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En record de Joan Prats: gestió pública, dret a una bona administració i

governança

Juli Ponce Solé26 d´octubre de 2010

Sessió inaugural del Master de Gestió pública Avançada

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PRATS, J. (Coord), A los principes republicanos, INAP, IIG, Plural, 2006, pp. 3 y 4

• “El republicanismo (...) reivindica que todo el mundo esté en condiciones de mirar a los ojos a cualquiera y esté exento del temor o de la ansiedad de ser desfavorecido o favorecido a capricho. Este ideal gallardo requiere, desde luego, de una sociedad fundada en el Derecho y donde los derechos republicanos estén confiadamente definidos y garantizados. Pero también precisa que todos tengamos la posibilidad y capacidad para intervenir e incidir en política de modo igual”

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PRATS, J. “Políticos y directivos públicos por el buen gobierno”, en Por una izquierda democràtica, Plural, 2009, La Paz, pág. 190.

• “la cualidad fundamental de los directivos públicos, por tanto, ha de ser la de entender, apreciar y comprometerse con la política democrática(….) La dirección pública siempre será más una rama de la ciencia política que de la gestión empresarial”

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PRATS, J., De la burocracia al Management, del Management a la gobernaza, INAP, Madrid, 2005, pág. 71

• “...de la incapacidad del Derecho administrativo para entender y establecer un diálogo fecundo con el management público. Lo que, por lo demás, no tiene nada de extraño, visto el acartonamiento de la corporación administrativista en el paradigma “antidiscrecional”.(...) la sustantividad o especificidad científica del Derecho administrativo, construido trabajosamente entre el último tercio del siglo XIX y el primero del XX, se ha plasmado en un paradigma que atiende y resuelve los problemas de legitimidad del Estado liberal de Derecho, pero que ha sido irrelevante e indiferente al desarrollo del Estado social y democrático y, además, resulta ajeno, cuando no contradictorio, con el desarrollo de la racionalidad gerencial pretendida por el management de hoy”

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• “El derecho administrativo aún dominante se encuentra aprisionado en un paradigma qu no responde ya a la dinámica de los hechos, que conduce a la estéril negación y crítica de los mismos y que impide el diálogo fecundo con el management público, en el marco renovado de unas ciencias de la administración hoy más necesarias que nunca”

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• Sentencia de 30 de abril de 1990 (Ar.3627), al analizar una calificación urbanística otorgada por un Plan General de Ordenación Urbana, el tribunal sostiene que "es desde luego ese un problema respecto de cuya solución caben opiniones distintas: se trata del núcleo de oportunidad que integra la esencia misma de la discrecionalidad, caracterizada por la posibilidad de elegir entre soluciones jurídicamente indiferentes”

• Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de abril de 1998 (Ar. 3452), que califican a la discrecionalidad, siguiendo a la doctrina científica “más autorizada” como “libertad de elección entre alternativas igualmente justas”.

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PRATS, J., De la burocracia al Management, del Management a la gobernaza, INAP, Madrid, 2005, pág. 128:

• “la gran tarea jurídica está en definir el aporte del Derecho al buen aprovechamiento de la oportunidad de racionalidad que la discrecionalidad supone”.

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• La STS de 7 de octubre de 1999 (Ar. 8840) señala que, por ejemplo, de la falta de adecuada motivación, “resultará que se incurre en el ámbito de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, garantizada en el art. 9.3 de la Constitución, y se priva al órgano jurisdiccional de la posibilidad de controlar si la actividad de la Administración sirve con objetividad los intereses generales, conforme al art. 103.1 de la Norma Fundamental, y viene inspirada por las exigencias de los principios de buena administración (art. 3 de la Ley de Contratos y 111 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril que es lo que justamente impone a los Tribunales el art. 106.1 de la Constitución”.

• De ahí que “Dicha motivación es exigible, por tales razones, (…) cuando la Administración ejercita facultades discrecionales que requieren la posibilidad de elegir entre un mayor o menor abanico de opciones, o entre una pluralidad de alternativas justas o «razonables» desde el punto de vista del Derecho, o de decidir entre diversas alternativas «jurídicamente indiferenciadas», como textualmente expresa la Sentencia recurrida -aunque cabría preguntarse si en un Estado de derecho puede admitirse la existencia «a priori» de algo «indiferente jurídicamente»”.

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• “es un grave error la actitud de menosprecio y marginación del Derecho manifiesta en tantos programas y “modernizadores” administrativos que viven una grave confusión: habiendo aprendido que “no se cambia la Administración por decreto” creen que es posible cambiar al margen del Derecho. Y actuando así no sólo provocan graves desajustes entre las prácticas informales y la legalidad formal, con el consiguiente desorden y riesgo de corrupción, sino que provocan también que muchos meritorios esfuerzos de cambio acaben siendo fagocitados por las instituciones formales vigentes a las que se renuncia de entrada a replantear”.

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• “Necesitamos una renovación gerencial de nuestras Administraciones Públicas tanto como una renovación paralela y coherente de su Derecho. (…). La gran tarea actual nos parece ser, precisamente, la de hallar el óptimo histórico de equilibrio entre estos principios en tensión, lo que implica esfuerzo tanto de renovación del Derecho administrativo como de formulación de un Management específico de las Administraciones públicas”

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• “El Derecho juega en relación al management un triple rol:

1) por un lado, es el marco insitucional en el que nacen las organizaciones y que constriñe la libertad de acción de los actores;

2) por otro lado, es también instrumento para la obtención de finalidades específicas;

3) finalmente, también es objeto de la práctica gerencial en la medida en que ésta, a la vista del proceso de aplicación o inaplicación de las normas, se constituirá en agente para su defensa o su modificación, y ello tanto en relación al Derecho-institución como al Derecho meramente instrumental”

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[1] PRATS, J., “¿Buen gobierno y buena administración sin ciudadanas y ciudadanos virtuosos?”, en Por una izquierda…, op.cit., pp.220 y ss

• “El republicanismo constituye así a la vez la reivindicación de una política democrática superior y de un civismo exigente. No hay buenas repúblicas sin buenos ciudadanos. Una de las cualidades sociales que hoy echamos más en falta es el civismo. Sin comportamientos cívicos no hay buena administración que resista. Y pueden darse contradicciones serias entre los intereses del libre mercado y las exigencias del civismo. Éste en todo caso no puede construirse al margen o en oposición a la política sino en relación íntima con ella.

• Nuestros deberes cívicos no tienen otro fundamento que nuestra obligada contribución al mantenimiento y progreso e la polis o civitas. En realidad sólo con buenos ciudadanos conseguimos la ayuda y la presión social necesarias para una buena administración. La construcción de una ética cívica de inspiración republicana y de una ética política y funcionarial que beba en las mismas fuentes constituye una tarea intelectual y política sin duda estimulante”.

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PRATS, J., “La lucha contra la corrupción como parte integrante del Derecho, el deber y las políticas de buena administración”, Cuadernos de Derecho Público, núm. 31, 2007, pág. 17

• “La gestión pública es ante todo gestión de los intereses generales. En este sentido, el derecho a una buena administración debe ser entendido como un derecho cívico en la medida que no sólo protege un estatuts individual sino que se orienta a la realización de un valor convivencia como el representado por la buena administración”

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• Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea, art. 41

• Derecho a una buena administración• 1.Toda persona tiene derecho a que las

instituciones, órganos y organismos de la Unión tratensus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.

• 2.Este derecho incluye en particular:• a) el derecho de toda persona a ser oída antes

de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte desfavorablemente

• b)el derecho de toda persona a acceder al expediente que la concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial;

• c)la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones.

• 3.Toda persona tiene derecho a la reparación por la Unión de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.

• 4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de la Constitución y deberá recibir una contestación en esa misma lengua.

• Estatuto de Autonomía de Cataluña, art. 30• Derechos de acceso a los servicios

públicos y a una buena administración• 1.Todas las personas tienen derecho a

acceder en condiciones de igualdad a los servicios públicos y a los servicios económicos de interés general. Las administraciones públicas tienen que fijar las condiciones de acceso y los estándares de calidad de estos servicios, con independencia del régimen de su prestación.

• 2.Todas las personas tienen derecho que los poderes públicos de Cataluña las traten, en los asuntos que las afectan, de una manera imparcial y objetiva, y que la actuación de los poderes públicos sea proporcionada a las finalidades que la justifican.

• 3.Las leyes tienen que regular las condiciones de ejercicio y las garantías de los derechos a qué hacen referencia los apartados 1 y 2 y tienen que determinar los casos en qué las administraciones públicas de Cataluña y los servicios públicos que dependen tienen que adoptar una carta de derechos de los usuarios y de obligaciones de los prestadores.”

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• ley catalana 26/2010, de 3 de agostoArtículo 22. Derecho a una buena administración.

• 1. El derecho de los ciudadanos a una buena administración incluye:

• a)El derecho a que la actuación administrativa sea proporcional a la finalidad perseguida.

• b)El derecho a participar en la toma de decisiones y, especialmente, el derecho de audiencia y el derecho a presentar alegaciones en cualquier fase del procedimiento administrativo, de acuerdo con lo establecido por la normativa de aplicación

• c)El derecho a que las decisiones de las administraciones públicas estén motivadas, en los supuestos establecidos legalmente, con una sucinta referencia a los hechos y a los fundamentos jurídicos, con la identificación de las normas de aplicación y con la indicación del régimen de recursos que proceda.

• d)El derecho a obtener una resolución expresa y a que se les notifique dentro del plazo legalmente establecido.

• e)El derecho a no aportar los datos o los documentos que ya se encuentren en poder de las administraciones públicas o de los cuales estas puedan disponer.

• f)El derecho a conocer en cualquier momento el estado de tramitación de los procedimientos en los que son personas interesadas

• 2. Las administraciones públicas de Cataluña deben fomentar la participación ciudadana en las actuaciones administrativas de su competencia, a fin de recoger las propuestas, sugerencias e iniciativas de la ciudadanía, mediante un proceso previo de información y debate.”

• Ley 30/1992Art. 35 Derechos de los ciudadanos.• Los ciudadanos, en sus relaciones con las

Administraciones Públicas, tienen los siguientes derechos:A) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.B) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.C) A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento.D) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del Ordenamiento Jurídico.E) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.F) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.G) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.H) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución y en ésta u otras Leyes.I) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.J) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente.K) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las Leyes.

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• “A lo largo del último cuarto del siglo XX hemos visto discurrir en el ámbito de las Ciencias de la Administración un movimiento que nos ha llevado de la administración a la gerencia y de la gerencia a la gobernanza. Este movimiento contiene el cambio de paradigmas intelectuales que subyacen a las principales reformas administrativas impulsadas hasta mediados de los setenta (“administración a burocracia”), desde mediados de los setenta hasta mediados de los noventa (“gerencia o management”) y desde entonces hasta la actualidad (“gobernanza”).”

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• “El modelo o tipo ideal burocrático es bien conocido: supone que las organizaciones administrativas sirven intereses públicos perfectamente separados de los intereses privados de sus funcionarios; que este servicio se realiza con pleno sometimiento a las normas y planes vigentes, por lo que el comportamiento burocrático resulta perfecta previsible y calculable;...

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• “La Nueva Gestión Pública ha sido el paradigma de reforma administrativa prevaleciente hasta mediados de los noventa, acompañando a la hegemonía de la agenda neoliberal antes descrita. Naturalmente, no se aplicó en todos los países por igual, tuvo gran influencia n los países angloamericanos –aunque con grandes diferencias entre ellos -, menos en los países nórdicos y escasa en los países de matriz latina y germánica. La nueva gerencia pública ha impregnado, desde luego, el discurso sobre la Administración pública y legitimado la fuerza que los gerentes han tomado en muchas administraciones especialmente locales y autonómicas”

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• “El paradigma de las reformas cambia de nuevo a mediados de los años noventa, en buena parte por la incapacidad de la Nueva Gestión Pública de resolver los problemas antes expuestos de la delegación democrática y de la provisión de bienes públicos que exigen la colaboración interdepartamental o interagencias. Desde mediados de los noventa, especialmente en Europa, emerge un consenso creicente en torno a que la eficacia y la legitimidad del actuar público se fundamentan en la calidad de la interacción entre los distintos niveles de gobierno y entre éstos y las organizaciones empresariales y de la sociedad civil. Los nuevos modos de gobernar en que esto se plasma tienden a ser reconocidos como gobernanza, gobierno interelacional o en redes de intereacción público-privado-civil a lo largo de eje local/global”

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PRATS CATALÀ, J., “Modos de gobernación de las sociedades globables” en La gobernanza hoy : 10 textos de referencia , coord. por Agustí Cerrillo i Martínez, 2005, pp. 169 i ss

• PRATS destaca la “relación potencialmente conflictiva entre democracia y gobernanza”, señalando que la gobernanza “no es, pues, sólo ni lobby ni participación” y llamando la atención sobre el hecho de que “si las estructuras de interacción decisional características de la gobernanza permiten la exclusión o el ninguneo de grupos de interés significativos, el riesgo de deslegitimación o desafección democrática es muy elevado”

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• Instancias garantizadoras del derecho a una buena administración.

– Poder legislativo– Poder ejecutivo: la Administración consultiva– Órganos constitucionales y estatutarios de control: los ombudsmen

• Síndic de greuges: Código de Buenas Prácticas Administrativashttp://www.sindic.cat/site/unitFiles/2527/codigo%20buenas%20practicas%20administrativas.pdf

– Poder judicial: jurisdicción contencioso-administrativa y jurisdicción penal.

• Mecanismos para hacer efectivo el derecho a una buena administración: de la retórica a la práctica

– Cartas de Servicios (ej. art. 26 Ley catalana 26/2010)– Mecanismos para evitar la inactividad de la Administración (anterior y art. 29 LJCA)– Utilización del instrumento de la responsabilidad patrimonial– Códigos de ética pública o buen gobierno– Actividad convencional– Regulación de la función pública (ej. arts 52 y ss Ley 7/2007)– Diseño de la organización administrativa (Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la

mejora de los servicios públicos)– Implementación de un programa serio de better regulation/smart regulation para la mejora de la

calidad normativa…exploración de reg-neg– Procedimiento de toma de decisiones: participación (real), ponderación seria y motivación aut´ntica

• Consecuencias (¿reales?) de la vulneración del derecho a una buena administración: responsabilidades de la persona jurídica pública y del empleado público.

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Llei 26/2010

• Artículo 23. Derecho a servicios públicos de calidad.• 1. Todos los ciudadanos tienen derecho a:• Acceder en condiciones de igualdad a los servicios públicos y a que

estos sean de calidad.• Plantear las sugerencias y las quejas relativas al funcionamiento de la

actividad administrativa.• 2. En el ámbito de la Administración de la Generalidad, el Gobierno

debe establecer por decreto el procedimiento específico para la atención y la respuesta a las sugerencias, reclamaciones y quejas con relación a la prestación de los servicios públicos de su titularidad.

• 3. Las administraciones públicas de Cataluña deben impulsar la aplicación de cartas de servicios y otros instrumentos de calidad, en los términos establecidos por la correspondiente normativa.

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PRATS CATALÀ, J., “Otra mirada sobre la globalización”, en A los príncipes..., op.cit, pág.

105.

• la “nueva gobernanza local no es una esfera inalcanzable y abstracta. Es la cúspide de una red de gobernanza que va ascendiendo desde la esfera local”, sobre la que se puede influir mediante, entre otras estrategias, “universalizar los derechos humanos y el imperio de la ley”

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