cual puede requerirse unesfuerzo adicional para mejorar la capacidad, la efectividad y la eficiencia de la respuesta alos incentivos. Las actividades e instituciones de promoción de las exportaciones tienen unimportante papel que jugar al respecto.


1 Para un análisis más detallado de la liberalización del comercio en América Latinaver el Capítulo 2 de la Parte Dos en BID [1996].

2 Tales como la Comunidad Andina, el Mercado Común Centroamericano y laCARICOM que datan de la década de 1960, y el MERCOSUR, establecido en 1991.

3 Algunos países (especialmente Brasil, Colombia y México) tenían en vigorinstrumentos políticos para compensar el sesgo antiexportador de los regímenes de protecciónde las importaciones (CEPAL [1995] Cap. V).

4 El modelo de comercio Heckscher-Ohlin predice que si un país está bien dotado deun determinado factor de producción en relación con sus socios comerciales, va a tender aexportar bienes que tienen un uso intensivo de ese factor de producción.

5 Este análisis de las tendencias recientes en las exportaciones no debe verse comouna evaluación de las reformas adoptadas en América Latina. Otros aspectos tales como elcrecimiento y la diversificación de las importaciones, los cambios en la productividad y losefectos del crecimiento en todos los aspectos de la economía también deben ser consideradosen tal evaluación.

6 Dichos países son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, ElSalvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.México no ha sido incluido porque los datos de comercio exterior de la base de datos decomercio del INTAL no son consistentes a lo largo de la década de 1990. Los datos de 1991no incluyen las exportaciones de las maquilas, mientras que los de 1995 sí lo hacen. Dado eltamaño relativo de México, esto distorsionaría los cambios resultantes en la composición delas exportaciones latinoamericanas. Por otra parte, el comercio exterior de México poseecaracterísticas que no son compartidas por el resto de América Latina. La proximidad geográficade México con EE.UU., la importancia de las exportaciones de la maquila y el hecho de sermiembro del TLCAN lo transforman en un caso especial. Otros países en desarrollo delHemisferio no están incluidos por la falta de disponibilidad de datos sobre sus exportaciones.

7 La fuente es el Direction of Trade Yearbook del FMI.

8 Hong Kong, Corea, Singapur y la provincia china de Taiwán.

9 Este es el período durante el cual el crecimiento de las exportaciones se calculautilizando la base de datos de comercio del INTAL en la próxima sección. Es ligeramenteinferior al 10,7% que aparece en el Cuadro 7.

10 Se utilizan promedios de seis y cinco años para moderar las fluctuaciones anuales.

11 Estas tasas de crecimiento se calcularon utilizando los índices de precios de lasexportaciones publicados en el International Trade Statistics Yearbook de la ONU.

12 Aún así, todavía existen problemas de comparabilidad dado que no todos los paísesadoptaron al mismo tiempo el SA, utilizado como base para clasificar las exportaciones enla base de datos de comercio del INTAL de acuerdo con la CIIU. La mayoría de los países deAmérica del Sur comenzaron a utilizarlo a partir de 1989, 1990 ó 1991; sin embargo, los

Notas


países de América Central y Uruguay comenzaron a clasificar sus exportaciones siguiendoal SA en 1993, y Costa Rica y Panamá lo adoptaron en 1994 y 1995, respectivamente.Dado su tamaño relativo, esto probablemente no altere de manera significativa el análisisde la composición de las exportaciones a nivel latinoamericano.

13 La definición de América Latina y el Caribe del INTAL abarca a todos los países yeconomías del Hemisferio (incluyendo a México), con excepción de Canadá y EE.UU..

14 A raíz de una descripción inconsistente de los países de destino en las estadísticasoriginales, en la base de datos de comercio del INTAL las exportaciones de Argentina aHong Kong aparecen en 1995 como exportaciones al Reino Unido y no separadamentecomo exportaciones a Hong Kong. En 1991, las exportaciones de Argentina representaronel 14% de las exportaciones de América Latina a Hong Kong.

15 Las exportaciones de productos pesqueros crecieron a tasas más altas, pero desdeuna base mucho más baja.

16 Se define al índice Herfindahl como la suma de las participaciones de cada industriaen el mercado al cuadrado. Un valor más alto del índice indica un incremento de laconcentración.

17 La tasa de crecimiento promedio de 2 dígitos de las exportaciones de otrosproductos manufacturados a los NICs se explica en parte por el bajo nivel inicial de dichasexportaciones a estos países.

18 Por ejemplo, en 1995 las exportaciones brasileñas por sí solas representaron alrededordel 35% de las exportaciones totales de estos dieciséis países latinoamericanos.

19 Cuatro de estos cinco países son exportadores de petróleo.

20 El cambio significativo en la composición de las exportaciones de estas economíasmás pequeñas a los NICs se debe fundamentalmente a la disminución de las exportacionesde petróleo de Ecuador y, en menor grado, de granos de Paraguay, y no a un aumentoparticularmente grande de las exportaciones de productos manufacturados a base derecursos naturales.

21 Se requiere cierta cautela al comparar la clasificación de 1991 con la de 1995 de lospaíses centroamericanos dado que estos países adoptaron el Sistema Armonizado declasificación arancelaria en 1993 o aún más tarde. Por lo tanto, la base para su clasificaciónindustrial es diferente en 1991 y 1995.

22 Las exportaciones de 1995 de las economías más pequeñas de América del Sur a losNICs, son la excepción.

23 Ver Meller y Sáez [1995] para el estudio de casos sobre el desarrollo de exportacionesdinámicas basadas en recursos naturales.


Anexo

La

I. INTRODUCCIÓN

La finalidad de esta clasificación es analizar el modelo exportador de AméricaLatina de acuerdo con el nivel de procesamiento o de manufactura de los recursos natura-les y la importancia de las exportaciones manufacturadas no basadas en recursos naturales.Las exportaciones se clasifican en tres grandes categorías o grupos: 1) recursos naturalesno procesados; 2) productos manufacturados a base de recursos naturales; y 3) otros pro-ductos manufacturados.

Se clasifica en la categoría de recursos naturales no procesados a las exporta-ciones de productos que se obtienen directamente de la extracción o explotación delrecurso natural y que sólo sufren la transformación mínima necesaria para su comerciali-zación y exportación. En general, esta transformación se lleva a cabo en el lugar donde seexplota el recurso natural o donde el procesamiento no se separa o no puede separarsede la explotación. Por lo tanto, esta categoría comprende productos que no han sidomanufacturados ni han sufrido cambios que los transformen en bienes manufacturadoscon anterioridad a su exportación.

Los productos manufacturados a base de recursos naturales son productosobtenidos de la transformación industrial o manufactura de los recursos naturales. Estosproductos manufacturados son recursos natural-intensivos. En esta categoría estánclasificados dos tipos principales de bienes. En primer lugar, se encuentran las llamadascommodities industriales, es decir, productos homogéneos cuya producción también es,en general, capital-intensiva y está sujeta a las economías de escala. Más aún, estosproductos se utilizan como insumos intermedios y no para consumo final ni inversión.Presentan estas características productos tales como la pulpa de madera, productos básicosobtenidos de la refinación del petróleo y la manufactura de hierro y acero básicos. Ensegundo lugar, está la manufactura de productos alimenticios y bebidas sobre la base dela agricultura y la pesca. Estos bienes pueden ser diferenciados o no y pueden ser utilizadoscomo bienes intermedios o para consumo final.

Los bienes manufacturados no basados en recursos naturales o que no puedenser relacionados directamente con un recurso natural específico que determine una ventajacomparativa, se clasifican en la categoría de otros productos manufacturados. Estos pro-ductos son diferenciados, generalmente se utilizan para el consumo o la inversión aunquetambién pueden utilizarse como bienes intermedios (partes y componentes, por ejemplo),y pueden ser intensivos en otros factores de la producción tales como el trabajo, el capitalo la tecnología y el conocimiento. Las inversiones en investigación y desarrollo y en diseñotambién pueden ser importantes para la competitividad de algunos de estos bienes.

Cabe señalar que en la confección de esta clasificación en tres grandes catego-rías, inevitablemente habrá productos con diferentes niveles de procesamiento o de conte-nido de recursos naturales clasificados dentro del mismo grupo.

Se utiliza como base para esta clasificación a la Clasificación Industrial Interna-cional Uniforme (CIIU), Revisión 3. La CIIU tiene la ventaja de distinguir claramente a losproductos provenientes de manufacturas de aquéllos originados en la agricultura o la mi-

La clasificación de las exportaciones de acuerdo con el

procesamiento de los recursos naturales


nería. Esta distinción permite una diferenciación inicial entre los productos no manufactu-rados o no procesados y los productos manufacturados. El Cuadro A1 muestra la categoríaa la cual se asigna a cada industria de 4 dígitos de la CIIU.

Clasificaciones del mismo tipo con definiciones similares a las utilizadas aquí sepueden encontrar en Butelmann y Meller [1992] y CEPAL ([1996] Cap. III). La definiciónde productos manufacturados a base de recursos naturales utilizada en este trabajo coin-cide en gran medida con la definición de productos primarios procesados de Owens yWood [1997] quienes clasifican como productos primarios procesados a todos aquellosproductos clasificados como manufacturados de acuerdo con la CIIU pero que son clasi-ficados como productos primarios de acuerdo con la CUCI (Clasificación Uniforme parael Comercio Internacional).

II. CLASIFICACIÓN DE LAS INDUSTRIAS EXPORTADORAS

RECURSOS NATURALES NO PROCESADOS

La clasificación de estos productos sobre la base de la CIIU es precisa. Son todosproductos de industrias de las categorías A, B y C de la CIIU: Agricultura, Caza y Silvicultu-ra, Pesca y Explotación de Minas y Canteras. Los productos agrícolas, de silvicultura yminerales no procesados están clasificados aquí.

PRODUCTOS MANUFACTURADOS A BASE DE RECURSOS NATURALES

Todos los productos alimenticios y de tabaco y las bebidas están clasificados comoproductos manufacturados a base de recursos naturales. Corresponden a las divisiones 15 (Ela-boración de productos alimenticios y bebidas) y 16 (Elaboración de productos de tabaco) de laCIIU. Los productos de la división 18 (Fabricación de prendas de vestir; adobo y teñido depieles) están clasificados separadamente como productos manufacturados a base de recursosnaturales y como otros productos manufacturados. Los de la clase 1820 (Adobo y teñido depieles; fabricación de artículos de piel) están clasificados como productos manufacturados abase de recursos naturales aunque podría argumentarse que la manufactura de artículos de pieltambién puede considerarse como industria intensiva en mano de obra y no sólo como indus-tria intensiva en recursos naturales. Los productos de la clase 1810 (Fabricación de prendas devestir, excepto prendas de piel) están clasificados como otros productos manufacturados.

Los productos de la división 19 (Curtido y adobo de cueros; fabricación de male-tas, bolsos de mano, artículos de talabartería y guarniciones y calzado) fueron también dividi-dos en productos manufacturados a base de recursos naturales y otros productos manufactu-rados sobre la base de su proximidad al recurso natural, el nivel de procesamiento y, en ciertogrado, a su utilización. En el último caso, los bienes intermedios estarían incluidos comoproductos manufacturados a base de recursos naturales y los bienes de consumo, como otrosproductos manufacturados. Los productos de curtido y adobo de cueros (clase 1911) estánclasificados como productos manufacturados a base de recursos naturales mientras que losde fabricación de maletas, bolsos de mano y artículos similares, y de artículos de talabarteríay guarniciones (clase 1912) y los de fabricación de calzado (clase 1920) están clasificadoscomo otros productos manufacturados.

Todos los productos obtenidos de la producción de madera y de la fabricación deproductos de madera y corcho, excepto muebles, y de la fabricación de artículos de paja y demateriales trenzables (división 20) están clasificados como productos manufacturados a basede recursos naturales dada la importancia que tiene la madera como recurso natural en todosellos, aunque en estas industrias hay cierta heterogeneidad con más productos diversificadosy procesados en algunas de ellas. El mismo criterio se utiliza para incluir toda la división 21


(Fabricación de papel y de productos de papel) en la categoría de productos manufacturadosa base de recursos naturales. En cuanto a las industrias de la división 23, la fabricación deproductos de hornos de coque y de productos de la refinación del petróleo (clases 2310 y2320, respectivamente) están clasificados como productos manufacturados a base de recur-sos naturales, mientras que la elaboración de combustible nuclear está clasificada como otrosproductos manufacturados.

La clasificación de las industrias de la división 24 (Fabricación de sustancias y produc-tos químicos) también requiere la aplicación de criterios adicionales. Dado que estas industriasproducen bienes diferenciados, algunos de ellos artificiales, y tanto bienes intermedios comobienes finales, las clases 2411 (Fabricación de sustancias químicas básicas, excepto abonos ycompuestos del nitrógeno) y 2412 (Fabricación de abonos y compuestos del nitrógeno) fueronclasificadas como productos manufacturados a base de recursos naturales, mientras que la clase2413 (fabricación de plásticos en formas primarias y de caucho sintético) fue clasificada comootros productos manufacturados. Sin embargo, se podría argumentar que todo el grupo 241,Fabricación de sustancias químicas básicas, debería ser clasificado como productos manufactu-rados a base de recursos naturales ya que puede ser un importante factor determinante de laventaja comparativa en estos productos en el caso de América Latina.

El mismo razonamiento es válido para las industrias de la división 26, Fabricaciónde otros recursos minerales no metálicos. Estos productos son intensivos en recursos natura-les y energía, pero también el diseño y la diferenciación del producto son importantes para sucompetitividad en algunos casos. Es decir, por ejemplo, el caso de los productos de cerámica.Sin embargo, todas las industrias de 4 dígitos dentro de esta división están clasificadas comoproductos manufacturados a base de recursos naturales.

Finalmente, la fabricación de metales comunes de la división 27, que incluye a lasindustrias básicas de hierro y acero, la fabricación de productos primarios de metales precio-sos y metales no ferrosos y la fundición de metales, está clasificada como productos manu-facturados a base de recursos naturales.

OTROS PRODUCTOS MANUFACTURADOS

El resto de los productos manufacturados (categoría D de la CIIU) entra dentro deesta categoría (se excluyó la división 37, Reciclaje). Todas las industrias incluidas en la fabri-cación de productos textiles (división 17) así como la fabricación de prendas de vestir, excep-to prendas de piel (clase 1810), la fabricación de maletas, bolsos de mano y artículos simila-res, y de artículos de talabartería y guarniciones (clase 1912) y la fabricación de calzado (clase1920) están clasificadas como otros productos manufacturados. Todas las industrias de ladivisión 22, Actividades de edición e impresión y de reproducción de grabaciones, estántambién clasificadas como otros productos manufacturados.

Tal como se explicó anteriormente, la fabricación de plásticos en formas primariasy de caucho sintético (clase 2413), la fabricación de otros productos químicos (grupo 242) yde fibras sintéticas (grupo 243) están clasificadas como otros productos manufacturados.

El resto de las divisiones de la categoría D de la CIIU están clasificadas en sutotalidad como otros productos manufacturados. Esto incluye las divisiones 28 (Fabricaciónde productos elaborados de metal, excepto maquinaria y equipo), 29 (Fabricación de ma-quinaria y equipo), 30 (Fabricación de maquinaria de oficina, contabilidad e informática),31 (Fabricación de maquinaria y aparatos eléctricos n.c.p.), 32 (Fabricación de equipo yaparatos de radio, televisión y comunicaciones), 33 (Fabricación de instrumentos médicos,ópticos y de precisión y fabricación de relojes), 34 (Fabricación de vehículos automotores,remolques y semirremolques), 35 (Fabricación de otros tipos de equipo de transporte) y 36(Fabricación de muebles; industrias manufactureras n.c.p.).


01110112

01130121

012201300150

02000500

1010102010301110120013101320

14101421

1422142915111512151315141520153115321533.1541154215431544

15491551

1552155315541600171117121721

17221723172917301810182019111912

192020102021

2022

20232029

Cultivo de cereales y otros cultivos n.c.p.Cultivo de hortalizas y legumbres, especialidades hortícolas y productosde viveroCultivo de frutas, nueces, plantas para preparar bebidas y especiasCría de ganado vacuno y de ovejas, cabras, caballos, asnos,mulas yburdéganos; cría de ganado lecheroCría de otros animales; elaboración de productos animales n.c.p.Cultivo de productos agrícolas en combinación con la cría de animalesCaza ordinaria y mediante trampas, y repoblación de animales de caza,incluso las actividades de servicios conexasSilvicultura, extracción de madera y actividades de servicios conexasPesca, explotación de criadero de peces y granjas piscícolas; actividadesde servicios relacionadas con la pescaExtracción y aglomeración de carbón de piedraExtracción y aglomeración de lignitoExtracción y aglomeración de turbaExtracción de petróleo crudo y gas naturalExtracción de minerales de uranio y torioExtracción de minerales de hierroExtracción de minerales metalíferos no ferrosos, excepto los mineralesde uranio y torioExtracción de piedra y arcillaExtracción de minerales para la fabricación de abonos y productosquímicosExtracción de salExplotación de otras minas y canteras n.c.p.Producción, procesamiento y conservación de carne y productos cárnicosElaboración y conservación de pescado y productos de pescadoElaboración y conservación de frutas, legumbres y hortalizasElaboración de aceites y grasas de origen vegetal y animalElaboración de productos lácteosElaboración de productos de molineríaElaboración de almidones y productos derivados del almidónElaboración de alimentos preparados para animalesElaboración de productos de panaderíaElaboración de azúcarElaboración de cacao, chocolate y de productos de confiteríaElaboración de macarrones, fideos, alcuzcuz y productos farináceossimilaresElaboración de otros productos alimenticiosDestilación, rectificación y mezcla de bebidas alcohólicas; producciónde alcohol etílico a partir de sustancias fermentadasElaboración de vinosElaboración de bebidas malteadas y de maltaElaboración de bebidas no alcohólicas; producción de aguas mineralesElaboración de productos de tabacoPreparación e hilatura de fibras textiles; tejeduría de productos textilesAcabado de productos textilesFabricación de artículos confeccionados de materiales textiles, exceptoprendas de vestirFabricación de tapices y alfombrasFabricación de cuerdas, cordeles, bramantes y redesFabricación de otros productos textiles n.c.p.Fabricación de tejidos y artículos de punto y ganchilloFabricación de prendas de vestir, excepto prendas de pielAdobo y teñido de pieles; fabricación de artículos de pielCurtido y adobo de cuerosFabricación de maletas, bolsos de mano y artículos similares, y deartículos de talabartería y guarnicionesFabricación de calzadoAserrado y acepilladura de maderaFabricación de hojas de madera para enchapado; fabricación detableros contrachapados, tableros laminados, tableros de partículas yotros tableros y panelesFabricación de partes y piezas de carpintería para edificios yconstruccionesFabricación de recipientes de maderaFabricación de otros productos de madera; fabricación de artículosde corcho, paja y materiales trenzables

Recursos naturales no procesados

Recursos naturales no procesadosRecursos naturales no procesados

Recursos naturales no procesadosRecursos naturales no procesadosRecursos naturales no procesados


Recursos naturales no procesadosRecursos naturales no procesadosRecursos naturales no procesadosRecursos naturales no procesadosRecursos naturales no procesadosRecursos naturales no procesadosRecursos naturales no procesados


Recursos naturales no procesadosRecursos naturales no procesadosRecursos naturales no procesadosProd. manuf. a base de rec. nat.Prod. manuf. a base de rec. nat.Prod. manuf. a base de rec. nat.Prod. manuf. a base de rec. nat.Prod. manuf. a base de rec. nat.Prod. manuf. a base de rec. nat.Prod. manuf. a base de rec. nat.Prod. manuf. a base de rec. nat.Prod. manuf. a base de rec. nat.Prod. manuf. a base de rec. nat.Prod. manuf. a base de rec. nat.

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Otros productos manufacturadosOtros productos manufacturadosOtros productos manufacturadosOtros productos manufacturadosOtros productos manufacturadosOtros productos manufacturadosProd. manuf. a base de rec. nat.Prod. manuf. a base de rec. nat.

Otros productos manufacturadosOtros productos manufacturadosProd. manuf. a base de rec. nat.

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CLASIFICACIÓN SOBRE LA BASE DE 4 DÍGITOS DE LA CIIU (REV. 3)

CódigoCIIU

Descripción Categoría

Cuadro A1


CódigoCIIU


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Fabricación de pasta de madera, papel y cartónFabricación de papel y cartón ondulado y de envases de papel y cartónFabricación de otros artículos de papel y cartónEdición de libros, folletos, partituras y otras publicacionesEdición de periódicos, revistas y publicaciones periódicasEdición de grabacionesOtras actividades de ediciónActividades de impresiónActividades de servicios relacionadas con la impresiónReproducción de grabacionesFabricación de productos de hornos de coqueFabricación de productos de la refinación del petróleoElaboración de combustible nuclearFabricación de sustancias químicas básicas, excepto abonos ycompuestos de nitrógenoFabricación de abonos y compuestos de nitrógenoFabricación de plásticos en formas primarias y de caucho sintéticoFabricación de plaguicidas y otros productos químicos de usoagropecuarioFabricación de pinturas, barnices y revestimientos similares, tintasde imprenta y masillasFabricación de productos farmacéuticos, sustancias químicasmedicinales y productos botánicosFabricación de jabones y detergentes, preparados para limpiar y pulir,perfumes y preparados de tocadorFabricación de otros productos químicos n.c.p.Fabricación de fibras manufacturadasFabricación de cubiertas y cámaras de caucho; recauchado yrenovación de cubiertas de cauchoFabricación de otros productos de cauchoFabricación de productos de plásticoFabricación de vidrio y productos de vidrioFabricación de productos de cerámica no refractaria para uso noestructuralFabricación de productos de cerámica refractariaFabricación de productos de arcilla y cerámica no refractarias parauso estructuralFabricación de cemento, cal y yesoFabricación de artículos de hormigón, cemento y yesoCorte, tallado y acabado de la piedraFabricación de otros productos minerales no metálicos n.c.p.Fabricación de productos primarios de metales preciosos y metalesno ferrososIndustrias básicas de hierro y aceroFundición de hierro y aceroFundición de metales no ferrososFabricación de productos metálicos para uso estructuralFabricación de tanques, depósitos y recipientes de metalFabricación de generadores de vapor, excepto calderas de aguacaliente para calefacción centralForja, prensado, estampado y laminado de metales; pulvimetalurgiaTratamiento y revestimiento de metales; obras de ingeniería mecánicaen general realizadas a cambio de una retribución o por contratoFabricación de artículos de cuchillería, herramientas de mano yartículos de ferreteríaFabricación de otros productos elaborados de metal n.c.p.Fabricación de motores y turbinas, excepto motores para aeronaves,vehículos automotores y motocicletasFabricación de bombas, compresores, grifos y válvulasFabricación de cojinetes, engranajes, trenes de engranajes y piezas detransmisiónFabricación de hornos, hogares y quemadoresFabricación de equipo de elevación y manipulaciónFabricación de otros tipos de maquinaria de uso generalFabricación de maquinaria agropecuaria y forestalFabricación de máquinas herramientaFabricación de maquinaria metalúrgicaFabricación de maquinaria para la explotación de minas y canteraspara obras de construcciónFabricación de maquinaria para la elaboración de alimentos, bebidasy tabacoFabricación de maquinaria para la elaboración de productos textiles,prendas de vestir y cueros

Prod. manuf. a base de rec. nat.Prod. manuf. a base de rec. nat.Prod. manuf. a base de rec. nat.Otros productos manufacturadosOtros productos manufacturadosOtros productos manufacturadosOtros productos manufacturadosOtros productos manufacturadosOtros productos manufacturadosOtros productos manufacturadosProd. manuf. a base de rec. nat.Prod. manuf. a base de rec. nat.Otros productos manufacturados

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Otros productos manufacturadosOtros productos manufacturados




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CódigoCIIU


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Fabricación de armas y municionesFabricación de otros tipos de maquinaria de uso especialFabricación de aparatos de uso doméstico n.c.p.Fabricación de maquinaria de oficina, contabilidad e informáticaFabricación de motores, generadores y transformadores eléctricosFabricación de aparatos de distribución y control de la energía eléctricaFabricación de hilos y cables aisladosFabricación de acumuladores y de pilas y baterías primariasFabricación de lámparas eléctricas y equipo de iluminaciónFabricación de otros tipos de equipo eléctrico n.c.p.Fabricación de tubos y válvulas electrónicos y de otros componenteselectrónicosFabricación de transmisores de radio y televisión y de aparatos paratelefonía y telegrafía con hilosFabricación de receptores de radio y televisión, aparatos de grabacióny reproducción de sonido y video, y productos conexosFabricación de equipo médico y quirúrgico y de aparatos ortopédicosFabricación de instrumentos y aparatos para medir, verificar, ensayar,navegar y otros fines, excepto el equipo de control de procesosindustrialesFabricación de equipo de control de procesos industrialesFabricación de instrumentos de óptica y equipo fotográficoFabricación de relojesFabricación de vehículos automotoresFabricación de carrocerías para vehículos automotores; fabricaciónde remolques y semirremolquesFabricación de partes, piezas y accesorios para vehículos automotoresy sus motoresConstrucción y reparación de buquesConstrucción y reparación de embarcaciones de recreo y deporteFabricación de locomotoras y de material rodante para ferrocarriles ytranvíasFabricación de aeronaves y naves espacialesFabricación de motocicletasFabricación de bicicletas y de sillones de ruedas para inválidosFabricación de otros tipos de equipo de transporte n.c.p.Fabricación de mueblesFabricación de joyas y artículos conexosFabricación de instrumentos de músicaFabricación de artículos de deporteFabricación de juegos y juguetesOtras industrias manufactureras n.c.p.

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Bibliografía

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¿Promoción de exportaciones, del comercio exterior, o de lacompetitividad internacional de la producción?: El papel de labanca internacional de desarrollo

División de Integración, Comercio y Asuntos Hemisféricos del Departamento de Integración yProgramas Regionales, Banco Interamericano de Desarrollo.

El ambiente internacional es un factor de suma importancia en la determinación de las políti-cas de comercio exterior que puedan adoptar los países. Este ambiente de la segunda postguerrafue altamente favorable a la expansión del comercio exterior y del crecimiento económico acelera-do de los países en vías de desarrollo. Los países de América Latina y el Caribe mostraron lentituden reaccionar ante esta situación, por lo que, cuando lo hicieron, sus tasas de crecimiento nofueron lo suficientemente importantes como para converger hacia los niveles de desarrollo de lospaíses avanzados, como lo hicieron algunos países del este asiático. Se pueden identificar doscausas para caracterizar lo ocurrido en relación a los países de la región. Una fue la inestabilidadmacroeconómica (una de cuyas manifestaciones más importantes desde el punto de vista de lapromoción del comercio exterior, es la inestabilidad del tipo de cambio real). La otra causa fueque, en general, la política de promoción de exportaciones adoptada en América Latina y elCaribe fue sólo reactiva (reducción o eliminación del sesgo antiexportador) y no activa (promo-ción de las exportaciones con cambio tecnológico).

Políticas activas de promoción del comercio exterior bien diseñadas podrían ser perfectamentelegales dentro de las reglas de la OMC. En Chile comienza a mostrarse una concientización de lanecesidad de aplicar políticas activas de promoción del comercio exterior, pero ello no es tanevidente aún en el resto de América Latina y el Caribe. Existe el peligro que nuevamente muchospaíses de la región tarden en percatarse que el ambiente internacional presente requiere el cambio(progreso) tecnológico para mantener la competitividad internacional de la producción y, simul-táneamente, lograr la convergencia de las economías de sus países hacia los niveles de desarrollo delos países más avanzados. El papel de la banca internacional de desarrollo en esta materia sería elde promover y apoyar la adopción de políticas activas de promoción del comercio en AméricaLatina y el Caribe, incluyendo los medios para lograrlo y destacándose la eficiencia del sistemaimpositivo y del gasto fiscal.

I. INTRODUCCIÓN

En las últimas dos décadas la doctrina de promoción de exportaciones reemplazóa la de sustitución de importaciones, como paradigma de la política de desarrollo económi-co en América Latina y el Caribe. Ambas doctrinas requieren la acción del sector público enla promoción de actividades económicas. El objetivo de este trabajo es evaluar la justifica-

Florencio Ballestero

Resumen


ción de la actividad de promoción de exportaciones en base a principios económicos, elambiente histórico del comercio internacional, estrategias comerciales exitosas y las posibi-lidades que otorga el nuevo sistema de reglas de la Organizacion Mundial de Comercio(OMC) en materia de promoción de exportaciones.

El papel de la banca internacional de desarrollo en la promoción de las exporta-ciones de los países en desarrollo necesariamente va a encuadrarse dentro de la política queadopten dichos países. La evaluación de la actividad de promoción de exportaciones reali-zada en este trabajo trata de orientar a los países hacia la adopción de una política decomercio exterior que facilite la convergencia de las economías de los países en desarrollohacia los niveles de desarrollo alcanzados por los países más avanzados y, sirve como basepara realizar las proposiciones que se presentan en la última parte del trabajo respecto alpapel que debería tener la banca internacional.

II. AMBIENTE COMERCIAL INTERNACIONAL

La política que adopten los países debería depender del ambiente comercial in-ternacional, de las posibilidades que ofrezcan las reglas de la OMC, de la experiencia deotros países y de los principios económicos que tomen como guía.

El ambiente comercial internacional ha sido, quizás, uno de los principales fac-tores para explicar la política de comercio exterior de todos los países del mundo, inclu-yendo a los de América Latina y el Caribe. El éxito de los países en converger hacia losniveles de desarrollo de los más avanzados también ha dependido en la segunda post-guerra, en gran medida, de su capacidad para reconocer la situación internacional y ha-cer uso de ella en forma adecuada.

El ambiente internacional ha sufrido un drástico cambio desde 1950 al presente,respecto al período 1913-1950. El viejo ambiente -período 1913-1950- se caracterizabapor un escenario comercial internacional restrictivo del comercio exterior y proteccionistade la producción nacional por parte de los países desarrollados. El período se caracterizótambién por guerras mundiales y grandes conflictos sociales en los países desarrollados yhubo, en general, estancamiento económico y la relación comercio mundial a PBI se man-tuvo estancada a nivel mundial, así como por países y regiones (véase Cuadro 1). Estascircunstancias internacionales constituyeron la base histórica propiciante de estrategias dedesarrollo por medio de sustitución de importaciones.

El nuevo ambiente, período de 1950 en adelante, se caracteriza por la progresivaliberalización del comercio mundial liderada por los países desarrollados,1 tasas altas decrecimiento económico, expansión del comercio con un constante crecimiento de la rela-ción comercio a PBI (véase Cuadro 1) y convergencia de los niveles de desarrollo de variospaíses en desarrollo hacia el nivel alcanzado por los líderes mundiales. Este nuevo ambienteinternacional permitió a los países con menor desarrollo técnico-económico fomentar susexportaciones y promover su comercio exterior en general para acelerar dicho desarrollo,primero importando y adaptando tecnologías más avanzadas y, luego, comenzando supropio desarrollo de tecnología.

¿Quiénes hicieron uso y se beneficiaron del nuevo ambiente? En primer lugar, lospaíses europeos que, saliendo de la segunda guerra mundial, convergieron hacia los nivelesde desarrollo de EE.UU. y aprovecharon la liberación del comercio a nivel mundial e intrarre-gional. Su relación de exportaciones a PBI se triplicó de 1950 a 1992. A nivel mundial elmismo índice sólo se duplicó.

En segundo lugar, Japón, que experimentó un proceso de convergencia juntocon la sextuplicación de su relación de exportaciones a PBI. En tercer lugar, Corea y


Taiwán, que desde 1960 hasta la actualidad han experimentado un gran proceso de con-vergencia y empleado las facilidades del comercio exterior, mostrando un aumento de sucoeficiente de exportaciones a PBI de dieciocho y catorce veces, respectivamente, entre1950 y 1992 (véase Cuadro 1).

La región de América Latina y el Caribe fue muy lenta en percatarse del nuevoambiente internacional y de hacer uso de él, con consecuencias negativas sobre su desarrolloeconómico y tecnológico. Hasta comienzos de la década de 1970, América Latina no hizo usode las facilidades creadas por el nuevo ambiente internacional. El coeficiente de exportacio-nes de los grandes países de la región2 cayó de 6,2% a 4,6% entre 1950 y 1973, mientrasque el mismo coeficiente a nivel mundial creció en 4 puntos porcentuales (véase Cuadro 1).

Desde inicios de 1970 al presente, América Latina estuvo haciendo uso del nue-vo ambiente internacional, pero hasta 1992 ese uso sirvió simplemente para recuperar lasituación vigente en 1950. El coeficiente de exportaciones a PBI de los grandes países de laregión recuperó recién en 1992 su valor de 1950 (véase Cuadro 1).

En el Cuadro 2 y el Gráfico 1, se muestra para toda América Latina y el Caribe(países grandes y chicos), el estancamiento del coeficiente de exportaciones a PBI durantetoda la década de 1960 (hasta 1973) y, un importante crecimiento del coeficiente sólo apartir de 1974, interrumpido entre 1982 y 1986 por la crisis de la deuda externa.

Las políticas de los países de América Latina que hicieron posible el comenzar aaprovechar el ambiente de postguerra favorable al libre intercambio, no fueron de tipo activosino fundamentalmente reactivo.

Esas políticas fueron el reflejo de reacciones ante la existencia en esos países de unextenso aparato de tarifas aduaneras y trabas a la importación que creaban un gran obstáculoa la expansión de las exportaciones. Las políticas reactivas fueron las de devolución (drawbacks)de impuestos a los insumos importados, permisos de internación temporaria de importacionesy creación de zonas francas de comercio.

Otras políticas utilizadas fueron más bien dirigidas a facilitar el mercadeo deexportaciones que a promover el mejoramiento tecnológico de la producción de bienesexportables como por ejemplo, la creación de facilidades de crédito de pre- y post-embar-que de exportación, generalmente con tasas de interés inferiores a las del mercado local, ysubsidios al valor exportado.

III. ESTRATEGIAS COMERCIALES Y CONVERGENCIA ECONÓMICA

Para América Latina en su conjunto y para la mayoría de los países que la com-ponen, el largo período de 1970 al presente, de crecimiento de la relación exportacionessobre PBI, a diferencia de los casos de Corea y Taiwán, no se caracteriza por un simultáneoproceso de convergencia del nivel de su desarrollo hacia el de los países avanzados.

Por lo tanto, será interesante guiarse por las conclusiones de economistas neoclá-sicos y no neoclásicos sobre el caso de los países del este asiático para explicar porqué enestos países se produjo simultáneamente el desarrollo del comercio exterior y la conver-gencia económica.

Las diferencias de interpretación existentes entre los economistas sobre la expe-riencia del este asiático tienen como base la gran complejidad de la economía de dichospaíses; lo difícil que resulta probar empíricamente que algunos resultados económicos sedeben fundamentalmente a una política determinada y que, en estas circunstancias, lasubjetividad del economista tiene relieve en la elección de agentes causales principales.3 Acontinuación se presenta una exposición esquemática de los puntos de coincidencia y dife-rencias entre los economistas neoclásicos y no neoclásicos.


COINCIDENCIAS DE NEOCLÁSICOS Y NO NEOCLÁSICOS

• Ambas corrientes económicas adjudican importancia a la estabilidad macroeco-nómica para el éxito en la promoción de exportaciones con proceso simultáneo de conver-gencia económica.

• La gran transformación económica lograda en tres décadas, desde 1960 a1990, se realizó prácticamente sin crisis fiscales, monetarias y/o cambiarias, sin programasperiódicos de estabilización, sin alta inflación y, sin recesiones originadas en políticas ma-croeconómicas expansivas.

• La estabilidad macroeconómica influyó en la obtención de la estabilidad cam-biaria, de tasas de interés y de precios. Por lo tanto, influyó positivamente sobre la inversión-y el cambio tecnológico implícito en ella- debido a la disminución del riesgo de inversión.

• El tipo de cambio tendió a ser neutral en materia de política comercial. Ade-más de la estabilidad cambiaria, muchos adjudican un papel importante al hecho que di-chos tipos de cambio tuvieron también un nivel que no creó grandes desbalances de lacuenta corriente de la balanza de pagos. Por ello, concluyen que las tasas reales de cambioestables fueron cercanas al equilibrio de largo plazo y no siendo, por lo tanto, agentes deestímulo circunstancial (unas veces de las exportaciones y otras de las importaciones).

• Ambas corrientes otorgan importancia a la provisión estatal de infraestructu-ra de exportaciones (y comercio exterior en general) y, promoción de su mercadeo (ferias,misiones externas, etc.).

• Ambas corrientes asignan importancia a la política de promoción de exporta-ciones mediante instrumentos tales como drawbacks, internación de importaciones, zonasfrancas de procesamiento de exportaciones, subsidios fiscales a la exportación y créditosubsidiado respecto al costo en el mercado local.

DISCREPANCIAS ENTRE NEOCLÁSICOS Y NO NEOCLÁSICOS

Existe discrepancia entre las dos corrientes en cuanto a la interpretación de losefectos de los instrumentos de promoción de exportaciones señalados en el párrafo anterior.

Interpretación neoclásica: la política de promoción de exportaciones tendió aestablecer la supremacía del mercado. La corriente neoclásica tiende a concluir que losinstrumentos de promoción de exportaciones estuvieron dedicados fundamentalmente acorregir el sesgo antiexportador y otras fallas del mercado. Por lo tanto, los instrumentos depromoción tuvieron éxito debido a que creaban condiciones similares a las de un mercadocompetitivo, o sea que, aproximadamente, los incentivos para vender en el mercado inter-no o para exportar, eran similares.

Interpretación no neoclásica: las políticas de promoción se complementaroncon guías de mercado. Ambas corrientes de economistas coinciden en observar etapas enla convergencia técnica y económica hacia los niveles de los países desarrollados. Lascorrientes divergen con respecto a la automaticidad o no del pasaje de una etapa a otraen la convergencia.

La corriente neoclásica propone que el proceso de pasaje de una etapa a otra escreado automáticamente por las condiciones de mercado recreadas por las políticas depromoción de exportaciones.

La prevalencia del mercado hace que el país utilice eficientemente sus recursosde acuerdo con la ventaja comparativa correspondiente a dicha etapa. A medida quesuben los costos laborales, crece el nivel tecnológico y el país deja de exportar manufac-turas cuya producción es intensiva en mano de obra barata (textiles, ropa, calzado, en-


samblado de productos electrónicos, etc.), pasando a producir productos que requierenmano de obra y tecnología más calificadas.

La corriente de economistas no neoclásicos tiende a concluir que el éxito deconvergencia no sólo se ha debido a las políticas de promoción de exportaciones que re-creaban condiciones de mercado (es decir, las políticas reactivas), sino a que éstas se reali-zaron en combinación con políticas activas, lo que algunos llaman guías del mercado. Losno neoclásicos tienden a señalar que el pasaje de una etapa a otra en los niveles tecnológi-cos y económicos del país no es automática, puesto que el sector privado necesita de lasguías del mercado. Estas guías se producirían en un sistema caracterizado por:

• Existen numerosas instituciones para la consulta entre el sector privado y elpúblico. El proceso de consulta y coordinación es esencial para la formulación de políticasde promoción y su implementación.

• El sector público realiza la promoción con instrumentos formulados por unaburocracia pública de alta capacidad técnica, tanto en lo económico como en el conoci-miento tecnológico.

• Usando la consulta y la capacitada burocracia técnica, el sector público pro-mociona la adquisición de tecnología y apoya a industrias específicas.

Este tipo de situación institucional y de politica económica podría denominarsepolítica activa de promoción de exportaciones. Un ejemplo de ello en América Latina podríaser la creación y desarrollo de la cría, industrialización y exportación del salmón en Chile.

En base a lo expuesto, se favorece a la interpretación no neoclásica, en el sen-tido que no hay un pasaje automático de una etapa a otra en el proceso de convergenciatécnico-económica. Por lo tanto, se considera necesaria una institucionalidad de contac-to público-privada, contando el Estado con una burocracia técnica altamente capacitada,capaz de entender, en su contacto con el sector privado, las restricciones técnico-econó-micas que enfrenta el sector, las posibilidades de cambio tecnológico y de productos (concompetitividad internacional), así como generar las políticas concretas que fuesen nece-sarias para transformar las posibilidades en hechos. Sin embargo, dichas políticas se de-ben encarar dentro de un marco general de apoyo al cambio tecnológico y no focalizan-do su acción en industrias específicas. Sobre este último punto, se presenta más adelanteun análisis más amplio al discutirse las posibilidades de políticas de promoción dentro delmarco regulatorio de la OMC.

El hecho que en América Latina desde 1970 al presente prevalecieron, en gene-ral en casi todos los países y en la mayor parte del tiempo, sistemas fiscales y monetarios nofavorables a disminuir el riesgo de inversión, a la aplicación eficiente de políticas reactivasde promoción de exportaciones, así como a la creación y funcionamiento de políticas acti-vas, tiene que haber sido un factor importante para explicar porqué el intento de aprove-chamiento del ambiente comercial favorable prevaleciente desde la postguerra no se tra-dujo, como en el este asiático, en un proceso de convergencia económica hacia los nivelesde los países avanzados.

La inestabilidad del tipo de cambio efectivo real de América Latina, observada enlas tres últimas décadas, ejemplifica el alto grado de riesgo de inversión que enfrentaron losinversores (véanse el Cuadro 3 y el Gráfico 2). Esa inestabilidad cambiaria se mostró, ade-más de los acostumbrados movimientos de corto plazo, en forma de ciclo de mediano-largo plazo, con períodos de varios años con una moneda nacional revaluada en términosreales y con otros períodos con la moneda devaluada respecto a su valor medio en el ciclo.

El riesgo cambiario que generan tales ciclos tiende a dicotomizar la economía y lapoblación empleada en cada sector. Por un lado, se observan empresas que mejoran sucapacidad competitiva internacional aumentando su nivel tecnológico y productividad la-


boral. Y por el otro, el resto de la economía que pierde nivel tecnológico (o desacelera sucambio), y compite con la importación con productos de menor calidad, pero baratos,accesibles a la población empobrecida (compuesta por los que están empleados en el sectorproductivo atrasado o por los que están desocupados).

El crecimiento de la economía en el mediano plazo, dentro de este ambiente deciclos de cambio de mediano-largo plazo, es menor que el que puede alcanzarse aprove-chando las ventajas que presenta el mercado mundial en el nuevo ambiente. El resultado esque los países con inestabilidad cambiaria no logran converger hacia los niveles de desarro-llo de los países avanzados.

IV. NEUTRALIDAD DEL TIPO DE CAMBIO

Frecuentemente, se habla del tipo de cambio como instrumento de promociónde exportaciones y sus proponentes propician devaluaciones cambiarias. La evidencia em-pírica tiende a mostrar que el uso del tipo de cambio como instrumento de promoción deexportaciones (devaluación) o como instrumento de abaratamiento de importaciones (re-valuaciones), crea inestabilidad cambiaria, disturbios en el sector externo y desacelera elcrecimiento de largo plazo de la economía.

El tipo de cambio que las autoridades económicas deberían tratar de hacer pre-valecer es el de equilibrio de largo plazo de la balanza de pagos. Este sería un tipo decambio real neutral que deja a otros instrumentos de la política económica, la promocióndel comercio exterior. Lamentablemente es muy difícil calcular cuál es ese tipo de cambio.

Una posibilidad, al parecer prometedora, es la del tipo de cambio real que resultade la teoría del poder adquisitivo relativo al grado de desarrollo del país. La teoría del poderadquisitivo absoluta ha sido falsificada empíricamente. Sin embargo, está comprobado queexiste una relación entre el tipo de cambio real de poder de compra (tipo de cambio de lamoneda nacional por dólar dividido por el cociente de poder de compra en el país y enEE.UU.). El tipo de cambio real de poder de compra depende del desarrollo relativo del paísrespecto a EE.UU. en forma positiva. Cuando la economía de un país en desarrollo conver-ge hacia los niveles de EE.UU., el tipo de cambio real de poder de compra se revalúa. Sitodos los países tuviesen el mismo nivel de desarrollo, la teoría del poder adquisitivo abso-luta no podría ser falsificada.

El PBI per cápita relativo sería una variable de aproximación al efecto del preciode la tierra, la calidad de los productos y servicios4 y, la carga impositiva sobre el precio delos productos. Las tres variables tienden a crecer con el grado de desarrollo del país. Esdecir, el mismo producto o servicio tiende a tener un precio mayor cuanto mayor es elgrado de desarrollo del país, porque dicho producto debe cargar a sus costos el mayorprecio de la renta de la tierra, la mayor calidad del producto y mayores pagos de impuestos.Corrigiendo el nivel de precios de cada país por el efecto diferencial sobre ellos de su gradode desarrollo relativo respecto a EE.UU., sería posible establecer tipos de cambio de poderadquisitivo con el dólar que reflejasen una situación de equilibrio de balanza de pagos en elmediano-largo plazo.

Algunos economistas tienden a adjudicar desvíos sistemáticos (por ejemplo, enforma de ciclos cambiarios) del tipo de cambio real respecto al predicho por la teoría delpoder adquisitivo relativa a flujos y reflujos de capital externo que no responden a unaasignación internacional óptima del capital, sino a disturbios causados por la política eco-nómica (y sistemas de información económica) de los países recipientes y circunstanciasparticulares del mercado internacional de capitales. Evitar tales flujos y reflujos de capitalesexternos sería parte de una política de promoción del comercio exterior con convergenciaeconómica que tendría el tipo de cambio como una variable neutral.5


V. JUSTIFICACIÓN DE LA PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES COMO MEDIO PARA

LOGRAR LA CONVERGENCIA TÉCNICO-ECONÓMICA

Se considera que por lo menos existen tres tipos de argumentos que puedenjustificar la promoción de exportaciones mostrando la posible presencia de externalidadesque, de lo contrario, serían desaprovechadas: desarrollo tecnológico, educación de la manode obra y adecuación de las pequeñas y medianas empresas del país a ser competitivas enel mercado mundial o que actúen como proveedoras de empresas que compiten en elmercado mundial. Aquí se desarrolla parcialmente6 el primero de los argumentos. La justi-ficación de los otros dos argumentos en el caso de los países en desarrollo, está altamenterelacionada con la justificación del desarrollo tecnológico.

DESARROLLO TECNOLÓGICO EN LOS PAÍSES DESARROLLADOS

En el caso de los países desarrollados, los que se encuentran en la cima deldesarrollo tecnológico, su crecimiento futuro está ligado al desarrollo de nuevas tecnolo-gías que incrementen la productividad de la economía. El desarrollo tecnológico es unbeneficio para toda la población. Sin embargo, el monto de inversión puede ser subópti-mo porque el inversor privado no puede captar el ingreso por los beneficios totales pro-venientes de ese desarrollo.

La intervención estatal, con la adopción de un sistema de patentes, crea un mer-cado para el desarrollo tecnológico. Pero aún así, la situación no es óptima. La patentepuede crear monopolio para el uso de la tecnología, generando una renta monopolísticapara el productor, más que el retorno normal en competencia para la inversión.

Por otro lado, existen formas de eludir el pago de los derechos de patente recu-rriendo a “ingeniería de reversión” y produciendo un producto con tecnología similar, perosuficientemente diferente como para obviar el pago de la patente. En este caso, el retornoa la inversión en desarrollo tecnológico sería inferior a su tasa normal en situación de com-petencia. Es decir, habría un “fracaso del mercado” en generar la inversión óptima endesarrollo tecnológico que promovería un mayor crecimiento económico.

Igualmente, la escala de la inversión en desarrollo de tecnología puede ser, enalgunas circunstancias, lo suficientemente grande como para quedar fuera de las posibili-dades de inversión privada (dadas las restricciones de riesgo que el inversor privado deseacorrer). Sin embargo, desde el punto de vista social, el riesgo puede ser aceptable conside-rando las expectativas de beneficios.

La inversión pública en desarrollo tecnológico es una solución a los problemasanteriores. Este desarrollo proveniente de la inversión pública se hace disponible al públicoy, los impuestos a los ingresos privados generados por el uso de la tecnología (o simple-mente la renta de la tecnología creada) reintegran al Estado los fondos invertidos en desa-rrollo tecnológico. La sociedad en su conjunto se beneficia por la inversión estatal porque eldesarrollo tecnológico no habría existido de otra forma.

En los países desarrollados, gracias a los mecanismos de interrelación entre elsistema privado de producción y las instituciones públicas, existe, en la práctica, un sistemamixto y coordinado de desarrollo tecnológico. El grado de combinación pública-privadavaría con el tiempo de sector a sector y de país a país. La intervención pública en estecampo es producto de debates sobre situaciones específicas y su resultado es más pragmá-tico que doctrinario.

Un ejemplo importante es el de Alemania (primero Prusia y luego, con la unifi-cación, la totalidad de Alemania) de 1810 a 1910. Al comienzo de este período, la econo-mía alemana sufría las consecuencias del proceso de retraso tecnológico debido a su


lenta adaptación, respecto a Inglaterra (y, aún, a Francia y Bélgica), de los cambios en esecampo generados por la Revolución Industrial que había comenzado en ese país alrede-dor del año 1750.

Durante los primeros cuarenta años de este período (1810-50), el objetivo deAlemania fue similar al que tienen los países en desarrollo: adoptar tecnología ya creada,más que crear nueva tecnología. Lenoir [1998] describe la estrategia de Prusia en esteperíodo como una casi continua línea de políticas que intentaban estimular el desarrolloindustrial, empleando una variedad de medios, desde la diseminación de información tec-nológica hasta la entrega al sector privado (en forma de inversión de capital) de tecnologíaextranjera comprada por el gobierno, así como mediante la creación de organizacionespara movilizar fondos de desarrollo orientados a generar nuevas industrias o construir acti-vamente industrias financiadas por el Estado, que empleaban las tecnologías y técnicas másmodernas de organización de la producción.

De acuerdo a este mismo autor, hacia 1840 comenzaron las críticas al sistema deeducación, con el objeto de transformarlo en un punto que apoyara a una nación bastanteavanzada tecnológicamente -como era Alemania- para crear nuevas tecnologías y seguiradoptando las creadas en el exterior. Esta crítica debiera ser seriamente considerada comomuy relevante por los países latinoamericanos, en relación a su situación presente.7 Se busca-ba que el nuevo sistema educativo combinase la investigación pura (típico de la ciencia aca-démica) con el trabajo realizado en institutos técnicos, y que los estudiantes fueran entrena-dos en la producción material. El verdadero propósito de la educación debería ser la transmi-sión de sólido y probado conocimiento a personas entrenadas en una profesión útil.

Al finalizar ese siglo, Alemania había logrado terminar con su atraso tecnológicoy convertirse en el país tecnológicamente más avanzado en el mundo. La evaluación deLenoir sobre todo ese siglo de experiencia alemana es la siguiente: La creación en Alema-nia, en el siglo XIX, de universidades de investigación (con institutos técnicos) evidenciaque la inversión del Estado en investigación no directamente académica, cuando se hace enconjunto con un buen sistema de relaciones con la industria y, siendo estimulada por incen-tivos apropiados (como la protección de la propiedad intelectual), en una economía com-petitiva puede conducir a un crecimiento explosivo en el conocimiento científico y a unrápido mejoramiento de la industria.

DESARROLLO TECNOLÓGICO EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO

En los países en desarrollo, el crecimiento económico generado por el desarrollotecnológico no proviene en su gran mayoría de la inversión, sino de la incorporación yadaptación al medio económico nacional de la tecnología y los procesos productivos yadministrativos para usarla, desarrollados en los países avanzados.

Aquí surge la hipótesis de que la inversión de los productores nacionales en com-pra de equipo en el exterior con tecnología más avanzada8 y en la adaptación de la tecno-logía y los procesos productivos a la economía nacional, es subóptima por: falta de infor-mación sobre su existencia; falta de capacidad técnica y/o financiera para evaluar indivi-dualmente la adaptación de la tecnología a las condiciones locales (incluyendo la adapta-ción y educación de la mano de obra); falta de recursos financieros a nivel individual parainvertir en nuevas tecnologías; y, si los obstáculos anteriores fuesen superados, el riesgopara la empresa de perder los beneficios de su inversión, si otras firmas pueden hacer usogratuito de la información y adaptación tecnológica generadas por ella (por ej., empleandoobreros y técnicos entrenados en la empresa).

El problema de adquisición de tecnología más avanzada no es sólo de producción,sino también de colocación del producto, pues éste será usualmente un producto nuevo9


(totalmente nuevo o de una mejor calidad que el que producía la empresa) y necesita desa-rrollar un nuevo mercado. Igualmente, la inversión subóptima se puede producir por falta deinformación del mercado internacional para colocar el producto de la nueva tecnología.

La inversión subóptima en desarrollo tecnológico en los países en desarrollo sedebe a que gran parte de sus empresas y capacidad tecnológica nacional están concentra-das en pequeñas y medianas empresas, medidas con estándares internacionales. En estospaíses, este problema está íntimamente ligado al de las pequeñas y medianas empresas y,como se vió, al de la educación de la mano de obra.10

La intervención del Estado para aprovechar al máximo los beneficios de la inver-sión en compra y adaptación de tecnología externa está justificada de esta forma. Esaintervención pública se debe hacer simultáneamente en el mercadeo del producto (expor-tación) y en la adquisición de información, equipo y manejo productivo y administrativo denueva tecnología (importación).

Este tipo de intervención no debería ser directa sino en forma de apoyo al sectorproductivo nacional en esas actividades de exportación, importación y producción. Porejemplo, apoyo a misiones de mercadeo y de información tecnológica del sector privado,apoyo a la adaptación nacional de la nueva tecnología, y apoyo a la capacitación de lamano de obra para usar la nueva tecnología. El nivel de apoyo público no puede ser gené-rico, pues dependerá de la evaluación de las deficiencias de las empresas del sector privadoen captar los beneficios del cambio tecnológico. Por lo tanto, dicho nivel puede cambiar enel tiempo y por sector productivo. En este sentido, es importante notar que existe una grandiversidad de desarrollo tecnológico entre los países en desarrollo y que el sistema promo-cional debe corresponderse con ese nivel alcanzado.

Los países en desarrollo pueden ser clasificados en tres categorías -fuerte, me-diano y débil- de acuerdo con su desarrollo tecnológico (Bhagavan [1997]). Diversos paísesde América Latina y el Caribe pertenecen a cada una de ellas.

Los países “fuertes” ya han adquirido la tecnología básica, pero apenas comen-zaron a adquirir la high-tech. Pueden producir para satisfacer la demanda de su mercadointerno de productos con tecnologías estándares, en los que se han especializado, y soncapaces de exportar algunos productos que requieren esa tecnología. Su desarrollo de latecnología estándar, sin embargo, es todavía muy bajo comparado con los países desarro-llados de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) cuyacapacidad tecnológica se estima que es de una vez y media a tres veces superior. Brasil yMéxico pertenecen a esta categoría, junto con India y China.

Los países de “mediano” desarrollo tecnológico tienen menor capacidad en el usode tecnologías estándares que los países “fuertes” e importan gran parte de esta tecnología.El desarrollo de la tecnología estándar de los países “fuertes” se estima que está entre eldoble o el triple del correspondiente a los países medianos. Argentina y Chile pertenecen aesta categoría, junto con Indonesia, Malasia, Paquistán, Tailandia, Turquía y Sudáfrica.

Los países “débiles” importan casi toda su tecnología. Su desarrollo de la tecnolo-gía estándar se estima alrededor de la mitad de aquel de los países “medianos”. Los países delCaribe, de Centroamérica y gran parte de los andinos son clasificados en este grupo.

La actividad pública de promoción de exportaciones debe ser simultánea con lade promoción indirecta de importaciones (ya sea por la importación de equipo, serviciostecnológicos, insumos productivos y más indirectamente aún, por la importación de bienesde consumo derivada del incremento del ingreso nacional que es posible con el desarrollotecnológico). De tal forma, la proporción de comercio exterior a PBI aumenta, respecto alcoeficiente que existiría sin la promoción pública.

La promoción de exportaciones en los países en desarrollo, bien encarada, se-ría esencialmente la promoción del comercio exterior en general y del aceleramiento del


cambio tecnológico que asegure la competitividad internacional de la producción, junto a-y pese a- un aumento constante de los salarios reales. Una efectiva tarea promocionalpública lograría, al cabo de cierto tiempo, cerrar la brecha tecnológica entre el país y lospaíses desarrollados. Es decir, provocaría una convergencia de la economía del país a losniveles de desarrollo de los países avanzados.

Con la excepción de los productos de exportación basados en las ventajas natura-les del país en desarrollo (fundamentalmente los productos mineros), la calidad de sus pro-ductos de exportación es la más alta que puede producir el país para competir en el mercadointernacional y está fundada en la tecnología más avanzada (física y/o biológica) que el paísha sido capaz de adaptar. La competitividad internacional de un país en desarrollo está basa-da en su capacidad de importar y adaptar tecnología desarrollada en el exterior.

La competitividad internacional de las exportaciones, apoyada en la adapta-ción de nuevas tecnologías, posibilita el aumento del valor exportado. Este, a su vez,posibilita la importación de nueva tecnología, no sólo para la actividad productiva para laexportación, sino para el resto de la economía, así como permite la importación de pro-ductos de consumo de mayor calidad, acorde con la demanda de calidad exigida por elnuevo nivel de desarrollo económico.

VI. REGLAS DE COMERCIO Y LA PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES

La aplicación de los principios generales de promoción de exportaciones esboza-do con anterioridad deberá encuadrarse dentro de las reglas del comercio internacional.

Con el acuerdo de la Ronda Uruguay y la creación de la Organización Mundialde Comercio (OMC), los países que adhieren a dicha organización deberán adaptar suactividad de promoción de exportaciones a un conjunto de reglas emitidas por la OMC.Estas reglas están dirigidas a aumentar el papel del mercado en la asignación de la inver-sión y su distribución geográfica mundial, así como a disminuir el papel de las políticaspromocionales del sector público.

Estas reglas comerciales se evalúan a continuación bajo los siguientes esce-narios: lo que los países no podrán hacer; lo que podrán hacer; la integración regional;las restricciones a lo que los países podrán hacer; y la protección otorgada a lo que lospaíses podrán hacer.

LOS PAÍSES NO PODRÁN

• Promover sus exportaciones exigiendo a la inversión extranjera (reglas TRIMS):(a) un mínimo de contenido nacional en las exportaciones de las empresas; y (b) ligando lacapacidad de importar de la empresa al valor de sus exportaciones.

• Subsidiar el valor de insumos nacionales incluidos en sus exportaciones.

Para evitar la doble imposición se sigue permitiendo el uso de reembolsos deimpuestos indirectos a los insumos nacionales incluidos en las exportaciones y de drawbacksde impuestos aduaneros y excepciones (por reexportación) a los aranceles a la importación.Para evitar subsidios al valor agregado exportado, el monto de los reembolsos, drawbacksy excepciones no debe exceder lo efectivamente impuesto.

Existe la posibilidad que en el futuro cercano surjan presiones para eliminar lanecesidad del uso de aparatos administrativos para manejar los reembolsos (drawbacksy excepciones) y, a la vez, eliminar la posibilidad de subsidio fraudulento por medio delmal cálculo del reembolso impositivo total. Ello podría hacerse adaptando un acuerdoglobal por el cual sólo el país donde se genera el valor agregado, tiene derecho a impo-nerle impuestos indirectos.


En el sistema actual, por un lado, el país donde se genera el valor agregadoexportable reembolsa al exportador los impuestos indirectos y, por el otro, el país que hacela importación (aunque no tenga aranceles a la importación) impone impuestos al valoragregado (o a las ventas) a la importación.

En el sistema actual, por lo tanto, el sistema impositivo privilegia el valor agrega-do exportado respecto al valor agregado dedicado al mercado interno, pues lo exime deimpuestos indirectos. Por otro lado, el sistema actual iguala el tratamiento impositivo delvalor agregado nacional dedicado al mercado interno y el valor agregado producido en elextranjero (importaciones) que se consume en el mercado interno (es decir, que no sereexporta). El privilegio a la exportación que hace el país de origen se puede reducir, anularo más que compensar con el impuesto al valor agregado o a las ventas que cobra el país dedestino a las importaciones.

Por lo tanto, las ventajas del probable sistema futuro sobre el actual serían, fun-damentalmente, de eficiencia administrativa y control del fraude. Una ventaja adicionalsería que promovería la competencia internacional entre los Estados al estimularlos a nosobrecargar su sistema impositivo respecto a otros Estados, para no disminuir la capacidadcompetitiva de sus exportaciones.

La promoción de exportaciones reactiva tenderá a desaparecer en el futuro,porque dadas las probables reducciones de los aranceles a la importación que ocurranen el futuro - ya sean provenientes de acuerdos multilaterales, regionales, bilaterales opor simple liberalización unilateral del comercio-, la actividad promocional de las ex-portaciones por medio de drawbacks, excepciones y zonas francas se irá reduciendo.Además, los subsidios frecuentemente “escondidos” como los reembolsos de impues-tos indirectos, estarán prohibidos.

LOS PAÍSES PODRÁN

Promocionar actividades productivas en forma horizontal -no específico a unaindustria-; programas genéricos de investigación y desarrollo industrial; de regiones subpri-vilegiadas y para la protección del medio ambiente, haciendo uso de reducciones de tasasde interés. A continuación se comentan estos puntos.

• Promocionar las actividades productivas en forma horizontal por medio desubsidios, implica que no podrán otorgar subsidios específicos a una industria o actividadproductiva selectivamente. Los países deberán ajustar sus actividades de promoción deexportaciones dentro de esquemas horizontales tales como la promoción del empleo, de lasempresas pequeñas y medianas, y de las tareas de investigación y desarrollo.

Por ejemplo, una organización público-privada (representada por empresas, pro-fesionales e instituciones educativas ligadas al manejo y capacitación en el uso de la tecno-logía de las empresas y, probablemente, representantes laborales) -un ProChile ampliado-podría estructurar grupos de trabajo de estos representantes, posiblemente con un altocontenido de pequeñas y medianas empresas con problemas de exportación y produccióncomunes y específicos al grupo (como ProChile, pero sólo con objetivos de mercadeo).

El grupo de trabajo podría elaborar un programa específico para la situación dedicho grupo -partiendo de las condiciones técnicas presentes de las empresas y de las posi-bilidades de mercadeo internacional- el que podría contener mercadeo directo de las em-presas o proveeduría de insumos a una empresa internacional cuyo objetivo principal sea lamaquila, o a una empresa de comercializacion internacional. Asimismo, podría abordar losrequerimientos de empleo, la capacitación de la mano de obra, y las necesidades de equi-pamiento y capacitación en el manejo de la tecnología que tienen las pequeñas y medianasempresas del grupo en cuestión.


Es clave entender que la actividad de promoción del Estado se debería formularcon un enfoque general -sin señalar ninguna actividad productiva específica- pero, dadoslos planes concretos ya elaborados, son las empresas del grupo en cuestión las que estaránmás capacitadas para hacer uso de la actividad promocional general (horizontal).

Igualmente es importante insistir en la necesidad de formar grupos de trabajoconcretos, de sectores y/o industrias y/o empresas específicas, porque la ejecución exitosade este tipo de planes requiere que éstos se basen en conocimientos concretos de la capa-cidad productiva existente de las empresas. Por el contrario, planes de promoción general,no diseñados para respaldar planes concretos, han sido y muy probablemente seguiránsiendo inefectivos. Serán una mera declaración de deseos, frecuentemente costosa, cuan-do se dedican recursos cuya eficacia en lograr los objetivos no es mensurable.

La actividad de promoción pública de empresas de mercadeo internacional,destinadas a concentrar para el mercado internacional la producción de pequeñas y me-dianas empresas, proporcionándole orientación respecto a la tecnología de producción ycalidad de los productos requeridas, tampoco tendría que ser contraria a las reglas desubsidios de la OMC si se efectúa dentro de un programa donde la empresa comerciali-zadora facilita tanto la exportación como la importación (sin discriminar entre país deorigen de la importación), y no se orienta a una actividad productiva específica comocampo de acción de la empresa comercializadora. En la práctica, dicha empresa, por ne-cesidades de supervivencia competitiva, tendrá cierta especialización de productos ex-portables e importables y un área geográfica de concentración.

• Promocionar actividades específicas por medio de subsidios, si están ligadosa: (a) promover la investigación y desarrollo industrial. Esto debería incluir, en el caso de lospaíses en desarrollo, actividades de adaptación de la tecnología internacional -fundamen-talmente la utilizada en los países desarrollados- al medio nacional; (b) promocionar laactividad económica de áreas geográficas subprivilegiadas; y (c) promocionar programasde mejoramiento del medio ambiente.

Nuevamente, grupos de trabajo específicos pueden elaborar planes concretosrelacionados con la capacidad productiva de la exportación (directa o indirecta) que sepueden materializar dentro de planes generales de promoción de la investigación para laadaptación tecnológica. Igualmente, grupos de trabajo pueden construir planes concretosde producción para un área subprivilegiada que impliquen -directa o indirectamente- au-mentar la capacidad productiva para la exportación basada en actividades específicas.

Por último, nuevas restricciones ambientales locales o internacionales puedenafectar la competitividad -directa o indirectamente- de las exportaciones. Grupos de traba-jo específicos de las industrias afectadas pueden elaborar planes ambientales, concreta-mente dirigidos a adecuar la tecnología de esas industrias exportadoras a las restriccionesambientales y, esta adecuación, ser promovida por el sector público dentro de planes gene-rales para mejorar el medio ambiente.

• Otorgar subsidios a las tasas de interés de los créditos a la exportación: estossubsidios no estarían prohibidos por las reglas de la OMC. Sin embargo, desde el punto devista de la eficiencia de la asignación internacional de la inversión, se puede argumentarque la situación de un país que tiene altas tasas reales de interés es similar a la de otro quetiene mano de obra cara. El precio de los factores productivos representa las ventajas com-parativas de cada país.

Altas tasas de interés real podrían reflejar, por un lado, la escasez de ahorronacional respecto a las oportunidades de inversión en ese país. Esta situación, sin embar-go, no podría persistir por largo tiempo si hay libertad de movimiento de capitales. Sepuede pensar que en esa situación el influjo de inversión externa tendería a bajar la tasa


de interés a niveles algo superiores (para garantizar el influjo), pero cercanos a los delmercado mundial.

Por lo tanto, las altas tasas de interés real reflejan la ineficiencia del sistema de inter-mediación financiera del país -fundamentalmente en la incapacidad de dicho sistema para fi-nanciar a las pequeñas y medianas empresas-, así como, circunstancialmente, la presencia depolíticas macroeconómicas que generan inestabilidad (ciclos económicos que culminan en unaetapa de recesión con iliquidez). Es perfectamente argumentable, entonces, que tales condicio-nes son parte de la situación del país que hacen a sus ventajas comparativas.

Aumentar la competitividad del país requiere, ciertamente, más que otorgar sub-sidios a la tasa de interés para promover las exportaciones, aumentar la eficiencia del siste-ma financiero y practicar consistentemente políticas macroeconómicas estabilizadoras. Sinembargo, es también argumentable, que hasta que tales situaciones se logren, se debentener en cuenta las ventajas para el crecimiento económico al dedicarse más el país alcomercio internacional utilizando, entre otros instrumentos, tasas de interés subsidiadaspara el crédito a las exportaciones.

La promoción del comercio internacional se completaría extendiendo el subsidiode la tasa de interés a la importación de insumos reexportables y de bienes de capitalusados -directa o indirectamente- en la producción exportada. El permiso de subsidio a latasa de interés para la actividad exportadora debiera estar limitado a los países en desarro-llo, que son los que tienen deficiencias más significativas en su sistema financiero y, fre-cuentemente, una larga experiencia de inestabilidad macroeconómica.

Los países desarrollados, cualquiera sea su déficit relativo respecto a otros paísesdesarrollados, tanto en la eficiencia financiera como en sus circunstancias macroeconómi-cas, debieran ser excluidos del permiso de subsidio. Ellos deberían aumentar la competitivi-dad de sus exportaciones directamente con reformas de su sistema financiero y de políticasmacroeconómicas. El subsidio a las tasas de interés para el crédito a las exportaciones nodebiera ser arbitrario. Debiera tener un máximo que redujese la tasa real no más allá delpromedio existente en los países desarrollados.

Sin embargo, es importante enfatizar para los países en desarrollo la necesidadde reformar su sistema financiero a fin de aumentar su eficiencia y de practicar políticaseconómicas consistentemente estabilizadoras. Por ello, sería conveniente que la política depromoción de exportaciones utilizando el subsidio de la tasa de interés sea efectuado con-juntamente con un plan de mediano plazo de reforma financiera y estabilización macroeco-nómica, a cinco o diez años. Cumplido ese lapso, el país debería perder el derecho a otorgarsubsidios a la tasa de interés. También se podrían subsidiar altas primas de seguros deexportación, usando el mismo justificativo.

Por último, cabe señalar que la promoción pública de empresas comercializado-ras internacionales, cuyo negocio esté dirigido significativamente al mercadeo de pequeñosy medianos productores -dado el alto grado de conocimiento que dispondría sobre ellos-,tendría un efecto importante en reducir estructuralmente, sin subsidios, o incrementar ladisponibilidad de crédito a esos productores si dichas empresas comercializadoras tuviesenla posibilidad de otorgar créditos o servir de garantes del crédito bancario.

LA INTEGRACIÓN REGIONAL Y LO QUE LOS PAÍSES PODRÁN HACER

En los esquemas de integración regional constituidos fundamentalmente porpaíses pequeños, para hacer un uso eficiente de las posibilidades de promoción otorga-das por las reglas de la OMC se requeriría, muy probablemente, organizar entidades depromoción del comercio exterior a nivel subregional, constituyendo grupos de trabajoespecíficos subregionales.


En los casos de esquemas de integración regional constituidos por países gran-des, probablemente las entidades de promoción serían de nivel nacional, pero su actividadconjunta podría facilitar la eficiencia subregional en su esfuerzo de promoción del comerciointernacional para promover el crecimiento. Tal actividad conjunta surgiría, seguramente,de la formación subregional de grupos de trabajo específicos, cuyos planes conjuntos da-rían lugar a políticas de promoción a nivel nacional coordinadas microeconómicamente.

RESTRICCIONES A LO QUE LOS PAÍSES PODRÁN HACER

Es de esperar que muchas de las decisiones de promoción que adopten lospaíses, sean cuestionadas por otros países. El sistema de la OMC tendrá la organizaciónjurídica dentro de la cual se podrá formular tal cuestionamiento, buscando la decisión afavor o en contra de la OMC.

De cualquier forma, existen reglas de la OMC que restringen cuantitativa-mente el monto de los subsidios permitidos. Esto es bueno también para el país querealiza la promoción, pues lo obliga a planificarla en forma eficiente, favoreciendo unapolítica fiscal moderada y disminuyendo a la vez la posibilidad de generar actividadesde rent-seeking mediante la reducción de los potenciales beneficios que se podríanobtener por esos mecanismos.

Un país que considere que su producción de un bien compite con la de otro quetiene para ese mismo bien subsidios por un total de 5% ad valorem, tiene derecho a recu-rrir a los organismos de resolución de disputas de la OMC. Sólo es necesaria esta condición.El país apelante tiene que mostrar también que su producción es perjudicada. Si la peticiónes resuelta favorablemente, el país subsidiante deberá reducir el monto del subsidio hastael máximo de 5% del precio del producto o compensar por el perjuicio causado.

PROTECCIÓN A LO QUE LOS PAÍSES PUEDEN HACER

Las reglas de la OMC también protegen las actividades promocionales permiti-das respecto a acciones proteccionistas de otros países que usan el subsidio legal comopretexto. En este sentido, el uso de tarifas compensatorias (countervailing duties) estárestringido pues: (a) para abrir una investigación que pueda conducir a la imposición detarifas compensatorias, el país tiene que demostrar una relación causal entre la importa-ción y los problemas de la producción nacional; y (b) aún cuando la investigación se hayaabierto, el país exportador puede recurrir a los organismos de resolución de conflictos dela OMC pidiendo detener la investigación, lo que se hará efectivo si se demuestra que elmonto del subsidio es menor al 2% ad valorem o, si el subsidio es mayor a dicho porcen-taje, que el valor de la importación es menor al 4% del valor importado total de produc-tos iguales o similares.

VII. PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

En base a los trabajos comisionados por el BID-INTAL para el Foro de Política sobrePromoción de Exportaciones, empleados como respaldo para el debate, así como a otrasfuentes de información, se puede decir que los países de la región en materia de promociónde exportaciones, presentan algunas características comunes y otras que los diferencian.

Todos los países se percataron tardíamente del cambio del ambiente internacio-nal en la postguerra, que se mostró más favorable a la libertad de comercio. Los instrumen-tos utilizados para la promoción de exportaciones fueron principalmente aquellos que ten-dían a eliminar o reducir el sesgo antiexportador introducido por la política de sustituciónde importaciones. El instrumento principal utilizado en este sentido ha sido el drawback y


también la creación de zonas francas para el proceso de exportaciones. En muchos paíseseste instrumento no se pudo aplicar en forma eficiente debido a la baja capacidad adminis-trativa del Estado, incluyendo la ineficiencia fiscal y la inestabilidad macroeconómica.

Otro instrumento bastante empleado han sido los subsidios a las exportacio-nes, mediante el pretexto de los reembolsos impositivos. Con frecuencia, estos instru-mentos han causado problemas fiscales. Otro conjunto de instrumentos ha sido el deapoyo crediticio de pre-exportación y exportación, generalmente con tasas de interéspreferenciales respecto a las existentes en el mercado nacional.

A diferencia de varios de los países del este asiático, el apoyo al financiamiento-u otra forma de apoyo promocional- a la inversión estratégica para expandir la capacidadproductiva y exportadora, ha sido y sigue siendo inexistente o muy débil. Desde mediadosde los años 80 en algunos países y, en otros desde fines de los años 80 o comienzos de losaños 90, se ha dado un proceso de liberalización del comercio exterior que fundamental-mente consistió en la reducción de los aranceles y en la eliminación total o parcial de otrasbarreras a las importaciones. Esta política representó una estrategia de promoción de ex-portaciones, al reducir drásticamente el sesgo antiexportador.

La forma en que esta política de liberalización comercial se complementó conotras de promoción de exportaciones es donde se verifican diferencias entre los países deAmérica Latina y el Caribe. Así se puede efectuar la siguiente caracterización.

Países de reducido mercado interno y de desarrollo cultural y económico relati-vamente bueno para los estándares de la región, como Chile, Costa Rica y Colombia, hanencarado políticas activas de promoción de exportaciones y de desarrolo institucional yestán elaborando planes para adecuar su política promocional a los compromisos de perte-necer a la Organización Mundial de Comercio -esencialmente la eliminación de todo ins-trumento que implique subsidio de acuerdo a la definición de la OMC- y su sustitución porotros instrumentos. Estos países han puesto especial atención a la organización institucio-nal de la promoción de exportaciones -especialmente Chile, con la creación de ProChile-poniendo énfasis en la mejora del mercadeo de exportaciones y en la estrecha colaboraciónentre el sector público y el privado. Otros países están tratando, o están interesados, enimitar o evolucionar sobre la experiencia chilena.

Los países de América Latina y el Caribe que tienen economías grandes (por ej.Argentina, Brasil y México) han descuidado, y en efecto reducido, la promoción deexportaciones preexistente y fundamentalmente han basado la promoción en la reduccióndel sesgo antiexportador debido a la reducción de aranceles a las importaciones, la drásticadisminución de otro tipo de barreras y del costo de las importaciones intrarregionales ypreferencias a la exportación intrarregional creada por los acuerdos de libre comercio(MERCOSUR y TLCAN). Este descuido se ha debido a una combinación de decisiones depolítica y de las restricciones fiscales impuestas por los programas de ajuste del sector público.

En materia cambiaria, en los años 90, ha habido una revaluación generalizada.Sin embargo, dos de los países con reducido mercado interno (Costa Rica y Chile) hanlogrado que dicha revaluación fuera pequeña en comparación a la verificada en los paísescon economías grandes antes indicados. En el caso de México, la devaluación de la crisisde 1995 restituyó los valores en los últimos tres años hacia niveles cercanos a los delpromedio de la década de 1980 (véanse los Cuadros 4 al 9 y los Gráficos 3 al 8). Es decir,los países con mercado interno más pequeño han logrado, comparativamente, reducir elefecto antiexportador creado por la afluencia de capitales externos y la consecuente re-valuación cambiaria.

En materia de infraestructura en general, y de aquella que sirve al sector externoen particular, los países con economías grandes así como los que tienen mercado internoreducido, han logrado apoyar el esfuerzo exportador durante el período de liberalización


comercial interna. Se han hecho progresos importantes en la construcción de infraestructu-ra, en la desregulación y contralor de los servicios provistos a través de ella, y en la privati-zación de la construcción y/o administración privada de servicios de infraestructura.

Si se toma como ejemplo el caso del Caribe para los países de América Latinacon economías pequeñas, se puede afirmar que las deficiencias infraestructurales sonuno de los grandes problemas para la expansión del sector externo en dichos países.También es un problema importante el muy débil desarrollo institucional del sistema depromoción de exportaciones.

Es previsible que, en el futuro, la importancia del drawback, la internación tem-poraria de importaciones y las zonas francas para el procesamiento de exportaciones comoinstrumentos de promoción, disminuya a medida que continúe el proceso de liberalizacióngeneral del comercio a nivel mundial, regional y bilateral. Es decir, la forma más primitiva depromoción de exportaciones, la promoción reactiva -para reducir o eliminar el sesgo an-tiexportador- tenderá a perder relevancia como instrumento.

Respecto a la promoción activa -como se la ha esbozado en este trabajo- lospaíses de América Latina y el Caribe se han limitado a la promoción del mercadeo, donde laactividad de ProChile es el ejemplo más exitoso y relevante. La promoción activa del co-mercio exterior en su etapa de apoyo al cambio tecnológico y a la generación de nuevosproductos exportables, es prácticamente inexistente.

Chile, verdadero líder entre los países de América Latina y el Caribe en materiade promoción, se ha dado cuenta ya de la limitación de este tipo de promoción. Así, en lasdiscusiones para adecuar los planes de promoción a las reglas de la OMC, representantesde ProChile han señalado que las reformas al sistema se encararán dentro de un marcoconceptual que considera que éstas no se pueden reducir a la simple promoción del merca-deo internacional. El crecimiento futuro de las exportaciones -y de la economía chilena engeneral- está ligado a lo que se ha denominado “internacionalización” de la promoción.

Por ello, se entiende que Chile no sólo debe promover la comercialización delo que ya puede exportar, sino que debe buscar aquello que el mercado internacionalestá demandando y en que el país tiene posibilidades de transformar su capacidadproductiva para lograrlo. De tal forma, la actividad de promoción debe extenderse acrear nuevos productos, mejorar la calidad de los existentes y transformar la tecnologíapara poder hacerlo. Es decir, la actividad de promoción debiera definirse como de pro-moción activa y no sólo reactiva.

VIII. PAPEL DE LA BANCA INTERNACIONAL DE DESARROLLO

La banca internacional de desarrollo debiera promover y apoyar en los países deAmérica Latina y el Caribe, con préstamos y cooperación técnica, la adopción de una polí-tica de promoción activa, y no solamente reactiva, o sea, promover exportaciones, impor-taciones y cambio tecnológico. Con ese objetivo debiera apoyar, entre otras, las accionesque se mencionan a continuación.

• La eficiencia del sistema impositivo y del gasto fiscal. La efectividad de unapolítica de promoción activa del comercio exterior en particular y del crecimiento en gene-ral, es dudosa en el mejor de los casos, y nula en el peor, en un ambiente caracterizado porun sistema impositivo y de gasto público ineficiente.

• La infraestructura del comercio exterior mediante el financiamiento de la in-versión pública; cofinanciamiento con la actividad privada; y estudios de desregulación,privatización y regulación de servicios de infraestructura privados. Los países pequeñosdebieran ser considerados especialmente para este tipo de actividades.


• La organización institucional del sistema de promoción activa del comerciomediante el apoyo a la creación de una institucionalidad que promueva el contacto eficien-te entre el sector público y el privado, evitando la multiplicidad de instituciones y esfuerzoscarentes de coordinación. Asimismo, en este campo, podría encuadrarse el financiamientode la educación y la organización de una burocracia pública de alta capacidad técnica dedi-cada a la actividad de promoción.

• La colaboración en el financiamiento de fondos institucionales para realizarmisiones de comercialización, técnicas, de mercadeo y de relevamiento de tecnología dis-ponible, para facilitar joint ventures con empresas extranjeras y para la expansión o crea-ción de empresas de comercialización, especialmente de aquellas dedicadas a organizar laexportación de pequeñas y medianas empresas.

• El funcionamiento de grupos de trabajo específicos dentro de la instituciona-lidad de promoción activa del comercio.

• La investigación para la adaptación tecnológica.

• La inversión en nueva tecnología y organización productiva para la exportación.

• La inversión en educación requerida para adaptar los recursos humanos a lasnecesidades de la nueva tecnología de exportación.

• El desarrollo de la institucionalidad cuyas acciones favorezcan la neutrali-dad del tipo de cambio en la promoción de exportaciones. Se podrían apoyar, mediantecooperación técnica, estudios para la determinación de tipos de cambio de equilibrio debalanza de pagos de largo plazo y, de la organización institucional para hacerlos efecti-vos; el financiamiento de la organización institucional recomendada por los estudios y aser adoptada por los países para estabilizar el tipo de cambio alrededor del tipo de cam-bio de equilibrio de largo plazo.


1 En 1947 se creó el Acuerdo General de Tarifas y Comercio (AGTC) con sólo 23países miembros. Actualmente la OMC, institución heredera del AGTC, cuenta con 132miembros y una lista de espera de 31 países para incorporarse.

2 Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela.

3 Existen numerosos trabajos dedicados a la interpretación del fenómeno del esteasiático. Una buena exposición de las diferencias de interpretación entre economistasneoclásicos y no neoclásicos se puede encontrar en Wade [1990].

4 Supuestamente, los cálculos efectuados actualmente sobre el poder adquisitivo encada país (véase por ej. Kravis [1986]) tienen en cuenta las diferencias de calidad entrepaíses de un mismo producto o servicio; sin embargo no es así: la diferencia puede sergrande, como lo muestran Jarvis y Prais [1997].

5 Una evaluación de la teoría del poder adquisitivo se puede ver en Yotopoulos [1996].Con respecto al problema, en general, de estimar un tipo de cambio de equilibrio de largoplazo, se puede ver Williamson [1994].

6 Acerca del concepto de fracaso de mercado (market failure) y externalidades en quese basa la explicación presentada, véase Ledyard [1987].

7 Este es un ejemplo donde aparece clara la complementariedad de la promoción deldesarrollo tecnológico y de promoción de la educación de la mano de obra.

8 Aquí no se habla de tecnologías totalmente fuera del alcance del país, sino detecnologías que, con la adecuada organización público-privada de investigación, educaciónde mano de obra, construcción de infraestructura y financiamiento, constituyen una nuevaetapa de avance tecnológico en un proceso de convergencia en el tiempo hacia el nivel dedesarrollo de los países más avanzados. Los países en desarrollo, como se verá más adelante,están en distintas etapas de desarrollo tecnológico y, por lo tanto, encaran diferentesposibilidades de cambio tecnológico.

9 Reafirmando lo dicho anteriormente, nuevo no significa fuera del alcance posible dela capacidad técnica de la empresa, sino un paso más en el desarrollo de su capacidadtecnológica.

10 La importancia de reformas educativas en el sentido del ejemplo alemán (adecuaciónde la educación al desarrollo tecnológico) es suprema. Singapur se independizó en 1959 einmediatamente, como parte de su plan de desarrollo y transformación tecnológica, encaróel desarrollo masivo de la educación primaria gratuita y reformó el curriculum escolar con elobjetivo de prestarle más atención a materias técnicas y científicas y al entrenamientovocacional (Muller [1994]).

Notas


/síaP 0281 0781 3191 9291 0591 3791 2991

nóigeR etneibmAojeiV etneibmAoveuN

aicnarF 3,1 9,4 2,8 6,8 7,7 4,51 9,22

ainamelA .a.n 5,9 6,51 8,21 2,6 8,32 6,23

sojaBsesíaP .a.n 5,71 8,71 2,71 5,21 7,14 3,55

odinUonieR 1,3 0,21 7,71 3,31 4,11 0,41 4,12

latnediccOaporuElatoT .a.n 0,01 3,61 3,31 4,9 9,02 7,92

añapsE 1,1 8,3 1,8 0,5 6,1 0,5 4,31

aisuR/SSRU .a.n .a.n 9,2 6,1 3,1 8,3 1,5

ailartsuA .a.n 4,7 8,21 2,11 1,9 2,11 9,61

ádanaC .a.n 0,21 2,21 8,51 0,31 9,91 2,72

.UU.EE 0,2 5,2 7,3 6,3 0,3 0,5 2,8

anitnegrA .a.n 4,9 8,6 1,6 4,2 1,2 3,4

lisarB .a.n 8,11 5,9 1,7 0,4 6,2 7,4

ocixéM .a.n 7,3 8,01 8,41 5,3 2,2 4,6

anitaLacirémAlatoT /a .a.n 0,9 5,9 7,9 2,6 6,4 2,6

anihC .a.n 7,0 4,1 7,1 9,1 1,1 3,2

aidnI .a.n 5,2 7,4 7,3 6,2 0,2 7,1

aisenodnI .a.n 9,0 2,2 6,3 3,3 0,5 4,7

nópaJ .a.n 2,0 4,2 5,3 3,2 9,7 4,21

aeroC 0,0 0,0 0,1 5,4 0,1 2,8 8,71

náwiaT .a.n .a.n 5,2 2,5 5,2 2,01 4,43

aidnaliaT .a.n 1,2 7,6 6,6 0,7 5,4 4,11

aisAlatoT .a.n 3,1 6,2 8,2 3,2 4,4 2,7

odnuM 0,1 0,5 7,8 0,9 0,7 2,11 5,31

:atoN /a .aleuzeneVyúreP,ocixéM,aibmoloC,elihC,lisarB,anitnegrAeyulcnianitaLacirémAlatoT.5991nosiddaM:etneuF

EXPORTACIONES DE MERCADERÍA COMO PORCENTAJE DEL PBI EN UNA MUESTRA DE PAÍSES

(Exportaciones y PBI en precios de 1990)

Cuadro 1


Gráfico 1

Cuadro 2soñA

IBP/senoicatropmI%

IBP/senoicatropxE%

06911691269136914691569166917691869196910791179127913791479157916791779187919791089118912891389148915891689178918891989109911991299139914991599169917991

4,23,22,22,22,22,23,23,24,24,26,28,29,25,38,51,69,52,68,69,75,94,013,86,66,64,61,66,63,78,79,82,110,312,416,519,716,027,32

6,24,25,26,26,26,27,25,25,25,27,20,28,27,36,51,56,52,64,60,87,95,015,97,93,014,95,71,84,91,014,110,213,218,213,413,719,815,02

.0991edsoicerP:atoN.BDSE:etneuF

EVOLUCIÓN DEL COMERCIO DE AMÉRICA LATINA Y DEL CARIBE(Precios de 1990, como % del PBI)


soñA oibmaCedopiTlaeRovitcefE

379147915791679177918791979108911891289138914891589168917891889198910991199129913991499159916991

3,588,182,091,887,290,591,496,490,681,594,5011,5013,9013,8111,1213,1112,7010,0014,998,798,099,580,699,98

,nóicargetnIednóisiviD:etneuF.DIB,sociréfsimeHsotnusAyoicremoC

TIPO DE CAMBIO EFECTIVO REAL DE AMÉRICA LATINA (1990=100)

(Pesos por unidad de moneda extranjera)

Cuadro 3

Gráfico 2


Gráfico 3

Cuadro 4 soñA oibmaCedopiTlaeRovitcefE

3791479157916791779187919791089118912891389148915891689178918891989109911991299139914991599169917991

4,222,534,063,552,257,460,761,959,945,558,762,860,785,797,891,4013,790,0016,890,597,698,794,393,985,48


TIPO DE CAMBIO EFECTIVO REAL DE CHILE (1990=100)




3791479157916791779187919791089118912891389148915891689178918891989109911991299139914991599169917991

0,250,458,551,758,956,260,469,068,0211,3116,892,696,0019,3018,7315,6016,990,0011,9015,3016,1015,2013,0017,997,69


TIPO DE CAMBIO EFECTIVO REAL DE COSTA RICA (1990=100)


Cuadro 5

Gráfico 4



3791479157916791779187919791089118912891389148915891689178918891989109911991299139914991599169917991

9,957,951,360,262,459,451,551,557,056,846,947,154,956,671,484,683,880,0010,1013,0010,293,576,274,863,46


Gráfico 5

Cuadro 6

TIPO DE CAMBIO EFECTIVO REAL DE COLOMBIA (1990=100)




3791479157916791779187919791089118912891389148915891689178918891989109911991299139914991599169917991

8,958,051,6312,0018,6113,390,763,256,367,7313,0210,3014,1113,4015,4117,3117,8710,0010,474,562,957,365,077,173,66


Gráfico 6

Cuadro 7

TIPO DE CAMBIO EFECTIVO REAL DE ARGENTINA (1990=100)



Cuadro 8

Gráfico 7


3791479157916791779187919791089118912891389148915891689178918891989109911991299139914991599169917991

1,5015,1015,893,894,0018,5015,7118,5417,9215,2219,3612,1719,3714,1715,9519,5414,2110,0015,7118,6219,9014,386,072,064,85


TIPO DE CAMBIO EFECTIVO REAL DE BRASIL (1990=100)




3791479157916791779187919791089118912891389148915891689178918891989109911991299139914991599169917991

3,582,678,179,089,890,490,987,970,079,3012,0110,492,397,8217,4313,0116,2010,0015,195,480,977,281,2212,9010,59


Gráfico 8

TIPO DE CAMBIO EFECTIVO REAL DE MÉXICO (1990=100)


Cuadro 9


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Bibliografía


Diana Tussie y Miguel Lengyel

Compromisos en la Organización Mundial deComercio sobre Promoción de Exportaciones

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO.Buenos Aires, Argentina

Resumen

El propósito de este estudio es pasar revista a los principales compromisos asumidosen el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC) sobre el tema de lossubsidios y las implicancias de política de tal acuerdo. Se analiza también el grado delibertad de acción que se deja a los países en vías de desarrollo para promoverexportaciones. La conclusión a la que se llega es que, pese a que se restringe el uso desubsidios tradicionales, aún hay campo de maniobra para aplicarlos creativamente,así como también para pensar hacia adelante y proyectar iniciativas de políticaalternativas . En consecuencia, se debaten estas opciones de política y se sugieren algunoscriterios básicos para su formulación e implementación. Finalmente, se sostiene que losnuevos compromisos implican más beneficios que costos en la medida que los subsidiosson menos útiles en el presente ambiente comercial. Las nuevas opciones de políticasignificarán una “reingeniería” social e institucional importante.

I. INTRODUCCIÓN

En términos generales, la Organización Mundial de Comercio (OMC) brindauna oportunidad para determinar la dirección general (si no el grado preciso) de los cam-bios en la política comercial. Esto es posible gracias a los acuerdos sobre limitaciones aran-celarias, salvaguardias, subsidios y otros. En otras palabras, la OMC puede ser utilizadacomo un ancla multilateral para la política económica. Esta ancla es útil en la medida enque muestra claramente al empresariado cuáles son las nuevas reglas del juego, y ayuda acanalizar las presiones políticas potenciales a lo largo de una senda diferente. Sin embargo,hay aún más campo de maniobra de lo que parece.

A pesar de la atracción que ejerce una integración profunda (Lawrence [1993]),hay varias diferencias importantes entre los acuerdos de la OMC y los nuevos acuerdos


regionales, tales como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y laUnión Europea, esta última con requerimientos de un grado más alto de armonización depolíticas. La OMC aún admite una considerable discrecionalidad de parte de las autorida-des económicas. Por un lado, no crea obligaciones ni derechos para los individuos, comohace el TLCAN: en el TLCAN, un individuo puede tomar la iniciativa para poner en marchalos mecanismos de solución de controversias. Por el otro, el mecanismo del TLCAN en elcaso de los servicios se basa en un compromiso de liberalización total, con sólo unas pocasexcepciones (listas negativas). La OMC, por otra parte, sigue la práctica usual en el GATTsobre mercancías, según la cual sólo se liberalizan los servicios ofrecidos como resultadode una negociación (listas positivas). En consecuencia, se puede mantener la discreciona-lidad en la OMC simplemente dejando un determinado conjunto de servicios fuera de lalista sometida al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS). En los sectorescomprendidos, en realidad, el compromiso primario consiste en otorgar el tratamiento denación más favorecida a los proveedores extranjeros. Ni el trato nacional ni la presenciacomercial son obligatorios, sino cuestiones a ser negociadas. Como resultado, se ha ofre-cido trato nacional a muy pocos sectores y, dentro de cada sector, no se han incluido todaslas modalidades. El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios también permite larevocatoria de este compromiso, sujeta a negociaciones entre los países involucrados.

Este estudio pasa revista a los principales compromisos asumidos sobre el temade los subsidios dentro del marco de la OMC y evalúa sus implicancias para el diseño de lapolítica comercial. Cuatro secciones siguen a esta introducción. La próxima sección esta-blece el marco general del debate al examinar el impulso general de los acuerdos de laOMC y los dilemas que plantea su implementación. Muestra como, a medida que la agen-da comercial se ha expandido, más políticas caen bajo el análisis internacional. En otraspalabras, en el nuevo sistema comercial los gobiernos enfrentan la tensión entre la necesi-dad de desarrollar nuevas exportaciones y la presión de crear un campo de juego parejo. Enla tercera sección se revisan los nuevos compromisos sobre subsidios y se examinan algunasde sus implicancias para la política comercial tradicional. Su meta es evaluar la libertad deacción que tienen los países en desarrollo para el uso de los subsidios como herramientas depromoción de exportaciones. En este sentido, la cuarta sección de este artículo analizabrevemente las razones para el uso de políticas comerciales activas y considera nuevamen-te la cuestión del campo de maniobra para los países en desarrollo a la luz de las oportuni-dades que los nuevos compromisos abren para el diseño de políticas de promoción deexportaciones innovadoras. Al tomar una posición tendiente a generar propuestas, estasección también analiza algunos de los elementos centrales que una política comercial “nue-va” debería tener en cuenta. La última sección presenta algunas observaciones y conclusio-nes sobre los costos y beneficios de los nuevos patrones internacionales para los países endesarrollo sobre la base de los conocimientos obtenidos a través del análisis efectuado enlas secciones anteriores.

II. LA NUEVA AGENDA DEL SISTEMA COMERCIAL INTERNACIONAL

La agenda de las negociaciones comerciales internacionales ha crecido a medidaque ha aumentado la integración o, para decirlo de otra manera, a medida que se comple-taba la vieja agenda de “integración superficial”. Robert Lawrence [1993] define la “inte-gración superficial” como la reducción de la protección en la frontera, incluyendo la elimi-nación de aranceles y restricciones cuantitativas. Los conceptos de integración superficial yprofunda son equivalentes a los conceptos de integración negativa y positiva en la teoríatradicional de las uniones aduaneras (Johnson, Wonnacot y Shibata [1986]).


La Ronda Uruguay marcó el fin de la era de las negociaciones concentradas enlos instrumentos de política comercial aplicados en la frontera. A medida que se reducíanlos aranceles a niveles cada vez más bajos, era de esperar que los instrumentos no aduane-ros se tornaran más importantes. Como resultado de este proceso, los mecanismos regula-torios utilizados individualmente por los países se vuelven más aparentes, compitiendoentre ellos y comenzando una carrera regulatoria entre países. De esta manera, la integra-ción económica alcanzó un punto crítico y los asuntos relativos a las políticas públicasgradualmente pasaron a ser negociables. La Ronda Uruguay fue un paso importante enesa dirección ya que las negociaciones se desarrollaron mucho más allá de la cuestión demedidas aplicadas en la frontera e incluyeron asuntos tales como la propiedad intelectual,la inversión y los servicios (Tussie [1994]). De esta manera, la naturaleza de las negociacio-nes comerciales cambió ya que comenzaron a incluir medidas y herramientas de políticainterna que anteriormente habían estado fuera del ámbito de la negociación internacional.A medida que se removió la “capa externa” de la protección arancelaria, se requirió a losgobiernos que dieran cuenta de sus acciones sobre un campo más amplio de asuntos quepodían tener impacto sobre la competitividad.

La competitividad se ve afectada cuando las variaciones en los costos entre unpaís y otro van más allá de algunos parámetros que, aunque difíciles de definir, son con-siderados normales por los países involucrados. Esta diferencia en los costos sufrió lainfluencia de incentivos tales como los subsidios, la protección a la propiedad intelectual,las normas laborales y las regulaciones sobre el medio ambiente. Cuando las diferenciasen los costos entre los países son significativas, se ejerce presión para limitar los poderesregulatorios. Estas presiones son particularmente evidentes sobre la propiedad intelec-tual. Aunque las negociaciones sobre servicios y medidas sobre la inversión relacionadacon el comercio (“TRIMs”) tenían como principal objetivo la reducción o la armonizaciónde las regulaciones y los incentivos públicos, no se avanzó mucho. En realidad, fue enestas dos áreas que el auge de los mercados de capital por un lado, y la revolución de laspolíticas comerciales por el otro, se reflejaron en una nueva actitud. En los últimos años,muchos países desregularon sus políticas sobre inversiones extranjeras y servicios con elfin de apoyar la liberalización comercial y fortalecer la competitividad. En realidad, lospaíses están compitiendo actualmente entre ellos para atraer capitales extranjeros y ofre-cer condiciones que alienten a los inversores para quedarse. De esta manera, se handiluido las tensiones sobre el viejo sistema de incentivos a la exportación, que caracteri-zaron el comienzo de la Ronda Uruguay.

Es cierto que, cuando se compara con el pasado, la libertad de acción se halimitado en estas materias. Pero esto lleva a plantear la cuestión de si la libertad del pasadoes necesaria en las condiciones de hoy cuando, primero, el acceso a los mercados decapitales es infinitamente más fluido; segundo, la sustitución de importaciones ha perdidosu importancia y, finalmente, hay un consenso emergente sobre la forma y la función delos incentivos. La Sección III primero estudia los costos y los beneficios del acuerdo de laOMC mientras que la Sección IV revisa el nuevo marco para las políticas de incentivos.

III. UNA MIRADA HACIA ATRÁS 1

El Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias es el texto más largogenerado por la Ronda Uruguay. Refleja las disputas de la década de los años ochenta y lapreocupación de todas las partes involucradas para evitar una carrera mutuamente des-tructiva. El resultado final total fue un estrechamiento del campo de maniobra para aplicarincentivos a la exportación a cambio de un estrechamiento del campo de maniobra para


aplicar medidas compensatorias. Las autoridades económicas se han comprometido a eli-minar gradualmente algunas de las políticas de incentivos vigentes hoy y, al mismo tiem-po, actualizar sus regímenes de medidas compensatorias. Se espera un aumento de latransparencia en ambos frentes y, de hecho, ya se están verificando progresos.

CONTENIDO DEL ACUERDO DE LA OMC SOBRE SUBSIDIOS

La década de los años ochenta estuvo marcada por disputas bilaterales sobre lossubsidios a las exportaciones. En este contexto, muchos países en desarrollo soslayaron elCódigo de la Ronda Tokio sobre subsidios pero, como contrapartida, se vieron privados delbeneficio de la prueba de daño en los mercados de exportación. De tal manera, la pruebade daño debía demostrarse antes de la imposición de los derechos compensatorios puniti-vos (DC). Las fricciones continuaron sin freno entre los países desarrollados y aquellos envías de desarrollo, pero en esencia la falta de una prueba de daño hizo que los programasde incentivos fueran contraproducentes: cualquier ventaja en el mercado se compensabaautomáticamente con DC. Con el propósito de enterrar la amenaza de DC, muchos paísesen desarrollo hicieron acuerdos bilaterales con EE.UU. comprometiéndose a eliminar gra-dualmente sus subsidios a cambio de la prueba de daño. Al finalizar la Ronda Uruguay,había aparecido un gran número de acuerdos bilaterales de esa clase. El Acuerdo sobreSubsidios de la Ronda Uruguay coronó estas iniciativas bilaterales y garantizó un ciertoorden para la solución de disputas.

El artículo 27 del nuevo acuerdo reconoce que los subsidios pueden ser unaparte integral de los programas de desarrollo (previamente incluidos en el artículo 14 delCódigo de la Ronda Tokio). Más allá de este respaldo general, sin embargo, el espíritudel acuerdo es reducir drásticamente las exenciones a las disciplinas sobre subsidios delas que gozaron los países en desarrollo durante largo tiempo, especialmente en el apo-geo de los tratamientos especiales y diferenciados y la industrialización basada en lasustitución de importaciones.

El acuerdo establece dos cláusulas “gatillo” que empujan notablemente hacia lallamada “graduación” de los países en desarrollo para el cumplimiento pleno de sus com-promisos. En primer lugar, se ha fijado un indicador muy restrictivo para la graduación delos países. Todos los países que tengan un PBI per cápita de más de US$1.000 debenasumir sus compromisos en forma plena. En la región, seis países están por debajo de estetecho, ya sea porque tienen un PBI per cápita más bajo o porque entran dentro de laclasificación de las Naciones Unidas de países menos desarrollados. Estos países son Haití(menos desarrollado), Bolivia, Guatemala, Guyana, Honduras y Nicaragua.

En segundo lugar, se requiere que los países en desarrollo se gradúen cuandohayan alcanzado competitividad exportadora, siendo ésta definida como el logro de unaparticipación de más del 3,25% en el mercado mundial del producto involucrado, durantedos años seguidos. El término producto se define en un nivel bastante amplio como unítem de cuatro dígitos en el sistema armonizado. Sin embargo, la amplitud de esta medidano debe ser subestimada: cuanto más comprensiva es la definición, más remota es la posi-bilidad de que un país pequeño llegue a este umbral.

Además de fijar los parámetros sobre cómo los países en desarrollo se encua-dran dentro de estas disciplinas más estrictas, el acuerdo va mucho más allá de lo estable-cido en los Códigos de la Ronda Tokio en una cantidad de asuntos importantes relaciona-dos con la transparencia. Por primera vez, se ha podido definir, aunque en términos muygenerales, el concepto de subsidio. Un subsidio se entiende como cualquier forma decontribución financiera de parte del gobierno, o cualquier mecanismo de sostenimientode los ingresos o de los precios, que cree una ventaja para algunas empresas o ramas de


la producción. Según esta definición, además de los pagos directos a las empresas, estáncomprendidos también los préstamos subsidiados, las garantías de préstamos, los aportesde capital, las exenciones impositivas, el suministro de bienes y servicios (exceptuando lainfraestructura) a precios preferenciales y los mecanismos de sostenimiento de los ingre-sos o de los precios.

Debe tenerse en cuenta que los siguientes instrumentos no se consideran subsi-dios: admisión temporaria (ingreso libre de impuestos de mercancías o partes para su ex-portación subsiguiente) y drawbacks o reembolso de aranceles para los insumos importa-dos utilizados en la producción de bienes a ser exportados. Estas medidas son legítimas yadmisibles. Los límites de tiempo para el reembolso no están regulados a nivel internacio-nal, de modo que cada país puede fijar los suyos y ser tan laxo o tan estricto como loconsidere apropiado. En EE.UU., por ejemplo, se puede lograr el reembolso hasta cincoaños después del ingreso de las mercancías.

Con el propósito de otorgar un cierto orden a la clasificación de los subsidios (yen consecuencia establecer las circunstancias bajo las cuales se pueden adoptar medidascompensatorias), éstos se encuentran clasificados en tres grupos, a saber, aquellos queestán prohibidos, aquellos que son recurribles y aquellos que son no recurribles.

Los subsidios al uso de insumos locales o insumos explícitamente destinados a laexportación, están prohibidos. Los países en desarrollo deberán eliminar los subsidios a losinsumos locales dentro de los cinco años y los subsidios a los productos explícitamentehechos para la exportación dentro de los ocho años; el Comité de Subsidios y MedidasCompensatorias, establecido para supervisar el acuerdo, podrá extender este período adiez años. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, durante el período de transición, lautilización de las medidas compensatorias es legítima. Los países con bajos ingresos enu-merados en el anexo VII del Acuerdo están exceptuados de esta prohibición, siempre quesu PBI per cápita esté por debajo de US$1.000.

Los subsidios no recurribles son inmunes a la aplicación de medidas compensa-torias. Estos son subsidios horizontales de naturaleza general que no tienen un impactodirecto sobre los precios y, por lo tanto, no distorsionan el comercio, por ejemplo: 1)aplicados a las actividades básicas de investigación y desarrollo; 2) desarrollo pre-compe-titivo; 3) asistencia a las regiones desfavorecidas; y 4) asistencia en el cumplimiento de lasnuevas reglamentaciones y normas sobre el medio ambiente. Estos subsidios están per-mitidos dentro de ciertos parámetros, aunque un país puede apelar al órgano de soluciónde disputas de la OMC si considera que un subsidio lo está perjudicando, aún cuando, enprincipio, este subsidio sea no recurrible.

Las disciplinas previstas en el acuerdo se refieren únicamente a “subsidios espe-cíficos”, es decir, a aquellos otorgados a ciertas empresas, industrias o grupos de empre-sas. Los recurribles son aquellos subsidios “específicos” que no están directamente rela-cionados con el comercio pero que pueden tener un efecto sobre los precios de las expor-taciones y pueden dar lugar a medidas compensatorias si se puede demostrar un daño a laproducción nacional. El acuerdo traza procedimientos bastante restrictivos para determi-nar daños “graves” y calcular el margen de subsidio. Se presume que hay daño gravecuando los subsidios exceden el 5% del valor de las ventas anuales del producto.

Sin embargo, ciertas interpretaciones jurídicas benefician aún más a los paísesen desarrollo. Por ende, para iniciar una acción contra un país en vías de desarrollo, esnecesario probar el daño aún cuando el subsidio involucrado haya alcanzado el umbralestablecido. Por el contrario, para que una acción contra un país desarrollado no prospere,este último debe demostrar que su subsidio no causa daño. En otras palabras, se revierteen este caso la carga de la prueba.


La total transparencia que trajo el Acuerdo abre oportunidades para los peque-ños países exportadores en desarrollo que recién están incursionando en los mercadosmundiales. Esto se origina en la restricción aplicada a los exportadores activos del mundoen desarrollo: se prohibe la implementación de nuevos subsidios y se deberán eliminar lossubsidios a las exportaciones existentes para el año 2005. En el contexto del nuevo am-biente comercial, no deberá subestimarse el efecto benéfico de la reducción total de lossubsidios en el mundo entero. La restricción a los exportadores dinámicos significará mejo-res condiciones en los mercados mundiales; reducirá la presión de las importaciones subsi-diadas en los mercados internos mientras éstos evolucionan hacia una mayor apertura.

También se pueden obtener algunos beneficios de las cláusulas que reducen elgrado de discrecionalidad en la aplicación de las medidas compensatorias. En este sentido,el acuerdo contiene, en primer lugar, una “cláusula ocaso” por la cual se deberán eliminartodos los derechos compensatorios dentro de un período de cinco años, con excepción delos casos en que una autoridad competente determine, sobre la base de una nueva inves-tigación, que la eliminación del derecho fomentaría la continuación o el restablecimientode un subsidio y que podría causar daño a los productores nacionales. En segundo lugar,una única empresa no puede ya iniciar una demanda de acción compensatoria individual-mente; por el contrario, el reclamo tiene que ser presentado por la “industria nacional”. Seconsidera que la solicitud de acción compensatoria ha sido presentada en el contexto deindustria nacional “cuando esté apoyada por productores nacionales cuya producción con-junta represente más del 50% de la producción total del producto similar producido poresa parte de la industria nacional que manifieste su apoyo o su oposición a la solicitud”(Artículo 11.4). En tercer lugar, de ahora en más todas las partes interesadas (no sólo losproductores locales sino también los importadores, los consumidores y las empresas queutilicen productos de importación) tienen el derecho de presentar pruebas.2 La representa-ción de los sectores interesados no vinculados con la producción permite la formación dealianzas con grupos de presión interesados en mantener un mercado abierto para las im-portaciones y debería ayudar a controlar las fricciones con los competidores.

LIBERTAD DE ACCIÓN PARA LOS SUBSIDIOS A LAS EXPORTACIONES

Surge claramente de las disposiciones antes señaladas que el nuevo acuerdorestringe la posibilidad de recurrir a los programas agresivos de subsidios de la enverga-dura, variedad e intensidad de aquéllos aplicados, por ejemplo, por la Provincia China deTaiwán y la República de Corea en los estadios iniciales de su proceso de industrializaciónorientado hacia el mercado externo (Amsden [1993]) o, aún dentro de la región, porpaíses tales como Brasil y México como parte de sus esfuerzos en la década de 1970 paracompensar el sesgo antiexportador de la sustitución de importaciones (para un informede los incentivos a la exportación de las décadas de 1960 y 1970, ver Westphal [1978] yBauman y Braga [1988]).

Esto no significa, sin embargo, que los subsidios estén excluidos por completo.Más específicamente, hay espacio para tres clases de alternativas. En primer lugar, hay unacierta libertad para conceder apoyo directo. El nuevo acuerdo no prohibe, por ejemplo, elreembolso de impuestos indirectos, tanto para el producto exportado directamente comopara los insumos y componentes empleados en la fabricación del producto final, incluyen-do la energía, el combustible, el petróleo y los catalizadores. De tal manera, es legítimocualquier mecanismo que ponga a los exportadores nacionales en un pie de igualdad conlos competidores internacionales. En la misma tesitura, se pueden otorgar créditos a lasexportaciones de manera tal que los exportadores tengan acceso a las tasas de interésinternacionales e incluso permitir un margen de subsidio siguiendo los lineamientos del


acuerdo pertinente de la OCDE. También es posible otorgar crédito de pre- y post-embar-que a tasas de interés equivalentes a las internacionales y fijar un sistema de seguros ogarantías de préstamos.

En segundo lugar, el acuerdo incluye otras medidas que benefician a los “re-cién llegados”, al concederles un trato especial y diferenciado. Hay innovaciones queconceden salvaguardias para los exportadores pequeños o incipientes tales como la cláu-sula de mínimis utilizada por primera vez en el TLCAN y ahora incluida en la OMC.Según la cláusula de mínimis (Art. 29.9), se pondrá fin a cualquier investigación relacio-nada con la aplicación de un derecho compensatorio contra un país en desarrollo si elsubsidio involucrado es insignificante.

Para que un país en desarrollo pueda beneficiarse de esta cláusula, el nivel desubsidios que otorgue no deberá sobrepasar el 2% del valor unitario del producto (3%en el caso de los países enumerados en el anexo VII). La disposición de mínimis tambiénse aplica si la exportación no representa más del 4% del volumen total de las importacio-nes del producto, siempre que la participación de todos los países en desarrollo en con-junto no supere el 9% del total de las importaciones del producto.

Según las disposiciones de la cláusula de mínimis, hay también cierto espaciopara emplear subsidios que en principio son recurribles. Es decir, los países en desarrolloque son exportadores a los mercados mundiales en pequeña escala pueden también otor-gar subsidios moderados aún si son específicos y, aunque no estén directamente relaciona-dos con las exportaciones, puedan favorecerlas. Estos subsidios son recurribles y, por lotanto, no están completamente fuera del alcance de las medidas compensatorias pero,hasta que se alcance el umbral, pueden aparecer nuevas clases de exportaciones. Estasituación se puede interpretar de manera creativa. Por ejemplo, se podría ofrecer un subsi-dio temporario moderado que finalizaría una vez que los exportadores involucrados alcan-zaran un cierto umbral (en términos de precio y de participación de los ingresos totales deexportaciones) y no se los considerara ya incipientes.3 En la misma tesitura, los “reciénllegados” podrían otorgar subsidios a todas las empresas que exportaran productos com-prendidos dentro de la misma clasificación arancelaria y cuyas exportaciones totales semantuvieran por debajo de un techo preestablecido, el cual debería determinarse caso porcaso. Mientras que el subsidio se otorgue a todas las empresas comprendidas, no podrádefinirse directamente como subsidio específico y, por lo tanto, podría no ser objetado.4

Además de explotar hábilmente los intersticios en las normas y adoptar un enfo-que más avanzado, se pueden subsidiar actividades con externalidades siempre que lastransferencias fiscales no se otorguen únicamente a algunas industrias y empresas y losproductos comprendidos no estén específicamente dirigidos a la exportación. Esto implicaque los subsidios están permitidos para actividades varias que son cruciales para mejorar lacompetitividad y, al mismo tiempo, se ven afectadas por fallas graves del mercado queimplican sustanciales costos ocultos. Este es el caso de, en primer lugar, la investigación yel desarrollo precompetitivos, es decir, una actividad que cualquier empresa que busqueganar acceso a los mercados externos debe emprender, ya sea para aumentar su capacidadtecnológica como para mejorar sus conocimientos sobre los mercados a los cuales apunta.Abundan importantes fallas del mercado, por ejemplo, en el área de la difusión de infor-mación acerca de las preferencias de los consumidores extranjeros, los canales de comer-cialización, los cambios en el diseño, el cumplimiento de las normas técnicas, el etiquetadoambiental y los requerimientos de calidad. No hay restricciones para los estudios de mer-cado ni para toda la variedad de programas de información de mercado costeados confondos públicos que llevan a cabo las agencias de promoción de exportaciones. Con res-pecto a este tema, hay importantes oportunidades para explorar. Esto ya se está haciendodentro de la región, PROCHILE en Chile, EXPORTAR en Argentina, PROEXPORT en


Colombia y otros (CEPAL [1995]). La misma situación comprende, en segundo lugar, a lacapacitación (y a la re-capacitación), una actividad crítica en el ambiente competitivo y encontinuo cambio de nuestros días, pero un área en la cual los resultados tienden a ser sub-óptimos si sólo se deja al mercado para generar las habilidades adecuadas. En tercer lugar,también se pueden conceder subsidios para fomentar el desarrollo de las regiones desfa-vorecidas siempre que las transferencias fiscales no comprendan la promoción de las ex-portaciones de esas regiones. Finalmente, se pueden utilizar también los subsidios parapermitir que las industrias se movilicen para cumplir con las normas ambientales, siempreque los subsidios sean transparentes y cumplan con los requerimientos de notificación. Ental caso, los subsidios no deberán sobrepasar el 20% del costo de hacer los ajustes necesa-rios, y deberán otorgarse como caso único y excepcional. Todos estos subsidios -investiga-ción y desarrollo, capacitación, promoción regional y cumplimiento ambiental y técnico-son no recurribles si se llevan a cabo según las normas.

Para resumir, el Acuerdo de la Ronda Uruguay sobre Subsidios ha producidoimportantes avances sobre muchas de las prácticas usuales aunque no ha logrado aúnevitar por completo el uso de subsidios por parte de países en desarrollo. Se han puesto enpráctica nuevas disciplinas más estrictas pero aún dejan cierto espacio para la creatividad.Si se observa desde el punto de vista de la política exportadora convencional, hay pocasdudas de que este nuevo equilibrio ha contribuido a erosionar el status especial conferidoanteriormente a los países en desarrollo en conjunto. Sin embargo, el freno a los exporta-dores “hiperactivos” abre oportunidades para los “recién llegados”. Por una parte, en losmercados mundiales, contener el empuje de los exportadores activos puede ofrecer a los“recién llegados” un espacio para aumentar su participación en el mercado. Por otra parte,en el mercado interno, la posibilidad legítima de contener tales exportadores “hiperacti-vos” fortalece la sustentabilidad del proceso de liberalización.

Sin embargo, la pregunta básica aún no formulada es si la pérdida de campo demaniobra en los subsidios a la exportación es una pérdida que habrá que lamentar a la luzde los cambios en el ambiente global por un lado y, por el otro, a la luz de las nuevas ideassobre las políticas generales de apoyo. Más aún, debe señalarse que la investigación empí-rica ha demostrado que los subsidios no se traducen automáticamente en una mejora ge-nuina del acceso a los mercados y del comportamiento exportador. Dentro de la región, porejemplo, mientras que en Brasil y México mejoró el comportamiento, no sucedió lo mismoen el caso de Argentina (Nogués [1989]). El empleo de subsidios además ha ocasionadofrecuentemente pérdidas de bienestar. El problema real, en otras palabras, no es tanto loque permiten las normas de la OMC, sino más bien qué es lo relevante en las actualescircunstancias. La próxima sección hace un breve análisis al respecto.

IV. UNA MIRADA HACIA ADELANTE: NUEVAS ORIENTACIONES DE POLÍTICA PARA

AUMENTAR LA COMPETITIVIDAD

Los nuevos compromisos internacionales sobre subsidios permiten una mayortransparencia y creatividad para aplicar los instrumentos de política comercial tradicionalesde manera moderada, aprovechando los intersticios en las normas. Sin embargo, es posi-ble ver esos compromisos de modo diferente: como proveyendo una oportunidad pararepensar sustancialmente la política de promoción de exportaciones. Esto significa unapolítica que posea herramientas conceptuales e instrumentales innovadoras dirigidas aaumentar la productividad, suministrar bienes públicos críticos para la producción eficientey promover la competitividad sistémica de la economía. En otras palabras, una políticacomercial que se combina estrechamente con las políticas de producción.


Muchos aspectos del comercio y las finanzas internacionales han cambiado enlos últimos años hasta hacerse irreconocibles. Por un lado, la competencia es mucho másintensa y será aún más dura en los años venideros debido, en gran medida, al efectocompuesto de un creciente número de países que trata de ingresar en los mercados mun-diales. Al respecto, los acuerdos sobre subsidios y derechos compensatorios son un instru-mento útil para aumentar la transparencia de los incentivos y para evitar caer en una espiraldescendente que lleve a una guerra de incentivos autodestructiva. Por el otro lado, lostérminos de la competencia también se han modificado. En un número creciente de merca-dos, los costos básicos ya no son el factor determinante de la competitividad sino quetambién aspectos tales como la diferenciación de los productos, la calidad, la personaliza-ción y la innovación juegan un papel cada vez más importante.

En este contexto, el conjunto de condiciones que lleva a la competitividad esmuy complejo pero algunas ideas son ahora parte de la “sabiduría aceptada”. Mientras ellogro de economías de escala continúa siendo relevante, el logro de economías de alcancey de aprendizaje es ahora igualmente importante. De la misma manera, la difusión deinformación sobre mercados y tecnología sigue siendo importante pero es también crucialla incorporación rápida de esa información en las estrategias de comercialización y en eldesarrollo de los procesos y los productos. También es vital en estos días dominar la capa-cidad de adoptar nuevas técnicas y prácticas organizativas, en la medida que la “sabiduríaconvencional” en este campo se redefine continuamente.

Dos líneas argumentales, en cierta medida complementarias, tratan de justifi-car la adopción de políticas exportadoras activas en un nuevo paradigma. La primeraproviene de literatura reciente sobre políticas comerciales (Krugman y Smith [1994]) y seconcentra en las llamadas imperfecciones o fallas del mercado, que pueden ser de distin-tas clases y que pueden ser contrarrestadas mediante adecuadas intervenciones políticasestratégicas. Entre estas imperfecciones, las más importantes para los países en desarrolloson: la ventaja comparativa obtenida por la industria de un país en relación con las deotros países que comercian en el mismo sector no como resultado de la dotación defactores sino por ser “el primero en llegar” en un espacio en el cual hay economías deescala estáticas o dinámicas; la desventaja competitiva que enfrentan especialmente lospaíses en desarrollo debido a la información asimétrica en los mercados de tecnología -locual les impide acceder a determinada tecnología que está disponible para los países másdesarrollados- o, a diferencias en la infraestructura de investigación y desarrollo; el sumi-nistro sub-óptimo de actividades con externalidades positivas (capacitación en nuevashabilidades, introducción de nuevas tecnologías, obtención de información sobre merca-dos externos, etc.) porque el sector privado no puede capturar plenamente el retorno delas inversiones involucradas; y la escasez de crédito de largo plazo para los proyectos deinversión debido al problema de la información asimétrica en los mercados de capitales,especialmente en aquellos de desarrollo incipiente.

El otro argumento a favor de políticas activas para aumentar la competitividadproviene de literatura reciente sobre la política de desarrollo o industrial (Roobeek [1993],Walker [1993], Florida y Kenney [1993]). En este caso, el énfasis se pone no tanto en lanecesidad de enfrentar fallas del mercado sino de generar capacidades tecno-productivasque usualmente no abundan en los países en desarrollo por, entre otras razones, su carác-ter de “recién llegados”. Más específicamente, se sostiene que, para generar y mantenerla competitividad productiva a través del tiempo, los países en desarrollo necesitan adquirircapacidad y experiencia propias para buscar y penetrar mercados, adaptar tecnología ex-tranjera y crear la propia, perfeccionar procesos productivos y mejorar productos, incorpo-rar y generar conocimientos organizativos y desarrollar recursos humanos. Según esta


perspectiva, una política que busca incrementar la competitividad no debe tener simple-mente una naturaleza correctiva sino que debe ser comprensiva y sistemática. Es decir,debe dar orientación, garantizar un horizonte de certidumbre para las decisiones y opcio-nes de los agentes privados, y aún promover la especialización y la complementación paradesarrollar eficiencias tanto individuales como colectivas.

En todo caso, cualquiera sea el argumento elegido para justificar el activismo enmateria de políticas, pueden existir varias opciones de política para ser empleadas por lospaíses en desarrollo a fin de fortalecer su competitividad. Explotar los intersticios en lasnormas para mantener los viejos subsidios podría ser una de ellas, pero no es la única niparece ser la mejor alternativa dada la naturaleza de los nuevos problemas involucrados.Por el contrario, una sana política en esta materia necesita incluir elementos que, siendofácilmente coherentes con las disciplinas de la OMC, ataquen las fallas del mercado no sóloa nivel del comercio sino dondequiera que ocurran (Agosin [1996]) y promuevan el desa-rrollo de las capacidades de comercialización y producción requeridas para romper las ba-rreras y obtener un acceso efectivo a los mercados mundiales. Sin pretender dar una listaexhaustiva de tales elementos, se describen a continuación algunas sugerencias de políticaque podrían incluir el diseño de un enfoque innovador para la promoción de exportaciones,así como también ciertos criterios para su implementación.

Los países en desarrollo necesitan considerar la adopción de nuevas opciones depolítica en, por lo menos, cinco áreas de actividad. Tres de ellas -investigación y desarrollo,capacitación y cumplimiento de normas técnicas- son aquellas en las cuales la aplicaciónde subsidios se considera no recurrible de acuerdo con las disposiciones de la OMC. Lasotras dos son el sostenimiento de la competitividad de las pequeñas y medianas empresas(PyMEs) y la asistencia financiera, que también pueden hacerse compatibles con la OMC.

La investigación y el desarrollo son cruciales para un gran número de activida-des que tienen fuerte impacto sobre la adquisición de ventajas competitivas. Es el caso dela creación y expansión de capacidades tecnológicas (por ejemplo, el conocimiento y laexperiencia requeridos para adaptar tecnologías extranjeras a las condiciones locales opara generar nuevas tecnologías) que son necesarias para mejorar y desarrollar productos,servicios y procesos de producción (ver, por ejemplo, Lall [1992]). Es evidente que lospaíses en desarrollo continuarán importando tecnología, pero también es cierto que nopueden depender exclusivamente de tal tecnología sin hacer esfuerzos para desarrollar lapropia. Esto es así porque, en ese caso, las actividades y vínculos involucrados en el desa-rrollo tecnológico estarán dirigidos a responder a las necesidades de diferentes ambientessocioeconómicos y, por lo tanto, no estarán enfocados principalmente al proceso de desa-rrollo económico del país importador (Lopes Braga [1998]).

La agricultura y los textiles, que son dos actividades productivas de fundamentalinterés para muchos países en desarrollo, pueden tomarse como ejemplos. En el caso de laagricultura, han surgido nuevas oportunidades en la medida en que los compromisos de laRonda Uruguay han restringido las exportaciones subsidiadas y han disminuido parcial-mente las barreras tradicionales de acceso a los mercados. Al mismo tiempo, conjunta-mente con los factores basados en los precios, aspectos tales como las normas de procesoy las normas de calidad y sanitarias/fitosanitarias están en vías de convertirse en factoresdecisivos de las ventajas competitivas. Con respecto al trigo, por ejemplo, los exportadoresque acostumbraban ofrecer tres o cuatro tipos de semillas ahora necesitan satisfacer pedi-dos de los molinos de hasta quince tipos. Es claro entonces que la investigación y el desa-rrollo para el mejoramiento tecnológico y nuevas tecnologías (por ejemplo: biotecnología)son cruciales para el aumento de la productividad y el encuadramiento de la producción enlas nuevas normas. De esa manera, son fundamentales para explotar plenamente las nue-vas oportunidades del mercado (Panchamukhi [1996]).


En el sector textil, por su parte, la eliminación gradual de las cuotas establecidapor el Acuerdo Multifibras para el año 2005 como resultado del Acuerdo sobre Textiles,cambiará el panorama competitivo, especialmente para aquellos países en desarrollo (porejemplo: India y Pakistán) cuyas exportaciones están en gran medida impulsadas por la“protección” otorgada por el sistema de cuotas. Al mismo tiempo, los mercados de tex-tiles en los países desarrollados están siendo cada vez más exigentes con respecto aldiseño de productos y a las especificaciones técnicas (por ejemplo: la sensibilidad al fue-go de la vestimenta). Por lo tanto, para mantener la participación en las exportaciones,los países necesitan incrementar constantemente sus esfuerzos de investigación y desa-rrollo para mejorar las tecnologías existentes e introducir nuevas tecnologías en los pro-cesos de producción (por ejemplo, “Diseño asistido por computadora” -CAD, por su siglaen inglés- “Producción asistida por computadora” -CAM, por su sigla en inglés- y engeneral el uso de la microelectrónica).

La investigación también es crítica, fuera del ámbito del desarrollo tecnológico.La penetración en el mercado es, sin duda, una marcha cuesta arriba si los exportadorescarecen de suficiente conocimiento de las técnicas de comercialización y de las condicio-nes del mercado (condiciones comerciales y macroeconómicas, consideraciones legales yadministrativas, gustos y preferencias de los consumidores, canales de comercialización,requerimientos de normas ambientales y técnicas). También es muy relevante para losexportadores establecer contactos más estrechos en el exterior con clientes potenciales ycon empresas que puedan llegar a convertirse en socias en esfuerzos cooperativos (em-prendimientos conjuntos, franquicias, convenios de licencia, etc.). Muchos países han pa-trocinado con recursos públicos a organizaciones de promoción del comercio que danasistencia a empresas locales que quieren expandir su penetración en los mercados extran-jeros y establecer una base en ellos; pese a lo cual estas organizaciones sólo se ocupan deestas cuestiones de manera marginal. Por lo tanto, se necesitan nuevas iniciativas de in-vestigación para apoyar acciones dirigidas a crear una “intelligentsia” de mercados, sien-do éstas compatibles plenamente con los compromisos de la OMC.

En un campo diferente, el cumplimiento de las normas internacionales de calidaddesarrolladas por la Organización Internacional de Normalización (ISO) es un prerrequisitovirtual para acceder a un número creciente de segmentos del mercado. Sin la certificaciónISO, las empresas que quieran exportar tendrán que pasar a través de un procedimientolargo y costoso para vender sus productos. Además de facilitar el acceso a los mercados, elcumplimiento de las normas ISO puede reducir costos ocultos en un par de años (Sykes[1995]). Esto es cierto tanto con las series ISO 9.000 como con las ISO 14.000 ambientales.En muchos ambientes en desarrollo, sólo un número relativamente pequeño de empresas-normalmente entre las más grandes- ha progresado en esta materia, de manera que nuevasiniciativas de apoyo deberán ser tomadas en el corto plazo. Debe estimularse a las empresasno sólo para que adopten la certificación sino también para que participen en el procesomismo, de manera que sea tan transparente y accesible como sea posible.

La capacitación es otra actividad clave para alcanzar nuevas ventajas competiti-vas en el ambiente comercial de estos días. Relativamente pocas empresas llevan a caboactividades sistemáticas de capacitación, especialmente de acuerdo con los nuevos crite-rios. Además, los programas públicos de capacitación son sumamente inadecuados parasatisfacer los actuales requerimientos de habilidades y los esfuerzos para adaptar su conte-nido a las necesidades actuales son, en el mejor de los casos, insuficientes o demasiadoincipientes. Por consiguiente, esta es un área donde es necesario imaginar e implementarurgentemente nuevos criterios y mecanismos de política y un área en la cual los compromi-sos de la OMC permiten libertad de acción. Esta tarea es compleja y exigente por variasrazones. Primero, se debe extender la capacitación a todas las categorías de trabajadores


dentro de la organización. Segundo, se ha acortado el ciclo de vida útil de las habilidades,una tendencia que se espera se acentuará ininterrumpidamente.

Las tres actividades (investigación y desarrollo, cumplimiento de normas y capa-citación) son candidatas naturales para recibir algún tipo de apoyo. Tienen fuertes exter-nalidades: son demasiado costosas para que una empresa las encare individualmente y losbeneficios pueden ser utilizados por aquellos que no contribuyen a generarlos. En estesentido, puede decirse que los resultados de tales actividades son bienes públicos típicos,afectados por el problema de “beneficiarios sin costo” (free-riders). Esto es especialmenteclaro en el caso de la capacitación: las nuevas habilidades requeridas son esencialmente“portátiles”, es decir, el trabajador las incorpora y, por lo tanto, no pueden ser fácilmenteapropiables por el empleador que hace la inversión. Como los mercados laborales tienden aser más flexibles, las empresas enfrentan una gran incertidumbre sobre la posibilidad deretener e incluso capturar los costos de capacitación. En esta tesitura, las políticas de apoyotienen que ser diseñadas de manera tal que no sólo reduzcan los costos de realización deestas actividades (los subsidios pueden lograrlo) sino que también promuevan el desarrollode acciones colectivas. Esto sugiere claramente que tales iniciativas, como se expondrá endetalle más abajo, necesitan remarcar la creación de esquemas institucionales externos a laempresa individual que conjuguen recursos públicos y privados, suministrando y coordi-nando eficientemente los servicios. Naturalmente, la configuración particular (consorcios,agrupamientos de intereses económicos, centros especializados, etc.) y el alcance (secto-rial, regional) de tales esquemas, dependerán de las características de la actividad involu-crada y de las peculiaridades socio-institucionales del contexto en el cual tienen lugar.

Además de estas actividades, deben considerarse las nuevas alternativas ampliasde política para promover específicamente la competitividad de las PyMEs. Es bien sabidoque estas empresas, especialmente en los países en desarrollo, enfrentan obstáculos paracompetir con éxito en los mercados extranjeros (la falta de capacidad productiva para satisfa-cer grandes pedidos, la gama reducida de productos, la baja calidad de la producción, lacapacitación inadecuada del personal, las debilidades tecnológicas y de conocimientos y lainfraestructura insuficiente). También es bien conocido que enfrentan dificultades para cons-truir la capacidad necesaria para soportar la competencia internacional. En este sentido, se vecon gran potencialidad la promoción de “concentraciones industriales” (industrial clusters),es decir, redes de empresas y mercados donde se promueve la formación de vínculos horizon-tales y verticales efectivos con el propósito de alcanzar la eficiencia colectiva general. En lamayoría de los casos, las redes conocidas incluyen PyMEs concentradas espacialmente y es-pecializadas sectorialmente que van desarrollando vínculos hacia adelante y hacia atrás enbase al intercambio de bienes, información, conocimientos, estrategias y personal, dentro yfuera del mercado. En este proceso, la red se fortalece a través de la consolidación de lasrelaciones que combinan la competencia y la cooperación entre empresas especializadas endiferentes fases de la producción, y entre ellas y los proveedores de la tecnología. La ideasubyacente es que, al operar colectivamente de esa manera, las PyMEs pueden alcanzarresultados que son muy difíciles de lograr a través de la acción individual (ver, por ejemplo,Powell [1990] y Storper [1992]). Estos resultados exitosos han sido documentados por unavasta literatura. Las empresas que integran una “concentración” fortalecen su competitivi-dad en un plazo corto debido a la aparición de externalidades locales y la práctica de la acciónconjunta.5 Las economías externas surgen como resultado de compartir instalaciones localescomunes para la investigación y el desarrollo, la capacitación, el diseño, el control, el desarro-llo de estrategias de comercialización, etc. Además, los costos de transacción se reducen y losintercambios de información son más amplios y más ricos, permitiendo a los agentes localesdisfrutar de “las economías de proximidad”. Finalmente, la interacción cercana y los procesos


de imitación entre los actores tienden a generar sinergias locales que fomentan el desarrollode la capacidad de innovación dentro de la “concentración” (Pyke et al. [1990]; Camagni[1991] y Panchamukhi [1996]).

Sin embargo, estos trabajos también advierten (Quintar y Gatto [1992] y Gatto[1996]) que rara vez una aglomeración espacial de PyMEs dedicadas a actividades produc-tivas relacionadas, adopta esta forma de organización económica si no existen ciertas pre-condiciones estructurales y socio-institucionales (por ejemplo, infraestructura básica, dis-ponibilidad de conocimientos básicos técnicos y organizacionales, cierto grado de autono-mía local financiera y decisoria, etc.).6 Nuevas iniciativas de política pueden jugar un papelcentral en la promoción de “concentraciones industriales” emergentes al proveer la infra-estructura tanto física como institucional en las áreas o regiones donde ya existan ciertascondiciones para el desarrollo de dichas concentraciones.

Finalmente, los países en desarrollo pueden diseñar nuevas maneras de suminis-trar asistencia financiera. Varios “cuellos de botella” deben ser solucionados. En primerlugar, la disponibilidad de crédito a largo plazo, especialmente para las PYMES, es limitada;en consecuencia, la inversión en actividades que son fundamentales para aumentar la com-petitividad, tales como las que se analizan en los párrafos precedentes, está seriamenterestringida. Una situación similar existe con respecto al crédito para pre- y post-embarquea tasas internacionales. La mayoría de los productores pequeños, por último, también care-cen de garantías suficientes para acceder al crédito a corto y largo plazo de los bancosprivados. Tradicionalmente, estas deficiencias han sido enfrentadas hasta cierto punto porlos bancos nacionales de desarrollo y, ahora, por bancos de comercio exterior que muestranun enfoque de trabajo más orientado por el mercado. Pese a ello, debe explorarse la nece-sidad de paquetes de políticas de apoyo más comprensivos. Por ejemplo, mediante el esta-blecimiento de programas de capital de riesgo para consorcios de empresas, la creación deasociaciones de garantías recíprocas que involucren a los sistemas financieros públicos yprivados y la promoción de cooperativas de crédito en ciertos sectores o áreas. Tales paque-tes se podrían complementar también con programas especiales de capacitación para ge-rentes dirigidos a prepararlos para usar correctamente los programas e instrumentos exis-tentes. En este sentido, las experiencias de los países de la UE y Japón deberían ser exami-nadas cuidadosamente (ver, por ejemplo, Friedman [1988] y Bianchi [1997]).

Para terminar esta sección, es necesario remarcar dos puntos adicionales referi-dos a los procedimientos. En primer lugar, debería incluirse al trabajo en redes como ingre-diente fundamental del nuevo enfoque, es decir, la creación de redes que incluyan diferen-tes actores institucionales (empresas, asociaciones empresariales, universidades, institutosde investigación, centros de servicios y autoridades locales) que constituyan “coalicionesproductivas” en un territorio o sector dado sobre la base de relaciones de cooperación.Seguramente esta no es una tarea fácil porque involucra, en muchas situaciones, la redefi-nición de pautas tradicionales de comportamiento y formas de interacción. Tal como mues-tra la experiencia en el mundo desarrollado, los gobiernos centrales pueden desempeñarun papel vital en este sentido al establecer la infraestructura institucional (por ejemplo:centros de negocios) que articule intereses y suministre ciertos servicios reales, sirviendo deesa manera de catalizador para el proceso de formación de redes.

Esto significa, en segundo lugar, que el criterio tradicional de formulación depolíticas de arriba hacia abajo, por el cual sólo la autoridad central decide las acciones,debe ser complementado, si no reemplazado, por un enfoque de abajo hacia arriba en elcual las iniciativas de los interesados directos tengan influencia en el diseño de las políticasnacionales. Obviamente, se necesitan numerosos agentes de ejecución que deben operaren niveles desagregados de la economía y cuyo papel es la coordinación de las iniciativas


locales o sectoriales con el marco institucional nacional. Esto no significa, por supuesto, queel gobierno no tenga ninguna función. Significa que ella no será una réplica de lo que eraantes, la de planificador o controlador, sino la de socio y coordinador general.

V. OBSERVACIONES FINALES

El propósito de este trabajo ha sido demostrar que no debe sobreestimarse el im-pacto del Acuerdo sobre Subsidios de la OMC. Afectó a los exportadores “hiperactivos” delos países en desarrollo, ya que limitó en gran medida la libertad de acción para usar lossubsidios de la manera tradicional. Aunque aún existen posibilidades abiertas para una inter-pretación ingeniosa en esta materia, el balance general muestra mayores restricciones.

Se llega a una evaluación diferente, sin embargo, cuando se toman en cuentaotros factores. En primer lugar, el aumento en la transparencia provocado por el acuerdo esun bien público para un número creciente de países que participan hoy en el comerciointernacional. En segundo lugar, por distintas razones, se puede dudar si las transferenciasfiscales son un instrumento de promoción de exportaciones muy útil en el ambiente co-mercial del presente. En tercer lugar, debe recordarse que, en el contexto de las negocia-ciones bilaterales previas a los compromisos multilaterales, muchos países en desarrollo sehabían ya obligado “a no modificar” y a eliminar gradualmente sus programas de subsi-dios. Esto significa que su libertad de acción fue limitándose gradualmente en el curso dela década de 1980. El acuerdo multilateral ha extendido la red a más países y coronado elproceso iniciado en esa década.7

Por último, independientemente de las limitaciones que esos compromisos im-plican, ha terminado la era de incentivos fiscales a las exportaciones de carácter indiscrimi-nado y masivo, no solamente por las restricciones fiscales que prevalecen en la mayoría delos países en desarrollo, sino también por otras razones importantes. Para empezar, en lamedida en que se ha reducido y aún eliminado el sesgo antiexportador tradicional de laspolíticas comerciales aplicadas por muchos países en desarrollo (y especialmente los paísesde la región), en términos generales, los incentivos fiscales no son necesarios. Además,muchos incentivos utilizados en el pasado fueron diseñados para contrarrestar el efectoadverso de las políticas comerciales restrictivas seguidas por muchas corporaciones trans-nacionales renuentes a atender los mercados globales (Vaitsos [1980]). El ritmo aceleradode la globalización y el creciente giro de la inversión extranjera directa hacia los mercadosexternos hacen menos necesario (y a veces innecesario) el apoyo a las exportaciones me-diante las transferencias fiscales. Actualmente, la competencia por los incentivos se en-cuentra mayormente en la carrera para influenciar decisiones sobre la ubicación de losflujos de la inversión (UNCTAD [1995]).8

Una vez que cambie el enfoque conceptual, el acuerdo de la OMC puede serconsiderado como una plataforma para el pensamiento creativo. Desde el punto de vistaeconómico, y de acuerdo con las condiciones prevalecientes en el ambiente comercial denuestros días, estas iniciativas están más cerca de la optimalidad que los incentivos fisca-les de viejo cuño.

Esto no significa que la puesta en marcha de las nuevas opciones de políticaserá, por supuesto, un proceso suave y sin problemas. Las pautas tradicionales de compor-tamiento e interacción entre actores económicos, sociales y políticos deberán redefinirse yla división clásica entre lo público y lo privado deberá ser actualizada para formular nuevoscriterios y niveles de intervención pública, y para establecer instituciones apropiadas. Enotras palabras, la tarea futura significa nada menos que un proceso de “reingeniería”social, política e institucional de considerable magnitud.


Notas

1 Esta sección se basa en Tussie [1997].

2 En cualquier caso, las autoridades nacionales deben mantenerse al tantode las negociaciones que conduzcan los exportadores si la accióncompensadora se inicia en mercados extranjeros. El Acuerdo sobre Subsidiosconfiere legitimidad a los acuerdos sobre precios orientados a resolver y,eventualmente, a interrumpir las investigaciones sobre subsidios. Lasautoridades de los países en desarrollo deben estar alertas sobre esta cuestiónporque, en caso de tener lugar la compensación de precios, significaría queel subsidio es redundante y deberían terminarse las transferencias innecesariasa los exportadores.

3 Debe señalarse, sin embargo, que mientras la cláusula de minimisinicialmente concede un campo de maniobra a los exportadores en pequeñaescala, finalmente actúa como un “corset” externo que puede restringir elcrecimiento continuo de las exportaciones, especialmente en los sectoresmenos dinámicos o sensibles del mercado internacional. Asimismo, la cláusulagarantiza la existencia de oportunidades para los exportadores en pequeñaescala tomados individualmente. Este no es necesariamente el caso, sinembargo, cuando se considera a todos los países en conjunto. El valoragregado de las exportaciones de los países en desarrollo puede fácilmentesobrepasar el umbral del 9% más allá del cual la disposición ya no se aplica aesos países. Por lo tanto, no es probable que, en términos generales, en lossectores sensibles aumente el nivel de acceso de manera significativa .

4 Chile, por ejemplo, utiliza un sistema simplificado de reembolso a losexportadores que consiste en devolver hasta el 10% del valor de los bienesexportados como reembolso de los impuestos que afectan el costo de losinsumos, siempre que el total de las exportaciones anuales no excedan unmonto determinado. Parece, sin embargo, que este sistema está sufriendopresiones por parte de socios comerciales y deberá ser eliminadogradualmente.

5 En realidad, de acuerdo con este enfoque la externalidad fundamentalpara el desarrollo de la capacidad local aparece en la comunidad local mismaque, con sus normas y prácticas colectivas, puede lograr la confianza recíprocaindispensable para el crecimiento económico.

6 Hay pocas experiencias de este tipo de organización económica enlos casos de países en desarrollo: la concentración del tejido en Trippur (Surde la India), el distrito de los muebles de madera en Turquía y, en América


Latina, el calzado en México y Brasil y la maquinaria para el procesamientode alimentos y los productos lácteos en Argentina (sobre estos últimos, verLengyel [1998]).

7 Ya ha aparecido una cantidad de disputas sobre jurisdicción en relacióncon las investigaciones comenzadas antes que el Acuerdo de la OMC entraraen vigor; pero completadas después de esa fecha. En otras palabras, el Acuerdono es retroactivo. Los subsidios que se otorgaron en el pasado pueden estarsujetos a medidas compensatorias según las normas más indulgentes de losCódigos de la Ronda Tokio. De la misma manera, debe señalarse que en losEE.UU. los subsidios pueden ser apelados durante quince años a partir de lafecha en la que fueron otorgados.

8 En este sentido, la Ronda Uruguay muestra un progreso muy vacilante.El acuerdo de medidas sobre la inversión relacionada con el comercio(“TRIMs”) contiene sólo dos requerimientos: la eliminación de los incentivospara aumentar el grado de integración nacional y el mantenimiento de unbalance cambiario positivo (Sauvé [1995]).


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Resumen

I. INTRODUCCIÓN

DESEMPEÑO EXPORTADOR Y POLÍTICA DE EXPORTACIONES EN BRASIL HASTA 1990No hay dudas que el crecimiento y la diversificación de las exportaciones brasile-

ñas, a lo largo de las décadas de 1970 y 1980, estuvieron positivamente relacionados con laadopción de políticas de apoyo a las exportaciones, dirigidas a neutralizar el sesgo anti-exportador del régimen de sustitución de importaciones. No obstante, el desempeño de lasexportaciones fue, seguramente, influenciado por otros factores igualmente importantes,como la evolución de la demanda doméstica y la existencia (o no) de capacidad ociosa en

Doctor en Economía, Ecole de Hautes Etudes en Sciences Sociales, Francia.Ex Director del Area de Operaciones 2, FINAME/BNDES; ex Director General, FUNCEX,ex Subsecretario de Estado de Agricultura, Brasil.

Pedro da Motta Veiga

Este artículo describe y analiza la política de apoyo a las exportaciones de Brasil, su marcoinstitucional y sus instrumentos. En este sentido se hace una referencia sintética de la experienciabrasileña de promoción de exportaciones durante el período de sustitución de importaciones,discutiendo las relaciones entre la política implementada a partir de finales de la década de 1960y el desempeño exportador de Brasil en las décadas de 1970 y 1980.

A continuación, se presentan las principales características del desempeño exportador de ladécada de 1990, cuando buena parte de los mecanismos de apoyo a las exportaciones montados enlas décadas precedentes habían sido desactivados y el marco institucional pasó por una ampliarevisión. Luego, se describen suscintamente las medidas adoptadas, a lo largo de la década, paraponer en marcha operaciones del sistema público de apoyo a las exportaciones, detallando losesfuerzos emprendidos después de 1995/1996, importantes por la magnitud de las medidasadoptadas y por traducirse en una creciente prioridad de la política de exportaciones dentro de lapolítica económica del Gobierno Federal.

Finalmente, se presenta una evaluación de la evolución reciente de la política, de sus principalestendencias y de sus puntos fuertes y débiles.

Políticas de apoyo a las exportaciones en Brasil: antecedentes,

situación actual y principales tendencias


la industria, los cambios estructurales en curso en la economía brasileña, ligados al ciclo deinversiones productivas de finales de la década de 1960 y de la década de 1970, además decaracterísticas sectoriales y microeconómicas (Shapiro [1997]).

EL DESEMPEÑO EXPORTADOR DE BRASIL EN LAS DÉCADAS DE 1970 Y 1980Entre 1964 y 1990, las exportaciones brasileñas experimentaron un doble mo-

vimiento: de crecimiento, en términos de valores exportados, y de diversificación. Res-pecto del crecimiento, se pasó, entre 1964 y 1990, de promedios anuales nominales entorno de los US$1,6 mil millones, en el trienio 1964-1966, a US$33,2 mil millones, en1988-1990. Sin embargo, este crecimiento no fue lineal: hubo períodos de fuerte creci-miento, concentrados en el final de la década de 1960 e inicio de los 70, y a lo largo de ladécada de 1970, y un período con tasa reducida de crecimiento y fuertes variacionesentre los desempeños anuales que fue la regla en los años 80. Así, el 80% del crecimien-to de las exportaciones observado entre 1967 y 1990 fue obtenido hasta 1981, registrán-dose en la década de 1980 (1981-1990), tasas negativas de crecimiento de las exporta-ciones durante cuatro años.

En realidad, en términos reales (usando el IPC-EUA como índice de deflación yel año 1989 como base), las exportaciones brasileñas se redujeron, entre 1980 y 1990,cerca del 16%.

Por lo tanto, cabe calificar el fenómeno de la expansión de las exportacionesbrasileñas, diferenciando por un lado, la etapa a fines de los años 60 y la década de 1970 y,por otro, los años 80 y particularmente, la segunda mitad de la década. El dinamismoexportador del período 1967-1981 no tuvo continuidad durante la década de 1980.

Respecto de la diversificación de las exportaciones, el dato más notable fue lareducción del peso de los productos primarios en la pauta y el crecimiento de la participa-ción de productos manufacturados y semimanufacturados.

En 1964, los manufacturados representaban el 6,8% de las exportacionestotales de Brasil, pasando al 20% en 1971-1972 y superando el 50% en 1981. Estaparticipación alcanzó un 56% en 1984, estabilizándose hacia fines de los años 80, entorno al 54-55%.

La reducción del ritmo de crecimiento de la participación de los manufacturadosen la pauta de exportación, en la década de 1980, tuvo como contrapartida el crecimientode la participación de semimanufacturados, los cuales representaban en 1984 el 9,2% deltotal, pasando en 1990 a 16,5%. En realidad, en la segunda mitad de la década este creci-miento se concentró en los productos básicos, cuando se estancó la participación de losmanufacturados. Los productos básicos, que representaban el 85,4% del total en 1964,vieron reducir su participación en forma continua, del 58,0% en 1975 al 33,3% en 1985 y,al 27,9% en 1990. Dentro de cada una de estas grandes categorías de productos, se obser-va también la diversificación en la pauta y, en muchos casos, la sustitución de productostradicionales por nuevos productos de exportación (bienes intermedios en la pauta de ma-nufacturados: siderúrgicos, mineros y papel). Entre los bienes de consumo, por ejemplo,surge el sector de calzados al mismo tiempo que crecían, en la década de 1970, las partici-paciones de bienes de capital mecánicos y eléctricos y de material de transporte.

No obstante, esta última tendencia no tuvo continuidad en los años 80, sobretodo en la segunda mitad de esa década. De hecho, se estancó la participación de mate-rial de transporte, material eléctrico y mecánico, exhibiendo una fuerte dependencia deestos tres sectores con relación a la agresiva política de incentivos fiscales y crediticios delGobierno Federal. Con la retracción de esta política -en función de las presiones de los


socios comerciales de Brasil y de sus costos fiscales- las exportaciones de los sectoresdonde la competitividad se vinculaba a la capacidad de diferenciación del producto y/ode innovación, no consiguieron mantener su tendencia expansiva. En consecuencia, afines de los años 80, las exportaciones de manufacturados se concentraron cada vez másen sectores intensivos en recursos naturales donde la escala de producción era un factorrelevante de competitividad.

Otra dimensión de la diversificación de las exportaciones en Brasil fue el aumen-to del número de productos exportados dentro de cada sector y una consecuente reduc-ción de los índices de concentración en prácticamente todas las ramas industriales, desta-cándose los productos químicos, textiles, indumentaria, calzados y papel.

Los esfuerzos realizados para diversificar las unidades exportadoras presentaronresultados inferiores a los esperados. De hecho, de las 3,5 millones de empresas existentesen Brasil, solamente cerca de 8.500 exportaban en 1990, siendo que 362 empresas (4,2%de las empresas exportadoras) respondían por el 75% de la pauta total, considerando lasexportaciones anuales superiores a los US$15 millones. Tomando todas las franjas de ex-portaciones anuales superiores a US$1 millón, se constata que en 1990, solamente eranrepresentativas 2.004 empresas (23,4% del total), respondiendo por US$30,4 millones, osea, 96,8% de las exportaciones totales.

La política de apoyo de las exportaciones hasta 1990

La promoción de exportaciones en Brasil se basó, hasta 1990, en un modeloinstitucional fuertemente centralizado en torno de una agencia federal (CACEX - Carterade Comercio Exterior del Banco de Brasil) y se apoyó en diversos instrumentos fiscales ycrediticios y en una política cambiaria favorable a las ventas externas. La intensidad deluso de los diferentes instrumentos varió con el tiempo, pero los incentivos cambiarios,crediticios y fiscales estuvieron siempre presentes, hasta que la presión de los socios co-merciales y la crisis fiscal y regulatoria del Estado llevaron al “modelo CACEX” a su ago-tamiento, a fines de los años 80.

Fue a mediados de la década de los años 60 que se comenzó a estructurar unapolítica brasileña de exportaciones, con la implementación del régimen de drawback(en julio de 1964), la promulgación de la extensa Ley 5025/65 y la atribución a laCACEX de las funciones de coordinación y ejecución de las acciones en el área de co-mercio exterior, además de la responsabilidad para establecer normas complementa-rias a las emanadas del CONCEX (Consejo Nacional de Comercio Exterior) del cual laCACEX era la Secretaría Ejecutiva.

La CACEX funcionó hasta 1990 como una agencia estatal centralizadora de lasacciones relacionadas con las políticas de comercio exterior, con una gran autonomía deejecución en el área de exportación y también en la de importación donde administraba,en la práctica, gran parte de las barreras no arancelarias que caracterizaban al régimen desustitución de importaciones. Siendo clave para la implementación de las políticas indus-triales activas del período, la CACEX desempeñó un papel central en la interlocución entreel Gobierno Federal y el sector privado, principalmente las industrias, derivándose de estepapel parte sustancial de su poder burocrático (Shapiro [1997]).

En junio de 1966, se creó el Fondo de Financiamiento a las Exportaciones(FINEX) para financiar, en pre-embarque, las ventas externas de bienes de capital y debienes de consumo durables, introduciendo además en 1967, el financiamiento de capitalde trabajo de las empresas exportadoras de productos industrializados. La modalidad definanciamiento post-embarque instituyó, en esta misma época, el sistema de ecualización


de tasas de interés (Resolución 509 del Consejo Monetario Nacional) y el financiamientodirecto a los exportadores, en el ámbito del FINEX.

Además, a fines de los años 60, fueron establecidos los regímenes de crédito-premio del IPI (Impuesto sobre Productos Industrializados) y del ICM (Impuesto sobre laCirculación de Mercaderías) que preveía la restitución del valor de los impuestos a losexportadores de productos manufacturados, “si estos fuesen debidos, con base de cálculoen el valor FOB de las exportaciones”, de tal forma que estos créditos podían ser utilizadosen la compensación de débitos de aquellos impuestos referentes a las operaciones domés-ticas (Pinheiro et all [1996]). A continuación (1971), se instituyó la exclusión de la ganan-cia obtenida en la exportación de productos industrializados de la base de cálculo delImpuesto a las Ganancias.

Finalmente, en 1972, fue creada la BEFIEX (Comisión para Programas Especialesde Exportación) que incentivaba inversiones para la ampliación de la capacidad con baseen la exención o reducción de los impuestos a la importación y del IPI aplicables a lascompras externas de maquinarias, equipamientos e insumos, además de la exención delAFRMM (Adicional de Flete para la Renovación de la Marina Mercante) aplicable sobre losfletes de importación. A cambio de los incentivos concedidos, las empresas beneficiadas secomprometían a exportar productos manufacturados en determinados volúmenes duranteun cierto número de años y a mantener también durante determinados períodos, un ba-lance favorable de divisas en sus operaciones en Brasil (OMC [1996]). El principal benefi-cio asegurado por el programa se refería a la exención de las tarifas de importación (cercadel 72% de los beneficios totales del Programa) y los grandes beneficiarios del BEFIEXfueron las empresas del sector de material de transporte (principalmente automotriz), ade-más de papel, metalurgia, equipamientos eléctricos y electrónicos, etc. A fines de los años70, los compromisos de exportación asumidos en el ámbito de la BEFIEX representaban el16% de las ventas externas de manufacturados (Pinheiro et all [1996]).

Frente a las crisis externas y a lo largo de la década de1970, se flexibizaron diver-sos regímenes de incentivos al mismo tiempo que algunos de ellos, como los créditos-pre-mio, se tornaban crecientemente el blanco de las presiones de los socios comerciales deBrasil. Aún así, la política de incentivos a las exportaciones fue particularmente activa en losprimeros años (1981/1984) de la década de 1980, cuando llegó a tener un costo fiscal totalsuperior al 3,0% del PIB (Pinheiro et all [1996]), habiéndose concentrado sectorialmente ladistribución de incentivos en material de transporte, materiales eléctricos y de comunicacio-nes, química y metalurgia, los cuales respondían juntos por el 58% de los beneficios concedi-dos en la década de 1980, aunque “sus participaciones en la pauta no alcanzaban a la mi-tad” de dicha participación en el total de incentivos.

A partir de 1983, la política cambiaria sustituiría, cada vez más, a los incentivosfiscales como instrumento de apoyo a las exportaciones. En 1985, se dejó sin efecto elrégimen de crédito-premio del IPI y, a fines de la década de 1980, fueron desactivadas laslíneas públicas de financiamiento a las exportaciones, al mismo tiempo en que entraba encolapso el mecanismo estatal de seguro de crédito a las exportaciones. La crisis financiera yregulatoria del Estado comprometió profundamente su capacidad para definir prioridades,seleccionar metas de política e implementar mecanismos de apoyo que suponían un míni-mo de coordinación dentro del sector público y entre éste y el sector privado. El deteriorodel cuadro macroeconómico transformó la lucha contra los altos índices de inflación en laprioridad absoluta de la política económica, y la tasa de cambio real entró en lento procesode revalorización, sometida a niveles crecientes de volatilidad que ampliaron el grado deriesgo de la actividad exportadora y empezaron, ya en el final de la década, a comprometerel desempeño exportador de algunos sectores industriales. La pérdida de competitividad delas exportaciones industriales brasileñas se tornó un fenómeno empíricamente observable


en la segunda mitad de la década (Bonelli [1992]). El marco institucional de la política deexportación también fue afectado por la crisis y la CACEX fue perdiendo gradualmentepoder político dentro de la máquina del Estado.

A fines de los años 80, la política de apoyo de las exportaciones montada entre1964 y 1972 había sido prácticamente desactivada en su totalidad -a excepción del régi-men de drawback, de la exención del IR (Impuesto a la Renta) sobre las ganancias de lasexportaciones y de los compromisos remanentes del BEFIEX- y su marco institucional per-dió poder y consistencia con las prioridades de la política económica que indiscutiblementese distanciaban del apoyo a las exportaciones.

Algunos de los principales factores que explican el colapso de esta política son:el elevado costo fiscal, la no observancia de las disciplinas comerciales multilaterales ysobre todo, el agotamiento del modelo de desarrollo dentro del cual fuera concebida lapolítica de exportaciones.

DESEMPEÑO EXPORTADOR Y POLÍTICA DE APOYO A LAS EXPORTACIONES: UN COMENTARIO

No es posible aislar el rol de la política de apoyo a las exportaciones dentro delconjunto de factores que parecen haber afectado el desempeño de las exportaciones bra-sileñas en las décadas de 1970 y 1980 y, en particular, sus impactos específicos sobre elcrecimiento y la diversificación de la pauta de exportación de Brasil en este período. Suprincipal impacto positivo sobre el desempeño de las exportaciones se vincula a la capaci-dad para expresar, a través de su marco institucional y de sus instrumentos, la elevada yduradera prioridad concedida por la política económica al crecimiento de las exportacionesindustriales, reduciendo la falta de certeza propia de la actividad exportadora para empre-sas y sectores que se iniciaban en este tipo de actividad.

Evaluaciones más precisas de las relaciones entre el desempeño exportador ylocalizaciones de incentivos a las exportaciones, realizadas a nivel sectorial, no revelanninguna relación significativa entre los dos términos (Pinheiro et all [1993]). Por el contra-rio, una fuerte concentración sectorial de incentivos a las exportaciones no encontró con-trapartida en el crecimiento acelerado de las ventas externas de los sectores más beneficia-dos. Conforme observa Pinheiro et all [1996] “en este sentido, el sector de material detransporte es emblemático: a pesar de haber recibido un 25% de todos los incentivos con-cedidos, sus exportaciones crecieron muy poco en términos reales”.

En realidad, el desempeño exportador brasileño, a lo largo de los años 70 y 80,fue “moldeado” por un conjunto de factores domésticos, de los cuales la política de apoyoa las ventas externas (política cambiaria, inclusive) fue un componente importante, perono único. Entre estos otros factores, pueden ser citados:

l los cambios estructurales que sufrió el sector industrial y agroindustrial deBrasil en ese período, alterando su capacidad productiva y permitiendo el desarrollo deventajas comparativas sustentables en sectores intensivos en el uso de recursos naturales;

l el desempeño macroeconómico y sus impactos sobre el nivel de demandadoméstica y sobre las tasas de capacidad ociosa de la industria y por lo tanto, sobre laexistencia de oferta exportable en muchos sectores cuya capacidad productiva fue dimen-sionada para atender la demanda doméstica; y

l características específicamente sectoriales o microeconómicas (tamaño delas empresas exportadoras, presencia de empresas multinacionales en la oferta de los dife-rentes sectores, etc.).

En consecuencia, a lo largo de los años 80 y a medida que fueron siendo des-mantelados los incentivos fiscales y crediticios que beneficiaban a las exportaciones demanufacturados y particularmente, a las exportaciones de los sectores ya citados, se con-


solidó un patrón de especialización internacional de la industria en torno de sectoresproductores de bienes intermedios (celulosa, madera) y de consumo (alimentos y taba-co) fuertemente intensivos en recursos naturales y, en menor medida, en capital (siderur-gia y metalurgia).

Sin embargo, aún en estos sectores, dada la baja participación de las exportacionescomo componente de la demanda agregada y el hecho que las inversiones en unidadesintensivas en escala y capital realizadas en la década de 1970 hayan sido dimensionadasdentro de una lógica de abastecimiento del mercado doméstico, la expansión de las exporta-ciones dependía esencialmente de la existencia de condiciones adecuadas de rentabilidad dela actividad exportadora vis à vis con las ventas en el mercado interno.

El trade-off entre el mercado doméstico y de exportaciones se consolidó, du-rante la década de 1980, como un importante elemento condicionante del desempeñoexportador de Brasil, extendiendo sus efectos a la década corriente, visto que la primeramitad de los años 90 también convivió con tasas históricamente mucho más bajas deinversión, lo cual significó que la oferta exportable no se amplió en este período. Por otraparte, como se verá a continuación, se desarrollaron nuevas tendencias dentro del uni-verso de empresas exportadoras brasileñas, con la creciente participación de las grandesfirmas en la pauta, que parecen haber incorporado las exportaciones a sus estrategias dedesarrollo, manteniendo sus ventas externas independientemente de alteraciones de laspolíticas gubernamentales.

A lo largo de la década de 1990, el crecimiento de las exportaciones brasileñasdependió cada vez más del desempeño de este grupo de grandes exportadores, cuyaregularidad en la actividad contrasta con la rotación de los demás exportadores.

II. EL DESEMPEÑO DE LAS EXPORTACIONES EN LOS AÑOS 90

El análisis del desempeño exportador de Brasil en los años 90, y de los esfuerzospara estructurar una política de exportación compatible con un nuevo cuadro de condicio-nantes domésticos (costo fiscal reducido) y externos (respecto de los compromisos asumi-dos ante la OMC y en menor medida, en el MERCOSUR) se debe referir a dos de losfactores que más de cerca “moldearan” el desempeño de la economía brasileña a lo largode la década de 1990:

l en primer lugar, la evolución de la situación macroeconómica, caracterizadapor dos períodos nítidamente distintos y cuya línea de demarcación es el Plan Real, lanza-do en julio de 1994.

Desde un punto de vista macroeconómico, el primer período fue una prolonga-ción del cuadro delineado al final de la década de 1980: tasas crecientes de inflación,fuertes oscilaciones en los niveles de actividad económica acentuadas por la aplicación dediversas terapias anti-inflacionarias, reducción de las tasas de inversión doméstica y de laentrada de capitales extranjeros y pérdida de competitividad de las exportaciones, cadavez más dependientes de la variable cambiaria. A esto se puede sumar la desagregacióndel aparato regulatorio e institucional del Estado, que formaba parte de la crisis, y la “per-misividad” con relación a la ineficacia y al traspaso de costos a los precios -asociada a lacultura inflacionaria- para conformar un cuadro de relaciones entre alta inflación y degra-dación de los condicionantes sistémicos, estructurales y microeconómicos de la competiti-vidad internacional de Brasil.

El segundo período, inaugurado con el Plan Real, alteró profundamente esteambiente al generar una sustancial ampliación del mercado doméstico, en función de latransferencia de ingresos a los sectores más pobres, proporcionada por la reducción de los


índices de inflación y por la reactivación de los mecanismos de crédito al consumidor. Porotro lado, la revalorización cambiaria originada por el Plan Real potencializó los efectos dela liberalización comercial que se llevó a cabo, incrementando el grado de competencia enel mercado doméstico, presionando sobre los costos y márgenes de las empresas que man-tenían, hasta entonces, un elevado poder de mercado y que actuaban como price makers.

Las exportaciones fueron afectadas negativamente tanto por el crecimiento dela demanda doméstica, que redujo los excedentes exportables, como por la revalorizacióncambiaria: entre 1993 y 1995 (promedios anuales), el índice FUNCEX de tasa de cambioefectiva real R$/US$ (base: agosto de 1994 = 100) pasó de 121,5 a 93,8, o sea, sufrió undeterioro equivalente al 22,8%, en tanto que el índice de rentabilidad de las exportacio-nes -que también toma en cuenta la evolución de los precios de los productos exportados-se redujo en un 9,2%. El desempeño comercial del país se reflejó crecientemente, en elperíodo post-Real, en el resurgimiento de los déficits externos. Esta reversión del cuadromacroeconómico también se tradujo en la reinserción de Brasil en los planes de inversionesde empresas transnacionales y de inversores financieros internacionales.

Así, los dos períodos presentan características radicalmente opuestas en lo querespecta al desempeño externo de Brasil, tanto en términos comerciales como de los flujosde inversiones internacionales. Los cambios en el ambiente económico introducidos por elPlan Real afectaron directamente el desempeño de la industria como un todo -y en relacióna sus distintos sectores- y gradualmente comenzaron a modificar la configuración de la ofertaproductiva doméstica por sus efectos sobre la dinámica de las inversiones productivas.

l en segundo lugar, la liberalización comercial unilateral, iniciada en 1990 yconcluida a fines de 1993, que eliminó una amplia gama de barreras no arancelarias fron-terizas y redujo las tarifas de una media superior al 32% a cerca del 13%, a fines de 1993.

Conducida en medio del agravamiento de la crisis macroeconómica, con unademanda doméstica retraida y la tasa de cambio real bastante elevada, la liberalizacióncomercial tuvo, hasta 1994, poco impacto sobre los flujos de importación y prácticamenteno afectó la oferta doméstica. También contribuyó a esta situación el “diseño” de la libe-ralización, que mantuvo un grado razonable de progresión arancelaria (OMC [1996]) yque alcanzó inicialmente a las materias primas e insumos industriales, permitiendo a lossectores productores de bienes finales beneficiarse de reducciones de costos, sin sufrir ma-yores presiones sobre sus precios y márgenes de ganancia.

Fue recién con la entrada en vigor del Plan Real, con la consecuente revalorizaciónde la moneda nacional y la expansión de la demanda doméstica, que los efectos de la libera-lización comercial se manifestaron considerablemente en el mercado doméstico, actuandocomo un factor de selectividad inter e intrasectorial, discriminando entre empresas y secto-res, según su competitividad y su capacidad para adaptarse a un ambiente competitivo.

En este sentido, el cronograma de la liberalización comercial unilateral (y tam-bién de la integración subregional) no introdujo, en la historia económica de Brasil de losaños 90, una periodización diferente a aquella definida por la evolución del cuadro ma-croeconómico, sino que reforzó esta última en la medida que se sobrepusieran en el tiem-po los efectos de la estabilización y los de la apertura, a partir de la segunda mitad de 1994,alterando dramáticamente el ambiente económico en Brasil.

EL DESEMPEÑO EXPORTADOR BRASILEÑO EN LOS AÑOS 90: PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS 1

Entre 1990 y 1996, las exportaciones brasileñas pasaron de US$31.000 millo-nes a US$48.000 millones, creciendo a tasas anuales medias del 7,2%. El análisis deldesempeño exportador brasileño en la década de 1990, confirma la consolidación de


tendencias que se delinearon en la segunda mitad de los años 80. Este análisis puede serhecho en tres niveles:

— el de las características generales u “horizontales” del desempeño, tomandoen consideración evoluciones y tendencias que parecen haber afectado, de forma pocodiscriminatoria, a todos los sectores exportadores;

— el sectorial, donde se busca analizar precisamente la evolución de la compo-sición de la pauta exportadora, en términos de sectores productivos, resaltando las ca-racterísticas y tendencias que diferencian el desempeño de los diferentes sectores; y

— el microeconómico, en que se evalúa la relevancia, para el desempeño de lasexportaciones, de determinadas características y tendencias relacionadas con el perfil em-presarial de la oferta exportadora. Fueron seleccionados, para este fin, dos atributos de laempresa exportadora, considerados relevantes por la literatura sobre el tema: el volumenanual de sus exportaciones y su vínculo con la actividad exportadora (exportador tradicio-nal y continuo; exportador entrante; exportador saliente o fracasado).

Características generales y “horizontales”

Las principales características y tendencias “horizontales” identificadas comorelevantes son las siguientes:

l los subperíodos 1990/93 y 1993/96 fueron marcados por patrones muy di-ferentes de desempeño a pesar de verificarse en ambos, desempeños agregados de lasexportaciones prácticamente idénticos.

Estas diferencias involucran a un amplio conjunto de variables, sugiriendo que,entre 1990 e 1993, hubo una redistribución de las exportaciones por mercados de desti-no con el crecimiento de la participación de MERCOSUR y ALADI. La pauta se desplazódiscretamente hacia productos y sectores de mayor dinamismo; en términos internacio-nales se incrementó la participación de manufacturados en las exportaciones totales y seesbozó un proceso de desconcentración de las exportaciones, en términos empresariales.Así, por ejemplo, entre 1990 y 1993, se agregaron más de 5.000 empresas a la actividadexportadora, mientras que, entre 1993 y 1996, hubo una pequeña caída en el númerototal de exportadores. En el primer subperíodo, las exportaciones anuales superiores aUS$20 millones contribuyeron con el 59% del crecimiento del valor total exportado, y enel segundo subperíodo, esta contribución alcanzó el 96,1%. En el segundo subperíodo,cayó la participación de manufacturados, se redujo sensiblemente el ritmo de redistribu-ción geográfica de las exportaciones y hubo una reversión del movimiento de descon-centración empresarial de las exportaciones.

Aunque los resultados de estos cambios no tuvieron efecto sobre los datosagregados, ya que las tasas de crecimiento de las exportaciones totales no se alteraron,en los dos subperíodos hubo importantes alteraciones en la composición de los elemen-tos que condujeron a aquellos resultados agregados: entre 1990 y 1993, el 80% delcrecimiento del valor total exportado se atribuye a la expansión de las ventas de manu-facturados. Entre 1993 y 1996, este porcentual de contribución no superaba el 21%,mientras que los productos agrícolas -primarios y semimanufacturados- pasaron a res-ponder por el 58% del crecimiento.

l las alteraciones más significativas en el desempeño exportador del país serelacionan con la orientación geográfica de las ventas externas y en particular, con el creci-miento de la importancia de los mercados de ALADI, incluyendo los del MERCOSUR.Más allá de los datos agregados de participación de la región en las exportaciones brasile-ñas, se destaca su importancia “cualitativa” para el desempeño exportador del país: el


82% de las ventas para ALADI (no-MERCOSUR) y el 72% de las ventas para elMERCOSUR se refieren a manufacturados, mientras que la participación de éstos en eltotal de la pauta de exportación era del 46% (todos los datos se refieren a 1996).Juntos, los dos mercados respondieron por el 37,5% de las exportaciones de manufac-turados brasileños, en 1996.

De la misma forma, los productos industrializados con grado de intensidad tec-nológica alta y media-alta representaban a más del 40% de la pauta para el MERCOSUR yALADI en 1996, mientras que para el total de las exportaciones brasileñas, este porcentualera del 24,3%. Entre 1993 y 1996 el MERCOSUR y la ALADI contribuyeron en 43,2% alcrecimiento de las exportaciones brasileñas de alta y media-alta intensidad tecnológica,aunque la participación conjunta de ambos mercados en el total de la pauta exportadorade Brasil en 1996, no sobrepasaba el 23%.

Finalmente, como era previsible, los exportadores pequeños y medianos (hastaUS$3 millones/año) tuvieron una participación en las ventas al MERCOSUR y ALADI muysuperior a aquella observada para el total de las exportaciones del país. Así, en 1996, el14,0% de las exportaciones al MERCOSUR y el 12,8% de las ventas para ALADI, corres-pondieron a exportadores pequeños y medianos, mientras que esta participación no supe-raba el 7,5% en el total de las exportaciones.

Características sectoriales

A nivel sectorial, el desempeño de la década de 1990 trajo escasas novedades:de hecho, la característica más notable del período involucra el agotamiento del procesode transformación estructural de la pauta exportadora, iniciado a fines de la década de1960 y puesto en evidencia por la creciente participación de los productos manufactura-dos en las exportaciones brasileñas.

De hecho, durante la década de 1990, pareciera agotarse el dinamismo de lossectores emergentes de la década de 1980, sin que otros sectores exhibiesen un desempe-ño que permitiera identificar nuevos “polos de dinamismo”.

Aún cuando el crecimiento medio anual del conjunto de las exportaciones hayapresentado tasas modestas en la década (7,2%), pocos fueron los sectores que crecieronpor encima de este promedio en los dos subperíodos considerados. Ellos son:

— máquinas, equipamientos y tractores (bienes de capital mecánicos);— maderas y muebles;— azúcar;— químicos diversos; y— farmacéutico y perfumería.

En un grupo de dinamismo menos acentuado, se registró el desempeño de lossectores de autopartes/otros vehículos, celulosa/papel, caucho y elementos químicos.

Dado lo incipiente de las exportaciones brasileñas en varios de estos sectores yel crecimiento, entre 1993 y 1996, de las exportaciones de sectores donde Brasil ya teníaconsolidadas ventajas comparativas -como es el caso de los sectores industriales directa-mente ligados a la base agropecuaria (café, azúcar, aceites vegetales, procesamiento deproductos vegetales)- el ranking de ventajas comparativas (o de especialización interna-cional) de los sectores exportadores no se alteró en la década.

Por el contrario, se observa, a través de la evolución de los índices de ventajascomparativas reveladas,2 una creciente polarización entre sectores con ventajas y sectorescon indicadores negativos, sugiriendo la profundización de la heterogeneidad intersecto-rial en lo que se refiere al desempeño externo.


Con relación al patrón de especialización internacional que parece fuerte y cre-cientemente “cristalizado” en torno de sectores directamente ligados a la base agropecua-ria y a los sectores de la cadena forestal y minero-metalúrgica (y la siderurgia, inclusive)-además del sector del calzado- los pocos focos de dinamismo exportador externo a estenúcleo parecen haber surgido en los sectores de la cadena química (químicos diversos,elementos químicos, caucho, farmacéutica y perfumería), en muebles y en los sectores debienes de capital mecánicos.

Más que la transformación en las condiciones de la oferta exportadora -nuevasinversiones, upgrading de los productos, mejoría de los canales de comercialización, etc.-las modestas alteraciones en la composición sectorial de la pauta parecen relacionarse concambios por el lado de la demanda, entre los cuales se encuentran:

— la apertura preferencial de los mercados vecinos, con la consolidación delMERCOSUR: este fenómeno parece haber sido particularmente relevante para los sectoresde la cadena química y de bienes de capital mecánicos;

— el crecimiento de los precios de las commodities agrícolas en los mercadosinternacionales, sosteniendo la rentabilidad de las exportaciones, a pesar de la revaloriza-ción cambiaria; y

— la búsqueda de nuevos proveedores por parte de importadores de los merca-dos de la OCDE, beneficiando a los productos brasileños (el caso del sector muebles).

Características microeconómicas

Es seguramente a este nivel que se pueden identificar, durante la década de1990, las características más destacadas del desempeño exportador brasileño en un cua-dro marcado por el crecimiento moderado de las exportaciones, en términos agregados, ypor modestos desempeños sectoriales.

Las características microeconómicas más relevantes en el período fueron lassiguientes:

l entre 1993 y 1996, el número de empresas exportadoras se mantuvo práctica-mente estable (-1,7%) después de un fuerte crecimiento (48%) observado entre 1990 y1993. Esta estabilidad en el número de empresas exportadoras fue, sin embargo, la resultan-te de dos tendencias que apuntan en sentidos opuestos: creció el número de exportadoresen las franjas por encima de US$10 millones/año (+16,5%), mientras que decreció ligera-mente el número de exportadores en las franjas inferiores a esta cifra (-2,5%). El resultadofue una creciente concentración de las exportaciones en las franjas de valor más elevado. Losmacro exportadores (arriba de US$50 millones/año) y grandes exportadores (arriba de US$20millones/año) respondían en 1996, por el 73,8% de las exportaciones totales, participaciónque, en 1993, fue del 68,6%. En contrapartida, la participación en la pauta de pequeños ymedianos exportadores (hasta US$3 millones/año) cayó, entre 1993 y 1996, cerca del 20%;

l entre 1993 y 1996, casi la totalidad del crecimiento de las exportacionesbrasileñas es atribuible al desempeño de los macro y grandes exportadores. De hecho, eldesempeño de este grupo explica el 96,1% de aquel crecimiento, mientras que las franjasentre US$1 millón y US$10 millones/año brindaron una contribución negativa al creci-miento de las exportaciones totales;

l entre 1993 y 1996, el 90% del crecimiento de las exportaciones brasileñases atribuible a los exportadores continuos (entendiendo por continuos las empresas queexportaron en por lo menos seis de los siete años de la década). Esto, además de poner demanifiesto la elevada dependencia del desempeño exportador agregado con relación algrupo de exportadores continuos, apunta a los siguientes hechos:

— existe una elevada tasa de rotación en la actividad exportadora brasileña,situada en un promedio del 23,9% para el período 1991-1996, aunque superior (26,0%)


para el subperíodo 1994-1996. O sea, excluidos los continuos, pareciera que el universoempresarial de exportadores brasileños se renovase integralmente cada cuatro años;

— como consecuencia de estos hechos, la estructura empresarial de las expor-taciones parece nítidamente polarizada entre el grupo de exportadores que integran lasventas externas a sus estrategias de crecimiento y el resto de los exportadores;

— como sugieren los datos de rotación, una vez excluidos los exportadorescontinuos, pareciera haber un intenso movimiento de entrada y salida en la actividadexportadora, caracterizando tres grupos: el de los exportadores entrantes, que empeza-ron a exportar en 1994 o después, los salientes, que exportaban continuamente hastainterrumpir (definitivamente, para el período considerado) la actividad de ventas exter-nas, y los demás exportadores, cuya principal característica es la intermitencia de su vin-culación con esta actividad; y

— un ejercicio adecuado para captar la “anatomía microeconómica” del de-sempeño exportador de Brasil en la década corriente, divide el crecimiento de las exporta-ciones en dos factores: los incrementos atribuibles a las empresas que ya exportaban en elinicio del proceso y aquellos vinculados a cambios en el universo de las empresas exporta-doras, el cual, por su parte, puede dividirse en el efecto resultante de la entrada neta denuevas empresas en la actividad exportadora y en aquel provocado por la sustitución de lasempresas salientes por las entrantes.

En el caso de Brasil el grupo de los incumbents fue definido no por la participa-ción de las empresas en dos puntos en el tiempo, pero sí por su presencia en por lo menosseis de los siete años del período analizado. En este sentido, el concepto usado en esteestudio es más restrictivo.3

El cuadro 1 presenta los resultados del ejercicio para el caso de Brasil y para elperíodo 1990-1996.

Nota: El efecto de entrada neta y el efecto de sustitución están relacionados con los cambios ocurridos en el conjunto de losexportadores. Según Roberts y Tybout [1997] “este efecto de rotación puede cambiar las exportaciones agregadas a través dedos canales. El primero es el canal de la entrada neta en los mercados de exportación. La magnitud de este efecto depende nosólo del cambio neto en el número de exportadores, sino también del volumen exportado por el exportador entrante típico. Elsegundo canal es el de la sustitución de un conjunto de exportadores por otro (...) Cuando, por ejemplo, el volumen promedio delas exportaciones de las firmas salientes es menor que el volumen promedio de las exportaciones de las firmas entrantes, el efectode sustitución contribuye al incremento de las exportaciones”.

saserpmeedºNaidemnóicatropxE

)senollim$SU(

otneimicerCsenoicatropxe

6991/0991

nóicubirtnoCotneimicercla

0991 6991 0991 6991 senollim$SU %

latotnóicatropxE)saserpmesartosadiulcxe(

534.7 660.01 11,4 73,4 034.31 0,001

saunitnoC 159.3 376.4 22,6 96,8 040.61 4,911

setnartnE - 393.5 - 46,0 254.3 7,52

setneilaS 484.3 - 47,1 - 260.6- 1,54-

ateNadartnEotcefE - 909.1 - - 222.1 1,9

nóicutitsuSotcefE - 484.3 - - 238.3- 5,82-

Cuadro 1

CONTRIBUCIÓN DE LAS EMPRESAS EXPORTADORAS AL CRECIMIENTO DE LAS VENTAS EXTERNAS, 1990-1996(Clasificadas por tipo)


Los datos confirman que la contribución de las empresas continuas al desempeñoexportador de Brasil en el período 1990-1996, fue el elemento más importante de la “anato-mía microeconómica”. Hubo una fuerte contribución negativa de las firmas salientes y unacontribución positiva cercana al 26% de las firmas exportadoras entrantes. El efecto de en-trada neta fue levemente positivo, reflejando el aumento del número de exportadores en elperíodo. Sin embargo, el efecto de sustitución fue fuertemente negativo ya que las exporta-ciones medias de las salientes eran superiores al de las empresas entrantes.

La comparación con resultados de estudios realizados en otros países revelaque, a pesar del concepto más restrictivo aquí aplicado a las “continuas”, el rasgo dife-renciador del desempeño brasileño es la magnitud de la contribución de este grupo, aúncon relación a aquellos países donde la dinámica de crecimiento de las exportaciones fueimpulsada por los “continuos” (o incumbents): México (85% entre 1986 y 1990) yArgentina (84% entre 1992 y 1996). En el caso de Colombia y Marruecos, la contribu-ción de los nuevos exportadores al crecimiento equivale a porcentuales superiores al50% y, en ninguno de los casos observados, el efecto de sustitución es negativo, comoen el caso de Brasil.

Es también interesante observar que estas conclusiones parecen confirmar ple-namente las consideraciones de Shapiro [1997] acerca de la importancia de la “heteroge-neidad interfirmas” como variable relevante para explicar el desempeño exportador depaíses como Brasil. De hecho, Shapiro apunta a una serie de diferenciaciones entre lasfirmas que deberían ser tomadas en consideración, no solamente en el análisis del desem-peño exportador, sino también en la formulación de políticas de promoción de exportacio-nes. Entre estas diferenciaciones, la autora se refiere al tamaño de las empresas y al origende su capital (en este último caso, por sus efectos, en términos de comercio intraindustriale intrafirmas), tanto como a la polarización entre exportadores y no exportadores. Losdatos arriba presentados, relativos al desempeño exportador de Brasil en la década de1990, confirman la relevancia de la variable tamaño y de los fenómenos ya sugeridos porShapiro, como la dificultad para permanecer en la actividad exportadora -diferente de losproblemas de entrada en esta actividad- que parece afectar a gran parte del universo defirmas exportadoras brasileñas, así como la presencia, ya apuntada por Bonelli [1992], delfenómeno de histeresis, que explicaría la permanencia de empresas en la actividad expor-tadora, a pesar de la revalorización cambiaria.

III. EL LENTO RESURGIMIENTO DE LA POLÍTICA BRASILEÑA DE EXPORTACIONES

Al concluir la década de 1980, el sistema público de apoyo a las exportacionesestaba virtualmente desactivado. En 1988, con la promulgación de la nueva ConstituciónFederal, los productos semimanufacturados fueron incluidos en la base de cálculo del ICMS(Guimarães [1996]) y los Estados pasaron a tener el derecho de definir las alícuotas delICMS para los diferentes sectores y productos. Con esto, más del 50% de las exportacio-nes brasileñas pasaron a contribuir al ICMS, afectando así la competitividad externa deuna amplia gama de productos del país.

LOS PRIMEROS AÑOS DE LA DÉCADA DE 1990: TENTATIVAS, ERRORES Y BAJA PRIORIDAD

Esta alteración en la tributación de las exportaciones no hizo sino acentuar eldeterioro del cuadro de incentivos económicos a las ventas externas, agravado además porla eliminación de los subsidios fiscales y por la abolición del BEFIEX en 1990, por el gobiernode Collor (manteniéndose la validez para los contratos en vigor). Fueron mantenidos, entanto, el tratamiento favorable respecto del Impuesto a la Renta, a las ganancias generadas


por las operaciones de exportación; la exención federal del IPI y del ICMS para las exporta-ciones de productos manufacturados y el régimen de drawback.

En el área de financiamiento, después de un período en que se anunció la inten-ción de promover la implantación de un Banco de Comercio Exterior predominantementeprivado, las líneas de crédito fueron gradual y selectivamente restablecidas a través delFINAMEX, operado por el BNDES, primero en la modalidad pre-embarque (en 1990) y, acontinuación, la de post-embarque (agosto de 1991), pero siempre dirigido al sector debienes de capital. También a mediados de 1991 el gobierno reglamentó el PROEX -Progra-ma de Financiamiento de las Exportaciones- que absorbía las líneas de crédito aún activasdel antiguo FINEX, y se restauró el sistema de ecualización de tasas de interés, vigentesbajo el FINEX y la Resolución 509 (Pinheiro et all [1996]). También los recursos del PROEXfueron destinados, en aquel momento, a la financiación de las exportaciones de bienes decapital, situación que sería considerablemente ampliada en los años 1996/1997.

En el área de gerenciamento del comercio exterior, se introdujo el SISCOMEX-Sistema Integrado de Comercio Exterior- a fin de facilitar el registro de operaciones deexportación y de asegurar la integración de la información de interés de los principalesagentes públicos involucrados con la actividad.

En un período donde la prioridad de la política de comercio exterior se vinculabaa la liberalización de las importaciones y la política económica prácticamente se orientaba alos esfuerzos para la reducción de la inflación, la política de exportaciones continuó ocu-pando una posición no prioritaria. El marco institucional carecía de consistencia y era cons-tantemente alterado por sucesivas reformas de la administración federal, careciendo deunidad de comando y de capacidad de coordinación y ejecución. La falta de experiencia delBNDES en el área de financiamiento de las exportaciones restringió su actuación en estecampo, así como la excesiva burocratización del PROEX también limitó su alcance comoinstrumento de apoyo a las ventas externas.

El mantenimiento de una tasa real de cambio atractiva para los exportadores,aliada a períodos de bajo dinamismo de la demanda doméstica, siguió impulsando lasventas externas hasta que el Plan Real comenzó a revertir drásticamente este escenario y,a partir de 1995, reapareció el déficit comercial y, con ello, la preocupación acerca de lasustentabilidad del plan de estabilización, en su dimensión externa.

LA POLÍTICA DE EXPORTACIONES: UN RESURGIMIENTO EN RÉGIMEN DE URGENCIA

Una de las principales características del Plan Real es la desvinculación de la tasacambiaria de la evolución de los precios domésticos, esto es, la desindexación del cambio.Dada la inflación residual de los primeros meses del Real y el régimen de flotación cambiariapracticado por el Banco Central -con el uso del cambio como ancla para los precios de losbienes transables (tradables)- se observó un despegue del cambio en relación a la tasa deinflación, hecho posible por los ingresos de capital en la balanza de pagos, atraidos por laselevadas tasas de interés. Sumado a eso, el recalentamiento de la economía en el períodoinicial del Plan y la creación de nuevos canales de comercialización y de una infraestructurade importaciones, generaron el ingreso creciente de productos importados. Al mismo tiempo,la revalorización cambiaria tornó a las exportaciones menos rentables en el corto y medianoplazo. El resultado fue la aparición de déficits en la balanza comercial que se incrementarona partir de 1995 y que incentivaron tentativas de control de las importaciones y esfuerzoscada vez más intensos para fomentar las exportaciones. A pesar de la flexibilización de lapolítica cambiaria luego de la crisis mexicana, el régimen de cambio post-Real constituyó unarestricción desde el punto de vista de la estructura de incentivos a las exportaciones, encontraste con la situación existente en los primeros años de la década.


Los esfuerzos para retomar una política de exportaciones en Brasil fueron insufi-cientes hasta 1996 en que comenzaron a intensificarse, tendencia que vendría a reforzarsedurante el año 1997 en función del deterioro de las expectativas con relación al plan deestabilización y dentro de un contexto de retracción de la oferta de financiamiento externo.

Los componentes principales de este proceso son:l la desgravación tributaria de las exportaciones;l el restablecimiento de mecanismos públicos de amplia cobertura en el área

de financiamiento a las exportaciones y de prestación de garantías a los créditos concedi-dos (seguro de crédito y fondo para avales), además de la flexibilización en las reglas deutilización, por parte de las empresas, de instrumentos de financiamiento privados a laexportación, como el ACC -Anticipo de Contrato de Cambio-; y

l la reducción del “Costo Brasil”, identificado como el conjunto de factoressistémicos, regulatorios e infraestructurales que encarecen las inversiones, la producción ylas exportaciones brasileñas.

Más recientemente, nuevos componentes se agregan a este proceso. Ellos son:l un mayor énfasis en el tema del gerenciamento operacional de los esfuerzos

público-privados para ampliar las exportaciones, yendo más allá del modelo institucionalbasado en los Ministerios involucrados con la actividad y con la coordinación de la Cámarade Comercio Exterior, creada en 1995. Es importante resaltar que este énfasis está articu-lado con los esfuerzos para “sectorizar” los diagnósticos, los programas de acción y ladefinición de metas de exportación;

l una preocupación creciente con la ampliación de la base empresarial de lasexportaciones, hoy concentrada en unas pocas centenas de empresas. En este contexto,ganan relevancia el tema de la integración de las pequeñas y medianas empresas al esfuer-zo exportador y la definición de mecanismos que puedan facilitar tal integración;

l la reorganización de las estructuras institucionales de promoción comercialstrictu sensu, con la creación de una Agencia de Promoción, vinculada al SEBRAE -Serviciode Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas-; y

l una postura más activa de la diplomacia brasileña, en términos de “alinea-ción” con los intereses de los sectores y empresas exportadoras de Brasil, en sus conflictoscon empresas de otros países (como el caso de la controversia entre la Embraer y la empre-sa canadiense Bombardier, ambas del sector aeronáutico) y en sus esfuerzos para eliminarbarreras externas a las exportaciones de Brasil.

La política de exportaciones actual: marco institucional e instrumentos

— El marco institucional

Al modelo de gestión centralizado de la política de exportaciones adoptado has-ta 1990, le siguió la fragmentación institucional, en la cual las tareas relacionadas con laadministración de la política se encontraban dispersas entre diversos ministerios. Un inten-to para superar esta situación fue la creación de una Cámara de Comercio Exterior (CCE),4

en el comienzo del actual gobierno, que procura resolver los problemas institucionalesderivados de la fragmentación de las instancias decisorias en esta área y coordinar lasactividades y decisiones con vistas a la elaboración de una política de mediano plazo parael comercio exterior. Sus objetivos incluyen ejecutar un vasto conjunto de atribucionescubriendo una amplia gama de temas relacionados, tales como: (i) definir las directrices dela política de comercio exterior; (ii) manifestarse con antelación sobre las normas y legisla-ción relativas al comercio exterior y temas conexos; (iii) fijar las directrices para las modifi-caciones de las alícuotas de los impuestos de importación y de exportación; (iv) establecerlas directrices para las investigaciones relativas a las prácticas desleales de comercio exte-


rior; (v) fijar las directrices para la política de financiamiento y de seguro de crédito a lasexportaciones; (vi) establecer las directrices para la política de desregulación del comercioexterior; (vii) evaluar el impacto de las medidas cambiarias, monetarias y fiscales sobre elcomercio exterior; (viii) formular la política sobre la concesión de áreas de libre comercio,zonas francas y zonas de procesamiento de exportaciones; (ix) fijar las directrices para lapromoción de bienes y servicios brasileños en el exterior; (x) indicar los parámetros para lasnegociaciones bilaterales y multilaterales relativas al comercio exterior.5

Es conocido que la CCE tiene una finalidad consultiva y no ejecutiva, siendoprincipalmente un foro de discusión y de coordinación de políticas de comercio exterior.Fija directrices y sirve de instrumento de diálogo entre el gobierno y los sectores producti-vos de la sociedad, pero no le cabe atribución operacional en materia de comercio exterior.Cada Ministerio que la compone guarda su competencia específica. No obstante, emanande sus deliberaciones diversas decisiones u orientaciones de política.

Como prueba de ello, en 1995/96 el tema del financiamiento a las exportacio-nes tuvo un lugar destacado en las discusiones de la Cámara, habiéndose establecidoparámetros para perfeccionar el mecanismo de ecualización de tasas de interés, en el ám-bito del PROEX, y dando respaldo institucional y de coordinación a los esfuerzos paraestablecer un sistema de seguro de crédito a las exportaciones. La cuestión de la desgrava-ción fiscal de las exportaciones fue otro tema relevante en las discusiones de la CCE. Deallí resultó la medida que permitió el resarcimiento de las contribuciones para el COFINS yel PIS/PASEP con incidencia sobre las materias primas y los productos intermedios adquiri-dos en el mercado interno por empresas exportadoras.6

Además, por el lado de la política de importaciones, hubo esfuerzos en el sen-tido de internalizar los mecanismos de protección condicional aceptados en el ámbito delGATT emanados de la Ronda Uruguay, dando como resultado (en el caso de Brasil) losprimeros acuerdos legales de defensa comercial necesarios para la constitución de unverdadero sistema de protección comercial. Asimismo, la Cámara ha coordinado en elGobierno la discusión de la Ley Unica de Comercio Exterior, con la finalidad de consoli-dar en un único instrumento jurídico la legislación pertinente al asunto, hoy dispersa,perfeccionando o reforzando al mismo tiempo algunos instrumentos, como el financia-miento de las exportaciones. Actualmente, el proyecto de ley se encuentra en discusiónen el Congreso Nacional.

A fines de 1997, bajo el impacto de la crisis en Asia, el Gobierno anunció laadopción de un programa de gerenciamento operacional de base sectorial, para viabilizarel objetivo de lograr en cinco años exportaciones totales de US$100.000 millones. El obje-tivo de los programas sectoriales sería definir metas para cada uno de los sectores, identi-ficando los instrumentos y modalidades de implementación adaptados a las especificida-des de cada sector. Por lo tanto, se dirige hacia un modelo de gestión operacional sectori-zado de promoción de exportaciones, bajo la coordinación de la Casa Civil de la Presidenciade la República y de la CCE, buscando con esto superar las dificultades de coordinacióninstitucional resultantes de la fragmentación de poder entre diferentes ministerios.

— Tributación

El actual gobierno “heredó” de los anteriores algunos incentivos fiscales queresistieron al desmantelamiento del aparato de apoyo a las exportaciones, en el inicio dela década de 1990. El régimen de drawback, instituido en 1964, fue mantenido en lasmodalidades de exención, restitución y suspensión del pago de tributos, incidiendo elbeneficio sobre el Impuesto de Importación, el IPI y el ICMS, extendiéndose además atodas las tasas que no representen “efectiva contraprestación de servicios realizados enla importación (por ejemplo, el Adicional al Flete para la Renovación de la Marina Mer-


cante)” (Guimarães [1995]). Las compras internas con fin exclusivo de exportación soncomparadas y observan el mismo régimen tributario que las importaciones hechas bajodrawback. También se mantuvo la exención del IPI y del ICMS sobre las exportaciones demanufacturados, así como el mantenimiento y utilización del crédito del IPI relativo ainsumos empleados en la industrialización de productos exportados, al mismo tiempo enque continúan en vigencia los contratos del BEFIEX firmados antes de 1990, o sea, antesde la extinción del Programa.

Además de esto, no existe incidencia sobre el ingreso de exportación de las con-tribuciones para el COFINS y el PIS/PASEP. Como parte del esfuerzo de desgravaciónfiscal de las exportaciones, se abolió en 1995 el pago de las contribuciones sociales del PIS/PASEP y del COFINS -que incidían sobre las adquisiciones en el mercado interno de mate-rias primas, productos intermedios y material de embalaje para utilización en el procesoproductivo- bajo el concepto de crédito presunto del IPI que equivale al 5,37% del valortotal de adquisición de materias primas, productos intermedios y material de embalaje en elmercado interno, ponderado por la participación del ingreso de exportación en el ingresooperacional total de la empresa.

Por otro lado, el Gobierno Federal negoció con los Estados la eliminación de laincidencia del ICMS sobre las exportaciones de productos primarios y semimanufactura-dos, asegurándoles una compensación financiera en caso que esta medida provocase pér-dida de ingreso para los Estados en los primeros años de vigencia de la nueva legislación.La exención que ya beneficiaba hace más de 30 años a los productos manufacturados, seextendió a los demás productos a partir de la legislación adoptada en agosto de 1996, yalcanzó también a las compras de equipamientos para inversiones en el mercado interno yla energía eléctrica utilizada en la producción. A partir de 1998, la medida se extiendetambién a los bienes de consumo empleados en la producción, aunque con fuertes resis-tencias entre los Gobernadores de Estado en función de la alegada pérdida de ingresogenerada por la entrada en vigor de la nueva ley.

Todavía queda por superar la dificultad en recuperar el crédito del ICMS, paga-do en etapas anteriores de la cadena productiva, dada la complejidad operacional de estemecanismo y la competencia de los Estados en materias que involucran el ICMS.

.— Financiamiento

Las principales medidas recientes de apoyo a las exportaciones se concentran enel área de financiamiento, donde viene ampliándose la actuación del Gobierno Federal,inicialmente centrada en el financiamiento de las ventas externas de bienes de largo ciclode fabricación o servicios de ingeniería. A pesar de esto, los mecanismos privados desem-peñan un papel central en el financiamiento de las exportaciones brasileñas, entre los cua-les se encuentra el ACC.

Superada la idea de creación de un Eximbank mayoritariamente privado, elsistema público de financiamiento de las exportaciones se fue reconstituyendo -con difi-cultades y varias insuficiencias- en torno de dos Programas: el FINAMEX, del BNDES, y elPROEX, operado por el Banco de Brasil, en nombre del Tesoro. Ambas líneas de financia-miento (y de ecualización, en el caso del PROEX) fueron significativamente reforzadas enlos dos últimos años, en cuanto a recursos presupuestarios, técnicos y humanos, tornán-dose crecientemente “horizontales” en términos de cobertura, o sea, desvinculándosecada vez más de prioridades sectoriales. A estos mecanismos de financiamiento se agre-garía en 1997 la creación de una empresa de seguro de crédito, mayoritariamente priva-da, con participación del Banco de Brasil y de una gran aseguradora extranjera (COFACE)y prestadora de servicios al Tesoro en lo que se refiere a la gestión de los riesgos políticos


y extraordinarios, así como de los riesgos comerciales de mediano y largo plazo (reprodu-ciendo el modelo institucional de las antiguas aseguradoras estatales de crédito a la ex-portación de Europa Occidental, hoy privatizadas, pero actuando en nombre de los go-biernos en la gestión de estos riesgos). Para esto, el Gobierno creó un fondo de US$1.000millones con acciones de empresas estatales, hoy pertenecientes al Fondo de Administra-ción de la Deuda Pública Mobiliaria.

Los principales programas públicos de financiamiento de las exportaciones sonlos siguientes:

FINAMEX/BNDESEn el caso del BNDES, el producto financiero más tradicional es el programa

FINAMEX, actualmente ampliado y rebautizado como BNDES-EXIM, constituido por ope-raciones indirectas (esto es, vía agentes) y orientado al financiamiento de las exportacio-nes. Los financiamientos vía FINAMEX son denominados en dólar norteamericano y for-malmente comprenden dos modalidades: el FINAMEX Pre-Embarque (creado a fines de1990) y el FINAMEX Post-Embarque (creado en septiembre de 1991).

El FINAMEX Pre-Embarque se destina al financiamiento de la producción demáquinas y equipamientos para exportación de acuerdo con el siguiente conjunto de con-diciones: Plazo: 30 meses; Participación en el financiamiento total: equivalente al 85% delvalor FOB de exportación; Tasa de interés: LIBOR semestral, fijada el 1 de abril y el 1 deoctubre, más una tasa del 2% al año (como cargos del BNDES) y de hasta el 3% al año (atítulo de del credere del agente financiero autorizado por el BNDES), calculdas sobre elsaldo deudor y trimestralmente (se estudia la reducción de las tasas de interés al 2%, aejemplo de la modalidad post-embarque); Amortización: en parcela única, con el plazomáximo de 4 meses a contar de la fecha de embarque; y Garantía: prenda, al agente finan-ciero, de los derechos de crédito derivados del contrato de exportación.

El FINAMEX Post-Embarque se destina a refinanciar al exportador máquinas yequipamientos a través del descuento de letras de cambio de exportación o de la cesión dederechos de crédito de exportación garantizados por carta de crédito. Sus condiciones son:Plazo total: 96 meses; Participación en el refinanciamento: equivalente al 85% de la expor-tación; Tasa de descuento: LIBOR del plazo de financiamiento acrecentada en un 2% paraoperaciones sin ecualización (para operaciones con ecualización solicitada en el Registro deOperación de Crédito (RC) junto al Banco de Brasil/PROEX, la tasa de descuento es laLIBOR del plazo de financiamiento); Comisión de Compromiso: 0,5% al año sobre la ope-ración no liberada después de 45 días de contratación; Comisión de Administración: 0,75%sobre el valor liberado para el exportador, para remuneración del Banco mandatario; yGarantía: Inscripción del CCR (Convenio de Crédito Recíproco) o aval del agente financie-ro en el país, o aval de un Banco de primera línea en el exterior.

El cuadro 2 ilustra el desempeño del FINAMEX en los últimos cuatro años, per-mitiendo concluir que los resultados son aún bastante modestos para el volumen de lasexportaciones brasileñas, a pesar del crecimiento observado en 1997.

Cuadro 2

FINAMEX / BNDES-EXIM: EVOLUCIÓN DEL PROGRAMA, 1994-97 (En U$S millones)

Desembolsos 1994 1995 1996 1997

TOTAL 258,2 369,0 381,4 1.175,0

Fuente: BNDES.


Estos resultados llevaron al Gobierno a buscar nuevas alternativas de financia-miento de las exportaciones, por intermedio del BNDES. Un conjunto de medidas, lanzadoen octubre/noviembre de 1996, amplía el campo de actuación del BNDES al incluir bienesde consumo durables en la lista de bienes susceptibles de financiamiento, al liberalizar lasreglas de concesión de capital de giro para empresas exportadoras de cualquier sector; alreducir el nivel de los cargos del BNDES (al 1% al año); al elevar el nivel de participación delBNDES en el financiamiento total (llegando hasta 100%); al ampliar el espectro de garan-tías aceptadas -además del CCR y trabajando con garantías bancarias y eventualmente delimportador- y, al instituir una línea especial de financiamiento a las exportaciones de bienesde capital bajo encargo, paquetes de servicios de ingeniería y de plantas turnkey (llave enmano), con plazos de hasta doce años.

En la práctica, el BNDES-EXIM se tornó cada vez más un mecanismo de finan-ciamiento a las exportaciones sin prioridad sectorial y el Banco ha buscado adaptar lascaracterísticas del financiamiento a las necesidades de las empresas, eventualmente yendomás allá de los plazos de doce años y haciendo crecientemente uso del PROEX-Ecualiza-ción como mecanismo de reducción de las tasas de interés aplicadas por el BNDES-EXIM.En este sentido el gobierno decidió transferir al BNDES US$400 millones de los recursos delPROEX, para que el Banco administre tales recursos en combinación con su política definanciamiento de las exportaciones.

El significativo crecimiento de las exportaciones financiadas por el BNDES en1997, no refleja aún una diversificación de su cartera de empréstitos o un mayor acceso asus líneas por parte de pequeños y medianos exportadores. La decisión de crear el FGPC yde entregar al BNDES su gestión demuestra que las dificultades en esta área aún no fueronsuperadas. Por otro lado, cerca de US$600 millones de los desembolsos de 1997 fuerondestinados a tres empresas, una del sector aeronáutico mientras que las otras dos, sontradicionales exportadoras de pollos. O sea, estos tres empréstitos -para empresas tradi-cionalmente exportadoras- respondieron por el 75% del crecimiento de los desembolsosentre 1996 y 1997, también inducido por el aumento de la porción financiable de lasexportaciones (del 85% al 100%).

PROEX/BANCO DO BRASILEL PROEX -Programa de Financiamiento de las Exportaciones- creado por la Ley

8.187 de junio de 1991, contempla ambas finalidades7: financiamiento a la exportación debienes y servicios y ecualización de tasas de interés. El Banco de Brasil es el agente finan-ciero de la Unión para este programa, que fue notificado por Brasil a la OMC como subsi-dio (juntamente con el BEFIEX).

El financiamiento a las exportaciones recién fue reglamentado a fines de 1995por el Banco Central y por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (MICT) me-diante normas que estipulan las condiciones financieras y la relación de bienes y servi-cios susceptibles de apoyo. En la práctica, el BB encamina los pedidos de financiamientoal Comité de Crédito a las Exportaciones/CCEx, organismo compuesto por diversos sec-tores gubernamentales, que decide sobre la concesión de financiamiento en el PROEX.Las condiciones de apoyo prevén tasas de interés equivalentes a la LIBOR fija en el plazode financiamiento o variable conforme el período de amortización, con plazos entre 18 y120 meses, dependiendo del bien a ser financiado. El financiamiento cubre el 85% delvalor de la mercadería para bienes con un índice de componente nacional no inferior al60%, reduciéndose la participación relativa del financiamiento en forma proporcional ala disminución del índice de nacionalización.

El mecanismo de ecualización de las tasas de interés fue también reglamentadopor el Banco Central y el MICT a fines de 1995 con normas que fijan nuevos criterios para


los bienes y servicios susceptibles de recibir el beneficio. La ecualización es calculada sobreel saldo deudor del monto principal y los valores resultantes son pagados a la instituciónque financia en títulos públicos federales nominativos e inalienables, rescatables en el ven-cimiento de la amortización y de los intereses (trimestral o semestralmente). Las tasas deecualización son definidas por plazo y cada bien tiene su plazo de ecualización determina-do en la Disposición N° 368 del MICT (5/12/95) según la siguiente escala: 1 año, 2,0%; 1-2 años, 2,2%; 2-3 años, 2,4%; y 9 a 10 años, 3,8%.

También en 1995 se amplió la cobertura del PROEX para el sector de servicios yse adoptó como requisito de contenido local la norma MERCOSUR, o sea, 60%. El valorde las operaciones de ecualización en 1995, alcanzó US$243,3 millones, aprobadas porUS$194,2 millones y hechas efectivas por US$49,1millones. Respecto de las operacionesde financiamiento, el valor alcanzó a los US$80,9 millones, aprobadas por US$32,6 millo-nes y financiadas por US$48,3 millones. Como se observa, hasta 1995 los valores eranmucho más pequeños con relación a los de las operaciones de exportación y la tasa deutilización de los recursos presupuestarios localizados en el PROEX no sobrepasaba el 30%del total, llevando al Gobierno a un esfuerzo de perfeccionamiento del Programa. Esteesfuerzo se concretó con la simplificación operacional de este programa, el establecimien-to de reglas y mecanismos que incrementaran la atracción del producto para los bancosprivados -inclusive los extranjeros- y la ampliación, en sucesivas etapas, de la coberturasectorial del Programa. Inicialmente concebido para apoyar exportaciones de bienes decapital (como el FINAMEX), el PROEX ha ampliado su lista de productos elegibles, inclu-yendo bienes de consumo durables y no durables, servicios y bienes intermedios. Con laúltima ampliación de la lista de productos elegibles (introducida en enero de 1998), elPROEX pasará a cubrir cerca del 48% de la pauta brasileña de exportación, porcentual queera hasta entonces del 33%.

En 1997, el gobierno anunció nuevas medidas en el ámbito del PROEX que bus-can estimular las exportaciones. Una de las medidas consiste en dar mayor autonomía alBanco de Brasil en la aprobación de financiamientos. A partir de ahí, el BB puede aprobaroperaciones de financiamiento de hasta US$5 millones. Anteriormente, cualquier opera-ción mayor de US$1 millón debía ser sometida al CCEX, lo que implicaba el retraso demuchos empréstitos.

Otra medida fue la elevación, para ciertos productos, de la porción financiadasobre la que puede aplicarse la ecualización. Anteriormente, sólo determinados productosterminados podían ser beneficiados por el sistema y, aún así, la ecualización de la tasa deinterés abarcaba apenas 85% del valor del financiamiento. A partir de la modificaciónintroducida, los bienes de capital y productos de alto valor agregado (como aviones ybuques) pueden obtener hasta el 100% del financiamiento ecualizado. Fueron incluidosademás bienes en etapa de producción, entre los que pueden beneficiarse del sistema deecualización (pre-embarque). La lista de tales bienes aún no fue definida, ni la porción definanciamiento que tendrá las tasas de interés ecualizadas.

Además de esto, el Consejo Monetario Nacional (CMN) aprobó medidas incen-tivando a los bancos a participar de las operaciones de ecualización. Las operaciones eranpagadas en títulos no negociables: los bancos podían rescatar dichos títulos sólo al venci-miento del plazo. Con las nuevas medidas, los títulos emitidos a partir de mayo de 1998podrán ser colocados en el mercado, tema que será revisado a fines de año, después demedido su impacto.

Los bancos extranjeros también fueron incentivados a participar de las operacio-nes de financiamiento, los cuales anteriormente no podían tener los títulos a su nombre sino contaban con representación en Brasil, lo que ahora es permitido, bastando para elloque tengan la custodia de un banco nacional.


Estas modificaciones están ampliando significativamente la demanda del PROEX-Ecualización, con importantes crecimientos en los valores aprobados y en el número deempresas beneficiadas. En esta modalidad, el aumento del número de operaciones realiza-das en el primer semestre de 1997 con relación al mismo período del año anterior fue del460%, involucrando exportaciones cercanas a los US$5.000 millones. Para 1998, el presu-puesto del PROEX es de alrededor de US$ 1,45 mil millones (51% mayor que el de 1997)donde dos tercios de los recursos están dentro de la modalidad de ecualización. Los princi-pales agentes del PROEX-Ecualización son el BNDES, a través de sus líneas de financia-miento del comercio exterior, con 47% (enero-junio de 1997), seguido del Banco de Brasil( 17%) y de un banco privado de capital extranjero (11%).

Principales modalidades operadas por el sector privado 8

— Anticipos sobre Contratos de Cambio (ACC/ACE)

Se trata del mecanismo de financiamiento a las exportaciones más difundidoen Brasil, tanto en la esfera privada como pública. Los bancos que operan con cambioconceden a los exportadores anticipos sobre los contratos de cambio (ACC), que consis-ten en el adelanto parcial o total al exportador del monto en moneda nacional equivalen-te a la cuantía en moneda extranjera comprada a término por el Banco. Es el anticipo delprecio de la moneda extranjera que el Banco negociador de las divisas concede al expor-tador. El objetivo es proporcionar recursos al exportador para hacer frente a las diversasetapas del proceso de producción y comercialización, constituyéndose en un incentivo ala exportación. El costo es nítidamente inferior a las tasas del mercado doméstico, perosuperior a las tasas internacionales de referencia, además, su localización en las empresastoma en consideración factores como el riesgo de crédito sectorial y empresarial, tal comoes percibido por los bancos.9 El anticipo de los contratos de cambio puede ocurrir y des-doblarse en dos fases. La primera se refiere a la concesión del anticipo en hasta 180 díasantes del embarque (financiamiento a la producción). La segunda ocurre con la mercade-ría ya embarcada, pudiendo ser solicitada hasta 60 días después del embarque. En esafase se pasa a llamar ACE (Anticipo de Contrato de Exportación), pudiendo extenderse suplazo hasta 180 días de la fecha de embarque.

El plazo máximo para los ACC varía de acuerdo con los intereses del Banco Cen-tral en la gestión de la entrada de divisas extranjeras al país, pudiendo llegar a 180 días otambién hasta 360 días. Los tomadores de los ACC que no tengan lastre (esto es, mercade-ría en el momento del embarque) pagan el Impuesto sobre Operaciones Financieras (IOF)sobre los contratos que no fueron cumplidos.

En octubre de 1996, el Banco Central creó una nueva alternativa de financia-miento buscando una mayor competitividad de las ventas externas y una reducción de lasdificultades en la obtención de crédito para las empresas exportadoras que ya habían ce-rrado contratos con el exterior pero que aún no embarcaron la mercadería. Los recursospara esa línea serán captados en el exterior a través del sistema bancario y cedidos a losexportadores con algunas ventajas con relación a las opciones antes existentes (Resolu-ción 2.312, reglamentada por la Circular BC 2.717). La nueva línea no tiene un plazomáximo, siendo el mínimo de 180 días, tal como el anticipo sobre contrato de cambio(ACC) que puede ser hecho hasta 180 días renovables por 180 más. Además, los emprés-titos por esa vía están exentos del pago del IOF que alcanza a los empréstitos en monedaextranjera con plazo inferior a cinco años. El costo de la nueva línea fue estimado por el BCentre 11 y 12% al año. Cada exportador podrá tomar prestado el equivalente al 200% delvolumen de los contratos de cambio no liquidados, con mercaderías a embarcar, cerrados


hasta el 31 de julio de 1997. Esto indica la preocupación del BC en ayudar a empresas condificultades de producir y embarcar lo contratado. Las empresas podrán tomar los recursosde esas líneas externas para la compra de materias primas o para otras finalidades relacio-nadas a las exportaciones. El hecho de no contar con un plazo máximo es una gran ventaja,al contrario de los ACCs, que deben ser liquidados en 180 días.

Al mismo tiempo el BC revocó la prohibición para la venta de contrato deperformance lo cual significa que el exportador ya no necesita, en los contratos decambio celebrados previamente, informar que producto va a vender (excepto oro). Sepermite así que un exportador que no logre cumplir su contrato pueda venderlo a ter-ceros y se revierte una serie de medidas tomadas en el segundo semestre de 1994,cuando el ingreso de recursos externos atraido por la gran diferencia de tasas de interésentre los pagos en Brasil y el rendimiento de las aplicaciones en el exterior, fue juzgadoexcesivo por las autoridades.

Una medida de importancia del mecanismo de los ACC/ACE está dada por elhecho que del total del flujo de cambio contratado para exportaciones en 1994, cerca del87,6 % fue por intermedio de ACC/ACE y pago anticipado (las exportaciones con pagoanticipado respondían por el 13,6% de las exportaciones totales en 1994 y 1995 y cercadel 20% en el primer semestre de 1996); en 1995 aquella proporción llegó al 89,1% y enel primer semestre de 1996 al 87,4%.

En noviembre de 1997 el Banco Central autorizó el acceso a operaciones deACC para proveedores de insumos o productos intermedios para las empresas exportado-ras, pero la eficacia de esta medida parece restringirse a la reducción de la oferta de finan-ciamiento externo privado a las exportaciones brasileñas y por las preocupaciones de losbancos con el riesgo de créditos eventualmente concedidos a empresas no exportadoras.

— Prepagos a la Exportación

En junio de 1991 el Banco Central reglamentó una modalidad de financia-miento conocida como prepago a las exportaciones. Las mercaderías exportadas sonbeneficiadas con el pago anticipado con recursos originados de importadores y de otrasformas de financiamiento, en el plazo de hasta 180 días entre el contrato de cambio y elembarque efectivo de la mercadería. Las tasas de interés de la operación son pactadaslibremente entre las partes contratantes, sin interferencia del BC. Esa liberalización de losintereses tiende a favorecer la competencia. Este producto tiende a ampliar el margen deliquidez disponible en el exterior para financiar las exportaciones brasileñas. Como losrecursos son de fuentes distintas, pueden inclusive ser del propio exportador que, frentea dificultades de liquidez, prefiere repatriar recursos antes localizados en el exterior, fru-to, por ejemplo, de operaciones previas en que haya habido subfacturación de las expor-taciones en el momento en que el diferencial de tasas entre el cambio paralelo y el oficialjustificase la operación.

— Export Notes

Este es el nombre por el cual son conocidos los contratos de concesión decrédito de exportación. En esta modalidad, el exportador obtiene recursos en el paísjunto a inversores locales, bancos o empresas. Después de cerrar un contrato, el exporta-dor transfiere los derechos de venta al inversor y, a cambio, cobra en efectivo el valor enReales equivalente al valor en moneda extranjera. Los recursos son entonces usados parafinanciar el ciclo de producción. Las principales ventajas, para exportadores e inversores,son las siguientes: i) el exportador no necesita depender de líneas bancarias de corto


plazo para financiar las ventas; ii) el plazo es (o era, hasta recientemente) mayor que losde las operaciones de ACC; y iii) el inversor hace un hedge en moneda extranjera, prote-giéndose de las oscilaciones cambiarias.

La principal desventaja es que mientras para los ACC no se necesita de operacio-nes de exportaciones identificadas para ser cerradas, en el caso de las export notes se exigeun contrato formalizado de venta al exterior.

— Securitización de las Exportaciones

Se trata de un mecanismo de emisión de un título en el mercado internacionalconvalidado con ventas externas futuras, de uso cada vez más difundido en Brasil, espe-cialmente para contratos de exportación de gran valor, creado por la Circular 1.979 delBC en junio de 1991. Obviamente, el financiamiento en el exterior ocurre a costos mu-cho más bajos que los de Brasil. El problema de obtención está en el rating de las empre-sas exportadoras y en la sofisticación de los instrumentos jurídicos y contractuales, elque restringe el uso de este mecanismo a grandes empresas exportadoras de productosintermedios o agroindustriales.

— Seguro de crédito y mecanismos de garantía a las exportaciones

En octubre de 1996, el mecanismo de seguro de crédito fue finalmente regla-mentado en Brasil.10 Su objetivo es el de garantizar la cobertura de riesgos políticos yextraordinarios y riesgos comerciales. La cobertura de los riesgos políticos y extraordina-rios, así como de los riesgos comerciales de mediano y largo plazo, será garantizada por laUnión, a través de un fondo específicamente creado para este fin. La participación de laUnión quedará limitada a no más del 85 % de las eventuales pérdidas líquidas, siendo elresto asumido por el asegurado. El límite total de coberturas de garantía será de US$3.000millones, estableciéndose un límite anual de US$300 millones.

La insolvencia del deudor será considerada pasible de cobertura por el seguro,constituyendo el riesgo comercial y existirá cuando ocurra incumplimiento por parte deldeudor por un plazo igual o superior a 180 días contados a partir de la fecha del venci-miento de la obligación. Por otro lado, los riesgos políticos y extraordinarios se refieren alno pago de las mercaderías exportadas debido a las moratorias declaradas, centralizacióndel cambio, prohibición de remesas de divisas del exterior o medidas de efecto similaradoptadas por el país donde estuviera domiciliado el deudor.

El 11 de marzo de 1997, el Banco de Brasil firmó con la COFACE -CompañíaFrancesa de Seguro de Crédito a la Exportación- y con cuatro aseguradoras privadas, elprotocolo de constitución de una empresa aseguradora exclusivamente dirigida a los fi-nanciamientos a la exportación.

El gobierno federal también anunció la constitución del Fondo de Garantía parala Promoción de la Competitividad (FGPC), en el valor total de US$300 millones, paragarantizar los empréstitos tomados por pequeños y medianos exportadores (empresas conuna facturación anual no superior a R$15 millones) junto a la red de bancos que actúancomo agentes del BNDES.

Promoción de Exportaciones

Las actividades de promoción de exportaciones son desempeñadas por la Secreta-ría de Comercio Exterior del MICT y por el Departamento de Promoción Comercial del MRE,así como por las Secciones de Promoción Comercial de las embajadas y consulados brasile-ños. No existen recursos específicos para esta finalidad que, sumados a la duplicidad de las


funciones institucionales de los órganos de distintos ministerios, limita demasiado la eficaciade los esfuerzos en esta área. La Cámara de Comercio Exterior lanzó nuevos programas depromoción de exportaciones, pero la iniciativa no pasó de un anuncio genérico de intencio-nes buscando la integración de pequeñas y medianas empresas en el esfuerzo exportador, laidentificación de trabas externas e internas a la expansión de las exportaciones, etc.

En el ámbito de la SECEX/MICT, se desarrolló, a partir de 1993, el programaNuevos Polos de Exportación, con el objetivo de impulsar nuevos exportadores y nuevosproductos de exportación. Una amplia gama de productos fue seleccionada, en el marco deeste programa, incluyendo cerámica, calzados, juguetes, muebles, etc.

Además, en el ámbito del Ministerio de Relaciones Exteriores, se desarrollóun programa dirigido a la promoción de inversiones y de transferencia de tecnología alas empresas, movilizando la red de Servicios Comerciales de las Embajadas y Consula-dos brasileños.

Los esfuerzos de promoción de exportaciones involucran además al SEBRAE,entidades empresarias como la Confederación Nacional de la Industria, y entidades esta-duales, movilizadas en torno de la constitución de Trade Points, como parte del programaorganizado por las Naciones Unidas (ITC).

De manera general, no existe articulación ni tampoco división de trabajo entretales iniciativas y su eficacia es ampliamente cuestionada en Brasil, propiciando la propues-ta de creación de una Agencia de Promoción de Exportaciones, cuyo establecimiento fueanunciado en noviembre de 1997, localizada junto al SEBRAE y con un presupuesto anualestimado en US$500 millones.

Medidas de reducción del Costo Brasil en la exportación

Además de las medidas de desgravación tributaria de las exportaciones y demejoría de las condiciones de financiamiento a las ventas externas, se están accionandouna serie de otros mecanismos y políticas, con el objetivo de aumentar directa o indirecta-mente la competitividad de la producción doméstica y, por esta vía, crear condiciones parala expansión de las exportaciones.

En este ítem cabría enunciar algunas de estas medidas, con énfasis en el tema de lainfraestructura, dados los avances ya obtenidos en la eliminación de los monopolios estatalesen las áreas del petróleo, telecomunicaciones y distribución de gas, así como en la flexibiliza-ción de las reglas de acceso al mercado de producción y distribución de energía eléctrica y enla privatización, vía concesiones, de carreteras, ferrocarriles y puertos. A excepción del casode los puertos y de los servicios de transportes, no resulta obvio que, en el corto plazo, loscambios regulatorios determinen la reducción de los costos de producción y exportación, oaún la expansión y/o mejoría de las condiciones de infraestructura. De manera general, losimpactos positivos sobre las exportaciones dependerán no solamente del régimen regulatorioaplicable a los servicios privatizados -y, en especial, a la garantía de algún nivel de competen-cia entre los prestadores de servicios- sino también de hacer efectivas las nuevas inversionesrealizadas por los concesionarios o propietarios privados.

En lo relativo a la infraestructura de transportes y de servicios portuarios, lasesperanzas se concentran en la Ley de Modernización de los Puertos, aprobada en febrerode 1993, y en la Ley de Concesiones de Servicios Públicos (Ley 8.987, del 13/2/95). LaLey de Puertos pretendía romper con el monopolio de los sindicatos de trabajadores en lacontratación de mano de obra eventual y abrir los servicios del sistema portuario a lainiciativa privada para permitir que las terminales de uso privado manipulen cargas de ter-ceros. La legislación de concesiones permite al sector privado rentar y operar carreteras,ferrocarriles, puertos, generación, transmisión y distribución de energía eléctrica, etc. Sus


aspectos más importantes son: (i) el uso de concursos públicos, en los cuales la compañía ogrupo privado competidor debe demostrar su capacidad de operar el servicio concedido, yasea por la Unión, Estado o Municipio; y (ii) las tarifas no estarán sujetas a la legislaciónanterior, pero podrán ser revisadas por reglas previstas en la Ley, en el pliego usado para lalicitación o en el propio contrato firmado, de modo de mantener el equilibrio económico-financiero del emprendimiento. Asimismo, en la evaluación del ganador del concurso seconsiderará la menor tarifa entre los competidores, la mejor oferta en valor por la conce-sión y una combinación de ambos criterios.

Con el intento de impulsar el lento proceso de modernización de la infraestruc-tura portuaria brasileña -cuya ineficiencia y altos costos afectan la competitividad de lasexportaciones- fueron incluidos los puertos en el Programa Nacional de Desestatizacióny, recientemente, ganó fuerza la tendencia de delegar a los Estados y Municipios la res-ponsabilidad por la administración de todos los puertos, a excepción de aquellos conside-rados federales por su dimensión y área de influencia: Paranaguá, Santos, Sepetiba, Ríode Janeiro y Vitoria. Una vez delegados los puertos, cabría a los gobiernos subnacionalesla decisión acerca del modelo de gestión y de modernización a ser adoptado tal comoarrendamiento de áreas a operadores privados, concesión de la administración y opera-ción de los puertos a empresas privadas, etc.

Sin embargo, y a pesar del inicio del proceso de privatización de los puertos yterminales de contenedores, la Confederación Nacional de la Industria examina con mu-chas críticas el proceso de desregulación portuaria. Según la CNI, es en el segmento por-tuario responsable por la manipulación de carga general -puertos públicos, en general-donde se concentran las dificultades, ya que los avances obtenidos en las terminales priva-das -que manipulan graneles- fueron significativos. De acuerdo con la CNI [1997] en juniode 1997, la implementación de la Ley de Puertos se hizo de manera muy heterogéneasegún los puertos, por lo que el costo medio de manipulación de un contenedor en puertosbrasileños se ubicaba entre US$300 y US$500, contra un promedio internacional de US$200.

En el sector de transportes, las carencias son de infraestructura pero tambiénregulatorias: Brasil carece de una reglamentación moderna y adecuada a la actividad delfreight forwarder, que desempeña un papel crecientemente importante en la difusión delmultimodalismo (Carvalho Jr., Machado y Nassif [1998]).

Regímenes sectoriales y regionales de exportación

Existen pocos ejemplos de regímenes sectoriales o regionales de exportación enBrasil. En rigor, la reactivación de la política de apoyo a las exportaciones ha dado prioridadal restablecimiento de condiciones más favorables de formación de precios para los expor-tadores, inclusive reduciendo el grado de discriminación intersectorial de los instrumentosde financiamiento (inicialmente dedicados a bienes de capital) y de desgravación fiscal(originariamente orientados a los manufacturados). Sin embargo, como ya se observó, sepuede prever una creciente importancia del enfoque sectorial en la gestión de instrumentosde política, buscándose definir programas, metas y medios tailor made, a nivel sectorial.

En la situación actual, no obstante, pocos son los regímenes con esta caracterís-tica. En términos sectoriales, el llamado régimen automotriz debe ser entendido no sólocomo un régimen de incentivos a las inversiones y de administración de la protección a lasempresas establecidas o en proceso de implantación, sino también como un régimen sec-torial de apoyo a las exportaciones. De hecho, incluso es posible argumentar que el régi-men automotriz, especialmente en su versión adaptada para las regiones menos desarrolla-das de Brasil, tiene algún sesgo anti-exportador (Motta Veiga e Iglesias [1997]). Por esto ypor los conflictos que provocó con los socios comerciales -inclusive llevando a la anticipa-


ción del final del plazo de vigencia del régimen, a junio de 1998- y con los productores deautopartes, es poco probable que el régimen automotriz sirva como modelo para nuevasiniciativas sectoriales orientadas al aumento de las exportaciones.

Aún en el plano sectorial, vale destacar el Programa Softex, creado en 1993,por el Ministerio de Ciencia y Tecnología, con el objeto de fortalecer la industria nacionalde software y promover la exportación de sus productos y servicios. El Programa ofreceapoyo técnico, gerencial y de marketing a las empresas brasileñas del sector, a través desus 20 Núcleos Regionales, además de facilitarles el acceso al mercado internacional, através de cuatro oficinas comerciales del Programa en el exterior. A partir de 1997, elPrograma pasó a contar con recursos de la FINEP -Financiadora de Estudios y Proyectosdel Ministerio de Ciencia y Tecnología- para apoyar proyectos de comercialización desoftware brasileño en el exterior. Tales recursos tienen un costo básico de TILP, la Tasa deInterés de Largo Plazo aplicada a los financiamientos del BNDES (actualmente cercana al10% al año), período de gracia de 12 meses y plazo de amortización de 24 meses, noexigiendo garantías reales, para evitar el problema que tradicionalmente ha vedado elacceso de las empresas del sector a los financiamientos bancarios. Para viabilizar el fun-cionamiento de la línea de crédito sobre estas bases, se definió la necesidad de creaciónde un Fondo de Garantía de Crédito, cuya puesta en operación todavía no ocurrió, impi-diendo la contratación de 40 proyectos de empresas, ya seleccionados por el Programa,por un valor total de R$20 millones.

También el BNDES lanzó, en 1997, una línea de financiamiento dentro del con-cepto de “capital de riesgo”, específicamente diseñada para el sector, atribuyendo al Pro-grama Softex la responsabilidad de la selección de los proyectos y, después de la contrata-ción, para el acompañamiento de éstos y la evaluación de los resultados, conjuntamentecon el BNDES. El Banco destinó R$30 millones a esta línea de financiamiento, limitando aR$2 millones el desembolso por empresa.

También en el área de informática, el acceso de empresas multinacionales queoperan en Brasil a los incentivos fiscales concedidos por el Decreto N° 792 de 1993 (exen-ción del IPI para productos que cumplen con los requisitos sectoriales de contenido nacio-nal y deducción de gastos con I&D) depende del cumplimiento de metas de exportación yde mantenimiento de un balance de divisas favorable.

La interacción entre políticas regionales y política de exportación es práctica-mente nula en Brasil. De hecho, el tema exportación nunca hizo parte de las prioridades delas instituciones federales encargadas del desarrollo de las regiones más pobres, especial-mente el Nordeste y el Norte del país. Las expectativas de que la creación de las Zonas deProcesamiento de Exportación, en 1988, contribuyera para el surgimiento de polos expor-tadores en las regiones periféricas del país, fueron completamente frustradas. El régimen deZPE fue abolido al inicio del gobierno de Collor, y restablecido en enero de 1992. En elmarco del régimen fue aprobada la implantación de 18 ZPEs, pero ninguna de ellas seencuentra en funcionamiento al momento. En realidad, el proyecto de ZPE nunca recibióninguna prioridad de los sucesivos gobiernos, aunque haya sido creado en el ámbito delMICT, un Consejo de las ZPEs.

En relación a la Zona Franca de Manaus, su papel merecería ser destacadosolamente si este trabajo se dedicara a la promoción de importaciones. La lógica de laZFM consiste en abaratar los costos de los insumos importados y colocar sus produc-tos terminados en el mercado doméstico, que es la referencia de escala para los pro-ductores locales. Un esfuerzo para comenzar a revertir esta situación se estaría gestan-do entre los administradores de la ZFM, que pretenden incentivar exportaciones através de incentivos fiscales y de vinculación del volumen de las importaciones al de-sempeño exportador de las empresas.


Finalmente, cabe un comentario sobre el papel de las unidades subnacionales(estados, principalmente) en la política de apoyo a las exportaciones, ya que ellas han sidoparticularmente activas en el área de política industrial, compitiendo para atraer nuevasinversiones. En el área de exportación, no obstante, la participación de los estados es casinula excepto por el apoyo a la creación de trade points o, indirectamente, por la prioridadque algunos gobiernos estaduales han otorgado a programas de privatización de puertos ytransportes. En realidad, los estados se han resistido a la eliminación del ICMS sobre laexportación de productos primarios y semimanufacturados y desde el punto de vista de latributación, están más interesados en atraer inversiones orientadas al mercado domésticoque a la exportación, dadas las exenciones que benefician a los productos exportados.

IV. COMENTARIOS FINALES:UNA EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA DE APOYO A LAS EXPORTACIONES

La reactivación de la política de apoyo a las exportaciones en Brasil es un proce-so muy reciente y cuya dinámica refleja de manera inmediata el crecimiento de las preocu-paciones en las áreas gubernamentales por el crecimiento del déficit comercial y por losriesgos que implica para el plan de estabilización macroeconómica.

De hecho, hasta 1996, no existía prácticamente ninguna iniciativa en el sentidode reorganizar el sistema público de apoyo a las exportaciones, a excepción de la estructu-ración de la Cámara de Comercio Exterior y de la decisión de exceptuar a las exportaciones(y sus insumos) de la incidencia del PIS/COFINS. Además de eso, los mecanismos tributa-rios y de financiamiento eran aquellos heredados del inicio de la década y los avances en ladesregulación portuaria eran muy limitados, a pesar de la Ley de Modernización de losPuertos, aprobada por el Congreso en 1993.

Fue el crecimiento del déficit comercial en 1996, y la eclosión de la crisis finan-ciera asiática en 1997, los que confirieran a la política de apoyo a las exportaciones unanueva prioridad gubernamental y que dieron un sentido de urgencia a los esfuerzos pararestablecer los instrumentos de política. Otros factores, como los compromisos asumidospor Brasil en el MERCOSUR y en la OMC o la consolidación de una visión estratégicaacerca de la necesidad de adecuar la oferta exportadora del país a las nuevas condicionesde la competencia internacional, parecen haber desempeñado un papel nítidamente se-cundario en el proceso en curso.

Aunque diversos estudios hubiesen alertado, en el inicio de los años 90, sobre lascarencias competitivas vinculadas a características cualitativas y cuantitativas de la ofertaproductiva de Brasil, llamando la atención acerca del proceso de deterioro de la competitivi-dad internacional de la industria brasileña (Motta Veiga [1991]; Bonelli [1992] entre otros),este diagnóstico no parece haber influenciado la política gubernamental de exportaciones.

Por otro lado, fue más la falta de prioridad política doméstica que los compromi-sos asumidos en los foros internacionales lo que determinó la timidez gubernamental en elárea de exportaciones hasta 1996. La opción reciente por políticas más activas, inclusivede corte sectorial, deberá ofrecer una excelente oportunidad para analizar de qué forma loscondicionantes domésticos y externos afectarán el desempeño de las políticas de exporta-ción. En el ámbito de los compromisos asumidos en la OMC, el interés principal reside enanalizar de qué forma y en qué medida las disciplinas adoptadas en el Acuerdo de TRIMs yde subsidios serán internalizadas por las medidas de política de exportaciones: la adopciónde un régimen automotriz ampliamente cuestionado por los socios de Brasil en la OMClleva a suponer que el ajuste entre los compromisos multilaterales y las prioridades domés-ticas puede ser algo conflictivo. En el ámbito del MERCOSUR, la timidez de los avances en


el establecimiento de disciplinas subregionales en las áreas de política de exportaciones yde inversiones -timidez que refleja, en gran medida, el bajo interés de Brasil en la adopciónde este tipo de disciplinas- deja entrever que los compromisos asumidos a este nivel noactuarán como impedimento relevante a la adopción de nuevas medidas en las áreas depolítica aquí analizadas.

Hasta el momento, la reactivación de la política de exportación se centró en losinstrumentos de formación de precios, como los tributarios, de financiamiento y de ga-rantías. En el caso de los dos últimos, la principal tendencia apunta al aumento de lacobertura de los programas, en términos de sectores y productos beneficiados, pero al-gunos de los programas e instrumentos todavía no están en funcionamiento o son dema-siado recientes para ser evaluados. El caso de mayor éxito, en esta área, parece habersido la reestructuración del PROEX-Ecualizado, cuyo importante crecimiento en el últimoaño, traduce efectivamente una ampliación de la cobertura del Programa y el accesofacilitado y garantizado de las empresas y bancos financiadores. Aún así, es paradójicoque el caso de mayor éxito en el área de financiamiento sea atribuible a un mecanismonotificado como subsidio por Brasil a la OMC y que vive, por lo tanto, un período dephasing out. En el caso del BNDES, no hay evidencias de que el crecimiento del volumende desembolsos se traduzca en una mayor eficacia de los instrumentos disponibles, entérminos de penetración en el mercado potencial, de atención a un número creciente deempresas exportadoras o de facilitación del acceso de nuevos exportadores a los merca-dos externos. Como sea, la principal carencia del sistema de financiamiento a las exporta-ciones en Brasil se refiere a los recursos para la producción y comercialización de bienesde capital y servicios y, en lo que respecta a los demás sectores, a instrumentos de garan-tías que permitan a las pequeñas y medianas empresas acceder fácilmente, y a costoscompetitivos, a instrumentos privados de financiamiento como el ACC.

Si bien en el área de instrumentos de formación de precios los avances soninnegables, más allá que los resultados todavía son limitados, en las demás áreas el cua-dro es menos favorable. De hecho, los avances obtenidos en las áreas de logística ycomercialización externa son muy limitados hasta el momento, conforme ya se ha discu-tido, especialmente en el área portuaria. Tampoco hay programas destinados a facilitar oincentivar la internacionalización de las empresas exportadoras brasileñas: las inversionesdirectas externas de las empresas brasileñas no pueden recibir financiamiento del BNDESy no hay recursos de financiamiento y mecanismos de garantía específicamente diseña-dos para atender a las etapas de desarrollo del mercado y a programas de calidad ytecnología vinculados a la exportación.

En el área institucional, la creación de la CCE no pudo superar los problemasrelacionados con la falta de unidad de comando en el área y la dispersión de las unidadesresponsables por la ejecución de tareas gubernamentales relacionadas con la exportación.Las recurrentes dificultades encontradas en el campo de la promoción comercial atestiguanlos efectos de esta situación sobre la ejecución de programas de gobierno. Los resultadosde los esfuerzos en curso aún no pueden ser evaluados, en el sentido de reestructurar elgerenciamiento operacional de las políticas de exportación en torno a programas sectoria-les bajo la responsabilidad de gerentes. Desde ya, está la preocupación acerca del tipo derelación que se establecerá entre esta nueva estructura y el marco institucional formal delcomercio exterior, dispersa en diferentes ministerios.

Finalmente, no existen iniciativas en el área de reestructuración y adecuación dela oferta exportable, aunque el nuevo modelo de gerenciamento sectorial de programas deexportación permite suponer que las acciones a ser emprendidas deberán contemplar tam-bién la esfera de las inversiones y de la producción. Sin embargo, por el momento, no hayningún programa o proyecto en funcionamiento que articule instrumentos de política de


exportación con los de reestructuración o expansión de la capacidad productiva, o aún, conlos de política tecnológica. Estos programas no existen o tienen poca eficacia, tanto dentrode una visión sectorial, como dentro de un concepto que privilegie el tamaño de las empre-sas y, en especial, las PyMEs.

Algunos estudios resaltan la importancia de la heterogeneidad interfirmas comofactor explicativo del desempeño exportador de Brasil a lo largo de las últimas décadas yen el período más reciente. A pesar de los esfuerzos para facilitar las exportaciones de lasPyMEs, sobre todo a través de la creación de instrumentos de garantía que aseguren aestas empresas la posibilidad de tomar financiamientos públicos o privados a las exporta-ciones, todavía no hay evidencia de que tales iniciativas podrán ser llevadas a cabo conéxito. Estos mecanismos dependerán para funcionar, de la disposición de los agentes finan-cieros (bancos privados y públicos) para operarlos y para introducir cambios en su sistemá-tica de estructuración de garantías.

Esto ocurre en un período donde las tasas de incumplimiento de los créditosbancarios se encuentran en niveles elevados y en que la autoridad monetaria (el BancoCentral) refuerza su capacidad de supervisión y presiona a los agentes financieros paraevitar un deterioro de sus activos, que podría tener efectos desastrosos sobre la economíabrasileña (conforme ha sido evidenciado en el caso de la reciente crisis asiática). En estecontexto, existe una fuerte incertidumbre en cuanto a la viabilidad de la implementaciónde estas nuevas medidas -positivas en sí- en un plazo relativamente corto.

Por otro lado, el SEBRAE, que centraliza las actividades de la política de apoyo ala pequeña y mediana empresa, comenzó recientemente a focalizar su atención en el temade las exportaciones. Por lo tanto, se debe prever ahí también la necesidad de un períodode aprendizaje institucional antes que puedan notarse los efectos de instrumentos orienta-dos para atraer a las PyMEs a la exportación.

En líneas generales, las dificultades inherentes al montaje de una nueva estructu-ra de apoyo a las exportaciones no permiten que la reactivación de las ventas externas segenere en el corto plazo o con el ritmo deseado por las autoridades gubernamentales. Eneste cuadro, algunos de los principales efectos del tardío despertar de Brasil en esta área, talvez sean el uso más intensivo de mecanismos de protección comercial y de control adminis-trativo de las importaciones y, por el lado de las exportaciones, el uso creciente de uninstrumento notificado como subsidio a la OMC.


Notas

1 Esta sección se apoya, en gran medida, en Motta Veiga (coord.) Machado yCarvalho [1998].

2 Los índices de ventajas comparativas reveladas (o de especialización internacional)relacionan la participación de las exportaciones de un sector (o producto) en la pauta deexportaciones de un país con una participación del mismo sector (o producto) en la pautade exportaciones del mundo. Cuando el indicador es superior a 1, se dice que el paíspresenta ventajas comparativas (o especialización internacional) en este sector (o producto).

3 Otra diferencia es que, en el caso de otros estudios, el análisis se restringe a lasexportaciones industriales, mientras que aquí se abarca toda la pauta, a excepción de lasempresas clasificadas en “otras”, o sea, que no son continuas, entrantes o salientes.

4 Decreto 1.386, del 6 de febrero de 1995.

5 La CCE está integrada por el Ministro Jefe de la Casa Civil (que lo preside), el Ministrode Relaciones Exteriores, el Ministro de Hacienda, el Ministro de Planeamiento y Presupuesto,el Ministro de Industria, Comercio y Turismo, el Ministro de Agricultura, Abastecimiento yReforma Agraria, y el Presidente del Banco Central, pudiendo, además, invitar arepresentantes de otros órganos del Gobierno para participar de las reuniones.

6 En relación al COFINS, la CCE reaccionó en el sentido de solucionar el conflictoreferente a la exención de esa contribución en las ventas externas, habiendo recomendadola presentación de una enmienda al Proyecto de Ley Complementario Nº 54/95, aprobadopor la Cámara de Diputados el 30/11/95.

7 Su fase inicial de operaciones, hasta el año 1995, soportó muchas dificultades y altocosto para el Tesoro Nacional, razón por la cual el mecanismo ha sido poco utilizado.

8 En rigor, esas modalidades no constituyen una política gubernamental, sino sóloindirectamente, a través de la respectiva reglamentación del Banco Central.

9 Nótese que debido a ese tema (y al elevado diferencial de tasas de interés internas yexternas en el período inicial del Plan Real, con la tasa cambiaria progresivamenterevalorizada), se tornó común tomar recursos de los ACCs para aplicar a tasas de mercado.Está práctica fue derogada posteriormente.

10 En realidad el decreto reglamenta la Ley 6.704, del 26/10/1979.


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Resumen

Carla Macario

Chile: de las políticas de subsidio a las exportaciones,

a las políticas de desarrollo de la competitividad

División de Desarrollo Productivo y Empresarial de la Comisión Económica para AméricaLatina y el Caribe - CEPAL, Santiago, Chile.

Un sistema de políticas de promoción de exportaciones que entrega apoyo efectivo a las empresasjuega un papel clave en impulsar el crecimiento de las exportaciones. El interés por determinarcuáles son las principales características de un sistema de promoción de exportaciones eficiente hasido estimulado en América Latina por el aumento de la competencia en los mercados externos. Ala vez, existe la necesidad de establecer cuáles mecanismos de promoción de exportaciones soncompatibles con los Acuerdos de la Ronda Uruguay.

Este artículo describe los principales instrumentos de promoción de exportaciones vigentes enChile en la actualidad. La primera sección describe brevemente la política comercial del país conel fin de presentar el marco en el cual se inserta la política de promoción de exportaciones. Acontinuación se describen en primer lugar aquellos instrumentos que están específicamente diseñadospara promover exportaciones, así como otros que inciden en la capacidad de las empresas paraexportar. Seguidamente se exponen las principales recomendaciones del “Plan de Desarrollo de laCompetitividad de Chile 1998-2003”, el cual ha sido elaborado por el gobierno con el fin deadaptar el sistema de promoción de exportaciones de Chile a los Acuerdos de la Ronda Uruguay.1

La última sección expone las conclusiones y recomendaciones de política.

I. INTRODUCCIÓN: POLÍTICA COMERCIAL

Uno de los ejes de la política comercial de Chile es el arancel uniforme, el cual enla actualidad es de 11%.2 Sin embargo, en la práctica, el arancel promedio es más bajo ydesigual debido al efecto de los acuerdos comerciales que el país ha firmado con otrasnaciones, tanto dentro como fuera de América Latina. En la actualidad, se prevé la presen-tación de un proyecto de ley para rebajar el nivel de los aranceles.

El otro eje de la política comercial chilena es la negociación de acuerdos comer-ciales. El país tiene acuerdos comerciales con Canadá, Colombia, Ecuador, México, Perú yVenezuela, así como un acuerdo de complementación con Bolivia. A la vez, es miembroasociado del MERCOSUR. En este momento, hay negociaciones con la Unión Europea. Elpaís también es miembro de la APEC.


Sin embargo, tal como lo evidencia la voluntad de rebajar el nivel arancelariouniforme, esta estrategia de negociar acuerdos comerciales con otros países o con gruposde naciones no excluye la decisión de continuar con la liberalización unilateral del comer-cio. Por el contrario, el gobierno de Chile considera que las dos estrategias son comple-mentarias para conseguir el objetivo principal de la política comercial del país, el cual es“proseguir su integración en la economía mundial a fin de fomentar el desarrollo de laproductividad y de permitir a los productores locales un mayor acceso a la tecnología ylos bienes de capital”(OMC [1997]).

II. INSTRUMENTOS DE PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES

MECANISMOS PARA REDUCIR EL SESGO ANTIEXPORTADOR

Los instrumentos presentados en esta sección son aquellos que permiten a lasempresas exportadoras evitar pagar impuestos sobre las exportaciones, las que serángravadas también en los países de destino. En el sentido más estricto, no son instrumen-tos de promoción de exportaciones, sino mecanismos para evitar que los productos pa-guen impuestos en dos países distintos. Sin embargo, son importantes para reducir elsesgo antiexportador.

Reintegro o drawback

Chile tiene, desde 1988, un mecanismo de reintegro que permite a las empresasrecuperar los aranceles pagados al importar insumos cuando han exportado los productosmanufacturados con estos insumos. Es el instrumento utilizado habitualmente por los paí-ses para compensar el sesgo antiexportador impuesto por los aranceles.

En 1992, el 22% del monto utilizado para pagar reintegros correspondió a lautilización de este instrumento (DIRECONBI [1994]).3 La industria petroquímica ha sidouno de los principales usuarios de este instrumento (43% de los fondos entre 1988 y 1993),junto con el sector minero (26%) (Servicio Nacional de Aduanas [1994] p. 140). En 1997,se destinaron alrededor de US$ 30 millones a este mecanismo.

La ventaja que presenta este instrumento para las empresas que exportan es queles facilita el acceso a insumos competitivos, al obtener devolución de los aranceles paga-dos sobre la importación. El Reintegro no permite recuperar los derechos compensatoriosaplicados a importaciones que han recibido subsidios de exportación en sus países de ori-gen. Tampoco se puede utilizar para recuperar derechos de anti-dumping.

El Reintegro efectivamente ha funcionado en Chile, lo que es meritorio dado queen la práctica no ha funcionado de manera fluida en varios otros países de la región. Sinembargo, requiere de un trámite más complejo que los que habitualmente enfrentan lasempresas exportadoras en Chile. A raíz de esto, es un mecanismo utilizado con mayorfrecuencia por las empresas más grandes, las cuales tienen la información y el personalcalificado que les permite cumplir con los requisitos para tener acceso al instrumento. Estacaracterística no ha sido un problema importante hasta ahora ya que las empresas media-nas y pequeñas utilizan preferentemente el Reintegro Simplificado que se describe másadelante. Sin embargo, puede volverse un obstáculo en la medida que se vaya reduciendola posibilidad de utilizar el Reintegro Simplificado.

Recuperación del Impuesto al Valor Agregado (IVA)

Este mecanismo permite que los exportadores recuperen el IVA en base al valorFOB de las exportaciones de su empresa. Esto se aplica, sea al IVA que grava la compra de


insumos para fabricar productos de exportación o para productos que compre la empresa yque serán exportados en el mismo estado. Este es un instrumento utilizado para evitar quelas exportaciones paguen impuestos dos veces, en el país de origen y en el de destino.

Almacenes Particulares de Exportación

Permite que las empresas exportadoras tengan la posibilidad de almacenar ma-terias primas, partes y/o artículos importados que serán transformados o utilizados parafabricar productos de exportación. La utilización de estos almacenes permite que la empre-sa no pague aranceles ni IVA sobre los productos importados. Por lo tanto, es un sistema desuspensión de impuestos, a diferencia de los dos mecanismos mencionados anteriormente,que implican la recuperación de gravámenes.

SUBSIDIOS DE EXPORTACIÓN

Sistema Simplificado de Reintegro a las Exportaciones Menores

Este instrumento, más conocido como Reintegro Simplificado, tiene como obje-tivo permitir que las empresas exportadoras de productos no-tradicionales reciban el reem-bolso de un porcentaje pequeño del valor FOB de sus exportaciones con el propósito decompensar los aranceles pagados sobre los insumos importados y de simplificar los trámitespara las empresas medianas y pequeñas, así como para aquellas que exportan ocasional-mente. Ha sido un mecanismo muy eficaz para atraer empresas pequeñas y medianas a laactividad exportadora.

Sin embargo, en razón de que es posible que una empresa exportadora se benefi-cie de este instrumento sin haber utilizado insumos importados en la proporción correspon-diente al reintegro, e incluso cuando no ha habido utilización alguna de insumos importados,puede tener un componente de subsidio. Debido a esto, tendrá que ser desactivado para queChile cumpla con sus compromisos en el marco de los Acuerdos de la Ronda Uruguay, quefijan el año 2002 como fecha tope para la eliminación de subsidios de exportación. Los únicospaíses que serán eximidos de esta obligación son aquellos de menores ingresos, excluyéndo-se por lo tanto a Chile. Además, la existencia de este subsidio expone a las exportacioneschilenas a ser sujeto de derechos compensatorios en los países importadores.

El monto del reembolso al amparo de este incentivo de promoción de exporta-ciones no-tradicionales, que existe desde 1985, puede ser del 3,5 ó 10% del valor FOB delos productos exportados. Para beneficiarse de este instrumento, las exportaciones debenser de origen nacional, es decir el máximo aceptable de insumos importados es de 50%(medido por el valor CIF). Asimismo, el producto no debe pertenecer a la lista de productosexcluidos publicada cada año por el Ministerio de Economía.

El porcentaje del reembolso depende del monto de las exportaciones totales delproducto. Por ejemplo, para obtener un reembolso de 5% del valor FOB, el total de exporta-ciones de ese producto por el conjunto de las empresas del país debe estar comprendidoentre US$11.612.000 y US$17.418.000. En cambio, si las exportaciones están en el rangoentre US$17.418.000 y un techo de US$20.901.600, el porcentaje reembolsado bajará a3%. Con esta misma lógica, cuando las exportaciones totales del conjunto de las empresasque exportan el producto en cuestión son mayores a este techo, ya no se paga el reembolso.

El Reintegro Simplificado fue diseñado con el objetivo de permitir un subsidioequivalente en promedio al reembolso de los gravámenes de importación pagados paraproducir bienes de exportación no tradicionales. El Reintegro o drawback, presentado an-teriormente, es utilizado con mayor frecuencia por empresas que exportan grandes volú-menes o una proporción elevada de su producción.


En cambio, empresas que son más pequeñas o que exportan una proporciónmenor de su producción o aquellas que exportan por primera vez, tienen mayores dificul-tades para utilizar el Reintegro tradicional. Para estas compañías, suele ser más complica-do tener la información necesaria para los trámites. Debido a esto, se diseñó un mecanis-mo que permitiría un reembolso general de gravámenes arancelarios, simplificando lostrámites administrativos.

El objetivo final era estimular las exportaciones de nuevos productos y así contri-buir a la diversificación de exportaciones. Asimismo, se buscaba que comenzaran a expor-tar empresas más pequeñas que las que exportan tradicionalmente, las cuales son en gene-ral las más grandes. Desde este punto de vista, el Reintegro Simplificado tuvo un impactopositivo al ser efectivamente utilizado por un número importante de firmas.

En 1992, el 78% de los fondos de reintegro fueron utilizados para este mecanis-mo (DIRECONBI Ibid). En un año más reciente, 1996, se canalizaron a través del ReintegroSimplificado US$161 millones a 2.223 empresas, además de los US$25 millones pagadospor insumos. Del total de los recursos destinados a este instrumento, el 88% fue utilizadopor exportadores industriales, principalmente de los rubros de alimentos y bebidas, de ma-dera, papel e imprentas, y, en tercer lugar, sustancias químicas.

La ventaja de este instrumento, además de su capacidad para estimular las ex-portaciones, es que no tiene un costo fiscal elevado. Además, es temporal en el sentido queuna vez que una glosa arancelaria llega al tope, precisamente gracias al éxito exportador,deja de recibir subsidios.

Pago Diferido de Derechos de Aduana y Crédito Fiscal para Bienes de Capital

Este incentivo, basado en una ley de 1987, permite que las empresas posterguenel pago de aranceles sobre la importación de bienes de capital, completando el pago a lolargo de siete años. Si los bienes de capital son producidos en el país en vez de ser impor-tados, el comprador tiene un crédito fiscal por el 73% del arancel que hubiera pagado elbien de ser importado, es decir 8,03% para un arancel de 11%.4

Este instrumento beneficia a las empresas que venden en el mercado interno, asícomo a las que exportan. Por lo tanto, no es solamente un mecanismo de promoción deexportaciones, sino también un subsidio para la compra de equipos utilizados para la pro-ducción dirigida al mercado interno. El monto anual destinado a este instrumento es dealrededor de US$30 millones.

Sin embargo, si los bienes de capital importados bajo este esquema se utili-zan para fabricar productos de exportación, la empresa puede anular el pago de losgravámenes diferidos. Para esto, la empresa tiene que haber exportado al menos 10%de su producción total en los últimos dos años (para el primer pago de la cuota) y almenos 60% para los dos pagos siguientes. En este sentido, es un mecanismo que dapreferencia a la producción para la exportación por sobre la producción para el merca-do interno. Por lo tanto, no es compatible con las normas de la Organización Mundialde Comercio (OMC). En consecuencia, si se desea conservar este tipo de mecanismo,habrá que transformarlo en un verdadero reintegro de aranceles que esté en funciona-miento a más tardar en el año 2002.5

FINANCIAMIENTO PARA EXPORTACIONES

En este punto se describen las principales líneas de crédito para la exportación.Además de estos programas, las compañías que exportan desde Chile también tienen acce-so al crédito ofrecido por el sistema bancario, así como a programas de financiamiento de laCorporación de Fomento a la Producción (CORFO) dirigido a las empresas en general, sin


tomar en cuenta si destinan su producción al mercado interno o externo. Asimismo, pue-den acceder a líneas de crédito específicas administradas también por la CORFO con el finde financiar la compra de bienes de capital de origen alemán, italiano y suizo.

Fondo de Garantía para Exportaciones No-Tradicionales

Este fondo provee a las empresas exportadoras hasta el 50% del monto exigidopor los bancos como colateral cuando otorgan a la empresa un préstamo para financiarexportaciones. Las exportaciones deben ser no-tradicionales para poder acceder a esteincentivo. El máximo al cual tiene derecho una empresa específica es alrededor deUS$200.000 por año. Este no es un mecanismo que entrega a las empresas financiamientodirecto para exportar, sino que les provee colateral, lo cual a su vez les permite tener accesoal financiamiento para exportaciones ofrecido por el sistema bancario.

Financiamiento para la Compra de Productos de Exportación Chilenos

La CORFO provee líneas de crédito para clientes extranjeros que compren bienesde capital y de consumo duradero, así como servicios de ingeniería y de consultoría. Estopermite a la empresa que está importando los productos y los servicios, tener crédito duranteun plazo de hasta diez años por un monto que cubre el 100% de las exportaciones, mientrasel exportador chileno recibe el pago inmediatamente. Para poder acceder a este préstamo,los productos exportados deben tener al menos 25% de integración nacional.

La CORFO tiene líneas de crédito para exportación con la Corporación Andinade Fomento, el Banco Centroamericano de Integración Económica, el Banco Nacional deCosta Rica, el Banco del Río de la Plata de Argentina, así como con bancos en México yPerú. Este tipo de apoyo financiero permite a las empresas chilenas competir con compa-ñías de otros países que tienen sistemas similares para financiar sus exportaciones.

Financiamiento para Inversión en Proyectos de Exportación

La CORFO tiene una línea de crédito de largo plazo para financiar la inversión enproyectos de exportación en empresas cuyas ventas son inferiores a US$30 millones. Estalínea de crédito permite a las compañías financiar la compra de insumos para el proceso deproducción. A la vez permite que cubran el costo de instalar infraestructuras de comercia-lización en el extranjero, como ser oficinas, bodegas o locales de venta. Los créditos pue-den llegar hasta un monto de US$3 millones. Los plazos de pago fluctúan entre dos y ochoaños, con períodos de gracia de hasta dieciocho meses.

SEGURO PARA EXPORTACIONES

La CORFO provee apoyo en materia de seguro para exportaciones a través delinstrumento “Cubos Exportación” que subsidia -a empresas cuyas ventas son inferiores aUS$10 millones por año- el 50% del costo de asegurarse por el riesgo que las exportacionesno sean pagadas. Por otra parte, la Asociación de Exportadores de Manufacturas (ASEXMA)ha establecido convenios con compañías aseguradoras.

INSTRUMENTOS DE FOMENTO PRODUCTIVO

A continuación se presentan los Instrumentos de Fomento Productivo vigentesen Chile en la actualidad. La descripción es somera porque no son estrictamente instrumen-tos de promoción de exportaciones sino instrumentos dirigidos a todas las empresas, sinconsiderar su actividad exportadora. Más adelante se describe un programa de fomentoespecíficamente dirigido a firmas exportadoras.


Sin embargo, es necesario mencionar los Instrumentos de Fomento Productivoporque juegan un papel importante en el aumento de productividad de las compañías chile-nas, el cual se traduce en un mejoramiento de la oferta de las empresas, lo que optimiza sucapacidad de competir en el mercado interno, así como en los de exportación.

Chile tiene varios instrumentos de fomento, la mayoría de los cuales son ope-rados a partir de la CORFO. Los principios que rigen estos instrumentos son los siguien-tes: a) descentralización, es decir que buscan fomentar la demanda por los servicios yoperan en lo posible a través de agentes privados, con el fin de disminuir el manejo porparte del sector público; b) están orientados a corregir imperfecciones o fallas del merca-do; c) buscan generar una estrecha articulación del sector público con el sector privado,con el fin que los proyectos efectivamente resuelvan los problemas de las empresas; d)cofinanciamiento, con el fin que aunque se utilicen fondos públicos, las firmas involucra-das también contribuyan con recursos financieros; y e) transitoriedad, lo cual significaque el apoyo debe permitir a la compañía mejorar su productividad, pero no debe pro-longarse en el tiempo.6

Entre los principales instrumentos están los Proyectos de Fomento (PROFO), quepermiten cofinanciar con aporte empresarial acciones que propician la modernizaciónproductiva y el mejoramiento de la gestión de las empresas; el Fondo de Asistencia Técnica(FAT) que permite a las compañías tener un subsidio parcial para financiar asesorías en diseño,finanzas, gestión ambiental, calidad, así como en otros temas importantes para la productividadde las firmas. Asimismo, el Fondo Nacional de Desarrollo Tecnológico y Productivo (FONTEC)financia programas de desarrollo tecnológico a nivel de procesos y productos.

Además de estos instrumentos, las empresas exportadoras, como las otras firmasen Chile, pueden acceder a un subsidio de capacitación -bajo la forma de un crédito fiscal-equivalente al 1% de su planilla salarial. Este mecanismo representa el 17% de los fondosasignados al fomento exportador y productivo.

Estos instrumentos han jugado un papel importante en mejorar la productividadde las empresas chilenas. Las compañías exportadoras hacen un uso intensivo de ellos, seadirectamente o, con mayor frecuencia, en asociación con otras firmas a través de agentesoperadores como ASEXMA. También ha jugado un papel importante en la utilización deestos instrumentos, el Centro de Productividad Industrial (CEPRI), que administra el 56%del total de los recursos de asistencia técnica en el país y que colabora estrechamente conentidades gremiales como ASEXMA y el Instituto Textil.

Estos instrumentos tendrán aún mayor importancia en el futuro, en razón de laestrategia del gobierno chileno de compensar la reducción de algunos instrumentos depromoción de exportaciones -tales como el Reintegro Simplificado- con un fortalecimientode los instrumentos de fomento productivo.7

De hecho, es altamente probable que durante los próximos años los instrumen-tos de fomento cobren mayor relevancia también en otros países de América Latina debidoa su mayor compatibilidad con los Acuerdos de la Ronda Uruguay que buscan limitar lossubsidios a la exportación, mientras permiten los instrumentos de apoyo precompetitivo.8

PROGRAMA DE APOYO A LA GESTIÓN DE EMPRESAS EXPORTADORAS

En los años recientes, el gobierno chileno y los gremios de exportadores hanconsiderado las distintas opciones de instrumentos de fomento que reemplacen los quetendrán que ser eliminados para cumplir con los compromisos del país en el marco de losAcuerdos de la Ronda Uruguay. La idea, tras esta reflexión, es diseñar instrumentos quetengan el mayor potencial para promover el crecimiento y la diversificación de las exporta-ciones, a la vez que sean compatibles con las normas de la OMC.


Es en ese contexto que se diseñó el Programa de Apoyo a la Gestión de Empre-sas Exportadoras (PREMEX). El objetivo del Programa es promover la capacidad exporta-dora de las empresas manteniéndose dentro de los programas no-recurribles según lasnormas de la OMC. Este Programa es responsabilidad de la CORFO y tiene un financia-miento de 350 millones de pesos.

Los fondos son utilizados para financiar estudios en empresas que permitan esti-mar el nivel de productividad y sugerir cambios para mejorarlo, con el fin de propiciar laexportación de productos con niveles relativamente elevados de valor agregado, tales comoproductos manufacturados y software.

El Programa está dirigido a empresas pequeñas y medianas, cuyas exportacionesen el bienio anterior hayan sido superiores a US$200.000 y con ventas anuales menores aUS$10 millones.9 Para estas firmas, la CORFO cofinancia hasta el 60% del valor de laconsultoría para el diagnóstico y hasta el 50% del valor de la consultoría en procesos,dentro de un límite preestablecido.

PREMEX es el primer instrumento de apoyo precompetitivo que fue creado conel fin de reemplazar aquellos instrumentos de promoción de exportaciones que tendránque ser eliminados para cumplir con los compromisos del país en la Ronda Uruguay. Aun-que está dirigido específicamente a empresas exportadoras, consultas preliminares con laOMC en el período durante el cual fue diseñado, dieron a entender en un primer momentoque su énfasis en el apoyo precompetitivo, la ausencia de metas de exportación y el peque-ño monto del subsidio, permitiría que fuera considerado como un subsidio no-recurrible ypor lo tanto compatible con las normas de la OMC.

INSTITUCIONES DE APOYO A LAS EXPORTACIONES

El apoyo institucional para aumentar las exportaciones se concentra esencial-mente en las actividades desarrolladas por ProChile, la agencia de promoción de exporta-ciones, y por ASEXMA, la entidad gremial de los exportadores de manufacturas. La labordesarrollada por estos dos organismos se describe a continuación.

ProChile

La Dirección de Promoción de Exportaciones del Ministerio de Relaciones Exte-riores, más conocida bajo el nombre de ProChile, fue creada en 1975. Sus objetivos sonpromover las exportaciones, particularmente las no-tradicionales, diversificar las exporta-ciones y abrir nuevos mercados. Apoya a los exportadores con servicios específicos vincula-dos a la exportación, a la vez que los pone en contacto con clientes extranjeros. Este apoyose canaliza a través de la sede en Santiago, las trece oficinas ubicadas en otras regiones delpaís, así como a través de las treinta y ocho oficinas comerciales que tiene en el exterior.

ProChile concentra sus actividades en las tres líneas de acción siguientes: la con-solidación de la base exportadora en el país apoyando a las empresas que ya son exporta-doras a fortalecer su posición en los mercados extranjeros; la ampliación de la base expor-tadora, incorporando un mayor número de firmas a esta actividad; y, por último, la profun-dización de la base exportadora apoyando el esfuerzo de internacionalización de las com-pañías que ya tienen una experiencia importante en exportaciones y que buscan avanzaren su proceso de internacionalización, por ejemplo mediante alianzas estratégicas (ProChile/ASEXMA/ProPyme[1997]).

La entidad entrega información a los exportadores, así como a los clientes po-tenciales en el extranjero. Los temas principales cubiertos tienen relación con los trámitesnecesarios para exportar, los instrumentos de promoción de exportaciones que puedenutilizar las empresas, los requisitos para exportar a un mercado determinado (aranceles y


otros), así como acerca de las ferias en el extranjero. También se preparan publicacionessobre mercados de exportación y un directorio de exportadores. A la vez, hay una páginaWeb que permite acceder a información sobre empresas exportadoras directamente a tra-vés de Internet.

ProChile desarrolla sus actividades brindando un importante apoyo a las compa-ñías exportadoras, al otorgarle

s financiamiento parcial para llevar a cabo estudios de mercado y publicar catá-logos, así como para cubrir el costo de la participación en ferias y en misiones comerciales.

Este apoyo se canaliza a través de asociaciones que organizan a las empresasexportadoras por rubro, como ser los de vino o calzado. Estas agrupaciones se beneficiandel apoyo para la comercialización en el exterior, por ejemplo en el diseño de estrategiaspara distintos mercados. Además, ProChile ha comenzado a traspasar responsabilidades enmateria de promoción de exportaciones a asociaciones gremiales.

Esta agencia de promoción de exportaciones tiene un presupuesto anual de US$22millones, de los cuales US$10 millones están destinados a la promoción agrícola. Con estosfondos, la entidad atiende a alrededor de 2.200 empresas organizadas en 180 comitésexportadores y que representan un tercio de las exportaciones chilenas.

Una de las nuevas actividades que ha desarrollado la entidad en los últimos añoses aquella que consiste en apoyar a grupos de empresas para abrir oficinas en el extranjero.Esta actividad es muy útil para la promoción de exportaciones no tradicionales, ya que uncontacto permanente entre un representante de la empresa con el cliente extranjero escrucial para la exportación de productos de cierta elaboración. En efecto, mientras la expor-tación de commodities no requiere este vínculo estrecho, la exportación sostenida de pro-ductos con niveles más elevados de valor agregado, sí requiere un contacto permanentecon los clientes (Macario [1998]).

ProChile ha dado una primera prioridad a la campaña de imagen que está llevan-do a cabo, con el objetivo de entregar a los empresarios o compradores potenciales deproductos chilenos en el exterior la imagen de un país con características tales como la detener una economía muy abierta, vender a un número importante de países y ser un país debajo riesgo. Esta campaña de imagen se concentrará en la costa oeste de los Estados Uni-dos, en España y el Reino Unido, así como en Japón y Singapur. Será financiada con unpresupuesto de US$3,8 millones para 1998.

Posteriormente, la institución de promoción de exportaciones buscará desarro-llar los mercados de exportación en las principales regiones con las cuales el país ha firmadoacuerdos comerciales.

ProChile ha jugado un papel importante en el aumento de las exportacioneschilenas, así como en permitir la participación de empresas medianas en las exportaciones.Sin embargo, la entidad necesita transformarse para poder seguir dando satisfacción a lasnecesidades de las compañías exportadoras, las cuales son sustancialmente más complejasen la actualidad que lo que eran hace una década.

Con ese fin, se elaboró un proyecto para transformar a ProChile con el objetivode darle mayor flexibilidad y autonomía financiera, sustrayendo la institución de las restric-ciones que se derivan de ser una entidad fiscal. El organismo de promoción de exportacio-nes seguiría formando parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y teniendo represen-tantes del sector público entre sus directores.

La primera versión del proyecto de reforma proponía que ProChile se transfor-mara en una Corporación de Derecho Privado, incorporando al directorio a representantesde la Confederación de la Producción y del Comercio (entidad cúpula de las asociacionesgremiales) y otros de la Corporación Nacional de Exportadores.


Sin embargo, este proyecto ha sido modificado recientemente y ahora se buscatransformar a ProChile en una Corporación de Derecho Público que tenga mayor autonomía,junto con un mayor aporte del sector privado. El mayor cambio en relación al proyecto detransformación inicial es que el directorio de la entidad estaría formado por nueve miembrosescogidos por el Presidente de la República, cinco del sector público y cuatro del privado.Estos últimos deberán tener experiencia en el área de exportaciones, pero no ser representan-tes de entidades gremiales. El Consejo sería presidido por el Ministro de Relaciones Exteriores.

La idea de esta nueva opción, respaldada por el Director de ProChile, es que losrepresentantes de las entidades gremiales pertenezcan a un Comité Consultivo anexo aProChile, pero que no tengan incidencia directa sobre las decisiones vinculadas a las políti-cas de exportaciones. El objetivo de este cambio es que no participen en el directorio repre-sentantes de aquellos que están más directamente relacionados con las políticas de promo-ción de exportaciones y, en particular, con los programas que se desarrollan en esta área (ElMercurio, 14 de octubre de 1997).

La Asociación de Exportadores de Manufacturas

La Asociación de Exportadores de Manufacturas (ASEXMA) es una asociacióngremial que ofrece a sus asociados servicios de información sobre aranceles, barreras noarancelarias y las preferencias que han sido negociadas en los acuerdos comerciales. Entre-ga información sobre los trámites que deben seguir las empresas para exportar y los incen-tivos que pueden utilizar. También brinda apoyo para prospección de mercado y participa-ción en ferias y organización de misiones comerciales.

ASEXMA colabora estrechamente con ProChile, en particular en lo que se refierea la organización de grupos de exportadores por rubro, para llevar a cabo actividades talescomo estudios de mercado, la organización de ferias comerciales, etc. Esta colaboraciónestrecha también permite que la entidad gremial canalice a estos grupos algunos de losinstrumentos de fomento que tiene el gobierno chileno. Este es un ejemplo del esfuerzoque ha hecho ProChile por ir traspasando algunas actividades a instituciones del sectorprivado en la medida que éstas sean capaces de desarrollarlas.

La entidad gremial también contribuye a mejorar la capacidad exportadora depequeñas y medianas empresas manufactureras a través del Proyecto Fomento a la Peque-ña y Mediana Empresa (ProPyme) en conjunto con la cooperación alemana. Este proyectobusca elevar la productividad y la capacidad exportadora de las empresas que participan enel proyecto, es decir alrededor de cuarenta, mediante asistencia técnica, como ser el finan-ciamiento de la contratación de expertos.

Por último, ASEXMA ha jugado un papel muy importante al propiciar la discu-sión de los temas más relevantes para los exportadores, como ser las modificaciones de losinstrumentos de promoción de exportaciones y la apreciación del tipo de cambio, tanto através de reuniones con funcionarios de gobierno y de declaraciones en los periódicos,como a través de la organización de seminarios sobre estos temas.

Agentes Operadores Intermedios

Una innovación importante ha sido la puesta en marcha durante el año 1997de un nuevo instrumento, el de Agentes Operadores Intermedios. Este nuevo mecanis-mo permite a ProChile traspasar a organismos del sector privado, como ASEXMA, elInstituto Textil y la Federación de Procesadores de Alimentos (FEPACH), la responsabi-lidad de ejecutar campañas de marketing internacional anteriormente desarrolladas ex-clusivamente por ProChile.


Estas asociaciones empresariales se harán cargo de la gestión de programas depromoción de exportaciones. Los recursos fiscales para este nuevo instrumento, alrede-dor de US$2,5 millones, serán canalizados a través del Fondo de Promoción de Exporta-ciones. Las organizaciones empresariales financiarán el resto, alrededor del 50% de losrecursos totales.

Las tres asociaciones empresariales mencionadas anteriormente llevarán a caboel programa piloto de este traspaso de responsabilidades, el cual será evaluado con el finde decidir su ampliación posterior. A la vez, estas entidades han decidido delegar la ges-tión de los recursos en el Centro de Productividad Industrial (CEPRI). El CEPRI contrataráa los gerentes de área que trabajarán junto con los comités de empresarios de las organi-zaciones gremiales.

EFICACIA DE LOS INSTRUMENTOS DE PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES

El impacto de los instrumentos de promoción de exportaciones depende desu utilidad para las empresas exportadoras. De hecho, hay varios países en la región enlos cuales las firmas exportadoras no utilizan los instrumentos de promoción de expor-taciones, sea porque existe poca información sobre ellos, sea porque su utilización exi-ge trámites complejos o simplemente porque no funcionan en la práctica. Sin embargo,cuando se intenta evaluar la eficacia de las políticas de promoción de exportaciones,con frecuencia se omite incluir en estos estudios la utilización de los instrumentos porlas compañías mismas.

Se presentan brevemente los resultados de una investigación en empresas ex-portadoras chilenas, la cual tuvo como uno de sus objetivos evaluar la utilidad de los instru-mentos de promoción de exportaciones para estas compañías (Macario [1997]).

Los ejecutivos de las empresas incluidas en la investigación manifestaron que elapoyo de ProChile y ASEXMA había sido muy útil para comenzar y desarrollar su actividadexportadora. Por ejemplo, varios empresarios del rubro de calzado comenzaron a exportar aEuropa gracias al apoyo que estas dos instituciones les brindaron en cuanto a información,financiamiento para participación en ferias y contactos con clientes en Europa Oriental.

En cuanto a los incentivos como tales, el más utilizado es el Reintegro Simplificado.Algunas empresas utilizaban el Reintegro, pero todas aquellas que podían usar el ReintegroSimplificado preferían este último instrumento, en parte porque era bastante más rápido ysimple de utilizar. A la vez, se observó que ciertas firmas hacían uso del mecanismo que lespermite diferir o suspender el pago de aranceles sobre la importación de bienes de capital. Lainvestigación mostró que el sistema de promoción de exportaciones de Chile tiene la ventajade ser muy accesible, ya que es fácil conseguir información y los trámites son muy simples.Esto ha permitido que sean utilizados incluso por pequeñas empresas o por firmas que expor-tan una proporción relativamente baja de su producción total.

El apoyo para la participación en ferias en el extranjero es uno de los aspectos enlos cuales la labor desarrollada por ProChile y ASEXMA ha contribuido a aumentar nosolamente las exportaciones de las empresas, sino también su nivel de productividad. Esteapoyo ha permitido que los empresarios chilenos consideren la participación en ferias comoun evento habitual, lo que les ha permitido estar en contacto con las tendencias más re-cientes en los mercados de exportación.

OBSTÁCULOS A LAS EXPORTACIONES

La capacidad exportadora de una empresa depende de su propia productivi-dad y gestión, así como de las políticas económicas en el marco de las cuales desarrolla su


actividad, entre ellas las de promoción de exportaciones. Sin embargo, el desempeñoexportador de una firma también depende de los obstáculos que encuentre en su entor-no al exportar.

Por lo tanto, un tema importante que se debe abordar, más allá de la eficacia delos instrumentos de promoción de exportaciones, es la reducción de los obstáculos a laexportación. Por muy eficiente que sea un sistema de promoción de exportaciones, puedeser que sea insuficiente para compensar los obstáculos que encarecen las exportaciones, loque en algunos casos se llama el “costo-país”. Por lo tanto, es útil investigar cuáles son losobstáculos que enfrentan los exportadores.

Los exportadores chilenos se enfrentan a menores obstáculos que las empresasde la mayoría de los otros países de la región. Sin embargo, sí hay deficiencias de infraes-tructura que representan un obstáculo para las empresas que exportan desde las regio-nes, en particular las que están más alejadas de los principales centros urbanos. Entretan-to, las empresas manufactureras que exportan por tierra a los países del MERCOSURtienen dificultades debido al corte de los cruces de la cordillera durante el invierno. La redde caminos y carreteras no ha crecido al mismo ritmo que las exportaciones, lo que haresultado en cuellos de botella.

Esta misma situación ocurre en los puertos, los cuales no han continuado trans-formándose al ritmo necesario para responder a las necesidades de las empresas exporta-doras. Por ejemplo, los puertos de Valparaíso y San Antonio -así como el acceso a lasinstalaciones portuarias- prácticamente colapsan en las épocas de cosecha, momento en elcual tiene una importancia crucial enviar rápidamente grandes volúmenes de fruta al exte-rior. Las dificultades de infraestructura acarrean un aumento en los costos para las empre-sas. Sin embargo, es difícil que el gobierno cubra en su totalidad las inversiones necesariaspara mejorar el funcionamiento de los puertos. A raiz de esto, está en marcha un procesode incorporación del sector privado al manejo de los puertos, con el fin de permitir unmayor nivel de inversión.

En cambio, la investigación llevada a cabo en empresas chilenas que exportabanproductos manufacturados mostró que el obstáculo más importante era la evolución deltipo de cambio, el cual se ha apreciado considerablemente en los últimos años (MacarioIbid). Aún con la caída reciente del peso chileno tras la crisis asiática, la divisa chilena sigueteniendo un nivel de apreciación, ya que los costos medidos en Unidades de Fomento hanaumentado más que la divisa norteamericana.10

La apreciación cambiaria se debe en gran medida, aunque no exclusivamente, almismo éxito exportador de la economía chilena. Sin embargo, este éxito en exportarcommodities intensivas en recursos naturales, por ejemplo cobre o harina de pescado, haprovocado síntomas de “enfermedad holandesa”, disminuyendo la competitividad en losmercados externos de una amplia gama de productos manufacturados.11

La apreciación cambiaria tiene un impacto negativo sobre el nivel de exportacio-nes en primer lugar porque reduce la capacidad de éstas de mantener su presencia en losmercados externos. Sin embargo, también tiene un impacto negativo en el más largo plazo,al desincentivar la inversión en proyectos de exportación.

En síntesis, aparte del nivel del tipo de cambio y de las deficiencias de infraes-tructura, las empresas que exportan desde Chile no enfrentan obstáculos importantes alexportar. La ausencia de obstáculos significativos para exportar desde Chile -al menos encomparación con los que enfrentan empresas en otros países de la región- permite con-cluir que las compañías radicadas en este país tienen una fuerte ventaja sobre sus compe-tidores de la mayoría de los países de la región. Sin embargo, será necesario que se llevena cabo inversiones importantes en infraestructura si se desea mantener el ritmo de creci-


miento de las exportaciones. Asimismo, será necesario encarar el problema que planteala apreciación cambiaria.

Plan de Desarrollo de la Competitividad de Chile 1998-2003

El Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción de Chile ha elaborado un“Plan de Desarrollo de la Competitividad de Chile 1998-2003”, el cual ha sido discutidopor el Comité Interministerial de Desarrollo Productivo durante el mes de enero de 1998.Esta propuesta se basa en los aportes de entidades de los sectores privado y público, entrelas cuales se encuentran el propio Ministerio y ProChile.

A continuación se presentan los principales puntos de esta propuesta, debido asu relevancia para el tema de este artículo. Cabe señalar que es una propuesta preliminarque no ha sido aún aprobada definitivamente, lo que se prevé sucederá este año. Sin em-bargo, es altamente probable que sus principales puntos sí sean adoptados. Además, unarevisión de éstos es útil porque permite conocer los criterios generales que regirán las nue-vas políticas de promoción de exportaciones de Chile.12

El objetivo del Plan es diseñar una “nueva arquitectura de fomento exporta-dor”, que esté funcionando en el año 2003, cuando ya hayan sido desactivados los sub-sidios a la exportación incompatibles con las normas de la Ronda Uruguay. La idea centrales pasar de incentivos directamente orientados a las empresas exportadoras a instrumen-tos horizontales que busquen mejorar la capacidad competitiva del conjunto de las em-presas del país. Asimismo, se mantiene el compromiso de que la totalidad de los recursosque se ahorrará el Estado tras la eliminación de los subsidios a la exportación, seráncanalizados a estos instrumentos horizontales.

En primer lugar, el Plan propone una tabla de reducción progresiva de las tasasdel Reintegro Simplificado entre los años 1998 y 2003, llegando a un mínimo de 3% enel último año. A la vez, se propone eliminar la aplicación del Reintegro Simplificado a losinsumos, porque se estima que en la actualidad ésta favorece la concentración de fondosfiscales significativos en el apoyo a un número reducido de empresas para la exportaciónde productos tradicionales. En cuanto al Reintegro o auténtico drawback, se proponeincluir la devolución de aranceles a los combustibles y ampliarlo a la devolución de todoslos aranceles. Además, se propone hacer un catastro que recopile las barreras no-arance-larias al comercio y a la inversión que enfrentan las exportaciones chilenas. Estas barrerasse han vuelto relativamente más importantes hoy en día en razón de la disminución de lasbarreras arancelarias.

En cuanto al PREMEX, el programa recomienda extender su cobertura a un núme-ro mayor de empresas, al aumentar el límite máximo que permite que una compañía accedaa este programa. Además, sugiere extenderlo también a empresas productoras de bienes no-transables. Esto tendría la ventaja de hacer que el Programa sea “horizontal”, es decir que eneste caso deje de beneficiar exclusivamente a firmas exportadoras, asegurándose por lo tantoque sea completamente compatible con los acuerdos de la Ronda Uruguay.

A la vez, se propone fortalecer la labor de ProChile en cuanto a la prospección denuevos mercados, el fortalecimiento y la ampliación de la red externa de la entidad, asícomo la modernización del Sistema de Información Comercial. También se propone que lasacciones de promoción en el exterior pongan mayor énfasis en los productos manufactura-dos y los servicios no-financieros. Además, se crearía el Fondo de Internacionalización paralas Pequeñas y Medianas Empresas, al cual concursarían estas firmas con el fin de obtenerrecursos para posicionarse en los mercados externos y adecuar su oferta exportable.

Por último, la entidad de promoción de exportaciones buscará reforzar la perma-nencia de las empresas en los mercados de exportación a través del apoyo para que los


comités exportadores establezcan filiales de venta en el exterior. También habrá respaldopara la instalación de bodegas comerciales, permitiendo así que las firmas tengan un surti-do de productos en los mercados de destino. A la vez, los Puentes de Negocios proveerána las empresas chilenas con servicios de oficinas y de gestión comercial, también en losmercados de destino.

Por otra parte, el Plan también propone una serie de medidas orientadas al fo-mento productivo, las cuales buscarán fomentar acciones en las áreas de tecnología, finan-ciamiento y capacitación, esencialmente a través del perfeccionamiento, la ampliación de lacobertura y del financiamiento de los instrumentos vigentes en la actualidad. Además, lapropuesta pone un énfasis particular en instrumentos para propiciar la incorporación detecnologías que favorezcan el medio ambiente, los cuales son autorizados en el marco delacuerdo sobre subsidios del GATT.

III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA

El buen funcionamiento del sistema de promoción de exportaciones, combina-do con la estabilidad macroeconómica, la política comercial basada en la apertura de laeconomía, las grandes inversiones en algunos rubros de exportación y, por supuesto, laenérgica actividad emprendedora por parte de los exportadores, ha permitido aumentarlas exportaciones, las cuales llegaron a US$16.875,4 millones en 1997 (Banco Central deChile [1998] p.30). Además, las exportaciones han crecido a tasas superiores a las delProducto Bruto Interno en los años recientes (ver Cuadro 1). De hecho, el crecimiento delas exportaciones ha sido determinante para el crecimiento de la economía chilena (Gar-cía, Meller y Repetto [1996]), y representa el resultado de un conjunto de políticas con-sistentes y no tan sólo de un sistema de promoción de exportaciones eficiente.

Cuadro 1

Sin embargo, un análisis del sistema de promoción de exportaciones, demanera aislada, permite concluir que los elementos principales que explican su éxitoson el excelente desempeño de las instituciones que apoyan el esfuerzo exportador, lasimplificación de exigencias burocráticas vinculadas al proceso exportador y el Reinte-gro Simplificado.

La combinación de estos elementos explica una parte importante de ladiversificación de las exportaciones (medida en número de productos exportados),

CHILE: CRECIMIENTO DEL PBI Y DE LAS EXPORTACIONES, 1980-1997(en %, promedio anual)

PIB Exportaciones

1980-1985 0,06 2,241985-1990 6,36 11,411990-1995 7,18 8,621995-1997 6,85 9,94

Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales; las cifras de 1997 son preliminares.


Sin embargo, este éxito exportador no debería llevar a hacer caso omiso de lasimplicaciones que tienen el fuerte grado de concentración del grueso de las exportacioneschilenas, la apreciación cambiaria y el impacto que tendrán las transformaciones de instru-mentos como el Reintegro Simplificado.

El grado de concentración se desprende de la lista de los principales productosde exportación. Por ejemplo, durante el primer semestre de 1997 éstos fueron cátodosde cobre (25,7%), minerales de cobre (10,2%), uvas frescas (4,7%), harina de pescado(3,2%), pasta química de madera (3%), cobre blister (2,2%), oro en bruto (2%), manza-nas frescas (1,7%), salmones del Pacífico congelados (1,6%) y tablas aserradas de pino(1,5%). Es decir, los diez principales productos representan alrededor del 56% de lasexportaciones (ProChile Ibid).13

Asimismo, a pesar de la reducción que ha tenido la participación del cobre enlas exportaciones chilenas desde 1970, cuando era el 78,8% del monto exportado, aúnsigue siendo importante: 38,1% para el primer semestre de 1997 (ProChile Ibid). Enotras palabras, si bien el cobre no presenta cifras tan significativas en las exportacioneschilenas, no ha perdido su incidencia.14

A la concentración del grueso de las exportaciones en un número reducido decommodities, se agrega la concentración del número de empresas, dado que las diez em-presas más importantes exportaron el 40% del total de exportaciones durante el primersemestre de 1997.

A la vez, hay una fuerte concentración de los mercados de destino: en el primersemestre de 1997, los principales mercados para las exportaciones fueron Estados Unidos(16,6%), Japón (16,2%), la República de Corea (6,3%), Reino Unido (6%), Brasil (5,1%),Taiwán (4,5%) y Argentina (4,2%).15

así como el aumento en el número de empresas exportadoras que se traduce en unapresencia de compañías medianas entre éstas (ver Cuadro 2). Esto contrasta con la ma-yoría de los otros países de América Latina, donde la exportación generalmente se limitaa las empresas más grandes.

Cuadro 2

CHILE: DIVERSIFICACIÓN DE EXPORTACIONES

Número de empresasexportadoras

Número de productosexportados

1975 200 200 501987 3.666 1.400 1201988 3.461 1.487 1211989 3.462 1.490 1211990 4.125 2.796 1221991 5.347 3.277 1251992 5.416 3.428 1311993 5.502 3.505 1471994 5.815 3.621 1521995 5.803 3.647 1671996 5.839 3.890 n.d.

Número de países a loscuales exporta Chile

n.d.: información no disponible.Fuente: 1975-1995: cifras entregadas por ProChile, sobre la base de información del Banco Centralde Chile; 1996: ProChile 1997 (Ibid).


Por último, otro índice preocupante es la elevada tasa de rotación de las em-presas exportadoras, es decir del número de firmas que exportan un año y no exportan alaño siguiente, el cual llega a 35%. Esto significa que hay un fenómeno de entrada ysalida de empresas que no son exportadores regulares, sino ocasionales o intermitentes.Además, el 58,9% de las empresas exportadoras registran embarques anuales por menosde US$100.000 (ProChile Ibid).

Por otra parte, el éxito que ha tenido Chile en la exportación de commoditiescomo cobre, harina de pescado y celulosa, así como las grandes inversiones -particular-mente en la minería- han tenido como consecuencia la llegada de flujos importantes dedivisas al país. Esto a su vez se ha traducido en una fuerte apreciación cambiaria,16 quepersiste aún con la depreciación reciente del peso, tras la crisis asiática.

La depreciación del dólar, divisa en la cual están denominados una proporciónsignificativa de los contratos de exportación, combinada con el aumento de los costos enel país, ha perjudicado fuertemente a los exportadores de bienes en los cuales el país notiene una ventaja competitiva extraordinaria en productos naturales, como la que tieneen cobre, productos forestales y pesqueros. Las exportaciones de productos manufactu-rados han perdido competitividad en los mercados externos mientras las importacionesse han vuelto más asequibles.

En un nivel agregado, este fenómeno daña los esfuerzos del país por diversificarsus exportaciones y volverse -en el largo plazo- competitivo en productos con mayor valoragregado.17 Es así como la tasa de crecimiento de las exportaciones no-tradicionales hapasado de 19,7% en 1994 y 21,8% en 1995 a 9% en 1996 y 7% a noviembre de 1997(Banco Central de Chile [1998] p. 35). Una reducción aún mayor ha sido evitada gracias alhecho que Argentina y Brasil, mercados importantes para los productos manufacturadoschilenos, han tenido -hasta este momento- una apreciación de sus monedas mayor a la queha tenido lugar en Chile.

La diversificación de las exportaciones también será perjudicada por la elimina-ción del Reintegro Simplificado. Este subsidio, cuyo objetivo es propiciar la diversificaciónde exportaciones y estimular las exportaciones de empresas medianas y pequeñas, seráreducido gradualmente para cumplir con los compromisos del país en la Ronda Uruguay.

Las autoridades chilenas y los gremios de exportadores están muy concientes delos problemas que dificultan el crecimiento de las exportaciones, en particular de aquellasque no son intensivas en recursos naturales. Es en ese marco que se inscriben los esfuerzospara diseñar políticas que contribuyan a mantener un dinamismo exportador, a la vez quesean compatibles con las normas de la OMC. El ejemplo más claro de estos esfuerzos es el“Plan de Desarrollo de la Competitividad de Chile 1998-2003” recientemente elaboradobajo la coordinación del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción.

Las propuestas incluidas en este Plan son las adecuadas para lograr un nuevomarco de políticas de promoción de exportaciones que permita responder a las necesidadesde las empresas exportadoras y a los desafíos que plantea exportar hoy en día, a la vez deser compatible con las normas de la Ronda Uruguay.

En efecto, el eje de este Plan, es decir reemplazar los incentivos directamenteorientados hacia las empresas exportadoras por instrumentos que permitan mejorar la ca-pacidad competitiva de una proporción elevada de las compañías del país, y así mejorar laoferta exportable, es precisamente la dirección correcta. La mejor manera de permitir unaumento sostenido de las exportaciones es que las empresas tengan productos competiti-vos, tanto en el mercado interno como en los externos.

Esto es importante porque una posición sólida en el mercado interno permite a lacompañía enfrentar las variaciones en los mercados de exportación y sustentar las inversio-nes necesarias para exportar. A su vez, exportar permite a las firmas acceder al aprendizaje


que provee la exportación y a economías de escala, contribuyendo así a mejorar su capa-cidad de competir en el mercado interno. Los mercados interno y externo son comple-mentarios en la mayoría de los países de América Latina, con la excepción quizás de laseconomías más grandes, como ser Brasil y México, las cuales tienen mercados internosde mayor dimensión. En los otros países, aquellas políticas que busquen mejorar la pro-ductividad de un número importante de empresas en el país contribuirán al aumento delas exportaciones. Al mismo tiempo, apoyar el esfuerzo exportador de las firmas permiti-rá que éstas estén en mejores condiciones para competir con las importaciones en elmercado interno (Macario [1998]).

En cuanto a otras propuestas discutidas en el Plan, aquellas que se refieren areforzar la acción de ProChile, también van en la dirección adecuada. Por ejemplo, lasmedidas que permitirán a las empresas tener una presencia estable en los mercados dedestino, facilitándose así el contacto con los clientes, permitirán que las exportaciones seanuna actividad más permanente en vez de ser ventas ocasionales, como ocurre frecuente-mente en la actualidad.

También es posible suponer que en el futuro se podrán observar incluso mayoresprogresos en el funcionamiento del sistema de promoción de exportaciones en Chile de seraprobado el proyecto de ley que busca dar a ProChile una mayor autonomía financiera yoperativa, así como fortalecer el vínculo con el sector privado. Estos cambios le darán ma-yor flexibilidad a la institución para adaptarse con el fin de satisfacer las necesidades de lasempresas exportadoras.

Sin embargo, si bien las propuestas contenidas en el “Plan de Desarrollo de laCompetitividad Chile 1998-2003” serán de suma utilidad, hay que tener conciencia de queno va a ser fácil mantener el dinamismo exportador en un contexto caracterizado por lareducción gradual del Reintegro Simplificado y la persistencia de la apreciación cambiaria.

El país tendrá que hacer un mayor esfuerzo para desarrollar la infraestructuranecesaria para exportar. Esto implica avanzar en la privatización de los puertos, así comomejorar la red de carreteras y caminos. También implica contemplar el desarrollo de gran-des obras de infraestructura que permitan que haya un tránsito permanente entre Chile ylos países del MERCOSUR. Esta última medida es particularmente importante para la ex-portación de productos manufacturados.

En cuanto a medidas más estrictamente relacionadas con las políticas de promo-ción de exportaciones, se deberían considerar las opciones que se describen a continua-ción, en razón de su potencial para contribuir al aumento de las exportaciones.

La primera propuesta es diseñar un programa especial para empresas alta-mente exportadoras, similar al Programa ALTEX que tiene México, que permitiría aempresas que exportan con regularidad montos elevados de productos, beneficiarse deuna simplificación aún mayor de trámites de exportación. Esto permitiría hacer másexpeditos dichos trámites.

Otra opción, que será importante de abordar tras la eliminación gradual del Rein-tegro Simplificado, es la de hacer más fluido el funcionamiento del Reintegro con el fin deque tengan acceso a éste un número mayor de empresas. Hasta ahora esto no ha sido unobstáculo importante, aunque los ejecutivos entrevistados manifestaron que resultaba máscomplicado tramitar el Reintegro que el Reintegro Simplificado. Sin embargo, al eliminarseeste último, es importante que el funcionamiento del Reintegro sea lo más fluido posible.Adicionalmente, podría ser útil diseñar un programa para apoyar especialmente a las pe-queñas y medianas empresas con el fin de facilitarles los trámites y la recopilación de lainformación necesaria para acceder al Reintegro.

Proveer mayor apoyo a las empresas en materia de seguro de exportación tam-bién contribuiría a poner a los exportadores chilenos en condiciones similares a las de los


exportadores de otros países. Mientras hay otras naciones que cuentan con apoyo en cuantoa seguro de exportación, en Chile aún es bastante débil.

En conclusión, los mecanismos de promoción de exportaciones de Chile son trans-parentes, simples y expeditos. A la vez, las instituciones descritas anteriormente son efi-cientes y entregan un apoyo genuino a los exportadores. La colaboración entre ProChile ylas instituciones del sector privado como ASEXMA en materia de promoción de exportacio-nes, ha sido clave para lograr estos objetivos. De hecho, tanto el estilo de colaboración,como el funcionamiento del sistema de promoción de exportaciones en general, es unejemplo útil para la mayoría de los otros países de América Latina.

Asimismo, también cabe destacar la voluntad del gobierno de diseñar políticaspara contribuir al crecimiento de las exportaciones que sean compatibles con los Acuer-dos de la Ronda Uruguay, tal como se evidencia en el “Plan de Desarrollo de la Compe-titividad de Chile 1998-2003”.

Sin embargo, es necesario que el país se esfuerce en obtener un conjunto depolíticas que busquen apoyar la prolongación del desarrollo exportador, como por ejem-plo en lo que se refiere a las inversiones en infraestructura. Otro aspecto que debe serexaminado con atención es el de lograr un tipo de cambio funcional a los objetivos delargo plazo. Asimismo, el gobierno y el sector privado de Chile tendrán que continuarconcertando esfuerzos si desean que las políticas de promoción de exportaciones siganrespondiendo a las necesidades de las compañías, a la vez que el éxito exportador sesustente en un número creciente de empresas y productos. De no haber cambios, Chilecorre el riesgo de tener una concentración creciente en una gama relativamente reducidade commodities intensivas en productos naturales, aumentando así la vulnerabilidad dela economía chilena a los shocks externos.


1 La versión actualmente disponible de este programa no ha sido aprobadaaún como la versión definitiva por el gobierno de Chile.

2 Hay algunas excepciones al arancel uniforme. Un ejemplo son las bandasde precios para un número reducido de productos.

3 El monto restante fue utilizado para el Reintegro Simplificado, mecanismoque se presenta más adelante.

4 El comprador decide libremente cual bien de capital quiere comprar, asícomo su origen nacional o importado, sin que su decisión tenga influencia algunaen su acceso al crédito fiscal para los aranceles correspondientes a la compra delequipo.

5 También tendrá que ser eliminado el Estatuto Automotriz que favoreceel ensamblaje de vehículos y que representa un monto similar de recursos al quese destina a la devolución de aranceles de bienes de capital. De todas maneras,ya estaba decidido que desaparecería a fines de 1998.

6 Información basada en una presentación del Sr. Claudio Maggi, Gerentede Fomento de la CORFO.

7 Véase el “Plan de Desarrollo de la Competitividad de Chile 1998-2003”presentado más adelante.

8 Véase Peres [1997] para una discusión a fondo de las políticas decompetitividad industrial en América Latina en los años noventa.

9 Uno de los criterios de las políticas de desarrollo productivo del gobiernode Chile ha sido focalizar los instrumentos en las empresas más pequeñas.

10 A pesar de la depreciación del tipo de cambio en los últimos dos mesesde 1997, el tipo de cambio real se redujo en 8,9% entre diciembre de 1996 ynoviembre de 1997. La apreciación del tipo de cambio real entre diciembre de1996 y octubre de 1997 -justo antes que se comenzaran a sentir los efectos dela crisis asiática- fue de 10,4% (Banco Central de Chile 1998, p. 26). Estaapreciación del peso durante 1997 se agrega a la apreciación sostenida quetuvo lugar durante los años anteriores.

11 Díaz ([1995] p. 36) aborda los problemas que puede presentar la“enfermedad holandesa” y en qué medida puede ser un obstáculo para elaumento de exportaciones con niveles relativamente elevados de valor agregado.

12 Se agradece al Sr. Alvaro Díaz, Jefe de la División de Desarrollo Productivodel Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, la gentileza de proveeresta información.

Notas


13 En 1994, los productos manufacturados representaban solamente 16,4%de las exportaciones (Macario [1997]). La mayor proporción de productosmanufacturados en las exportaciones hacia los otros países de América Latina,en comparación con las exportaciones a mercados fuera de la región, explica laprioridad que se le dio a negociar acuerdos de libre comercio por ejemplo con elMERCOSUR (Agosin [1993]).

14 Esto es aún más cierto en cuanto a la importancia que tienen lasexportaciones de cobre para los ingresos del sector público.

15 La fuerte concentración de las exportaciones chilenas en unos pocosproductos y en un número reducido de mercados -como Japón y la Repúblicade Corea- explica la preocupación en el país por la crisis reciente en los paísesasiáticos.

16 La apreciación cambiaria se ha visto acentuada por la política que hatenido el Banco Central de utilizar el tipo de cambio para reducir la inflación.

17 Krugman [1987] presenta un modelo en el cual un caso de “enfermedadholandesa” o una política monetaria restrictiva conducen a la apreciacióntemporal del tipo de cambio, la cual a su vez puede tener efectos permanentessobre la competitividad de ciertos sectores de la economía.


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Pablo Ochoa

Políticas e instrumentos de promoción deexportaciones en Colombia

I. INTRODUCCIÓN

Este estudio parte de la convicción de que el desempeño comercial de un país,y por consiguiente el crecimiento de las exportaciones, es una ecuación que depende de lasuma de variables que afectan su comportamiento y que determinan las tendencias decrecimiento o decrecimiento de sus montos exportados; un resultado comercial favorableserá entonces el resultado de la articulación de los esfuerzos que realiza cada parte de lacadena para formar una ecuación completa.

Para contextualizar la anterior afirmación se analizarán algunos de los principa-les aspectos que hacen del desempeño comercial una variable compuesta por múltiplesfactores, entre los que vale la pena destacar para este análisis los siguientes:

Las políticas de promoción de exportaciones en Colombia han estado basadas en la adopción deservicios e incentivos de carácter comercial, sin articular acciones dirigidas al aumento de laproductividad y competitividad empresarial, por lo cual no se ha garantizado un crecimientosostenible de la oferta exportable y su diversificación.

Adicionalmente, si bien es cierto que los instrumentos de política comercial reflejan una inci-dencia en las exportaciones, la falta de un plan que los integre, hace complejo definir el aporte decada uno de esos instrumentos a los objetivos del Estado.

Por lo tanto se resalta que son necesarias políticas que pueden servir de elemento integrador detodas las acciones de promoción comercial y mejora de la productividad y competitividad, para locual se recomienda se segmenten los objetivos perseguidos por el Estado y fijen estrategias de pres-tación de servicios y manejo de incentivos que partan del conocimiento del estado de productivi-dad y competitividad de los empresarios, y de los servicios e incentivos con los cuales se van asatisfacer sus necesidades, bajo un esquema transparente de asignación de incentivos y serviciossegún sus intereses y sobre todo, según sus capacidades.

Resumen

Director de Planeación. Promoción de Exportaciones-Proexport, Colombia.


Como primer elemento se encuentran los factores macroeconómicos que sondeterminantes sobre todo para aquellas exportaciones que no cuentan con mayor valoragregado, tecnología de punta ni marca diferenciada en el exterior. Entre estos aspectosestán la tasa de cambio y los factores estructurales internos.

En segundo lugar, la base industrial del país y la competitividad de sus empresas,esto es, la capacidad de producción y de adaptación de sus productos, el grado de calidadde éstos frente a los ofrecidos por empresas de terceros países, el precio final que dichosproductos tendrían una vez colocados en los distintos mercados, el grado de adaptabilidady de respuesta en materia de diseño y tecnología de la empresa y, por supuesto, la capaci-dad financiera para lograrlo. Este aspecto corresponde en su mayoría a instancias anterio-res a la promoción en la cadena de valor y determina el tipo de oferta con la que el organis-mo de promoción debe trabajar.

En tercer lugar, se encuentra la política de promoción de exportaciones, las enti-dades de promoción y los incentivos a la exportación, que deben servir de apoyo a lasactividades empresariales de penetración de mercados internacionales. En el caso de losincentivos, como elementos temporales que permitan superar las barreras de entrada, perono como elementos permanentes que distorsionen la competitividad real de las empresas y,en el caso de las entidades promotoras, a través de servicios que sirvan de apoyo en elproceso de exportación, principalmente mediante información y asesoría que les permitaevaluar su competitividad.

A continuación, se ofrece una visión general de los citados elementos en lo queatañe a Colombia, con especial énfasis en las políticas e instrumentos de promoción deexportaciones, para aproximarse a su evaluación.

FACTORES MACROECONÓMICOS

La economía colombiana se ha preciado de ser una de las más estables de Amé-rica Latina. En efecto, las medidas que adoptó Colombia en términos macroeconómicosdurante las últimas décadas le permitieron salir bien librada de las crisis que afectaron a lamayor parte de esta región. Por lo anterior, no ha experimentado los efectos de las hiperin-flaciones sobre su economía y no formó parte de la llamada “crisis de la deuda” que sepresentó en la mayoría de los países latinoamericanos en la década de los años ochenta.

En la segunda mitad de este siglo, Colombia ha practicado tres modelos de desa-rrollo: (i) un modelo de sustitución de importaciones adoptado hasta 1967; (ii) un modelomixto de sustitución-promoción hasta 1990; y (iii) un modelo de apertura económica desdeentonces hasta la fecha (Dpto. Nacional de Planeación, T. I). En forma general, se podríaresaltar de que manera las transformaciones en el modelo económico han estado enfocadashacia el comercio exterior en dos períodos: 1967-1990 y 1990 hasta la actualidad.

En 1967, Colombia adoptó un modelo económico mixto de sustitución-promo-ción. Entre otras medidas se implantó una reducción de los costos para la importación dematerias primas, se eliminó el régimen de licencias previas para la exportación de un buennúmero de productos y, se crearon cupos de crédito para estimular las exportaciones me-nores. Asimismo, a partir de entonces y por varias décadas, se adoptó el sistema de deva-luación “gota a gota” conocido internacionalmente como crawling peg.

A partir de 1986 y hasta 1989 se adoptaron medidas que se han consideradocomo una primera etapa de ajuste gradual de la economía en un tímido proceso de libera-ción comercial, representado más en la flexibilización de los instrumentos de control a lasimportaciones, sin hacer cambios en el modelo económico preexistente. En este período, se


redujeron los aranceles para un buen número de productos, así como los subsidios a lasexportaciones y, se adelantó un programa de liberalización gradual de las importaciones.

A partir de 1990, Colombia comenzó el proceso de apertura. Cabe anotar queaunque fue concebido, en un primer momento, como un proceso gradual que permitieraadaptar las estructuras internas al nuevo modelo de desarrollo, finalmente, la opción fue lade acelerar el proceso. Entre otras medidas, se destacan la reducción de los aranceles pro-medio, la transformación de la estructura comercial institucional del país, la aceleración dela devaluación y, la adopción de medidas anti-dumping.

Sin embargo, en los últimos años, se han observado síntomas de un deterioroeconómico que, para algunos analistas, es heredado de las medidas económicas implanta-das a comienzos de la década. Lo cierto es que hasta 1995 el crecimiento industrial mantu-vo ritmos de crecimiento relativamente satisfactorios que se vieron frenados por una reva-luación real del peso, la cual comenzó a observarse a partir de ese año, y por el significativoaumento de las tasas de interés.

COMPETITIVIDAD

Un estudio reciente elaborado por el Departamento Nacional de Planeación deColombia, indica que la estructura industrial colombiana no ha vuelto a presentar dinámi-cas aceleradas desde el segundo lustro de la década de los años setenta. El estudio concluyeque las empresas colombianas no le han “dado la cara” a la apertura y que han seguidoconcentradas en el mercado interno, a pesar del giro hacia una economía de mercado queeste país dio en 1990 (D.Nac.Planeación, op. cit.).

El estudio revela que el último esfuerzo industrial de modernización significativose presentó en la década de los años setenta, y que, en los últimos 25 años, el desarrollo dela industria se ha estancado. Asimismo, se demuestra que el sector empresarial no ha adop-tado aún medidas encaminadas a adecuarse a la globalización.

Prueba de lo anterior es el hecho que no solamente la industria se ha seguidoconcentrando en el mercado interno sino que, además, en el período post-aperturista, laindustria, en vez de haberse fortalecido en las regiones fronterizas y portuarias, se ha con-centrado en el centro del país. Así también se señala que la progresiva desindustrializaciónha sido producto del bajo crecimiento de la industria manufacturera, toda vez que mientrasen 1974 la industria tenía una participación del 23% en el PBI, en la actualidad su participa-ción se sitúa cerca del 18%.

Se manifiesta también en la investigación que en ninguno de los modelos hanexistido políticas sectoriales de promoción, ni política industrial, basándose únicamente enpolíticas de orden comercial (restricciones a las importaciones, elevados niveles arancela-rios, sistemas especiales de importación-exportación).

POLÍTICA DE PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES

La promoción de las exportaciones en Colombia nace institucionalmente en1967, cuando se expide el decreto 444 que establece la creación de un organismo depromoción de exportaciones llamado Proexpo, y se introducen una serie de incentivos ala actividad exportadora.

Proexpo se crea en un contexto de economía cerrada, bajo un modelo de susti-tución de importaciones y en momentos en que el país era marcadamente monoexporta-dor de café. La tarea fundamental del nuevo organismo era la diversificación de la oferta deexportación, a través de la promoción de las exportaciones no tradicionales.


En cuanto a los incentivos que se constituyeron como instrumentos de apoyo a lasexportaciones, encontramos los Certificados de Abono Tributario (posteriormente Certifica-dos de Reembolso Tributario, CERT) y la reglamentación de los sistemas de importación tem-poral para perfeccionamiento activo, conocidos en Colombia como “Plan Vallejo”. El primerose constituyó en la creación de un sistema de incentivos tributarios a las exportaciones y, elsegundo, en una forma de establecer exenciones de gravámenes e impuestos a insumos ymaquinaria que estuviera destinada a su transformación y posterior exportación.

La década de los años noventa dio comienzo a la segunda etapa de la promociónde exportaciones en Colombia. Como se comentó anteriormente, en 1990 Colombia inicióun proceso de apertura que supuso le revisión de la normativa existente y la adecuación deltema institucional en materia de comercio, encaminadas a dar soporte al nuevo modeloeconómico basado en el mercado.

Dentro del conjunto de reformas establecidas, la ley marco de comercio exterior(Ley 7a de 1991) fue una de las más agresivas en torno a la transformación de las institucio-nes. Esta ley establece la creación del Ministerio de Comercio Exterior, por primera vez en elpaís, y ordena que la promoción de las exportaciones se enmarque dentro de su competen-cia. En cuanto al organismo precedente (Proexpo), a partir de la ley se ordena separar lapromoción comercial de la financiera. Por lo anterior, surgen dos nuevos entes de promo-ción de exportaciones: Bancoldex como organismo crediticio y Proexport como entidadencargada de la promoción comercial.

En la filosofía de Proexport se contemplaron tres aspectos fundamentales: elprimero fue el establecimiento de una estructura de costo compartido entre el organismode promoción y el empresario, con el objeto que este último asumiera su responsabilidadcomo partícipe del proyecto de promoción de sus productos en los mercados internaciona-les, permitiendo así ajustar la política de promoción de exportaciones a las nuevas regla-mentaciones comerciales multilaterales. El segundo, la necesidad del Estado de darle uncarácter ágil al organismo de promoción, constituyéndolo como un fideicomiso con el ob-jeto que éste pudiera regirse por el derecho privado para darle oportunidad en la atenciónde las solicitudes empresariales. El tercero, la adopción del esquema de Unidades Exporta-doras como estrategia principal de prestación de servicios de apoyo al mercadeo interna-cional, a través del cual los empresarios con interés en mercados comunes o con afinidad ocomplementariedad de su oferta, desarrollan programas de exportación.

Bancoldex es un banco de segundo piso, conformado como sociedad mercantilde economía mixta, con participación mayoritaria del sector público, que tiene por objetoprincipal la financiación de operaciones productivas y comerciales, para la venta de losproductos colombianos en los mercados externos. El Banco está vinculado al Ministeriode Comercio Exterior.

Las modalidades de crédito son: pre-embarque; consolidación de pasivos; crea-ción, adquisición o capitalización de empresas; inversión fija; producción de bienes de capi-tal y/o prestación de servicios técnicos; operaciones de leasing; proyectos de infraestructu-ra de transporte; post-embarque; y, crédito de comprador del exterior. Los créditos otorga-dos por Bancoldex no son subsidiados, en la medida en que las tasas de interés ofrecidasson prácticamente iguales a las del mercado. Estas líneas de crédito son otorgadas median-te operaciones de redescuento de recursos en moneda nacional y extranjera, a través deintermediarios financieros.

Son beneficiarios de las líneas de crédito: intermediarios financieros; personasnaturales o jurídicas dedicadas a producir, comercializar o promover bienes y servicios condestino a la exportación; productores de materias primas o bienes y servicios, cuando par-ticipen en exportaciones indirectas o conjuntas; productores que vendan sus artículos a las


Sociedades de Comercialización Internacional para ser exportados posteriormente; empre-sas de servicios que contribuyan a la realización del proceso exportador; importadores deproductos y servicios colombianos; y personas naturales o jurídicas productoras de bienes yservicios de exportación, que para mejorar su competitividad requieran importar bienes decapital, bienes intermedios o servicios técnicos.

En cuanto a los incentivos contemplados en las legislaciones anteriores, la leyestablece el mantenimiento tanto del Certificado de Reembolso Tributario, CERT, como delos sistemas de importación temporal para perfeccionamiento activo. Asimismo, la ley esta-blece el marco legal de funcionamiento de las zonas francas comerciales.

Como directiva reciente de la política exportadora se encuentra el Plan Estraté-gico Exportador, aprobado en diciembre de 1994. Si se observan de forma general susobjetivos, encontramos que se encuentran encaminados a lograr tres metas fundamenta-les de política comercial: lograr una diversificación de la oferta de exportación, una diver-sificación de los destinos de dichas exportaciones y una consolidación de la oferta expor-table (CONPES [1994]).

Una de las estrategias fundamentales que prevé el Plan, está concentrada en losdenominados Acuerdos Sectoriales de Competitividad, cuyo objetivo consiste en analizar yconcertar entre el Gobierno, el sector empresarial y los trabajadores, las acciones integralespara el desarrollo productivo y exportador. Los acuerdos fueron formulados como un ins-trumento para concertar acciones sectoriales encaminadas a atacar los problemas específi-cos del sector en cuestión.

A continuación, y con el objeto de especificar las tareas que han sido propuestasdentro del citado plan estratégico exportador, se expondrán brevemente las acciones den-tro de las cuales deben tomar partida las entidades de promoción de exportaciones y que seencuentran contenidas en el capítulo tercero del Plan denominado: “Mecanismos de Apo-yo a las Exportaciones”.

Los grandes temas en los que se desarrolla el papel de Proexport y Bancoldexdentro de la estrategia exportadora del Gobierno Nacional son los mercados internaciona-les y la ampliación de los esquemas de apoyo a la exportación.

En este sentido, el Plan Estratégico Exportador prevé siete acciones fundamenta-les que deben ser desarrolladas por Proexport:

l Consolidar el modelo de Unidades Exportadoras (consorcios de exportación),integrándolas a los acuerdos sectoriales de competitividad;

l Establecer programas de capacitación empresarial y programas de difusiónpara crear una cultura exportadora en relación al producto, el desarrollo tecnológico y eldesarrollo sostenible;

l Convertirse en un mecanismo de comunicación con las entidades del sectorpúblico para canalizar los problemas que enfrentan los exportadores en las áreas de desa-rrollo tecnológico, capital humano y problemas financieros, entre otros;

l Ampliar sus servicios de información sobre “nichos” de mercado, oportuni-dades comerciales, información sobre licitaciones internacionales e información técnica engeneral sobre comercio internacional;

l Ampliar la cobertura de los servicios y articular una red de información co-mercial con los gremios y las cámaras de comercio a nivel nacional;

l Fortalecer el régimen de zonas francas realizando labores de mercadeo ypromoción; y

l Potencializar la exportación de servicios.En cuanto a Bancoldex, las instrucciones del Plan corresponden en su mayoría a

recomendaciones sobre la ampliación de sus líneas de crédito en los siguientes campos:


l La inversión colombiana en el exterior para la comercialización de productos;l La realización de proyectos de infraestructura que tengan como objeto la

exportación;l La participación de la industria nacional en licitaciones internacionales en con-

diciones competitivas; yl El otorgamiento de líneas de crédito al comprador de productos colombianos

en el exterior.En cuanto a los incentivos a las exportaciones, el Plan plantea el mantenimiento

del CERT como un instrumento compensatorio frente a los desequilibrios registrados por laeconomía, pero cuestiona la concentración que para entonces (1994) presentaba el instru-mento en varios sectores de la economía. Asimismo, se recuerda en el Plan sobre la tempo-ralidad del mecanismo, dados los compromisos que el país adquirió en la pasada RondaUruguay. En cuanto al “Plan Vallejo”, se recomienda la ampliación de su cobertura en dosfrentes: los servicios y los exportadores pequeños y medianos productores.

La política de comercio exterior vigente en Colombia busca que el país retome suestrategia externa de integración desde una actitud más proactiva y, para lograr ese objeti-vo se propone un Plan de Ruta de Integración que tiene como eje fundamental a la Comu-nidad Andina de Naciones y, en general, a la integración hemisférica (Consejo Sup. Comer-cio Exterior [1997]).

Para efectos prácticos en materia de promoción, se podría decir que mientras lasinstrucciones contenidas en el marco del Plan Estratégico Exportador hacen referencia a losproductos y servicios de los organismos de promoción, la política comercial enfatiza las tareasde los organismos de promoción en torno a los mercados destino de las exportaciones.

En este sentido, se puede afirmar que la política comercial vigente busca reforzarlos acuerdos de integración y orientar a las instituciones que dependen del Ministerio deComercio Exterior hacia un trabajo enfocado en la potencialización y ampliación de loslazos comerciales con dichos mercados, así como con aquellos que han concedido prefe-rencias arancelarias unilaterales a Colombia.

En efecto, el más activo de los procesos de integración de la región, la Comuni-dad Andina de Naciones, es catalogado por la actual Política Comercial como un “bienpúblico ... que debe ser conservado por los países miembros y, en particular, por Colombia”(C. Sup. Comercio Exterior, op. cit., p. 12). Así también, en torno a la integración hemisfé-rica, la posición de política es la del apoyo al proceso e impulso a la consolidación de dichaintegración en el año 2005.

II. COMPORTAMIENTO DE LAS EXPORTACIONES COLOMBIANAS

En 1965 las exportaciones tradicionales de Colombia, representaban el 80% delas exportaciones totales y el café, individualmente considerado, equivalía al 63%. Por suparte las exportaciones no tradicionales sumaban apenas el 20% del conjunto total (cifrasde Proexport-DIAN).

Para 1975, siete años después de haberse adoptado los incentivos y servicios delmodelo de sustitución-promoción, las exportaciones no tradicionales llegaron a representarel 48% de la canasta exportadora del país, sin que ello representara una disminución delcrecimiento de las exportaciones tradicionales, e incluso en un momento en que el preciointernacional del café presentaba un importante incremento.

Para 1985 se aprecia una composición de las exportaciones que permite suponerun retroceso frente al agresivo proceso de diversificación observado diez años atrás. Enefecto, y luego que las exportaciones presentaron desde 1975 hasta 1980 comportamien-tos crecientes altamente positivos, el quinquenio 1980–1985 parecería mostrar un retroce-


so significativo, no sólo en materia de montos exportados sino también en lo que respectaa diversificación. Las exportaciones no tradicionales pasaron a representar el 40% del totalde exportaciones del país, cayendo 8 puntos en relación con los niveles porcentuales de1975. Por su parte, las exportaciones tradicionales, con excepción del café, aumentaronsignificativamente su participación. El petróleo, que diez años atrás atravesaba por unacrisis internacional, constituyó en 1985 el 11,5% del conjunto total y el ferroníquel y elcarbón, cuyas participaciones eran prácticamente insignificantes en 1975, se alzaron con el3,2% y el 1,4%, respectivamente.

En los últimos diez años, se ha logrado recuperar el equilibrio entre exportacio-nes tradicionales y no tradicionales. Para 1995, es decir cinco años después de la aperturay diez años desde el período analizado anteriormente, las exportaciones no tradicionalesrepresentaron el 54% de la canasta de productos de exportación y, dentro de las exporta-ciones tradicionales, la distribución porcentual por producto cambió drásticamente, en es-pecial, por los descubrimientos petrolíferos recientes.

En materia de crecimiento, desde 1970 hasta 1995, revisando las exportacionestotales se observa que en la década de los años setenta presentaron un crecimiento signi-ficativo de 474%, al pasar de US$741 millones en 1970 a US$4.255 millones en 1980; de68% entre 1980 y 1990, registrándose un monto de US$7.139 millones en 1990. Revisan-do el quinquenio transcurrido del esquema aperturista, las exportaciones totales han pre-sentado un crecimiento de 37%.

En cuanto a las exportaciones no tradicionales, se observan crecimientos ma-yores que resaltan la importancia que han logrado en la oferta exportable del país. En elprimer período, las ventas no tradicionales crecieron 651%, pasando de US$196 millonesen 1970 a US$1.472 millones en 1980; mientras que en el segundo, la variación quealcanzaron fue de 84%, al incrementarse a un monto de US$2.709 millones en 1990; yen 97% bajo el proceso de internacionalización, con un monto de US$5.323 millones en1995 (Proexport [1997]).

En torno al desempeño general de las exportaciones, y específicamente en eltema de diversificación, se puede concluir que entre 1967 y 1990, cuando se observó unesquema híbrido de promoción de exportaciones bajo una economía cerrada, mante-niéndose los instrumentos de políticas de promoción de exportaciones citados, las expor-taciones presentaron un comportamiento positivo. No obstante, este crecimiento es rela-tivamente positivo dado que demuestra una escasa vocación exportadora, en contrastecon otros países de la región, al comparar las cifras de las exportaciones per cápita y suparticipación frente al PBI.

Para 1996, en Colombia representaron US$296, en Venezuela US$1.052, enChile US$1.031, en México US$991 y en Ecuador US$410. Asimismo, en ese mismo año,la participación de las exportaciones como porcentaje del PBI fue de 13% para Colombia,38% para Venezuela, 21% para Chile, 33% para México y 28% para Ecuador (cálculos deProexport, Colombia).

Adicionalmente, vale la pena mencionar que, tal y como se demuestra en elreciente estudio del Departamento Nacional de Planeación citado, “en Colombia vienepresentándose desde la década de los ochenta una progresiva desindustrialización a favorde una relativa terciarización de la economía (...)” y que “la terciarización temprana de laeconomía preocupa a la luz de que ésta no se sustenta en el desarrollo de actividades conencadenamientos y externalidades productivas dinámicas como servicios tecnológicos y deinvestigación y desarrollo, como el caso por ejemplo de Corea, sino principalmente deservicios financieros y servicios de gobierno que no fomentan, por su misma naturaleza, laincorporación tecnológica que requiere el sector productivo”.


III. EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE PROMOCIÓN

La política de promoción de exportaciones ha buscado como objetivos el incre-mentar y diversificar las exportaciones, por productos y por mercados.

Sin embargo, no han existido estrategias que permitan integrar estos objetivosgenerales con los distintos elementos que favorecen las exportaciones -de acuerdo con laecuación mencionada-, así como definir el papel que corresponde a cada uno de maneraconcreta (incremento, diversificación), lo que dificulta determinar su dirección y la evalua-ción de su verdadero aporte.

Un efecto que surge de este hecho es la excesiva exigencia sobre los incentivose instrumentos de promoción comercial individualmente considerados, como responsa-bles de los resultados de incrementar y diversificar las exportaciones en términos genera-les. Lo cierto es que la evaluación individual y colectiva de esas herramientas, puedenreflejar una tendencia de su incidencia en las exportaciones, pero no son los responsablesde todos los resultados. De hecho, en ocasiones pueden ser mecanismos efectivos parasostener la oferta exportable en determinado sector, pero son instrumentos que resultandébiles para obtener su diversificación por existir otras condiciones que no favorecen suaparición. A continuación se analizará la afirmación anterior, a la luz de los principalesincentivos y organismos de promoción.

INCENTIVOS

Se puede establecer que existió alguna incidencia del “Plan Vallejo” en las ex-portaciones realizadas por Colombia entre 1982 y 1995, dado que la participación de lasexportaciones bajo ese sistema osciló entre el 21% y 42% del total de las exportacionesrealizadas. No obstante, frente al objetivo de diversificar las exportaciones, el mecanismono parece ofrecer mayor información, dado que la estructura exportadora del país duranteese período no presenta modificaciones sustanciales (D. Nac. de Planeación, op. cit.).

En relación al CERT, el análisis es más complejo. Cabe destacar que, mientras elmecanismo se otorgó en términos generales bajo los mismos criterios entre 1967 y 1974,las exportaciones colombianas no sólo crecieron sino que aumentó la participación de lasexportaciones no tradicionales dentro del total exportado (Proexpo [1988]). Ahora bien,establecer la eventual incidencia del mecanismo frente a los períodos posteriores es muchomás complejo, dado que el instrumento fue sometido a toda clase de modificaciones en suasignación por criterios relacionados con diversas coyunturas (su retiro para productos enmercados en donde se consideraba algún grado de consolidación o de éxito, y la necesidadde incentivar en mayor grado la penetración de ciertos mercados, hasta llegar a ser unfactor de compensación por las crisis de algunos sectores, etc.).

Vale mencionar que el Gobierno decidió en 1998 el desmonte gradual del CERT,y la creación de una estrategia de mejoramiento de la productividad y competitividad delas empresas. Para la adopción de esta decisión, el Gobierno consideró por una parte, queel CERT no era un instrumento idóneo para incrementar ni diversificar la oferta exporta-ble, ni tampoco sus mercados; y que el crecimiento de las exportaciones no es resultadode los incentivos, sino de estrategias dirigidas a mejorar la productividad de las empresas.Asimismo, se indicó que el mecanismo debe desmontarse para el 1º de enero del año2002, en el marco de los compromisos asumidos en el marco de la OMC (Cons. Sup.Comercio Exterior [1998]).

La nueva estrategia propuesta y aprobada por el Gobierno, consiste en la re-orientación de los recursos del CERT a proyectos destinados a aumentar la productividad ycompetitividad de los sectores exportadores colombianos en el largo plazo, de modo tal


que no estén sujetos a los vaivenes del tipo de cambio ni a las subvenciones estatales; asícomo a la orientación de recursos para inversiones de capital de riesgo. La administraciónde estos dos mecanismos corresponderá a una Corporación Financiera que se creará ex-presamente para ese propósito, con participación de los sectores público y privado.

Este nuevo instrumento será ejecutado a través de un Fondo sin personería jurí-dica. Los recursos a ser entregados no serán reembolsables, y con ellos se desarrollaránprogramas que cumplan los siguientes objetivos:

l Crear una sólida oferta exportable;l Mejorar la gestión empresarial;l Garantizar el acceso a tecnologías modernas;l Mejorar la eficiencia en los procesos productivos;l Capacitar al recurso humano;l Mejorar la información del empresario en nuevas tecnologías y herramientas

organizacionales;l Propender por una eficiente logística de exportación;l Desarrollar nuevos productos orientados a la exportación;l Incrementar los estándares de calidad y diseño;l Investigar el acceso a nuevos mercados; yl Adaptar tecnologías limpias.Los programas serán cofinanciados por el sector privado. Con los recursos pú-

blicos se financiará entre un 25% y un 75% del costo de los proyectos. La diferencia entreel valor del proyecto y el aporte del Estado, corresponderá a los empresarios beneficiariosde los programas.

ORGANISMOS DE PROMOCIÓN

Tanto Bancoldex como Proexport son entidades diseñadas para prestar sus ser-vicios exentos de subsidios y sin privilegiar la atención de sectores, productos, ni merca-dos, lo cual exige desentrañar el papel que juegan frente a los objetivos de diversificaciónque se propone el Estado.

Los servicios prestados por estas entidades están a disposición de cualquier em-presa que cumpla los requisitos para obtenerlos. Sin duda, esto otorga mayor transparenciaa sus operaciones, enfatizando la necesidad de abordar el tema de las exportaciones apartir de las necesidades y capacidades empresariales.

En Proexport, a partir de un proceso de reorientación estratégica que se vienerealizando desde el segundo semestre de 1997, se ha llegado al punto de segmentar a sususuarios en cuatro categorías, según sus capacidades intrínsecas para desarrollar su com-petitividad. Este enfoque se orienta a direccionar sus servicios de acuerdo a esas catego-rías, de tal modo que se aprovechen los servicios prestados en forma óptima, y se obtengael mayor retorno de ese esfuerzo.

Sin embargo, cada una de las entidades adelanta tareas puntuales que puedenentenderse como una contribución al tema de la diversificación de la oferta. Como ejemplode ello, Bancoldex, que promocionaba los productos a través de los intermediarios financierosmediante los cuales coloca sus créditos, ha comenzado una labor de aproximación entre losempresarios, para dar a conocer sus servicios. Asimismo, ha creado un servicio dirigido agarantizar el otorgamiento de créditos a favor de las pequeñas y medianas empresas.

A pesar de los esfuerzos de gestión de esta naturaleza, aún es necesario que seefectúen claros direccionamientos de política que segmenten los objetivos de aumentarlas exportaciones y diversificar la oferta exportable, a fin de facilitar la integración ycoincidencia de sus acciones.


A favor del esquema actual, podría afirmarse que los esfuerzos de las entidadesy los incentivos coinciden a nivel de sectores (D. Nac. de Planeación, op.cit.). Pero esto noes más que un reflejo de la composición sectorial de la estructura exportadora, y no nece-sariamente de una política dirigida a consolidar la oferta exportable existente, la que vamás allá de la utilización masiva de incentivos y servicios de promoción, además de no serla vía a través de la cual se pueda incidir en la conformación de oferta exportable nueva.

En torno a la diversificación de mercados, los instrumentos de promoción sola-mente facilitan la entrada en los mercados internacionales. Las decisiones finales sobre laelección de un mercado corresponden al nivel de los empresarios, dada la evaluación desus capacidades y la condición de su oferta frente a ellos. Un buen ejemplo se encuentraen la relación existente entre las acciones de promoción de Proexport, presentada por mer-cados en el gráfico que se muestra al final del artículo.

En dicho gráfico puede apreciarse que las Unidades Exportadoras y las accionesde promoción no son proporcionadas en relación con el flujo comercial con los mercados.De hecho, las acciones y Unidades Exportadoras parecen desproporcionadas negativa-mente para un mercado en crecimiento como el de la Comunidad Andina de Naciones(CAN), y positivamente para mercados tales como Japón, Chile, México y el MercadoComún Centroamericano (MCCA).

Esa desproporción no es más que un indicador de la posibilidad que presenta elmodelo para diversificar exportaciones. Es probable que dada la cercanía (cultural, geográ-fica, etc.) de los países que conforman la CAN, los empresarios estén en capacidad deabordarlos directamente, sin necesidad de servicios especializados del Estado. Por el con-trario, en el caso de mercados no tradicionales del país, es probable que se requiera unmayor grado de información y una minimización del riesgo para ingresar.

Lo expresado con anterioridad, no exonera al Estado de su deber de impulsar ladiversificación desde la realización de acciones dirigidas a divulgar las ventajas derivadasde los Acuerdos Comerciales, y apoyar el desarrollo de misiones y eventos de promociónpara explorar nuevos mercados o mercados que se encuentren dentro de la ruta de inte-gración fijada por el Gobierno.

Asimismo, es necesario destacar que si bien es importante que los organismos depromoción se conviertan en instrumentos prácticos de las acciones de política comercial,también es cierto que, en la medida en que la regulación vigente (Plan Estratégico Exporta-dor) les otorga la tarea de convertirse en un mecanismo de comunicación entre el sectorpúblico y el sector privado -con el objeto que el primero conozca de primera mano lasnecesidades del segundo y actúe en concordancia con ellas-, las acciones de Proexport sonun reflejo de las inquietudes empresariales y reflejan su interés en algunos mercados. Eneste sentido, la relación debería ser de doble vía, y los instrumentos a representar tambiénun indicador de la formulación de política.

Se insiste en que el modelo de prestación de servicios financieros y no financie-ros tiene la virtud de que son suministrados a quienes tengan las capacidades para aprove-charlos de manera eficiente, y a partir de sus propios intereses, lo cual es una retribuciónidónea para la sociedad. El problema surge de la falta de un elemento integrador de losdiversos factores que inciden en la competitividad y en un comportamiento favorable de ladinámica exportadora a fin que, por una parte, estos empresarios capaces y dispuestos aasumir el reto de la internacionalización, puedan hacerlo dentro de un escenario en el cualpuedan sumar los esfuerzos de las entidades que otorgan información y asesoría tecnoló-gica, comercial y crédito, y por otra, el Estado pueda hacer la medición de su impactofrente a los propósitos que persigue.

Sin perjuicio de sus ventajas, el modelo general de promoción presenta el incon-veniente que, al no estar articulado con los demás elementos de la “ecuación exportado-


ra”, no permite concentrar integralmente los esfuerzos en aquellos sectores y empresasque presentan potencialidades para desarrollarse sosteniblemente, ni permite evaluar laincidencia de la política en ellos. Mientras no exista esa articulación, la distribución de losinstrumentos tenderá a concentrarse en sectores y empresas que son previamente expor-tadores, con menoscabo de la diversificación de la oferta, y sin poder establecer la contri-bución de ellos a la competitividad empresarial.

Sin duda, no se aboga acá por una intencionalidad estatal dirigida a incentivarper se la penetración de algunos mercados sin tener en cuenta los planes de los empresa-rios y las posibilidades reales de sus productos, como tampoco el establecimiento de in-centivos o tratamientos diferenciales para las empresas según el sector al que pertenezcan,sino que se trata de resaltar que las políticas pueden servir de elemento integrador de todaslas acciones, a fin que se dirijan con certidumbre y de manera unificada a los distintosobjetivos del Estado (incremento de exportaciones, diversificación, etc.), dentro de un es-quema que parta de la situación de productividad y competitividad de los empresarios, dela definición de los servicios e incentivos con los cuales se van a satisfacer sus necesidades,y bajo un sistema transparente de asignación de incentivos y prestación de servicios segúnsus intereses y, sobre todo, según sus capacidades.

RECURSOS EN PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES

Considerando el período 1994-1997, etapa de profundización de la apertura,los gastos en promoción de exportaciones crecieron en US$22,6 millones, según puedeobservarse en el cuadro que se presenta al final del artículo. Durante este período, seobserva que la participación de los gastos en relación al PBI, mantuvieron un nivel relativa-mente constante, pues pasaron de 0,157% en 1994 a 0,138% en 1997.

En relación con las exportaciones no tradicionales, los gastos de promoción hanmantenido un comportamiento igualmente estable. En 1991, constituían el 2,44% de lasexportaciones no tradicionales, y en 1997 llegaron al 2,41 %.

De acuerdo con esas cifras, se podría inferir que a pesar que la economía colom-biana está en un proceso de mayor globalización, no sólo no ha habido un esfuerzo adicio-nal del gasto público en la promoción de las exportaciones sino que se ha deteriorado,comparando su comportamiento frente a la dinámica de crecimiento del gasto público. Enel mismo cuadro, puede observarse el aumento del déficit fiscal como porcentaje del PBIdurante el período bajo análisis.

IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

A partir de los esquemas de promoción adoptados en 1967 y durante los añosanteriores a la apertura en 1991, las exportaciones no tradicionales crecieron y aumenta-ron su participación dentro de la estructura exportadora del país.

Sin embargo, a pesar de haberse presentado esa diversificación en términos agrega-dos, el cambio de la estructura exportadora dentro de los sectores no tradicionales no repre-sentó un cambio significativo de la oferta, ni mostró un aumento considerable de la competiti-vidad de todos los sectores que crecieron. La concentración de los mecanismos comerciales depromoción en los mismos sectores, evidencia que no tienen por sí solos la contundencia nece-saria para lograr una amplia y sostenida diversificación de las exportaciones.

Respecto al proceso de liberalización, Colombia ha asumido una política activade integración, cuyo plan de trabajo se ha desarrollado en torno de su realidad comercial.Adicionalmente, se ha instaurado un marco institucional especializado para trabajar en losdistintos temas relevantes al comercio exterior, lo que ha permitido profundizar en campos


que son de competencia de cada uno, pero que torna más exigente la creación de políticasde articulación de esfuerzos que permitan aprovechar las sinergias que se puedan producirdel desarrollo articulado de sus planes.

En los últimos años, el Gobierno ha realizado esfuerzos para introducir elemen-tos que integren factores macroeconómicos, mesoeconómicos y microeconómicos, paramejorar la competitividad internacional de los sectores.

A pesar del dinamismo de la política de integración, del marco institucional y delos esfuerzos por el desarrollo de proyectos de mejora en la competitividad, y de las accio-nes en materia económica, se carece aún de un “hilo conductor” que establezca rutas deacción para los organismos con responsabilidades en la administración de temas relaciona-dos con la productividad, la competitividad, los incentivos y los servicios de promoción,que se desarrollen a partir de objetivos medibles.

En consecuencia, sería recomendable que se adopten estrategias que vinculenlos propósitos con las tareas y responsabilidades que corresponden a los incentivos y a losservicios de promoción, así como con los demás servicios dirigidos al mejoramiento de lacompetencia empresarial, a partir de los siguientes elementos:

l El propósito fundamental de las estrategias es lograr niveles sostenibles decompetitividad internacional;

l Se deben segmentar los propósitos estatales frente a las condiciones realesde la oferta, con estrategias diferenciadas, a fin de: (i) buscar el incremento de las exporta-ciones y diversificación de mercados a través de los instrumentos que apoyen los proyec-tos de las empresas con oferta exportable existente; y (ii) perseguir la diversificación de laoferta exportable, buscando el desarrollo de productos que actualmente se exportan demanera incipiente o con mercado exclusivamente a nivel doméstico, siempre que tenganpotencialidad de generar crecimientos sostenidos en los mercados internacionales;

l Apoyar la diversificación de mercados mediante la identificación y divulga-ción de información sobre oportunidades comerciales, dejando siempre que el empresariotenga la decisión final sobre el destino de sus productos. La diversificación de mercados esel resultado de las posibilidades reales de competitividad que éstos tengan;

l Los incentivos y servicios que se presten, aunque deben ser de acceso trans-parente para todos los sectores, deben prestarse de manera que se reconozca el desarrollodiferencial de las empresas dentro de los sectores, esto es en función de sus necesidades ypotencialidades;

l Los proyectos de las diferentes entidades estatales responsables de temas con-cernientes al desarrollo empresarial (productivo y exportador), deben estar articulados conlos proyectos, necesidades y expectativas de las empresas individualmente consideradas, sinperjuicio que tales acciones se enmarquen en el conocimiento de necesidades sectoriales;

l Asimismo, estos servicios deben ser diseñados con el carácter de integradorde acciones de capacitación, asesoría y apoyo de los diferentes eslabones de la cadenaproductiva y de comercialización que mejoren la competitividad;

l Asignar a cada servicio y proyecto indicadores que puedan medir su inciden-cia en el desempeño de las empresas; y

l Apoyar el fomento de una cultura exportadora, a través de la divulgación delas mejores prácticas que se obtengan de la experiencia con las empresas, sin menoscabodel carácter reservado de dicha información.


UEsEventosX no tradicionales

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(1) México y Chile; (2) Costa Rica, Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua.UEs: Unidades Exportadoras; Eventos: Ferias y Misiones; X no tradicionales: Exportaciones no tradicionales.Fuente: Proexport - Dane.

PARTICIPACIÓN DE EXPORTACIONES NO TRADICIONALES

Y ACCIONES DE PROMOCIÓN - 1996

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5991 6,621 6,425.08 05,0- 751,0 0,433.5 73,2

6991 2,151 9,263.68 49,1- 571,0 0,990.5 79,2

7991 8,231 4,529.59 70,3- 831,0 0,125.5 14,2

1 eyulcnioN.TRECytropxeorP,roiretxEoicremoCedoiretsiniMledotneimanoicnufynóisrevniedsotsaG:eyulcnIalropribicrepedsodajedsotseupmisoleyulcniocopmaT.oidisbusasotejusratseonrop,otidércedsosrucer

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Cuadro 1

COLOMBIA: RECURSOS EN PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES


Bibliografía

CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL – CONPES. “Plan EstratégicoExportador”, documento No. 2748, Santafé de Bogotá, diciembre 15 de 1994.

CONSEJO SUPERIOR DE COMERCIO EXTERIOR. “Política de Comercio Exterior”, septiembre15 de 1997.

________________. “Política de Productividad y Competitividad para el SectorExportador”. Santafé de Bogotá, Colombia. Abril 22 de 1998.

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. La industria en América Latina ante laglobalización económica. Tomo I, “Colombia estructura Industrial eInternacional”. Santafé de Bogotá, Colombia. Versión preliminar en prensa.

PROEXPORT, Dirección de Estudios Sectoriales y de Competitividad. 1997

PROEXPO. Secretaría Técnica del CERT. “Certificado de Abono Tributario CAT,Certificado de Reembolso Tributario CERT”. Santafé de Bogotá, Colombia.Septiembre 1988.


Resumen

Ricardo Monge G.

La experiencia de Costa Rica en la

Promoción de Exportaciones

Economista y Director del Programa para el Mejoramiento del Clima de Inversión en la CoaliciónCostarricense de Iniciativas de Desarrollo, CINDE.

Una economía pequeña como la costarricense sólo puede crecer en forma sostenida si su actividadproductiva está integrada comercial y financieramente a la economía internacional, aprovechandoal máximo sus ventajas comparativas. De allí, la importancia del estudio de la experiencia de CostaRica en la promoción de sus exportaciones y las lecciones que pueda aportar, no sólo para el futuro deeste país, sino también para la formulación de políticas similares en otras latitudes.

Como resultado de las políticas del pasado, las exportaciones no tradicionales de Costa Rica hanvenido experimentando un importante crecimiento hasta constituirse en la principal fuente gene-radora de divisas del país. Más recientemente, las autoridades costarricenses han iniciado unproceso de reestructuración del sistema de incentivos original correspondiente al segundo progra-ma de promoción de exportaciones, debido al costo fiscal de dichos incentivos y a los compromisosadquiridos por este país en la Ronda Uruguay. En la actualidad, la promoción de exportacionesdescansa más en el combate permanente de los problemas estructurales relacionados con la falta deinfraestructura para exportación con estándares internacionales (v.g. puertos, aeropuertos, carre-teras, telecomunicaciones y energía eléctrica).

Como principal conclusión de este trabajo se puede afirmar que el establecimiento de un marcoinstitucional eficiente y el diseño e implementación de programas de apoyo e incentivos al sectorexportador en un contexto de apertura económica, donde participen activamente y en formacoordinada tanto el sector público como privado, constituye quizás la lección más importante(best practice) de la experiencia costarricense en materia de promoción de exportaciones.

I. INTRODUCCIÓN

Durante muchos años los economistas han debatido sobre la importancia de lasexportaciones como motor del dinamismo de cualquier economía. Es decir, si las exportacio-nes hacen crecer la economía o se exporta porque la economía crece. Si bien los resultados delas investigaciones empíricas sobre esta materia no son contundentes en favor de una u otrahipótesis, para todos los países y en el caso particular de Costa Rica, muchos de estos estudiostienden a apoyar la primera de estas hipótesis: que el crecimiento de las exportaciones haconstituido el principal motor del crecimiento de la economía costarricense.1


Este resultado no debería sorprender, ya que es bien sabido que las posibilidadesde crecimiento de cualquier economía están en función de su especialización y el tamaño delmercado al cual ésta tenga acceso. Por ello, una economía pequeña como la costarricensesólo puede crecer en forma sostenida si su actividad productiva está integrada comercial yfinancieramente a la economía internacional, aprovechando al máximo sus ventajas compa-rativas.2 De allí, la importancia del estudio de la experiencia de Costa Rica en la promoción desus exportaciones y las lecciones que de éste puedan derivarse, no sólo para el futuro de estepaís, sino también para la formulación de políticas similares en otras latitudes.

El presente artículo pretende responder a varias preguntas sobre el tema de lapromoción de las exportaciones: ¿porqué ciertos programas o instrumentos de promociónfuncionaron en Costa Rica mientras otros no? Esto es, ¿bajo qué circunstancias se puedeesperar que un programa de promoción de exportaciones brinde realmente los resultadosdeseados?, ¿qué papel juegan las inversiones extranjeras dentro de un programa de pro-moción de exportaciones? y finalmente, ¿cómo afectan los Acuerdos de la Ronda Uruguayal actual programa de promoción de exportaciones de Costa Rica?, ¿podrán las exportacio-nes costarricenses seguir creciendo a un ritmo acelerado bajo las nuevas reglas que dicta laOrganización Mundial de Comercio (OMC)?

La mejor manera de abordar el tema de la promoción de las exportaciones en unpaís como Costa Rica, es preguntándose el porqué necesitan ser promovidas. Es decir ¿porqué las exportaciones no han crecido espontáneamente en Costa Rica? Es obvio que hanexistido y aún existen obstáculos a las exportaciones en este país, los cuales se refieren aproblemas de tipo estructural, por ejemplo la falta de infraestructura apropiada (cuellos debotella), como a fracasos de política (policy failure). Es decir, no pocas políticas desalientan elesfuerzo exportador, como por ejemplo, los impuestos directos sobre las ventas al exterior,protección a la sustitución de importaciones y la sobrevaluación del tipo de cambio.

A pesar de los obstáculos señalados en el párrafo anterior y gracias a su marcadaventaja comparativa, algunas actividades costarricenses de exportaciones se han desarro-llado con bastante éxito. Este es el caso de las denominadas exportaciones tradicionales:café, banano, azúcar y carne, principalmente.

Por otra parte, existe un significativo número de actividades, quizás con menorgrado de ventaja comparativa que las exportaciones tradicionales, para las que los obstá-culos al esfuerzo exportador sí han sido muy importantes, tanto que han imposibilitadosu desarrollo hasta la mitad de la década de 1980. Dentro de estas actividades se encuen-tran algunos productos agrícolas, así como los industriales e inclusive los servicios. A estegrupo de nuevos productos de exportación se les conoce con el nombre de exportacionesno tradicionales. Varias preguntas surgen sobre el tema de interés: ¿Por qué Costa Ricaha podido exportar este último tipo de productos en forma importante hasta después dela mitad de la década de 1980? ¿Qué ha cambiado en el entorno costarricense que hapermitido el aprovechamiento de las ventajas comparativas de estas actividades? ¿Enqué se diferencian las últimas políticas de promoción de exportaciones implementadaspor este país, de las primeras?

Para contestar estos interrogantes, es importante describir ciertos aspectos de lapolítica comercial seguida por Costa Rica durante los últimos cuarenta años. En especial, elperíodo comprendido entre 1950 y la mitad de los años 80.

Es importante destacar que, como muchos países subdesarrollados, desde losaños 50 Costa Rica adoptó la sustitución de importaciones, como su estrategia de desarro-llo, y la complementó posteriormente con el enfoque del Estado empresario. Esta estrategiase implementó por medio de varios instrumentos de política, entre los que se destacaron elArancel de Aduanas y la Ley de Protección al Desarrollo Industrial, los cuales fueron susti-tuidos posteriormente en el año 1960 -al adherirse Costa Rica al Mercado Común Centro-


americano (MCCA)- por el Arancel Común Centroamericano y el Convenio Centroameri-cano de Incentivos Fiscales, respectivamente.3

Los beneficios otorgados a las empresas locales (costarricenses y del resto depaíses centroamericanos) por medio de estos instrumentos, fueron de dos tipos: primero,un elevado nivel de protección arancelaria aplicable al área centroamericana mediante im-puestos que frenaban las importaciones provenientes de terceros países y, segundo, la exen-ción total o parcial de derechos de aduanas y demás gravámenes conexos sobre la importa-ción de maquinaria y equipo, materias primas, productos semi-elaborados, envases y com-bustibles, necesarios para el proceso industrial; así como la exención total de impuestossobre la renta, por la reinversión de utilidades, mediante lo que se llamó “Contratos Indus-triales”.4 Junto con estas medidas, se establecieron tres tipos de impuestos ad-valoremsobre ciertas importaciones provenientes de terceros países. Estos son el arancel consular, eltimbre hospitalario y el impuesto de estabilización económica. En forma paralela a estosimpuestos, se impusieron sobretasas temporales a la importación de insumos y bienes decapital provenientes de terceros países.

Los instrumentos de política económica empleados para implementar la estrate-gia de sustitución de importaciones significaron un importante desestímulo para las expor-taciones costarricenses, principalmente las no tradicionales a terceros países. Este desestí-mulo puede analizarse desde dos perspectivas complementarias, a saber: una de equilibrioparcial y otra de equilibrio general. El primer enfoque tiene que ver con dos tipos de desin-centivo, el sesgo antiexportador absoluto y el sesgo antiexportador relativo. Estos concep-tos se derivan de la teoría de la protección efectiva, ampliamente utilizada por Balassa[1971] en sus estudios sobre regímenes comerciales en América Latina. El segundo enfo-que, por otra parte, se basa en el Teorema de Simetría de Lerner [1936], el cual consideracualquier barrera a las importaciones como un impuesto implícito a las exportaciones.

Ambos enfoques se discuten seguidamente y se complementan con el conceptomoderno de régimen de neutralidad ampliada, para evaluar las consecuencias de las políticasde los dos programas de promoción de exportaciones implementados por las autoridadescostarricenses durante los últimos treinta años. El primer programa se inició en 1968 y duróhasta 1983, mientras el segundo se implementó desde 1984 y perdura aún hoy en día. Adi-cionalmente, se discute la importancia de la política cambiaria como instrumento de promo-ción o desincentivo, según sea el caso, de las exportaciones costarricenses, así como otraspolíticas de fomento (v.g. facilidades crediticias, infraestructura, inversión extranjera, etc.).

EL SESGO ANTIEXPORTADOR

El establecimiento de una barrera (arancelaria o no arancelaria) en contra de laimportación de cualquier producto, puede interpretarse como un incentivo al empresarionacional para producir este producto y para venderlo en el mercado interno, y así sustituirimportaciones. Esta barrera, la cual es establecida con el propósito específico de favorecerla sustitución de importaciones, tiene el inconveniente de producir, al menos, dos efectosnegativos sobre el esfuerzo exportador del país.

En primer lugar, si la barrera se establece en contra de la importación de insumos,materia primas o bienes de capital, su costo resta competitividad a aquellas actividades produc-tivas locales que emplean dichos insumos y bienes de capital en sus respectivos procesos pro-ductivos (sean aquellas exportaciones tradicionales o no tradicionales). A este desincentivo se leconoce con el nombre de sesgo antiexportador absoluto. Por otra parte, como la barrera contralas importaciones hace artificialmente más atractivo producir para el mercado interno (protegi-do) que para el de exportación (sin protección), dicha barrera crea otro tipo de sesgo en contrade las exportaciones, al cual se le conoce como sesgo antiexportador relativo.


Otro enfoque para estudiar el desincentivo de las barreras a las importacionessobre las exportaciones, es por medio de un análisis de equilibrio general. Desde el Teore-ma de Simetría de Lerner [1936] los economistas conocen que toda barrera en contra de lasimportaciones se traslada como un impuesto implícito sobre las exportaciones del país queimpone dicha barrera. Ello debido a que las barreras a las importaciones incrementan elcosto interno de los recursos y sobrevalúan el tipo de cambio real, lo cual reduce la compe-titividad en el mercado externo y, por ende, el incentivo a exportar.

Mediante el uso del análisis del traslado (shifting analysis) desarrollado por Sjaastad[1980] y Clements y Sjaastad [1981, 1984] y extendido por Greenaway y Miller [1984,1986 y 1987(pp.200-19)], Monge y González [1994] estimaron el impuesto implícito delsistema proteccionista costarricense sobre sus propias exportaciones, encontrando que decada 1% de arancel (tm = 1%) un 66% se trasladaba como impuesto implícito a las expor-taciones (tx) de este país (i.e. tx = 0,6%). Ello debido a que los exportadores experimentanuna pérdida en su poder adquisitivo al incrementarse el precio de los bienes que no sonobjeto del comercio internacional (i.e. bienes no comercializables). Es decir, aquellos bienesque, por su propia naturaleza o por barreras al comercio, no son objeto de transaccionesentre países (Clements y Sjaastad [1984]).5

Si bien los sesgos antiexportadores discutidos anteriormente son importantes,otros obstáculos relacionados con la oferta constituyen también restricciones significativasal desarrollo de las exportaciones costarricenses, toda vez que reducen la elasticidad preciode las exportaciones de este país. Dentro de estos obstáculos los más importantes versansobre la calidad y disponibilidad de la infraestructura física, falta de conocimiento de losmercados de exportación, debilidades en la capacitación de la mano de obra, limitacionesen el financiamiento y restricciones de tipo tecnológico.

Por otro lado, la sobrevaluación del tipo de cambio ha afectado negativamente lasexportaciones de Costa Rica, al menos durante algunos años. Este fenómeno se presentó enla historia económica de este país en forma importante a finales de la década de 1970, esdecir, durante la crisis de la deuda externa, aunque también en menor medida en algunosaños anteriores a esta fecha (Monge y Corrales [1988]). La sobrevaluación de la monedaconstituye un impuesto implícito para los exportadores, al reducir el monto en moneda localque ellos reciben por sus ventas en el extranjero. De allí, la importancia de contar con unapolítica cambiaria realista como instrumento de apoyo a las exportaciones.

En síntesis, tanto la sobrevaluación de la moneda como las deficiencias de tipoestructural citadas anteriormente, constituyen obstáculos a las exportaciones, los cualesmuchas veces no son correctamente removidos por las autoridades debido al diseño inade-cuado de políticas (i.e. policy failure).

REGÍMENES DE NEUTRALIDAD Y NEUTRALIDAD AMPLIADA

Para evaluar la eficiencia de los programas de promoción de exportaciones im-plementados en Costa Rica durante las últimas tres décadas, es necesario complementar elmarco teórico descrito hasta ahora con dos conceptos adicionales, planteados ambos porRhee [1986]. El primero de ellos se denomina régimen de neutralidad y se orienta a la tomade ciertas medidas económicas que favorecen al sector exportador, de manera tal que éstepuede competir en los mercados mundiales, en condiciones de igualdad en cuanto a mer-cados y políticas sin distorsiones. Es decir, ante la existencia de distorsiones internas (cuellosde botella o fracasos de política) debe darse a las exportaciones la compensación necesariapara que puedan ser competitivas en el mercado internacional (compensación del sesgoantiexportador absoluto), ya que los concurrentes a dicho mercado “funcionan en el marcode un tipo de cambio flexible y realista, libre intercambio de insumos y productos, merca-


dos financieros y monetarios competitivos, mercados de insumos primarios competitivos eimpuestos internos no discriminatorios” (op. cit., p. 8).

Un régimen de neutralidad no garantiza a las actividades de exportación un nivelde incentivos equivalente al otorgado cuando la producción se dirige hacia el mercado do-méstico. Esto es, el régimen de neutralidad no elimina el sesgo antiexportador relativo, deri-vado de la mayor protección que se otorga a las empresas sustitutivas de importaciones.

El sesgo antiexportador relativo sólo puede ser eliminado mediante la ampliacióndel régimen de neutralidad antes descrito. Precisamente, a esta nueva concepción Rhee ladenomina régimen de neutralidad ampliada, el cual consiste en la homogeneización del nivelde incentivos a las exportaciones, con aquél otorgado a la sustitución de importaciones.

En otras palabras, se persigue que las diversas actividades en la economía poseanuna protección efectiva uniforme, sin importar el destino del producto o su grado de elabo-ración. Así, los empresarios podrían asignar sus escasos recursos a aquellas actividades enlas cuales el país posee mayores ventajas comparativas.

Para la promoción de las exportaciones, Rhee (op. cit.) recomienda la prosecu-ción de políticas en cinco áreas de acción, las cuales se resumen en:

• el mantenimiento de un tipo de cambio realista,• el logro de un régimen de libre comercio para los exportadores,• la garantía de acceso automático al crédito para la exportación,• el mantenimiento de precios competitivos para los insumos primarios, e• incentivos compensatorios a la exportación para establecer los regímenes de

neutralidad y de neutralidad ampliada.Conviene aclarar que si bien los regímenes de neutralidad y de neutralidad am-

pliada favorecen el esfuerzo exportador, ambos constituyen una política de segundo mejoróptimo (second-best policy), ya que la de primer óptimo (first-best policy) implicaría elimi-nar la fuente de la distorsión. Costa Rica decidió adoptar políticas de segundo mejor ópti-mo como mecanismo de promoción de sus exportaciones, principalmente aquellas no tra-dicionales. Por esta razón, en los siguientes párrafos se discute si tales políticas han garan-tizado un régimen de neutralidad y más aún, uno de neutralidad ampliada para las diferen-tes actividades de exportación no tradicional de este país, durante el período 1968 a 1998.

II. LA PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES EN COSTA RICA

PRIMER PROGRAMA DE PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES: 1968-1983

Marco Institucional

La principal institución vinculada a la política comercial externa durante el perío-do 1968 a 1983 fue el Centro para la Promoción de las Exportaciones e Inversiones(CENPRO). No obstante, algunas otras instituciones como el Banco Central, el Ministeriode Economía y Comercio y el Ministerio de Hacienda, tuvieron también un papel decisivoen la implantación de la política de comercio exterior. Por parte del sector privado no seidentifican actores importantes en esta materia.

A partir del 27 de febrero de 1968 Costa Rica da los primeros pasos para promoversus exportaciones no tradicionales a terceros países, al crear el CENPRO mediante la aproba-ción de la Ley Nº 4.081. Por medio de esta institución estatal, adscrita al Ministerio de Econo-mía, Industria y Comercio, se pretendía no sólo incrementar los ingresos de divisas medianteel desarrollo de nuevas actividades de exportación, sino también reducir la alta dependenciadel país de los cuatro productos que componen sus exportaciones tradicionales. De hecho, lasventas al exterior de banano, azúcar, café y carne, representaban aproximadamente dosterceras partes de las exportaciones totales de Costa Rica en 1968 (Cuadro 1).


Para fomentar las exportaciones se le asignan a CENPRO, por ley, las siguientes funciones:

• Identificar nuevos productos exportables,• Formular programas de producción e inversiones,• Identificar los problemas locales relacionados con las exportaciones,• Dar asistencia técnica a los exportadores,• Realizar campañas de publicidad para difundir planes y proyectos,• Capacitar a los exportadores,• Realizar campañas de publicidad para difundir planes y proyectos,• Coordinar entre el sector privado y el sector público en asuntos

relacionados con la exportación,• Mantener representación en las instituciones promotoras de exportaciones,

tanto a nivel regional como subregional para coordinación de labores,• Cooperar con el organismo regional o subregional que se establezca para

planear las actividades de exportación a nivel centroamericano,• Recomendar incentivos a la exportación fuera del área centroamericana,

tales como subsidios, primas, bonificaciones, exenciones de determinadosimpuestos, actividades de exportación a nivel centroamericano,

• Investigar nuevos mercados a la exportación nacional,• Proponer iniciativas en materia de convenios internacionales, que tiendan a

ampliar el campo de las exportaciones,• Participar en los esfuerzos que se realicen para conseguir mejores precios

en la producción exportable,• Lograr el mejor aprovechamiento de la asistencia técnica y de los recursos

que puedan suministrar los organismos internacionales,• Mantener información sobre mecanismos y otros requisitos que afectan las

importaciones en otros países, y• Tomar iniciativas que tiendan al fomento de las exportaciones.

Para fomentar las inversiones, se le asignan las siguientes funciones:

• Identificar oportunidades de inversión industrial y agrícola, dirigidasespecialmente a nuevas líneas de producción exportable, o que produzcaneconomías de divisas a través de la sustitución de importaciones,

• Poner a disposición de inversionistas, estudios de oportunidades deinversión existentes, tanto en dependencias nacionales como en losorganismos regionales,

• Mantener interés permanente en la realización de estudios de factibilidadpara nuevas inversiones,

• Difundir oportunidades de inversión entre inversionistas potenciales,• Mantener información actualizada de interés para los inversionistas sobre:

— Regulaciones de nuevas inversiones,— Incentivos fiscales y de otra índole para las industrias,— Disponibilidad y costo de la mano de obra,— Regulaciones a sociedades y empresas,— Localización de sitios adecuados para el establecimiento de nuevas

actividades agrícolas e industriales,— Disponibilidad y costos de energía, agua y otros servicios, y— Requerimientos para que una industria sea aceptada como del

ámbito centroamericano.


• Mantener información sobre estadísticas industriales del Mercado ComúnCentroamericano, e información sobre proyectos aprobados para elestablecimiento de nuevas empresas industriales,

• Recomendar medidas e incentivos para atraer inversiones de capital,tomando en consideración acuerdos regionales,

• Establecer un sistema de información de y para firmas extranjeras,importadores e inversionistas, y

• Tomar otras medidas para el fomento de inversiones, incluyendoinformación de mercados fuera del área centroamericana.

La Ley Nº 4.081 de creación de CENPRO, de 1968, establece la responsabilidadde la institución en un Consejo Directivo integrado por el Director Ejecutivo de CENPRO, elViceministro de Economía, Industria y Comercio; el de Agricultura y Ganadería; el de Rela-ciones Exteriores y el de Planificación; el Gerente del Banco Central y tres miembros delsector privado representantes de las Cámaras de Agricultura, Comercio e Industria, desig-nados por el Presidente de la República. Como se puede observar en su origen, la JuntaDirectiva está mayoritariamente compuesta por representantes del sector público.

Durante sus primeros cuatro años, el CENPRO tuvo poco impacto debido a lafalta de legislación apropiada para promover directamente el esfuerzo exportador. Esdecir, el establecimiento de un régimen de neutralidad o neutralidad ampliada estuvoausente durante ese lapso.

Sistema de Incentivos

Para fomentar directamente las exportaciones no tradicionales y dotar al CENPROde legislación apropiada para este propósito, las autoridades costarricenses promulgaron, el22 de diciembre de 1972, la Ley de Fomento de las Exportaciones no Tradicionales (Ley Nº5.162) otorgando así ciertos incentivos a los exportadores. Esta Ley pretendía compensar,aunque fuera parcialmente, algunas de las distorsiones provocadas por el régimen proteccio-nista y otras políticas no congruentes con la promoción de las exportaciones no tradicionales(policy failure). Los incentivos otorgados por la Ley Nº 5.162 fueron los siguientes:

• Certificado de Abono Tributario (CAT), equivalente al 15% del valor FOBde la exportación, el cual era emitido por el Banco Central de Costa Ricaante recomendación del CENPRO y sólo para una lista específica deproductos. Este certificado podía ser utilizado para pagar impuestosdespués de transcurridos doce meses desde su fecha de emisión (es decir,luego de su período de vencimiento) o bien ser negociado en la BolsaNacional de Valores con un descuento de hasta un 25% de su valor facial,

• Certificado de Incremento a las Exportaciones (CIEX), también emitido porel Banco Central de Costa Rica, hasta por un 10% sobre el incremento delas exportaciones de un año respecto al anterior y sólo para ciertos productos,

• Exoneración de impuestos de aduana, consumo, ventas y estabilizacióneconómica,

• Depreciación acelerada de los bienes de capital, y• Trato preferencial en el otorgamiento de divisas.Durante el lapso que duró el primer programa de fomento de exportaciones, el

CENPRO contó con un enfoque de carácter muy general, el cual se caracterizó por la faltade especialización en términos de productos y mercados. De hecho, la labor de promoción,como función central de esta entidad, se dirigía indistintamente hacia todos los mercados yhacia todos los productos de manera indiscriminada. Ello incidió negativamente en la efec-tividad de sus funciones como promotora de exportaciones e inversiones.


Otras Políticas de Promoción

Durante el período bajo estudio, no existieron programas especiales de crédito niotras medidas complementarias de apoyo a las exportaciones no tradicionales, como porejemplo: desarrollo de mercados de exportación, programas específicos para la atracciónde inversiones o simplificación de trámites administrativos a los exportadores. Sin embargo,sí se produjeron avances importantes en la eliminación de cuellos de botella, específica-mente en materia de infraestructura. De hecho, durante el período 1972-81 se dio unaenorme expansión del sistema de carreteras y caminos de manera tal que, a finales de esteúltimo año se completó el actual sistema de caminos de 28.000 km.

Además, aunque no de manera completa, también se produjo durante este lapsouna importante expansión en los puertos, acueductos, tuberías y energía eléctrica (Echandiy Angulo [1996]). Por otra parte, desde el punto de vista de la política cambiaria, éstaestuvo desasociada, como se verá más adelante, de la política de promoción de exportacio-nes, lo cual, junto con el crecimiento de los niveles proteccionistas durante el período bajoconsideración, resultó en un importante desestímulo para el sector exportador.

Compensación del Sesgo Antiexportador

Transcurridos tan sólo dos años de la aprobación de la Ley de Promoción deExportaciones (Ley Nº 5.162), las autoridades costarricenses establecieron impuestos sobreel valor FOB de ciertas exportaciones no tradicionales, mediante la Ley N° 5.519 del 24 deabril de 1974. Esta política, la cual a todas luces constituye un claro ejemplo de “policyfailure” en materia de apoyo al esfuerzo exportador, redujo los niveles de incentivos queoriginalmente otorgaba la Ley Nº 5.162, a las exportaciones no tradicionales de este país.En efecto, Taylor [1984] encontró que durante 1980 y 1982, el saldo real de los incentivosa las exportaciones (CAT más CIEX menos impuestos) representaba un subsidio al esfuerzoexportador de 10,8% y 8,3%, respectivamente. No obstante, tal y como lo señala esteautor, debido a la existencia de una importante sobrevaluación del tipo de cambio duranteestos dos años, dicho subsidio en términos netos fue negativo -23% durante 1980 y lige-ramente mayor que cero en 1982 (1,3%).

En adición a lo anterior, el arancel consular, el timbre hospitalario y las sobretasasa las importaciones de insumos y bienes de capital no fueron exoneradas por la Ley Nº5.162, por lo que se puede afirmar que durante el período de vigencia de esta Ley, no sebrindó un régimen completo de libre comercio a los exportadores costarricenses tal y comolo recomienda Rhee (op. cit.). Por otra parte, no existieron mecanismos para facilitar elacceso automático al crédito por parte de los exportadores nacionales y el tipo de cambiopermaneció sobrevaluado durante buena parte de dicho período (Monge y Corrales [1988],Cuadro 3.1.a, p. 304). Así, el sistema de promoción de exportaciones de aquel entonces,no eliminó el sesgo antiexportador absoluto existente en la economía costarricense, esdecir, no garantizó un régimen de neutralidad.

Desde el punto de vista del sesgo relativo en contra de las exportaciones notradicionales, es importante destacar que aún con los incentivos otorgados por la Ley Nº5.162, estas exportaciones no disfrutaron de un régimen de neutralidad ampliada. De he-cho, al estimar los sesgos antiexportadores relativos para 1980 y 1982, Taylor encuentraque, para el primero de estos años, dicho indicador se ubica en un 172,2%, lo cual “indicaque el valor agregado por unidad de producto en la sustitución de importaciones equivalía,en promedio, a más de dos veces y media el valor añadido por unidad de producto en lasexportaciones a terceros mercados. Por consiguiente, es claro que, considerando la indus-tria en su conjunto, dedicarse a producir para el mercado interno resultaba más redituableque exportar.” (op. cit. p. 89). Para 1982 y debido a la fuerte devaluación del colón acon-tecida en dicho año, el sesgo antiexportador relativo se redujo, según Taylor, a un 21,6%.6


Respuesta de las Exportaciones No tradicionales

El Cuadro 1 presenta el valor de las exportaciones totales de Costa Rica entre1968 y 1995, divididas en tradicionales y no tradicionales. Esta última categoría se divide asu vez según destino, Centroamérica y terceros países. Además, se presentan las participa-ciones relativas de cada categoría dentro de las exportaciones totales, por año.

Al analizar las cifras del Cuadro 1, puede observarse que el primer programa depromoción de exportaciones de Costa Rica favoreció el crecimiento de las exportaciones notradicionales a terceros mercados (su objetivo) entre 1972 y 1983, período en el cual estu-vo vigente la Ley Nº 5.162 (Gráfica 1). Además, al comparar la tasa de crecimiento prome-dio anual del período anterior a 1972, con aquella del período de vigencia de la Ley Nº5.162, puede notarse que el resultado del primer programa de promoción de exportacionesno tradicionales tuvo cierto éxito. Así, mientras la tasa de crecimiento anual de estas expor-taciones durante el período 1968-1972 fue de 10,7%, para el segundo período 1972-1983(vigencia de la Ley Nº 5.162), dicha tasa aumentó a 17,7%.7

No obstante lo anterior, de conformidad con las cifras del Cuadro 1 y la Gráfica2, puede afirmarse que la Ley Nº 5.162 no logró una verdadera diversificación de las expor-taciones costarricenses, tal y como se deseaba, ya que la participación de las exportacionesno tradicionales a terceros países dentro del total de las exportaciones de este país muestraun cambio significativo entre 1972 y 1983 aunque menor a lo esperado (8,4% versus16,2%, según Gráfica 2). Todo lo cual tiende a apoyar la conclusión de párrafos anteriores,respecto a la incapacidad del primer programa de promoción de exportaciones para garan-tizar un régimen de neutralidad, y más aún, uno de neutralidad ampliada para el sectorexportador no tradicional de Costa Rica.

SEGUNDO PROGRAMA DE PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES: 1984 A HOY

Marco Institucional

A diferencia del período 1968-83, durante el segundo programa de promociónde exportaciones, tanto el sector público como el privado participaron activamente dentrodel marco institucional requerido para promover las ventas costarricenses en el exterior. Esasí como en el caso del sector público, el Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), elCentro para la Promoción de las Exportaciones e Inversiones (CENPRO), convertido poste-riormente en la Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER), el ConsejoNacional de Inversiones (CNI) y la Corporación de Zonas Procesadoras de Exportacióntuvieron un activo papel en esta materia. Además, otras instituciones como el Banco Cen-tral y el Ministerio de Hacienda ayudaron en la implantación de la política de comercioexterior desde mediados de la década de los años ochenta. En el sector privado por suparte, dos instituciones apoyaron el proceso, la Coalición Costarricense de Iniciativas deDesarrollo (CINDE) y la Cámara de Exportadores (CADEXCO).

A partir del año 1984, el CENPRO que tenía en su esfera de acción la administra-ción del sistema de subsidios a las exportaciones, sufre una fuerte restricción en dichacapacidad, al crearse, mediante la Ley Nº 6.855 de Equilibrio Financiero del Sector Público,el Consejo Nacional de Inversiones (CNI), el cual se encargaría de asignar los esquemas deincentivos tal como se verá más adelante. De esta manera, el CENPRO, se convierte en unsimple administrador del Consejo Nacional de Inversiones, al pasar a funcionar como unente encargado de revisar los criterios definidos por el CNI para el otorgamiento de losincentivos a las exportaciones.

El Consejo Nacional de Inversiones (CNI) estuvo integrado por dos Ministros delsector económico o sus representantes, el director ejecutivo del CENPRO y por dos repre-sentantes del sector privado pertenecientes al Consejo Directivo del CENPRO.


La Ley Nº 6.855, le asignó al CNI las siguientes funciones:

• Estudiar, aprobar y en su caso, poner en conocimiento del Presidente de laRepública y de las dependencias estatales, los programas nacionales sobreexportación e inversión,

• Coordinar y obtener de los entes estatales los beneficios necesarios para elmejor funcionamiento de los contratos de exportación,

• Reglamentar todo el trámite para el otorgamiento de los contratos deexportación, así como fijar las condiciones, obligaciones y plazos queregirán para los mismos. Igualmente, regular los beneficios y las relacionesque se deriven entre los productores y las comercializadoras de exportación,

• Aprobar los contratos de exportación,• Fijar las políticas sobre inversiones y emitir las instrucciones específicas

que las regulen,• Aprobar y recomendar al Banco Central el otorgamiento de los certificados

de abono tributario sobre la base de productos y mercados,• Recomendar al Ministerio de Hacienda la exoneración del 100% de los

tributos, para la maquinaria y equipos necesarios en las empresas que seestablecen en el país destinadas a exportar el 100% de su producción, y

• Recomendar a la Dirección General de Aduanas, el beneficio deadmisión temporal para la maquinaria y equipo utilizados por lasempresas que se acojan a este régimen y que no intervienendirectamente en el proceso de producción.

Por otra parte, desde la creación del CENPRO en 1968, éste tuvo como uno de suspilares fundamentales el fomento de la inversión extranjera en el país. Sin embargo, desdemitad de la década de los años ochenta, esta función dejó de ser realizada por el CENPRO.Concretamente, con el surgimiento de la Coalición de Iniciativas de Desarrollo (CINDE) en1982 -entidad privada y financiada por la USAID, sobre la cual se hará mayor referenciaposteriormente-, el Ministerio de Exportaciones le traspasó dicha tarea a CINDE, reduciendoaún más el papel del CENPRO en materia de política comercial. Esta situación respondió a lafalta de recursos públicos para el financiamiento del marco institucional requerido para ejecu-tar las políticas del segundo programa de promoción de exportaciones. Así, la empresa priva-da debió asumir funciones que por ley corresponde a instituciones gubernamentales.

No obstante lo anterior, el CENPRO ha cumplido ciertos papeles importantes enel fomento de las exportaciones durante el segundo programa de promoción de exporta-ciones. Por ejemplo, puso en marcha una ventanilla única para trámites de documentos deexportación y otra para trámites de importación, así como ejecutó dos proyectos de apoyoal sector exportador: el proyecto de Muestras y el proyecto de Visas.

Los servicios de ventanilla única para exportación e importación se implementa-ron con el fin de simplificar y agilizar los trámites en ambas operaciones. En el caso de laventanilla única de exportación el resultado ha sido muy satisfactorio. Después de tres añosde operación, se logró concentrar el esfuerzo de la mayoría de las instituciones públicas enun solo lugar físico, lo cual ahorra tiempo y costos para las empresas exportadoras, lainformación está automatizada, se utiliza un único formulario y se pueden proporcionarmayores controles. En este momento operan cuatro ventanillas, una en Caldera, una enLimón, otra en el Aeropuerto Juan Santamaría y la última en San José.

El procedimiento para tramitación en la ventanilla única de exportación es elsiguiente: el interesado solicita el formulario, lo completa y devuelve a la ventanilla, en esemomento se registra en la base de datos y se le asigna un número de exportador, se le


autoriza la operación e inmediatamente se envían las copias respectivas al Banco Central,con dicho permiso la aduana procede a corroborar la información y la operación se comple-ta en aproximadamente tres horas. En el caso de la ventanilla de importación, aunque noha sido tan eficaz como la de exportaciones, el tiempo de tramitación también se ha redu-cido y se le da un trámite preferencial en las instituciones relacionadas.

El proyecto de Muestras, por otra parte, consistió en un servicio que brinda faci-lidades para la entrada de productos del extranjero en un plazo de 24 horas y con exonera-ción fiscal, beneficiando a empresas organizadas bajo los regímenes de Admisión Temporal,Contrato de Exportación y Zona Franca.8 Estos trámites anteriormente duraban cerca detres semanas, lo cual ocasionaba deterioro a los productos importados. El proyecto Visas aEmpresas, por su parte, legalizaba la situación migratoria de gerentes, ejecutivos y técnicosde la empresa como residentes inversionistas, trámite que antes duraba hasta tres meses yque se redujo a 72 horas.

En su función de Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Inversiones, elCENPRO ha tenido bajo su cargo la recomendación a dicho Consejo para el otorgamien-to de los Contratos de Exportación. Para ello, la Secretaría Técnica emite un formularioen el que se especifican los datos generales de la empresa, los beneficios solicitados, losproductos a exportar, el programa de exportación a terceros mercados, la estructura delvalor de las ventas, el detalle de la maquinaria y equipo a utilizar en la producción expor-table, la estructura de precios y cantidades de los productos a exportar, los gastos deoperación de la empresa, el consumo de insumos nacionales e importados, los serviciosadquiridos de otras empresas nacionales, el detalle del proceso de producción y el plan deinversiones; esta información es evaluada y a la luz de sus resultados, se emite la reco-mendación al Consejo Nacional de Inversiones, que en última instancia decide si concedeo no los beneficios respectivos.

Gracias a la aprobación de la Ley Nº 7.638 del 13 de noviembre de 1996, se creóel Ministerio de Comercio Exterior (COMEX) y se transformó el CENPRO en la Promotorade Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER), con una Junta Directiva conformadamayoritariamente por representantes del sector privado, donde se involucra a los Ministrosde Comercio Exterior y tres personas designadas por parte del Gobierno. Entre los principa-les objetivos de la creación de PROCOMER estuvo el crear una institución con solvenciaeconómica. Para ello, se faculta a esta institución a cobrar por los servicios que brinda alsector exportador (por ejemplo, la suma de hasta US$3 por cada declaración aduanera deexportación e importación). Asimismo, se establece que COMEX es el ente rector de todala política comercial, la cual incluye no sólo la promoción de exportaciones e inversiones,sino también las negociaciones comerciales y el proceso de desgravación arancelaria queantes estaba en manos del Ministerio de Economía. Debido a todo lo anterior, la Ley Nº7.638 deroga las leyes que crean el Consejo Nacional de Inversiones y el CENPRO.

Desde el punto de vista del sector privado, el principal objetivo de CINDE con-sistió en apoyar programas y proyectos específicos que pudieran traducirse en el cortoplazo en un aumento de las exportaciones no tradicionales, mediante la atracción de lainversión extranjera y el fortalecimiento de los productores nacionales tanto agrícolascomo industriales. La estructura organizativa de CINDE se compone de la Asamblea deAsociados, la Junta Directiva, la Gerencia General y tres divisiones: la División de Merca-deo, la Agrícola y la Industrial.9

El objetivo de la primera de ellas, que en la actualidad es la única que existe, esatraer nueva inversión extranjera al país, a fin de estimular al sector exportador no tradicio-nal e incrementar el nivel de empleo y la generación de divisas. Como primer paso, seestablecieron oficinas especializadas en Europa (Holanda y Alemania), Asia (Hong Kong) y


Estados Unidos (California, Florida, Chicago y Nueva York) que, en coordinación con lasede de San José, ofrecían los siguientes servicios al inversionista:

• Preparación de itinerarios y visitas de inversionistas a Costa Rica,• Concertación de reuniones con entidades gubernamentales, bancos y

empresas privadas,• Elaboración de perfiles de sectores industriales, investigación y suministro

de información de áreas relacionadas con la inversión,• Información sobre incentivos y garantías para el potencial inversionista,

salarios y costos de operación, etc. y• Seguimiento completo para el establecimiento de una inversión en el país.10

La División Agrícola, por su parte, tenía por objeto identificar, desarrollar y promo-ver productos agrícolas y agroindustriales no tradicionales, enfocados principalmente a laexportación. El objetivo de esta unidad era generar las condiciones tecnológicas, comercialesy empresariales necesarias para que la producción agrícola sea competitiva en los mercadosinternacionales. Para tal efecto, esta división contó con tres departamentos, Nuevos Produc-tos, Producción y Expansión, los cuales brindaban servicios de investigación agrícola y comer-cial, asesorías, consultorías, información, asistencia técnica y orientación empresarial.

Por último, la División Industrial apoyaba al sector exportador para que lograra al-canzar competitividad en los mercados externos. Estaba conformada por una unidad de Asis-tencia Técnica que promovía el desarrollo de industrias nacionales con mayor potencial compe-titivo, elaboraba proyectos especiales de exportación y trabajaba para concretar las oportunida-des de contratación que se identificaban en el exterior para las empresas costarricenses.

La actividad de CINDE ha estado fuertemente coordinada con el Ministerio deComercio Exterior, quien emite las directrices de política comercial y en virtud de su carácteroficial, delega en CINDE la gestión de promoción de inversiones. La otra entidad privada queparticipó activamente en el segundo programa de promoción de exportaciones ha sidoCADEXCO. Esta es una asociación privada constituida en 1982 y conformada por empresa-rios exportadores de productos no tradicionales que han sido un soporte político importantepara defender los intereses de este grupo y la apertura económica (Corrales [1992]).

Sistema de Incentivos y Apertura Económica

Como respuesta a la severa crisis económica de la década de los años ochenta,las autoridades costarricenses diseñaron e implementaron un paquete de políticas, al cualse le conoce con el nombre de apertura económica. Este paquete consistió en una mezclade políticas de corte ortodoxo y otras de corte heterodoxo (Monge y Lizano [1997]):

• Una mayor apertura de la economía a la competencia extranjera -reduccióndel proteccionismo a la sustitución de importaciones-, para lo cual seredujeron significativamente las barreras a las importaciones (arancelarias yno arancelarias) y las distorsiones en los mercados domésticos de los bienesy de los factores,

• Otorgamiento de subsidios directos y otros incentivos a las exportacionesno tradicionales, concebidos de manera temporal,

• Adopción de políticas macroeconómicas consistentes con la estabilidad y elmodelo de apertura,

• Eliminación de los impuestos a las exportaciones no tradicionales yreducción de aquellos aún existentes para el caso de las exportacionestradicionales, y

• Mejor acceso al crédito por parte de los exportadores no tradicionales.


En breve, el segundo programa de promoción de exportaciones de Costa Rica hasido implementado como parte de un proceso más amplio de apertura de la economía. Dehecho, el 24 de febrero de 1984, mediante la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público(Ley Nº 6.955), se crean dos importantes programas de fomento a las exportaciones: (1) elContrato de Exportación y (2) el Régimen de Admisión Temporal (ver Cuadro 2). Al mismotiempo, se eliminan los certificados de incremento a las exportaciones (CIEX) establecidoscon anterioridad por medio de la Ley Nº 5.162. Además, en 1981, se promulga la Ley deZonas Procesadoras de Exportación y Parques Industriales (Ley Nº 6.695) para promoverlas inversiones extranjeras directas en zonas francas.11

El Contrato de Exportación se establece por un período de doce años para aque-llas empresas que generen al menos un 35% de valor agregado nacional en sus procesosproductivos. Mediante este contrato, se incrementa el monto del Certificado de AbonoTributario (CAT) que puede recibir un exportador no tradicional, permitiendo que el mismovaríe entre un 15% y un 30% del valor FOB de la exportación, dependiendo del valoragregado nacional que se obtenga en el proceso productivo. En segundo lugar, el contratootorga la exoneración total de impuestos a las importaciones de insumos y bienes de capitalincorporados en los bienes de exportación, incluyendo dentro de estas exoneraciones lassobretasas y cualquier otro impuesto sobre las importaciones, más allá del propio arancel.En tercer lugar, el contrato de exportación otorga exoneración total del pago de impuestosobre la renta generada por la exportación de bienes no tradicionales. Finalmente, esteprograma de incentivos contempla otros elementos de menor importancia, tales como de-preciación acelerada de ciertos activos.12

Los incentivos otorgados por el contrato de exportaciones durante 1986 repre-sentaron un monto equivalente al 13% del valor total de las exportaciones no tradicionalesrealizadas por Costa Rica en dicho año (Monge y Corrales [1988]). Este valor estaba cons-tituido por un 10% de CATs y un 3% que representaba la exoneración del impuesto sobrela renta.13 Tal régimen de incentivos ha atraído a muchas empresas costarricenses y extran-jeras a participar activamente en el esfuerzo exportador de este país. De hecho, mientrasque para 1996 se estimaba que 200 empresas poseían Contrato de Exportación, esta cifraaumentó a 725 en 1997, de las cuales 425 disfrutaban de CATs.

El Régimen de Admisión Temporal, por otra parte, si bien fue creado en 1972, seestableció firmemente mediante la Ley que creó el Contrato de Exportación en 1984. Estesistema pretendió facilitar el establecimiento de empresas maquiladoras dedicadas a la con-fección de textiles, principalmente. Es decir, este esquema ha sido diseñado para aquellasempresas dedicadas a la producción final de bienes cuyas materias primas o insumos entranen forma temporal libre de gravámenes para, luego de producido el bien, ser reexportadoal país que suple los insumos. La admisión temporal se autoriza por períodos de 3 meses a5 años (y más) dependiendo del tipo de producto. Para 1994, según el COMEX, existían120 firmas amparadas a este régimen de incentivos.

Además, con el propósito de favorecer la atracción de inversiones extranjeras, elpaís estableció en 1981, tal como se mencionó anteriormente, la Ley de Zonas Procesado-ras de Exportación y Parques Industriales, la cual fue posteriormente reformada en 1984 y1985 (Cuadro 2). Esta Ley brindó sustento jurídico para el establecimiento de las zonasfrancas de exportación, las cuales constituyen, de hecho, un tercer mercado para la pro-ducción exportable no tradicional costarricense, además de un importante incentivo para laatracción de inversiones. De conformidad con Monge, Vásquez y Vega [1989], entre otrosestudios, este régimen ha tenido poca importancia relativa dentro de las exportaciones notradicionales de Costa Rica, puesto que la integración vertical de las empresas costarricen-ses con las de zonas francas es todavía poco significativa (menos del 8% de los insumosutilizados por las empresas de zonas francas son adquiridos en Costa Rica).14


Las zonas francas son administradas y monitoreadas por la Corporación de ZonaFranca de Exportación S.A. (CZFE), una compañía de capital mixto en la cual el sectorpúblico posee el 51% del capital accionario. La CZFE es la responsable de proveer la infra-estructura para el establecimiento y operación de las zonas francas, mediante los llamadosparques industriales.

Si bien ha sido poca la importancia de las zonas francas como mercado paraempresas costarricenses productoras de insumos y servicios, este régimen de incentivos esconsiderado por las autoridades costarricenses como muy importante para la promoción deexportaciones, así como por la generación de empleos, transferencia tecnológica y para laatracción de inversiones. Además de los incentivos fiscales otorgados por el contrato deexportación, las empresas establecidas en las zonas francas también gozan de serviciosespeciales de aduana, independencia en el manejo de las divisas, exoneración de impuestossobre capital y otros activos, impuestos y patentes municipales, exoneración regresiva so-bre el impuesto de la renta (100% para los primeros 8 a 12 años y 50% para los siguientes4 a 6 años, donde los períodos más largos se aplican a empresas establecidas en zonas demenor desarrollo del país).

Prácticamente no existen limitaciones al tipo de actividades que pueden operardentro de este esquema de incentivos, incluida la producción o mercadeo de bienes y ser-vicios e investigación científica sobre tecnología para el sector industrial. Además, de laproducción total de una empresa establecida en zona franca, hasta un 40% puede servendida en el mercado costarricense, siempre y cuando esta mercancía haya pagado losimpuestos de importación respectivos.

Para 1995, operaban nueve parques industriales en Costa Rica. Además, unsignificativo número de empresas (33) ha podido operar bajo el régimen de zonas francassin requerir que sus instalaciones se encuentren físicamente dentro de un parque indus-trial. De acuerdo con cifras de COMEX, el aumento en el número de empresas estableci-das bajo este régimen ha sido importante entre 1986 y 1994, al pasar de 11 a 141 empre-sas, respectivamente.

De los tres esquemas de incentivos, el más importante desde el punto de vistadel valor de las exportaciones no tradicionales a terceros mercados ha sido el Contrato deExportación (más del 50% en promedio entre 1992 y 1996), seguido del Régimen deAdmisión Temporal, hasta 1995. En este último año, tal y como lo muestran las cifras delCuadro 3 (y su gráfico), las exportaciones de Zonas Francas representan una mayor pro-porción que aquella de la maquila, debido a la reciente emigración de muchas empresasde maquila en el área textil.15

Además, todos los esfuerzos recientes en materia de atracción de nuevas inver-siones por parte de las autoridades costarricenses están siendo realizados bajo el esque-ma de Zona Franca, aunque no necesariamente ubicadas en un parque industrial.16

Por otra parte, paralelo al otorgamiento de los incentivos anteriores y con elfirme propósito de compensar los sesgos antiexportadores (absoluto y relativo) generadospor la estrategia de sustitución de importaciones, las autoridades costarricenses implemen-taron un programa de desgravación arancelaria entre 1986 y 1994. De hecho, el sistemaproteccionista costarricense se ha reducido en forma apreciable, tanto en términos nomi-nales como efectivos. Así, para 1994, el 90% de las fracciones arancelarias tenían un aran-cel inferior al 20% (Monge y Lizano, Cuadros 1 y 2, pp. 105-107, op. cit.).

A principios de los años noventa surgen modificaciones importantes al régimende incentivos a las exportaciones no tradicionales, especialmente en el caso de los CATs ydel régimen de admisión temporal. En primer lugar se otorgan nuevos CATs, pero por mon-tos inferiores al 15% y hasta 1996. En segundo lugar, desde el 2 de diciembre de 1992, lasautoridades costarricenses lograron negociar con el sector exportador dos ajustes alternati-


vos al sistema de CATs, a saber: (a) extender el período de goce del CAT hasta 1999 aaquellas empresas que acepten una reducción voluntaria del 30% sobre el valor nominal deeste incentivo, siempre y cuando el CAT original fuera igual o mayor del 15% o (b) imponerun impuesto del 25% sobre el valor nominal del CAT a partir de 1992 y disfrutar de esteincentivo hasta 1996.17 De acuerdo con COMEX, la mayoría de las empresas se acogierona la primera modalidad.

Por otra parte, las autoridades costarricenses han continuado concediendo ex-tensiones de los contratos de exportación y contratos nuevos hasta 1999, pero sin CAT,con el propósito de garantizar la libre importación de insumos y bienes de capital para losprocesos productivos de estas actividades. Finalmente, desde 1997, todas las actividadesde exportación no tradicional a terceros mercados deben pagar el 100% del impuestosobre la renta producto de sus actividades de exportación.

Así, en resumen, actualmente el contrato de exportación garantiza la exonera-ción total de impuestos de importación y nacionales sobre las importaciones de insumos ybienes de capital para el sector exportador no tradicional a terceros mercados, así como elCAT; todo ello hasta 1999. Por ello, a esa fecha, el Gobierno de Costa Rica habrá cumplidocon todas sus obligaciones respecto a los contratos de exportación y, por lo tanto, elimina-do este régimen de incentivos.

Con el fin de garantizar la neutralidad a las empresas exportadoras, una vezconcluidos los contratos de exportación (1996 y 1999, según sea el caso), las autoridadescostarricenses han diseñado dos esquemas de exoneración, uno para las empresas produc-toras de envases y empaques que exporten directamente estos productos a terceros merca-dos (régimen devolutivo) y otro para las demás empresas industriales que exportan la tota-lidad o parte de su producción a terceros países, incluidos los exportadores indirectos (régi-men de perfeccionamiento activo). En el caso de las actividades agrícolas, existe el meca-nismo de exoneración de los impuestos de importación y del de ventas para sus insumosmediante la Ley Nº 7.293. La puesta en práctica de los dos regímenes antes señalados seencuentra en la etapa de implementación, la cual se espera concluir en 1998.18

En cuanto al régimen de Admisión Temporal, la exoneración del impuesto so-bre la renta ha dejado de funcionar a partir de abril de 1992. En materia de políticacambiaria, por otra parte, desde 1984 el Banco Central de Costa Rica decidió ajustar eltipo de cambio en función de los diferenciales entre las tasas de inflación nacional einternacional, mediante el sistema denominado minidevaluaciones (crawling peg). Así,en términos generales, puede afirmarse que la política cambiaria del país ha garantizadoun tipo de cambio realista, empleando para ello como nivel de referencia la paridad delpoder de compra del colón (purchasing power parity). Desde 1992, el Banco Centralliberalizó el mercado cambiario, interviniendo únicamente para alcanzar el tipo de cam-bio deseado, de nuevo guiándose por la paridad del poder de compra, aunque no exclu-sivamente por este indicador.

En síntesis, puede decirse que el segundo programa de incentivos a las expor-taciones no tradicionales costarricenses estuvo compuesto por dos categorías de incenti-vos: (a) directos (apertura, subsidios, crédito) y (b) indirectos (estabilidad macroeconó-mica, política cambiaria realista, estabilidad política). Las características del régimen tam-bién han sido claras: (i) garantizar reglas transparentes durante un determinado períodode tiempo a los inversionistas, nacionales y extranjeros, y (ii) brindar los incentivos a unamplio espectro de actividades, reduciendo así la discriminación que se produjo bajo laLey Nº 5.162 a la hora de otorgar incentivos como el CAT (picking winners). Finalmente,la tendencia en estos regímenes ha sido también clara: (i) eliminar los incentivos al trans-currir del tiempo, y (ii) generalizar ciertos incentivos a todas las actividades productivasdel país; por ejemplo, la retención de divisas.


Otras Políticas de Promoción

Respecto a otras políticas de promoción, cabe señalar que, a contrario sensu delo que sucedió durante el período 1972-1983, desde la puesta en marcha del proceso deapertura económica, los exportadores costarricenses han tenido acceso a líneas de créditoespeciales por medio de fondos obtenidos en el extranjero por el Banco Central y puestos adisposición de los bancos comerciales, para financiar tanto capital de trabajo como gastosde inversión. Específicamente, estas líneas de crédito se han otorgado por medio de tresmodalidades: (1) el programa FOPEX (Fondo para el Financiamiento de las Exportaciones)creado en 1983 para capital de trabajo; (2) el programa FODEIN (Fondo de DesarrolloIndustrial) para proyectos de inversión, los cuales contaron con recursos provenientes delBanco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo; y (3) líneas de crédito otorgadascon fondos de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID),también para proyectos de inversión (Camacho [1996]).19

Es importante destacar que si bien estos recursos contaron con tasas de interéspreferenciales, éstas siempre fueron positivas en términos reales. Además, lo valioso deestos programas de financiamiento fue la disponibilidad de crédito para las actividades deexportación, a mediano plazo y en colones, es decir, en moneda local.

Adicionalmente, en el sistema financiero costarricense, se tomaron medidas ten-dientes a mejorar la asignación de los recursos financieros, tales como la eliminación de losdenominados “topes de cartera”, por los cuales el Banco Central obligaba a los bancoscomerciales a mantener una estructura de cartera, según criterios previamente definidospor el ente emisor, los cuales no necesariamente estaban de acuerdo con las diferentesrentabilidades en la colocación de fondos prestables (Corrales y Monge [1990a]).

Como parte del segundo programa de promoción de exportaciones de CostaRica, se desarrollaron algunos programas con el apoyo de la USAID para la creación de loque podría denominarse una cultura de exportación.20 Al analizar los programas de laUSAID en Costa Rica en materia de política comercial, Camacho [1996] encuentra que elobjetivo fue promover la diversificación de la producción y las exportaciones costarricen-ses, tanto para el mercado interno como el internacional, mediante el empleo de diferen-tes instrumentos. Así, en apoyo a las políticas de las autoridades costarricenses y bajoestrecha coordinación con éstas, la USAID colaboró en financiar la implementación deuna serie de programas de fomento a las exportaciones, entre los que se destacan por suimpacto, la creación de la Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE) yel establecimiento de algunas líneas de crédito.

Respecto a las líneas de crédito, fueron implementados tres importantes progra-mas en Costa Rica, todos ellos a través de CINDE: (1) reactivación agrícola e industrial (AIR,en inglés); (2) proyecto para mejorar la productividad del sector productivo (PSP, en inglés),y (3) Corporación Privada de Inversiones (PIC, en inglés).

El AIR tuvo como propósito el facilitar recursos a los bancos privados (apenasincipientes en Costa Rica) para conceder crédito a fin de ampliar o mejorar la capacidadproductiva de las actividades de exportación no tradicional. El PSP, por su parte, tuvo comoobjetivo el establecer un programa de crédito integrado para los exportadores no tradicio-nales, el cual incluía asistencia en el manejo administrativo de empresas de exportación yservicios bancarios orientados a la producción de este sector. Finalmente, el PIC consistióen crear una corporación privada de inversiones para proveer servicios financieros, líneasde crédito de mediano y largo plazo, así como financiamiento accionario para inversionistasinteresados en el desarrollo de actividades de exportación (Camacho, op. cit.).

Como ya ha sido señalado con anterioridad, existieron otros programas de apo-yo a las exportaciones ejecutadas también por medio de CINDE, en especial, programas de


capacitación empresarial; adopción de políticas macroeconómicas acordes con el nuevomodelo de apertura económica, mediante la realización de seminarios, investigaciones,divulgación de los resultados de éstas y el programa para mejorar la imagen de Costa Ricaen el exterior como potencial lugar de inversiones extranjeras directas (IED).

Al no existir una significativa oferta exportable en Costa Rica, CINDE debiórealizar estudios de mercado para identificar “nichos” para los productores costarricen-ses. Como promotor de exportaciones, CINDE se concentró en brindar asistencia técnicaa un limitado número de productores en sectores específicos, tanto en el área de produc-ción como de mercadeo. Asimismo, promovió el país como potencial localización paraIED, dedicadas a la exportación a terceros mercados, mediante el establecimiento deoficinas en el exterior.

Sobre este último punto, es importante resaltar la importancia de la IED en eldesarrollo de las exportaciones no tradicionales de Costa Rica.21 En primer lugar, es obvioque desde sus inicios, la economía costarricense ha gozado de flujos de IED, pero lo real-mente importante es diferenciar el tipo de IED atraída durante el proceso de apertura, deaquella atraída durante el período de sustitución de importaciones.

Consecuente con lo anterior, la IED atraída al país antes del proceso de apertura,se caracterizó por ser del tipo enclave o para saltar las barreras al comercio que Costa Ricahabía establecido como parte de su estrategia de sustitución de importaciones. La IEDcomo enclave, genera el problema de que la empresa extranjera no se integra con el restode la economía, es decir, no existe una relación comercial importante entre la firma extran-jera y el resto de actividades productivas. En un segundo caso, la IED que se estableció enCosta Rica como mecanismo para saltarse las barreras al comercio impuestas por éste du-rante el período de sustitución de importaciones, se orientó a producir casi exclusivamentepara el mercado interno y no para el de exportación, por lo que su crecimiento se violimitado al reducido tamaño del mercado local (o centroamericano).

Contrariamente, la IED atraída a Costa Rica durante el período de apertura eco-nómica ha tenido la característica de integrarse con el resto de la economía, en especialaquellas empresas que se establecieron al amparo de los contratos de exportación y no bajoel régimen de zonas francas. Este tipo de IED se ha establecido para producir principalmen-te para el mercado internacional, generando una serie de efectos multiplicadores en laeconomía costarricense, favoreciendo así su crecimiento. Por ejemplo, la capacitación de lamano de obra, la transferencia tecnológica a productores nacionales proveedores de insu-mos, la generación de mayor valor agregado nacional en sus exportaciones y el desarrollode zonas rurales cuando su producción es de origen primario.22 De hecho, la riqueza gene-rada por las nuevas exportaciones agrícolas no tradicionales permitieron a muchas familiascostarricenses de zonas rurales contar con mayor poder adquisitivo e incrementar, por ende,la demanda agregada de productos nacionales, todo lo cual facilitó la reactivación econó-mica de este país (Monge y Lizano [1997]).

En materia de infraestructura, las autoridades costarricenses no desarrollarongrandes obras, excepto la construcción de una carretera en la zona norte del país, la cual seencontraba aislada del resto del territorio y poseía un extraordinario potencial para el culti-vo de productos no tradicionales para la exportación. Además, debe recordarse que duran-te el período 1972-1983, se dio en Costa Rica una gran expansión en el sistema de carre-teras y caminos, así como mejoras en las facilidades portuarias y aeroportuarias, infraes-tructura que pudo ser ampliamente aprovechada por las nuevas actividades productivas.

En síntesis, puede concluirse que el segundo programa de promoción de ex-portaciones de Costa Rica contó con políticas de mayor alcance que el simple otorga-miento de determinados incentivos a los exportadores no tradicionales, como fue el casodel primer programa de promoción implementado en este país entre 1972 y 1983,


en especial, con la existencia de un importante marco institucional (público y privado)para la ejecución de las políticas de promoción.

Compensación del Sesgo Antiexportador

En 1986, el Contrato de Exportación garantizaba un régimen de neutralidad tansolo para un 63% de las actividades de exportación no tradicional en Costa Rica (Monge yCorrales [1988]). Por lo tanto, un número importante de actividades no tradicionales deexportación (37%) poseían una desventaja con respecto a sus competidores en el mercadoexterno. No obstante, gracias a que el proceso de desgravación arancelaria continuó du-rante los años posteriores a 1986, Corrales y Monge [1990b] encuentran que, para 1989,cumplido casi un 70% del proceso programado de reducción de los niveles proteccionistasvigentes en 1986, un 87% de las actividades de exportación no tradicional gozaban de unrégimen de neutralidad. Más aún, si se considera el valor del coeficiente de protecciónefectiva a las exportaciones no tradicionales, cuya distribución de frecuencias se muestraen el Cuadro 4, puede concluirse que el sistema de promoción de exportaciones -contratode exportación- ha ido más allá de un régimen de neutralidad para la mayoría de las activi-dades no tradicionales de exportación de Costa Rica (i.e. coeficiente de subsidio efectivo alesfuerzo exportador mayor a la unidad).

Tal y como se planteó en la introducción, si bien el otorgamiento de un régimende neutralidad es importante para la promoción de las exportaciones, también lo es elgarantizar un régimen de neutralidad ampliada. De los estudios de Monge y Corrales (op.cit.) y Corrales y Monge (op. cit.), se obtiene que, mientras en 1986, 58 subramas indus-triales de 112 estudiadas enfrentaban un sesgo antiexportador relativo (52%), dicho nú-mero se reduce ligeramente a 53 subramas (48%) para 1989 (Cuadro 5). La continuaciónde la apertura unilateral por parte de Costa Rica (proceso de desgravación arancelaria), lacual se mantuvo hasta 1994, ha permitido, sin lugar a dudas, reducir aún más el sesgoantiexportador relativo para varias actividades de exportación no tradicional en este país.23

En resumen, al comparar el primer programa de fomento de las exportaciones yel segundo basado en el contrato de exportación, la desgravación arancelaria y una políticacambiaria realista, puede concluirse que el segundo programa ha garantizado un régimende neutralidad para la gran mayoría de las exportaciones no tradicionales costarricenses, asícomo un régimen de neutralidad ampliada para una significativa cantidad de ellas.

Respuesta de las Exportaciones No tradicionales

Según los resultados de Corrales y Monge [1990a], los incentivos del contratode exportación y el manejo de una política cambiaria adecuada, estimuló fuertemente a losempresarios a incursionar en nuevas actividades de exportación. Asimismo, varios estudioshan demostrado que las políticas de integración a los mercados internacionales generaronimportantes cambios en los flujos del comercio costarricense desde la mitad de la década de1980.24 De hecho, mientras las exportaciones tradicionales crecieron a una tasa del 6,9%anual durante el período comprendido entre 1983 y 1995, las no tradicionales a tercerospaíses lo hicieron a una tasa del 20,3% por año, lo cual refleja la importancia que ha tenidoel programa de promoción de este tipo de exportaciones en Costa Rica (Cuadro 1 y Gráfica1). Consistente con lo anterior, se observa un incremento en la participación de las exporta-ciones no tradicionales a terceros países dentro del total de las exportaciones costarricen-ses, al pasar de un 16,2% en 1983 a un 45,91% en 1995 (Gráfica 2).25

En síntesis, se puede afirmar que, durante el período bajo estudio, el creci-miento de las exportaciones no tradicionales a terceros países fue muy significativo, asícomo la diversificación de las exportaciones totales. Todo lo cual bien puede atribuirse


al éxito del programa de promoción de exportaciones implementado por las autorida-des de este país, como parte integral de un programa más ambicioso de apertura de laeconomía costarricense.

Otro factor que ha favorecido el crecimiento de las exportaciones no tradiciona-les costarricenses durante el período en estudio, ha sido el contar con un régimen de accesopreferencial para ciertos productos al mercado de Estados Unidos, mediante la Iniciativa dela Cuenca del Caribe (CBI, en inglés). De hecho, según Monge y Corrales [1990a], entre1983 y 1988, el mercado estadounidense se convirtió en el principal destino de las expor-taciones no tradicionales de Costa Rica a terceros países (47% versus 58%, respectivamen-te), en parte debido a este trato preferencial. El CBI permitió el libre acceso de nuevosproductos costarricenses al mercado de los Estados Unidos, lo cual antes no era posible,mediante el Sistema Generalizado de Preferencias otorgado por este último país (GSP, eninglés). Dentro de estos productos se incluyen las piñas frescas, chayotes, yuca y otrostubérculos y camarones, todos ellos con un importante peso relativo dentro de las exporta-ciones no tradicionales costarricenses.

No obstante que el CBI y el GSP han constituido un importante estímulo a lasexportaciones no tradicionales de Costa Rica, su peso en el desarrollo de este sector no debesobredimensionarse, toda vez que del total de las exportaciones de este país a los EstadosUnidos, hoy en día más del 50% están fuera de los beneficios del CBI, incluido el azúcar, losalimentos y los textiles (Monge y González [1994]). Además, Clark y Zarilli [1992] demues-tran que el 21% de las exportaciones costarricenses a Estados Unidos, realizadas al amparode la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, están sujetas a barreras no arancelarias.

Al analizar el comportamiento de las empresas exportadoras no tradicionales, Co-rrales y Monge [1990a] encontraron que, en el caso de los productos industriales y maquila,estas empresas podían considerarse antiguas. Es decir, existían antes de la apertura de laeconomía a mitad de los años ochenta, y muchas de ellas exportaban a Centroamérica. Por elcontrario, en el caso de los productos agrícolas, la mayoría de las empresas podían conside-rarse nuevas, establecidas a partir de la apertura económica, con el propósito principal deexportar a terceros mercados. Este último resultado apoya el argumento que por muchosaños se planteó sobre la generación de un sesgo en contra del sector primario, producido porel modelo de sustitución de importaciones. En efecto, Horkan [1996] encuentra que el pro-grama de promoción de exportaciones costarricenses favoreció significativamente el desarro-llo de empresas agrícolas orientadas a la exportación a terceros mercados, al compensar elsesgo antiexportador absoluto y relativo en este tipo de productos, brindando con ello ungran impulso al desarrollo de las zonas rurales costarricenses.

La experiencia adquirida por las empresas industriales al exportar al mercadocentroamericano, les facilitó obtener cierto grado de conocimiento en materia de expor-tación (curva de aprendizaje). No obstante, de acuerdo con los resultados de varias in-vestigaciones (Corrales y Monge, op. cit.; Camacho y González-Vega [1992]; y Monge yLizano [1997]), en todos los casos, estas empresas debieron realizar un importante pro-ceso de reconversión productiva para poder competir exitosamente en los mercados in-ternacionales. La necesidad de reconversión productiva, no sólo fue percibida por losexportadores industriales al tratar de competir en el exterior, sino también en el mercadodoméstico, debido a la reducción de las barreras proteccionistas como parte del procesode apertura unilateral de Costa Rica. Este último resultado, resalta la importancia de laapertura económica (complementada con una política cambiaria realista) como comple-mento de un programa de promoción de exportaciones basado, principalmente, en elotorgamiento de incentivos fiscales temporales.

Los resultados de las exportaciones no tradicionales de Costa Rica durante losúltimos doce años, apoyan las políticas planteadas por Rhee [1986] para el fomento de las


exportaciones. Sin embargo, no todas son buenas noticias: ciertos costos sociales han debi-do ser absorbidos por la sociedad costarricense al implementarse el segundo programa depromoción de exportaciones, en la forma antes descrita. En especial, los costos asociadoscon los sacrificios fiscales y la posposición de políticas para eliminar las causas de las distor-siones, en vez de brindar compensación a los exportadores por la existencia de estas últi-mas. Este tema es discutido en mayor detalle en la siguiente sección.

Los Costos de los Incentivos a las Exportaciones

Desde hace varios años y en especial, cuando las exportaciones no tradiciona-les comenzaron a crecer en forma acelerada -de 1985 en adelante-, las autoridades cos-tarricenses comenzaron a evaluar la necesidad de modificar el sistema de incentivos am-parados al contrato de exportación, principalmente el CAT, debido a su elevado costofiscal. De hecho, tal y como lo señala Alonso [1995], la erogación que representa el CATpara el Gobierno costarricense, ha sido muy significativa, ya que, entre 1983 y 1995, estegasto creció a una tasa promedio anual del 35,4%, lo que contrasta con la tasa de creci-miento anual de las exportaciones no tradicionales a terceros países del 20,3%, duranteel mismo período (Cuadro 1).

Por otra parte, el costo administrativo del esquema de incentivos para las expor-taciones, también ha sido importante en esta economía. Es decir, la necesidad de disponerde recursos humanos y físicos para administrar los contratos de exportación, el régimen deadmisión temporal y el de zonas francas. Además, los sistemas de incentivos como losempleados por Costa Rica, en especial el CAT, tienden a atraer a los buscadores de rentasno directamente productivas, tal y como lo explican los enfoques de la economía políticadesarrollados por Kruger [1974] y Bhagwati [1982] (pp. 988-1001), entre otros.26

Por último, un costo de los incentivos que muchas veces se deja de considerar enevaluaciones de políticas de fomento a las exportaciones, consiste en la posposición de lasreformas estructurales necesarias para garantizar un entorno nacional consistente con unaverdadera integración de la economía a los mercados mundiales. Es decir, si bien es ciertoque el otorgamiento de incentivos compensatorios favorece a las exportaciones, no lo haceen forma gratuita. Así, por ejemplo en Costa Rica, dentro de las reformas aún pendientes sedestacan la desregulación económica, la participación del sector privado para desarrollarobras de infraestructura, la apertura del mercado de servicios y la reforma tributaria.

El problema antes planteado es importante, ya que tarde o temprano los recur-sos fiscales no alcanzan para compensar las distorsiones y, muchas veces, llegado a estepunto, el país no ha realizado aún las reformas para eliminar las causas de tales distorsio-nes. Un ejemplo de ello ha sido el marcado deterioro de las carreteras y caminos, así comolos “embotellamientos” en muelles y aeropuertos debido a falta de nuevas obras. Comodice alguien por ahí, la “jarana siempre sale a la cara!”.27

III. IMPLICACIONES DE LA RONDA URUGUAY PARA LA PROMOCIÓN

DE EXPORTACIONES

En 1990, Costa Rica se incorporó al Acuerdo General de Aranceles y Comercio(GATT) y desde ese entonces su política comercial ha tenido una orientación hacia la aperturacomercial, reduciendo las barreras arancelarias y no arancelarias a los flujos comerciales. Dehecho, este país firma en 1994 el Acuerdo de Marrakesh y se convierte en miembro fundadorde la Organización Mundial de Comercio (OMC). Para evaluar las implicaciones de los acuer-dos emanados de la Ronda Uruguay sobre la política de promoción de exportaciones deCosta Rica, es necesario analizar cada uno de los tres regímenes por separado.


Tal y como fue señalado en secciones anteriores, en el caso del Contrato deExportaciones, dos incentivos son incongruentes con la normativa de la OMC, específi-camente con el Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias, ya que éstos cons-tituyen un subsidio, de acuerdo con la terminología del GATT. Estos incentivos son: elCertificado de Abono Tributario y la exoneración del impuesto sobre la renta (o utilida-des) derivadas de la actividad exportadora. Conscientes de este problema, las autorida-des costarricenses han acordado con la OMC la eliminación de los CATs, así como de loscontratos de exportación (y por ende de la exoneración del impuesto sobre la renta) amás tardar en 1999. Con ello, el país contaría sólo con dos regímenes de incentivos:zonas francas y maquila (drawback).

De acuerdo con el informe de la OMC sobre la política comercial de Costa Rica(WTO [1995]), los incentivos otorgados mediante el régimen de Zonas Francas están aderecho con el Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias. Además, si bien esterégimen otorga exoneración del impuesto sobre la renta a las actividades que operan bajosu esquema, se considera que tal incentivo está relacionado con la atracción de inversionesy por ende no contradice la normativa del acuerdo sobre subsidios del GATT. Apreciaciónque parece tener asidero en la OMC, ya que muchos países utilizan este tipo de incentivopara promover la inversión extranjera directa.

Por último, debido a que el régimen de maquila no otorga subsidios directos a lasexportaciones, ni exoneración del impuesto sobre la renta, este sistema de promoción deexportaciones está a derecho con la normativa de la OMC.

Como es de esperar, ante la pronta eliminación de los contratos de exporta-ción, muchas empresas amparadas actualmente a este régimen se están trasladando alrégimen de zonas francas, atraidas por el incentivo de exoneración del impuesto sobre larenta. Este fenómeno no sería un mayor problema a no ser por la falta de integración queexiste entre las empresas que operan en zonas francas y el resto del sector productivonacional. Por tal motivo, sería recomendable que las autoridades costarricenses adoptentres políticas complementarias:

• Continuar con la apertura unilateral de la economía, mediante laeliminación de los impuestos y barreras no arancelarias sobre lasimportaciones y exportaciones,

• Realizar una reforma tributaria que permita llevar a cabo la aperturaunilateral, ya que muchas veces, ésta se imposibilita debido a laimportancia de los impuestos al comercio en los ingresos fiscales, y

• Promover las exportaciones costarricenses mediante el mejoramiento delentorno económico para las actividades productivas y la competitividad delpaís (mejor infraestructura, desregulación económica, procedimientosaduaneros claros y transparentes, apoyo a la innovación tecnológica, entreotros), en lugar de establecer regímenes especiales de incentivos.

IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Las principales conclusiones que se derivan de este trabajo son las siguientes:

• Mediante la creación de una entidad encargada de promover las exportacio-nes no tradicionales (CENPRO), el establecimiento de incentivos directos a estas activida-des e importantes mejoras en su infraestructura, Costa Rica logró incrementar ligeramentesus exportaciones no tradicionales durante el primer programa de promoción, aunque no losuficiente para alcanzar la diversificación de sus ingresos externos y mantener un ritmosostenido de crecimiento en los flujos de exportación no tradicional.


• La existencia de políticas inconsistentes con el objetivo del crecimiento de lasexportaciones no tradicionales (policy failure), en especial, la excesiva protección a las activi-dades sustitutivas de importaciones, la sobrevaluación de la moneda, la existencia de impues-tos a ciertos productos de exportación y la falta de facilidades crediticias, crearon un sesgoantiexportador muy fuerte en Costa Rica durante el período 1962-83. Así, ni el régimen deneutralidad ni el de neutralidad ampliada pudo ser alcanzado durante dicho período.

• Con el segundo programa de promoción, las exportaciones costarricenseshan podido crecer en forma sostenida desde 1984, lográndose además una amplia diversi-ficación del sector exportador. Este resultado se debe a la adopción de un conjunto depolíticas que, por una parte, han tratado de eliminar los principales componentes del sesgoantiexportador (ej. reducción del proteccionismo, eliminación de impuestos sobre las ven-tas al exterior y tipo de cambio realista), y por otra, han hecho frente a los problemas deíndole estructural de esta economía (ej. falta de un marco institucional apropiado, facilida-des crediticias e infraestructura adecuada). Aquí conviene resaltar los valiosos esfuerzos delCENPRO y CINDE en el desarrollo de mercados de exportación, apoyo a sectores produc-tivos, simplificación de trámites burocráticos (ventanilla única para los exportadores) y pro-moción de inversión extranjera orientada a la exportación.

• Si bien el segundo programa de promoción de exportaciones ha sido exitosoen promoverlas y en diversificar las fuentes de divisas para la economía costarricense, hatenido un costo fiscal muy alto, al tiempo que ha permitido la posposición de reformasestructurales importantes. Por ejemplo, la falta de inversión en obras de infraestructura conla participación del sector privado, en áreas vitales como las carreteras y caminos, así comoen nuevos y modernos puertos y aeropuertos.

Las principales recomendaciones que surgen de este trabajo son las siguientes:

• El diseño de un programa de promoción de exportaciones eficiente, requieredel diagnóstico objetivo de las restricciones al esfuerzo exportador, clasificando sus causasu orígenes en dos categorías, a saber: (a) cuellos de botella causados por el propio subde-sarrollo y (b) fracasos de política. Sólo con base en tal diagnóstico, es posible diseñar laspolíticas apropiadas para la eliminación de tales distorsiones, así como el marco institucio-nal que se requiere para su implementación.

• El establecimiento de un marco institucional eficiente y el diseño e implemen-tación de programas de apoyo e incentivos al sector exportador en un contexto de aperturaeconómica, donde participen activamente y en forma coordinada tanto el sector públicocomo el privado, constituye quizás la lección más importante (best practice) de la experien-cia costarricense en materia de promoción de exportaciones.

• Debe tenerse claro que toda barrera en contra de las importaciones (arance-laria o no arancelaria) implica un desincentivo al esfuerzo exportador. Por ello, la aperturaunilateral (eliminación del proteccionismo) constituye uno de los principales componentesde cualquier esquema exitoso de promoción de exportaciones.

• Una política cambiaria realista también constituye parte del paquete de in-centivos dentro de la promoción de las exportaciones. La existencia de una política cambia-ria contraria a la apertura económica (sobrevaluación de la moneda) resta competitividad alesfuerzo exportador, ya que se constituye en un impuesto implícito sobre este sector.


• El establecimiento de subsidios compensatorios a las exportaciones, tipo CAT,si bien favorece a este sector al reducir o eliminar el sesgo antiexportador relativo, poseedos tipos de costos importantes para el resto de la ciudadanía, a saber: el costo de oportu-nidad de los recursos fiscales, los cuales reducen las posibilidades de inversión en educa-ción, infraestructura y salud, que sí mejoran la competitividad del país, y el otorgamientode subsidios pospone reformas estructurales importantes, como eliminación de excesivostrámites burocráticos y otras ineficiencias del sector público, así como la modernización dela infraestructura del país. La experiencia costarricense muestra que las importantes restric-ciones que enfrentaba el sector exportador hace años, están aún presentes en su economíadebido a que no ha existido la presión necesaria por parte del sector productivo para sueliminación (v.g. mejoras en las obras de infraestructura).


Notas

1 Véase Jung y Marshall ([1985] pp. 1-12)

, Corrales y Monge [1990a], Camacho y González [1992], Monge y González [1994],Altenburg y Nuhn [1995], así como Monge y Lizano [1997].

2 Costa Rica es una economía pequeña ya que no posee poder monopolístico omonoposonístico en los mercados mundiales; como país es un tomador de precios, tantocuando exporta como cuando importa. Así, este país no tiene poder para afectar los preciosinternacionales ni para alterar, por medio de su política comercial, sus términos internacionalesde intercambio.

3 Si bien el adherirse al MCCA significó para Costa Rica una ampliación de mercado,éste siempre ha representado una fracción pequeña dentro del total de ventas del sectorindustrial costarricense (i.e., menos del 15%).

4 En lo que resta del documento el término mercado local o empresas locales, se referiráa aquellas empresas establecidas en Costa Rica, cuya producción tiene por destino,principalmente, el mercado interno y el resto de Centroamérica. Por ello, el término tercerospaíses es aplicable a cualquier mercado fuera de Centroamérica.

5 Para una amplia exposición de esta metodología y su aplicación al caso costarricense,véase Monge y González ([1994] pp. 64-79, 88-92, y 103-115).

6 Por un aspecto netamente metodológico, las estimaciones de las proteccionesefectivas de las actividades sustitutivas de importaciones realizadas por Taylor, tienden amostrar valores subestimados, por lo cual el sesgo antiexportador relativo, tanto para 1980como para 1982, también tiende a estar subestimado. Por ello, dichos valores debenconsiderarse como límites inferiores de los valores reales.

7 Cabe aclarar que las cifras mostradas en el Cuadro 1 están en dólares corrientes, porlo que la inflación reportada en ellas no ha sido eliminada. Esto es, la tasa real de crecimientode estas exportaciones es aún menor a la indicada.

8 Estos regímenes se explican con detalle más adelante en el documento.9 Hoy en día, sólo la primera de estas divisiones continúa en operación dentro de CINDE.10 Debido a problemas de índole presupuestario, CINDE debió cerrar todas sus oficinas

en el exterior, excepto la de Nueva York.11 Para una descripción detallada de estos regímenes de incentivos, véase Corrales [1992].12 Cabe aclarar que estos incentivos, excepto el CAT, también se otorgaron a empresas

suplidoras de insumos a las actividades de exportación, tales como envases y empaques,bajo la modalidad de Contrato de Exportación Indirecto.

13 Los CATs representaron un monto equivalente al 10% del total de las exportacionesno tradicionales realizadas por las firmas de la muestra del estudio de Monge y Lizano, todavez que algunos productos no clasificaban para obtener este incentivo, debido a que suvalor agregado nacional era inferior al 35% que se requería para tal efecto.

14 Para una evaluación detallada del programa de zonas francas en Costa Rica, véaseCENPRO [1996].


15 Conviene aclarar que las cifras del Cuadro 3 no coinciden con aquellas de la columna6 del Cuadro 1, ya que en este último se reportan como parte de las exportaciones notradicionales, sólo el valor agregado de las exportaciones amparadas al régimen de zonasfrancas y admisión temporal; en tanto, en el caso del Cuadro 3, se reportan los valores FOBde las exportaciones amparadas a ambos regímenes. Problemas relacionados con ladisponibilidad de datos y a deficiencias metodológicas en años anteriores, imposibilitantener estas cifras para años anteriores a 1992.

16 De hecho, si la empresa califica (como lo ha sido en el caso reciente de INTEL), suspropias instalaciones pueden considerarse como una zona franca y operar igual que unparque industrial.

17 Este fue también un compromiso adquirido por Costa Rica en el Acuerdo sobreAgricultura del GATT, en abril de 1994, al igual que lo fue la eliminación de la exoneracióndel impuesto sobre la renta dentro de 10 años, a partir de 1995.

18 Para una justificación amplia de estos regímenes, véase Alonso [1995].

19 Si bien el FODEIN existió desde finales de los años setenta, éste se utilizaba parafinanciar industrias sustitutivas de importaciones. No fue sino hasta 1984, que su objetivose cambió para financiar actividades de exportación no tradicional.

20 Para un análisis detallado de estos programas, véase Camacho [1996] y Loría [1996].

21 Es decir, aquella inversión cuyo objetivo es adquirir una participación duradera yefectiva en la dirección de una empresa establecida en una economía diferente a la delinversionista. Este concepto no se refiere a inversión en cartera o portafolio, sino a la inversiónpermanente, la cual contribuye en forma significativa a la formación de capital, innovacióntecnológica y generación de empleo en el país huésped (Manual de Balanza de Pagos delFondo Monetario Internacional).

22 Para un análisis detallado de estos resultados, véase Céspedes y Jiménez [1994], asícomo Monge y Lizano [1997].

23 Desafortunadamente no existen estimaciones sobre los sesgos antiexportadoresdespués de 1989.

24 Para un análisis más amplio sobre este tema, ver Monge y Lizano [1997].

25 Este porcentaje está subvaluado, ya que el monto de las exportaciones de maquila yzonas francas reportadas en el Cuadro 1 incluye sólo su valor agregado, mientras en el casode las exportaciones tradicionales se incluye el valor FOB.

26 Las actividades buscadoras de rentas, no directamente productivas (DUP), se definencomo formas de obtener utilidades (i.e. rentas) por medio de acciones cuyo primer impactoes improductivo, en el sentido de que generan rentas pecuniarias, pero no producen bieneso servicios que entren en una función de utilidad convencional o insumos que se utilicen enla producción de bienes y servicios (Bhagwati, [1982 y 1991]). El costo de algunas actividadesDUP para Costa Rica fue medido por Monge [1994]. El límite superior de este costo fueequivalente al 21% del PBI de este país en 1986 y a un 18% en 1992.

27 Para una exposición amplia del tipo de reformas requeridas en Costa Rica, parte delas cuales aún no se han realizado y que restan competitividad al sector exportador, véaseLizano [1988 y 1990] y Monge y Lizano [1997].


lanoicidarTnóicatropxE lanoicidarT-oNnóicatropxE selatoTsenoicatropxE

oñA lartneCacirémA sodacreMsorecreT

senollim$SU % senollim$SU % senollim$SU % senollim$SU %

5691 9,38 0,57 7,61 9,41 3,11 1,01 9,111 0,001

8691 9,711 0,96 1,73 7,12 8,51 3,9 8,071 0,001

9691 7,231 8,96 8,93 9,02 5,71 2,9 0,091 0,001

0791 2,261 2,07 6,05 9,12 3,81 9,7 1,132 0,001

1791 5,941 3,66 5,25 3,32 4,32 4,01 4,522 0,001

2791 0,002 2,17 2,75 4,02 7,32 4,8 9,082 0,001

3791 4,152 2,57 6,76 2,02 5,51 6,4 5,433 0,001

4791 3,672 7,26 3,111 3,52 8,25 0,21 4,044 0,001

5791 6,203 3,16 8,511 5,32 2,57 2,51 6,394 0,001

6791 6,173 7,26 3,341 2,42 0,87 2,31 9,295 0,001

7791 7,155 6,66 8,381 2,22 8,29 2,11 3,828 0,001

8791 1,435 7,46 2,591 6,32 8,69 7,11 1,628 0,001

9791 8,416 8,56 8,471 7,81 7,441 5,51 3,439 0,001

0891 0,185 0,85 3,072 0,72 4,051 0,51 7,100.1 0,001

1891 1,995 4,95 0,832 6,32 0,171 0,71 1,800.1 0,001

2891 0,545 6,26 1,761 2,91 3,851 2,81 4,078 0,001

3891 7,235 1,16 1,891 7,22 7,141 2,61 5,278 0,001

4891 7,406 1,06 9,291 2,91 8,802 7,02 4,600.1 0,001

5891 0,106 6,16 5,341 7,41 4,132 7,32 9,579 0,001

6891 0,496 9,16 5,001 0,9 0,623 1,92 5,021.1 0,001

7891 9,346 6,55 3,901 4,9 1,504 0,53 3,851.1 0,001

8891 4,706 8,84 8,921 4,01 5,805 8,04 7,542.1 0,001

9891 5,936 2,54 1,441 2,01 0,136 6,44 6,414.1 0,001

0991 5,536 9,34 6,431 3,9 0,876 8,64 1,844.1 0,001

1991 7,457 2,74 7,771 1,11 2,566 6,14 6,795.1 0,001

2991 6,797 1,34 3,841 0,8 2,509 9,84 1,158.1 0,001

3991 1,258 4,24 8,762 3,31 6,888 2,44 5,800.2 0,001

4991 1,849 6,04 1,882 3,21 8,990.1 1,74 0,633.2 0,001

5991 0,091.1 9,14 8,743 2,21 6,403.1 9,54 4,248.2 0,001

.sosneCysacitsídatsEedlareneGnóicceriD;aciRatsoCedlartneCocnaB:etneuF

COSTA RICA: EXPORTACIONES SEGÚN CATEGORÍA Y DESTINO

(cifras en millones de US$)

Cuadro 1


GRÁFICA 1

COSTA RICA: EXPORTACIONES NO TRADICIONALES A TERCEROS PAÍSES

1965-1995

1.400

1.200

1.000

800

600

0

400

200

1965

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1995

1993

Años

Mill

ones

US$

Nota: Se entiende por terceros países aquellos fuera de los de Centroamérica.Fuente: Cuadro 1.

GRÁFICA 2

COSTA RICA: PARTICIPACIÓN DE LAS EXPORTACIONES NO TRADICIONALES

A TERCEROS PAÍSES DENTRO DEL TOTAL DE EXPORTACIONES

50%

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

1965

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

Años

Fuente: Elaboración con base en cifras del Cuadro 1.


Cuadro 2

COSTA RICA: INCENTIVOS A LAS EXPORTACIONES SEGÚN RÉGIMEN DE FOMENTO

NEMIGER SOICIFENEB

lednóicarenoxEaledotseupmi

atner

ednóicarenoxEalaselecnara

nóicatropmi

ednóicarenoxEasogracsortonóicatropmial

odacifitreConobAedoiratubirT

soicifenebsortO

edotartnoCnóicatropxE

etnemacinUsalarap

euqsaserpmesolednazog

setnasoicifenebedlirbaed3led

2991 .1

nunúges,ISlaotnemalger

otcefe .

nunúges,ISlaotnemalger

otcefe .

etnemacinUsalarap

saserpmeotartnocnoc

ednóicatropxe13ledsetnaerbmeicided

.2991ed 2

ON

nóisimdAlaropmeT

ON

ednóisnepsuSedesalcadotarapsotubirt

saícnacremlasadanitsed

.roiretxe

ednóisnepsuSsolsodot

arapsogracsaícnacrem

lasadanitsed.roiretxe

ON ON

sanoZsacnarF

salarap,ISeuqsaserpmeleojabnareponúges,nemigér

edsanozollorrased

.ovitaler

salarap,ISsaserpme

sarodallorrased.setnetsixe

salarap,ONsaveun

saserpmesarodallorrased

seuqraped.selairtsudni

sodotarap,ISnoc,seneibsol

ednóicpecxesol,solucíhev

nátseeuqalnesodinifed

.yel

sodotarap,ISnoc,seneibsol

ednóicpecxesol,solucíhev

nátseeuqalnesodinifed

.yel

ON

ednóicnexE-satnevedotseupmi

.omusnocylednóicnexE-

lairotirretotseupmilaotseupmiledy

.seneibedosapsartednóicnexE-

salerbossotubirt.roiretxelasasemer

ednóicnexE-setnetapysotubirt

.selapicinumyojenamerbiL-

sasividedaicneneted%51-

erbosnóicacifinobodagapotnomle

salasoiralasedsadacibusaserpmeronemedsanozne.ovitalerollorrased

1 .6991ederbutcoed13leóripxeoicifeneblE2 .9991atsahoicifenebeserazognárdop,TACedsejatnecropsoveunsolanajocaeseuqsaserpmesaL

y3927atneRalerbosotseupmIledyeL,5596ocilbúProtceSledoreicnaniFoirbiliuqElearapyeL:etneuF.0127sacnarFsanoZedyeLal


Cuadro 3

sovitnecniedsenemígeR 2991 3991 4991 5991 6991

nóicatropxEedotartnoC.a /1 3,577 3,976 5,098 5,630.1 0,791.1

%8,06 %2,74 %8,35 %3,35 %8,35

laropmeTnóisimdA.b 1,662 1,584 8,024 2,574 5,583

%9,02 %7,33 %4,52 %4,42 %3,71

acnarFanoZ.c 1,432 5,372 4,343 1,434 0,346

%4,81 %0,91 %8,02 %3,22 %9,82

nóicatropxEedBOFrolaVlatoT 5,572.1 9,734.1 7,456.1 8,549.1 5,522.2

COSTA RICA: VALOR FOB DE LAS EXPORTACIONES NO TRADICIONALES

A TERCEROS PAÍSES SEGÚN RÉGIMEN DE INCENTIVOS(cifras en millones de US$)

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

1992 1993 1994 1995 1996

Años

COSTA RICA: EXPORTACIONES NO TRADICIONALES A TERCEROS MERCADOS

Cont. Exp.

Ad. Temp.

Z. Franca

1/ Estimación del autor.Fuente: Elaboración propia con base en cifras de la Dirección General de Estadísticas y Censos, BancoCentral de Costa Rica y Procomer.


Cuadro 4

olavretnI nóicatropxEalaovitcefEoidisbuS

6891 % 9891 %

99,0a00,0 71 %3,51 41 %6,21

00,1 0 %0,0 1 %9,0

02,1a00,1 92 %1,62 03 %0,72

06,1a12,1 84 %2,34 94 %1,44

00,2a16,1 8 %2,7 8 %2,7

00,4a10,2 8 %2,7 8 %2,7

sámy10,4 1 %9,0 1 %9,0

edsedadivitcalatoT nóicatropxe 111 %0,001 111 %0,001

/1 edotartnocledsovitnecnisámedsolsodot,TACledsámeda,eyulcniovitcefeoidisbusedetneicifeoclE.senoicatropxe

.]b0991[egnoMyselarroCed3.81ordauCledsarficneesabnocaiporpnóicarobalE:etneuF

COSTA RICA: DISTRIBUCIÓN DE FRECUENCIAS DE LOS COEFICIENTES DE SUBSIDIO EFECTIVO

DE LAS EXPORTACIONES NO TRADICIONALES A TERCEROS PRODUCTOS 1/

UIICaledsenoisiviD latoTogsesnocserotceS

ovitalerrodatropxeitna

samarbus /1 6891 9891

lanoicidartonnóiccudorP

soirauceporgasotcudorP.11 11 1 0

ocabatysadibeb,soicitnemilasotcudorP.13 61 8 8

ritsevedsadnerp,oreuc,selitxeT.23 12 11 41

aredamedsotcudorp,aredaM.33 01 6 4

satnerpmielepapedsotcudorp,lepaP.43 7 5 5

socimíuqsotcudorP.53 91 21 01

socilátemonselarenimsotcudorP.63 3 2 2

sacisábsacilátemsairtsudnI.73 1 1 1

opiuqeyairaniuqam,socilátemsotcudorP.83 02 01 8

sarerutcafunamsairtsudnisartO.93 4 2 1

artseumaledlatoT 211 85 35

/1 .sesíapsorecretanoratropxeeuq)UIICaledsotigíd8a(samarbussaleyulcniolóS.]b0991[egnoMyselarroCed4.81ordauCledsarficneesabnocaiporpnóicarobalE:etneuF

COSTA RICA: ACTIVIDADES CON SEGO RELATIVO EN CONTRA DE LAS EXPORTACIONES

SEGÚN DIVISIÓN DE LA CIIU, 1986 Y 1989

Cuadro 5


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Jorge Máttar *

Promoción de las Exportaciones en México

* con la colaboración de Jesús Santamaría

Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL. México D.F., México

En el presente artículo se efectúa una revisión de los principales programas e instrumentos parala promoción de exportaciones no petroleras en México. Se presentan y discuten los apoyos financieros,fiscales, tecnológicos, de información, y capacitación, entre otros. Se destaca que desde mediadosde los años ochenta, cuando el país ingresó al GATT y abrió su cuenta comercial de maneraunilateral, prácticamente dejaron de funcionar los esquemas de financiamiento preferencial, y,en general, desaparecieron los subsidios de los programas de fomento. Toda la política económicase volcó a favorecer el crecimiento de las exportaciones a través de acciones (sin subsidios) en todoslos niveles de la acción gubernamental y en conjunto con el sector privado, lo que efectivamentecontribuyó al dinamismo de las ventas externas pero también acarreó un incremento notable enla tasa de crecimiento de las importaciones. La principal conclusión del trabajo es que en Méxicoexiste un amplio y diversificado marco e infraestructura de apoyos gubernamentales que contribuyenal desarrollo de las exportaciones. Sin embargo, se sostiene que las estrategias de las empresastransnacionales instaladas en el país y las expectativas generadas luego de la operación del Tratadode Libre Comercio de América del Norte, son dos causas fundamentales del auge exportadorexperimentado en esta década, que ha colocado al país como el décimo en el mundo y el primeroen América Latina, con el 30% de las exportaciones de la región.

I. INTRODUCCIÓN

A partir de la apertura económica emprendida a mediados de los años ochenta,la economía mexicana ha experimentado un auge exportador sin precedentes. Entre 1991y 1997 las exportaciones de bienes pasaron de menos de US$43.000 millones a más deUS$110.000 millones (véase el Cuadro 1), con lo que su participación en el producto brutointerno (PBI) se elevó de menos de 20% a principios de los años noventa a cerca de 30%en 1997.1 Este dinamismo ha sido liderado por la industria manufacturera, cuyas exporta-ciones se triplicaron en el mismo período; su participación en el total exportado ascendió a86% en 1997, marcando un claro contraste con la situación de principios de los años ochenta,cuando ese porcentaje era absorbido por el petróleo.

Resumen


NOICATROPXE

0991 1991 2991 3991 4991 5991

LATOT 117.04 886.24 691.64 688.15 288.06 379.08

sarodaliuqaM 378.31 338.51 086.81 358.12 962.62 487.03

sarodaliuqaMoN 838.62 558.62 615.72 330.03 316.43 981.05

lairotcesnóicubirtsiDarutlucivliSyarutlucirgA 127.1 778.1 976.1 169.1 122.2 575.3

acsePyazaC,arutlucipA,aíredanaG 244 694 334 455 754 128

savitcartxEsairtsudnI 835.9 218.7 677.7 467.6 499.6 393.8

sarerutcafunaMsairtsudnI 831.51 305.23 703.63 816.24 902.15 481.86

NOICATROPMI

0991 1991 2991 3991 4991 5991

LATOT 395.14 669.94 921.26 763.56 643.97 593.37

sarodaliuqaM 123.01 287.11 739.31 344.61 664.02 585.62

sarodaliuqaMoN 272.13 481.83 291.84 429.84 088.85 018.64

lairotcesnóicubirtsiDarutlucivliSyarutlucirgA 038.1 786.1 204.2 423.2 399.2 533.2

acsePyazaC,arutlucipA,aíredanaG 142 344 654 903 873 651

savitcartxEsairtsudnI 983 683 025 093 834 816

sarerutcafunaMsairtsudnI 218.82 054.74 357.85 443.26 835.57 682.07

ODLAS

0991 1991 2991 3991 4991 5991

LATOT 288- 872.7- 339.51- 184.31- 464.81- 875.7

sarodaliuqaM 255.3 150.4 347.4 014.5 308.5 991.4

sarodaliuqaMoN 434.4- 923.11- 676.02- 198.81- 762.42- 973.3

lairotcesnóicubirtsiDarutlucivliSyarutlucirgA 901- 091 327- 363- 277- 042.1

acsePyazaC,arutlucipA,aíredanaG 102 35 32- 542 97 466

savitcartxEsairtsudnI 941.9 624.7 652.7 473.6 655.6 577.7

sarerutcafunaMsairtsudnI 476.31- 749.41- 644.22- 627.91- 923.42- 201.2-

5991ederbmeitpesasarficneesabnocsaiporpsenoicamitsE/e.soremúnsoirav,ocixéMedroiretxEoicremoCledsacitsídatsE.IGENIednóicamrofninocodarobalE:etneuF

Cuadro 1

EVOLUCIÓN DEL COMERCIO EXTERIOR DE MÉXICO, 1990-1995(Millones de dólares)


A diferencia del pasado, actualmente el sector exportador gravita con intensidaden la actividad económica nacional, lo cual, en la difícil coyuntura económica del país despuésde la devaluación del peso en diciembre de 1994, atenuó el efecto del derrumbe de la de-manda interna sobre la producción. El auge exportador ha sido un proceso complejo y nopuede concluirse que comprende a la industria en su totalidad. Existen importantes diferen-cias en el desempeño comercial, según sectores y tamaños de empresa, y las exportacionesestán concentradas en pocos productos, mercados y empresas. Diez grupos de bienes expli-can más de la mitad del total exportado, Estados Unidos absorbe el 80% de las ventas exter-nas y se calcula que menos de 300 empresas realizan el 70% de las exportaciones.

Por otro lado, con la notable excepción de 1995, el dinamismo de las exportacionesha sido acompañado por uno también muy elevado de las importaciones que, gracias a larapidez de la apertura comercial, compiten vigorosamente con la producción nacional. En laproducción local menos competitiva ello ha provocado un proceso de desustitución de importa-ciones que, junto con el lento dinamismo de la demanda interna, ha incidido en la reestructura-ción de la industria, que ha visto declinar aquellos sectores que no han podido unirse al éxitoexportador ni enfrentar con éxito la competencia internacional en el propio mercado interno.

A partir de 1995 y principalmente gracias a la competitividad precio ganada por ladevaluación de más de 50% del peso, el fenómeno exportador ha sido generalizado en laindustria, pues todas las divisiones han incrementado significativamente sus ventas externas(véanse los Cuadros 2 al 4). Cabe apuntar también el importante aumento en el número deempresas exportadoras, lo cual estaría indicando que, antes de la devaluación de 1994, habíanumerosas empresas “en el margen” de penetrar exitosamente el mercado mundial.2 El man-tenimiento de un tipo de cambio competitivo en el trienio reciente se ha conjugado con ladepresión del consumo interno para motivar aún mas a las empresas a colocar su producciónen el exterior (CEPAL [1996 y 1997a]).

El alto dinamismo de las importaciones de bienes intermedios y de capital realiza-das por empresas exportadoras, ilustra de manera indirecta la escasa articulación de éstas conel resto del aparato productivo, por lo que el impacto de la actividad exportadora sobre elresto de la economía es relativamente pequeño. En otras palabras, buena parte de la deman-da de insumos, bienes de capital y servicios que deriva de la dinámica exportadora, se trans-fiere al exterior, lo cual significa además una entrada neta de divisas menor a la que prevale-cería con un mayor nivel de integración nacional.

El presente artículo hace un recuento de los programas e instrumentos para pro-mover las exportaciones no petroleras, directas e indirectas. Existe en el país una ampliadiversidad de programas e instrumentos de fomento a la exportación. Se revisan los másrelevantes en términos de su contribución a la dinámica exportadora y en lo que se refiere anúmero de empresas y monto de los apoyos; así, se incluyen los esquemas financieros, fisca-les, de apoyo tecnológico, capacitación y organización empresarial.

El resultado principal de esta investigación es la hipótesis de que los programasde fomento de las exportaciones contribuyen a la importante dinámica de las ventasexternas en el pasado reciente, pero las causas fundamentales de ésta se encuentran enotro lugar. De un lado, se plantea que la estrategia de las empresas transnacionales confiliales en México (incluida en forma notable la industria maquiladora) es determinantepara explicar dicho fenómeno. Esta estrategia proviene de las matrices y encuentra unmarco de política macroeconómico y un conjunto de programas a nivel meso y microsectorial que se acomodan o adecuan a tal estrategia. El dinamismo de las exportacionesautomotrices, de autopartes, químicas, electrónicas, en que abunda el capital extranjero,apoya esta hipótesis. De otro lado, se sostiene que el Tratado de Libre Comercio deAmérica del Norte (TLCAN) constituye un elemento central en el fuerte crecimiento delas exportaciones en la presente década que se expresó, tres años antes de su entrada enoperación en enero de 1994, en la ejecución de importantes proyectos de inversión orien-tados a la exportación, principalmente de empresas medianas y grandes.


Cuadro 2

MÉXICO. COMERCIO EXTERIOR DE MANUFACTURAS, 1990-1997(Millones de dólares)

0991 1991 2991 3991 4991 5991 6991 /a7991

senoicatropxE 068.41 703.23 961.63 005.24 570.15 383.76 410.18 406.06

ocabatysadibeb,sotnemilA 590.1 124.1 563.1 095.1 698.1 925.2 039.2 311.2

oreucled.dnieritsevedsolucítra,selitxeT 236 410.2 713.2 077.2 652.3 998.4 933.6 067.5

aredamaledairtsudnI 761 344 994 475 685 026 168 807

lairotide.dnieatnerpmi,lepaP 302 226 556 266 265 278 598 976

oelórtepledsodavireD 298 346 426 917 545 356 466 414

acimíuqorteP 192 952 362 412 362 043 742 361

acimíuQ 976.1 021.2 892.2 443.2 657.2 279.3 110.4 200.3

ohcuacedysocitsálpsotcudorP 421 796 497 500.1 460.1 812.1 614.1 031.1

socilátemonselarenim.dorpsortoed.baF 525 638 919 521.1 512.1 404.1 817.1 343.1

aigrurediS 129 162.1 541.1 993.1 535.1 880.3 580.3 064.2

aigrulatemoreniM 369 728 929 420.1 580.1 108.1 507.1 990.1

opiuqeyairaniuqam,socilátem.dorP 142.7 364.02 217.32 253.82 423.53 186.44 637.55 746.04

sarerutcafunamsairtsudnisartO 721 107 946 227 989 803.1 604.1 580.1

senoicatropmI 325.82 769.64 532.85 075.16 524.47 005.76 831.18 964.36

ocabatysadibeb,sotnemilA 976.2 536.2 633.3 653.3 989.3 616.2 611.3 732.2

oreucled.dnieritsevedsolucítra,selitxeT 840.1 732.2 320.3 525.3 761.4 816.3 306.4 448.3

aredamaledairtsudnI 471 824 155 175 596 053 093 082

lairotide.dnieatnerpmi,lepaP 160.1 218.1 981.2 663.2 930.3 998.2 788.2 580.2

oelórtepledsodavireD 260.1 533.1 854.1 863.1 572.1 342.1 626.1 454.1

acimíuqorteP 913 084 315 006 857 029 249 587

acimíuQ 877.2 596.3 314.4 558.4 818.5 125.5 488.6 082.5

ohcuacedysocitsálpsotcudorP 487 435.2 351.3 404.3 279.3 751.4 572.5 970.4

socilátemonselarenim.dorpsortoed.baF 113 865 717 028 010.1 019 462.1 149

aigrurediS 575.1 499.2 164.3 213.3 139.3 396.3 245.4 105.3

aigrulatemoreniM 444 297 840.1 869 491.1 402.1 704.1 821.1

opiuqeyairaniuqam,socilátem.dorP 369.51 309.62 137.33 576.53 094.34 907.93 264.74 091.73

.sarerutcafunamsairtsudnisartO 523 555 446 057 680.1 166 937 666

odlaS 366.31- 066.41- 660.22- 070.91- 053.32- 611- 421- 568.2-

ocabatysadibeb,sotnemilA 485.1- 412.1- 179.1- 767.1- 490.2- 88- 581- 421-

oreucled.dnieritsevedsolucítra,selitxeT 614- 422- 607- 557- 219- 182.1 737.1 619.1

aredamaledairtsudnI 7- 51 25- 3 901- 072 174 824

lairotide.dnieatnerpmi,lepaP 858- 091.1- 435.1- 407.1- 874.2- 720.2- 299.1- 604.1-

oelórtepledsodavireD 071- 296- 438- 946- 137- 095- 269- 040.1-

acimíuqorteP 82- 122- 052- 683- 694- 085- 596- 226-

acimíuQ 990.1- 575.1- 511.2- 115.2- 160.3- 845.1- 378.2- 772.2-

ohcuacedysocitsálpsotcudorP 066- 738.1- 853.2- 893.2- 809.2- 939.2- 858.3- 949.2-

socilátemonselarenim.dorpsortoed.baF 412 962 302 603 502 494 454 204

aigrurediS 456- 337.1- 613.2- 419.1- 693.2- 606- 854.1- 140.1-

aigrulatemoreniM 915 53 911- 75 901- 895 892 82-

opiuqeyairaniuqam,socilátem.dorP 227.8- 044.6- 020.01- 223.7- 561.8- 279.4 472.8 754.3

.sarerutcafunamsairtsudnisartO 891- 741 6 82- 79- 746 766 024

.otsoga-orene,7991araP/a.soremúnsoirav,ocixéMedroiretxEoicremoCledsacitsídatsE.IGENIedsarficnocaiporpnóicarobalE:etneuF


0991 1991 2991 3991 4991 5991 6991 /a7991

senoicatropxE %001 %001 %001 %001 %001 %001 %001 %001

ocabatysadibeb,sotnemilA %4,7 %4,4 %8,3 %7,3 %7,3 %8,3 %6,3 %5,3

oreucled.dnieritsevedsolucítra,selitxeT %3,4 %2,6 %4,6 %5,6 %4,6 %3,7 %8,7 %5,9

aredamaledairtsudnI %1,1 %4,1 %4,1 %4,1 %1,1 %9,0 %1,1 %2,1

lairotide.dnieatnerpmi,lepaP %4,1 %9,1 %8,1 %6,1 %1,1 %3,1 %1,1 %1,1

oelórtepledsodavireD %0,6 %0,2 %7,1 %7,1 %1,1 %0,1 %8,0 %7,0

acimíuqorteP %0,2 %8,0 %7,0 %5,0 %5,0 %5,0 %3,0 %3,0

acimíuQ %3,11 %6,6 %4,6 %5,5 %4,5 %9,5 %0,5 %0,5

ohcuacedysocitsálpsotcudorP %8,0 %2,2 %2,2 %4,2 %1,2 %8,1 %7,1 %9,1

socilátemonselarenim.dorpsortoed.baF %5,3 %6,2 %5,2 %6,2 %4,2 %1,2 %1,2 %2,2

aigrurediS %2,6 %9,3 %2,3 %3,3 %0,3 %6,4 %8,3 %1,4

aigrulatemoreniM %5,6 %6,2 %6,2 %4,2 %1,2 %7,2 %1,2 %8,1

opiuqeyairaniuqam,socilátem.dorP %7,84 %3,36 %6,56 %7,66 %2,96 %3,66 %8,86 %1,76

sarerutcafunamsairtsudnisartO %9,0 %2,2 %8,1 %7,1 %9,1 %9,1 %7,1 %8,1

senoicatropmI %001 %001 %001 %001 %001 %001 %001 %001

ocabatysadibeb,sotnemilA %4,9 %6,5 %7,5 %5,5 %4,5 %9,3 %8,3 %5,3

oreucled.dnieritsevedsolucítra,selitxeT %7,3 %8,4 %2,5 %7,5 %6,5 %4,5 %7,5 %1,6

aredamaledairtsudnI %6,0 %9,0 %9,0 %9,0 %9,0 %5,0 %5,0 %4,0

lairotide.dnieatnerpmi,lepaP %7,3 %9,3 %8,3 %8,3 %1,4 %3,4 %6,3 %3,3

oelórtepledsodavireD %7,3 %8,2 %5,2 %2,2 %7,1 %8,1 %0,2 %3,2

acimíuqorteP %1,1 %0,1 %9,0 %0,1 %0,1 %4,1 %2,1 %2,1

acimíuQ %7,9 %9,7 %6,7 %9,7 %8,7 %2,8 %5,8 %3,8

ohcuacedysocitsálpsotcudorP %7,2 %4,5 %4,5 %5,5 %3,5 %2,6 %5,6 %4,6

socilátemonselarenim.dorpsortoed.baF %1,1 %2,1 %2,1 %3,1 %4,1 %3,1 %6,1 %5,1

aigrurediS %5,5 %4,6 %9,5 %4,5 %3,5 %5,5 %6,5 %5,5

aigrulatemoreniM %6,1 %7,1 %8,1 %6,1 %6,1 %8,1 %7,1 %8,1

opiuqeyairaniuqam,socilátem.dorP %0,65 %3,75 %9,75 %9,75 %4,85 %8,85 %5,85 %6,85

.sarerutcafunamsairtsudnisartO %1,1 %2,1 %1,1 %2,1 %5,1 %0,1 %9,0 %0,1

.otsoga-orene,7991araP/a.soremúnsoirav,ocixéMedroiretxEoicremoCledsacitsídatsE.IGENIedsarficnocaiporpnóicarobalE:etneuF

Cuadro 3

MÉXICO. COMERCIO EXTERIOR DE MANUFACTURAS, 1990-1997(Participación porcentual)


1991 2991 3991 4991 5991 6991

senoicatropxE %4,711 %0,21 %5,71 %2,02 %9,13 %2,02

ocabatysadibeb,sotnemilA %8,92 %0,4- %5,61 %2,91 %4,33 %9,51

oreucled.dnieritsevedsolucítra,selitxeT %6,812 %0,51 %6,91 %5,71 %5,05 %4,92

aredamaledairtsudnI %5,561 %4,21 %1,51 %1,2 %7,5 %0,93

lairotide.dnieatnerpmi,lepaP %2,602 %3,5 %1,1 %2,51- %2,55 %7,2

oelórtepledsodavireD %9,72- %9,2- %3,51 %3,42- %9,91 %7,1

acimíuqorteP %0,11- %7,1 %7,81- %8,22 %3,92 %3,72-

acimíuQ %3,62 %4,8 %0,2 %6,71 %1,44 %0,1

ohcuacedysocitsálpsotcudorP %7,164 %0,41 %6,62 %9,5 %4,41 %3,61

socilátemonselarenim.dorpsortoed.baF %3,95 %9,9 %4,22 %0,8 %6,51 %3,22

aigrurediS %9,63 %2,9- %1,22 %7,9 %2,101 %1,0-

aigrulatemoreniM %1,41- %3,21 %2,01 %0,6 %0,66 %3,5-

opiuqeyairaniuqam,socilátem.dorP %6,281 %9,51 %6,91 %6,42 %5,62 %7,42

sarerutcafunamsairtsudnisartO %1,254 %4,7- %2,11 %0,73 %3,23 %4,7

senoicatropmI %7,46 %0,42 %7,5 %9,02 %3,9- %2,02

ocabatysadibeb,sotnemilA %6,1- %6,62 %6,0 %9,81 %4,43- %1,91

oreucled.dnieritsevedsolucítra,selitxeT %5,311 %1,53 %6,61 %2,81 %2,31- %2,72

aredamaledairtsudnI %0,641 %6,82 %7,3 %7,12 %6,94- %4,11

lairotide.dnieatnerpmi,lepaP %8,07 %8,02 %1,8 %4,82 %6,4- %4,0-

oelórtepledsodavireD %7,52 %2,9 %2,6- %8,6- %6,2- %8,03

acimíuqorteP %3,05 %0,7 %0,71 %3,62 %3,12 %4,2

acimíuQ %0,33 %4,91 %0,01 %8,91 %1,5- %7,42

ohcuacedysocitsálpsotcudorP %2,322 %4,42 %0,8 %7,61 %6,4 %9,62

socilátemonselarenim.dorpsortoed.baF %5,28 %2,62 %4,41 %2,32 %9,9- %9,83

aigrurediS %1,09 %6,51 %3,4- %7,81 %0,6- %0,32

aigrulatemoreniM %4,87 %3,23 %7,7- %5,32 %8,0 %9,61

opiuqeyairaniuqam,socilátem.dorP %5,86 %4,52 %8,5 %9,12 %7,8- %5,91

sarerutcafunamsairtsudnisartO %6,07 %0,61 %5,61 %8,44 %1,93- %8,11

.soremúnsoirav,ocixéMedroiretxEoicremoCledsacitsídatsE.IGENIedsarficnocaiporpnóicarobalE:etneuF

Cuadro 4

MÉXICO. COMERCIO EXTERIOR DE MANUFACTURAS, 1991-1996(Tasa de crecimiento anual)


II. LA APERTURA COMERCIAL MEXICANA

El modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones llegó a su finen México a mediados de los años ochenta. El antecedente más inmediato que explica estecambio en la orientación de la estrategia de crecimiento se encuentra a principios de esadécada, cuando el colapso de los precios del petróleo y las altas tasas de interés internacio-nales desencadenaron la crisis de la deuda externa en 1982. A partir de entonces el Gobier-no instrumentó un programa de estabilización y ajuste dirigido a restablecer los equilibriosmacroeconómicos. Cuando fue evidente que los precios del petróleo no volverían a loselevados niveles de 1978-81, y dada la urgente necesidad de divisas, a partir de 1984 lapolítica comercial sufrió profundos cambios.

Primero, se estableció un programa quinquenal para eliminar gradualmente lospermisos de importación, que luego se aceleró, en parte como consecuencia de las condi-cionalidades establecidas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional paraacceder a sus préstamos. Posteriormente se anunció un programa de desgravación arance-laria a partir de 1986 y comenzaron a eliminarse los precios oficiales de importación (Máttar,Schatán y Taniura [1992] y CEPAL [1992]).

A mediados de los años ochenta, cinco años después que el Gobierno de Méxicohabía pospuesto su solicitud de ingreso al Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Co-mercio (GATT), se revisó la decisión y el país reabrió el proceso para adherirse a ese acuer-do. El proceso de admisión fue rápido, ya que la apertura comercial unilateral del paísposibilitaba cumplir sobradamente los requisitos, aunque éstos fueron más estrictos que en1980. Por ejemplo, el Gobierno se comprometió a una tarifa máxima de 50%, que enrealidad ya estaba en vigor al momento de ingresar al GATT en 1986.

A fines de 1987, y en el marco de un nuevo paquete de medidas para combatirlos persistentes desequilibrios macroeconómicos, se decidió acelerar la apertura comercial yutilizar al tipo de cambio como ancla nominal para disminuir la inflación, que se habíadesbordado ese año hasta alcanzar 160%. El arancel máximo se redujo a 20% y el númerode niveles arancelarios disminuyó de 20 a 5; se eliminó el impuesto general de 5% a laimportación y se cancelaron los permisos de importación para los bienes de consumo. Almismo tiempo, se suprimieron los generosos incentivos y estímulos fiscales que en el pasa-do habían sido utilizados extensivamente por la industria, y el banco de desarrollo de lasexportaciones dejó de otorgar financiamiento subsidiado.

En suma, entre 1985 y 1988 la política comercial del país se transformó radical-mente, lo que convirtió a la economía en una de las más abiertas del mundo, después dedécadas de elevada protección. A fines de los años ochenta, el arancel ponderado pro-medio era de 11% (actualmente es menor a 10%) y las importaciones sujetas a permisoprevio sólo representaban 20% de las importaciones totales (actualmente el porcentajees de 9%); las fracciones de exportación liberadas pasaron de 85% del total en 1985 a92% en 1990 y 97% en 1997.

En el marco de este período de liberalización comercial, la planta industrialdebió enfrentar una situación inédita, al tener que competir en el mercado interno conimportaciones, muchas veces de menor precio y superior calidad. La oferta de la nuevapolítica comercial consistía en brindar a los productores locales condiciones de compe-tencia similares a las de sus competidores en el mundo, lo cual incluía el acceso a bienesde capital e insumos a precios internacionales y a programas de fomento a la exporta-ción. Sin embargo, la respuesta del aparato industrial fue lenta, y sólo una minoría deempresas (grandes) pudo incorporarse al esquema exportador, lo cual, entre otros facto-res, motivó la propuesta del Gobierno mexicano de negociar un acuerdo de libre comer-cio con los Estados Unidos.


III. EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE (TLCAN)

Si bien la integración económica de México con Estados Unidos ha sido evidentedesde hace décadas, hasta fines de los años ochenta el Gobierno mexicano no había consi-derado oportuna la firma de un acuerdo de libre comercio con ese país. Sin embargo, a raízde la aceleración del proceso de apertura comercial unilateral y de la presencia de restriccio-nes arancelarias y no arancelarias para el acceso de productos mexicanos al mercado esta-dounidense, se hacía necesario buscar la creación de una zona de libre comercio. Así, envista de las ventajas que estaba otorgando México en sus relaciones comerciales con susprincipales socios, el Gobierno inició negociaciones con Estados Unidos, a las que posterior-mente se incorporó Canadá (Máttar y Peres [1997]).

La entrada en vigor del TLCAN, en enero de 1994, culminó el proceso de refor-mas en las relaciones económicas de México con el exterior y apuntaló la estrategia depolíticas orientadas hacia el mercado. El TLCAN incluye la eliminación de barreras arancela-rias y no arancelarias entre sus tres países miembros y comprende también mecanismos desalvaguarda, disposiciones sobre el comercio de servicios, protección de la propiedad inte-lectual, normas ambientales y laborales y derechos humanos.3 Asimismo, México y EstadosUnidos crearon el Banco de Desarrollo de América del Norte, cuyo objetivo es financiarproyectos de infraestructura ambiental en la zona fronteriza.

La expectativa que creó este acuerdo y su posterior puesta en operación impri-mieron un renovado aliento a las exportaciones mexicanas, ya sea de empresas tradicional-mente posicionadas en ese mercado, nuevas empresas locales o mediante la relocalización

SIAP 0991 1991 2991 3991 4991 5991 6991

sodinUsodatsE 0,77 0,37 0,27 0,38 9,48 4,38 9,38

ainamelA - - 4,2 8,0 - 6,0 7,0

lisarB - - 5,1 - - 0,1 9,0

añapsE - - - 7,1 4,1 0,1 0,1

nópaJ 0,2 0,2 6,1 3,1 6,1 2,1 4,1

ádanaC - 0,2 0,3 0,3 5,2 5,2 3,2

aicnarF - - 0,2 8,0 7,0 - -

elihC - - - - - - 7,0

IDALA 0,5 0,5 - - - - -

EEC 0,7 0,01 - - - - -

ollorrasednesesíaP - - 4,21 - - - -

sortO 0,9 0,8 1,5 4,9 9,8 3,01 1,9

anitnegrA,)%0.1(aleuzeneV,)%1.1(aibmoloC:eyulcniollorrasednesesíapsolarapsotadsoL:atoN.)%4.9(sortO,)%9.0(

.soremúnsoirav,launAemrofnI.TXEMOCNABednóicamrofninocaiporpnóicarobalE:etneuF

Cuadro 5

MÉXICO. DESTINO DE LAS EXPORTACIONES POR PAÍS

(Porcentajes


en México de empresas del resto del mundo. A sólo cuatro años de la entrada en vigor delTratado es indudable el impacto favorable sobre las ventas externas del país hacia Canadáy los Estados Unidos; la tasa anual de crecimiento de las exportaciones a esos países seduplicó en el período 1994-1997 respecto a la observada el trienio previo (21,8% versus10,3%). Cabe decir que además el mercado de América del Norte se convirtió en la salva-ción de numerosas empresas ante la brutal caída de la demanda interna en 1995 y 1996.

El comportamiento que revelan las cifras de comercio exterior y la evidencia queaportan las entrevistas realizadas con expertos, empresas exportadoras y funcionarios delsector público apoyan la hipótesis de que el TLCAN ha sido un motivador determinante delauge de las exportaciones mexicanas, tanto a Canadá y Estados Unidos (que absorben el85% del total), como a terceros países (véanse los Cuadros 5 y 6). Hoy en día, México es eldécimo exportador en el mundo y el primero de América Latina, con exportaciones queduplican a las de Brasil y representan el 30% de las exportaciones totales de la región.

IV. LA PROMOCION DE EXPORTACIONES EN MÉXICO

En el marco de la nueva estrategia de crecimiento hacia afuera y de la aperturacomercial iniciada a mediados de los años ochenta, se readecuaron y emprendieron di-versos programas para impulsar las exportaciones. De hecho, el cambio buscado en el

Cuadro 6

SIAP 0991 1991 2991 3991 4991 5991 6991

sodinUsodatsE 0,46 0,56 1,36 1,17 0,96 5,47 5,57

ainamelA - - 1,5 3,4 0,4 7,3 5,3

lisarB - - 3,2 - 5,1 8,0 -

añapsE - - - - 7,1 - -

nópaJ 0,5 0,6 3,6 2,6 0,6 0,5 6,4

ádanaC - 0,2 2,2 8,1 0,2 9,1 9,1

aicnarF - - 7,2 8,1 9,1 4,1 1,1

ailatI - - - - - - 1,1

aeroC - - - - - 3,1 3,1

nawiaT - - - - - 0,1 -

IDALA 0,4 0,4 - - - - -

EEC 0,61 0,51 - - - - -

ollorrasednesesíaP - - 2,9 - - - -

sortO 0,11 0,8 1,9 8,51 9,31 6,01 0,11

)%4,0(úreP,)%4,0(aleuzeneV,)%5,0(anitnegrAaeyulcniollorrasednesesíapsolarapsotadsoL:atoN.)%9,7(sortoy

.soremúnsoirav,launAemrofnI.TXEMOCNABednóicamrofninocaiporpnóicarobalE:etneuF

MÉXICO. ORIGEN DE LAS IMPORTACIONES POR PAÍS

(Porcentajes)


patrón de crecimiento descansaba fundamentalmente en la concurrencia de los produc-tos mexicanos a los mercados internacionales. Así, se pueden identificar programas einstrumentos de promoción de las exportaciones en varios niveles: el macroeconómico,como las políticas de tipo de cambio, arancelaria y de atracción a la inversión extranjeradirecta;4 el mesoeconómico, que incluye programas de desarrollo tecnológico y capacita-ción laboral; y el microeconómico, en el que se insertan los programas de fomento a laexportación dirigidos a empresas específicas.

LAS INSTITUCIONES

Las principales instituciones gubernamentales que promueven o facilitan la pene-tración de productos mexicanos en el exterior son la Secretaría de Comercio y Fomento In-dustrial (SECOFI), la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y los bancos de desa-rrollo Banco Nacional de Comercio Exterior (BANCOMEXT) y Nacional Financiera (NAFIN).

La SECOFI se encarga principalmente de autorizar programas de exportaciónpor empresa; llevar un registro de las operaciones anuales de las empresas de comercioexterior; reformar, adicionar o abrogar dichos decretos cuando los agentes involucrados locrean pertinente a fin de hacer más ágiles los procedimientos legales y administrativos;prestar servicios de información comercial y sancionar a las empresas cuando no cumplanlas obligaciones, compromisos y condiciones establecidos en los programas correspondien-tes. La SHCP interviene en el ámbito fiscal cuando la SECOFI emite disposiciones para ladevolución de impuestos a que tengan derecho las empresas exportadoras.

BANCOMEXT brinda apoyo financiero -recientemente como banca de primerpiso- asesoría y promoción de los productos mexicanos en el exterior y capacitación.Brinda además servicios de banca de desarrollo, orientada a fomentar la competitividadinternacional de las empresas mexicanas y promover las exportaciones no petroleras, asícomo la inversión extranjera en el país y la realización de coinversiones con empresas yorganismos de otros países. Este Banco ofrece servicios financieros (créditos y garantías)a las empresas que participan en la actividad de comercio exterior, así como apoyos através de las instituciones financieras intermediarias que tienen línea de crédito con estaentidad. La cobertura sectorial de los programas es muy amplia, pues abarca a las manu-facturas, los servicios, la minería metalúrgica, actividades agropecuarias, agroindustria,pesca y turismo (BANCOMEXT [1996]).

Como organismo promotor de las exportaciones y de la inversión extranjera,BANCOMEXT proporciona un apoyo integral fundamentado en tres vertientes: (i) identifi-ca las necesidades y requerimientos de las empresas exportadoras, a fin de ofrecerles pro-ductos y servicios financieros, promocionales y de información que los satisfagan integral-mente; (ii) identifica a los sectores con mayor potencial para los negocios internacionales,en los que México cuenta con ventajas competitivas; y (iii) identifica, evalúa y difunde lasoportunidades de negocios en los mercados internacionales.

BANCOMEXT cumple funciones también como banca de primer piso, siem-pre y cuando las empresas cumplan con criterios de elegibilidad establecidos, tales comocontar con experiencia exportadora; tener una estructura financiera sana; documentarla operación comercial de forma tal que posibilite obtener recursos del exterior; y cum-plir con la política de garantías de la institución. Los servicios y apoyos que brinda a susclientes están muy diversificados, ya que van desde el financiamiento y la promociónde proyectos específicos de exportación hasta una asesoría técnica o administrativa enlos productos que la empresa necesite para ofrecer su producción al mercado externo(BANCOMEXT [1997a]). En 1997 BANCOMEXT atendió directamente a 31.000 perso-nas en el módulo de servicios al exportador.


Dentro de los productos y servicios se encuentran: (a) el armado e integración deproductos que complementen la cadena productiva de exportación; y (b) promoción en elextranjero de proyectos de exportación; ferias internacionales; misiones de exportadores yde compradores; muestras de productos mexicanos; seminarios; información sobre merca-dos internacionales; asesoría; asistencia técnica; capacitación; crédito; cartas de crédito;garantías y avales; banca de inversión; capital de riesgo; compra y venta de divisas; cober-tura de riesgos cambiarios; servicios fiduciarios; y avalúos.

En particular, BANCOMEXT otorga apoyos específicos para la exportación e im-portación, bajo diferentes esquemas crediticios: Pre-exportación, Ventas de exportación,Proyectos de inversión, Adquisición de unidades de equipo importadas, Importación deproductos básicos, Consolidación financiera, Garantías y Garantías contractuales. Los pro-ductos exportables sujetos de apoyo crediticio son aquellos bienes no petroleros que ten-gan un grado de integración nacional de al menos 30%, respecto de su costo directo deproducción. En el caso de servicios, éstos deben generar un ingreso mínimo neto de divisasde 30%, con respecto al valor total del proyecto.

El papel de esta institución como promotora de las exportaciones ha sido merito-rio en el pasado reciente, pues además del financiamiento a las empresas, se ocupa demúltiples aspectos involucrados en el proceso exportador y en el acceso a los mercadosinternacionales. Sin embargo, a la fecha, su universo de clientes se ha concentrado enempresas medianas y grandes, pues son éstas las que presentan mejores condiciones comodemandantes de crédito. En tal sentido, BANCOMEXT despliega esfuerzos para incorporarun mayor número de empresas pequeñas, exportadoras directas o indirectas, a sus esque-mas de fomento. Por otro lado se ha observado en el último trienio una baja considerableen la colocación de créditos, debido principalmente a la crisis económica de 1995, queencareció el costo del financiamiento y aumentó la volatilidad de la paridad cambiaria.

A pesar que el financiamiento otorgado por BANCOMEXT ha declinado drástica-mente en el pasado reciente, esta institución se mantiene como la más importante financia-dora de las empresas exportadoras. En los últimos tres años, las metas de financiamiento delBanco han quedado lejos de cumplirse, debido principalmente a la carestía del crédito y a lasdifíciles condiciones que atraviesan las empresas medianas y pequeñas, pues la mayoría de lasgrandes se financian en el exterior (véanse BANCOMEXT [1997a y 1997b] y Cuadro 7). Conla finalidad de extender su margen de promotor de las exportaciones nacionales y dar mayorcobertura para atender las necesidades de crédito de las empresas que realizan operacionesde comercio exterior, BANCOMEXT establece líneas de crédito a los intermediarios financie-ros, las cuales operan bajo la modalidad de descuento de documentos. El resultado de ello esque en 1996, el Banco canalizó US$4.914 millones (la mitad de lo originalmente planeado)por medio de la banca comercial y de desarrollo, lo que representó 77,8% de los recursosotorgados. El restante 22% se canalizó de manera directa. De este monto total, el 92,7% seconcentró en créditos, el 2,2% en garantías y el 5,1% en avales. El financiamiento se dirigióprincipalmente a los exportadores directos e indirectos e importadores de insumos y bienesde capital que participan en la generación de divisas.

BANCOMEXT apoya a las empresas mediante créditos para capital de trabajodurante el plazo de recuperación del monto facturado por exportación directa o indirecta(después de embarque) de bienes y servicios. El esquema de garantías complementa alfinanciamiento, lo cual permite a los exportadores directos incursionar en aquellos mer-cados que implican riesgos, contribuyendo a la diversificación de sus mercados de desti-no. Los apoyos consisten en garantías de pre-embarque, post-embarque, pre-entrega ypost-entrega. Estos programas garantizan al exportador contra la falta de pago derivadode los riesgos de tipo político y catastrófico del país importador. Adicionalmente, estasgarantías se establecen mediante un Contrato de Garantía con BANCOMEXT.


Finalmente se encuentran las garantías contractuales, las cuales se emiten porcuenta del exportador y permiten garantizar a los importadores contra los incumplimien-tos en que incurra el exportador. A nivel general, estas coberturas ofrecen hasta un 90%de la base garantizable (monto sobre el que se otorga la garantía).

1991 2991 3991

rotceS otnoM %.traP otnoM %.traP otnoM %.traP

LATOT 106.41 0,001 219.9 0,001 406.41 0,001

soicivresysarutcafunaM 161.21 3,38 859.7 3,08 742.9 3,36

opiuqey.qam,.tem.dorP DN DN DN DN 213.2 0,52

odazlacyoreuc,litxeT DN DN DN DN 721.2 0,32

acimíuqortepyacimíuQ DN DN DN DN 202.1 0,31

soicivreS DN DN DN DN DN DN

lepapyaredaM DN DN DN DN 047 0,8

sartO DN DN DN DN 668.2 0,13

lairtsudniorgayoirauceporgA 142.1 5,8 784.1 0,51 885.2 7,71

ocigrúlatem-oreniM 038 7,5 311 1,1 369.1 3,31

omsiruT 591 3,1 852 6,2 407 8,4

acseP 471 2,1 69 0,1 921 9,0

4991 5991 6991

rotceS otnoM %.traP otnoM %.traP otnoM %.traP

LATOT 381.41 0,001 579.7 0,001 613.6 0,001

soicivresysarutcafunaM 610.9 6,36 405.4 5,65 694.3 4,55

opiuqey.qam,.tem.dorP 947.2 5,91 814.1 8,71 137 6,11

odazlacyoreuc,litxeT 415.2 7,71 201.1 8,31 717 4,11

acimíuqortepyacimíuQ 697 6,5 726 9,7 404 4,6

soicivreS 939 6,6 269 1,21 564.1 2,32

lepapyaredaM 567 4,5 272 4,3 621 0,2

sartO 352.1 8,8 321 5,1 35 8,0

lairtsudniorgayoirauceporgA 401.2 8,41 864.1 4,81 930.1 4,61

ocigrúlatem-oreniM 860.2 6,41 663.1 1,71 188 9,31

omsiruT 328 8,5 335 7,6 997 7,21

acseP 271 2,1 401 3,1 101 6,1

.6991y5991,nóicucejEedemrofnI.ollorraseDedlanoicaNnalP.laredeFovitucejEredoP:etneuF.soremúnsoirav,launAemrofnI.TXEMOCNAB

Cuadro 7

MÉXICO. FINANCIAMIENTO OTORGADO POR BANCOMEXT A EMPRESAS EXPORTADORAS

(Millones de US$)


A nivel sectorial, una parte considerable de sus recursos crediticios se destinan afinanciar la producción y comercialización de manufacturas (véase Cuadro 7). En 1997 sedestinaron US$6.000 millones al financiamiento sectorial, los cuales se distribuyeron de lasiguiente forma: a la industria manufacturera se canalizó el 51%; al sector agropecuario yagroindustria se dirigió el 19%; a minero-metalurgia el 15%; a pesca el 2%; y el 13%restante al turismo (construcción, equipamiento y remodelación de hoteles y condomi-nios), que es un importante generador de divisas y empleo.

Otra tarea fundamental de BANCOMEXT es localizar los sectores con mayoresprobabilidades de incorporación, permanencia y de crecimiento en los mercados interna-cionales, basado en los análisis sectoriales, con el fin de llevar a cabo una segmentaciónmás precisa del mercado que le permita desarrollar los productos y servicios y diseñar estra-tegias de promoción adecuados para satisfacer las necesidades de cada segmento y deacuerdo a sus características propias.

Nacional Financiera (NAFIN) también otorga financiamiento y garantías para laconsecución de proyectos de exportación de las empresas, así como de servicios especializa-dos de capacitación y asistencia técnica a través de su Programa de Desarrollo Empresarial.

LOS INSTRUMENTOS Y PROGRAMAS

Existe un marco legal que pretende estimular a las empresas para que exportenuna parte importante de su producción y logren nuevas cuotas de mercado en el exterior ose consoliden en los mercados que ya tienen. En esta área encontramos ordenamientos ydisposiciones legales y fiscales, entre las que se destacan la Ley Aduanera, resoluciones yreglas fiscales de carácter general relacionadas con el comercio exterior, la Ley del Impuestoal Valor Agregado y el Código Fiscal de la Federación y sus reformas. A continuación sepresenta una breve descripción general de los programas e instrumentos más importantes,analizando sus características, objetivos e impacto sobre las exportaciones (ver Anexo I).

Programa de Importación Temporal para producir artículos de Exportación (PITEX)

El comienzo formal del fomento de las exportaciones, acorde con la política deapertura económica, se inició a mediados de los años ochenta. Así, surge en 1985 el Progra-ma de Importación Temporal para Producir Artículos de Exportación (PITEX).5 Este programafue reformado en mayo de 1990 y en 1995, para adecuarlo a las cambiantes condicioneseconómicas y comerciales.6 El propósito fundamental del nuevo esquema es seguir otorgan-do facilidades administrativas a los exportadores y, en particular, simplificar los procedimien-tos de comercio exterior del proveedor y del exportador, a fin de obtener los mismos benefi-cios que el exportador final. Aunado a ello se otorgan facilidades administrativas para que lasempresas pequeñas y medianas participen de manera más activa como proveedores de insu-mos de las empresas que cuentan con programas de fomento a las exportaciones.

El decreto original de 1990 estaba diseñado principalmente para beneficiar a laempresa que exportaba e importaba directamente. El exportador indirecto requería de unprocedimiento demasiado complejo para acreditar sus ventas. Esto le restaba posibilidad alempresario nacional de convertirse en proveedor del exportador directo. Como la empresadirecta ejecutaba todo el proceso productivo, desde efectuar sus propias importacionestemporales, elaborar su producción y exportar sus artículos, poco o nada se abastecía delmercado nacional. El proceso administrativo que debían llevar a cabo las empresas provee-doras medianas y pequeñas para adherirse a este programa, las ponía en desventaja conrespecto a los proveedores externos. El nuevo esquema facilita las operaciones y resuelvegran parte de los problemas aduanales enfrentados por las empresas que exportan directao indirectamente productos elaborados con bienes importados temporalmente.


La reforma más relevante del programa vigente es la Constancia de Exporta-ción, que es el documento comprobatorio de las exportaciones indirectas, el cual ahoraes expedido por empresas inscritas en el Registro Nacional de la Industria Maquiladora,con Programa o Empresas de Comercio Exterior, evitando la certificación oficial así comola tramitación ante la aduana. Además, al momento de ser enajenadas las mercancías deeste tipo de empresas, son consideradas como exportadas definitivamente.

Los exportadores indirectos son aquellos proveedores de insumos que se incor-poran a los productos que serán vendidos en el extranjero por exportadores directos, esdecir, empresas que estén inscritas en el Registro Nacional de la Industria Maquiladora,empresas con Programa de Importación Temporal para Producir Artículos de Exportación(PITEX), o con registro de Empresas de Comercio Exterior (ECEX).

Para que una empresa sea considerada como exportadora, tendrá que contarcon la autorización de un programa a fin de tener derecho a lo previsto en el decreto. Lasempresas pueden importar los siguientes artículos temporalmente, toda vez que seanutilizados exclusivamente para producir artículos de exportación: (i) Materias primas, partesy componentes; (ii) Envases, empaques, contenedores y cajas de trailers; (iii) Combusti-bles, lubricantes, materiales auxiliares y equipo; (iv) Maquinaria, equipo, instrumentos,moldes y herramientas y equipo para el manejo de materiales relacionados directamentecon los bienes de exportación; y (v) Aparatos, equipos y accesorios de investigación,seguridad industrial, control de calidad, comunicación, capacitación de personal, infor-mática, y para la prevención y control de la contaminación ambiental, además de otrosque se relacionen con el proceso productivo.

La SECOFI autoriza los programas para que una empresa sea considerada comoexportadora, siempre y cuando ésta cumpla lo siguiente: (a) Para que una empresa pue-da importar los insumos que se mencionan en los apartados (i), (ii) y (iii) anteriormentecitados, tendrán que realizar anualmente ventas al exterior por un valor superior aUS$500.000 o su equivalente en otras divisas, o bien facturar productos de exportación,cuando menos por el 10% de sus ventas totales; y (b) Para importar mercancías corres-pondientes a las fracciones (iv) y (v), las empresas tendrán que realizar ventas anuales alexterior por un valor mínimo equivalente al 30% de sus ventas totales.

La aplicación del PITEX es amplia, ya que las empresas exportadoras puedenestar dentro de un programa que corresponda a sus actividades de importación por ope-raciones totales, por planta o por proyecto específico, variando en cada uno de los casoslos beneficios y requisitos. Las empresas están obligadas a informar anualmente las ope-raciones de comercio exterior que realizan al amparo del programa.

Una de las características de este nuevo decreto es que permite extender losbeneficios del programa a lo largo de una cadena productiva, de tal modo que una em-presa situada al inicio de la cadena, no requerirá contar con un programa PITEX, ECEX ode Maquila para poder exportar indirectamente sus productos. Las mermas o residuos delas mercancías importadas temporalmente que no pudieron ser incorporadas al procesoproductivo, pueden deducirse de la importación temporal. Entre éstas están consideradaslos combustibles, lubricantes, materiales auxiliares, refacciones y equipo, por lo que no seprecisa demostrar su retorno al extranjero. Ello redunda en una simplificación del proce-dimiento de exportaciones indirectas y por consecuencia, en una reducción de los costosadministrativos y financieros asociados a este procedimiento.

En el caso de exportaciones indirectas, la Secretaría de Hacienda establecemodalidades para facilitar el descargo de los pedidos de importación temporal de lasmercancías objeto del programa. Los exportadores que realicen importaciones tempo-rales de mercancías no requieren tener su propiedad. En este caso la SECOFI autoriza


que personas distintas a los exportadores efectúen los procesos de transformación oelaboración. Igualmente, podrá autorizar que las mercancías a que se refieren los pun-tos (iv) y (v) citados al principio, puedan ser vendidas, cedidas o rentadas a un tercero,mediante el contrato correspondiente, siempre que dichos bienes se destinen a elabo-rar los productos de exportación.

En este programa se puede autorizar la venta en el mercado nacional de losproductos elaborados con mercancías importadas hasta por un 30% del valor de las ex-portaciones objeto del programa que realice la empresa. Esto se permite siempre y cuan-do la empresa que realice esta operación mantenga saldo positivo de divisas. Las impor-taciones temporales y las exportaciones realizadas al amparo del programa no requierende permisos previos ni de autorizaciones administrativas específicas de ninguna clase,salvo razones de seguridad nacional, sanitarias, fitopecuarias o ecológicas.

La SECOFI puede autorizar que las empresas que operan al amparo del Decre-to para el Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación, se acojan alpresente decreto para plantas o proyectos distintos de los que se encuentren registradosbajo dicho régimen o previa renuncia de la empresa a los beneficios de aquel decreto.Durante el período septiembre de 1996 a junio de 1997 se autorizaron 1.357 programasPITEX que involucraron un monto de exportaciones de US$10.305 millones (véase elCuadro 8). Las ventajas que ofrece este mecanismo ha significado que el número deprogramas PITEX y el monto de exportaciones realizadas bajo dichos programas se hayaincrementado paulatinamente en los últimos años, constituyéndose en uno de los apoyosmás buscados por los exportadores.

4991erbutcOa3991erbutcO

sotnemurtsnIedoremúN

senoicazirotuAselaunAsenoicatropxE

)senolliM$SU(

XECEortsigeR 91 1,55

XETLAortsigeR 76 3,920.1

XETIPsaserpmE 044 3,340.2

sotseupmiednóiculoveD 436.3 7,904

negiroedsodacifitreC 235.71 6,079

selitxeTsasiV 512.4 DN

nóicatropxEedsosimreP 712 6,576.3

nóicatropmIedsosimreP 969.3 9,639.41

.elbinopsiDoN.DN,serobaLedemrofnI:IFOCESednóicamrofninocaiporpnóicarobalE:etneuF

.roiretxEoicremoClasoicivreSedlareneGnóicceriD.4991-3991

Cuadro 8

MÉXICO. SERVICIOS AL COMERCIO EXTERIOR


Programa de Importación Temporal para Servicios Integrados a la Exportación(PITEX-Servicios)

Este es un instrumento de promoción a las exportaciones, mediante el cual sepermite a las empresas prestadoras de servicios importar de manera temporal, maquinariay equipo necesarios para desempeñar actividades asociadas directamente a las exportacio-nes no petroleras. Este programa surge como consecuencia de que no se contaba conapoyos específicos para la prestación de servicios asociados al sector exportador.7 Las im-portaciones que se realizan al amparo de este programa, no requieren de permisos previosni de autorizaciones administrativas específicas de ninguna clase, salvo excepciones que serefieren a la seguridad nacional, sanitarias, fitopecuarias o ecológicas.

Los artículos que se pueden importar son: (i) Maquinaria, instrumentos y equipopara el manejo de mercancías, con la excepción de vehículos de transporte; y (ii) Aparatos,equipos de investigación, seguridad industrial, control de calidad e informática. Para quelas empresas puedan obtener autorización del Programa, deben cumplir con: (a) Ser socie-dades mercantiles; (b) Prestar dentro del Territorio Nacional cualquiera de los siguientesservicios integrados a la exportación: carga, descarga y estiba en puertos marítimos; inge-niería de procesos industriales; diseño de productos, empaques y envases; exploración,prospección e investigación; reparación de buques y contenedores o; reparación de estruc-turas, tanques y calderas; y (c) Facturar un mínimo del 50% de sus ingresos anuales aempresas inscritas en el Registro Nacional de la Industria Maquiladora, a empresas PITEX, aECEX, así como a residentes en el extranjero. Todas las operaciones de servicios integradosa la exportación deberán ser reportadas semestralmente ante la SECOFI. Además, estasempresas tendrán la obligación de llevar un control de las importaciones temporales reali-zadas en los términos de la Ley Aduanera.

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XETIPsaserpmE 221.1 747.3 753.1 503.01

XETLAortsigeR 584 523.2 484 402.3

XECEortsigeR 36 442 79 280.1

sotseupmiednóiculoveD 998.5 295 066.6 627

negirOedsodacifitreC 596.57 156.4 158.29 292.8

nóicatropxEedsosimreP 622 004.3 102 097.4

nóicatropmIedsosimreP 004.2 378.5 192.3 374.8

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Cont. Cuadro 8


Empresas de Comercio Exterior (ECEX) 8

El Registro de Empresas de Comercio Exterior es un instrumento de promociónde las exportaciones, mediante el cual las empresas comercializadoras tienen acceso a losmercados internacionales con facilidades administrativas y apoyos financieros de la ban-ca de desarrollo. Las empresas que califican para recibir estos apoyos se clasifican enConsolidadoras y Promotoras de Exportación. Las primeras deben tener como actividadpreponderante la integración y consolidación de mercancías para su exportación, contarcon un capital social mínimo de 2 millones de pesos y realizar exportaciones de cuandomenos cinco empresas productoras. La Promotora de Exportación debe tener como acti-vidad preponderante la comercialización de mercancías en los mercados internacionales,contar con un capital social mínimo de 200 mil pesos y realizar exportaciones de al menostres empresas productoras.

Las compras que realicen las ECEX dentro del mercado nacional y que posterior-mente sean vendidas en el mercado externo se consideran como exportaciones, a fin depromover la oferta y el abastecimiento nacional. Entre sus actividades principales están:

• Exportar las mercancías de acuerdo a los requerimientos de los mercadosinternacionales;

• Promover la exportación de mercancías de empresas medianas y pequeñas;• Realizar un diagnóstico y asesorar a las empresas productoras a fin de

adecuar su producción a los requerimientos del mercado externo;• Elaborar estudios de mercado y catálogos, participar en ferias y organizar

eventos promocionales;• Promover la participación de proveedores nacionales a mercancías de

exportación; y• Proporcionar servicios integrales a las compañías productoras,diversificando

sus actividades hacia aspectos como transporte y aseguramiento.Las ECEX deben presentar un programa anual ante la SECOFI sobre sus activi-

dades, así como también deben preparar un informe anual de dichas actividades. Ade-más de llevar a cabo sus operaciones en el mercado externo, podrán vender su produc-ción en el mercado nacional, incluyendo mercancías importadas. Entre los beneficios delprograma ECEX está la posibilidad de expedir la Constancia de Exportación a sus provee-dores nacionales, para adquirir a tasa cero del IVA las mercancías que serán destinadas ala exportación; autorización, en su caso, de un PITEX en su modalidad de proyecto espe-cífico; y descuento del 50% en los apoyos no financieros que proporciona BANCOMEXT.Aunado a ello, este Banco ha establecido un Programa de Apoyo Financiero que contem-pla beneficios para las empresas Consolidadoras, como prestar servicios como banca deprimer piso, otorgar créditos y apoyar su participación en ferias y misiones organizadaspor dicha institución.

Las ECEX y sus proveedores también pueden recibir asistencia y apoyo financieropor parte de NAFIN para la consecución de sus objetivos, así como servicios especializadosde capacitación y asistencia técnica. Entre sus compromisos se encuentran realizar exporta-ciones por cuenta propia a más tardar en el primer año fiscal regular siguiente a la fecha desu registro, por un importe mínimo de US$250.000, cuando se trate de empresas Promoto-ras y de US$3 millones en el caso de Consolidadoras.

Las mercancías que se vendan a una ECEX son consideradas como exportadasdefinitivamente, debido a que dicha mercancía deberá ser exportada en su totalidad enforma directa o indirecta. Para este caso se debe presentar la Constancia de Exportacióncorrespondiente. Cuando la adquisición sea a proveedores nacionales, bajo el mecanismode Constancia de Exportación, los titulares pueden adquirir bienes en territorio nacional


para ser comercializados en el extranjero. A su vez, la ECEX que expide la constancia con-sidera los bienes como importados temporalmente, por lo que adquiere la obligación deexportarlos en su totalidad directa o indirectamente. Finalmente, la totalidad de las mer-cancías que adquiera la ECEX en el país y que se destinen a la exportación, pueden gozardel beneficio de la tasa cero del IVA. Las mercancías que se destinen al mercado nacionaldeben cubrir los impuestos correspondientes.

En el período de nueve meses terminados en junio de 1997 el número de auto-rizaciones ECEX ascendió a 97, significando un valor exportado de más de US$1.000 millo-nes. Dichas cifras representaron un incremento muy elevado respecto al mismo período delaño previo (véanse SECOFI [1997] p. 34 y Cuadro 8).

Empresas Altamente Exportadoras (ALTEX)

El programa de Empresas Altamente Exportadoras (ALTEX) otorga facilidadesadministrativas y fiscales a las empresas exportadoras directas que exportan al menos US$2millones anuales, o el 40% de sus ventas totales. Las empresas altamente exportadorasindirectas deben tener ventas anuales de mercancías incorporadas a productos de exporta-ción o exportadas por directos por un valor mínimo equivalente al 50% de sus ventastotales. Los exportadores directos e indirectos pueden cumplir con el requisito de exporta-ción del 40% o US$2 millones, sumando los dos tipos de exportación. Adicionalmente,pueden estar dentro de este programa las ECEX. Se considera ALTEX a aquella empresa queproduce mercancías no petroleras de exportación, y que participa de manera dinámica ypermanente en los mercados internacionales. En este programa también se incluye a lasempresas exportadoras indirectas.9

La SECOFI es la encargada de concertar los apoyos y facilidades que las depen-dencias y entidades de la Administración Pública Federal y los Gobiernos de los Estadosotorguen a las Empresas Altamente Exportadoras. La empresa deberá entregar a la autori-dad un reporte anual de sus operaciones de comercio exterior.

En materia fiscal y aduanera, las empresas ALTEX gozan de los beneficios delPrograma de Devolución Inmediata para Contribuyentes Altamente Exportadores cuandotengan saldo a favor en sus operaciones provisionales del IVA. Gozan además de la exen-ción del requisito de segunda revisión de las mercancías exportadas en la aduana de salida,siempre y cuando éstas hayan sido despachadas en una aduana interior. BANCOMEXTofrece apoyos financieros específicos para las empresas ALTEX. En el lapso comprendidoentre septiembre de 1996 y junio de 1997 se concedieron 484 autorizaciones de registro deALTEX que involucraron un monto de US$3.204 millones (véase el Cuadro 8).

Devolución de Impuestos (DUTY DRAWBACK) 10

El esquema de Devolución de Impuestos de Importación a los Exportadores(Drawback) reintegra al exportador el valor de los impuestos pagados por la importaciónde insumos que hayan sido incorporados al producto exportado o por la importación demercancías que retornan a su lugar de origen en el mismo estado que fueron importadas.Este mecanismo fiscal ha mostrado ser un instrumento eficaz para alentar las exportacio-nes; por ejemplo, en el período septiembre de 1996 a junio de 1997 se expidieron 67.660autorizaciones de devolución de impuestos, correspondientes a US$726 millones de expor-taciones (véase el Cuadro 8).

A fin de motivar al sector exportador, los beneficios de este mecanismo abarcana aquellas mercancías que retornen al exterior sin haber sufrido alguna modificación. Adi-cionalmente, tanto el exportador como su proveedor gozan de los mismos beneficios de laConstancia de Exportación. La importancia de este programa radica en que el beneficio


incluye tanto a los exportadores directos como indirectos en igual forma, aunque con dife-rentes requisitos para cada uno. Se consideran exportadores directos a aquellos que expor-ten mercancías en el mismo estado en que fueron importadas o que se hayan modificadoen el proceso productivo.

Los exportadores indirectos son los proveedores de insumos que se incorporena productos que serán vendidos en el exterior por empresas inscritas en el Registro Na-cional de la Industria Maquiladora, empresas PITEX, por ECEX o por un tercero que ex-tienda la Carta de Aval Solidario.

Los insumos importados incluyen las materias primas, partes y componentes,empaques y envases, combustibles, lubricantes y otros materiales. A fin de que procedala devolución de impuestos de los exportadores indirectos, éstos deben contar con lafactura de venta, los pedidos de importación y la Constancia de Exportación, cuando lasmercancías se enajenen a empresas inscritas en el Registro Nacional de la Industria Ma-quiladora, a empresas PITEX, así como a ECEX. Para las empresas que realizan exporta-ciones directas únicamente se requiere el pedido de importación y exportación que am-pare las mercancías por las cuales se requiere la devolución.

Los exportadores directos e indirectos deben presentar su solicitud ante laSECOFI, durante los doce meses siguientes a la fecha de la importación. Dentro de esteperíodo deberá efectuarse la exportación. Dicha solicitud de devolución de los impuestosde importación debe presentarla el exportador directo en un plazo de 90 días hábiles apartir del día siguiente de la exportación, mientras que los exportadores indirectos tendránel mismo plazo a partir de la expedición de la constancia de exportación o la constancia dedepósito. La devolución de impuestos de importación es autorizada por la SECOFI. El trá-mite se concluye al dictaminarse en un plazo de 10 días la devolución de impuestos deimportación, emitirse el oficio resolutivo correspondiente por parte de la SECOFI, y efec-tuarse el depósito del monto de impuestos devueltos en la cuenta bancaria del contribu-yente por parte de la Secretaría de Hacienda.

Ferias Mexicanas de Exportación (FEMEX)

Este programa promueve la realización de ferias en el país para la exportación deproductos mexicanos. Brinda a sus titulares apoyos financieros y facilidades administrativasy de promoción, otorgadas por dependencias de la Administración Pública Federal. Paraobtener los beneficios de este Programa, se debe contar con el Certificado de Ferias Mexi-canas de Exportación, el cual es otorgado por la SECOFI a los Organizadores y a los Cons-tructores que presenten un inmueble viable para la realización de una feria, así como lascaracterísticas de infraestructura y de servicios y el plazo para su construcción. Los organi-zadores de ferias deben cumplir los siguientes requisitos: (i) Tener como objetivo funda-mental promover las exportaciones no petroleras; (ii) Contar con personal que tenga expe-riencia comprobada en la realización de ferias internacionales de por lo menos tres años, obien se contraten los servicios de empresas especializadas en la materia; (iii) Proponer laperiodicidad y duración conforme a las cuales organizarán ferias en lo sucesivo; (iv) Com-prometerse a organizar la feria por lo menos tres veces ininterrumpidas conforme a la pe-riodicidad y duración que hubiesen propuesto; (v) Comprometerse a destinar una inversiónmínima de un millón doscientos mil pesos y; (vi) Garantizar la participación en la feria depor lo menos 100 empresas expositoras de productos elaborados en México y de un núme-ro igual de compradores extranjeros especializados, es decir, la asistencia de un compradorextranjero por cada una de ellas. En caso que el número de expositores sea mayor de 100no se requerirá de compradores adicionales. Si se satisface lo anterior, pueden participartambién empresas expositoras de productos extranjeros, siempre que no sea mayor a un


porcentaje del 30% de los expositores de productos nacionales. Las empresas de este gé-nero tienen acceso a los apoyos de BANCOMEXT, como créditos a los Organizadores y alos Expositores que cuenten con el Certificado FEMEX. El Banco también promueve el eventoa nivel internacional y apoya la participación de compradores profesionales de otros países.Los beneficiarios también reciben apoyos financieros y facilidades administrativas y de pro-moción de parte del Gobierno Federal.

Otro mecanismo utilizado por el Gobierno para promover el desarrollo denuevos mercados de exportación son los encuentros empresariales México-Unión Eu-ropea. Así, se fomentan las alianzas estratégicas e intercambios comerciales. En el pe-ríodo entre septiembre de 1996 y agosto de 1997 se realizaron 1.025 entrevistas denegocios, de las cuales 70% fueron exitosas, es decir, se reflejaron en algún negocio.También se promueven encuentros empresariales sectoriales con el mismo fin, habién-dose realizado en el período reciente en los sectores farmacéutico, agroindustrial yautopartes (SECOFI [1997] p. 37).

PROMOCIÓN DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA ORIENTADA A LA EXPORTACIÓN

Un componente destacado de la promoción de exportaciones se refiere a loscambios efectuados a la legislación sobre inversión extranjera directa, que han hecho alpaís más atractivo y que, de hecho, sirvieron como un antecedente propicio y alentador delas negociaciones del TLCAN. En este ámbito, se produjeron dos tipos de cambios muysignificativos. En primer lugar, en 1989 se introdujeron modificaciones a la reglamentaciónde le ley vigente desde 1973 que resultaba contraproducente en el marco de las políticas demercado de fines de los años ochenta, pues imponía demasiados requisitos y exclusiones ala participación de empresas extranjeras en numerosas actividades. Además, en ciertas áreas,como la petroquímica, existía ambigüedad en cuanto a qué sectores específicos estabansujetos a los límites generales de la participación extranjera, lo cual propiciaba la discrecio-nalidad en la aplicación de las normas (Aspe [1993]).

La nueva reglamentación ratificó el principio de atraer capital que aportaratecnología, divisas y empleo; se amplió el número de sectores potencialmente receptoresde inversión extranjera, se permitió que ésta pudiera poseer hasta 100% del capital deempresas pertenecientes a sectores no restringidos; para la mayoría de los sectores ysatisfaciendo determinados criterios (entre ellos que el proyecto no sobrepasara los US$100millones), se eliminó el requisito de presentar proyectos para el examen y aprobación dela Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras (CNIE), trámite que era lento y oneroso.Para los proyectos que no cumplieran estos criterios, se mantuvo el requisito de aproba-ción de la CNIE, pero con el compromiso que, de no haber respuesta en 45 días, elproyecto se consideraría aprobado automáticamente.

Por otro lado, el nuevo reglamento otorgó facilidades administrativas para lainversión de capital externo en empresas en operación; permitió la inversión indirecta através de fideicomisos; y facilitó los trámites para la adquisición de acciones de empresasexistentes en el país. Con el nuevo reglamento, se estableció una clasificación de lasactividades económicas de acuerdo al grado de participación de capital extranjero que,en los hechos, significó una ampliación considerable de las actividades receptoras deinversión extranjera y un aumento de sus porcentajes de participación en los sectores noreservados al Estado o a mexicanos.11

Posteriormente, en 1993 se promulgó una nueva ley de inversión extranjera, enla que se ratificó el principio de otorgar seguridad jurídica a los inversionistas extranjeros, seamplió la apertura sectorial y se promovió una mayor desregulación de los trámites admi-nistrativos.12 Las disposiciones más destacadas de la nueva ley son: (a) posibilita que el


capital extranjero invierta libremente o adquiera activos en todas las actividades económi-cas que no están reguladas; (b) permite a las sociedades mexicanas con cláusula de admi-sión de extranjeros adquirir bienes inmuebles no residenciales en zonas restringidas (fron-teras y costas); (c) retoma el concepto de inversión neutra contenido en el reglamento de1989 y lo hace extensivo a empresas que no cotizan en la bolsa de valores, y (d) ratifica laobligación de la CNIE de resolver las solicitudes en no más de 45 días, considerando apro-bada toda solicitud que no se haya resuelto en dicho plazo.

Las reformas a la política de inversión extranjera contribuyeron al incremento delos flujos a partir de 1989, con lo que la inversión total en los últimos años ha superado concreces a la acumulada hasta fines de los años ochenta. En efecto, entre 1989 y 1997 serecibieron recursos por más de US$45.000 millones, con lo que el acervo de inversiónextranjera directa ascendió a alrededor de US$73.000 millones. Este comportamiento hasido determinante en el auge de las exportaciones manufactureras en los últimos años,pues buena parte de esa inversión se dirige a proyectos de exportación.

Para apoyar los esfuerzos de atracción de la inversión extranjera, el SistemaMexicano de Promoción Externa (SIMPEX) promueve e impulsa el crecimiento e integra-ción de empresas mexicanas a través de la canalización y búsqueda de inversión extran-jera, vía asociaciones estratégicas de capitales y la oferta de productos y servicios en elmercado internacional (Poder Ejecutivo Federal [1996]). La red de oficinas promotorasdel SIMPEX ha aumentado considerablemente, con la incorporación de las delegacionesy subdelegaciones de la SECOFI dentro del país, la integración de las embajadas y consu-lados de México en el exterior, así como organismos privados, con lo cual, en 1995 elsistema se conformó con 515 promotores, más del triple que el año anterior, distribuidosen 310 oficinas en México y en el extranjero. Adicionalmente, y con el propósito deestablecer un sistema de información complementario al SIMPEX, orientado a fortalecery promover la integración de las micro, pequeñas y medianas empresas en las actividadesexportadoras, la SECOFI, BANCOMEXT, NAFIN y el Banco de México han integrado ungrupo de trabajo abocado a la búsqueda de contrapartes nacionales a los proyectos deempresas mexicanas y a identificar proyectos por consolidarse que requieran apoyo cre-diticio, administrativo o de capacitación.

En 1996 se realizaron nuevas reformas a la ley de inversión extranjera. Las princi-pales modificaciones fueron; (a) el establecimiento de plazos más cortos y la figura de laafirmativa ficta para la respuesta a las solicitudes de autorización de inversión; (b) la posibili-dad que las empresas mexicanas se capitalicen con inversión extranjera minoritaria, sin quetal participación implique rebasar los límites máximos a la inversión extranjera establecidos enla ley respectiva; (c) la simplificación de los trámites diversos; y (d) la incorporación a la ley delos cambios efectuados a otros ordenamientos jurídicos sobre porcentajes de participación dela inversión extranjera en varias actividades económicas para hacerla una ley autocontenida.

ESLABONAMIENTOS INTERNOS HACIA ADELANTE Y HACIA ATRÁS

Un importante avance en la promoción de exportaciones es la integración decadenas productivas a lo largo de una rama o sector específico, donde intervienen em-presas de todos los tamaños, que de esa forma pueden emprender el reto de exportardirecta o indirectamente. Una de las reformas recientes que se ha logrado imprimir en losprogramas de exportación es el aumento en el número de empresas pequeñas proveedo-ras de insumos para las empresas exportadoras de mayor tamaño. La mayor parte de laexportación es realizada por empresas grandes y con un contenido muy reducido deinsumos nacionales, por lo que el reto es incorporar a este sector generador de divisas almayor número de empresas pequeñas y medianas.


Existen diversos programas creados con el fin de promover y aumentar la pre-sencia de los productos nacionales en el extranjero, además de que todas las empresasque accedan a uno o varios de estos programas deben estar en el Territorio Nacional, porlo cual son empresas no solamente generadoras de divisas, sino también de empleo, loque a su vez incrementa la masa salarial a nivel nacional. Cada uno de los instrumentosde promoción de exportaciones están relacionados entre sí, ya sea en forma directa oindirecta, de tal manera que en forma conjunta apoyen el objetivo principal, que es lapromoción de las exportaciones nacionales.

Recientemente se han multiplicado los esfuerzos gubernamentales para incremen-tar la participación de insumos y materias primas en general dentro de las compras que realizala industria maquiladora. Este coeficiente ha sido históricamente marginal (menor a 2%), porlo que existe un amplio margen para elevarlo. La SECOFI organiza encuentros entre las em-presas maquiladoras y potenciales proveedores nacionales con tal fin. En 1996 se llevó a caboel Segundo Encuentro Nacional de Desarrollo de Proveedores para la Industria Maquiladora,Automotriz y Autopartes, Eléctrico-Electrónica. Participaron 43 empresas maquiladoras, quedemandaron 1.500 productos; asistieron 1.000 prospectos de empresas proveedoras y serealizaron 800 iniciativas de negocios (SECOFI [1997]). La banca de desarrollo ofrece finan-ciamiento a las empresas potenciales abastecedoras de las grandes compañías.

A la fecha no se ha observado un incremento importante en la participación deinsumos nacionales dentro del total que demanda la maquila de exportación; ello se debeen buena medida a que los volúmenes de materias primas, empaques o servicios diversosque demandan las maquiladoras son demasiado grandes para las empresas nacionalesubicadas en la periferia de los centros maquiladores (en el norte del país principalmente).Es frecuente que los proveedores nacionales con mayores posibilidades estén localizadosa miles de kilómetros de la frontera norte, lo que dificulta la proveeduría expedita. Asi-mismo, es común que los potenciales proveedores presenten niveles de calidad por deba-jo de las normas requeridas.

El Sistema Empresarial Mexicano (SIEM) es un instrumento de información yconsulta de las empresas industriales, comerciales y de servicios que, entre otros fines,tiene el de potenciar los encadenamientos productivos. El SIEM está integrado por unpadrón de empresas que permite conocer sus características generales como ubicación,intereses de negocio, oferta y demanda de bienes y servicios y sus procesos productivos.Este sistema es de reciente creación y al mes de agosto de 1997 se habían registradocerca de 300.000 empresas.

El Sistema para la Subcontratación Industrial es un instrumento electrónico, deconsulta en Internet, que ofrece información sobre oferta y demanda de procesos produc-tivos y facilita la vinculación entre empresas para complementar sus capacidades producti-vas y especializarse en la fabricación de productos, piezas o subensambles. El sistema se hainstrumentado para los sectores metalmecánico, plástico, eléctrico, electrónico, textil y con-fección. A mediados de 1997 se contaba con una base de información de 200 registros deempresas, 330 procesos ofertados y una centena de consultores especializados encargadosde validar y verificar la información de las empresas interesadas en incorporarse al sistema.Finalmente, existen programas sectoriales diversos que también buscan promover los en-cadenamientos productivos (SECOFI [1997a] pp.13-19)

DESARROLLO E INNOVACIÓN TECNOLÓGICOS

No obstante el avance que ha tenido la exportación de productos no petrolerosen la última década, el financiamiento otorgado por el Gobierno Federal a la investigacióny desarrollo de nuevas tecnologías ha sido muy reducido. Existen en el país fundamental-


mente cuatro instituciones que coordinan y promueven la investigación y el desarrollo denuevas tecnologías: BANCOMEXT, NAFIN y la Secretaría de Educación Pública (SEP) encombinación con el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT). Además exis-ten centros de investigación privados y universidades que asesoran y promueven una ma-yor integración entre éstos y las empresas.

En el ámbito tecnológico existe un alto grado de heterogeneidad entre las em-presas, que está determinado principalmente por su tamaño y disposición para enfrentarel cambio (SEP [1995]). Existe una clara diferenciación entre las empresas grandes y laspequeñas y medianas debido a que las primeras pueden acceder con prontitud a la inno-vación tecnológica en la cual basan su competitividad, ya sea en el mercado interno oexterno; de hecho, muchas de ellas son filiales de empresas transnacionales (ET), que lestransfieren tecnología y conocimiento.

En contraste, las empresas de menor tamaño no tienen acceso a financiamien-to oportuno para renovar su aparato productivo y además carecen de la cultura paraacceder al cambio tecnológico, debido a que muchas de ellas producen exclusivamentepara el mercado interno. Es por ello que sólo un pequeño grupo de empresas grandes sonlas que tienen capacidad para innovar y competir en los mercados internacionales debienes y servicios.

De acuerdo con una encuesta realizada por el CONACYT en la Ciudad de Méxi-co, de una muestra de 57 empresas se obtuvo que 43 eran empresas innovadoras (75,4%).De ellas, el 58,1% pertenecía a un grupo corporativo, 20,9% eran autónomas, 14%subsidiarias, 14,7% filiales y 2,3% empresas con capital mexicano y capital extranjero(SEP-CONACYT [1996]).

Respecto a la estructura de los costos de la innovación, se observa que el gastoen equipamiento, capacitación y pruebas es el más significativo. Por el contrario, destaca lareducida participación del gasto en conocimiento no incorporado tal como análisis de mer-cado, know-how, licencias y patentes. Resulta además interesante que el 67,4% de lasempresas innovadoras financió sus proyectos con fondos propios, mientras que un 28%ejerció parte de los gastos relacionados con la innovación fuera de sus instalaciones.

En lo que atañe a las adquisiciones tecnológicas, una proporción importante deempresas compra su equipo en el exterior, seguida de la adquisición de tecnología y losderechos a usar patentes; mientras que el mercado interno les proporciona servicios técni-cos especializados y de consultoría. Por su parte, los principales países que proveen debienes y servicios tecnológicos a las empresas de la muestra son: Estados Unidos, Alemania,Holanda, Japón, Gran Bretaña y Francia (Ibid).

Según el Programa de Ciencia y Tecnología, en una muestra de 751 empresasque incluye las 500 más grandes del país, una de cada tres lleva a cabo actividades deinvestigación y desarrollo. La apertura económica de los mercados y la globalización de laeconomía mundial, ha llevado a que algunas empresas pongan mayor atención en la apli-cación de normas, ya sea para incorporarse a los mercados externos o para hacer frente alas importaciones. Debido a la aplicación de normas de calidad, más de 16.000 empresasestán exportando, lo cual no ocurría sin la preocupación por lograr y mantener un elevadonivel de calidad de sus productos (SEP [1995] p. 20).

Sin embargo, la reducida cultura exportadora por parte de las empresas de me-nor tamaño ha ocasionado que pocas apliquen instrumentos de medición y mejoramientode la calidad de la producción. Así, en el sector manufacturero el 85,8% de los estableci-mientos aplican control visual y sólo 13,7% emplean instrumentos de medición apropiadospara medir la calidad de sus productos.

Los programas de desarrollo e innovación tecnológicos se dirigen principalmentea la micro, pequeña y mediana industria. Entre otros mecanismos está el Programa Integral


de Promoción del Uso de Tecnologías Informáticas, que unifica los esfuerzos de la banca dedesarrollo, la banca comercial y las empresas fabricantes de equipo de cómputo, enfocadosa propiciar la modernización informática de los establecimientos.

El Sistema de Información sobre Servicios Tecnológicos (SISTEC) es un mecanismodirigido a contribuir a la solución de los problemas tecnológicos de pequeñas empresas yacercarlas a la posibilidad de exportar. El SISTEC funciona en Internet y proporciona informa-ción sobre los centros e institutos de investigación aplicada y desarrollo tecnológico, así comode empresas consultoras en tecnología. Anualmente se realizan miles de consultas al sistema;por ejemplo, en los primeros ocho meses de 1997 se registraron cerca de cuatro mil.

También en apoyo a las empresas pequeñas potencialmente exportadoras secreó en 1997 el Comité Nacional de Productividad e Innovación Tecnológica (COMPITE),que se encarga de impartir talleres intensivos en las instalaciones de las empresas, con elfin de mejorar sus líneas de producción. y manejo de inventarios. Se han realizado (aagosto de 1997) 42 talleres en empresas de las ramas de alimentos, autopartes, calzado,confección, joyería, fundición, metalmecánica, muebles, maquinaria y equipo, plástico,química, textil y vidrio.

El Gobierno promueve la realización de foros tecnológicos, en que las empre-sas pueden accesar a los proyectos sobre esta materia que ejecutan centros e institutosde investigación y desarrollo tecnológico. En el foro realizado en marzo de 1997 partici-paron 81 centros e institutos de investigación, organismos de apoyo como NAFIN yBANCOMEXT, 1.473 empresas y más de 2.000 visitantes. Se realizaron 3.781 entrevistasde empresas con centros de investigación y 309 diagnósticos de empresas interesadas enconocer sus problemas tecnológicos.

COSTOS DE TRANSACCIÓN Y REGULACIÓN

En este terreno existe una gran cantidad de disposiciones, leyes, reglamentos yacuerdos que se han venido implementado de manera paralela a la apertura comercial y alos esfuerzos del Gobierno por recrear condiciones de competencia similares a las que en-frentan los principales competidores económicos del país.

Aunque las medidas no discriminan entre exportadores y no exportadores, esevidente que el espíritu de la política de desregulación y transparencia se aboca funda-mentalmente a las empresas exportadoras y a las que fabrican bienes comerciables inter-nacionalmente.

La Comisión Mixta para la Promoción de las Exportaciones (COMPEX), creadaen 1989, cumple las funciones de coordinación y concertación entre las autoridades y lacomunidad exportadora, a través de la ejecución de acciones de la SECOFI, BANCOMEXTy NAFIN, gobiernos de los estados y el sector exportador a fin de solucionar los problemasque enfrentan estos agentes económicos (SECOFI [1995] p.35).

Su principal objetivo es promover la actividad exportadora, mediante la simplifi-cación y solución de los trámites administrativos de comercio exterior. Así, la COMPEXapoya iniciativas concretas de venta al exterior, como una instancia de concertación y coor-dinación institucional.

A decir de los entrevistados, la Comisión ha logrado resultados valiosos y concre-tos en el tiempo que lleva operando. Durante el periodo de 1996 a agosto de 1997, laCOMPEX realizó 59 reuniones en las que se presentaron y analizaron un total de 1.045casos, habiéndose resuelto favorablemente 982 de ellos.

Dentro de estas resoluciones destacan la incorporación de propuestas de refor-ma a la nueva Ley Aduanera, que entraron en vigor en enero de 1997, y el establecimientode diversas reglas de carácter general en materia de comercio exterior, con las cuales se


precisaron y modificaron las reformas sobre varias leyes impositivas realizadas en diciembrede 1996 y que afectaban a las empresas exportadoras, y en particular a las empresas PITEX.Esto contribuyó para que la oferta con potencial exportador se ampliara y diversificaracon 163 proyectos nuevos. En 1995 se incorporaron 37 empresas con una inversión demás de US$400 millones, con un flujo de exportaciones por US$200 millones, generandocon ello 6.000 empleos.

A fines de 1995 se instrumentó un programa de desregulación económica, paramejorar la eficiencia del marco normativo y facilitar el establecimiento y operación de lasempresas. Con el programa se persigue eliminar la discrecionalidad de la autoridad y simpli-ficar los trámites que imponen una carga innecesaria y pérdida de tiempo a las empresas.

El Consejo para la Desregulación Económica, integrado por empresarios, acadé-micos, trabajadores y el Gobierno, se encarga de resolver, junto con la SECOFI, si se modi-fican los requisitos y trámites que tienen que cumplir las empresas para su establecimientoy operación. Se incluyen los siguientes aspectos: (a) simplificación y eliminación de trámi-tes; (b) revisión y mejora de proyectos de disposiciones legislativas y administrativas; (c)formulación de propuestas de reformas a leyes para mejorar el marco regulatorio; y (d)apoyo a estados y municipios en sus programas de desregulación.

A través del Consejo, se ha logrado que varias dependencias gubernamentalesincorporen acciones de desregulación en su ámbito de competencia. Asimismo, se haneliminado trámites innecesarios en otras dependencias públicas. Actualmente se trabaja enla elaboración de un Registro Federal de Trámites Empresariales, que contendrá los únicostrámites que el Gobierno Federal podrá exigir a las empresas, con lo cual se eliminará ladiscrecionalidad y se dará mayor seguridad jurídica a los empresarios.

En materia de información, funciona el Sistema Nacional de Orientación al Ex-portador, que tiene como propósito incorporar a las pequeñas empresas a la actividad ex-portadora, a través de servicios de información, orientación y asesoría, sobre instrumentosy servicios que ofrecen los sectores público, privado y educativo. En el año terminado enagosto de 1997 se instalaron 41 módulos de orientación al exportador, se dio acceso a lared de información mediante Internet y se elaboró una metodología para homologar laatención que se brinda y para capacitar a los promotores.

APOYOS PARA INVERSIÓN EN BIENES DE CAPITAL

El Programa de Atención a Proyectos de Exportación e Inversión proporcionaasesoría legal a empresas mexicanas interesadas en promover internacionalmente su pro-yecto de inversión o exportación. Entre septiembre de 1996 y junio de 1997 el Programaasesoró a 192 empresas y promovió la realización de 1.265 enlaces entre empresas ex-tranjeras y nacionales; el resultado fue la consolidación de trece proyectos y siete másestán en negociación.

El Programa de Promoción de Exportaciones México-Unión Europea apoya di-versos proyectos, particularmente aquellos que involucran bienes primarios y sus productos(por ejemplo, actualmente se ejecutan iniciativas para desarrollar exportaciones de ama-ranto y derivados, aguacate y otros productos agropecuarios) (SECOFI [1997a] op. cit.).

Como se señaló anteriormente, BANCOMEXT maneja proyectos de inversión dediversa índole. Por ejemplo, otorga financiamiento a los proyectos que son altamente ge-neradores de divisas. Las áreas más apoyadas son construcción, equipamiento, ampliación,modernización, desconcentración, reubicación o adquisición de instalaciones productivas;desarrollo tecnológico y diseño; desarrollos inmobiliarios industriales y de servicios; adqui-sición de equipo y sistemas de cómputo. Asimismo, BANCOMEXT financia la adquisiciónde unidades de equipo importadas y la importación de bienes de capital nuevo.


ACCESO A INFRAESTRUCTURA

En los últimos años se ha venido registrando un importante aumento en la infra-estructura física del país. Un ejemplo destacado es la construcción de más de 5.000 kilóme-tros de autopistas en el período 1989-1994, con lo que casi se duplicó la infraestructura deeste tipo de caminos. Asimismo se han desincorporado algunos servicios de transporte yadministración de puertos, y está en estudio la concesión de varios aeropuertos internacio-nales del país. En contraste, el transporte por ferrocarril se encuentra muy poco desarrolla-do y, en muchos casos, su ausencia representa costos excesivos para las empresas, al tenerque usar otros medios de transporte más onerosos.

Infraestructura carretera. Es muy importante para la integración de mercados yel desarrollo regional en México. Por tal razón, en los años recientes se ha continuado lamodernización de los grandes ejes troncales carreteros que comunican las principales zonasde producción industrial y agropecuaria con las más importantes localidades urbanas ypuertos del país, lo que se traduciría en un acceso más expedito de los productos de expor-tación a sus destinos en el exterior (Poder Ejecutivo Federal, [1997] pp. 218-221). Losavances son innegables, aunque se debe reconocer que la mayoría de las carreteras enfren-tan severos problemas financieros y de escaso aforo, lo que motivó, en 1997, que el Go-bierno retomara el control de 23 de las 29 autopistas concesionadas en el período 1989-1995 (véase CEPAL [1997c] y Anexo 2).

Autotransportes. El autotransporte de carga por medio de camiones y “trailers”continúa siendo el más importante medio de movilización, porque maneja la mayor partede la carga y casi la totalidad de los pasajeros. En 1996 se avanzó en la solución de diversosproblemas de operación del servicio de carga relacionados con la reglamentación a la regu-lación del peso y dimensiones de los vehículos y con la instrumentación del operativo parasu verificación, habiéndose revisado poco más de 100 mil unidades a nivel nacional, con locual se logró disminuir los casos de excesos de peso y dimensiones de los vehículos. Através del autotransporte, durante 1996 se transportaron 373 millones de toneladas decarga, 1,8% más que el año anterior.

Transporte ferroviario. Con la publicación en septiembre de 1996 del Reglamen-to de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario se consolidó el marco jurídico para pro-mover un sistema de transporte ferroviario competitivo, eficiente y seguro. Bajo este mar-co, se inició el proceso de licitación de este medio de transporte, basada en una segmenta-ción regional que divide al ferrocarril en tres empresas troncales, una terminal y diversaslíneas cortas y especializadas. Así, se emitieron las primeras convocatorias para la licitacióndel Ferrocarril Chihuahua-Pacífico y del Ferrocarril del Noreste; en el primer caso el concur-so fue declarado desierto, mientras que la empresa Ferrocarril del Noreste fue asignada algrupo que cumplió las condiciones previstas en las bases de licitación, hizo la propuestaeconómica más elevada y presentó un plan de negocios con las inversiones requeridas enseñalización, comunicación y modernización de la infraestructura. Respecto a la conserva-ción y rehabilitación de la infraestructura ferroviaria, se realizaron inversiones selectivas yprioritarias. En 1996 se rehabilitaron 80 kilómetros de vías con riel nuevo; se aplicaron 510mil metros cúbicos de balasto; se reforzaron 102 puentes y se sustituyeron 700 mil dur-mientes. En 1996 este medio de transporte atendió una demanda de 59 millones de tone-ladas netas en el servicio de carga, cifra 11,8% mayor que en 1995. A pesar de ello, elferrocarril sigue absorbiendo una parte menor del total de carga transportado en el país.

Transporte marítimo. En el transporte marítimo se promueve la competitividadde la marina mercante nacional, mediante la autorización a las navieras mexicanas paradeducir de la base gravable del Impuesto Sobre la Renta hasta el 100% de las inversionesen nuevas embarcaciones; así como el establecimiento de tasa cero por concepto del Im-


puesto al Valor Agregado en los servicios de transporte marítimo de exportación. Durante1996, la carga manejada por vía marítima ascendió a 207 millones de toneladas, cantidad11% mayor que la de 1995.

Puertos. Se avanzó en los procesos de descentralización y promoción de la inver-sión privada, así como en la consolidación de las Administraciones Portuarias Integrales(API’s). Esta figura fue introducida hace cinco años y se trata de sociedades mercantiles enlas que participa el Gobierno a través de la propiedad de acciones pero, a diferencia delpasado, la Administración puede concesionar a terceros la operación de las terminales y delos servicios. La API recibe el puerto libre de compromisos laborales, que son finiquitadospor acuerdo previo entre sindicato y Gobierno. Todos los bienes y áreas marítimas y terres-tres de los recintos portuarios son objeto de concesión pero no de desincorporación. Con elobjeto de fomentar el desarrollo de las exportaciones, se han creado API’s estatales enCampeche, Tabasco y Yucatán, Veracruz, Colima, Tamaulipas, entre otros estados; se pri-vatizó la operación de la terminal de usos múltiples de Altamira; se transfirió al sectorprivado la administración de la API de Acapulco; se adjudicó a empresas privadas el serviciode remolcadores en los puertos de Manzanillo, Lázaro Cárdenas y Coatzacoalcos; y seconvocó a concurso público la operación de la Terminal de Usos Múltiples de Ensenada.Adicionalmente, se avanzó en la liquidación de las nueve empresas paraestatales de servi-cios portuarios, cuyas funciones son ahora desempeñadas por los inversionistas privados ypor las API’s. Lo anterior ha contribuido a atender mejor el crecimiento en el volumen demercancías manejadas e incrementar los índices de productividad y operación. Durante1996 la carga contenerizada observó un incremento de 19,7% respecto a 1995, al manejar682.331 unidades equivalentes a contenedores de 20 pies; el 91% se concentró en lospuertos de Altamira, Veracruz y Manzanillo, que cuentan con terminales especializadas, asícomo en el de Tampico.

V. LA INDUSTRIA MAQUILADORA DE EXPORTACION

EVOLUCIÓN RECIENTE

A casi 30 años de su establecimiento en el país, la Industria Maquiladora de Expor-tación (IME) ha tenido diversas etapas en su evolución, unas de franco crecimiento y otras deestancamiento y sus objetivos se han cumplido parcialmente. Por una parte, se ha convertidoen un importante generador de puestos de trabajo y, con ello, contribuye a una mayor masasalarial en la economía; pero, por otro lado, la integración de la industria nacional no pasa deun 3% dentro de los insumos totales. La maquila ha sido también un importante generadorde divisas, lo que ha permitido aligerar la restricción externa de la economía. En los últimosaños, la IME ha trasladado su margen de operación hacia el interior del país, principalmentecerca de los centros de consumo, como son los estados de Guanajuato, Puebla y Aguasca-lientes, lo que representa un amortiguador para el desempleo.

Entre los avances que ha tenido la IME en el país se destacan: el cambio deoperaciones de ensamble manual a una mayor complejidad en productos y procesos; de uncontrol de calidad basado en inspecciones visuales a uno de computarización para el con-trol de la calidad; mayor presencia de compañías europeas y asiáticas, que han encontradouna plataforma de exportación estratégica; mayor flexibilidad, al poder vender también enel mercado interno; y se ha pasado de plantas pequeñas y medianas a plantas de escalamundial. No obstante, coexisten tres generaciones de industrias maquiladoras, distinguién-dose primordialmente por los sistemas organizacionales, la integración de la calidad totalen sus productos, la aplicación de diferentes tecnologías, la capacitación de la fuerza labo-ral y la instrumentación de actividades de diseño, investigación y desarrollo. Todo ello re-


presenta una menor dependencia tecnológica hacia la casa matriz, conformándose unatoma de decisiones relativamente autónoma (CEPAL [1997b]).

Otro punto a destacar es que cuando el TLCAN cumpla con sus fases de desgra-vación arancelaria, podría afectar favorablemente el contenido nacional de las exportacio-nes de maquila. Esto permitirá eliminar algunas de las trabas para incluir insumos naciona-les, así como permitir la transformación de los insumos estadounidenses sin pagar el “aran-cel de castigo” (CEPAL, op. cit., p. 26).

En los períodos críticos de la economía mexicana, la industria maquiladora deexportación ha respondido favorablemente. En estas etapas de crisis ha aumentado el nú-mero de unidades y con ello la generación de empleo; así, de 2.085 establecimientos quehabía en 1994, se pasó a 2.411 en 1996, impactando favorablemente en el empleo alaumentar de 583.044 trabajadores a 754.858 respectivamente, es decir, un crecimiento de171.814 puestos de trabajo, período que contrasta con la situación de la industria manu-facturera nacional, en la que se registraron quiebras de muchas empresas, lo que conllevóa un aumento drástico de la tasa de desempleo. La evolución de la IME siguió su pasoascendente ya que entre enero-septiembre de 1997 el número de establecimientos y deempleos superaban las cifras de todo el año anterior (véase el Cuadro 9). A pesar de labuena marcha de estas dos variables, lo cierto es que las remuneraciones a la mano de obrase han reducido en términos reales, así entre 1994/1995 cayeron 6%, manteniéndose elmismo porcentaje entre 1995/1996. Esta contracción de los salarios ha sido tal vez uno delos factores que ha alimentado la instalación de nuevas empresas ensambladoras.

La gran parte de la producción (82%) se realiza en seis entidades federativasfronterizas. Por otra parte, el 98% de los insumos consumidos en la industria manufacture-ra son importados y sólo 2% son de origen nacional, siendo ésta una de las limitantes de laintegración nacional con la industria maquiladora de exportación. El abanico de empresasmaquiladoras instaladas en el territorio nacional ha aumentado y se ha diversificado, mu-

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0991 307.1 634.644 405.819.9 416.859.92 060.544.92 455.315 677.601.5

1991 419.1 253.764 667.506.21 872.385.73 283.119.63 698.176 143.234.6

2991 570.2 896.505 521.639.41 162.436.44 707.308.34 455.038 766.271.8

3991 411.2 470.245 130.462.71 930.000.65 697.820.55 342.179 566.895.9

4991 580.2 440.385 728.524.02 708.982.07 263.052.96 544.930.1 170.635.11

5991 031.2 362.846 905.281.33 632.734.241 344.550.041 397.183.2 972.132.61

6991 114.2 858.457 321.088.84 525.731.222 112.278.712 413.562.4 164.849.32

7991 /c 576.2 882.288 617.754.05 009.776.902 006.219.402 003.567.4 140.361.52

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soirav,nóicatropxEedarodaliuqaMairtsudnIaledsacitsídatsE.IGENIednóicamrofninocaiporpnóicarobalE:etneuF.soremún

Cuadro 9

MÉXICO. INDUSTRIA MAQUILADORA DE EXPORTACIÓN, 1990-1997


chas de ellas mostrando procesos con alto contenido tecnológico, favoreciendo el hechoque un porcentaje importante de la mano de obra se especialice, se consigan procesos conmás valor agregado y aumente su competitividad en los mercados internacionales.

A nivel de rama de actividad, en 1996 cuatro ramas contaron con el 70% delnúmero de establecimientos, siendo éstas la de ensamble de prendas de vestir (24,4%),materiales y accesorios eléctricos y electrónicos (17%), otras industrias manufactureras(15,5%) y ensamble de muebles, sus accesorios y otros productos de madera y metal(12,4%), ocupando al 60% de la mano de obra. La industria maquiladora de exportaciónha tenido un crecimiento espectacular en la última década.

Actualmente existen más de 2.000 empresas que emplean a más de 1 millón detrabajadores (30% del empleo manufacturero total), dan cuenta del 41% de las exporta-ciones totales del país y captan cerca de 13% de la inversión extranjera directa total. Suaporte neto de divisas para el país es significativo, al haber registrado en 1997 un saldo(exportaciones - importaciones) de casi US$9.000 millones, es decir 14 veces mayor que elde la balanza comercial total de bienes.

La mayor parte de estas empresas se localizan en la frontera norte de México,puesto que la producción se dirige principalmente al mercado de los Estados Unidos; este países el principal inversionista en el sector, seguido de Japón y Corea. Actualmente, la produc-ción está más diversificada; han ganado en importancia las actividades de ensamble de ciertacomplejidad, a diferencia del pasado, en que la confección era predominante. Hoy los apara-tos eléctricos y electrónicos representan la mayor parte del valor agregado de la maquila (enla ciudad fronteriza de Tijuana se fabrican 15 millones de televisores al año, el mayor centroproductor del mundo), seguida de autopartes y transporte y textil-confección.

EL PROGRAMA DE MAQUILA

El término maquiladora define jurídicamente a una empresa que ensambla,manufactura, procesa o repara materiales temporalmente importados para su posteriorexportación. Es decir, se trata de una subcontratación de una empresa para producir oensamblar bienes en otra instalación fabril que serán posteriormente devueltos a la pri-mera, para que ésta los venda al consumidor final o los emplee en su proceso productivo(véase Mendiola [1997] ).

Para obtener los beneficios del programa de fomento, la empresa debe cumplircon lo anterior, y además contar con la aprobación del Programa de Operación de Maquila.La maquila puede tener cinco esquemas de producción según la relación que guarden conla matriz o el contratista, siendo éstos: (a) capital cien por ciento extranjero o filial; (b)programa de albergue industrial o shelter; (c) subcontratación; (d) coinversiones con em-presarios extranjeros; y (e) operatividad por capacidad ociosa (CEPAL [1997b]).

El fomento de la industria maquiladora se ha justificado en función de que suactividad está enfocada fundamentalmente hacia el mercado externo, ocupa un lugar im-portante en la generación de divisas y empleo y promueve la competitividad de la industrianacional, siendo además un sector que puede transmitir y generar tecnología. Son variaslas disposiciones legales que dan cuerpo al programa de apoyo a las empresas de maquila.El programa se ha venido reformando para adecuarlo a las condiciones cambiantes de laeconomía y el sector externo, en particular en virtud de la firma del TLCAN.13

Las reformas han consistido básicamente en medidas de desregulación, simplifi-cación de requisitos y adecuación de plazos que se prevén en la operación del Programa, afin de fortalecer la capacidad exportadora del país y alentar la instalación de más plantas


dentro del territorio nacional, no sólo en el área fronteriza del país, sino también fuera deesta zona. También se busca robustecer y mejorar los vínculos de las empresas maquilado-ras con firmas medianas y pequeñas.

Formalmente las empresas maquiladoras de exportación deben contemplar las si-guientes prioridades: (i) Ser generadoras de empleo; (ii) Fortalecer la balanza comercial delpaís; (iii) Contribuir a una mayor integración interindustrial y promover la competitividadinternacional de la industria nacional; y (iv) Tener entre sus tareas primordiales elevar la capa-citación de los trabajadores e impulsar el desarrollo y la transferencia de tecnología del país.

En el caso que una empresa produzca exclusivamente para el mercado nacionaly cuente con capacidad ociosa, le puede ser aprobado un Programa de maquila para laexportación. Dentro de este proceso productivo se encuentra la modalidad de submaquila,la que está representada por los procesos complementarios industriales o de servicios des-tinados a la transformación, elaboración o reparación de la actividad objeto del programa,realizados por persona distinta del titular.

La SECOFI autoriza la inscripción en el Registro Nacional de la Industria Maquila-dora de los programas y demás trámites sujetos a registro, a las personas físicas o morales oaquellas que se consideren maquiladoras por capacidad ociosa ó de servicios. Las empresasinteresadas en la aprobación o ampliación de un programa deben solicitarlo a la SECOFI, lacual responde en 10 días hábiles; si concluye el plazo sin haber obtenido alguna respuesta seentiende que la solicitud ha sido aprobada.

Quien obtenga la aprobación de un programa, podrá importar temporalmen-te, libre de arancel, las siguientes mercancías: (i) Materias primas y auxiliares, así comoenvases, material de empaque, etiquetas y folletos necesarios para complementar la pro-ducción; (ii) Herramientas, equipos y accesorios de producción, de seguridad industrial yproductos necesarios para la higiene, asepsia, y para la prevención y control de la conta-minación ambiental de la planta productiva, manuales de trabajo y planos industriales,así como equipo de telecomunicación y cómputo; (iii) Maquinaria, aparatos, instrumen-tos y refacciones para el proceso productivo, equipo de laboratorio, de medición y deprueba de sus productos y los requeridos para el control de calidad, para capacitación desu personal, así como equipo para el desarrollo administrativo de la empresa; y (iv) Cajasde trailers y contenedores.

Las empresas deberán realizar importaciones temporales iniciales, dentro del plazode un año contado a partir de la fecha de la aprobación de su programa por parte de laSecretaría. Cuando por alguna circunstancia especial los bienes objeto de la operación seencuentren sujetos a cuotas específicas de exportación, la SECOFI aprobará los programasde acuerdo a las políticas de asignación de los montos disponibles.

Las mermas y los desperdicios que resulten del proceso productivo serán deduci-dos de las cantidades importadas. Las empresas a las que se les apruebe un programa secomprometen a: (i) Cumplir con lo establecido en el programa; (ii) Destinar los bienesimportados a los fines específicos que fueron autorizados y, en su caso, usar debidamentelas cuotas de exportación que le sean asignadas; (iii) Contratar y capacitar al personal encada uno de los niveles que corresponda; (iv) Estar al corriente de las obligaciones fiscales ylaborales; y (v) En caso de suspender sus actividades, deberá notificarlo a la SECOFI.

Las empresas maquiladoras pueden destinar parte de su producción al mercadointerno. La proporción ha venido aumentando anualmente en 5 puntos porcentuales. Ac-tualmente, es de 75% del valor total de las exportaciones del año previo, con lo que llega-ría a 85% en el año 2000. A partir del año 2001 las ventas de las maquiladoras al mercadodoméstico no estarán sujetas a ningún límite. En el caso que las maquiladoras realicen


ventas en el mercado nacional, deben notificar a la autoridad. También deben presentartrimestralmente un reporte de las ventas que realizan en el mercado nacional, señalando lacantidad y el valor total de su exportación. Las ventas internas están sujetas a que losinsumos estén exentos del requisito de permiso previo de importación.

En el caso que las maquiladoras decidan vender su producción en el mercadointerno deberán cumplir con los siguientes requisitos: (a) Mantener el mismo control ynormas de calidad que se aplican para sus productos de exportación, así como sujetarse alas que se encuentren vigentes en el país; y (b) Pagar el impuesto general de importación.

En caso que la empresa maquiladora requiera vender equipo dentro del territorionacional, la SECOFI deberá emitir opinión previa y comunicarlo a la SHCP, solamente en lossiguientes casos: (i) Transferencia de maquinaria, herramienta y equipo entre empresas conprograma debidamente autorizado, y entre estas empresas que cuenten con PITEX; y (ii)Transferencia de maquinaria y equipo por parte de las maquiladoras a los productores nacio-nales que sean sus proveedores. Queda establecido que la transferencia a que se refierenestos dos apartados podrá realizarse a través de comodato, arrendamiento o compraventa.

El Gobierno puede cancelar el programa y el registro de maquila de exportacióncuando ocurra alguno de estos casos: (i) Las actividades de un programa afecten negativa-mente a la industria no maquiladora; (ii) Exista evidencia que los bienes importados bajo elrégimen de maquila o el producto terminado se destina al mercado nacional sin apego a loestablecido en el Decreto; (iii) La empresa de por concluido el programa; y (iv) Lo solicitealguna dependencia del Gobierno Federal, cámara o asociación, siempre y cuando propor-cione evidencia que avale dicha petición.

VI. COMENTARIOS FINALES

A partir de la apertura comercial emprendida a mediados de los años ochenta,la política económica se dirigió con gran énfasis a acrecentar las exportaciones no petro-leras. Paulatinamente se fueron consolidando, modificando y agregando instrumentos,programas y formas de promoción, hasta constituir, hoy en día, una amplia variedad deprogramas, instrumentos, instituciones y organizaciones públicas, privadas y mixtas deapoyo a las exportaciones.

Esta infraestructura se ha complementado con eventos como el TLCAN y la es-trategia de las empresas transnacionales instaladas en el país, para provocar un crecimientode las ventas externas sin precedente en la historia moderna del país. De hecho, en estetrabajo se plantea la hipótesis de que estos dos factores son fundamentales para explicar eldinamismo del comercio exterior.

En el marco del nuevo escenario multilateral del comercio, la revisión de instru-mentos, normas y programas de estímulo a la exportación no deja lugar a dudas sobre lacompatibilidad y apego a las normas y reglas del juego establecidas por la OrganizaciónMundial de Comercio (OMC) y el TLCAN.

Cabe recordar que México, cuando decidió solicitar su adhesión al GATT en1985, empezó unilateralmente la desgravación de un porcentaje alto de sus mercancías.Así, la liberalización de importaciones precedió a la adhesión a este organismo, y mesesantes de formalizar este acuerdo, se había liberalizado el permiso previo a la importacióndel 100% de las fracciones arancelarias, casi el 70% del total de importaciones (véaseCalzada Falcón [1986] pp. 141-179).

Si bien el GATT tenía -y ahora la OMC tiene- como principal función abrir loscauces libres al comercio entre países a través de, primero, una estructura arancelaria de la


producción y segundo, por la vía de la reducción de estas tarifas, lo cierto es que antes deiniciar las gestiones para su ingreso, México ya había hecho mucho más de lo que estaríaobligado a hacer en ese organismo. El concepto que tenía el Gobierno sobre la políticacomercial exterior era que la liberalización serviría para presionar a los productores nacio-nales para producir eficientemente y vender a bajos precios, exportar más y conquistar elmercado externo.

En general, los acuerdos y compromisos adquiridos en la Ronda Uruguay delGATT implican para cada uno de los países una profundización de los procesos de apertura,probablemente irreversibles en un marco global de liberalización progresiva y moderniza-ción de las legislaciones y políticas nacionales de comercio exterior. Esto conlleva que lossubsidios a la exportación se reduzcan, ya que su uso desleal afecta directamente la compe-titividad de los productos nacionales.

Con estos antecedentes, se estima que México no tendrá ningún inconvenienteen acatar dichas resoluciones, toda vez que ha sido uno de las naciones a nivel mundial queha eliminado prácticamente todas sus barreras arancelarias, y ha dejado fuera de su políticacomercial interna y externa los subsidios a cualquier tipo de sectores, sean o no estratégicospara su desarrollo y competitividad. Si bien la Ronda Uruguay trajo consigo nuevas reglaspara el funcionamiento del comercio internacional, se cree que México acatará de formaincondicional sus resultados.

En relación al impacto de los programas e instrumentos de fomento sobre las fi-nanzas públicas, es difícil efectuar una evaluación cuantitativa del impacto fiscal. A nivelcualitativo, como se ha mencionado al principio, de acuerdo con diversas opiniones recaba-das, la evidencia parece apuntar a que los programas de apoyo inciden favorablemente en ladinámica exportadora, pero no son la fuerza vital que las mueve.

En cualquier caso, un indicador favorable se puede derivar de la evolución de ex-portaciones a lo largo de los años en que ha estado vigente el programa PITEX. Así, se obser-va que el valor de las exportaciones netas de importaciones realizadas bajo este programa hasignificado, a lo largo de sus trece años de operación, un aporte acumulado de divisas de casiUS$56.000 millones. Tan sólo en 1997 se estima un saldo positivo de alrededor de US$14.000millones (véase el Cuadro 10).

Tomando de nuevo como ejemplo los programas PITEX, se puede calcular que,suponiendo un arancel promedio de 9%, el impuesto a la importación no cobrado habríaascendido a US$2.000 millones en 1997 (véase el Cuadro 10). Este monto no parece muyelevado. En relación a los ingresos presupuestarios totales del sector público en 1997, dichocosto representó algo más de 2%, mientras que respecto a las importaciones totales, el1,9%. En el mismo Cuadro 10 se observa que las exportaciones realizadas bajo el programaPITEX han venido incrementando su participación dentro de las exportaciones totales, has-ta llegar a un estimado de 32% en 1997. Un ejercicio similar puede realizarse tomandocomo referencia a los otros programas.

De todos modos, parece que el costo de los PITEX es relativamente pequeño,tanto respecto a las exportaciones totales que se realizan bajo los programas, como en térmi-nos de la merma de los ingresos fiscales, lo que además no toma en cuenta los efectos favo-rables que tiene sobre la economía en general al generar una mayor dinámica exportadora.

VII. CONCLUSIONES

La conclusión más importante consiste en la hipótesis de que la mayor parte dela explicación del dinamismo exportador proviene de las decisiones de empresas transna-cionales con filiales en México que, más allá de las bondades de los apoyos gubernamenta-


les, consideran al país como una plataforma exportadora muy atractiva, en razón de: (a)una infraestructura física y de telecomunicaciones relativamente bien desarrollada; (b) cer-canía al centro de consumo más grande del mundo y con perspectivas de crecimientoelevado; (c) un mercado interno desarrollado que sirve a veces para “aprobar” los produc-tos elaborados; (d) mano de obra abundante, calificada, disciplinada y barata, que ha in-crementado su productividad de manera sostenida en los últimos 10 años; y (e) una políticaeconómica prudente, amiga del mercado (Cf. Casar y Clavijo [1994]).

La promoción de exportaciones en México parece adolecer de problemas muysimilares a los que se reportan en otros países (véanse CEPAL [1992] y Centro de ComercioInternacional UNCTAD/GATT [1991]). Por ejemplo, en ocasiones las estrategias y progra-mas nacionales no están bien concebidos e integrados para el fomento del comercio exte-rior; las instituciones de fomento suelen carecer de poder de convocatoria y de los recursosindispensables para formular y ejecutar los programas de desarrollo de las exportaciones;es frecuente la falta de coordinación entre las dependencias gubernamentales involucradasen el fomento y la regulación, así como entre éstas y el sector privado; y los programas defomento no siempre contienen una visión de largo plazo en la estrategia de desarrollo delas exportaciones. Asimismo, hace falta mayor cooperación entre los empresarios, por loque es difícil que funcionen eficazmente los programas dado que es un problema de culturaque apenas se empieza a atacar.

La demanda de crédito por parte de los exportadores se ha reducido en los últimostres años, en buena medida porque BANCOMEXT y NAFIN no pueden competir con ventajacontra otros intermediarios financieros internacionales, sobre todo en materia de tasas deinterés. Además, muchas empresas grandes obtienen créditos del exterior, de proveedores ode sus matrices, en el caso de filiales de empresas transnacionales. Las firmas pequeñas y

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Cuadro 10

EXPORTACIONES E IMPORTACIONES REFERENTES AL PROGRAMA PITEX, 1991-1997


medianas participan poco en la dinámica exportadora. En 1996 BANCOMEXT inició sus ope-raciones de primer piso, por lo que la promoción se hace ahora con los clientes, no con losbancos. Eso también ha implicado una reducción en el crédito, porque la cobertura que setenía como banca de segundo piso era mucho más amplia.

Actualmente BANCOMEXT no recibe ningún subsidio por parte del Gobierno (seplantea que los programas de fomento deben ser autofinanciables), a diferencia de los bancosde desarrollo de otros países. Ahora que la institución funciona también como banca de primerpiso, se otorgan muchos beneficios a las empresas AAA (es decir, las que mejor pueden respal-dar sus créditos). Al Banco se le exige mucho pero cuenta con pocos recursos para ofrecerservicios integrales altamente competitivos. Es bien sabido que el monto de exportaciones querealizan estas empresas representa la mayor parte del total exportado. El 80% de las exporta-ciones las realizan 600 empresas grandes, ligadas a las transnacionales, empresas nacionalesgrandes y maquiladoras. No es un dato sorprendente que las exportaciones se concentren enpocas empresas. Esta es una realidad en numerosos países, aunque hay excepciones, comoTaiwán, en que existe una muy fuerte articulación entre las empresas pequeñas y las grandes. Elproblema en México es la desvinculación del aparato exportador con las empresas locales.

En los años recientes la industria maquiladora ha cobrado un renovado dinamis-mo; el TLCAN, la disputa por el mercado más grande del mundo, la inversión realizada fueradel área fronteriza y la comercialización del cien por ciento de su producción dentro del paísdespués del año 2000, han incidido en dicho auge. Esto podría aprovecharse para provocarencadenamientos productivos al interior de la industria local, lo que favorecerá la creación demayores empleos, ingreso de divisas y la difusión tecnológica hacia las empresas.

Aunque se ha avanzado en la desregulación, simplificación y eliminación de trá-mites, aún queda un trecho largo por recorrer y es frecuente que los empresarios enfrenteneste tipo de problemas, por lo que suelen dedicar una persona a gestionar trámites diversosen oficinas públicas, aduanas, bodegas, etc.

Se mencionó también el avance logrado por el país en materia de infraestructuracarretera y puertos; sin embargo, el medio de transporte más eficiente dentro del país, aten-diendo a su geografía y por razones de seguridad, costo y rapidez, debería ser el ferrocarril, queapenas se empieza a modernizar, gracias al proceso de privatización iniciado en 1997. Es nece-sario acelerar el proceso y revertir la tendencia de las últimas décadas en que la carga transpor-tada por vías férreas asciende a menos de 20% del total, cuando podría ser de 80%, lo quesignificaría ahorros importantes y una mayor competitividad para las empresas exportadoras.

Finalmente, un comentario respecto a la actual crisis financiera de Asia. Los recien-tes desórdenes financieros en algunas economías del Sudeste asiático podrían acarrear unimpacto desfavorable en las exportaciones mexicanas. La competitividad ganada por las ven-tas externas de países como Indonesia, Corea, Hong Kong, Tailandia y Malasia (gracias a lasmacrodevaluaciones de sus monedas) podrían representar una fuerte competencia para losproductos mexicanos en el mercado de importaciones de los Estados Unidos.

Seguramente seguirán vigentes los programas de fomento a la exportación enMéxico, en el marco de las normas establecidas por la OMC, pero también será necesario quelas empresas exportadoras de México redoblen sus esfuerzos para aumentar la productividady la competitividad de sus productos, que enfrentarán fuertes adversarios en su principaldestino, es decir, los Estados Unidos.


Notas

1 Apenas a partir de 1991 las fuentes de información estadística consolidaron lasexportaciones de maquila con las exportaciones totales, por lo que la serie presenta unquiebre en ese año que dificulta las comparaciones intertemporales cuando se incluyen losaños previos y posteriores a 1991.

2 Para un análisis de la competitividad de las exportaciones mexicanas, véase Máttar [1996].

3 Para una descripción detallada del TLCAN, véase SECOFI [1993].

4 Es interesante notar que, después de la hiperinflación de 1987, se utilizó al tipo decambio como ancla nominal para combatir la inflación. En ese sentido obró a contrapelo dela política de fomento a las exportaciones, pues, al conjugarse con los elevados flujos decapital de principios de los noventa, se mantuvo una tendencia a la apreciación del peso entérminos reales, situación que se revirtió a partir de la macrodevaluación de la moneda endiciembre de 1994.

5 Véase Diario Oficial de la Federación, 9 de mayo de 1985.

6 Véase Diario Oficial de la Federación, 3 de mayo de 1990 y 11 de mayo de 1995.

7 El programa fue publicado mediante el Decreto del Diario Oficial de la Federación,11 de abril de 1997.

8 Este programa fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 3 de mayode 1990, reformado y adicionado mediante Decreto en el Diario Oficial de la Federación el11 de mayo de 1995, quedando vigente actualmente al del día 11 de abril de 1997.

9 Este Decreto y sus reformas aparecen en el Diario Oficial de la Federación el 3 demayo de 1990, el 17 de mayo de 1991 y el 11 de mayo de 1995.

10 Véase Diario Oficial de la Federación, 11 de mayo de 1995. Este Decreto para laDevolución de Impuestos de Importación a los Exportadores abroga los publicados en elDiario Oficial de la Federación el 24 de abril de 1985 y el reformado y adicionado del 29 dejulio de 1987.

11 Véase Diario Oficial de la Federación, 16 de mayo de 1989, y Peres [1990].

12 En esencia, la nueva ley asumió la reglamentación vigente desde 1989; sin embargo,resultaba importante elevar los principios del reglamento a la categoría de ley, para garantizarreglas más estables a los inversionistas.

13 El decreto correspondiente se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 22 dediciembre de 1989; se adecuó el 24 de diciembre de 1993, y se reformó y adicionó el 23 deoctubre de 1996.


Anexo 1

MÉXICO. INSTRUMENTOS DE PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES

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Anexo 2

EL PROGRAMA DE CONCESIONAMIENTO DE CARRETERAS; DE LA CIMA A LA SIMA

Uno de los elementos centrales de la política económica de los años recien-tes ha sido la desincorporación de empresas y servicios públicos. En este marco, elprograma de construcción y concesionamiento de autopistas, iniciado a principios delos años noventa, arrojó resultados espectaculares en materia de ampliación de la redde autopistas, al construirse más de 4.000 kilómetros en un plazo de 5 años. Sin em-bargo, la crisis de 1995 puso en evidencia una serie de problemas estructurales dedicha estrategia. Más allá de la excesiva celeridad, que originó fallas en los cálculos delos aforos vehiculares, problemas técnicos y de operación y elevación del presupuestooriginal, el programa de autopistas, financiado con recursos de bancos privados princi-palmente, se convirtió en una de las fuentes principales de cartera bancaria vencida,por lo que, ya desde 1995, se implementaron programas para reestructurar la carterade los acreedores (empresas constructoras, contratistas y concesionarios principalmen-te). Sin embargo, el lento saneamiento de la cartera y las pérdidas operativas en queestaban incurriendo una veintena de autopistas motivó a las autoridades financieras aseguir una nueva estrategia, mediante el Programa de Consolidación de AutopistasConcesionadas. Este programa consiste en el rescate financiero de 23 autopistas califi-cadas de inviables, a las que se les indemnizará a través de un fideicomiso a cargo delBanco Nacional de Obras y Servicios Públicos; el rescate tendrá un costo fiscal de 18.800millones de pesos. A partir de septiembre el Gobierno Federal retomó el control de 23de las 29 autopistas de cuota concesionadas desde hace cuatro años al sector privado.Adicionalmente, con el fin de aumentar los ahora reducidos aforos en varias de lasrutas, el gobierno anunció la reducción de las cuotas en ciertas autopistas; 15% paraautomóviles, 35% para camiones de carga y otros ajustes por definir para los autobu-ses, en función de convenios tarifarios. Los pasivos de las concesionarias que asumió elfideicomiso serán de 60 mil millones de pesos. Vía fiscal, el Gobierno proyecta erogaren un plazo de varios años 18.800 millones de pesos, e ingresar 40.800 millones por laoperación de las autopistas, en un escenario donde plantea un crecimiento (moderado)de entre 3 y 4%, y una tasa real de interés de largo plazo de 6,5%. De acuerdo con elGobierno, los factores que suscitaron la inviabilidad del régimen de concesiones seatribuyen a que los proyectos estuvieron mal presupuestados y fueron incompletos, losderechos de vía no fueron asegurados, los aforos fueron sobrestimados y las tarifas sefijaron demasiado elevadas en diversas carreteras. Adicionalmente, la crisis económicade 1995 exacerbó la ya de por sí crítica situación, al provocar un fuerte incremento enlas tasas de interés. Ello propició la inviabilidad de varios proyectos y los constructorestuvieron que acogerse a una cláusula de títulos de concesión para salvar la infraestruc-tura. La medida de rescate también se justifica ante la posibilidad de una crisis de pagosde las concesionarias, quiebras en la industria de la construcción y efectos nocivos en elsector financiero, en donde la cartera vencida de los concesionarios representa un altoporcentaje del total de créditos morosos.


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Glosario

ALTEX Empresas Altamente Exportadoras

BANCOMEXT Banco Nacional de Comercio Exterior

COMPEX Comisión Mixta para la Promoción de Exportaciones

COMPITE Comité Nacional de Productividad e Innovación Tecnológica

CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

ECEX Empresas de Comercio Exterior

FEMEX Programa de Ferias Mexicanas de Exportación

GATT Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio

IME Industria Maquiladora de Exportación

ISR Impuesto sobre la renta

IVA Impuesto al valor agregado

NAFIN Nacional Financiera

OMC Organización Mundial de Comercio

PITEX Programa de Importación Temporal para Producir Artículos deExportación

SECOFI Secretaría de Comercio y Fomento Industrial

SEP Secretaría de Educación Pública

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

SIEM Sistema Empresarial Mexicano

SIMPEX Sistema Mexicano de Promoción Externa

SISTEC Sistema de Información sobre Servicios Tecnológicos

TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte

Banco Interamericanode Desarrollo INTAL

El Instituto para la Integración de Améri-ca Latina y el Caribe (INTAL) fue creadoen 1964 por acuerdo suscrito entre el BancoInteramericano de Desarrollo (BID) y elGobierno de la República Argentina. Desdeel punto de vista institucional, el INTALforma parte del Departamento de Integra-ción y Programas Regionales del BID.

A lo largo de más de 30 años ha desarro-llado tareas de investigación, cooperacióntécnica a gobiernos e instituciones en los ám-bitos académico y empresarial, y capacita-ción en apoyo a los procesos de integración ycooperación regionales. A partir de 1996 lalabor del Instituto se sustenta en una nuevaestrategia conceptual y operativa que respon-de a los cambios ocurridos en el escenario dela integración regional en América Latina yel Caribe, asi como frente a la vigorosa co-rriente de globalización de las economíassurgidas en los últimos años a nivel mun-dial. De acuerdo a ello, la actividad se tra-duce en cuatro líneas de acción:n Proyectos de Cooperación Técnica Regio-nal y Nacional en Integraciónn Foros de Polítican Foros de Integraciónn Difusión de Información

Esta última actividad se desarrolla a travésde los servicios del Centro de Documentacióndel Instituto, de publicaciones -entre las quese destacan la presente revista y la CartaMensual INTAL.

Enrique V. IglesiasPresidente

Nancy BirdsallVicepresidente Ejecutiva

Nohra Rey de MarulandaGerente Departamento Integración

y Programas Regionales

Robert DevlinJefe División Integración, Comercio

y Asuntos Hemisféricos

José M. PuppoRepresentante del BID en Argentina

Juan José TacconeDirector Instituto para la Integración

de América Latina y el Caribe

Las ideas y opiniones expuestas en losestudios que incluye la revista son deresponsabilidad exclusiva de sus autores yno necesariamente reflejan políticas o posi-ciones del BID y/o del INTAL.

Se autoriza la mención de los trabajosaquí publicados, siempre que se indique suprocedencia. En tal caso, se agradecerá elenvío de un ejemplar de la publicación a laDirección de la revista.

INTEGRACIÓN & COMERCIO

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