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MEXICO, D.F.
UNIVERSIDAD AUTONOMA METROPOLITANA UNIDAD IZTAPALAPA
El cabildeo en el Congreso de Estados Unidos El Caso del AIPAC, Lobby Judío
T E S I N A
QUE PARA OBTENER EL TITULO DE:
LICENCIADO EN SOCIOLOGIA POLITICA
P R E S E N T A :
J O S E H A M R A S A S S O N
ABRIL, 1993
El Cabildeo en el Congreso de Estados Unidos El Caso del AIPAC, Lobby Judío
8823
Seminario de Investigación I1 2 2 9 2 6 0 HL-57 Trimestre 93 I Prof.: Javier Rodriguez L. urn1
Asesores: Lilia Bermúdez Jesús Velasco
México, D. F. Abril, 1993
A Salomón y Nancy, Mis Padres
A Mery, Marlene y Nissim, M i s Hermanos
A Mis Amigos
Aprender a equivocarse, y corregir ese error, es aprender a crecer. No es lo mismo que vivir equivocado. 10 de febrero de 1993.
Quiero agradecer a Lilia BermGdez por su paciencia, comentarios y preocupación por esta tesina en tiempos de "guerra de baja intensidadtt, a Jesús Velasco por sus motivaciones e inquietudes iniciales; al personal de la Biblioteca Franklin, de la Biblioteca del CIDE y a Vera de Tribuna Israelita por los libros, revistas y fotocopias y; a Victor Arriaga por su interés.
c
El Cabildeo en el Congreso de Estados Unidos El Caso del AIPAC, Lobby Judío
INTRODUCCION
I. El Pluralismo como Base del Sistema Politico Estadunidense
1.1 La Visión de Robert A . Dah1
1.2 Las Criticas al Pluralismo: Otras Formas de Explicar el Sistema Polltico Estadunidense
11. Los Grupos de Presión
11.1 Los Grupos Como Caracteristica de la Sociedad Estadunidense
11.2 Distintas Visiones de la Formación y Existencia de los Grupos
11.3 Tipología de Grupos de Presión
111. El Cabildeo
111.1 Definición de Lobby y Cabildeo
111.2 Los Origenes del Cabildeo
111.3 Estudio Descriptivo del Cabildeo 111.3.1 Caracteristicas Generales del Cabildero
111.3.2 El Cabildeo Como Proceso de Comunicación y su Actividad
1
5
6
21
27
27
28
43
50
50
53
55
59 64
111.3.3 Formas de Acercamiento Hacia el Gobierno: Acceso y Recursos 69
111.3.4 Estrategias y Tdcticas de los Lobbies 77 111.3.5 Tipos de Lobbies 8 2
111.4 La Regulación del Cabildeo 8 5 111.4.1 Antecedentes 8 5 111.4.2 La Ley Federal de Regulación del
Cabildeo de 1946 90 111.4.3 Evasivas en al Ley de Cabildeo de 1946 96 111.4.4 Los Intentos de Reforma 97 111.4.5 Otras Leyes que Involucran al Cabildeo 103 111.4.6 Las Propuestas de Clinton 104
IV. Estúdio de Caso: AIPAC, Lobby Judio y el Préstamo de Garantias a Israel
IV.l Antecedentes: Las Inmigraciones Judias a Estados Unidos y Conformación de la Comunidad Judia Estadunidense
IV.2 Actividad Politica de los Judios en Estados Unidos
IV.3 Las Organizaciones e Instituciones Judlas MAS Importantes en Estados Unidos y el Lobby (AIPAC)
IV.4 El American Israel Political Affairs Committee, Hoy
IV.5 El Préstamo de Garantias a Israel por 10 Mil Millones de Dólares: El Congreso, el AIPAC y el Presidente Bush IV.5.1 Antecedentes IV.5.2 La Acción en el Congreso y el Cabildeo
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFIA Y HEMEROGRAFIA
109
109
118
128
137
14 1 141 1 4 6
169
175
APENDICE
c
184
INTRODUCCION
Ha sido relativamente escasa la literatura estadunidense
sobre los lobbies; menos aún la conocemos en México. Sin embargo,
el actual gobierno mexicano recurrió al cabildeo para favorecer
la aceptación por parte del Congreso de Estados Unidos de la lvvía
rdpidauB para negociar el Tratado de Libre Comercio. Este hecho
subraya la revelancia del tema que me propongo como objeto de
estudio: el proceso de cabildeo, su importancia dentro del poder
legislativo y en general dentro del sistema político
estadunidense.
En la primera parte se ha desarrollado la idea del
pluralismo como base del sistema politico estadunidense,
principalmente desde el punto de vista de Robert A. Dahl, uno de
los teóricos políticos más importantes de ese país. El
pluralismo, en general, explica al sistema político estadunidense
a partir de la "existencia de una pluralidad de organizaciones
relativamente independientes en el ámbito del estado" que tienen
influencia en la toma de decisiones. Aunque someramente, se tocan
algunas de las críticas que se le hacen a la teoría pluralista.
En el segundo apartado se aborda la existencia y creación de
los grupos de presión como característica de la sociedad
estadunidense y que es justificada por el pluralismo. Se
mencionan algunas de las teorías de grupo no sin antes hacer
c
1
mención a las diferencias que existen entre grupo de presión,
grupo de interés, lobby y partido politico. Sobre esta base, se
estudian las particularidades de l o s grupos de presión, las
funciones que desempeñan y los beneficios que otorgan a sus
'miembros. Finalmente, se propone una tipologia.
Para comprender la dindmica del cabildeo es necesario
entenderla como un acto de representación, realizado por
terceros, de los intereses de los grupos de presión. Los lobbies
son los grupos encargados de cabildear y pueden estar conformados
por uno o mas cabilderos, miembros o no del grupo. Los modelos
descriptivos del cabildeo y los lobbies, su regulación y
tipologia se abordan en una extensa tercera parte.
Con el marco referencia1 anterior se describe a
continuación, y específicamente, al American Israel Public
Affairs Committee- (AIPAC), un lobby judío. He elegido a este
lobby por tres razones principales: primero, porque es uno de los
lobbies con mayor acceso en el Congreso por la fuerza y
organización que le caracteriza; segundo, porque a pesar de lo
anterior, no en todos los casos logra sus propósitos; y tercero,
por el interes que tenqwpara darle a esta investigación un mayor
alcance, en un mediano y largo plazo, para analizar las
relaciones entre Estados Unidos e Israel desde una perspectiva
más global. P
2
Para abordar a este lobby, se presentan como antecedentes la
inmigración judia a Estados Unidos, la conformación de la
comunidad y sus caracteristicas sociopoliticas mds importantes.
Al igual que en el marco general, se hace hincapié en algunos de
los grupos judlos mds caracteristicos, incluyendo al AIPAC.
El estudio de caso es una relación de la acción ejercida por
este lobby judio, como representante de los intereses de los
grupos de presión judios, durante l o s debates, desde febrero de
1991 hasta agosto de 1992, en el Congreso para conceder a Israel
un préstamo de garantias por 10 mil millones de dólares para
ayudar a la absorción de un millón de judios rusos que
inmigrarian a Israel para 1995. Lamentablemente la información
que se recabó no fue lo mds específica posible, pero fue
suficiente para cumplir con los objetivos y la hipótesis que se
plantearon.
El objetivo general es conocer el mecanismo del cabildeo
para influir en las decisiones del Congreso estadunidense y su
importancia. Los particulares son: conocer y entender al sistema
politico de Estados Unidos y su proceso legislativo; referir la
dindmica del lobby a la Teorla Pluralista y sus críticos; conocer
distintos modelos de lobbies y entender sus diferencias y;
analizar, a través del estudio de caso, la importancia y
limitantes del AIPAC, lobby judio en las relaciones entre Estados ”
Unidos e Israel.
3
La hipótesis con la que se abordó el problema fue la
siguiente. "A pesar de que parecería ser que el cabildeo ejercido
por los intereses de los grupos de presión es un factor muy
importante en la toma de decisiones en el Congreso estadunidense,
los intereses de seguridad nacional del gobierno son los que
realmente delimitan los mdrgenes de maniobra dentro de la
polltica exterior de Estados Unidos. A partir de ésto,
consideraría que, por más fuerza que tenga el AIPAC, como lobby
judio, las decisiones del Congreso respecto a Israel, en lo
particular, y al Medio Oriente, en lo general, estarian
condicionadas por los intereses de seguridad nacional de Estados
Unidos.
En los momentos de terminar la investigación surgieron
nuevos matices que en un principio no logré visualizar en el
proceso de documentación y lectura. Más que un mero ejercicio de
investigación, considero que el trabajo realizado cumple con las
espectativas que se plantearon en el proyecto inicial. Siento que
lo mAs importante de todo es que la finalización del documento
que presento como trabajo terminal de licenciatura es sólo una
I'pequeña probaditall de las inquietudes, reflexiones y
complicaciones que significan dedicarse a la labor académica.
Esto es sólo un principio, un primer fruto que espero se traduzca
en una mayor cosecha. c
José Hamra Sassón.
4
El Cabildeo en el Congreso de Estados Unidos El Caso del AIPAC, Lobby Judio
I. El Pluralismo Como Base del Sistema Político Estadunidense.
Existen autores que sostienen que el pluralismo es la teorIa
del poder mds aceptada por los cientlficos sociales
estadunidenses ya que consideran que durante mucho tiempo, y en
base a la investigación empirica, se han demostrado sus
premisas. 1
El pluralismo explica al sistema politico estadunidense a
partir de la "existencia de una pluralidad de organizaciones
relativamente independientes en el dmbito del estadott2 que tienen
influencia en la toma de decisiones. El cabildeo es justamente
una de las formas de influencia justificada en el pluralismo.
Respecto a su critica existen teorías que lo invalidan
demostrando, entre otras cosas, la desigualdad que persiste entre
estos grupos reflejada en el acceso e influencia que pudieran
tener en la toma de decisiones.
John F. Manley,. *tNeo-Pluralism: A Class Analysis of Pluralism I and IItt, The American Political Science Review, vol. 7 7 , nfim 2 , junio 1983, pg. 368.
Robert A . Dahl, Los Dilemas del Pluralismo Democrdtico, l a ed. (español), ed. Patria. México, 1991. pg 16.
5
Por lo anterior, considero que es importante retomar a
Robert A. Dahl precisamente por la representatividad que tienen
sus premisas en el debate de la teorla polltica estadunidense.
Siendo uno de los primeros teóricos al respecto, es necesario
retomar sus escritos iniciales como una forma de ingresar en el
conocimiento de este tema.
Aunque se haya elegido a la teoria pluralista de Dahl para
explicar al sistema politico de Estados Unidos, es necesario
recalcar que existen otras teorias para hacerlo y que han
competido, por su critica, con el pluralismo. Dos de ellas son la
teoria de la élite y el andlisis estructural o de clase
(marxismo). Por otro lado, es igualmente importante señalar que
Dahl ha replanteado algunas de sus ideas iniciales respecto al
pluralismo en los dtlimo años.
1.1 La Visión de Robert A. Dahl.
Existen autores que definen a Robert A. Dahl como el
escritor pluralista mds importante de la teoria democrdtica al
rehacer las definiciones de democracia para acercarlas a la
realidad de los sistemas politicos occidentales y,
especificamente, al e~tadunidense.~ En 1956 escribe el libro
Prefacio a la Teoria Democrdtica donde logra plasmar .lo anterior
Robertson, 1985 pg 7 6
6
y explica las bases pluralistas del sistema politico de Estados
Unidos.
El pluralismo que Dahl deja entrever en sus primeros
escritos se fundamenta en la premisa de que la estructura de
poder estadunidense est& conformada de varias élites
competitivas. Es en esta competencia donde los mas variados
grupos y opiniones, que surgen de los distintos intereses de los
miembros de la sociedad, logran expresarse influyendo en las toma
de decisiones del cuerpo politico o clase dirigente. En palabras
de Dahl, Itla teoria democrática se relaciona con los procesos por
medio de los cuales los ciudadanos comunes ejercen un grado
relativo de control sobre los dirigentes". Este "grado relativo
de controll' se concentra en las elecciones, por medio del voto, o
por la creación de los grupos de presión, haciendo honor a su
nombre en el proceso de decisiones gubernamentales. Establece,
además, que existen varias teorias democráticas, concretadas en
las distintas visiones, estructuras y posiciones que hay de
gobierno democrático, por lo que para poder redefinir el concepto
toma tipos representativos de ellos. El primero, y mds Ilconocido
por los estadunidenses'l, es el planteado por Madison.
James Madison escribió en The Federalist Parsers (1788) sobre
la influencia negativa de l a s facciones que se crean a partir de
Manley, op. cit., Ibid. Robert A. Dahl, Un Prefacio a la Teorfa Democrática,
Gernika. México, 1987, pg. 11.
7
la unidn de cierta cantidad de ciudadanos, por algún interes o
t pasión y que atentan a los derechos de los demas. Madison
concluye que la división en facciones es una caractersstica
natural del hombre6 e imposible de eliminar o controlar ya que,
para hacerlo, es necesario remover la libertades; Itla libertad es
a las facciones lo que el aire es al En su lugar,
Madison sugirió el término ttcontrol y equilibriot8 (checks and
balance) como base de la república democrdtica estadunidense,
donde en un sistema de varios poderes divididos, la competencia
entre los distintos intereses (de las facciones) balancearía la
ambición de 6stas y evitaria el dominio del gobierno y la
sociedad de alguna de ellas. *
Dahl se refiere a la democracia madisoniana como el
"esfuerzo por establecer un compromiso entre el poder de las
mayorias y el de las minorias, entre la igualdad polftica de
todos los ciudadanos adultos, por un lado, y el deseo de limitar
su soberania, por el otrott. Con base a este compromiso, Madison
The latent causes of faction are. . .sown in the nature of man, Ronald J. Hrebenar y Ruth K. Scott, Interest Grows Politics in America, 2a. ed., Prentice Hall. EUA, 1992, pg. 9 .
Keneth Janda, et. al., The Challencre of Democracv, Mifflin Co. EUA, 1987, pg. 271.
Por otro lado, el francés Alexis de Tocqueville, quien visitó Estados Unidos a principios del Siglo XIX y autor de Democracy in America, describió en sus escritos que la fuerte cultura democrática de Estados Unidos se refleja en la facilidad que tienen sus ciudadanos, de todas las edades y condiciones, para crear organizaciones. La posición de Tocqueville cimienta la posición de los pluralistas que argumentan que los grupos profundizan la democracia al ampliar la representación dentro del sistema.
Dahl, op. cit., pg. 13.
P 4"
8
supone que mediante controles externos se puede mantener un
equilibrio de poder entre los distintos grupos evitando una
tiranfa.
El control externo consiste, de acuerdo a la primera
definición que Dahl proporciona, en la aplicación de recompensas
y castigos, o en la posibilidad de que serdn aplicados, por una
fuerza externa que no sea el individuo mismo.1° Un ejemplo de
control externo seria el voto de los ciudadanos en unas
elecciones hacia un individuo, a favor o en contra (premio o
castigo). Como tirania se entiende la acumulación de todos los
poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) en manos de un
individuoll que elimine los controles externos.
De acuerdo a Dahl, en la democracia madisoniana, el peligro
latente es el de la "tirania de la mayoriall cuando existe una
democracia representativa. Para Madison, son necesarias dos
condiciones para que exista una república no tiránica:
lo ib., pg. 4 5 . Cabe mencionar que el desarrollo importante de la teoria pluralista se realiza después de la Segunda Guerra Mundial cuando el movimiento conductista estaba en boga (Robertson, op. cit., pg. 259).
l1 Como individuo se entiende también. a un grupo, de la mayoria o minoría. La tiranía no consiste en el tamaño del grupo, sino en la privación de los "derechos naturalesgt de los ciudadanos.
l2 ttRepública", en el lenguaje madisoniano, donde se cumplen dos requisitos: a) Ilgobierno que deriva todos sus poderes, directa o indirectamente, al gran conjunto del pueblo" y b) que estd administrado por personas "que mantienen su cargo por gusto, durante un periodo limitado o mientras observen buena conducta1' (Dahl, op. cit., pg. 20).
9
1.- La "no-acumulaciónll de los poderes.
2 . - El control sobre el gobierno para no actuar en contra de
los derechos de los ciudadanos o de los intereses de la
comunidad.
La reptíblica no tiránica es la meta (maximizante) a alcanzar
elegida por procesos electorales. Pero en su estudio, Dahl llega
a la conclusión de que bajo las premisas madisonianas no está
asegurada la no-tirania en una república ya que, como establece,
Madison juega con dos metas diferentes e irreconciliables: la
igualdad de derechos de todos los ciudadanos adultos y la
necesidad de crear un sistema politico donde las libertades de
ciertas minorias (con ventajas de poder y riqueza) no se vieran
mermadas ante la mayoria. 13
El segundo modelo que Dahl describe, a partir de cuatro
premisas, es el de la democracia populista:
1.- Una organización (institución, estado) es democrática si
cumple con la disposición de la soberanía popular y con la
condición de la igualdad política.
2.- La disposición de la soberania popular se cumple cuando
se elige como politica gubernamental la alternativa, entre otras,
con mayor consenso entre los miembros.
3 .- La igualdad politica se refiere a que el voto de todos los miembros tiene el mismo valor.
l3 ib, pg. 4 3 .
10
4.- Conocida como Itla reglatt de la democracia populista, y
principio del gobierno de la mayoria, se selecciona la
alternativa preferida por el mayor número. 14
La democracia populista es entendida también como la @tdltima
palabrat@ y al aceptar la soberania popular y la igualdad politica
se acepta Itla reglat@.
Pero ante la sencillez y aceptación a primera vista que
pueden producir estas premisas, Dahl presenta ciertas objeciones
que divide en tres grupos: técnicas, éticas y emplricas. Entre
estas objeciones se ennumera el abstencionismo o indeferencia
(que puede ser mayor que l o s votantes y por ende ser I t l a
alternativa con mayoriall); un posible empate por m8s improbable
que sea o; al elegir entre varias alternativas, la elegida
finalmente lo é s por una minoria. l5 Por otro lado, Dahl cuestiona
la viabilidad del populismo, entre otras cosas, a partir de la
posibilidad de que una mayoria pueda destruir el sistema
politico, por lo que se hace necesaria una posibilidad de veto de
la minoría. Ante este panorama, la democracia populista puede
dejar de cumplir con su cometido.
l4 ibid, pgs. 54-55. Por ejemplo, en unas elecciones la alternativa A obtiene
40% de los votos; la B, 35% y la C, 25%. Gana una minoria con 40% de votos a favor y 60% en contra.
11
Desde el punto de vista ético, considera 'tinjustof* el hecho
de que sólo tenga dos objetivos absolutos (la igualdad politica y
la soberania popular). sin considerar otras opciones como
consenso, privacidad, ingreso, seguridad, etc.
Robert Dahl inventa el término ttpoliarquiag116 para describir
a las organizaciones (desde estados modernos hasta organizaciones
civiles) que se autodefinen como democráticos y que se rigen bajo
la "reglat1. Para lograr explicar lo que entiende como poliarquia
(finalmente otra forma de democracia), establece ocho condiciones
que deben aparecer en un sistema político Iten grado relativamente
importante*', entendiéndose como un modelo ideal, l7 durante cuatro
periodos definidos relacionados con las elecciones. 1 8
Considerando una sociedad como la estadunidense, Dahl
sostiene que existen variables que influyen en la expresión de la
preferencia de l o s individuos: grado de interés o politización,
habilidad, acceso, posición socioeconómica, educación, lugar de
residencia, edad, identificaciones étnicas y religiosas, y
caracteristicas de personalidad.
Poliarquía, gobierno de muchos; democracia, gobierno del pueblo. Arend Lijphart considera ambos términos como sinónimos, en Democracia en las Sociedades Plurales, Ed. Prisma. México, 1977, . 4 .
lPgDahl las describe como límites o escalas en las que se
l8 Ver Dahl, op. cit., pgs. 9 2 - 9 6 . intenta maximizar.
12
Para 61, la poliarquia pasa a ser una teorXa que plantea la
igualdad politica sin considerar que hay diferencias bssicas
entre los individuos miembros de una sociedad, por lo cual, sus
premisas pasan a ser irrealizables (no se constatan en estudios
empiricos). A partir de ésto, Dahl comienza a dar ciertas
soluciones de lo que se podria considerar las bases del
pluralismo. Para introducirnos, primero plantea la necesidad de
presentar el problema de la intensidad.
Para definir el concepto de intensidad como una Ilversión
psicol6gica de los derechos naturalests, parte de las siguientes
interrogantes: ¿Qué pasa si la minoria prefiere su alternativa
mucho más intensamente de lo que la mayoria prefiere a una
alternativa contraria? ZTendrb sentido todavia el principio de
mayorla?lg
Dahl considera que las posiciones ligeramente a favor o en
contra de un asunto son perjudiciales y contrarias a la idea
democrática. La resistencia por parte de una minoria derrotada a
la decisión de la mayoria es una forma de solución de esta
Itinjusticiatt. Pero propone otro mecanismo que pueda contrarrestar
ésto.
l9 Concluye que la intensidad, a partir de la dificultad para definirla, se establece a partir de respuestas (fenómenos) observables, como manifestaciones respecto alguna politica gubernamental o partido politico, colectivas o individuales (ib. pg. 123).
13
En el caso de que exista un "grave desacuerdo asim&rico1120
y suponiendo que se pueden determinar las intensidades abiertas
(a partir de una "escalalt), considerando la intensidad se elabora
un conjunto de reglas que faciliten una elecci6n entre
alternativas que permitan el veto a una minoría. Pero sólo en el
caso "en que una mayoría relativamente ap6tica pudiera, bajo una
regla de mayoría pura, sobreponerse a una minoria relativamente
intensa".
Suponiendo que se pudiera medir la intensidad como Dah1
propone, la pregunta sería ¿hasta que punto el concepto de
88intensidad11 es proporcional a los recursos de esa l1minor€a
relativamente intensa" que representa esos intereses?
Con este esquema dado, establece que "entre los acuerdos
constitucionales abiertos a los que acceden los estadunidenses,
hay tres que se sugieren como posibles soluciones a nuestro
problema. El primero es la revisión judicial de la legislación,
combinada con un veto de la minorla sobre las enmiendas
constitucionales. El segundo es la estructura del Senado. El
tercero consiste en ciertas relaciones entre el presidente, las
dos Cámaras del Congreso y el electorado". 21 Finalmente, desecha
las dos primeras al considerar que no resuelven el problema.
Posteriormente explicará el equilibrio que existe entre el
20 En el que una minorla deseé tlcon mayor intensidad" una
21 íbid., pg. 140. situación que una mayoria que lo hace por otra "ligeramente".
14
I
presidente, representante de la mayoria nacional, y el Congreso,
donde est6n representadas ( y algunas veces sobrerrepresentadas)
las distintas minorías.
Después de todos estos antecedentes, Dah1 explica en siete
puntos importantes el sistema "h€bridotf estadunidense y propone
los principios de lo que se considerarla el pluralismo
democr&tico, regido principalmente por las minorias, y basado en
la poliarqufa, el gobierno de muchos.
1.- La mayoria rara vez rige en materia de polftica
especif ica, es decir, las minorias22 son las que rigen en materia
especifica. Tanto en el proceso electoral como en el periodo
entre elecciones, rara vez las decisiones gubernamentales van a
favorecer a la mayoria. Son las minorias organizadas las que
influirdn pr6cticamente en ellas.
2.- El proceso electoral y la competencia politica entre
varios intereses, son los dos métodos fundamentales de control
social sobre los dirigentes.
Cuando los dirigentes toman en cuenta las preferencias de
los distintos grupos, se cumple la "regla de las minoriasll que se
considera la diferencia entre democracia y dictadura.
3 . - A pesar de esto, el consenso social (de la mayorla) rige
en un sistema poliárquico. Los valores sociales unen a minorias
que conforman una mayoria en el proceso electoral.
22 Las minorias, no una minoría, con lo que se diferencla a una democracia de una dictadura.
15
f
4.- Si la regla de la mayorla no existe, tampoco lo hace la
tirania de la mayorla. La que existe es la regla de las minorfas.
La poliarqula extiende enormemente el número, tamaño y diversidad
de las minorlas cuyas preferencias influenciardn el resultado de
las decisiones gubernamentales.
5.- La protecci6n a la libertad de las minorias es
extraconstitucional (consenso valorativo). La viabilidad de una
poliarquia en S € misma, a partir de las condiciones arriba
mencionadas, proporciona las protecciones para las minorias.
6 . - Los factores no constitucionales son aquellos que
determinan las decisiones del gobierno y que no est6n en la
constitución. Los factores constitucionales son: la constitución
escrita, decisiones de tribunal como interprete de la
constitución, comentarios respetedos, etc.
Las reglas constitu~ionales~~ añaden, preservan o restan
ventajas o desventajas a los grupos que empiezan la carrera o
contienda p ~ l i t i c a . ~ ~ Equilibran fuerzas, es decir, son la base
del pluralismo.
7.- Respecto al sistema político estadunidense, lo considera
un proceso político normal cuando los grupos activos y legltimos
de la población pueden hacerse escuchar en alguna etapa
fundamental del proceso de decisión.
23 '#Todas las poliarquías contemporáneas parecen poseer constituciones tan sorprendentemente similares" (ibidem., pg. 177).
24 "Cada sistema político poliárquico se encuentra marcado Por la separación de poderes: tiene legislatura, ejecutivo, burocracia administrativa y judicial" (íbidem., pg. 178).
1 6
Podemos concluir entonces que, de acuerdo a Dahl, el
pluralismo se fundamenta en la "regla de la minorlas", donde el
concepto de llmayoriatl como tal, que propone el populismo y
retomado por la poliarqula, no existe. Las minorlas tienen
consensos valorativos que se expresan en las elecciones por un
partido o candidato (alternativa programada). El pluralismo es
una forma de democracia donde existen varios centros de poder y
autoridad concretados en élites que representan diferentes
intereses.
¿Cómo explicar la existencia de élites en un sistema
democrStico? En algún momento de Un Prefacio a la teoria
democrstica Dahl se refiere al abstencionismo y/o falta de
interés de una buena parte de los ciudadanos. En 1961 escribe
qoverns? donde introduce dos términos que considero importantes
para explicar la representatividad de la población en las élites,
y cumplir asi con la regla de las minorías. Divide a la población
de la ciudad de New Hampshire25 en dos tipos-ideales: tlHomo
civicuslt y IIHomo politicus1I.
El hombre civil es el hombre común y corriente que tiene
como objetivo gratificaciones directas, es decir, satisfacer sus
necesidades inmediatas; mientras que en el politico aparece como
"origen de placer" obtener control sobre las decisiones del
25 Como caso estadunidense de la sociedad pluralista.
17
gobierno, para lo cual est& dispuesto a utilizar todos SUS
recursos.
La acción pol€tica es menos atractiva que otro tipo de
actividades,26 por lo que la mayoria de la población se puede
clasificar como civicus. Se interesan en la polftica sólo si las
acciones del gobierno amenazan sus intereses primarios. Sólo
actúan cuando existe un estimulo (conductismo) como elevación de
impuestos, alza de precios, etc. I IEl hombre civil no es, por
naturaleza, un animal politico1' (Homo civicus is not, by nature,
a political animal) .27
El politicus encuentra gratificaciones directas e indirectas
por cuestión de personalidad y de gustos. Esta dispuesto a gastar
sus recursos para ganar influencia politica, con lo que obtiene
más recursos para obtener mayor influencia, y asi sucesivamente.
"como el hombre civil, el hombre politico desarrolla estrategias
que gobiernan las formas en las que utiliza los recursos que
dispone ... elige sus estrategias de un conjunto estrechamente limitado.28 En un sistema como la democracia pluralista, las
posibilidades estratégicas son muy amplias.
27 Robert A. Dahl, Who Governs?, 18a. ed., Yale University. EUA, 1972, pg. 225.
28 ibidem.
18
Dah1 est& conciente que un hombre puede obtener tanta
influencia y recursos que amenace al sistema democrdtico, pero
eso es algo contra lo que tendr6 que luchar. Existen peligros
para la democracia en sus mismas entrañas.
Pero a pesar de que existe desigualdad en la sociedad, todos
tienen el mismo acceso al poder, lo cual se convierte en el arma
contra el peligro de una tirania.
De esta manera, concluimos que el Homo politicus es aquel
que conforma la élite, tiene los recursos suficientes para
influenciar en la clase gobernante. Los intereses del civicus se
van a ver representados en el politicus, que a la vez necesita
influenciar en el elector (que es el mismo civicus) para lograr
influenciar en l o s gobernantes y la toma de decisiones. Es decir:
el hombre politico es el que representa los intereses de un grupo
social, que compite con l o s intereses de otros grupos, para
influenciar las decisiones de los gobernantes.
Estudios descriptivos, como el de Eisinger, consideran que
el sistema politico estadunidense se basa en tres principios: el
consenso popular, la influencia popular y el beneficio popular.
El pluralismo se refiere al papel que el gobierno
estadunidense asigna a los grupos de interés y de presión. A lo
19
que llama como american p o l i t i c s as interest group politics
(politica estadunidense como politica de grupos de inter&) se
debe a la intensa actividad de grupos en la vida politica. El
sistema estadunidense permite que casi toda la gente se puede
organizar para representar sus ideas e ideales. Es tan
"impresionantemente democr6ticoIt que la poblacidn accede a las
decisiones politicas. "El pluralismo ha brindado suficiente
influencia y control y ha producido suficiente beneficio
popular". 2 9
Como se verá más adelante, los grupos de presión luchan para
avanzar sus objetivos dentro del Congreso, de la opinión pdblica,
de la burocracia y de los partidos políticos. Los grupos fuertes
pueden parar acciones de los funcionarios públicos y gobernantes
durante los procesos legislativos. Con el surgimiento de los
cabilderos, la politica estadunidense se convierte en un proceso
interminable de competencia y regateo entre los distintos
intereses, donde se requiere que la gente "este preparada para
aceptar la mitad de la rebanadatt3O para lograr un compromiso.
Gracias a esto, afirma Eisinger, la estabilidad politica
estadunidense es una realidad.
2 9 Peter K. Eisinger, American Politics, 2 a . , Little, Brown
30 ib., pg. 496.
and Co. EUA, 1 9 8 2 , pgs. 494-495.
20
Por otro lado, los pluralistas no afirman que todos tienen
el mismo poder polltico en Estados Unidos. Explican que adentro
de cada grupo existen miembros, destinados a ser parte de la
élite, que tienen mayor influencia que un miembro ordinario. Esto
se debe, principalmente, a que no todos los miembros son
igualmemte activos. Para los pluralistas, al entender que no
todos los grupos tienen el mismo poder político, la apertura
(oppeness) de la democracia estadunidense es lo más importante.
Ya que las elecciones no son suficientes para otorgar un
control y una representación popular significantes, la actividad
del cabildeo, como instrumento de influencia mas importante de
los grupos de presión, es una caracteristica principal y
necesaria del pluralismo.
1.2 Las Críticas al Pluralismo: Otras Formas de Explicar el Sistema Político Estadunidense.
A pesar de la aceptación que pueda tener el pluralismo en
Estados Unidos, es justamente en ese pais donde han surgido
crlticas importantes a esta teoría poniendo en tela de juicio sus
afirmaciones.
La m6s importante de éstas es la teoría' de la élite o
elitismo. Existen varias teorías políticas que pueden ser
denominadas de esta manera. Pareto y Mosca fueron los precursores
(Siglo X I X ) . Intentaron demostrar que todas las sociedades estan
gobernadas por &lites, con lo que pretendieron "destruir" la
creencia marxista de una sociedad sin clases. Posteriormente, la
teoria se desarrollaria por parte de autores como Michels y
Schumpeter, y con este último se darian las bases del pluralismo
junto a Dahl.31 Bajo estas condiciones, la teorla pluralista del
estado se podria estimar dentro del elitismo, de acuerdo a la
premisa que la define como "una competencia entre élites por el
poder1*.
Es, entonces, interesante entrar a la posición de izquierda,
si bien es cierto no-marxista, de la teoria de élite, expuesta
principalmente por C. Wright Mills, considerando que es un punto
de vista diferente sobre esta esfera de pensamiento.
Mills define a la sociedad estadunidense en tres partes
principales: la élite del poder, la sociedad de masas (%asa
anónimatt) y una parte intermedia entre ambas que funge como
equilibrio.
Es en la primera (la élite) donde descansan los medios del
poder que se distinguen en tres categorlas principales:
económicos, políticos y militares; y representados por tres
sectores de actividad: la economía, el gobierno y el ejército. Es
precisamente en la cima de estos tres sectores donde s e ubica la
31 Robertson, op. cit., pg. 102.
22
elite, sobre una estructura jerdrquica, donde se interrelacionan
los hombres mds sobresalientes para tomar I'conjuntamente las
decisiones de importancia naciona111.32
La elite esta formada por los que manejan las instituciones
directivas; esa posición les permite transformar la estructura
social y trascender de los hombres comunes y ordinarios. Esos
hombres y mujeres ordinarios son los que no pueden controlar sus
propias situaciones gracias a la existencia de las élites.
Si se determina al capitalismo estadunidense corno militar,
como lo hace Mills, entonces las decisiones nacionales van a
estar determinadas por los intereses comunes de los industriales
y militares, por lo que se deduce una economia basada en
necesidades de guerra; la injerencia del ejército en cuestiones
de polltica exterior; y el debilitamiento de la democracia
politica y representativa.
A lo anterior, Mills describe que en la sociedad
estadunidense, Itel máximo poder nacional reside ahora en l o s
dominios económico, político y militar ... Dentro de cada uno de
32 Representada por " l o s dirigentes de la economla: propietarios y grandes administradores de empresas gigantes; a .
los dirigente políticos: miembros del aparato ejecutivo del Estados y altos funcionarios; a l o s dirigentes militares: miembros de los grados superiores del ejército1'. Nicole Laurin-Frenette, Las Teor€as Funcionlistas de .las Clases Sociales, Sociología e Ideología Burguesa, 2a. ed., Siglo XXI. España, 1985, pg. 288.
2 3
los tres grandes, la unidad institucional tfpica se ha ampliado,
se ha hecho administrativa y , en cuanto al poder de sus
decisiones, se ha centralizado. Detrds de estos acontecimientos
est6 una tecnologla fabulosa, porque, en cuanto a instituciones,
se han asimilado a su tecnologla y la gufian, aunque ella a su vez
informa y marca el ritmo a su desenvolvimientott. 3 3
Es decir, existe una élite con intereses propios que manejan
la economla, la politica y al ejército a su conveniencia. Se crea
un grupo que ostenta el poder y desplaza al pol€tico profesional.
Este grupo se estructura, principalmente, en la combinacidn de
las grandes corporaciones económicas con los asuntos militares
donde los intereses coinciden. El militar y el empresario ocupan
con Wrigth Mills el lugar del Homo politicus de Dahl.
Por otro lado, la sociedad estadunidense se ha transformado
en una *Isociedad de masas1# donde desaparecen los medios de
expresión democráticas, la fragmentación de las unidades sociales
y la decadencia de las organizaciones representativas. No existe
la autonomia de la opinión pública que es manipulada por los
medios de comunicación, u otro mecanismo, en favor de los
intereses de la élite.
3 3 Wright Mills, "Las fuentes del poder de la sociedadnt, Amitai y Eva Etzioni, Los Cambios Sociales, 3a. reimp., FCE. México, 1984, pg. 120.
2 4
Entre la élite y la sociedad de masas se encuentra un nivel
intermedio en el sistema politico estadunidense de influencia del
poder: @@el de los grupos de interés y de presión, de los
polliticos y de las instituciones que que los representan y
arbitran sus conflictos y , en particular, el Congreso@@;34 el cual
va a encubrir mediante politiquerias de una supuesta pluralidad
los verdaderos intereses de la élite.
Otra critica que se le hace al pluralismo es si el acceso al
sistema polltico, el cual se aduce tienen todos los ciudadanos
que se organizan, es real y no intervienen otros factores como el
económico para lograr los objetivos de los distintos grupos. Por
otro lado, se le acusa de convertir al grupo en muy elitista,
donde sólo unos mandan y que l a s instituciones no funcionan bien
ya que el poder está muy dividido por conflictos de valores o que
los ciudadanos son incompetentes y son la falla del sistema.
Como marco teórico bdsico, entenderemos al pluralismo como
un sistema en que los diferentes grupos de la sociedad logran un
espacio dentro del gobierno donde compiten, con diferentes
medios, para lograr influenciar en las decisiones de acuerdo a
sus propios intereses. Específicamente, en Estados Unidos, las
premisas pluralistas que nos ayudan a entender su sistema
politico se fundamentan en la existencia de una sociedad
conformada por una gran variedad de minoriasl y grupos
3 4 Laurin-Frenette, op. cit., pg. 290.
2 5
independientes que buscaran influenciar en la toma de decisiones.
El cabildeo es una forma de hacerlo; los grupos de presi6n
cumplen la función de intermediario entre el individuo y el
gobierno.
La apertura del sistema permite que estas minorSas tengan la
posibilidad de expresarse, sin que esto signifique que las
posibilidades reales de influencia sean equitativas. En estas
minorfas encontraremos a miembros dispuestos a ejercer la
actividad polltica de representación de los demás, aunque los
intereses no sean exactamente l o s mismos, o que los
representantes no formen parte integral del grupo.
Es claro que el pluralismo, como teoria, no logra explicar
todos los fenómenos sociopoliticos estadunidenses. Se encontrarsn
carencias en algunos de sus fundamentos, pero lo que se ha hecho
hasta el momento es establecer una primera visión del sistema
politico de Estados Unidos y no un estudio comparativo de sus
distintas explicaciones.
26
11 LOS Grupos de Presidn
11.1 Los Grupos Como Característica de la Sociedad Estadunidense.
Grupos de interés, grupos de presión o, inclusive, lobby son
connotaciones que se relacionan a los grupos y que para algunos
ciudadanos estadunidenses muchas veces son negativas.
Un grupo de presión es aquel que hace ciertas peticiones,
que aboga,35 sobre otros grupos, organizaciones o instituciones
de la sociedad. Los individuos que comparten algunos intereses y
tienen ideas parecidas se organizan y crean un grupo para
influenciar en las decisiones politicas. 36 Entonces, todo grupo
que intenta influenciar en la distribución de un bien público se
concibe dentro de ésta categoría, por lo que no es extraño
percatarse de conflictos entre dos o más grupos de presión en el
momento de intentar influir en la decisión del Congreso (o poder
legislativo de un Estado) en pasar o no una ley.
Entendemos al pluralismo estadunidense como la existencia de
un gran número de grupos que compiten entre si con el objeto de
influir en la toma de decisiones del gobierno. La mayoria de los ,
36 Más adelante se explicará la diferencia entre un grupo de presian y un lobby.
27
i
autores utilizan al menos dos denominaciones para seAalar a estos
grupos: grupos de inter& y grupos de presión; de acuerdo a la
posición que se tenga respecto a los grupos en el sistema
polstico. Existen ciertas diferencias entre ambas connotaciones,
por lo que no se pueden utilizar como sinónimos. Aunque alguno
autores lo hagan, se va ha señalar en su oportunidad.
Todos los grupos que se forman lo hacen porque sus miembros
tienen un interés común con el que se identifican. Entonces, se
crea un grupo que representa sus intereses. Los grupos de presión
son aquellos que de alguna manera intentan influir en las
decisiones del gobierno de acuerdo a sus intereses. Asl, todos
los grupos de presión son automáticamente grupos de interés, pero
no viceversa. El elemento que los diferencia es la capacidad de
ejercer control; un grupo de interés siempre sera potencialmente
un grupo de presión.
Ciertos autores como Ornstein y Edler utilizan
indistintamente la palabra ltlobbytt como sinónimo de grupos de
presión. Como veremos más adelante, el lobby es una instancia
diferente, con su propia dinámica y especificidad, que
precisamente representa los intereses del grupo ante el Congreso
o el ejecutivo, según sea el caso, y que puede pertenecer o no a
él.
De acuerdo a algunas interpretaciones, los grupos de presi6n
se han convertido en una opción a los partidos p o l € t i ~ o s , ~ ~ sin
embargo no deben ser confundidos. Por un lado, el objetivo
principal de un partido pol€tico es ocupar tlfSsicamentelt el
gobierno, mientras que un grupo de interés buscard influenciar en
algunas decisiones gubernamentales. Por lo tanto, el partido se
dedica, prscticamente, a las elecciones y a la elección de
candidatos. Esto nos conduce a otra diferencia bbsica, el partido
polltico esta conformado por una amplia base de miembros que
llcreanll la coalición con un objetivo casi Único en común: obtener
el poder del gobierno, mientras que los grupos de presión
buscarán influir, principalmente, en las decisiones del gobierno.
Además, los partidos politicos están sumamente regulados por
leyes federales y estatales. Los grupos de presión, por el
contrario, casi no tienen restricciones legales y su actividad se
concentra en la fase legislativa del proceso de gobierno y en el
apoyo a candidatos.
V. O. Key recalca que los grupos de presión llenan una
laguna en el sistema político estadunidense tlllevando a
37 prácticamente han reemplazando a los partidos politicos como las organizaciones políticas más importantes en Estados Unidos en la articulación de las demandas sociales, en lo que se conoce como "la era de la nueva política". Hrebenar y Scott, op. cit., prefacio.
38 Que se considera bipartidista.
2 9
cabo una funci6n de representación que estd m6s a116 de las
capacidades de los representantes elegidos por los electores en
los distritos geogrdf icos". 39 La laguna a la que se refiere Key
es bssicamente el canal entre los ciudadanos y los gobernantes
para que los primeros puedan hacer llegar sus "deseos" a los
segundos; los grupos de presión desempeñan el papel de
intermediarios.
También es necesario diferenciar a los grupos de presión de
los movimientos sociales o politicos. Hrebenar y Scott concluyen
que un movimiento social es un grupo emergente y espontdneo que
para lograr un cambio necesita convertirse en un grupo de acción
politica. Su campo de acción se encuentra afuera los canales
pollticos normales. Entre los movimientos sociales estadunidenses
que florecieron a partir de la década de los años sesenta hasta
nuestros días se encuentran los de derechos civiles, los
relacionados con el aborto (ya sea a favor o en contra), contra
la proliferación de armas (de cualquier tipo), liberación
femenina, etc. Los movimientos sociales que llegan a triunfar
evolucionan y se convierten en grupos de interés. Otros fracasan
como resultado de la represión o la decepción de sus miembros
ante la falta de éxito.
39 v. o. Key, Política, Partidos Y Grupos de Presión, IEP. Madrid, 1962, pg. 217.
1 4 6 0 3 6 Entre 1960 y 1970 se realizaron estudios comparativos sobre
cultura politica en distintos países donde se demuestra que en
Estados Unidos existe una mayor cantidad y creacidn de grupos, y
membresías voluntarias, que en otros paises.
De acuerdo a la Enciclopedia de Asociaciones de 1988, se
estima que existen m6s de 20 mil organizaciones no lucrativas a
nivel nacional,40 resaltando en casi una quinta parte las
enfocadas al comercio y los negocios. Entre 1980 y 1988
aumentaron en un 25% este tipo de organizaciones. A nivel estatal
y local se calculan unas 200 mil organizaciones de este tipo.
11.2 Distintas Visiones de la Formación y Existencia de 10s Grupos.
Casi todos l o s teóricos de grupo anteriores a 1960 asumieron
que una vez que los ciudadanos individuales comienzan a
experimentar problemas sociales o económicos y se dan cuenta que
comparten sus dificultades con otros, sería muy natural para
ellos crear una organización formal que represente sus intereses
conjuntos ante los legisladores.
4 0 S e considera que existen 3 niveles en la polltica de Estados Unidos donde actuan los grupos de interés: nacional, estatal y local.
31
Existen varias teorías de grupo con diferentes opiniones
respecto a la formacidn y papel que desempeñan en la sociedad
estadunidense. Bdsicamente remiten a los grupos como positivos
(expresan l a s mejores caracteristicas de la democracia) o como
negativos (por ser fuentes de corrupción y en contra de la
voluntad popular) . Es importante conocer, aunque sea en sus t6rminos principales, los distintos argumentos de ambas
posiciones.41
En 1908, el sociólogo Arthur F. Bentley escribió The Process
of Government donde amplió la visión respecto a los grupos de
interés al entender la politica estadunidense desde la
perspectiva de grupos. Las instituciones pollticas, legislaturas,
cortes, y el ejecutivo son definidos como grupos. La sociedad es
un complejo de grupos que interactuan constantemente en todas las
fases y niveles, dentro y fuera, del proceso politico de
gobierno.
Aunque primitiva, la propuesta de Bentley marcó una
diferencia y fue catalizadora para el desarollo de la teoria de
grupos en el Siglo XX al considerar importantes, en su modelo, a
grupos no gubernamentales en el proceso polltico.42
41 Jack L. Walker, Jr., Mobilizins Interest Groups in America, Patrons, Professions and Social Movementsi, 4a. ed., University of Michigan. E U A , 1991, pg. 142.
42 Hrebenar y Scott, op. cit., pg. 15.
3 2
David Truman escribe en 1951 The Governmental Process, donde
establece que los grupos de interQs nacen naturalmente cuando se
crea la necesidad; cuando gente desorganizada se ve afectada por
algQn peligro. Es decir, la teoría del aldisturbio" de Truman,
como fue conocida, es una relación causa-efecto. No intentó
juzgar "10 bueno o lo malo1' de l o s grupos, sino que se concentró
en su existencia y momento en el sistema estadunidense como un
componente necesario para el proceso gubernamental democr6tico.43
"Las asociaciones voluntarias1#, complementarian Gabriel
Almond y Sidney Verba en 1963, l#desempeñan un papel bdsico en la
cultura politica democrática...la membresia hace a los ciudadanos
m6s competentes al hacerlos m5s activos y preocupados por la
politica ... entonces, la existencia de varios grupos es uno de los fundamentos más importantes de la democracia11.44
Aunada a la visión de Truman (de la causa-efecto), está la
de James Q . Wilson que sugiere que la formación de grupos se
establece en periodos u llolasll a partir de cambios sociales,
politicos y económicos importantes; momentos en los que las ideas
cobran mayor importancia.
43 Norman J. Ornstein y Shirley Elder, Interest Groups. Lobbvins and Policvmaking, 4a. imp., CQ Inc. EUA, 1 9 7 8 , 12.
44 ib., pg. 14.
33
i
Identifica tres periodos importantes: el primero transcurre
de 1830 a 1860 donde se establecen las primeras organizaciones de
la historia de Estados Unidos. La YMCA y grupos abolicionistas
datan de esta fecha.
En periodo de la dQcada de 1880 es encabezado por las
fuerzas de la industrialización. Se conformaron asociaciones
económicas para representar los intereses de trabajadores y
empresarios, entre ellas, la American Federal Labor y la Cruz
Roja de Estados Unidos.
El tercer periodo se identifica entre 1900 y 1920, cuando se
crean una gran cantidad de organizaciones, incluidas la U.S.
Chamber of Commerce, la American Medical Association y el
American Jewish Committee.
Hrebenar y Scott agregan un periodo más, de 1960 a 1980, en
el que se formaron organizaciones económicas y grupos con un
objetivo definido, reflejando el activism0 social de la época.45
Un factor que permite identificar estos periodos,
especialmente el tercero, es la revolución de las comunicaciones
(invención del teléfono, radio, trenes, publicaciones de alcance
nacional) que logra el enlace interno de las organizaciones
nacionales. Otros son, por ejemplo, la regulación gubernamental
45 Hrebenar y Scott, op. cit., pg. 13.
34
de l o s negocios que estimula a la formación de grupos para
confrontar esa "amenazatt; el incremento de la división del
trabajo crea nuevas asociaciones de cardcter económico; y la
llegada masiva de inmigrantes, que contribuye a incrementar la
heterogeneidad de la población y la formación de tugrupos de
referenciatw. Es decir, wtlos grupos de interés se desarrollan
mientras la sociedad se vuelve mds complejaut. 46
Por otro lado, Ornstein y Elder47 consideran que existen
hasta 10 mil grupos diferentes en la sociedad estadunidense. Para
lograr entender este fenómeno y su impacto polftico, explican la
formación de los grupos de interés de acuerdo a las diversas
funciones que cumplen, ya sean sicológicas o concretas. Es
necesario aclarar que los grupos cambian de naturaleza, enfoque o
membresia a medida de que corre el tiempo. Las razones primarias
por las cuales se conforman pueden cambiar de acuerdo a su
situación y en relación al cumplimiento de las metas fijadas. Por
lo general, cada grupo realiza más de una función.
Según estos autores, en las funciones sicológicas de los
grupos encontramos dos tipos:
1) Simbólicas: expresan l o s intereses o valores de un
individuo o grupo. Grupos étnicos o religiosos, grupos raciales,
46 Jeffrey M. Berry, Lobbvins for the People, Princeton U.
4 7 Ornstein y Elder, op. cit., pg. 2 8 .
Press. EUA, 1977, pg. 19.
3 5
asociaciones profesionales, grupos a favor o encontra del aborto,
asociaciones de veteranos, etc.
2) Ideológicas: los grupos realizan funciones
ideológicas para sus miembros, como adoptar ideologias politicas
de largo alcance (como liberal, conservadora, socialista,
comunista, etc.) cubriendo las distintas areas politicas. Muchas
veces estas funciones implican motivos económicos.
En las funciones concretas encontramos otras tres:
1) Económicas: son las que buscan un beneficio de
car6cter económico para sus miembros. Generalmente se trata de
grupos de negocios y compañias, pero existen también asociaciones
educativas y de profesionales que buscan beneficios como
reducción de impuestos para sus miembros, entre otras cosas.
2) Informativas: la función informativa es muy
importante y provée de información tanto a sus miembros como a
congresistas y público en general sobre algún tema especifico.
LOS grupos utilizan boletines, revistas y los medios masivos en
general para cumplir con esta función.
3 ) Orquestadoras:48 existen grupos que se forman para
cumplir un objetivo especial que traerla beneficios de otro tipo.
Dentro de estos encontramos a l o s grupos pacifistas (como en el
caso de la guerra en Vietnam) , los que luchan por legalizar el ,
aborto y a los ecologistas.
48 Instrumental, en Inglés.
36
A s f como existen teorlas que explican y justifican la
formaci6n y existencia de grupos como benéfica, también hay las
que los critican. E. E. Schattschneider (1935 y 1961), por
ejemplo, cuestionó el sistema democr6tico estadunidense al
establecer que los grupos de clase alta (upper-class bias),
debido a su poder econ6mico, tienen diferente acceso e
influencia, por lo que dominaban los intereses particulares y no
los de la sociedad en general. Supuso que el 90% de la población
no pertenecia a algún grupo.49 Por su parte, Robert P. Wolff
(1965) agregó a esto Último que las teorías de grupo existentes
ignoraban los intereses nacionales. 5 0
Key considera a los grupo de presión la fuerza principal que
dirige la politica estadunidense, opuesta al interés general,
donde el papel del gobierno se reduce a reconciliar los distintos
intereses en conflicto. 51
Theodore Lowi agrega cuatro criticas a lo que llama
I9liberalismo de grupos de interés" y que contradice las ideas
pluralistas de Dahl: 52
1. Pone en peligro y confunde las espectaciones sobre las
49 Hrebener y Scott, op. cit., pg. 29.
50 Ornstein y Edler, op. cit., pgs. 15-16.
51 Key, op. cit., pgs. 246-248.
52 Ornstein y Edler, op. cit., pg. 16.
3 7
instituciones democrdticas y demuestra una falta de respecto a la
democracia.
2. Convierte al gobierno en impotente e incapaz para
planear.
3 . Desmoraliza al gobierno, reemplazando la preocupacih por
la justicia (hacer "lo correctoll) con la preocupación para la
juridicci6n (quien hace las decisiones).
4 . Debilita las instituciones democr6ticas oponiéndose al
procedimiento formal con el regateo informal.
Lowi propone el reforzamiento de la autoridad del gobierno en
todos los niveles para acabar con lo que é1 considera un
problema, por lo que nos da una visión un tanto autoritarista.
Mancur Olson escribe en 1965 The Loaic of Collective Action
donde explica los factores que influyen en la decisión de los
individuos para unirse, o no, a un grupo de interés. Considera,
racionalmente, que lo individuos tienen pocos incentivos para
participar en un grupo de interés grande debido a que los costos
de membresía y participación generalmente son más altos que los
beneficios tangibles y materiales que pueden obtener. Dentro de
su teoria de la acción colectiva propone los siguientes puntos
por los que un individuo formaría parte de un grupo de interés,
enfocándose en los factores que lo motivan: la membresía le darla
beneficios selectivos (económicos, recreacionales o sociales); la
memebresía es obligatoria (un establecimiento que sóPo contrata
3 8
miembros de un sindicato) o; el grupo es tan chico que el
indviduo se siente imprescindible para el éxito de Oste.
Ademds, Olson explica que los grupos de inter& con una
membresfa pequeña son los que tienen mayor éxito, pero que los
grupos de interés grandes que lo llegan a tener son aquellos que
estdn organizados para realizar alguna actividad donde el
cabildeo pasa a ser un derivado o consecuencia (by-product) de
los intereses del grupo. 53
En 1 9 6 9 , Robert Salisbury presentó la IITeorla del
Intercambiot1 para explicar la razón por la cual los individuos se
integraban y mantenlan como miembros de uno o mas grupos. Esta
teoria concibe la relación fllider-seguidorll como paralela a la de
un hombre de negocios con su cliente. El líder se considera como
un empresario que ofrece la iniciativa para organizarse y el
llcapitalll, que son l o s Irproductos para vender al público en
general". Estos productos son los incentivos o beneficios con los
que una organización voluntaria atráe y mantiene a sus miembros.
Estos beneficios, que pueden ser colectivos o selectivos, 5 4 se
53 Mancur Olson, The Losic of Collective Action, Public Goods and the Theory of Groups., 2a., Harvard University Press. EUA, 1971, pg. 132.
54 Los selectivos son aquellos que obtendrian s ó l o aquellos que son miembros de la organización; l o s colectivos son disponibles al público en general sin importar si es miembro o no del grupo que los promueve (Hrebenar y Scott, op. cit.., pg. 20).
3 9
dividen en tres tipos generales: materiales, de activismo
(purposive) y solidarios.
Los beneficios materiales son aquellos artfculos o servicios
que se adquieren y se miden en términos, generalmente,
monetarios. Incluyen desde descuentos e ingresos adicionales
hasta ventajas politicas que se convierten en ventajas
económicas, como en el caso de reducción de impuestos. Los
sindicatos de trabajadores o cdmaras de comercio los
ejemplificarlan.
Los beneficios de activismo (purposive) son generalmente
colectivos; son los resultados del activismo por una causa como
lo son los grupos por la paz mundial o ecologistas. Se expresan,
m6s que nada, como satisfacciones colectivas.
Los bene,ficios solidarios se definen como las recompensas
intangibles que se ganan como resultado de relacionarse con
individuos específicos, es decir, la socialización al integrarse
al grupo y el status que se puede adquirir dentro del grupo
dependiendo de la estructura interna.
A partir de los beneficios que se otorgen como intercambio
al formar parte del grupo, los grupos se crean y establecen.
Salisbury sostiene que casi todos los grupos con orientacidn
politica intercambian beneficios materiales y de activismo,
4 0
aunque lo ideal es la combinación de los tres. Los grupos que se
basan tínicamente en beneficios de activismo o solidarios, aunque
mds ltbaratos't de crear, son muy dificiles de sostener; lo que no
sucede con los que se otorgan beneficios materiales, que aunque
costosos, una vez establecidos logran mantenerse.
Con esta perspectiva, Salisbury intenta demostrar la ventaja
inherente de los grupos de beneficio material sobre los otros
dos, pero agrega dos elementos que marcan la diferencia entre el
éxito o fracaso de los grupos que se crean.
Por un lado, los grupos que logran obtener un patrocinador,
ya sean fundaciones, particulares, asociaciones o el mismo
gobierno, sin importar sus objetivos, pueden consolidarse. La
memebresla, que es el otro elemento, puede ser el patrocinador.
Tener una cantidad importante de miembros, constante y v e apoyen
al grupo, es uno de los objetivos que buscan para su
consolidación y fuerza.
Un ejemplo de la teoría del intercambio es el de la
Asociación Nacional de Portadores de Armas de Estados Unidos
(National Rifle Association of America, NRA). En su membresía, la
NRA ofrece una revista mensual sobre el tema; actividad
legislativa ante el Congreso y los 50 Estados (cabildeo por los
derechos de los miembros del grupo) ; un servicio des información
sobre viajes, equipo, temporadas de caza; membresfa a un club
41
local afiliado a la NRA; concursos y premios; y descuentos en
armas de fuego y planes de seguro médico.
De esta manera, la membresia ofrece beneficios materiales
(revistas, información y seguro médico) , solidarios (clubs y premios) y de activism0 (cabildeo). Cada individuo que ingresa al
grupo lo hace por recibir uno o más de los beneficios arriba
mencionados.
Finalmente, Jeffrey M. Berry establece que los grupos de
interés se dividen en dos tipos generales: privados y públicos de
acuerdo al alcance de los beneficios y objetivos que buscan. Es
claro que existan grupos que puedan combinar ambos beneficios,
pero casi siempre hay uno de los dos que es prioritario y por lo
cual es conveniente abstraerlos.
Los grupos de interés p6blico son aquellos que buscan,
principalmente, el bien colectivo;55 para la sociedad en general.
El alcance de los logros que se obtienen no sólo satisfacen a los
organizadores o miembros del grupo, sino a circulos de la
sociedad con los que, tal vez, no tengan relación alguna. Este
tipo de grupos tuvo un gran auge a partir de los finales de la
55 "Bien colectivo se refiere a culaquier polltica pública cuyos beneficios se compartirían igualmente por toda la gente, idependientemente de su membresía o apoyo al grupo que active por él. La paz mundial y la lucha contra la contaminación son ejemplos de un bien colectivo11. Berry, op. cit., pg. 8 .
42
dQcada de 1960. S610 de 1968 a 1972 se cre6 el mismo ntimero de
grupos de interés público del que existia en ese momento.56
Los grupos de inter& privado buscan beneficios selectivos,
es decir, s610 y tínicamente para los miembros del grupo. Los
beneficios generalmente serdn económicos. Reciben mas atencien
por parte de los medios de comunicación que los grupos de interes
ptiblico. Sus recursos son muchas veces mayores y constantes ya
que por lo general las membresías implican una cuota.
11.3 Tipologia de Grupos.
Con lo anterior conclulmos que existen varios tipos de
grupos de interés y de presión, que ofrecen beneficios con
diferentes alcances. La tipologla que se presenta a continuación
es muy parecida en distintos autores. A pesar de esto, es
necesario aclarar que la tipología no es necesariamente rigida,
por lo cual una organización puede clasificrse más de dos veces.
Grupos de Negocios y Comerciales, los negocios y las
corporaciones son de las instituciones con mayor número de
representantes en Washington. 57 También es posible que
56 ib., pg. 34.
57 En el reporte de julio de 1991 del registro cabilderos publicado en la revista Consressional Quarterly Weekly RePort (31 de agosto, pg. 2389) aparecen 210 lobbies de este tipo de un
43
I
pertenezcan a una asociación comercial y , posiblemente, a almn
grupo I1paraguast1 (umbrella group) como la National Association of
Manufacturers (Asociación Nacional de Manufactureros, N A M ) . Los
grupos de negocios acostrumbran a enfocar su actividad de
cabildeo tanto a agencias regulatorias y la burocracia federal
como al Congreso. Por lo general contratan un bufette de abogados
para ser representados en Washington.
La u.S. Chamber of Commerce (Cámara de Comercio de Estados
Unidos), fundada en 1912, es el grupo de negocios mds grande y
conocido. En 1978 contaba con más de 70 mil compañlas e
individuos registrados como miembros, además de 2 mil quinientas
cdmaras de comercio locales, estatales y regionales y más de mil
asociaciones profesionales y comerciales. En 1992 contó con un
presupuesto anual de casi 66 millones de dólares que obtiene s610
de cuotas de membresia que van de 100 dólares al año, para las
pequeñas empresas, hasta el .Ol% del capital invertido, para las
más grandes. Sus oficinas principales se encuentran en
Washington, ubicadas en un edificio frente a la Casa Blanca, y
cuenta con personal de 400 personas.
total de 485 registrados y en el de julio de 1992 (Consressional Quarterlv Weekly Report, 17 de octubre, pg. 3302) se registran 184 lobbies de un total de 370 reportados.
Grupos Laborales (de Trabajadores), el m6s importante de
todos es sin duda alguna la American Federation of Labor/Congress
of Industrial Organizations (Federación Estadunidense de
Trabajo/Congreso de Organizaciones Industriales, AFL/CIO) que
reune a 106 sindicatos afiliados. Tiene cerca de 14 millones de
miembros que pagan cuotas, que junto a esposos (as) y niños
representa a 50 millones de estadunidenses (de una población de
aproximadamente 250 millones de habitantes). Su interés pricipal
es el bienestar económico de sus afiliados. Tiene oficinas en los
4 3 5 distritos de l o s 50 estados y su representaci6n en
Washington.
Otros grupos de trabajadores son la International
Brotherhood of Teamsters, Chauffers, Warehousemen and Helpers of
America, con dos millones de afiliados, la United Automobile,
Aerospace and Agricultural Implement Workers of America,
International (UAW), con un millón y medio, y la United Mine
Workers of America (UMW), con 220 mil.
Grupos de Educación, la política sobre educación es de
importancia para varios grupos de interés representados en
Washington. El grupo más grande es la National Education
Association (Asociación Nacional de Educación, NEA) con un millón
8 0 0 mil maestros afiliados y un presupuesto anual de casi 50
millones de dólares por cuotas anuales de 3 5 dólares. El personal
4 5
en Washington es de mas de 500 personas con 18 cabilderos
registrados. Existen otros grupos que representan a estudiantes,
funcionarios escolares, instituciones de educación superior y
bibliotecas.
Grupos U8 Granjeros y Agricultores, existen varios grupos de
presión representando los intereses agrfcolas, principalmente
divididos regionalmente. Las mds importantes con representación
en Washington son la American Farm Bureau Federation, la National
Grange y la National Farmers Union.
Grupos Ecologistas, incluyen varios grupos
ltpro-conservaci6nt' y de los nuevos que surgieron desde fines de
1960 cuando la ecolog€a se convirtió en un problema politico.
Entre los m6s antiguos está el Sierra Club y la National Wildlife
Federation. Entre los más recientes encontramos a Friends of the
Earth, Inc., con 25 mil miembros y siete cabilderos en
Washington, y el Environmental Policy Center, con 10 cabilderos.
Grupos de Interés Público, este tipo de grupos, definidos
con anterioridad, que buscan el bienestar colectivo, tuvieron su
auge en la década de 1970. Incluye ecologistas, consumidores,
política general, iglesias, derechos civiles, pacifistas, y otros
mas. Entre los más importantes encontramos a Common Cause (Causa
Común) creado a mediados de 1970 por John Gardner, ex-secretario
de Salud, Educación y Bienestar. Su actividad principal fue
4 6
contra Nixon en la epoca del Watergate. Actualmente aboga por la
reforma gubernamental e institucional. Otro grupo importante es
el Public Citizen (de Ralph Nader) que lucha por influenciar en
todos l o s temas de politica pública.
Grupos de Derechos Civiles, los tres grupos principales son
la National Association for the Advancement of Colored People
(NAACP) , la Leadership Conference on Civil Rights y la National
Urban League.
Grupos de Mujeres, incluyen a la National Organization of
Women (NOW) , la National Women's Political Caucus y la Women's
Equity Action League. Entre sus funciones se encuentra
representar la equidad de la mujer en los distintos 6mbitos de la
vida estadunidense.
Grupos Etnicos, incluye a los diferentes grupos de
referencia conformados por los inmigrantes y minorias que crean
el melting-pot de la sociedad estadunidense. Forman parte de
estos grupos las organizaciones japonesas, coreanas, judias,
hispánicas, de negros, etc.
Como hemos visto, los grupos de presión, los grupos de
interés, los lobbies y los partidos politcos son diferentes unos
de los otros ya que tienen objetivos y dinámicas diferentes.
47
El lobby es el representante de los intereses d e l grupo de
presidn ante el gobierno. Como veremos mas adelante, generalmente
correspondera la misma tipologia de l o s grupos y los lobbies, con
las excepciones que se indicaran en su momento. Por su parte, los
partidos politicos tienen como casi dnico objetivo tomar el poder
de la nación (por la vfa electoral, en el caso estadunidense).
Entenderemos que los individuos deciden formar o integrarse
a un "grupo de interés" (como primera instancia de un grupo de
presión) en el que sus inquietudes e intereses en corntin (valga la
redundancia) van a ser representadas ante otras instituciones de
la sociedad. El grupo se convierte en el motor de expresión del
individuo ante el resto de la sociedad, con lo que se cumple la
premisa pluralista de intermediario entre el individuo y la clase
dirigente, con lo que se posibilita su potencialidad de
influencia en la toma de decisiones.
Los grupos van a cumplir diferentes funciones, de acuerdo a
sus particularidades, que a la vez otorgan beneficios a sus
miembros: las funciones sociales cumplen con la integración del
individuo y su identificación con los demás miembros del grupo;
las funciones materiales otorgarán al mienbro bienestar en esta
forma y por diferentes medios; y funciones ideológicas donde los
miembros comparten posturas religiosas, pollticas, culturales,
etc.
48
A pesar de que existen opiniones adversas a la existencia de
los grupos de presión y su injerencia l1particularistaI1 en la toma
de decisiones, es una realidad que forman una parte integral y
caracterxstica del sistema polltico de Estados Unidos.
Aclararemos mas adelante como su grado de presión e influencia
dependera de sus capacidades materiales, incluyendo recursos,
membresla y organización.
4 9
I11 El Cabildeo
111.1 Definiciones de Lobby y Cabildeo
Originalmente, en el idioma inglés, la palabra lllobbywl se
referla a las personas que frecuentaban los corredores y pasillos
de la camaras legislativas para hablar con los legisladores.58
Utilizada como sujeto, lobby se refierie al grupo, individuo u
organización que busca influenciar en el gobierno o en la
aprobación de una ley; como verbo, al intento de influenciar al
gobierno o la aprobación de una ley, 59 es decir, cabildear. Para
efectos de la investigación, utilizaré cabildeo como verbo y
lobby como sujeto. El término 'Ilobbyistn, que es el individuo
encargado o contratado para cabildear, ser6 utilizado como
cabildero.
El cabildeo es una forma específica de presión hacia
cualquiera de los tres poderes (ejecutivo, legislativo y
judicial). De acuerdo al Congreso de Estados Unidos,6o el
cabildeo incluye las siguientes actividades:
58 The 47th. Annual CO Almanac, 102nd. Consress, 1st. Session, 1991. E U A , 1992, apéndice pg. 81-D.
59 Warren, pg. 3 5 5 .
6o Subcommittee on Oversight of the Committee on Ways and Means U.S. House of Representatives, Report and Recommendations on Lobbvins and Political Activities by Tax-Exempt Oruanizations. 100th Congress, 1st. Session. Washington, 8 de junio de 1 9 8 7 , pg. 21.
50
1 4 6 0 3 6 a) Contactar directamente a los miembros (o a su personal)
de algún cuerpo legislativo para proponer, apoyar u oponer una
legislación;
b) grass-roots lobbying o cabildeo popular (exhortando al
público para contactar a los legisladores o personal legislativo
para proponer, apoyar u oponer una legislación), y;
e) en general, abogar por la adopción o rechazo de una
legislación.
Por su parte, Jeffrey Berry lo define, en lo general, como
un acto de representación, 62 pero retomando la definición
anterior.
León Dion explica al cabildeo, que considera como una de las
fases de la politica de presión, como "la actividad, generalmente
remunerada, de un agente de una asociación o de un grupo que
actúa a veces solo, pero casi siempre de acuerdo con los
61 Lester W. Milbrath, The Washinston Lobbyists, 2a. Reimp., Greenwood Press. EUA, 1976, pg. 8 .
62 Berry, op. cit., pg. 5.
51
dirigentes de la asociación o del grupo, y que dispone de medios
pecuniario^^^ o de otro tipo, con la misión concreta de influir directa o indirectamente en los proyectos y actos de los
gobernantes y promover los intereses de los patronos". El
cabildero, generalmente independiente a la asociación o grupo, es
un profesional.
Nuestra definición de cabildeo será la actividad remunerada,
generalmente realizada por un tercero (cabildero), para
representar a un individuo, grupo o institución, ante las
distintas instancias del poder legislativo (principalmente) con
la intención de influir en la toma de decisiones del proceso
federal de acuerdo a sus intereses (de ese individuo, grupo o
institución) y por cualquier medio.
Un lobby será entendido como una institución o grupo
conformado por uno o varios cabilderos. Como cabildero se
entender5 al individuo que realice el acto de cabildear, y que
puede ser miembro o no del grupo.
De esta manera, cabe destacar que un lobby es un
representante de los intereses de un grupo de presión que lo ha
6 3 Pecunario: perteneciente al dinero efectivo.
64 León Dion, Los Grupos Y el Poder PolItico en los EE.UU., Grijalbo. México, 1967, pg. 126.
52
contratado o al que pertenece. Más adelante veremos que ciertos
autores no hacen distincidn alguna entre ambos.
111.2 Los Orígenes del Cabildeo
El cabildeo es tan viejo como la legislación y los grupos de presión son tan viejos como la política.65
Karl Schriftgiesser (1951) ubica al primer grupo de presi6n
de Estados Unidos en cometer una 11inmoralidad8t al pequefio grupo
de comerciantes (painted-up merchants) que tiraron al mar el té
inglés en el Puerto de Boston.
El derecho a cabildear no fue escrito en el documento
original de la Constitución redactado en la Convenci6n del 14 de
mayo de 1787, pero se estableció cuando el Primer Congreso
ofreció las primeras diez enmiendas para el pueblo el 25 de
septiembre de 1789 y ratificadas el 15 de diciembre de 1791; de
acuerdo a la promesa de los líderes conservadores en hacerlo para
que los representantes de Massachusetss, Virginia y Nueva York
aceptaran la Constitución propuesta por los Federalistas. A estas
diez enmiendas se les conoce como "Bill of Rights" (Declaración
de Derechos Elementales) siendo la primera de ellas, y donde se
establece el derecho de petición, la siguiente: "El Congreso no
6 5 Karl Schriftgiesser, The Lobbyists, The Art and Business of Influencing Lawmakers, Little, Brown & Co. EUA, 1951, pg. 3.
53
hara ley alguna por la que adopte una religidn como oficial del
Estado o se prohiba preacticarla libremente, o que coarte la
libertad de palabra o de imprenta, el derecho del pueblo para
reunirse pacificamente y para pedir al gobierno la reparaci6n de
agraviostt66.
Aunque no se habla inventado las palabras lobby o cabildeo,
en el Federalist Paper No. 10, James Madison ya daba cuenta de
los grupos de presión, y ''su peligrott, bajo la definición de
facción.67 Pero, regresando a su propio argumento, no es posible
eliminar o frenar el cabildeo sin infringir el derecho de
petición, lo que no quiere decir que actualmente no existan
controles legales al abuso de este derecho fundamental del
sistema politico estadunidense. Madison, junto con otros
federalistas, estaba convencido que la ambición de unos grupos
contrarrestarla la de otros mediante Itla representación, la
división de poderes y la división federal del poder [ya que] eran
las estructuras organizativas de las que esperaban ese efectolt.68
66 ttDeclaración de Derechostt, Docunentos Básicos de la Historia de los Estados Unidos Americanos, editado por el Servicio Cultural e Informativo de los Estados Unidos, 1976, pg. 22.
67 Si se sustituye la palabra facción'por lobby o grupo de presión, observaremos la ttadvertenciatt de Madison: ttPor facción entiendo a un número de ciudadanos, ya sea perteneciente a una mayoria o una minoria del todo, que están unidos y actúan bajo un impulso o pasión común, o por interés, en contra de los derechos de ptros ciudadanos, o los intereses permanentes y agregados de la comunidadtg, Schriftgiesser, op. cit. , pg. 5 .
68 Willi Paul Adams, Los Estados Unidos de América, 15a., Siglo XXI. México, 1989, pg. 4 5 .
5 4
Es hasta 1808 la primera vez que se registra la palabra
ttlobbytt en los anales del décimo Congreso. En 1829 el tgrmino
8tlobby-agentstt (agentes de cabildeo) se aplicaba a buscadores de
favores en el Capitolio del Estado de Nueva York, en la ciudad de
Albany. Ese mismo término se acortó, por uso de los periodistas,
a "lobbyisttt (cabildero) y fue ampliamente utilizado desde el año
de 1832 en el Capitolio.
La connotación de cabildero se relacionó durante mucho
tiempo con corrupción, soborno, parbsitos, etc. No fue hasta
1946, cuando el 79Q Congreso aprobó la Ley Federal de Regulación
del Cabildeo (Federal Regulation of Lobbying A c t ) , que se le
otorgó al término una aprobación legal y respetable.
Antes de que se lograra regular el cabildeo, esta practica
efectivamente se llegaba a realizar con actos identificados con
corrupción y sobornos, aunque cabe mencionar que la basta mayoría
de los legisladores Itnunca tuvieron contactos ilegales con
cabilderostt . 69
69 Ornstein y Elder, op. cit., pg. 95.
5 5
111.3 Estudio Descriptivo del Cabildeo
Después de haber entendido cuales son los conceptos
fundamentales del cabildeo y sus objetivos, el siguiente apartado
es una descripción de los lobbies, su estructura y mecanismos
para cabildear. He elegido dos textos de épocas distintas que se
basan especificamente en explicar lo que es un lobby y su
funcionamiento, y los cuales se complementan para armar una
descripción de lo anterior.
The Washinaton Lobbyists fue escrito en 1963 por Lester W .
Milbrath. Es uno de los primeros libros sobre lobbies y cabildeo,
basado en un estudio sistemático de campo, incluyendo entrevistas
a congresistas y cabilderos de Washington. A pesar de la
connotación negativa que muchas veces tienen los cabilderos por
abusos de poder y del derecho a petición, Milbrath considera que
su actividad es respetable y necesaria dentro del sistema
politico estadunidense como representantes de los intereses de
los ciudadanos.
Retomaremos la definición que proporciona sobre el proceso
de cabildeo es Itla estimulación y transmición de una
comunicaci6n, por alguien diferente a un ciudadano actuando por
5 6
su parte, dirigida a l a s personas que toman decisiones en el
gobierno70 con la esperanza de influir en su decisi6nIl.
Es interesante precisar los puntos de la definici6n de
Milbrath:
a. El cabildeo se relaciona solamente con las personas que
toman decisiones en el gobierno.
b. Todo cabildeo es motivado por un deseo de influenciar
decisiones del gobierno.
c. El cabildeo implica la presencia de un intermediario o
representante como enlace entre ciudadanos y las personas que
toman decisiones.
d. El cabildeo necesita de la comunicación.
En esta definición, Milbrath pasa por alto la organización
de los ciudadanos en grupos de presión (e inclusive de interés)
como primera instancia de representación de sus intereses, lo
cual distorsiona de alguna manera la naturaleza pluralista
estadunidense. Por otra parte, establece que el cabildeo se
desarrolla como una representantación del grupo, lo cual el otro
texto no hace.
70 El término governmental decision-maker lo utilizaremos en algunas ocasiones como legislador o congresista, aunque en la toma'de decisiones también participen otro tipo de funcionarios priblicos. ,
57
Norman Ornstein y Shirley Elder escribieron en 1978 el libro
Interest GrouDs. Lobbvins and Policymakinq. En este texto,
dividido en dos partes principales, hacen una descripción general
de lo que es el cabildeo de los diferentes grupos en el proceso
polItico estadunidense y realizan tres amplios estudios de caso.
Los autores no hacen diferenciacih alguna, a lo largo de la
lectura, entre lobby y grupo de presión, ni entre grupo de
presión y de interés, lo cual se respetara bajo la advertencia de
que, aunque están intensamente interrelacionados, se trata de
instancias diferentes dentro del cabildeo. Al igual que muchos de
los estudiosos de esta actividad, Ornstein y Elder consideran al
cabildeo como una parte importante del sistema democr%tico pero
una de las profesiones menos entendidas: I1como en todas las
profesiones, hay malas manzanas entre los cabilderos, pero la
gran mayoria son mujeres y hombres preparados y trabajadores; no
son glamorosos ni de mala fama como los considera el mito
p ~ p u l a r ~ ~ . ~ ~ Consideran que los grupos de interés han sido un
componente integral de la politica estadunidense desde la
fundación de Estados Unidos. Aunque la actividad del cabildeo se
realiza hacia todos los niveles del gobierno en sus tres poderes,
la gran mayoría se dirige hacia el legislativo, es decir, el
Congreso.
71 Ornstein y Elder, op. cit., pg. xii.
58
111.3.1 Características Generales del Cabildero y su Actividad.
Milbrath estudia al cabildero como individuo, denotando su
función de actor politico en la toma de decisiones. Las
cualidades ideales en una persona que busca un grupo de presidn
para contratarla como cabildero se basan en sus conocimientos
bssicos sobre los siguientes cuatro puntos: la legislatura y
proceso politico; leyes y proceso legal; cuestiones concernientes
con el grupo; y entendimiento de las técnicas de relaciones
públicas.
TambiGn es valorada la habilidad de expresi6n oral y escrita
del cabildero aunada a los posibles contactos con miembros o
personal del Congreso. Pero, no existe una generalidad o modelo
ideal para el contrato de cabilderos. Podriamos decir que el
IttiPo de cabildero1I es relativo al grupo y sus necesidades.
La forma general de establecer la naturaleza del trabajo de
un cabildero es notar que de alguna manera debe comunicarse con
las personas que toman decisiones en el gobierno. Respecto a las
actividades que realizan, se resume que las más importantes son
hablar con miembros del Congreso, leer y escribir en sus
oficinas, preparar comunicados escritos, testificar ante l o s
diferentes comités y viajar para contactar a electores.
Nuevamente Milbrath considera que los cabilderos utilizan la
59
mayor parte de su tiempo recibiendo y transmitiendo comunicados,
ya sea personalmente, por escrito o vfa telef~nica.72
Respecto a las personas que contacta un cabildero, este
tiende a limitar su tiempo con los funcionarios y tener un mayor
contacto con el equipo de colaboradores del congresista, es
decir, asistentes administrativos, consejeros legales, consejeros
legislativos, secretarios privados y otros. En varias instancias
estos colaboradores son muy cercanos a los congresistas y
participan significativamente en el proceso de toma de
decisiones. La razón principal por la cual los cabilderos eligen
a los colaboradores de l o s funcionarios se debe a que tienen m6s
tiempo de atenderlos. De esta manera, el cabildero presenta su
caso totalmente al asistente del equipo que se presenta como un
intermediario en el proceso de comunicación con el funcionario.
Los equipos de asistentes de los diferentes comités del
Congreso, encargados de preparar la información y comunicarla
dentro del comité, son el acceso abierto al proceso de toma de
decisión. A la vez, los colaboradores consideran a los cabilderos
como fuente de información y ayuda.
Es importante señalar que existen diferencias dentro de las
dos cámaras del Congreso. El hecho de que la Cámara de
72 Agregarla los avances en materia de comunicación (teléfono celular, facsimil, etc.) para reforzar esta afirmación.
60
Representantes tenga un mayor número de miembros (435) que el
Senado (100) hace que cada uno tenga menos asignaciones a
comit&s, su personal sea menor y los compromisos que tengan duren
poco tiempo. De esta forma, los cabilderos contactan directamente
y con mayor frecuencia a los miembros de la Cdmara de
Representantes que a los senadores. Con estos últimos, y por la
naturaleza del Senado, es más factible que se relacionen con SU
personal.
Por otro lado, la Cdmara de Representantes tiene reglas y
procedimientos menos flexibles y más formales que el Senado. Este
último cuenta con lo que se conoce corno ttconsenso undnimell,
procedimiento que se utiliza para proponer cualquier cambio en el
proceso legislativo.
Pero no sólo existe la comunicación hacia el exterior.
Dentro del mismo lobby, cuando se trata de una organización
grande y con varios miembros, la comunicación interna e
intercambio de información del equipo de trabajo es importante.
Los cabilderos pueden ser parte del grupo al que
representan, como en el caso de l o s ejecutivos de las grandes
compañfas comerciales y de los funcionarios de organizaciones de
obreros y agricultores, o ser contratados (como terceros) para
desempeñar esa función frente a las instancias gubernamentales.
61
Cualquier acci6n de cabildeo que requiera negociar con m6s
de una propuesta de ley o en mds de una rama del gobierno
necesita, por lógica, m6s de una persona. Si el dinero no es un
problema, las organizaciones prefieren contratar un equipo de
personal que se divida el trabajo.
Casi todas las relaciones entre cabilderos y el gobierno
tienen lugar a través de medios de comunicación. El cabildero es
un intermediario entre el gobierno y sus clientes e informa a
ambas partes de los sucesos, por lo que la gran mayorla de los
cabilderos desempeñan papeles de enlace y a b ~ g a c i a ~ ~ ante el
Congreso y las agencias ejecutivas.
Como enlace, el objetivo es el de informar. Los cabilderos
pueden ser conceptualizados como canales de comunicación captando
información sobre el gobierno de diversas fuentes como la prensa,
publicaciones gubernamentales, y contactos personales. La
información que concierna a l o s intereses de sus clientes o de
los distintos funcionarios del gobierno es transmitida.
Desde el punto de vista de la abogacía, los cabilderos
desempeñan el papel de voceros de sus clientes, donde además de
transmitir información argumentan la posición de quien los
contrata. Existen varias formas y medios de argumentar la
promoción de una causa, desde conversaciones cara a cara con los
73 Entiéndane como promoción de una causa.
62
legisladores o personal de su equipo, testimonios en el Congreso
o sus distintos comités o en agencias del ejecutivo, por vfa
telefBnica o escrita. La presión popular (grass-roots lobbying),
por medio de cartas o llamadas a los funcionarios y su personal,
es un medio bastante utilizado.
La colaboración entre distintos grupos con intereses
similares es una de las formas de ejercer presión mas apreciada
por los cabilderos; un sólo equipo representa a varias
organizaciones con una gran membresia dentro del mismo marco
(como la AFL-CIO) ante las distintas autoridades. El éxito de sus
acciones puede ser m%s factible ante la fuerza electoral y de
opinión que representan.
Ornstein y Elder consideran por su parte que la actividad de
los grupos (el cabildeo de los lobbies, específicamente hablando)
se puede explicar en tres momentos diferentes: intentan
monitorear acciones del gobierno que pueda afectarlos, inician
acción gubernamental para promover sus intereses y bloquean
acciones que puedan perjudicarlos.
El monitoreo de la actividad política es más extenso de lo
que se imagina. Aun para los grupos con intereses muy especificos .
es dificil abarcar todas las instancias gubernamentales que se
dividen entre agencias ejecutivas e instancias del Congreso
(comités y subcomités) que continuamente están formulando
6 3
regulaciones, provisiones y leyes. Para los grupos es importante
saber cuando y quien implementa las leyes que pueden afectarles.
Para el monitoreo de la actividad politica, los grupos
utilizan diferentes medios impresos como periódicos (m Washinaton Post, The New York Times y The Wall Street),
publicaciones especiales (Conqressional Ouarterlv y National
Journal), servicios computarizados especiales, boletines y
publicaciones gubernamentales. "Mientras más sean los intereses
pollticos de un grupo, más son las áreas que necesite cubrir y
mayores seriin los recursos necesarios para seguir las acciones
del gobierno". '*
Tanto para iniciar como para bloquear la acción del gobierno
se utilizan estrategias diferentes, pero aclbos requieren de
información y contactos internos (legisladores) en las distintas
instancias de la acción politica.
1 1 1 . 3 . 2 El Cabildeo Como Proceso de Comunicación
Para lograr explicar cuales son los objetivos, formas y
medios del cabildeo, Milbrath establece al gobierno como una red
de comunicación. De esta manera, podemos insertar a los
cabilderos dentro del modelo de comunicaciOn como uno de los
7 4 ib., pg. 56.
6 4
intermediarios; donde, por una parte, estdn los funcionarios
pfiblicos que toman decisiones75 y por la otra el cuerpo polltico,
es decir, la sociedad.
El objetivo caracteristico del cabildero, como actor
polltico ltauxiliarll, es intentar influenciar a los funcionarios
públicos. La actitud del funcionario que permite ser influenciado
se entiende a través de su Wulnerabilidadtl, ya que son elegidos
o designados para ejercer el poder por un tiempo determinado. La
vulnerabilidad se entiende a partir de que los funcionarios
electos generalmente buscan ser reelegidos y los asignados evitan
ser destituidos, por los que el desempeño de ambos debe ser
reconocido por la gente que los apoya (electores, simpatizantes).
Pero, *Icorno regla general, la necesidad de mantener su
posición en el sistema no se limita completamente a la conducta
de un funcionario (reducir su libertad de decisión a cero) .76 En
algunos temas su libertad de decisión puede ser muy amplia; en
otros m6s bien estrecha [ . . .ya que.. . J el deseo del funcionario
7 5 Electos democráticamente o designados.
7 6 De acuerdo a la influencia que ejerce la sociedad (por
77 Milbrath, op. cit., pg. 184.
medio de los cabilderos) sobre él.
6 5
De esta forma, la dnica manera de influenciar en una
decisidn gubernamental es influenciando las percepciones del
funcionario que toma esas decisiones. La comunicacidn es la vSa
de influir o cambiar esas percepciones, entonces "el proceso de
cabildeo es un proceso de comunicación en su totalidadtt. 7 8
La forma de lograr ese cambio de percepción es hacer ver al
funcionario que la gente que lo busca influenciar tiene el poder
de mantenerlo o retirarlo del poder. Es este momento donde el
cabildero hace su trabajo intentando, por la vias necesarias, de
influir en l o s flujos de información que llegan al funcionario.
Milbrath concluye este apartado estableciendo, en términos
de comunicación, que el trabajo del cabildero es "crear mensajes
y elegir formas de transmisión que sean más creibles para
asegurar una recepción clara y favorable del mensaje por parte
del receptor intenciona111,79 con el objeto intrinseco,
agregariamos, de ejercer presión.
De acuerdo al diagrama de la red de comunicación que se
presenta en el texto, además de l o s cabilderos, los partidos
políticos, los medios de comunicación masiva (mass media) y los
lfideres de opinión son tambien intermediarios, fuentes de
información y , por lo tanto, posibles influencias de los
78 ib., pg. 185.
79 ibid, pg. 1 8 9 .
66
funcionarios públicos. Los lobbies pueden estar en contacto con
éstas instancias intermedias y apoyarse conjuntamente o competir
para lograr la influencia.
También, podemos encontrar distintos patrones de
comunicación interna y entre los lobbies (Diagrama l),
entendiendo que el grupo de presión está conformado por sus
miembros y el lobby.
DIAGRAMA 1
Grupo de Presión
Miembros80 " I
I Lobby I E" -
I
Lobby Lobby f I Lobby 4 Partidos Lobby 9
E Lobby I Politicos
I
f
-1
Congresistas
E
I. Desde los cabilderos hacia los miembros del grupo de
presión. Existen varios métodos de comunicación en esta
dirección, dependiendo del contenido del- mensaje, del tipo de r
8 o Organizaci6n de apoyo.
67
organizaci6n y del tamaño del lobby. Cada cabildero debe mantener
al grupo al día reportando las decisiones importantes del
gobierno. Generalmente se hacen en reuniones del equipo de
varios miembros para coordinar la personal cuando tiene
información.
La información de interés general para los miembros del
grupo se transmite por publicaciones internas como boletines o
revistas donde también aprovechan para motivar al cabildeo
popular (grass-roots lobbying).
11. Desde los miembros o clientes hacia los cabilderos. Este
flujo de información no es tan frecuente como el anterior.
Generalmente la información que se transmite en esta dirección es
para poner al cabildero al tanto de las politicas y movimiemntos
que se dan en el interior de organización y para avisar de las
necesidades de cabildeo.
111. Entre lobbies. Se realiza principalmente para colaborar
mutuamente cuando hay intereses y metas en común. También se da
68
el caso de que se transmita información entre lobbies
competitivos (contrarios) a través de las publicaciones.
IV. Entre lobbies y partidos politicos. Este flujo de
información no es muy frecuente por dos razones principales: casi
todos l o s cabilderos piensan que los partidos polSticos tienen
poca influencia sobre las decisiones del gobierno y evitan ser
identificados con cualquiera de los partidos ya que pueden
trabajar con funcionarios de cualquiera de los dos.81
Por otro lado, los cabilderos que representan a grandes
grupos que puedan tener peso en las elecciones generalmente se
contactaran con los partidos para influir en las decisiones.
V. Desde el lobby hacia el congresista y/o su personal. Este
contacto es la acción esencial del cabildeo; el cabildero
comunicá al legislador los intereses del grupo al que representa
para influir en sus decisiones.
111.3.3 Formas de Acercamiento Hacia el Gobierno: Acceso y Recursos.
Es necesario enfatizar que el cabildero, al comunicarse con
los congresistas, debe de diseñar una forma para que su mensaje
sea favorablemente recibido. "La única comunicación efectiva es
8 1 Demócrata y Republicano.
6 9
aquella que penetra la pantalla perceptual del Por
comunicación efectiva se refiere a que el receptor otorga al
mensaje una atención especial.
Existen, de acuerdo a Milbrath, dos métodos de comunicación
para romper las posibles barreras que puedan haber: directos e
indirectos o por intermediarios. Ornstein y Elder se refieren a
estos métodos de comunicación como ltaccesoslt, agregando un tercer
tipo de contacto que seria el semi-directo. De esta forma,
definimos las tres formas de acceso, como clave del cabildeo y
dependiendo de los recursos con los que cuente el lobby, en:
1. Directo, a través de conversaciones directas con 10s
legisladores o declaraciones frente a un comité, presentaciones
personales de puntos de vista, descubrimientos de investigación Y
audiencias.
Para que este acceso sea efectivo, el cabildero debe conocer
la coordinación en el proceso legislativo y los tiempos para
pasar una propuesta de ley dentro del Congreso ante las diversas
instancias que existen.
2 . Semi-directo, a través de comunicaciones con personal de
los legisladores. Aunque por lo general, es más fácil obtener
82 ibidem, pg. 209.
7 0
citas con los representantes que con los senadores, el
entrevistarse con el personal de ambos es siempre mds factible.
3 . Indirecto, a través de influenciar al ptíblico para
presionar a los legisladores (cabildeo popular a través de
campafias de correo o telegramas), acercamientos por medio de los
electores y amigos, publicación de registros de votación, etc.
Cuando se habla del cabildeo indirecto es en relación del
cabildero. La ruta intermedia se logra cuando el cabildero le
pide a los electores escribir cartas a sus representantes del
Congreso.
El cabildeo popular es el caso más caracteristico. En muchas
ocasiones el cabildeo popular se ha usado exageradamente ya que
la presión ejercida a través de esta técnica se convierte en
t8artificialt8 cuando l o s congresistas, principalmente, reciben
hasta millones de cartas y telegramas previamente redactadas en
forma de ttmachotetl y pocas son realmente naturales. La idea
principal de ttinundarlt con correspondencia a los funcionarios es
convencerlo de que existe una opinión pública fuerte respecto
algún tema. Los cabilderos saben que l o s legisladores intentardn
distinguir una correspondencia "de presiÓn1l de una escrita
espontSneamente por l o s electores, de tal manera que muchas veces
71
utilizan la thnica de ##corno ensefiarles a escribir mensajes para
los funcionarios y a encargarles que hagan puntos relevantes".83
Muchas veces las cartas que reciben l o s congresistas le
sirven como apoyo para afianzar su postura en el momento de tomar
decisiones, sobre todo cuando son cartas con un contenido de
información razonable.
Por otra parte, Ornstein y Elder afirman gue el
involucramiento de los grupos en el proceso poliitico no depende
tinicamente de los grupos, sino también de las necesidades y
motivaciones de los actores políticos.
Existen difrentes razones por las cuales los legisladores
permiten a l o s cabilderos y grupos en general intervenir en sus
decisiones. Entre las más importantes se pueden enlistar las
siguientes:
1. Suministran información importante para apoyar la
posición política de un legislador o para ayudarle a tomar una
decisión;
2. asisiten a un legislador con estrategia politica;
3 . proveen a los legisladores con ideas y propuestas
innovadoras;
4 . algunas veces los cabilderos son "viejos amigos";
5. aportan ayuda de campaña o electoral.
8 3 ibidem, pg. 2 4 6 .
72
Pero, adembs, los grupos pueden sancionar o castigar a los
legisladores en caso de que no apoyen sus intereses:
1. Presionan al partido mayoritario del Congreso para negar
asignaciones a comités o beneficios politicos;
2. aplican presión a l o s legisladores en el Congreso y en su
distrito o estado;
3 . ofrecen *@apoyos negativos1* de candidatos;
4 . ofrecen ayuda y contribuciones a legisladores oponentes.
Finalmente, la comunicación fluye hacia ambas direcciones
dentro de los canales directos entre cabilderos y funcionarios.
La colaboración entre las dos partes es frecuente. Un ejemplo de
la información del funcioanrio hacia el cabildero son las
declaraciones de los congresistas en revistas especializadas como
Consressional Quarterly.
Ornstein y Edler agregan que una de las características
importantes de los grupos de llinterésl* para lograr un "buen
cabildeo1*, además del acceso, son los recursos con los que cuenta
y las estrategias para utilizarlos. Los recursos para promover
sus intereses van a determinar el porqué, dcnde, cuando y como
del involucramiento politico de los grupos. Es importante señalar
que, por lo tanto, l o s grupos operan de diferente manera.
Encontramos grupos que tiene grandes oficinas en Washington y
otros que trabajan a través de b u f fetes de abogados en esa
73
ciudad; a la vez, los intereses pueden ser muy amplios, tanto
domésticos como fortineos, o simplemente locales. Depende, pues,
de los recursos y del acceso para determinar el Bxito e
influencia del grupo en su acción sobre los actores políticos.
Los recursos del grupo pueden clasificarse en varias
categorías: físicos, particularmente dinero y el tamaño de la
membresia; organizacionales, incluyendo las habilidades de los
miembros y su unidad, habilidades de liderazgo, y habilidad en
general; politicos, como habilidad de campañas, conocimiento del
proceso político, habilidad político-estratégica y reputaci6n
polltica; motivacional, como compromiso ideológico; e
intangibles, como prestigio o status. Cada grupo tiene su propia
combinación de recursos dependiendo de la función principal y de
su base de membresía.
La influencia política del grupo e determina a partir de: la
combinación de los objetivos del grupo, el enfoque de las
actividades, motivación, la combinación de recursos y su
habilidad para utilizarlos, así como la naturaleza de las
instituciones gubernamentales y las posiciones de los
legisladores.
Recursos Físicos
Posiblemente el dinero sea el recurso nSls importante para
influenciar en la polltica, ya que puede ser utilizado como
7 4
acceso a otros recursos y medios. Permite crear todo un aparato
complejo de presión, incluyendo la compra de espacios en los
medios masivos de comunicación. La obtención de dinero se hace de
maneras diferentes, como son las cuotas de membresia, gravamen de
impuestos de corporaciones miembros, contribuciones o membreslas
anuales para el pago específico del cabildeo.
El dinero es utilizado, principalmente, para contribuciones
de campañas politicas, honorarios, donaciones o regalos en fechas
importantes; de esta manera, el dinero que recibe un legislador
por parte de un grupo puede convertirse en acceso y ayuda.
El tamaño de la membresia es un recurso fXsico que puede
tener mucho peso, ya que puede traducirse en votos, es decir, la
fuerza de un grupo es muchas veces proporcional al tamaño. Aunado
a esto, y debido a l o s votos electorales, es importante tener
dispersión geográfica de la membresia.
Recursos Organizacionales
Ademds del dinero o tamaño del grupo, la habilidad para
movilizar la fuerza de su membresia para una acción política es
de los recursos más apreciados. También es importante la cohesión
interna y , por ende, la sensación de los actores politicos de que
la representación del grupo (los cabilderos) es la opinión de l o s
miembros del grupo.
7 5
Dos de los recursos organizacionales cruciales para el Oxito
en el proceso pollrtico son: la habilidad de liderazgo, que
incluye la habilidad de manejar otros recursos del grupo,
determinar prioridades y escoger aliados; y la habilidad de
manejar información técnica y hechos.
Recursos Políticos
Los grupos con experiencia y conocimientos sobre campañas
pollrticas pueden ofrecer servicios importantes a candidatos y
distribuir efectivamente los recursos financieros para
contribuciones de campaña. Varios de los grupos cuentan con
brazos políticos conocidos como Pac's -Political Action
Committees- (Comités de Acción Política).
El conocimiento del proceso legislativo es vital para el
éxito legislativo del grupo. Muchos grupos contratan
ex-congresistas o ex-miembros del personal de un congresista ya
que tienen un amplio conocimiento de las reglas. Por otro lado,
la reputación politica (de honestidad) de un cabildero es
igualmente importante.
solamemente en tu posici6n sobre un tema en especial, es una
poderosa fuerza motivacionallt. 84
Recursos Intangibles
Si el grupo esta conformado por miembros que tienen cierto
prestigio social, el acceso a los congresistas, por el nombre que
se tiene, puede facilitarse.
111.3.4 Estrategias y Tácticas de los Lobbies
Por tdcticas y estrategias de un lobby se entiende a la
forma en que utiliza los recursos para influenciar en la
politica. Estas estrategias también se establecen a partir de la
naturaleza del proceso politico. En la década de 1970 se llevaron
a cabo varios cambios dentro del Congreso, sobresaliendo los que
se referian a la dispersión del poder de los miembros mds
antiguos y a publicar el conteo y resultados de los votos en
ambas cámaras.
Estos cambios alteraron al cabildeo en varias fornas, Itcon
la apertura del sistema, los legisladores mas jóvenes comenzaron
a compartir el poder y hubo mucho más gente para contactar y
persuadir para apoyar el punto de vista del cabildero81.85 De esta
i
84 Ornstein y Elder, op. cit., pg. 78.
85 ib, pg. 8 2 .
7 7
manera, el trabajo del cabildero se volvio m6s duro, mas activo,
con la necesidad de comunicarse con un mayor ntimero de gente
(entre miembros del Congreso y personal) y de adoptar técnicas de
cabildeo m6s sofisticadas. "Técnicas nuevas fueron necesarias no
s610 para persuadir a legisladores mas escépticos y mejor
entrenados pol€ticamente, sino también para contrarrestar l o s
argumentos de grupos opositoresg1, 8 6 ya que en el momento que el
acceso a l o s legisladores creció, se crearon nuevos grupos para
cabildear en el Congreso.
Las tdcticas de grupo se diseñan para llegar a los
legisladores de dos maneras interrelacionadas: por obtencien de
acceso, ya sea directo o indirecto, y por influencia de
decisiones, ya sea particular (un voto específico en una
propuesta de ley especlfica) o difusa (actitudes generales frente
un tema general o el bienestar de un grupo).
Las estrategias del grupo se clasifican en internas y
externas. Las estrategias internas se enfocan en la interacción
entre los grupos de presión y sus representantes, y los actores
politicos en el Capitolio y la rama ejecutiva. Estas estrategias
se fundamentan más en las necesidades legislativas y políticas
internas de los miembros del Congreso, así
sociales y de amistad en Washington para
ejercer influencia. Para lograr esto
como en las relaciones
asegurar un acceso y
último, seí contratan
86 fbid, pg. 82.
1 7 8
ex-miembros del Congreso, ex-personal de miembros del Congreso o
gente que ya cuenta con contactos en Washington.
Los representantes en Washington (cabilderos) tienen varias
formas de asegurar un acceso, como comidas o pldticas de oficina
donde se comparte información útil para los congresistas y su
personal. De esta forma, se crea la necesidad de contactar al
cabildero para recabar información. A s l , la informaci6n se
convierte en uno de los m& importantes recursos que un grupo
pueda tener ya que pueden señalarles exactamente como un asunto o
propuesta de ley puede afectar a sus electores (positiva o
negativamente) si se aprueba. IIBásicanente, los miembros del
Congreso desean hablar, quieren hablar con casi todos, porque
quieren saber lo que está sucediendoll. *' Otra tdctica importante
es utilizar la escena social creando una relación de amistad y
compañerismo con el congresista.
Por otra parte, el soborno ha sido rechazado por los
cabilderos en general. Aunque también es utilizado como arma
polltica, existe una idea popular que relaciona al cabildeo con
el soborno. Esta confusión se debe a que se pueden identificar
lidos tipos de soborno legalizado1': el directo, cuando el *
congresista recibe recompensas o favores por un patrón de
87 ibidem. , pg. 8 4 .
79
conducta especxfico; el indirecto, cuando el congresista recibe
recompensas o favores sin esperar nada de él. 8 8
Respecto a las estrategias externas, es "claro que la
actividad del grupo en los electores de los legisladores
suministra una mas fScil y significativa a partir de
la presión pública (grass-roots lobbying), pero carece de la
flexibilidad y sofisticación politica que tienen los
representantes en Washington. Los grupos utilizan una conección
distrital cuando les es posible.
Las estrategias externas se pueden clasificar en directas,
que implica la dirección del grupo para ejercer presión por medio
de correo o visitas; e indirectas, que se fundamentan en campañas
en los medios masivos de comunicación (como revistas y periódicos
de gran circulación).
Los grupos pueden combinar estrategias internas con
externas, dependiendo de sus necesidades y recursos. A todo lo
anterior se pueden agregar las protestas y manifestaciones
públicas que pueden dramatizar la fuerza e intensidad de un
grupo.
88 Aunque el objetivo sería mantener abiertos los canales de comunicación.
8 9 ibidem., pg. 8 8 .
80
Respecto a la contribución de dinero y el trabajo en las
campafias pollticas, los motivos de los cabilderos y los grupos de
presi6n para utilizar esta técnica son mantener abiertos los
canales de comunicaci6n con los congresitas, y colocar
funcionarios ptíblicos en posiciones de toma de decisiones dentro
del gobierno que sean favorables a sus posiciones pollticas. Las
contribuciones de dinero para campañas polfiticas sdlo se dan
cuando ya existe una similitud considerable de los intereses del
donador y el receptor, que generalmente es para l o s candidatos y
no los partidos politicos. Por el otro lado, el apoyo de grandes
grupos de electores puede ser significativo al momento de los
resultados de la elección.
Como conclusión, Milbrath considera al cabildeo necesario
para la democracia en Estados Unidos, basándose principalmente en
el derecho de petición de la Primera Enmienda de la Constitución.
La lllimpiezall de esta actividad se fundamenta sobre la pequeña
cantidad de cabilderos corruptos, y sobre todo, que el proceso en
su totalidad es limpio. "Es virtualmente imposible robar o
comprar una decisión de opinión pública de cualquier consecuencia
en Washington. Los actores sobre el escenario de Washington
efectivamente desplazan a los violadores de las reglas del
sistema11 .90
~
Milbrath, op. cit., pg. 3 0 4 .
81
111.3.5 Tipos de Lobbies
La tipologia de los lobbies no es muy diferente a la de los
grupos de presión ya que éstos son representantes de los dltimos.
Como hemos visto, el lobby puede ser parte del grupo de presión o
ser contratado como un tercero para representar sus intereses.
Como toda tipologia, existen lobbies que pueden ser clasificados
mas de una vez por sus propias caracteristicas.
ttCasi todas las tipologias o clasificaciones de grupos [ y
lobbies J son hechas de acuerdo a temas; y temas como \trabajor , \negocios' e \intereses públicos' son referencias comunmente
utilzadas en l o s medios masivos de comunicación y entre los
mismos ~abilderos~~. 91
De acuerdo a los reportes de Consressional Quarterlv, el
registro de l o s lobbies se clasifica de la siguiente manera:
Corporaciones y negocios, gobiernos extranjeros, grupos de
interés (que en su mayoria son públicos), gobiernos estatales y
locales, asociaciones profesionales y comerciales, y miscelánea
(que en su gran mayorla incluye a instituciones de educación
superior).
La tipologia de lobbies que utilizaremos, fundamentada
también en la de grupos del apartado 11.2, es:
9 1 Ornstein, op. cit., pg. 3 5 .
8 2
Negocios, corporaciones y comercios. Entre las grandes
empresas que comunmente registran cabilderos se encuentran las
siguientes: Bank of America, BMW of North America Inc., The Coca
Cola Co., Eastman Kodak Co., Ford Motor Co., General Electric
Co., Kellog Co., NCR Corp., Pepsico, Polaroid Corp., y Toyota
Motor Sales U . S . A . , Inc.
Laborales (incluyendo agricultores, obreros y sindicatos).
Asociaciones Profesionales (asociaciones de médicos,
abogados, arquitectos, etc.).
Interés Público. Se subdividen en: educación, ecologistas,
derechos civiles, mujeres, religiosos, minorías, etc.
Gobiernos locales y estatales.
Gobiernos extranjeros o "cabildeo extranjero". Se refiere a
los grupos que cabildean para influenciar la polltica exterior de
Estados Unidos e incluye, de acuerdo a Ornstein y Elder, a los
agentes de gobiernos o intereses foráneos y a grupos
estadunidenses con su propia preocupación sobre politica
exterior.
8 3
Los agentes extranjeros cabildean en el Congreso y en el
Departamento de Estado temas como ayuda militar, status de nacidn
mbs favorecida o, en el caso de México, la promocien del Tratado
de Libre Comercio.
El cabildeo por parte de los grupos étnicos de Estados
Unidos (judlios, griegos, cubanos, árabes, etc.) es considerado
como el segundo caso de cabildeo extranjero. Esto último se
reconsiderar6 en el estudio de caso y se pondrb en cuestión ya
que finalmente los llgrupos étnicosll ven por sus intereses que
involuntariamente estan ligados con otros paises.
El cabildeo es una actividad totalmente legalizada, que se
considera como una parte fundamental del sistema politico de
Estados Unidos. Como veremos, los constantes intentos de su
regulación demuestran lo controvertido que puede llegar a ser,
cuestionando la moralidad y de esta actividad.
Paradójicamente, el cabildeo, por lo que representa, pareceria
ser elemental para el desarrollo del pluralismo estadunidense.
Los dos estudios que se han utilizado establecen que el
grupo de presión cumple la función de representar los intereses
de los ciudadanos mediante el cabildeo (que realiza el lobby).
Las formas y accesos de como se logre esto último van ha estar
relacionadas directamente a los recursos con los que cuente el
84
grupo. El estudio de Milbrath concentra su analisis en el proceso
de comunicación que se realiza en el momento del cabildeo dejando
la presión que ejercen por este medio los grupos como algo que
los congresistas entienden obviamente. Por su parte, Ornstein y
Elder desarrollan las potencialidades de un cabildeo efectivo a
partir de l o s recursos con los que se cuenta sin desdeñar del
todo la propuesta de Milbrath, pero sin hacer diferencia alguna
entre grupo de interés, grupo de presión y lobby, complicando asf
una comprensión más adecuada.
111.4 La Regulación del Cabildeo
111.4.1 Antecedentes
Hasta antes de 1946, a excepción del 4 4 Q Congreso
(1875-1876), no hubo legislación alguna que fuera aprobada para
regular la actividad del cabildeo. Las acciones más drásticas que
se llevaron a cabo fueron investigaciones periódicas a ciertos
casos donde la corrupción y el cabildeo eran excesivos.
La principal causa histórica por la cual no fue posible la
regulación del cabildeo durante tanto tiempo fue la negativa
general y constante del Congreso para aprobar leyes muy drdsticas
por el apoyo legislativo y político que muchasi veces les
proporcionaron los cabilderos, sumdndose la protección que habla
8 5
entre los mismos congresistas (aunque la mayoria no contactara
ilegalmente cabilderos) . Aunado al Yrato institucional1', l o s
protegla la Primera Enmienda. Ante la dificultad de aprobar una
legislacidn del cabildeo, el método principal para regularlo fue
la revelacibn de los cabilderos.92
Entre las practicas ilegales m6s comunes que se realizaban,
en el cabildeo llantiguoll, estaba la de los legisladores que
ponxan precio a sus votos. 93 Está el caso del Senador Daniel
Webster por Massachusetts (1833-1834), que argumentó a favor del
Banco de Estados Unidos en los debates de piso del Senado
protegiéndolo de un ataque del presidente Andrew Jackson. Webster
escribió el 21 de diciembre de 1883 al dueño del banco, Nicholas
Biddle, pidiéndo el anticipo de servicios para continuar la
relación con su banco. El Senador recibió esa vez 10 mil de los
32 mil dólares que Biddle finalmente le pagó.94
Tampoco faltaban las casas de juego en las que los
propietarios trabajaban junto a los cabilderos; cuando algún
legislador llegaba a perder y se endeudaba, por medio de la
presión de pago o la amenaza de revelación del hecho, llegaban a
92 The Washinston Lobby, 3 a edición, Congressional Quarterly. EUA, 1976, pg. 19.
93 Schriftgiesser, op. cit., pg. 8.
9 4 Ornstein y Elder, op. cit., pg. 96.
86
convencerlo para votar de acuerdo a sus deseos. 95 Sobre la
Avenida Pennsylvania (la misma donde está el Capitolio) se
encontraba ItE1 Palacio de la Fortunatu, donde ademds de1,juego las
"chicas cabilderasI1 eran un recurso de convencimiento
prdcticamente infalible en Washington. 96
En este periodo el cabildero más famoso fue Sam Ward,
apodado como el "Rey del Cabildeo". El refrdn que utilizaba era
"El camino al voto afirmativo de un hombre es su estómago". Ward,
llegó a realizar grandes cenas a los congresistas a expensas de
las aportaciones de sus clientes, como la del banquero Hugh
McCulluogh (posteriormente Secretario del Tesoro de Lincoln) que
le pagó 12 mil dólares al año, llmás gastos de alimentost1, para
convencer a los miembros del Congreso, especialmente demócratas,
a oponerse a la guerra civil entre estados.g7
Ante este tipo de actividades, el Congreso realizó
investigaciones periódicas. En 1855, un conité del Congreso,
presentó un reporte que mostraba abusos de cabilderos, incluido
el pago de Samuel Colt de 10 mil dólares a un miembro de la
Cámara de Representantes para animarlo a apoyar una ley que le
concedia la patente de los revólveres.
95 Schriftgiesser, op. cit., pg. 12.
96 Ornstein y Elder, op. cit. , pg. 97. 97 ib., pg. 9 9 .
En 1876, despues de los escsndalos concernientes a los
impuestos federales al licor de 1875, la Cdmara de Representantes
aprobó una resolución que exigla el registro de todos los
cabilderos con el escribano de la cámara. Esta resolución durb
muy poco tiempo por no renovarse al siguiente Congreso.
A nivel estatal, aunque en 1877 la Constitución de Georgia
describsa al cabildeo como un crimen,98 Massachusetts fue el
primer estado en registrar el cabildeo con la ley de 1890.
En 1913 se realizó la primera investigación extensa al
cabildeo después de que un grupo, contrario a la Ley Arancelaria
de U n d e r w o ~ d , ~ ~ organizó un "masivo ataque de cabildeo
popular1t100 y fue acusado por el presidente Woodrow Wilson. El
Comité Judicial del Senado descubrió que más de 500 mil dólares
habLan sido destinados para crear la apariencia de que la opinión
pública no aceptaba dicha ley. Encontró que cerca de un millón y
medio de cartas fueron enviadas a los miembros del Congreso, que
se presentaron estadlsticas falsificadas en l o s diferentes
comités y que varios congresistas fueron amenazados con
represalias políticas. Esto llevó al Comité a profundizar la
investigación de otros grupos y sus diferentes tdcticas de
cabildeo. Ese mismo aiio, el Senador William Kenyon presentó una
98 Schriftgiesser, op. cit., pg. 261.
99 ib., pg. 36.
loo Ornstein y Elder, op. cit. , pg. 99.
8 8
ley de regulación, pero la oposición de los cabilderos y
representantes de distintos grupos laborales y agrícolas
impidieron que se llegara al voto final.
A partir de este momento, creció el interés por parte del
Congreso para regular el cabildeo. En 1929 se realiz6 una
investigación que decubrió Itpr6cticas cuestionables'l del Senador
Hiram Bingham acusado de haber tenido juntas secretas con un
cabildero que se hizo pasar como miembro de su equipo de
personal. Un comité especial confirmó l o s cargos contra el
senador pero no se propuso ley alguna.
En 1934, el Congreso aprobó la Ley Revaneu que establecia el
incremento de impuestos a individuos, enpresas y organizaciones
con altos ingresos, incluyendo a los lobbies que antes estaban
exentos. Un año después se aprobó una ley que exigia el registro
de cabilderos públicos.
En los albores de la Segunda Guerra Mundial se precipitó una
importante ley reguladora. Ante los actos propagandisticos de los
agentes nazis y fascistas se aprobó en el Congreso la Ley de
Registro de Representantes Extranjeros que exigía a los
representantes de intereses extranjeros registrarse y entregar un
informe de actividades al Departamento de Justicia (en los
Schriftgiesser, op. cit., pg. 66.
89
Finalmente, en 1 9 4 6 , la Ley Fedreal de Regulaci6n del
Cabildeo fue aprobada como el Tltulo I11 de la Ley de
Reorganización Legislativa de ese año. ttComo siempre sucede con
legislaciones importantes, la aprobación final de una amplia ley
de regulación del cabildeo (después de décadas de conflicto,
controversia e investigaciones) llegó rápida y silenciosamente,
con un minimo de debates y advertenciasft.lo3
111.4.2 La Ley Federal de Regulación del Cabildeo de 1946
En 1945, el Congreso creó el Comité Conjunto sobre la
Organización (Joint Committee on the Organization) con el objeto
de modernizar el poder legislativo de Estados Unidos. El Senador
Robert M. La Follete, Jr., fue designado para encabezar al comité
lo2 Las excepciones al requisito de registro se permitian sólo a grupos comerciales. La ley descubrió gran cantidad de grupos, individuos y asociaciones, que aunque no necesariamente se dedicaban al cabildeo en el Capitolio, llevaban a cabo actividades propagandisticas que finalmente afectaban la legislación del Congreso y la politica nacional. La ley de 1938 fue. enmendada varias veces para reforzar su propósito. Por ejemplo, desde 1950 el Departamento de Justicia debe reportar anualmente al Congreso una lista de registros e ingresos de los representantes registrados. En 1956 se requerla que los registrados agregaran el tipo de actividades a realizar y , al momento de encontrarse con un congresista o funcionario del gobierno, descubrir su identidad. Ademds, se prohibió a los congresistas recibir pagos o contribuciones para campaña de los intereses extranjeros. Congressional Quarterly, op. cit., pg. 22.
lo3 Ornstein y Elder, op. cit. , pg. 101.
90
junto con el Representante A.S. Mike Monroney, quien fungi6 como
vicepresidente. El comité tendría por cometido incorporar una
serie de reformas a través de la Ley de Reorganización. Del 13 de
marzo al 2 9 de julio de 1945 se realizaron 39 audiencias pfiblicas
en el Congreso. 102 testmonios, incluidos los de congresistas,
funcionarios de la rama ejecutiva y representantes de 24
organizaciones privadas, dieron ideas de como reforzar al
Congreso para hacer un mejor trabajo. "NO se otorgaron sesiones
especiales para el cabildeo y ni un testigo fue llamado para dar
un testimonio exclusivo sobre este problematt.1o4
El 15 de mayo de 1946 fue presentada al Congreso la
Propuesta de Ley de Reorganización Legislativa de La Follete y
Monroney, acompañada de un reporte en el cual se explicaba, ante
una posible crítica al Título 111, porqué el registro de
cabilderos no era una violación a la primera enmienda
constitucional. El reporte reconocía plenamente el derecho de los
ciudadanos a dirigir peticiones al gobierno o expresar libremente
sus opiniones a los congresistas o comités sobre algún tema en
especial, pero hacía hincapíe en la gran confusión que la presión
masiva, distorsionada y oculta, habla creado en el proceso
legislativo.
Por otro lado, consideraba que ante la gran ayuda que la
opinión ptiblica brindaba a los legisladores, el hecho de saber
Schriftgiesser, op. cit., pg. 80.
9 1
quienes eran los cabilderos, les ayudaría a confiar y discriminar
la información que se les otorgaba; Itlos representantes honestos
y respetables de las organizaciones de negocios, profesionales o
filantrbpicas que vienen a Washington a expresar su opinión a
favor o en contra de una legislación.. .se registrar6n y
declararan sus remuneraciones y orígenes de empleot8, al igual que
lo hardn los que 'Iinfluencian misteriosamente a los
congresistastt. 105
La propuesta de ley y el reporte no fueron muy discutidos ni
en la Cdmara de Representantes ni en el Senado ya que los
miembros de ambas cdmaras estaban más interesados por otras
medidas de la reorganización, como cierta propuesta para
reduccibn del patrocinio, el aumento a los salarios legislativos
y la limitación de varios comités. La oposición al Tltulo 111, en
términos generales, fue minima.
El presidente en turno, Harry Truman, firmó el 2 de agosto
de 1946, previa aprobación del Congreso (S2177 - PL 79-601) ,Io6 la Ley Federal de Regulación del Cabildeo (Titulo I11 de la Ley
de Reorganización Legislativa). Truman, quien había sido Senador,
apoyaba abiertamente la nueva legislación.
ib., pgs. 83-84.
lo6 Congressional Quarterly, op. cit., pg. 2 2 .
92
La Ley del Cabildeo de 1946 es un fiel reflejo de la
ambivalencia que existe en Estados Unidos respecto a esta
actividad como parte de su Sistema Politico. La ley bas6 el
regulamiento en la revelación pública de los cabilderos pero no
restringi6 el activism0 estratégico o financiero de los
diferentes grupos de presión.
Por una parte, aunque no ofrece una definición precisa de lo
que es cabildeo o quien es un cabidero, ordena "la regulación de
cualquier individuo, socio, comité asociación. corporación y
cualquier otra organización o grupo de personas que por su cuenta
o a través de algún agente, empleado o personas que de cualquier
forma, directa o indirectamenta, solicita, colecta o recibe
dinero o cualquier objeto de valor para ser usado principalmente
para ayudar, como propósito principal a la aprobación o rechazo
de alguna ley por el Congreso de Estados Unidos".lo7
Bdsicamente el requerimiento de cualquier individuo que
recibiera una remuneración monetaria, por parte de cualquier
persona o individuo para presionar al Congreso, es registrarse
con el escribano de la Cámara de Representantes y con el
secretario del Senado. A la vez de admitir su profesión, todos
los cabilderos deben nombrar a sus empleadores (quien los
contrató) y dar su dirección, definir los términos de su trabajo
(duración y sueldo) y declarar l o s gastos que haga. .
lo7 Schriftgiesser, op. cit., pg. 89.
93
Ya registrados, los cabilderos o lobbies deberdn presentar
tanto a la Cfimara de Representantes com0.a la de Senadores un
reporte trimestral con la siguiente información: el dinero que
recibió o gastó por cabildear; a quién le pagó; l o s objetivos por
los que le pagó; los nombres de todas las publicaciones
(periódicos,-revistas, etc.) en las cuales publicó editoriales o
artlculos; y la legislación propuesta por la cual fue contratado
para apoyar u oponerse. A la vez, la ley original exige el
registro de los contribuidores de más de 500 dólares con el
objetivo de influenciar en la legislación. Los registros se
publican, también trimestalmente, en el Conqressional Record.
A este registro están exentos los periodistas, miembros de
comités políticos y ffcualquier funcionario público ostentando su
capacidad oficialf1, cláusula que también ha causado confusión. 108
Las personas que deben registrarse y no lo hacen, pueden ser
multadas y/o encarceladas hasta por un año.
La gran mayorla de l o s grupos de interés y cabilderos -.
profesionales objetaron la Ley del Cabildeo al considerarla
ambigua y confusa en algunos casos.
Esta ambigüedad se hizo patente en 1954 en un caso de la
>
ib., pg. 90 .
9 4
Corte Federallog que involucró una acusación contra un
comerciante de algodón de Nueva York, Robert M. Harris, por haber
contratado gente para cabildear en el Congreso sin registrarse o
declarar sus reportes financieros.
Durante el fallo de un tribunal, la Ley del Cabildeo de
1946 fue declarada inconstitucional ya que **era demasiado vaga
par'; cumplir los requisitos del proceso y porque los requisitos
de reporte y registro violaban los derechos de la Primera
Enmienda". 110 La Corte Suprema contradijo al tribunal y , en una
decisión de 5 votos a favor y 3 en contra, mantuvo la
cc.nstitucionalidad de la Ley de 1946. A la vez, redefinió algunos
de sus términos en un intento de corregir los errores del
Congreso. La Corte Suprema **falló que la ley se aplica solamente
a personas u organizaciones cuyo objetivo principal sea
influenciar la logislación, . . .cubre sólo a la persona que
solicita, colecta o recibe dinero o cualquier cosa de valor para
cabildear, y...el cabildeo ... incluye únicamente comunicaciones
directas con congresistas sobre legislaciones pendientes o
propuestas*#. 111
log El gobierno de Estados Unidos contra Harris.
Hrebenar y Scott, op. cit., pg. 2 4 7 .
ib., pg. 2 4 7 .
95
111.4.3 Evasivas en la Ley de Cabildeo de 1946
La interpretación del fallo de la Corte de 1954 sólo provocó
que las oportunidades para evadir la ley, debido a su ambigüedad
y falta de consistencia, aumentaran. Entre las criticas más
importantes, se encuentran las siguientes:
- La ley, de acuerdo a la Suprema Corte, cubre sólo a grupos
que solicitan o colectan dinero para influenciar la legislación,
quedando exentos de registro l o s grupos o individuos que gastan
su propio dinero para el cabildeo.
- La ley permite al grupo o a sus representantes determinar que proporción de sus gastos totales serán declarados como gastos
de cabildeo. De esta manera, los grupos pueden desviar
declaraciones de gastos a otros tipos de actividad, haciendo los
reportes de financiemiento del cabildeo irreales.
- La interpretación de la Corte s610 se aplica a los grupos o individuos cuyo tlobjetivo principaltt sea influenciar
directamente a los congresistsas, por lo que se puede justificar
el cabildeo de una organización como una actividad secundaria.
- La ley hace caso nulo al cabildeo del personal de los
miembros del Congreso o en otras instancias del gobierno (como
funcionarios de la Casa Blanca, o de alguna Secretarla).
- La ley no incluye al cabildeo popular (grass-roots
lobbying) . r
- La ley no proporciona ningun tipo de comité o agencia para
96
forzar y supervisar el cumplimiento de los registros y
declaraciones.
111.4.4 Los Intentos de Reforma
Despues de 1946, el proceso de la legislación del cabildeo
fue muy similar a la época anterior a la Ley Federal de
Regulación del Cabildeo: comités especiales, esctindalos y casos
de corrupción.
En los años inmediatos a la legislación se intentaron
aprobar cambios, resaltando los originados por el caso del
Senador Francis Case en 1956 acusado de prácticas corruptas
implicando cabildeo y contribuciones de campaña por parte de los
grupos de presión de gas natural. El Senado creó un nuevo comité
especial para investigar las acusaciones. El Senador John
McClellan de Arkansas fue nombrado al frente del Comité Especial
para Investigar Actividades Políticas, Cabildeo y Contribuciones
para Campañas Electorales. En 1957 (85Q Congreso) introdujo una
nueva propuesta de ley, finalmente no aprobada, que pudo haber
solucionado varias de las carencias de la ley de 1946. 11*
97
Durante el 87Q Congreso (1961-62), el cabildeo masivo para
las cuotas de azQcar provocó que el Comité de Relaciones
Exteriores del Senado llevara a cabo una ardua investigación del
cabildeo extranjero, con la intención de revisar la Ley de
Registro de Agentes Extranjeros (FARA por sus siglas en inglgs)
de 1 9 3 8 . Las enmiendas a FA-, apobadas en 1966, buscan aclarar y
reforzar la ley mediante: la imposición de requisitos de
revelación m6s estrictos para cabilderos extranjeros; aumentar el
campo de actividades que los individuos deben registrar; requerir
de los agentes extranjeros revelar su condición de agentes al
contactar miembros del Congreso y otros oficiales gubernamentales
y ; la prohibición de cuotas condicionales (conditional fees), de
acuerdo al éxito de la actividad politica, por convenios o
contribuciones de campaña por parte de intereses extranjeros.
En 1977-78, se contemplaron otros canbios a la ley al
encontrarse que un hombre de negocios de. Corea del Sur entregó
grandes sumas de dinero a l o s miembros del Congreso por promover
contratos de compra de arroz y apoyar al régimen del presidente
Park Chung Hee.
En 1967, el Senado aprobó una propuesta de ley, apoyada por
el presidente Lyndon B. Johnson, que ampliaba los requisitos del .
registro del cabildeo, pero no pasó en la Cámara de
Representantes.
Durante 1970-71, en el Comité sobre Normas de Conducta
Oficial se realizaron una serie de testimonios que denunciaban
las carencias de la Ley de 1946. El comité realizó el borrador de
una nueva propuesta de ley (Ley de Revelación de Actividades
Legislativas) pero no llegó a la Cámara de Representantes ante la
crztica de una buena cantidad de grupos de presión. El objetivo
de la propuesta era "proporcionar, para la revelación al
Congreso, al presidente y al público, las actividades, y el
origen, cantidades y uso de los fondos y otros recursos, de y por
personas que buscan influenciar en el proceso legislativo81.113
Además, requeria el registro de las personas que caian en la
definición y entregar cada seis meses reportes detallados de
gastos e ingresos.
Mientras tanto, en 1974-75, varias legislaturas estatales,
encabezadas por la de California, aprobaron estatutos de
cabildeo. La ley californiana (adoptada a través de un
referendum) impuso regulaciones más duras al registro de
cabilderos y limitó el cabildeo.
Después del escándalo de Watergate se aceleró la intención
de reformar la Ley de Cabildeo, pero los distintos grupos de
interés lograron vetar, en repetidas ocasiones, la acción del
poder legislativo.
Congressional Quarterly, op. cit. , pg. 2 3 .
99
z
En el 94Q Congreso (1975-76) , el Senado recibid en marzo de
1 9 7 6 , por parte de su Comitg de Operaciones Gubernamentales, una
propuesta de la Ley de Revelación del Cabildeo (Lobbying
Disclosure Act of 1 9 7 6 ) . El Senado la aprobó en junio de ese año,
con 82 votos a favor y 9 en contra (S 2477) , a pesar de la
presi6n de distintos grupos de presión y cabilderos. La ley
establecia una regulación más severa de las organizaciones (para
satisfacer la protección constitucional de libertad de expresión,
l o s individuos no requeririan registrarse) que buscan influenciar
directamente la legislación del Congreso o a través de presiones
ptiblicas. Los grupos que entraban en la definiciÓn1l5 debían
registrarse ante la Contraloria (General Accounting Office116), y
proveer información sobre las organizaciones, sus contribuidores,
intereses legislativos y las personas cabildeando en su
representación (cabilderos). Cada trimestre se entregaria un
reporte con los asuntos que se cabildearon y los regalos,
préstamos u honorarios, para miembros o empleados del Congreso,
arriba de lo permitido. Ademds, en algunos casos, era necesario
entregar muestras de material utilizado para cabildear.
~
ibidem.
Para que una organización sea calificada como lobby debe tener al menos un oficial o empleado que reciba un pago por cabildear. Ornstein y Elder, op. cit., pg. 107.
Agencia que forma parte del poder legislativo, encargada de hacer auditorías e investigaciones.
100
Para que una organización fuera considerada como cabildera,
debXa de hacer cualquiera de las siguientes tres cosas:
1. Contratar un buffete de abogados o cualquier persona para
cabildear por la organización por al menos 250 dejlares como
compensaci6n en un trimestre;
2. participar por su parte en 12 o mas comunicaciones orales
de cabildeo con el Congreso en un trimestre o;
3 . gastar 5 mil dólares o más en un trimestre directamente
para campañas de cabildeo público.
Por su parte, la Cámara de Representantes (a través de su
Comité Judicial y de su Comité sobre Normas de Conducta Oficial)
aprobó una ley (HR 15)117 más débil que la del Senado. Entre
otras diferencias, no consideraba a los grupos civiles pequeños y
asociaciones voluntarias; el registro tendría menos información
y; la definición de cabildero era más laxa. A l no lograr limar
las diferencias entre ambas cámaras, no se logró crear una nueva
ley de cabildeo.
Para el 95Q Congreso (1977-78), los debates sobre la
creación de una nueva ley continuaron frustrándose. La Cámara de
Representantes logró aprobar una propuesta para la Ley de
Revelación Pública del Cabildeo (HR 8494),118 por 259 votos a
favor y 140 en contra, el 26 de abril de 1978, después de tres
Congressional Quarterly, op. cit., pgs. 2 3 - 2 4 .
118 ib., pg. 24.
101
dlas de intensos debates. Se adoptaron dos enmiendas
significativas al requisito de revelación: registro del cabildeo
ptíblico y los nombres de los principales contribuidores de las
organizaciones de cabildeo.
Esta propuesta de ley era muy extensa y precisa respecto a
las fallas de la de 1946. El cabildeo comprendla cualquier
comunicación hacia un funcionario o empleado federal, incluyendo
miembros del Congreso, comisionados o delegados residentes,
funcionarios o empleados del Congreso, al contralor general o
cualquier funcionario de alto nivel de la Contraloria y
funcionarios del ejecutivo desde el gabinete hasta subsecretarias
adjuntas. La definición de cabildeo era más exacta y el registro
de cabilderos comprendia una mayor cantidad de información.
Por su parte, el presidente Carter, que durante su campaña
presidencial se comprometió para apoyar una reforma al cabildeo,
declaró a favor de la propuesta y presionó al Senado para
movilizarse, pero el término se acabo sin lograr acuerdo alguno.
El 11 de octubre 1979, durante el 96Q Congreso, la Cámara de
Representantes aprobó una nueva propuesta de ley (HR 4 3 9 5 ) ,
basada en la de 1978. Aunque más débil, no logró convertirse en
ley. Durante la década de 1980, los pocos esfuerzos para reformar
la Ley de Cabildeo tampoco tuvieron resultados positivos.
102
111.4.5 Otras Leyes que Involucran al Cabildeo
Ademds de los intentos de controlar el cabildeo hasta ese
momento, la profesión del cabildeo, y el cabildeo mismo, ha sido
afectada por otras leyes a nivel federal. Por una parte, la Ley
Federal de Campaña Electoral de 1971 regula las contribuciones a
los candidatos durante la carrera presidencial. En 1969, los
miembros del Senado debian revelar sus ingresos de honorarios,
comunmente obtenidos por hablar ante grupos de interés y de
presión. Por su parte, en 1978 fue el primer afio en que los
miembros de la Cámara de Representantes reportaron sus
honorarios. Por medio de estos reportes se puede conocer que
grupos contribuyen a los miembros del Congreso.
En 195'8 se aprobó la Ley de Etica en el Gobierno bajo la
cual casi todos los funcionarios federales que dejan sus
funciones son restringidos, en ciertas circunstancias, para
desempeñar la actividad del cabildeo.
La actual ley federal, reformada en noviembre de 1989,lI9
establece las siguientes restricciones:120
119 Tim Curran, "Clinton Wants His 5-Year Lobbying Ban to Include Members, Top Aides", Roll Call, 11 de enero de 1993, pg. 1.
120 Gwen Ifill, IIClinton Team Issues 5-Year Ban on Lobbying by Aides", The New York Times, 10 de diciembre de 1992. :
103
- Todos l o s empleados de alto rango tienen prohibido
cabildear a sus antiguos departamentos o agencias por un año,
incluXdos aquellos que no se comprenden en la prohibición por
cinco afios.
- Prohibe sólo a ciertos empleados superiores de cabildear a
otros empleados superiores de cualquier departamento o agencia.
- Prohibe a funcionarios de alto y muy alto rango de
representar o aconsejar a cualquier partido polxtico o gobierno
extranjero por una año, en cualquier materia ante cualquier
departamento o agencia del gobierno Federal.
- Prohibe al siguiente Representante Comercial de Estados Unidos de representar, ayudar o aconsejar a un partido politico o
gobierno extranjero por tres años.
- Prohibe por un año a cualquier ex funcionario, que haya participado en cualquier negociación comercial en curso, y que
haya tenido acceso a información no-pública concerniente a esa
negociación, de representar, ayudar o aconsejar a cualquier otro
individuo interesado en ese tratado o negociación en curso.
1 1 1 . 4 . 6 Las Propuestas de Clinton.
Como parte de su agenda de reforma política, Bill Clinton ha
propuesto varios puntos que afectan al cabildeo directa o
indirectamente.
El 9 de diciembre de 1991, el equipo de transici6n del
entonces presidente-electo dió a conocer, a traves de Warren
Christopher, 121 la siguiente serie de propuestas que restringen
la actividad del cabildeo a l o s principales colaboradores después
de dejar el gobierno:
- Todos los nombramientos politicos de alto rango (senior
noncareer employees) tendr3n prohibido cabildear a sus antiguos
departamentos o agencias durante cinco años.
- Los empleados superiores de la Oficina Ejecutiva del
presidente tendrdn prohibido cabildear a empleados de cualquier
departamento o agencia Federal sobre temas en que tengan una
importante responsabilidad personal.
- Los empleados superiores serán sujetos a una prohibición de por vida para representar gobiernos o partidos politicos
extranjeros . - Los nombramientos de negociadores comerciales de alto
rango (senior noncareer trade negotiators) tendrán prohibido,
durante cinco años después de dejar sus funciones, representar,
ayudar o aconsejar a partidos políticos, gobiernos y compañias
extranjeras.
Estas restricciones afectaron a mil cien funcionarios
gubernamentales, incluyendo 700 asignaciones presidenciales, que
debieron firmar un compromiso antes de aceptar la designación.
121 En ese entonces el actual Secretario de Estado fung€a como jefe de transición de Bill Clinton.
105
A pesar del compromiso, existen ciertas evasivas que no
pudieron cerrarse. Por ejemplo, son excluzdos de estas
restricciones los funcionarios del servicio exterior, personal
cientzfico y técnico, y ex-funcionarios que obtengan puestos
gubernamentales a nivel Federal, estatal o local. Ademds, las
reglas podrian ser rescindidas por otro presidente y,
particularmente, la prohibición de por vida sera muy dificil de
imponer. 122
Por otro lado, el periódico Roll Call del Capitolio, public6
el 11 de enero de 1993 la intención de Clinton de presionar para
lograr un paquete más rigido de restricciones sobre cabildeo,
similar al anunciado el 9 de diciembre, para los congresistas y
sus colaboradores cuando dejen el Congreso. De esta manera, si se
adoptaran las mismas restricciones para el Congreso, los miembros
y su personal podrian tener prohibido cabildear durante cinco
años, en lugar de uno, y nunca tendrían permitido cabildear para
gobiernos extranjeros.
Respecto a la propuesta de ley de reforna al cabildeo, se
prevé incluirla dentro de la propuesta de ley de finaciamiento de
campañas electorales. Estaria fundamentada en la propuesta de ley
introducida por el Senador Carl Levin a finales de 1991. La
propuesta, apoyada por Clinton, amplía la definición +de cabildeo
106
al incluir al ejecutivo, refuerza mecanismos de imposición,
simplifica requisitos de reporte y consolida la supervisi6n del
cabildeo por parte de la Oficina de Etica Gubernamental.123
CUADRO 1
Comparación de previsiones clave de la Ley de Revelacidn del CabilUeo de Arkansas con la propuesta del Senado.
Lo que los cabilderos Ley de Propuesta del deben revelar Arkansas Senado
..............................
Identidad del cliente Si Si
Asuntos y comités cabildeados No Si
Regalos a legisladores Si No
Viajes y alojamiento para legisladores Si No
Recepciones y otros eventos para legisladores Si No
Contribuciones para caridades adoptadas por legisladores Si No
Fuente: "Indecent Disclosure", The New York Times, 25 de febrero """""""""""""""""""""-""""""""~
de 1993, pdgina editorial.
Para algunos analistas, a propuesta no representa avance
alguno ya que no evita posibles evasivas y no revela gastos que
se identifican como sobornos legalizados.124 Una nota de la
123 Peter H, Stone, llLobbyists on the Line", National Journal, 2 de enero de 1993, pg. 34.
124 "Indecent Disclosure1#, The New York Times, 25 de febrero de 1993, página editorial.
107
pilgina editorial del periódico The New York Times, aparecida el
25 de febrero de 1 9 9 3 , cuestiona la actitud de Clinton por apoyar
la propuesta de Levin, la cual se considera laxa comparada con la
que apoy6 en la legislatura de Arkansas cuando fue gobernador de
ese Estado (Ver Cuadro 1).
Existen dos temas que han comenzado a preocupar a distintos
lobbies, cabilderos, organizaciones y grupos de presión: eliminar
la deducción de impuestos por gastos de cabildeo e introducción
de reglas m6s rlgidas para revelar la actividad del cabildeo
hacia el Congreso y agregar el registro hacia el cabildeo del
poder ejecutivo. 125 Actualmente, el cabildeo es considerado como
un gasto normal de las empresas, por lo que es totalmente
deducible de impuestos.
125 Stone, op. cit., pg. 33.
108
IV. Estudio de Caso: AIPAC, el Lobby Judío y el Prhtamo de Garantías a Israel.
IV.1 Antecedentes: Las Inmigraciones Judías a Estados Unidos y Conformación de la Comunidad Judía Estadunidense
Los hijos de la Estirpe de Abraham, que habitan en este pafs, pueden continuar mereciendo y gozando de la buena voluntad de los otros habitantes, y as$ cada uno podrd sentarse seguro bajo su propia vid e higuera, y no habrd nadie que lo hará temer. George Washington a la Congregación Hebrea de Newport 1790.126
Los primeros judios en llegar a lo que hoy conocemos como
Estados Unidos desembarcaron en Nueva Amsterdam (actualmente
Nueva York) en 1654 provenientes de Recife, Brasil. El actual
territorio de Nueva York perteneció desde 1609 a los holandeses
hasta que en 1664 los ingleses se apoderaron de él. Durante este
tiempo, Holanda era el Único pais de Europa occidental donde los
judios eran oficialmente aceptados. Por esta causa, tilos judios
colaboraron con la expansión colonial holandesa en muchas partes
del mundot1. 127 Las primeras familias (23 personas en total) 128
que llegaron de Brasil formaban parte de de un grupo que 25 años
antes ayudaron a los holandeses a tomar el puerto de Recife que
Martin Gilbert, Atlas de la Historia Judia, Lasser Press. México, 1979, pg. 61.
127 A . James Reichley, Reliqion in American Public Life, The Brookings Institution. EUA, 1985, pg. 7 5 .
James Cohen y Florence C. Cohen, ItAmerican Jews in Transition", New Outlook, noviembre 1990, pg. 52.
109
pertenecla a los portugueses. Cuando estos filtimos lo
reconquistaron, los judSos tuvieron que salir de all€ ante la
amenaza de la Inquisición.129 El gobernador Peter Stuyvestant se
opuso en un primer momento ante la flposbilidad de crear una mayor
confusidn [moral] si los obstinados e inmóviles judíos vienen ha
establecerse aquí", donde ya existian varias corrientes
cristianas religiosas. 130 Pero la tradición holandesa se impuso y
l o s judíos se establecieron.
En 1680 se fundó una segunda comunidad por judlos
sefaradim131 en Newport, Rhode Island y que posteriormente se
convertirsa en la colonia judía más grande de la era
pre-revolucionaria. Durante el Siglo XVIII, la inmigración judia
no fue muy significativa, pero la poca que hubo creó comunidades
a lo largo de las distintas Colonias. Para 1790 se calculaban 1
500 judlos en Estados Unidos y 2 O 0 0 diez años más tarde.
A diferencia de los negros, los judfos llegaron a Estados
Unidos deliberadamente, llcon el propósito de llevar a cabo el
'sueño americano' de libertad y prosperidadf1. 132 Se calcula que
129 Gilbert, op. cit., pg. 61.
I3O Reichley, op. cit., pgs. 75-76.
Sefaradim o sefaraditas, judíos originarios de España y Portugal que con la expulsión del Reino de Castilla en 1492 emigran a Europa occidental, los Balcanes, el Imperio Otomano y el Norte de Africa, principalmente.
132 Eisinger, op. cit., pg. 56.
110
de 1800 a 1880 inmigraron a Estados Unidos 1 6 0 mil judfos,
principalmente alemanes ashkenazim. l3 Las comunidades sef aradim
habSan mantenido la tradición religiosa ortodoxa, pero los
ashkenazim, que para 1850 ya eran mayoria, trajeron consigo las
ideas del movimiento reformista que desde principios de siglo
surgía en Alemania y dividia al judaísmo europeo.
'congregasionalismo extremo' del judaismo estadunidense creó una
situación en la que cada sinagoga, y cada grupo que deseara
formar una, era una ley completamente diferente"; 135 ambiente que
fue apropiado para los reformistas. En 1875, bajo el liderazgo
del Rabino Isaac Mayer, se funda el Hebrew Union College como la
institución reformista más importante.
134 NE1
A finales del Siglo XIX, surge la corriente Con~ervadoral~~
como una tercera opción religiosa netamente originaria de Estados
Unidos que promueve un juadlsmo moderno. Los conservadores surgen
133 Los ashenazim o askenazitas son judios originarios de Europa central y oriental. Por lo general, principalmente los judios alemanes, hablan el Yiddish.
134 El judaísmo Ortodoxo considera a l o s judíos como un pueblo en el exilio de la Tierra de Israel y que se rige de los preceptos de la Torá y sus interpretaciones Talmúdicas. El movimiento Reformista surge en Alemania a principios del Siglo XIX con la intención de adaptar al judaísmo a las condiciones de la vida moderna y de redefinir la naturaleza del pueblo judio, contradicendo así gran cantidad de los preceptos ortodoxos.
135 Reichley, op. cit., pg. 231.
136 Que no tiene relación alguna con la corriente politico-ideológica estadunidense.
111
como moderados, 137 recobran los elementos tradicionales de la
liturgia jud€a y reafirman la esperanza del restablecimiento de
Israel como hogar de los judios (que el reformismo en sus inicios
@@retirat1 de su concepción de judaismo) , pero no se desv€a del compromiso reformista de una acción social progresista. Los
conservadores fundaron el Seminario Teológico Judlo en Nueva York
como institución centralizadora.
Para 1880, 300 mil judíos Vivian en Estados Unidos. A partir
de ese año, comenzaba una importante ola de inmigración judla de
Europa oriental (principalmente rusa) escapando de progroms y
persecuciones. Estos judios se mantuvieron alejados del
movimiento de la ilustración liberal y venian con una profunda
tradición ortodoxa. Hasta 1914 se calcula que entraron dos
millones de judíos,138 con lo que para 1924 habitaban el pa€s 2
millones 500 mil judíos, principalmente en algunas ciudades del
Este y Centro-Oeste del territorio. Por otro lado, la
discriminación contra los judíos, que fue minima durante el Siglo
XIX, comenzó a crecer a causa de las inmigraciones y las grandes
concentraciones en escasos puntos regionales.
137 En el espectro entre el judaísmo ortodoxo y el reformista se situarían a la mitad, lllejos de los extremosv1.
138 Durante el periodo de 1880 a 1914, inmigraron cerca de 35 millones de personas a Estados Unidos. Los m6s de 2 millones de judíos que inmigraron representaron el 8% de inmigración total y el 15% de la población judía de Europa, (Jerome Cohen y Florence C. Cohen, op. cit., pg. 52).
112
De acuerdo a Reichley, una de las razones por la cual una
buena parte de la juderia estadunidense rompió con la concepcidn
religiosa fue la fuerza que adquirió el judaismo ortodoxo. A los
hijos y nietos de los inmigrantes judíos "que encontraron los
requisitos de la ortodoxia muy pesados para cargar, les pareci6
mejor alejarse completamente de la religión que aceptar l o s
compromisos de las denominaciones reformistas O
conservadoras". 139
Se calcula que en 1937 la población judía de Estados Unidos
oscilaba entre 4 y 4 millones y medio de personas, de las cuales
una tercera parte estaba asociada con organizaciones o
actividades religiosas.140 Entre los judios observantes, el 65%
eran ortodoxos, el 20% conservadores y sólo un 15% reformistas.
La gran mayorla de los judíos no-religiosos continuaron
considerandose judlos, como miembros del pueblo judio, pero no
practicantes de la religión. De esta manera se volcaron hacia l o s
valores humanistas, el servicio social, las ciencias, los
deportes y el arte.
En 1968 se registra un número de 5 millones 720 mil judíos,
con 2 millones 690 mil viviendo en Nueva York. Actualmente se
calcula que viven en Estados Unidos de 5 millones 700 mil a 6
139 Reichley, op. cit., pg. 2 3 3 .
I 4 O Sólo se acostumbraba a enlistar en las sinagogas a los jefes de familia.
113
millones de judios,141 siendo esta la comunidad judla mds grande
del mundo (inclusive mayor que la de Israel). Representan menos
del 2.5% de la población total estadunidense, con una tercera
parte de ellos viviendo en Nueva Y ~ r k . ~ ~ ~ El American Jewish Year
Book de 1992 divide a las personas que se identifican como judlos
de Estados Unidos en conservadores, 35.1%; reformistas, 38%;
ortodoxos, 6.1%; reconstruccionistas,143 1.3%; ttsolamente
judiostt, 10.1% y; otros en un 9.4%. La edición de 1989 sefiala que
sólo el 53% de los judios estadunidenses están afiliados a una
sinagoga. 144
A pesar de las marcadas diferencias que hay entre los
Estas cifras corresponden a l a s personas que se identifican como judíos, ya sea por religión, por elecci6n y laicos. Se calcula que existen otras 2 millones de personas que viven en casas con por lo menos un padre judio. Entre ellos se incluyen parejas no-judlas, hijos de matrimonios mixtos que fueron educados con otra religión, peronas que dejaron el judaismo (se convirtieron a otra religión) y personas que dicen haber nacido judíos o tener un padre judío pero ya no serlo; Norden, 41. The World Almanac and Book of Facts, en la edición de 1993, reporta 5 981 O00 judíos y 3 416 sinagogas de las tres corrientes religiosas en la página 718.
El demógrafo israell. Sergio Della Pergola calcula que en el mundo existen de 12.8 millones de judíos (0.25% de la población mundial) . Edward Norden, "Counting the Jewstg, Commentarv vol. 92, núm. 4, octubre de 1991, pg. 37.
143 El Reconstruccionismo es la corriente m6s nueva y radical dentro de la religión judía. Aboga por cambios radicales, inclusive en la liturgia, y promueve casos corno congregaciones de homosexuales judíos.
144 Geoffrey Wigoder, tlRecent survey of U . S . Jewrytt, Jerusalem Post, 29 de diciembre de 1990.
114
miembros de la comunidad judXa-estadunidense,145 existen dos
factores que permitieron que la comunidad judia de Estados Unidos
no se dividiera por completo. El primero de ellos es que l o s
judXos se consideran un pueblo con un mismo pasado histórico y
religioso, con tradiciones y costumbres similares, que 10s
identifican como tales; 8tlos judlos son miembros de un mismo
clan, de un grupo dilatado de parentescolt. 146
El segundo, e igualmente importante, es que la gran mayorXa
de los judlos, no-religiosos y religiosos (incluidos los
reformistas actuales) entienden al Estado de Israel como centro
de la vida judía, y que la existencia y seguridad de éste se
traducen en existencia y seguridad para la comunidad judía
estadunidense y mundial. Esto no excluye que, como veremos mds
adelante, en ocasiones existan críticas a las politicas de
gobiernos israelles (de una o más partes de la comunidad
judeoestadunidense); cosa que sucedió principalmente durante los
altimos años del gobierno del partido Likud.
Corno sionista se entiende a la persona que reconoce el
principio de que el Estado de Israel no pertenece sólo a sus
145 Diferencias que se encuentran entre sefaradim y ashkenazim; reformistas, conservadores y ortodoxos; religiosos y no-religiosos; liberales y neo-conservadores; las épocas de inmigración; los paPses de procedencia; las regiones de establecmiento dentro del pais, etc.
146 Marshall Sklare, 81El Judaism0 Estadounidense Hoy en DXaIl, DisDersión Y Unidad, núm. 16, Jerusalem, 1 9 7 5 , pg. 127.
115
habitantes, sino también a todo el pueblo judSo,
independientemente de la afilación politica que pueda tener (ver
apéndice) . De acuerdo al "Programa Jerusalem", aprobado en junio
de 1968 durante el 27Q Congreso Sionista, el sionismo es:
- La unidad del pueblo judio y la centralidad de Israel en
la vida jud€a;
- La reunión del pueblo judlo en su histórica patria, Eretz Israel, a través de la alia (inmigración) desde todos los paxses
donde residan;
- El fortalecimiento del Estado de Israel, que se funda
sobre la visión profética de la justicia y la paz;
- Preservación de la identdad del pueblo judio mediante la promoción de la educación judla y hebrea, y de los valores
espirituales y culturales del judalsmo;
- Protección de los derechos judios en todas partes.
Cabe mencionar, por otra parte, que existen, aunque en una
minoria, judios estadunidenses que rechazan, por razones
diferentes, la existencia y/o razón de ser del Estado de Israel
como estado judio, y son catalogados como anti-sionistas o
no-sionistas. Entre éstos existen grupos ultra-ortodoxos que
argumentan que la existencia de Israel contradice los preceptos
divinos de la redención y reunificación del Pueblo Judio en la
Tierra de Israel hasta la llegada del Mesías. Por otro lado, el
grupo American Jewish Alternatives to Zionism (fundado en 1968)
116
estadunidenses con el Estado de Israel ya que representa una
contradicción a los conceptos constitucionales de una sola
ciudadania. Ademds rechaza la unión entre el Estado y religi6n en
Israel como obstdculo para la paz en el Medio Oriente. Tambien
existen judios comunistas que están totalmente en contra de la
existencia de Israel como un estado judio.
Respecto a la integración de los judíos a la sociedad
estadunidense, a diferencia de otras minorias, no fueron
marginados por su color de piel o rasgos étnicos. La gran mayoria
desciende de inmigrantes que escaparon de las persecuciones
europeas, principalmente a finales del Siglo XIX y los primeros
años del XX. Por otro lado, una alta proporción de los judíos ha
prosperado en áreas de economía, de educación y desarrollo
profesional, donde el éxito es de importante consideración. Como
características de la integración judía a la sociedad
estadunidense se pueden señalar expresiones del Yiddish en el
vocabulario popular y la comercialización de productos tlkoshergl,
a s í como el festejo y felicitaciones de las festividades judías
m6s importantes en los lugares públicos.147
Como hemos visto hasta ahora, la posición judía, en
pr6cticamente todas las áreas de la vida judía, no es monolítica.
147 NO es extraño encontrar en el Aeropuerto Kennedy de Nueva York una gran I1janukia" (candelabro de nueve brazos utilizado durante la "Fiesta de las Luces -Jánuka-ft) al lado del gran árbol de Navidad en diciembre.
117
Existe un dicho popular judlo que ilustra esto mismo: "Donde hay
cinco judlos hay seis opiniones diferentes". Mds adelante se
ilustrara lo anterior cuando se señalen las organizaciones y
grupos judíos m6s importantes en Estados Unidos con sus
respectivas posiciones.
IV.2 Actividad Política de los Judíos en Estados Unidos.
Los primeros judíos fueron leales a las fuerzas coloniales
inglesas en las guerras con los franceses y 10s indios. Tiempo
después, nueve judios formaron parte de los firmantes de las
resoluciones de boicot de importaciones que provocaron la guerra
de Independencia. Durante la lucha, 27 de los 3 000 judios gue
Vivian en las Colonias fungieron como oficiales de las fuerzas
revolucionarias. 148
Dos factores que contribuyeron a que se desarrollara una
pluralidad religiosa en este territorio (y que se expanderia a
todo el pais, en mayor o menor grado) fueron, en primera
instancia, la tolerancia a la diversidad religiosa que existió
tanto con los holandeses como con los ingleses y; las condiciones
naturales de la colonia como entrada al interior que atrajo a un
gran número de población cosmopolita.
B. Z. Goldberg (ed.), The Jewish Familv Almanac 1 9 4 3 , Nueva York, 1942, pgs. 5 3 y 6 1 .
118
Diversos autores atribuyen a la Primera Enmienda, que
permite la libertad religiosa, el desarrollo del pluralismo
estadunidense, ademas de la inexistencia de una ley que
prohibiera la participación de religiosos en la politica, a pesar
de la separación de la religión y el Estado. De esta manera los
judfos y otras minorias no-protestantes se beneficiaron de la
libertad religiosa y participaron activamente en la vida social,
polltica y económica de Estados Unidos. En el caso de los judios,
su participación (hasta la actualidad) ha sido m6s que
proporcional a su cantidad de población dentro de la sociedad
estadunidense.149
En los primeros años de la República, l o s judXos se
identificaron con el partido de Thomas Jefferson, principal
impulsor de la libertad religiosa. Durante el segundo sistema de
partidos, la mayoria apoyó a los demócratas principalmente por
sus ideas liberales y porque consideraban a l o s Whigs como
nacionalistas, lo que podría llevar más tarde al desarrollo del
antisemitismo.
"En 1774, Francis Salvador, Jr., miembro de la Comunidad Judia Sefaradí de Charleston, fue elegido para representar a Carolina del Sur en el primer Congreso Continental- el primer judío en la historia de Estados Unidos y probablemente el primero en el mundo moderno en servir en una oficina electivall, en la década de 1790, los judios formaron una importante parte en la creación de la Sociedad Tarnmany, "un club politico dedicado a la promoción de valores igualitarios, y un judio, Solomon Simson, fue uno de l o s primeros grand sachems (titulo del club)". Reichley, op. cit., pgs. 229-30.
119
A partir de la d6cada de 1850, los judlos comenzaron a
realinearse hacia los republicanos por la identificación de los
dembcratas con el esclavismo. Ademds, algunos judlos comenzaban a
tener éxito económico y sus intereses se velan reflejados en una
nueva corriente progresista dentro del Partido Republicano. Con
la inclinaci6n de los demócratas hacia el populismo en 1896 se
reconfirmó la lealtad judla hacia los republicanos.
La actitud liberal de los judlos estadunidenses se vió
reflejada en las elecciones de 1920. El socialismo fue muy
apoyado por los judíos seculares de Europa oriental durante los
primeros afíos del siglo. A pesar de eso, la mayorla continuaba
siendo republicana.
Pero a partir de 1924, con las elecciones gubernamentales de
Nueva York, el voto judio se realineó hacia el partido demócrata.
En las elecciones presidenciales de 1928 los judíos votan en su
mayoria por el candidato (qde era el mismo
gobernador de Nueva York) y su plataforma liberal. La crisis
económica aceleró el cambio en dirección a los demócratas y el
New Deal de Roosevelt fue muy apoyado por la comunidad. judla. A
partir de 1932, y hasta nuestros días, el voto judio ha
favorecido a 105 candidatos demócratas de un 64 a un 92 por
ciento, a excepción de 1980 (Ver Cuadro 2).
Smith, quien perdió las elecciones.
120
CUADRO 2 ~1 voto Judío en Elecciones Presidenciales
Aiio Elección Candidato Partido Proporción (k)
1920
1924 1928 1932 1936 1940 1944 1948 1952 1956 1960 1964 1968 1972
1976
1980
1984
1988
1992
Harding R Debs S cox D d.n.e. - Smith D F. Rooseevelt D d.n.e. - d.n.e. - Roosevelt D Truman D Stevenson D Stevenson D Kennedy D Johnson D Humphrey D McGovern D Nixon R Carter D Ford R Carter D Reagan R Anderson I Mondale D Reagan R Dukakis D Bush R Clinton D Bush R Perot I
43 38 19
d.n.e. 80 +
"
"
"
92 75 68 59 80 + 90 80 + 64 35 64 34 45 39 15 67 31 64 35 78 12 10
"""""""""""""""- d.n.e. = dato (momentáneamente) no encontrado. D = Demócrata, R = Republicano, S = Socialista, I = Independiente. ll+tt = El porcentaje de votos fue mayor.
Fuentes: Richley, Lefkowtiz, NYT.
Por voto judio se entiende la llpredisposición de la mayorIa
de la población judia a votar por un determinado candidato o un
121
determinado partido, m6s o menos en bloque1t,151 y que favorezca
de alguna manera a sus intereses como grupo social (incluyendo
cuestiones religiosas y de seguridad del Estado de Israel). Segtín
estadlsticas, los judios son un grupo que por lo general vota 25%
mds arriba que cualquier otro por l o s demócratas.
A pesar de que l o s judios son tan sólo el 2.3% de la
población estadunidense, su activism0 político desproporcionado
(a comparación de otros grupos) se traduce en el 4% del
electorado total, efecto que llega ha aumentar ante la
concentración de población judia en estados electoralmente
significativos como son California, Connecticut, Florida,
Illinois, Maryland, Massachusetts, Nueva Jersey, Nueva York y
Penn~ylvania,'~~ que representan 202 votos electorales de 270
necesarios para ganar.
Existen otros factores que agrandan ese interés por el voto
judío. En un artículo de Jay P. Lefkowitz publicado en la revista
Commentary de abril de 1993, afirma que ese interés que existe es
una consecuencia del status que han alcanzado los judios dentro
de la sociedad de Estados Unidos. Por un lado, ocupan posiciones
NatAn Lerner, lliHay un voto judío?1t, Aurora, Israel, 23 de julio de 1992.
152 Jay P. Lefkowitz, "Jewish Voters & the Democratstt, Commentary, vol. 95, núm. 4 , abril de 1993, pgs. 38-41.
153 Jonathan Broder, llCould the Jewish vote topple Bush?, The Jerusalem Report, 13 de febrero de 1992, pg. 10.
122
importantes dentro del campo de la formulacidn de opini6n
(opinion-making f i e l d ) , es decir, en actividades como educación,
polstica, leyes y periodismo y medios de comunicación. Mds a h ,
los judios, dice Lefkowitz, "se han convertido en prodigiosos
colectores y donadores de fondos para campañas politicas:
aproximadamente el 20 por ciento de los mds de 250 individuos que
donaron 100 mil dólares para unirse al prestigioso grupo "Team
100" del [ex] presidente Bush eran judíos, y fueron judíos un
gran ntímero de contriubidores a la campaña de
Aunque no se lograron conseguir datos precisos y
actualizados de la injerencia de l o s jud los en las actividades
económicas, existen ciertos indicadores que nos permitirían
presentar como hipótesis que los judíos de Estados Unidos cuentan
con una posible fuerza económica como un factor que les otorga un
acceso importante en la toma de decisiones. Lo mismo sucederia
con la participación judia en otras actividades como la academia,
artes y medios de comunicación de las cuales se tiene la noción
que son altamente participativos a pesar de su pequeña proporción
total.
Los judlos, como una minoría que inmigró a Estados Unidos
(en su mayor parte después de 1880) , se concentraron en ciertas industrias, ocupaciones o profesiones que estaban en desarrollo,
o por ser de las pocas posibilidades que tenían. La
154 Lefkowitz, op. cit., pg. 38.
123
discriminacidn puede jugar un papel importante en este asunto, al
igual que la necesidad de cohesión grupal. Ante la concentracibn
de población judSa en pocos centros urbanos, junto con la
concentracidn en ciertas industrias o profesiones, el peso de la
minorfa se hace patente. Lamentablemente fue difXcil encontrar
cual es el peso de los judios en la economia de Estados Unidos,
pero muy seguramente es m& que proporcional, como en otros
aspectos, a su población. En una estadistica de 1940, que compara
la distribución de trabajos entre judios y no-judíos en Estados
Unidos (Cuadro 3 ) , encontramos datos que pueden demostrar 10
anteriormente expuesto.
CUADRO 3
Distribución de trabajos E . U . , 1 9 4 0
Judíos No judíos
Agricultura 2.2 18.0
Industria, oficios y artesanias 28.6
Comercio y finanzas
Transporte y comunicaciones
39.0
51.0 25.4
2.6 11.2
Serv. públicos y profesiones 11.7 11.8
Serv. personales y doméstico 6.1 12.6
Fuente: 88Estructura Económica y Vida de los Judíost8 de Simon Kuznets, en Pueblo Judío, ;Factor Económico?, pg 20.
"""""""""""""-""""""""""
124
Otros textos ubican a los inmigrantes jud€os de Rusia a
principios del Siglo XX trabajando en talleres de costura como
obreros, organizados bajo agrupaciones de cardcter socialista.
Por lo general, las segundas y terceras generaciones de esos
inmigrantes no continuaron con el oficio de sus padres,
comunmente empleados, y se dedicaron a otras ocupaciones como
investigacibn cientifica, desarrollo tecnológico, medios de
comunicación de masas, literatura, música y artes en general.
También se desarrollaron en el comercio y la industria de forma
independiente. En la década de 1960, por lo menos el 7 5 % de los
jóvenes judios estudiaban en universidades. 155
Respecto a la actividad dentro de la politica, en el 102Q
Congreso encontramos la participación de 33 judlos en la Cdmara
de Representantes (26 demócratas, 6 republicanos y un
independiente) y 8 en el Senado (6 demócratas y 2
republicanos) En el 103Q Congreso hay 32 en la Cámara de
Representantes (26, 5, 1) y 10 en el Senado (9, 1) . 157
155 S . Ettinger, "€1 Desarrollo Socio-económico del Pueblo Judio en la Edad Moderna", El Pueblo Judío i Factor Económico?, Proyectos IV, Jerusalem 1977, pg. 16.
156 The 46th. Annual CO Almanac, 10lst. Conqress, 1st. Session, 1990. EUA, 1991. pg. 925.
The New Conqress, CQ Special Report, 16 de enero de 1993, vol. 51, pg. 13.
125
CUADRO 4
Judíos en el Congreso
102Q 103Q
CR S CR S (1991) (1993)
Demócratas 26 6 26 9 Republicanos 6 2 5 1 Independiente 1 - 1 - TOTAL 33 8 = 41 32 10 = 42
""""" """""
Total Miembros 435 100 435 100
Proporción de legisladores judios 7.6 8 7.4 10
Población judia total en Estados Unidos: 2.3% """""""_""_""""""""","",""""""-
CR = Cdmara de Representantes, S = Senado
Fuentes: 1990, CQ Almanac, pg 925, y The New Conqress, CQ Special Report, Enero 16, 1993, vol. 51, pg. 13.
Eisinger sostiene que la posición politica liberal de una
buena parte de l o s judíos de Estados Unidos est& influenciada por
el sentimiento de persecución estimulado por la destrucción casi
total de la juderia europea durante la Segunda Guerra Mundial, lo
cual trae consigo que Itla cultura politica de los judios
estadunidenses está saturada de miedos de intolerancia y opresión
políticavv. 158 Esto se traduce en una inclinación hacia el
pensamiento liberal, muchas veces similar a otras minorias menos
favorecidas en los aspectos sociales y económicos. Varias de las
instituciones judias que existen en Estados Unidos tienen entre
158 Eisinger, op. cit., 60.
126
SUS objetivos activar por una sociedad libre de prejuicios
raciales y con visiones humanistas.
Otra caracterfstica importante de la cultura polStica
judeoestadunidense es que, a pesar de tener una posición liberal,
sus relaciones con otras minorias de esta esfera se han
restringido al ser mas aceptados en la sociedad y por el auge
económico que han llegado a tener. Además, el sentimiento hacia
el Estado de Israel choca con la posición de otras minorias, como
los negros, que generalmente apoyan a los palestinos en el
conflicto entre esas dos naciones. De cualquier forma, la
corriente liberal judia aún persiste a pesar de la influencia de
miembros de este grupo en el desarrollo de la corriente
neo-conservadora.
Una encuesta realizada el 3 de noviembre de 1992, en
relación al asunto del aborto como tema de votación en las
elecciones presidenciales, nos demuestra la posición liberal en
cuestiones sociales de los judíos en Estados Unidos. El 62%
respondió que deberia ser legal en todos los casos; 31% legal en
casi todos los casos; 5 % ilegal en casi todos los casos y ; sólo
el 1% respondió que debería ser ilegal en todos los casos. Es
decir, el 9 4 % se mostró a favor del aborto (y el 99% lo considera
127
por lo menos en casos especiales), muy l e j o s de cualquier otro
grupo social. 159
IV.3 Las Organizaciones e Instituciones Judías más Importantes en Estados Unidos y el Lobby (AIPAC).
La naturaleza judia de la vida comunitaria se ve
enriquecida, para los judios de Estados Unidos, con la
característica de la sociedad estadunidense de creación y
existencia de grupos y asociaciones. Podemos encontrar una gran
variedad de instituciones judías estadunidenses que concentran
l a s distintas líneas de pensamiento judlo, ya sea en lo
religioso, politico o social.
De acuerdo a la tipologia de grupos presentada en el
apartado 11.3, los grupos judíos estarían clasificados en uno o
mas de ellos. Existen grupos que se clasifican al menos como
laborales, de educación, de derechos civiles, religiosos, de
mujeres, etc. La mayoria de las veces, l o s beneficios que ofrecen
son :*privados::, pues interesan e involucran sólo a sus miembros.
Esto no excluye que existan grupos con beneficios públicos, como
la lucha contra la discriminación, o que judlos sean miembros de
otros grupos de interés o de presión I1no-judíost1.
159 Karlyn H. Keene (ed.) , I1Public Opinion and Demographic Report", The American Enterprise, vol. 4, núm. 1, enero/febrero, 1993, pg. 103.
128
El American Jewish Year Book de ,1992 clasifica a los grupos
judSos en Estados Unidos de la siguiente manera (entre parentesis
cantidad registrada): Relaciones Comunitarias ( 3 1 ) ; Culturales
(55) ; Relacionados con Israel (91) ; Ayuda al Exterior (18) ;
Organizaciones Educativas y Religiosas ( 8 8 ) ; Escuelas e
Institutos ( 8 1 ) ; Beneficio Mutuo y Social, Fraternidades (14) y;
Ayuda Social ( 4 3 ) . Ademds, agrega otros tres que pueden estar
incluldos en los anteriores: Asociaciones Profesionales (28),
Organizaciones de Mujeres (16) y Organizaciones Estudiantiles y
Juveniles (17).
La organización judla ITl6S antigua, inclusive
internacionalmente, es la fraternidad humanitaria B'nai Brith
fundada en 1843 en Nueva York por inmigrantes judeoalemanes de
pensamiento liberal "para reunir a todos los judios de Estados
Unidos sin importar su opinión religiosa, origen geográfico o
posición económica". Actualmente cuenta con filiales a nivel
mundial.
En 1913, la B'nai Brith funda la Anti-Defamation League
(ADL) como una comisión especial ante el surgimiento del
antisemitismo en Estados Unidos. Actualmente la ADL es un cuerpo
autónomo que representa al pensamiento más conservador de l o s
judlos estadunidenses.
Jewish Family Almanac, op. cit., 331.
129
El American Jewish Comittee (AJC) fue creado en 1906. Se ha
convertido en una importante organización por su I'calidad de
miembros" y se considera como el think tank de la comunidad.
Cuenta con dos importantes publicaciones: Present Tense (de corte
pacifista) y Commentary, que promueve su propia linea de
pensamiento neo-conservador (que no refleja precisamente al punto
de vista de la organización) además del American Jewish Year
Book. Sus fundadores fueron judios con una buena posición
económica que tenian como objetivo luchar en contra de Itla
violación de los derechos religiosos y civiles de l o s judios en
cualquier parte del mundot1162 por medio de la distribución de
fondos colectados.
El American Jewish Congress, es una confederación de
organizaciones nacionales y locales afiliadas, asi como de grupos
de mujeres y juveniles, que se creó en 1917, a fines de la
Primera Guerra Mundial. Es la única organización comunitaria a
nivel nacional que ha sido sionista a través de toda su historia.
Entre sus objetivos iniciales se encuentran la lucha contra el
antisemitismo, reforzar la democracia y representar politicamente
a los judIios refugiados. Actualmente trabaja por la sobrevivencia
de la cultura del pueblo judia, por ayudar a Israel ha
161 Jonathan Marcus, ltDiscordant Voices: the US Jewish Community and Israel during the 1980stt, International Affairs, vol. 66, núm. 3 , julio de 1990, pg. 548.
162 American Familv Almanac, op. cit., pg 311.
130
1
desarrollar paz, libertad y seguridad, por los derechos civiles y
humanos y por la separación de la religidn y el Estado.
En 1954 se funda la Conference of Presidents of Major
American Jewish Organizations. Actualmente refine a 48
organizaciones seculares y religiosas, por lo que se considera
una de las instituciones mbs importantes, aunque ha sido
criticada por tomar posiciones respecto a Israel que los miembros
de la comunidad no comparten.
Entre las de mbs organizaciones encontramos a: Hadassah
(División Femenina de la Organización Sionista de Estados
Unidos); The National Council of Jewish Women y Women's Labor
Zionist organization of America; las diferentes asociaciones
religiosas (la Unión de Congregaciones Hebreas de Estados Unidos,
reformista; la Unión de Congregaciones Judias Ortodoxas de
Estados Unidos; la Sinagoga Unida del Judaism0 Conservador; etc.)
y; movimientos juveniles y organizaciones sionistas que
representan todas sus corrientes politicas. Adembs, existen
todavia algunas alianzas y uniones laborales de obreros judios
que se crearon a principios de este siglo.
Cabe remarcar que las posiciones de pensamiento judío son
muy variadas, aun respecto a Israel. Existen desde perspectivas
ideológicas neo-conservadoras hasta liberales y pacifistas. La
revista Tikkun, el movimiento Americans for Peace Now
131
(Estadunidenses para Paz Ahora)lg3 y Americans for a Progressive
Israel (Estadunidenses por una.Israe1 Pogresista, afiliados a la
Uni6n Mundial de Mapam) representan a estos últimos.
Sin embargo, el American Jewish Public Affairs Committee
(Comité de Asuntos Públicos de Estados Unidos-Israel, AIPAC) es
uno de los grupos m6s importantes por reunir en su seno a las
organizaciones judías más grandes y de mayor peso de Estados
Unidos.
su actividad principal es representar, mediante el cabildeo
en el Congreso, los intereses de los *gestadunidenses que creen
que la seguridad de Israel es del interés de Estados Unidosog.16*
Se considera el lobby judío más influyente en la formulación de
la politica estadunídense hacia Israel y el Medio Oriente.165
163 Shalom Ajshav, Paz Ahora, es un importante movimiento pacifista de Israel.
164 David Singer (ed.), American Jewish Year Book, vol. 92, The American Jewish Committee, EUA, 1992, pg. 527.
165 De acuerdo al American Jewish Year Book, op. cit., pg. 531-32, existe por lo menos otro lobby judío, el Jewish Peace Lobby, que también est& registrado legalmente en el Congreso. Este lobby fundado en 1989 aboga por el derecho de Israel a una paz bajo fronteras seguras, un acuerdo politico basado en el reconocimiento mutuo al derecho de auto-determinación del pueblo palestino y el pueblo judío y una solución de dos estados (Israel y Palestina) como la mejor forma de una paz estable.
132
CUADRO 5
Ayuda para Israel (Del año fiscal 1949 al año fiscal 1992*)
(en millones de dólares)
Año
1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970
$
100 O
35 86 74 75 53 51 41 85 53 56 78 93 88 37 65
127 24
107 160 94
Año
1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
$
634 481 493
2 646 803
2 655** 1 788 1 823 4 913 2 146 2 408 2 246 2 501 2 627 3 372 3 659 3 035 3 035 3 040 3 028 4 11O*** 3 028**** 5 028****
* Incluye préstamos y garantías. ** Incluye $292.5 millones por el cambio del año fiscal de E.U.
de junio a septiembre.
Europa y el Medio Oriente de la Cámara de Representantes.
10 mil millones de dólares.
*** Estudio preliminar, Subcomité de Asuntos Exteriores sobre **** C6lculo propio incluyendo para 1993 la primera parte de 10
Los 3 O 0 0 millones de dólares que actualmente asigna el Congreso a Israel incluyen 1 8 0 0 en ayuds, militar y 1 200 en ayuda económica.
Fuente: CQ, enero 18, 1992, pg 124.
Fundado en 1954, su objetivo principal ha sido asegurar el
apoyo económico de Estados Unidos a Israel; Cxito que se
demuestra con la ayuda anual de 3 mil millones de d6lares que
recibe este paXs del gobierno estadunidense (ver cuadro 5 ) . A
partir de 1971, el AIPAC se involucró directamente en la causa de
los judios de la Unión Soviética con la promoción de la Enmienda
Jackson-Vanik que relacionaba los tratados comerciales de Estados
Unidos y la URSS con los derechos humanos, especificamente la
situación de los judlos, en este último pais. 166 Entre sus
funciones est5 la de ##proveer servicios e información sobre la
pofitica exterior de estadunidense [ y ] mantener y mejorar la
amistad y la buena voluntad entre Estados Unidos e Israel.
El AIPAC ltfunciona como una organización de cabildeo
paraguas (umbrella lobby organization) junto con el Congreso,
para un gran número de diversos grupos judeoestadunidenses, en
asuntos concernientes al Estado de Israe11t;168 sin importar cual
sea el gobierno que los israelies eligan. En él se congregan las
instituciones judías más importantes y representa la tlposición
judia estadunidenset1 hacia el gobierno de Estados Unidos. Cuenta
Para mayor información de este asunto que refleja con especial atención el cabildeo judío ver Dan Caldwell, '#The Jackson-Vanik Amendmentt1, Consress, the Presidency, and American foreisn policy de John Spanier y Joseph Nogee (eds. ) , Pergamon Press. EUA, 1981.
167 Paul Wasserman (ed. ) , Ethnic Information Sources of the United States, vol. 2 , 2 3 ed., Book Tower. EUA, 1976, pg 705.
168 Spanier, op. cit., pg. 25.
134
con una "impresionante" cantidad de contactos en la Casa Blanca Y
el Capitolio. 169
Tambien conocido como "Lobby de IsraelgB, el AIPAC no es
especialmente un lobby extranjero como muchos podrlan definirlo.
De acuerdo a la tipologia de lobbies que se present6 en el
apartado 111.3 .5 , el lobby judio (considerando a los judlos como
un grupo dtnico desde el punto de vista de que comparten una
misma cultura como pueblo) se clasificarla como un lobby
extranjero del segundo tipo. Pero, por otra parte, los intereses
que este lobby representa son l o s de un grupo de ciudadanos
estadunidenses. Como hemos visto, los judios inmigraron a Estados
Unidos principalmente a partir del último cuarto del Siglo XIX,
integrando asi parte de una sociedad de inmigrantes. A pesar de
que la mayoria de los ciudadanos judios estadunidenses se sienten
ligados a la seguridad del Estado de Israel y al apoyo que
Estados Unidos le brinde a ese pais, son finalmente los
intereses, por lo menos, de esa parte de los estadunidenses. Esto
deja abierta la posibilidad, aunque no se cuentan hasta el
momento datos concretos para comprobarlo, de que existan
ciudadanos estadunidenses no-judios que aporten donaciones y
apoyen las actividades del A I P A C , haciendo asi representar sus
propios intereses. Por esta razón no se le debe considerar un
lobby extranjero.
Marcus, op. cit., pg. 550.
135
~l AIPAC est6 oficialmente registrado en ambas camaras del
Congreso como un lobby de intereses domésticos.170 De tal manera,
no es necesario que se registre ante el Departamento de Justicia
como lo requieren los agentes extranjeros (Ley de 1938). A pesar
de que el AIPAC y el Estado de Israel mantienen un constante
contacto, "serXa una exageración decir que Israel controla al
AIPAC11.171 La gran mayoria del financiamiento y apoyo del
cabildeo proviene de la comunidad judia de Estados Unidos. De
esta forma, una caracteristica especial del AIPAC es que es una
I'institución Qnica que refleja la relación Bnica entre la
comunidad judeoestadunidense [como ciudadanos de Estados Unidos]
y el Estado de en la que algunas veces existen
intereses contrarios como el "Caso Pollard" y el intento de los
partidos politicos religiosos de Israel que intentaron influir en
la definición de "quién es judíott a través de la "Ley d e l
Retorno1' de ese país.
Ver reportes de registro de cabildeo en la revista Conaressional Ouarterlv Weekly Report de los meses de: junio de 1991 (agosto 2 4 , pg. 2 3 3 8 ) ; j u l i o de 1991 (agosto 31, pg. 2379) y; julio de 1992 (octubre 17, pg. 3307). En el reporte de diciembre de 1990 (enero 2 6 de 1991, pg. 2 6 3 ) aparece en la '
sección de miscelánea.
171 Congressional Quarterly, The Washinston Lobby, P9 141.
ibidem.
136
IV.4 El American Israel Public Affairs Committee, Hoy.
Como cualquier lobby, el AIPAC cuenta con una serie de
recursos que durante mucho tiempo le han permitido realizar la
actividad del cabildeo con cierto éxito. Sus oficinas se
encuentran ubicadas en 4 4 0 First St., N.W., Washington, D.C.
20001. Para varios autores este lobby es de los que tienen mayor
fuerza en Washington gracias a su organización interna.
El AIPAC, como la organización judeoestadunidense de
cabildeo ante el Congreso más importante, cuenta con los
siguientes recursos fisicos: 55 mil miembros, 150 empleados y un
presupuesto anual de 15 millones de dólares recaudado de
donaciones hechas después del pago de impuestos (after-tax
donations) Thomas A. Dine es el director ejecutivo de AIPAC
desde 1980.174 De acuerdo al Washinston Almanac, Dine ha sido
capaz de transformar al lobby de una organización lladormiladall a
una cuyo poder es comparable con cualquier grupo importante de
Washington. Su experiencia como asesor y analista dentro del
Congreso le ha valido para conocer desde adentro el proceso
Thomas L. Friedman, "A Pro-Israel Lobby Gives Itself .a Headache", The New York Times, 8 de noviembre de 1992.
174 Sus puestos anteriores fueron: asesor adjunto de polltica exterior del Senador Edward M. Kennedy, D-Mass., 1979-80; miembro antiguo (senior fellow) del Brookings Institution, 1979 y; analista de seguridad nacional del Comité de Presupuesto del Senado, 1975-78. The Washinston Almanac, pg. 594.
137
El objetivo principal del AIPAC es ayudar a Israel, lo que
significa asegurar mayor ayuda de Estados Unidos, luchar contra
ventas de armas estadunidenses a los paises drabes, trabajar a
favor de candidatos para puestos públicos simpatizantes de Israel
y educar al público sobre el conflicto 6rabe-israell. El AIPAC
cuenta con seis oficinas regionales y una importante red de
cabildeo público (grass-roots lobbying) a través de la cual puede
lograr ejercer una efectiva presión sobre los legisladores en sus
distritos o estados. El lobby edita el boletín Near East ReDort,
publicación que repartida a miembros del Congreso, funcionarios
públicos, embajadas y l€deres de opinión. Adenás, las diferentes
publicaciones que editan los grupos que conforman AIPAC sirven
para informar de las actividades generales del lobby a SUS
miembros y al público en general.
Dine es responsable ante un comité ejecutivo de 150
miembros, que incluye a los presidentes de 38 importantes
organizaciones judías entre las cuales se encuentran la
Conference 'of Presidents of Major American Jevish Organizations,
el American Jewish Committee, Hadassah y el B'nai Brith. El resto
del comité ejecutivo se conforma de activistas políticos
individuales y líderes de comunidades judías locales de varias
138
partes de Estados Unidos.lc15 Entonces el AIPAC se puede
considerar un lobby paraguas.
La función del comité ejecutivo es establecer la pol4tica
del grupo que es llevada a cabo por cinco cabilderos que se
encargan de trabajar en las diferentes oficinas de la Cdmara de
Representantes y el Senado. Esto les permite contactar a mds de
un legislador a la vez (accesos directo y semi-directo).
La cena anual del AIPAC es considerada "uno de los eventos
de recaudación de fondos más importantes en Washington"; a la
realizada en 1991 asistieron 48 senadores y casi 100
repre~entantesl~~. A la de abril de 1992 asistieron 46 miembros
del Senado, incluyendo a Edward Kennedy (D-Mass.) y a Joseph
Biden (D-Del) , y 78 de la Cámara de Representantes.
Sin duda alguna, para casi todos l o s autores, la fuerza de
influencia que el AIPAC llega a obtener radica principalmente en
su organización interna y en su capacidad de movilizar a los
ciudadanos, no sólo judíos, para presionar hacia politicas a
favor de Israel (acceso indirecto). Algunas estadisticas
175 Ernest y Elisabeth Wittenberg, How to Win in Washinaton, Very practical Advice about Lobbying, the Grassroots and the Media, 2n reimp., Basil Blackwell Inc. Inglaterra, 1 9 9 0 , pg. 92.
176 The Washinaton Almanac, op. cit., pg. 595.
177 Gary Lee, #@Jewish Activists Unhappy with Bush", The Washinston Post, 8 de abril de 1992.
139
recientes demuestran la simpatia de l o s estadunidenses hacia el
Estado de Israel, lo cual, facilita la labor de cabildeo del
AIPAC (Ver Cuadro 6 ) . Aunado a esto, es patente el apoyo
pro-israelf adentro del Congreso como interés de seguridad
nacional estadunidense en el Medio Oriente, ligado en muchas
ocasiones al poder electoral y, posiblemente económico, de la
comunidad.
CUADRO 6 Estados Unidos e Israel
a. Estados Unidos debe, respecto a Israel:
1/87 4/89 8/89 10/90 9/91 Reforzar sus lazos 23% 24% 19% 20% 17% Debilitar sus lazos 8 9 13 12 12 Mantener los lazos casi igual 68 65 65 65 68 No sabe, sin opinión 2 2 3 3 3
b. Israel es considerado:
8/91 Aliado cercano 35% Amistoso 44 No amistoso 13 Enemigo 3 NO seguro 3
Fuente: National Journal, f'Opinion Outlookff, 051091. pg 2444. _""""""""""""""""
Podemos concluir que los diferentes recursos que utiliza el
AIPAC son:
Fisicos: Dinero, 15 millones de dólares al año por concepto
de colectas y donaciones; membresia, 55 nil miembros.
Organizacionales: el lidearzgo de Thomas A. Dine y la
movilización de sus miembros.
140
Politicos: Conocimiento del proceso legislativo y
contribuciones a campañas.
Motivacionales: Cabildeo público y presión electoral
eficientes.
Intangibles: Prestigio social (y posiblemente econbmico) de
la comunidad judia.
IV.5 El Préstamo de Garantías a Israel por 10 Mil Millones de Dólares: El Congreso, el AIPAC y el Presidente Bush.
#'Tenemos [Estados Unidos] relaciones históricas muy cercanas con Israel, y siempre serdn de esa manera. Pero ahora tenemos una diferencia, parece ser, en términos de esos asentamientos, pero he dicho muchas veces que queremos ayudar, queremos ayudar en una forma humanitaria, pero simplemente, no vamos a cambiar la polltica exterior de este pais1#. George Bush, 17 de marzo de 1992.178
IV.5.1 Antecedentes
Durante la Guerra del Golfo Pérsico (16 de enero - 27 de febrero de 1991) , Israel "se reservó el derecho de responder11 a
10s bombardeos iraquies con misiles Scud, por petición del
gobierno estadunidense para no resquebrajar la coalición con 10s .
paises Arabes, asumiendo asi "el rol tradicional como el aliado
178 Carroll J. Doherty, IIBush, Lawmakers Shuffle Blame as Israel Loan Talks Crumble11 , Conqressional Ouarterlv Weekly Relsort, núm. 12, 21 de marzo de 1992, pg 733.
141
'especial' de Estados Unidos". 179 El Congreso decidi6 recompensar
a Israel por esta postura (asi como lo hizo con otros aliados de
la regibn) . A finales de enero de 1991, el ministro de Finanzas
de Israel Itzjak Modai solicitó 13 mil millones de dblares para
l o s pr6ximos cinco años, ademds de la ayuda anual, para facilitar
la absorción de un millón de inmigrantes, principalmete rusos,
que se calculó llegarian hacia 1995.
Por mds de cuatro décadas la relación entre ambos paises ha
sido catalogada de esa manera: como alespeciallt; trascendiendo la
relación normal entre estados. Para muchos, y a pesar del fin de
la guerra frla, Israel representa en el Medio Oriente l o s valores
de democracia y libertad de Estados Unidos. La comunidad judfa
estadunidense, por su especificidad, ha desempeñado en esta
relación un papel de intermediario y portavoz de Israel ante el
gobierno y la sociedad de Estados Unidos a través del AIPAC y los
diferentes grupos judíos.
Pero sobre todo esto, es necesario recordar que el Estado de
Israel representa también parte de los intereses de seguridad
nacional estadunidense desde su independencia (1948). Durante la
guerra fria, Israel actuaba como aliado incondicional de Estados
Unidos, en la región del Medio Oriente, contra la amenaza
soviética que apoyaba a varios de los regímenes árabes de la zona
179 Carroll J. Doherty, llIsrael's Restraint Under Fire Boosts Its \Special' Statustt, Consressional Quarterly Weeklv Regort, núm. 4, 26 de enero de 1991, pg. 246.
142
y a la Organizaci6n para la Liberación Palestina (OLP) de Yasser
Arafat. Con el fin de la Unión Soviética, Estados Unidos qued6
como la Clnica potencia con influencia en la zona. Ahora, uno de
los peligros que se vislumbran es el del fundamentalism0
islamico, lo cual es un factor que permite la importancia de
Israel como aliado y única nación democrdtica en la regi6n para
los intereses de seguridad nacional.
A pesar de esto, han existido momentos en los que la
relaci6n se "enfria" y surgen tensiones entre los gobiernos, o en
los que los intereses de l o s judios de Estados Unidos,
representados o no por el AIPAC, entran en conflicto con la
politica israeli o la estadunidense.
Cuando George Bush e Itzjak Shamir presidlan los gobiernos
de Estados Unidos (1989-1993) e Israel (1986-1992)
respectivamente, afloraron las tensiones entre los actores
pollticos involucrados en la relación bajo coyunturas
internacionales, regionales (del Medio Oriente, principalmente) y
locales en las que se redefinieron l o s intereses de seguridad
nacional estadunidenses. Desde antes de iniciarse la crisis del
golfo, Bush había insistido al gobierno conservador de Shamir
moderar su política con la intención de reconocer los derechos de
los palestinos y acercarse a una mesa de negociaciones bajo las
Resoluciones 2 4 2 y 338 de la Organización de las Naciones Unidas.
Dichas resoluciones instan a Israel para devolver los territorios
1 4 3
que ocup6 tras la agresi6n de Siria, Egipto y Jordania en junio
de 1967, y a todas las partes del conflicto a reconocer a Israel
bajo fronteras seguras (ver apéndice).
Sobre este escenario, el tema del préstamo de garantsas de
10 mil millones de d6lares (10 mmdd) a Israel para ayudar a la
inmigraci6n de los judSos de la ex-Unión Sovigtica cobró un
especial interés que significó uno de los momentos mas diffciles
entre ambos paises durante casi dos años. Además, ambos jefes de
gobierno se enfrentaban a un proceso electoral que les fue
adverso y que de alguna manera complicó el desarrollo de 10s
Sucesos. Cabe señalar que previamente a éSto, Estados Unidos
habla asignado a Israel 400 millones de dólares en préstamos de
garantias para la absorción de inmigrantes para el año fiscal
1991.180
La noción de tlpréstamo de garantlast' se refiere a que el
gobierno (en este caso de Estados Unidos) actúa como garante
hacia prestamistas privados. De esta forma, el gobierno de Israel
podrla obtener préstamos con costos favorables a largo plazo y
sólo pagar del uno al seis por ciento de interés.181
I 8 O Carroll J. Doherty, ttBush, Israel Backers Creep Closer to ., Clash Over Loan Guaranteesstl, Conqressional Quarterly Weeklv - ReDort, núm. 37, 14 de septiembre de 1991, núm. 37, pg. 2635.
181 Carroll J. Doherty, "Question of Ability to Repay Loans Shadows Israel's Guarantee Requesttt, Conaressional Ouarterlv Weeklv Report, núm. 3, 18 de enero de 1992, pgs. 120-121.
1 4 4
Es necesario explicar, aunque sea a grandes rasgos, el
proceso legislativo estadunidense. El proceso para aprobar una
ley en el Congreso de Estados Unidos puede ser un poco enredado.
Tanto el Senado, que tiene 100 miembros (dos por Estado) como la
Cdmara de Representantes, 4 3 5 miembros de acuerdo al Colegio
Electoral, estdn conformados por Comités y SubcomitOs donde se
realiza prdcticamente todo el trabajo legislativo, y por 16gica,
es el escenario donde se lleva a cabo el trabajo del cabildero.
El proceso legislativo comienza cuando, en una de las
cdmaras, se introduce una propuesta de ley (Bill), ya sea por
parte del ejecutivo o alguno de l o s legisladores. La propuesta se
pasa al comité que le corresponda discutirlo, y de ah€ a algún
subcomité donde se realizan debates, testimonios, enmiendas, etc.
Del subcomté regresa nuevamente al comité donde se realiza el
mismo procedimiento a la propuesta antes de ser aprobada.
En caso de as1 serlo, la propuesta pasa al piso de debates
de la cdmara correspondiente. S i se aprueba, se transfiere dicha
propuesta a la otra cámara donde va a pasar por el mismo
mecanismo. En caso de la propuesta sea aceptada y existan ciertas
diferencias con la de la otra cámara, se reúne un comité
bicameral para reducir las diferencias. Una vez realizadas, la
propuesta debe se aprobada nuevamente por cada una de las cámaras
en pleno donde una vez más van a ser discutidas, enmendadas, etc.
De as1 serlo, se transfiere al ejecutivo (el presidente) que
14 5
puede o no firmar la propuesta de ley. En el momento de la firma,
la propuesta se convierte en ley. En caso de vetarla, el Congreso
puede convertirla en ley si votan dos terceras partes de los
miembros en contra del veto. Cabe señalar que las propuestas de
ley pueden dejar ser anuladas (kill) si no son aceptadas en
cualquier momento del proceso.
Existen varias claves para designar las resoluciones del
proceso legislativo. Las Propuestas de Ley de la Chara de
Representantes se designan con el prefijo HR seguido del nlimero
que les corresponda; las del Senado con el prefijo S y el número.
Las Resoluciones Conjuntas (Joint Resolutions) se designan con
los prefijos H J Res o S J Res. Las Resoluciones H Res o S Res.
Cuando se aprueba una propuesta de ley, la ley se designa de la
siguiente manera: prefijo PL, en el caso de una Ley Pública
(Public Law) , el número que le corresponda, y el número del
Congreso que la elige. Por ejemplo PL 102-391 significa Ley
Ptíblica 391, 102Q Congreso.
IV.5.2 La acción en el Congreso y el Cabildeo
El 23 de enero de 1991, la Cámara de Representantes aprobó
(416-0) ltresoluciones no-obligatoriasll en apoyo de Israel. La
resolución (H Con Res 41) condenó l o s ataques de Iraq sobre
Israel y encomendó a Israel a no responder. A l día siguiente, el
146
Senado aprobd una resolucidn similar (S Con Res 4 ) por 9 9 votos a
favor y ni uno en contra. 182
El 6 y 7 de febrero, el entonces Secretario de Estado James
Baker habld en el Congreso de los objetivos del gobierno de Bush
en el Medio Oriente al término del conflicto belico con Iraq:
Ifmayor seguridad en el area; control de armas y no proliferacidn,
reconstruccidn y recuperación económica, y \la busqueda de una
paz justa y una reconcilación real para Israel, los estados
drabes y los palestinos'll. 183
182 Carroll J. Doherty, 2 6 de enero de 1991, op. cit.
183 Carroll J. Doherty, "Baker Provides First Glimpse of Postwar Mideast Goalstt, Conqressional Quarterly Weekly ReDort, núm. 6 , 9 de febrero de 1991, pg. 381.
184 Carroll J. Doherty, "Parties Split Into Postwar Camps After Giving Victory Cheer", COnqreSSiOnai OUarterlV Weekly Report, núm. 10, 9 de marzo de 1991, pg. 6 1 2 .
147
drabes para reconocer a Israel, pero no mencionaba concesiones
equivalentes por parte de ese pais. 185
El 20 de marzo, el Senado aprobó (92-8) una asignación
suplementaria (HR 1 2 8 1 ) para el año fiscal 1991 que incluxa 650
millones de dólares en ayuda económica para Israel. Dos dlas
después, la Cdmara de Representantes hizo lo mismo con 340 votos
a favor y 48 en contra.186
El 19 de marzo, el Departamento de Estado reportó al
Congreso que el gobierno de Shamir continuaba Ilexpandiendo
asentamientos en los territorios ocupados por Israel1', 187
politica que el gobierno de Bush habla rechazado desde antes de
la guerra con Iraq. El dla 25, criticó al gobierno israeli por su
decisión de expulsar a cuatro palestinos de los territorios
ocupados, ya que esa acción amenazaba al desarrollo de un proceso
de paz.
Baker hizo su primera aparición en el Congreso, después de
terminada la guerra, el 22 y 23 de mayo para reportar los avances
en torno a las pláticas de paz después de haber realizado cuatro
185 Carroll J. Doherty, "Prolonged Turmoil May Slow Withdrawal from Regionto, Conqressional Quarterly Weeklv Report, núm. 1 1 , 1 6 de marzo de 1991, pg. 696.
186 The 47th. Annual CO Almanac, 1 9 9 1 , pgs. anexo 16-H'y 6-S.
187 Carroll J. Doherty, "Disputes Over Settlements Strain the Peace ProcessIf, Conqressional Ouarterlv Weeklv Report, núm. 13, 30 de marzo de 1991, pg. 8 0 2 .
148
viajes a la regi6n. Varios senadores lo atacaron por que el dla
anterior habla declarado al Subcomité de Asignaciones sobre
Operaciones Foraneas de la CZimara de Representantes (House
Appropriations Subcommittee on Foreign Operations) que el mayor
obstZlculo para la paz eran los asentamientos que Israel
continuaba construyendo en los territorios ocupados. El senador
Bob Kasten (R-Wisconsin), quien apoyó fuertemente la posición
pro-israell durante el proceso, declaró que existian otros
obstaculos importantes como la negativa drabe de terminar con el
estado tecnico de guerra y el boicot económico contra Israel. 188
El 29 de mayo, el subcomité de asignaciones (arriba
mencionado) aprobó la propuesta de ley para ayuda exterior (año
fiscal 1992) por poco más de 15 mil millones de dólares,
incluldos para Israel 1 800 millones de dólares en garantlas para
asistencia militar, 1 200 millones en ayuda económica y 80
millones para la absorción de judios refugiados de la ex URSS y
Europa Oriental. El Comité de Asuntos Exteriores hizo lo mismo en
los primeros dias de junio. El 19, el pleno de la Cámara de
Representantes aprobó la propuesta por 301 votos a favor y 102 en
contra (HR 2621 - H Rept 102-108) .189 El 20 de junio, aprobd la
188 Pamela Fessler, "Baker Calls Both Sides Earnest, But Hill Remains Skeptical", Conqressional Q u a r t e r l y Weekly Record, núm. 21, 25 de mayo de 1991, pg. 1389.
189 Carroll J. Doherty, "A World of Difference Lurks Behind Foreign Aid Vote", Consressional Quarterly Weeklv Report, 22 de junio de 1991, pgs. 1680-82.
149
autorizaci6n para operaciones foraneas HR 2508 (H Rept 102-96)
por 25 mil 400 millones de dólares.
El 9 de junio, el director ejecutivo del AIPAC, Thomas Dine
afirmó, en un discurso, que relacionar las Ilgarantlas para
absorción a los asentamientos o al proceso de paz, es algo contra
lo que lucharemos [el AIPAC) con todo nuestro ser [ya que el
prestarno de garantlas es) la parte central de todo el asunto de
absorción de los judios emigrando hacia la libertad. No hay
sustituto para eso*l.lgo Las declaraciones de Dine fueron apoyadas
por Kasten. El gobierno de Israel anunció que en septiembre
pedirla al estadunidense el préstamo de garantías por 10 mmdd.
Durante la semana del 22 de julio se hacia patente en la
mayorla de los miembros del Congreso que un Itclima avanzadot1 para
la paz en el Medio Oriente, junto con la realidad demogr6fica de
Israel, ayudarían a que ese pais obtenga el préstamo de garantías
en el momento que hiciera la petición formalmente. Jess Hordes,
representante en Washington de la Liga de Antidefamación de la
B'nai Brith, informó que las organizaciones pro-israelies estaban
preparando una campaña de cabildeo para ganar la aprobación.
Agregó que se le comunicó a los miembros del Congreso que las
lg0 Carroll J. Doherty, llIsrael,s $10 Billion Request May .
Overshadow Debate", Conaressional Quarterly Weekly Report, núm. 2 6 , 29 de junio de 1991, pg. 1773.
150
organizaciones judias m6s importantes de Estados Unidos estaban
unidas al respecto. l9
Por su parte, el Senado aprobó (74-18) el 27 de julio la
propuesta de ley de autorizaci6n para ayuda al exterior por poco
mds de 14 mil millones de dólares (HR 2508 - S Rept 102-100) lo
cual no se habla logrado en ambas Cdmaras desde 1985. Igualmente,
el Senado consideraría el asunto de los 10 mmdd, pero no se
incluy6 el préstamo de garantías. Existieron maniobras, de uso
deliberado de tiempo, con la intención de obstruir la aprobacidn
en los debates en las que se tocaban temas relacionados al Medio
Oriente. 192
El 6 de septiembre Bush declaró que pedirla a cada uno de
los miembros del Congreso posponer por 120 dlas (cuatro meses) la
consideración del paquete de ayuda exterior (que incluia los 10
mmdd para Israel) con la intención de evitar mayores
enfrentamientos y no amenazar los planes de una conferencia de
paz de la región. Itzjak Shamir, primer ministro israelí,
solicitó formalmente las garantfas ese mismo dfa ante la
insistencia de Baker de hacerlo después de una conferencia
multilateral de paz programada para octubre. Bush y Baker seguían
Ig1 Carroll J. Doherty, ulBaker's Shuttle Diplomacy Efforts . Calm Some Hill Trepidationuu, Consressional Quarterly Weekly Report, nfh. 30,.27 de julio de 1991, pg. 2094.
Ig2 Carroll J. Doherty, "Senate Passes Authorization Bill but Action May Prove Futilet1, Consressional Quarterly Weekly Report, núm. 30, 27 de julio de 1991, pg. 2095.
151
insistiendo en que el otorgamiento de estas garantxas a Israel
deb€an de ser posteriores a un esfuerzo por la paz en la regidn
del Medio Oriente y la suspensión de la construcción de
asentarnientos en los territorios ocupados.
Patrick J. Leahy (D-Vt.), presidente del Subcornit6 de
Asignaciones sobre Operaciones Fordneas del Senado, afirmó que
estaba a favor de otorgar la ayuda humanitaria a Israel, pero que
apoy6 la decisión de Bush "para ayudar a las oportunidades de paz
en el Medio Oriente". lg3 Por su parte, Kasten, que es el
republicano de mayor rango en el mismo subcomité, y Daniel K.
Inouye (D-Hawaii) indicaron previamente que incluirfan los 10
mmdd en la propuesta de ley de ayuda exterior. En la Camara de
Representantes las opiniones tambign estaban divididas,
recalcando un posible enfrentamiento entre las organizaciones
judeoestadunidenses que apoyan y cabildean por Israel, junto a
los legisladores pro-israelíes, contra Bush. Se consideraron
también las posibles repercusiones electorales.
"El 12 de septiembre, el lobby pro-israelí, que al igual que
el presidente obtiene lo que quiere del Congreso, aumentó el
calor en el asunto [de los 10 mmdd] al desplegar hacia el
Capitolio a mil 200 llderes de la organizaciones judías
Ig3 Carroll J. Doherty, "Loan Guarantees for Israel Could Be Delayed", Consressional Quarterly Weekly Report, núm. 3 6 , 7 de septiembre de 1991, pg. 2568.
152
estadunidenses mds importantest1194 con la intenci6n de hablar con
l o s legisladores para no retrasar el posible otorgamiento de las
garantlas. Bush falló en su intentó de persuadir a los lxderes
del AIPAC para retirarse. Ese mismo dia llamó a una conferencia
de prensa donde insistió que vetaria cualquier intento del
Congreso para otorgar l a s garantías rdpidamente, ya que era
necesario dar una oportunidad a la paz. Agregó que se consideraba
"un pequefio tipo solitariot1 contra las Ilpoderosas fuerzas
p o l i t i c a ~ ~ ~ l ~ ~ de mds de mil cabilderos en su contra. Esta tíltima
declaración le valió una fuerte cr€tica de la comunidad judfa y
l o s legisladores simpatizantes de Israel.lg6
El 17 de septiembre, el Comité Consultivo (Conference
Committee) de la Cdmara de Representantes y del Senado llegaron a
un acuerdo tentativo respecto a la propuesta de ley HR 2508 para
autorizar cerca de 2 5 mil millones de dólares en gastos para
ayuda exterior durante dos años fiscales. Ig7 Respecto al préstamo
de garantlas, el Consressional Ouarterlv Weeklv Report publicó
que un importante funcionario de Estados Unidos (del cual no dió
lg4 Carroll J. Doherty, Consressional Quarterly Weeklv ReDort, núm. 37 op. cit., pg. 2635.
lg5 TIME, septiembre 2 3 , 1991, pg. 11
lg6 Carroll J. Doherty, "Backing Away From Confrontationtt, Conqressional Ouarterlv Weekly Report, núm. 3, 18 de enero de 1992, pg. 103.
lg7 Carroll J. Doherty, I1Conferees Fight Futility With $25 Billion Bill", Consressional Ouarterlv Weeklv Report, núm. 38, 21 de septiembre de 1991, pg. 2705.
153
nombre) lo vincul6 Ita las restricci6n de construcci6n de
asentamientos en los territorios ocupados por Israel". Ig8 Leahy
propuso que al término de cuatro meses se le otorgara a Israel
los 10 mmdd bajo el compromiso de no utilizar ayuda proporcionada
por Estados Unidos para la construcción de asentamientos. Para
asegurar esto Gltimo, se reducirfia a las garantsas la cantidad
que Israel declare haya utilizado para construcción de
asentarnientos. Kasten se opuso a esta medida por considerar que
vinculaba los asentamientos con el préstamo.
La revista Commentary publicó en su edición de septiembre un
panfleto informativo FLAME (Facts and Logic About the Middle
East) . El panfleto, de corte conservador (pro-Likud) , es de un
grupo independiente y no se ve relacionado con ninguna
institución o grupo judío en especial. Explica la situación del
préstamo de garantías como una ayuda humanitaria que Israel
necesita para absorver a un millón de judzos rusos en los
próximos años. Estos inmigrantes, efectivamente, representan la
quinta parte de la población israelí. IIIsrael le pedirá a Estados
Unidos garantizar (no otorgar ni mucho menos prestar) 10 mil
millones de dólares para vivienda ... ni uno de los fondos serán utilizados para asentar judíos en Judea/Samaria (la 'Margen
Occidental') ... no debe relacionarse [la ayuda humanitaria] y no
debe condicionarse por ningún motivo politico, como lo es el
lg8 Carroll J. Doherty, "Bush, Israel Still At Impasse Over Loan Guaranteesv1, Conqressional Ouarterly Weekly Report, núm. 38, 21 de septiembre de 1991, pg. 2707.
154
proceso de paz, la cuestión de l o s asentamientos en los
territorios administrados, o cualquier otra \concesi6n'sf .Ig9
Por su parte, el lobby judío decidi6 disminuir la presi6n al
considerar que no contaba con las dos terceras partes del
Congreso para vetar la decisión del ejecutivo de posponer la
aprobaci6n de la propuesta de ley HR-2508 que incluye el tema de
las garantlas. El senador Kasten explicó que a pesar de contar
con el apoyo de otros 7 0 senadores, varios de ellos concordaban
también con Bush (como en el caso de Leahy) . 2oo
Aunado a esto, el 5 de octubre la revista National Journal
publicó los resultados de una encuesta realizada a finales de
septiembre por la cadena de televisión ABC que indicó que el 86%
de los encuestados estaba a favor de demorar la decisión respecto
a las garantías para Israel, 201 aunque d e j ó en claro que la ayuda
al exterior es el programa federal menos popular. 202
El 2 4 de octubre las dos cámaras del Congreso definieron la
lg9 Commentary, septiembre 91 , vol. 9 2 , núm. 3 , pg. 6 3 .
2oo Carroll J. Doherty, "Israel's Backers Accept a Delay But Fight for Favorable Terms'!, Conaressional Quarterly Weekly Report, núm. 3 9 , 2 8 de septiembre de 1 9 9 1 , pg. 2806.
201 IIOpinion Outlook", National Journal, núm. 4 0 , 5 de '
202 William Schneider, "For Israel, a New Political reality".
octubre de 1 9 9 1 , pg. 2 4 4 4 y Aurora, 25 de septiembre de 1991 .
National Journal, núm. 4 0 , pg. 2458.
155
"resolucidn cont$nua1I H J Res 360203 en ley (PL 102-145) 204 que
abarcó varias medidas, en las que se inclufa fondos para ayuda
exterior hasta el fin de marzo, fecha en la que se acordó renovar
la accidn ante la petición de Israel. El 30 de octubre se
inaugur6 en Madrid la Conferencia Internacional de Paz para el
Medio Oriente.
Según un asesor del Congreso, a principios de diciembre
Thomas A.Dine admitió en privado que el AIPAC habia fracasado en
su intento de reunir suficentes votos para desvincular las
garantias al proceso de paz y para vetar la propuesta de Bush de
posponer la decisión por 120 dlas. 205
Entrado el año 1992 aun existian dudas respecto a la
aprobación del presupuesto para ayuda exterior de ese año fiscal.
Leahy declaró que si no se llegaba a
la solicitud de Israel, el Congreso
el presupuesto.206 El AIPAC decidió
un acuerdo rápido respecto a
no tendria tiempo de aprobar
no presionar al respecto. 207
203 Carroll J. Doherty, ltShort-Term Funding Deal Avoids Sticky Issuesg1, Conaressional Quarterly Weekly ReDort, núm. 43, 2 6 de octubre de 1991, pg. 3138.
204 Carroll J. Doherty, "Foreign Aid: An Uncertain FutureI1, Conqressional Ouarterly Weekly Report; núm. 3, 18 de enero de 1992, pg. 103.
205
206 Request" enero de
207
The Jerusalem Report, dic 19 1991, pg 9.
Section Notes, "Leahy Urges Fast Action on Israel's Conqressional Ouarterly Weekly Report, ntim. 4 , 25 de 1992, pg. 181.
The Jerusalem Report, enero 16, 1992 pg 4 .
156
El peri6dico The Wall Street Journal public6 que los grupos
simpatizantes de Israel estaban ''convencidos que la situaci6n de
las polSticas estaban en su contra y que otra gran presi6n por
las garantsas s610 podrian aumentar el fuegov1.208 En lugar de
esto, l o s grupos decidieron apoyar negociaciones entre los
gobiernos de Estados Unidos e Israel, reiterando al segundo la
necesidad de hacer concesiones.
El 5 y 6 de febrero Baker se presentó en el Congreso. En su
exposición apenas mencionó el tema de los 10 mmdd, pero lo poco
que dijo al Comité de Asuntos Foráneos de la C6mara de
Representantes reflejó la posición del ejecutivo al respecto: Itlo
que nosotros decimos es que si ustedes quieren que vengamos aquf
ante ustedes con una importante ayuda adicional para Israel
-además de las abundantes sumas de tres a cuatro mil millones de
dólares que de todos modos garantizamos cada año- si quieren
ayuda adicional, entonces por favor no lo hagan bajo
circunstancias que puedan contravenir la política de l o s Estados
Unidos de América desde hace tiempo establecida11.209 Baker
cuestionó también la capacidad de pago de Israel. Leahy además
declaró que la posición de Estados Unidos era la misma que la de
hace 25 años: no debe de haber asentamientos.
208 Material de prensa de la Embajada de Estados Unidos en .. México. Text Link: 212266, File Date 01/28/92
209 Carroll J. Doherty, "Baker Remains Tight-Lipped On Policy Toward Israel, Consressional Quarterly Weekly Report, núm. 6 , 8 de febrero de 1992, pg. 319. Subrayado mio.
157
Se di6 a conocer que el gobierno de Israel habSa contratado
por tres meses a la firmas cosnultivas APCO de Washington y GCI
Group Inc., de Nueva York para mejorar la imagen de la economia
israels ante el Congreso.210
El dia 21 de ese mes iniciaron los debates respecto a la
ayuda adicional para Israel. David R. Obey (D-Wis), presidente
del Subcomité de Asignaciones sobre Operaciones Forheas de la
Cdmara de Representantes, advirtió a Israel y sus simpatizantes
en Estados Unidos que la mayoría de los pagadores de impuestos
estadunidenses estarian en contra de suministrar la garantias.211
Robert C. Byrd (D-W. VA.), presidente del Comité de Asignaciones
del Senado tambien rechazó la politica de Shamir.
Leahy anunció el 3 de marzo que posponía indefinidamente la
solicitud de Israel ante la lentitud de las negociaciones entre
el gobierno de Bush y el Comité de Asignaciones del Senado.212
Pero, unos dias después, en un esfuerzo por desempantanar las
negociaciones, el Subcomité de Asignaciones del Senado programó
210 Carol Matlack, IIFrom the K Street Corridortt, National Journal, núm. 8 , 22 de febrero de 1992, pg.. 461.
211 Carroll J. Doherty, ttAppropriations Toughen Stance On Loan Guarantee Request", Consressional Ouarterlv Weeklv Report, núm. 8, 2 2 de febrero de 1992, pg. 415.
212 Carroll J. Doherty, "Loan Backing Still Up in Air", Conqressional Ouarterlv Weeklv Report, núm. 10, 7 de marzo de 1992, pg. 552.
158
la primera acción congresional al respecto para el 17 de marzo.
La propuesta surgiij a partir de un plan acordado entre Leahy y
Rasten que desiganaba a Israel 850 millones de dólares sólo para
terminar las construcciones ya iniciadas en los territorios
ocupados. Con la intención de programar el alza (markup) de la
propuesta de ley (H 2621) Leahy buscó que el gobierno eligiera
una de las siguientes alternativas: loaceptar el compromiso,
ofrecer una contrarrespuesta u olvidarse de la propuesta de ley
de ayuda exterior del año fiscal 1992t1.213
A pesar de la postura de Bush, varios judios de Estados
Unidos estaban en desacuerdo con la politica de Shamir. El AIPAC
reconoció publicamente que no podia ganar la situación por la
fuerza que habia adquirido Bush en el asunto. De esta manera, "el
alguna vez temido looby de Israel se convertirla en un tigre de
papel". 214 Commentary publicó nuevamente en su edición de marzo
el panfleto respecto a las garantias.215
El 17 de marzo se desplomó la campaña pro-israeli que se
llevó a cabo, por espacio de un año, para lograr conseguir el
prestarno de garantias. George Bush rechazó el compromiso final
213 Carroll J. Doherty, "Senate Panel Sets Markup On Israel Guarantees", Consressional Quarterly Weekly ReDort, ntím. 11, 14 de marzo de 1992, pg. 628.
214 Newsweek, marzo 9 , 1992 pgs 16-17.
215 Commentary, vol. 93, no. 3, marzo 9 2 , pg. 11.
159
propuesto por Leahy debido a que el gobierno israelf continuaba
construyendo asentamientos en los territorios ocupados.
De esta forma, a pesar de que, existla un concenso
importante dentro del Congreso para otorgar las garantias a
Israel en ese momento, a pesar de la fuerza del AIPAC y sus
recursos para cabildear, a pesar del posible peso económico,
polftico y electoral de los judlos, y a pesar de la simpatfa de
muchos estadunidenses por el Estado de Israel los intereses de
seguridad nacional de Estados Unidos se impusieron por segunda
ocasidn. Bush fue muy claro en su declaración del 17 de marzo,
por ningtin motivo Ilvamos a cambiar la polltica exterior de este
pais".
Me1 Levine (D-Calif.) miembro del Subcomité de Asuntos
Exteriores sobre Europa y el Medio Oriente de la Cámara de
Representantes, declaró que el gobierno estadunidense habia
"saboteado los fuertes lazos tradicionales entre los dos
paises", 216 aunado a la presión de l a s encuestas que varios
miembros del Congreso tienen debido a las elecciones de fin de
año. Otros simpatizantes de Israel acusaron a Bush de tomar esta
medida con el obj'eto de influir en las elecciones que se
llevarlian a cabo en Israel durante el mes de junio, considerando
que el contendiente de Shamir, Itzjak Rabin, sería más moderado y
216 Carroll J. Doherty, Conqressional Ouarterlv Weekly Report, ntim. 12, 21 de marzo de 1992, op. cit., pg. 735.
160
flexible en SU posicidn respecto a los asentarnientos y las
negociaciones de paz para la región.
El 3 1 de marzo expiró el plazo para que se aprobara la
propuesta de ley para las asignaciones de ayuda exterior del año
fiscal 1992. Por esta razón, ese mismo dlZa la Cdmara de
Representantes aprobó (272-131) un recurso de 14 mil 600 millones
de d6lares (H J Res 456 - PL 102-266) para lo que resta de ese aiio fiscal. El Senado se retrasó un dia por debates respecto a la
solicitud de Israel. El senador Dennis DeConcini (D-Ariz.), junto
con otros simpatizantes de Israel, intentó enmendar la medida con
el préstamo de garantias, a pesar de la amenaza de veto del
ejecutivo. Funcionarios del lobby judío persuadieron a los
senadores de no hacerlo por el temor a otro fracaso. Finalmente,
el Senado aprobó la medida (84-16) el 1 de abril y una resolución
( S Res 277) por 99 votos a favor y uno en contra (del senador
Byrd) que expresa el apoyo para asignar a Israel préstamos de
garantfias apropiados. 217
Del 5 al 7 de abril se realizó en Washington la cena anual
del AIPAC. En ella, la Senadora Connie Mack (R-Fla.) critic6
duramente la demanda del gobierno para que Israel congelara los
asentamientos y no haya otorgado las garantías. Consideró de
ltinmoraltl el vinculo de los dos temas. Por su parte, el
217 Carroll J. Doherty, 'IStopgap Bill Becomes law After Deadline Threat", Consressional Quarterly Weekly RePort, núm. 14, 4 de abril de 1992, pg. 890.
161
Presidente de la C6mara de Reprentantes, Thomas S. Foley
(D-Wash.) , declar6 que el Congreso mantendria en pie el tema de l o s 10 mmdd y consideró que los gobiernos de Estados Unidos e
Israel deberian escuchar mds seguido a Thomas A. Dine,218 Por
otra parte, y ante la cercania de las elecciones presidenciales,
se hizo patente el sentimiento en contra de Bush. Dine declaró
que el AIPAC no estaba nada contento con la relación entre
Estados Unidos e Israel durante los últimos tres años y medio21g
y reiteró que si la votación llegara a ser muy pareja en las
pr6ximas elecciones, que el voto judio podria definir el
resultado (que finalmente seria hacia el candidato demÓcrata).22*
De acuerdo a informaciones registradas en el periódico New York
Post, Baker declaró muy coloquialmente, sobre este respecto, que
de todos modos los judios no votaban por los republicanos.221
El 13 de mayo, el Comité de Relaciones Exteriores aprobó
(14-4) una propuesta de ley ( S 2532) del ejecutivo que autoriza
al presidente Bush disponer de 12 mil millones de dólares para
incrementar la contribución estadunidense al Fondo Monetario
Internacional (FMI) y una serie de programas de ayuda económica a
218 Section Notes, "Aid Issues Reverberates At Pro-Israel Meeting", Consressional Quarterly Weekly Report, núm. 15, 11 de abril de 1992, pg. 964.
219 Journa 1,
220
221
Christopher Madison, "Strained Friendshipgg, National .. núm. 16, 18 de abril de 1992, pg. 924.
The Jerusalem Report, mayo 7 92 pgs 26-27.
Madison, op. cit., pg. 926.
162
la ex URSS. El senador Jesse Helms (R-N. C. ) propuse vincular a
esta propuesta el tema de los 10 mmdd a Israel, por lo que
buscarlan, junto con otros senadores (incluido Kasten) una
enmienda durante los debates de piso en el Senado.
El 25 de junio, la Camara de Representantes aprobó (297-152)
la propuesta de ley de asignaciones para operaciones fordnaes
para el afio fiscal 1993 (HR 5368 - H Rept 102-585) 222 por 1 3 mil
800 millones de dólares, unos mil 300 millones abajo de lo
solicitado por Bush. El representante Obey propuso una enmienda
de reducción de ayuda exterior que afectaría directamente a la
ayuda que Israel recibe anualmente, pero no fue aprobada. Tanto
el ejecutivo como grupos pro israelíes cabildearon en su contra.
La revista Jewish Monthly de la B'nai Brith publicó en su
número de junio223 un mensaje de su presidente (Kent E. Schiner)
en el que exhortaba a los miembros de la comunidad judia
estadunidense a "no ser pasivos y aceptar la situación" de que
Estados Unidos seguia siendo un aliado fundamental para Israel y
que seguiria ayudandolo, a pesar de que la cuestión de los 10
mmdd no se habia definido. Por esta razón, era necesario que las
comunidades locales se entrevistaran con l o s candidatos polliticos
222 Carroll J. Doherty, ItHouse Approves Spending Bill That . Slashes Bush Request", Consressional Ouarterlv Weeklv Report, núm. 26, 27 de junio 1992, pg. 1891.
223 Kent E. Schiner, "Loan Guarantees", Jewish Monthly, vol. 106, núm. 10, junio-julio 1992, pg. 6 .
163
de todos los niveles, enseñando la importancia de la relaci6n de
ambos palses en general y de las garantias en especial. "Debemos
ser activos en el registro y educaci6n de electores para que
nuestros votos tengan impacto y produzcan resultados. Debemos
continuar escribiendo y llamando por teléfono a nuestros
representantes en la C6mara de Representantes y el Senado, para
que no se pueda decir que los judios estadunidenses estdn
perdiendo interés en el asuntot1.
Por otra parte, Itzjak Rabin fue electo primer ministro de
Israel el 2 3 de junio. Esto propició que funcionarios del
gobierno de ttalto nivel" reconsideraran el préstamo de garantias
para ese pais. A diferencia de Shamir, Rabin mantendria una
posición más acorde respecto a los intereses de Estados Unidos,
en los temas de asentamientos en los territorios ocupados y el
proceso de paz. 2 2 4
Tras la visita del nuevo primer ministro israeli a Estados
Unidos en agosto, el presidente Bush concedió la autorización de
disponer de 10 mmdd para ayudar a Israel con la absorción de los
inmigrantes judios de la ex URSS. Bush y Rabin, que estuvo de
acuerdo con los principios básicos, anunciaron la decisión al
congreso el 11 de agosto, la cual fue apreciada por una buena
2 2 4 Carroll J. Doherty, op. cit., pg. 1892.
164
parte de los legisladores.225 El presidente Bush reiter6 que el
pr6stamo de garantias Itno es s ó l o en interés de Israel sino
tambign de nuestro [Estados Unidos] interést8.226
Finalmente, y después del proceso legislativo, la Cdmara de
Representantes aprobó (312-105) el 5 de octubre las asignaciones
de ayuda exterior para 1993 (HR 5368 - H Rept 102-1011). El presidente Bush la firmó al dia siguiente (PL 102-391) después de
que el Senado la aprobara oralmente (ya lo había hecho el 1 de
octubre, 87-12). La ley incluye la autorización del préstamo de
garantias por 10 mmdd a Israel en los próximos 5 años, adicional
a la ayuda que recibe anualmente. El gobierno de Jerusalem se
comprometió a pagar los costos asociados con el programa. Se
espera que por los primeros dos mil millones sea una suma de 90
millones.227
Durante prácticamente l o s dos años que tardó la aprobación
del préstamo de garantías para Israel, el AIPAC registró en el
Congreso 1'570,168.29
1'440,626.00 recibidos
cabilderos registrados
dólares por gastos de cabildeo y
como contribuciones (Ver Cuadro 7). Los
en los trimestres correspondientes fueron:
225 Carroll J. Doherty, "$10 Billion Package for Israel Wins Praise on the Hilltt, Conqressional Quarterly Weekly Report, ntim. 33, 15 de agosto de 1992, pg. 2462.
226 Aurora, 13 agosto 92. pg 7
227 Carroll J. Doherty, "Cold War's Demise Shapes $26.3 Billion Spending Bill", Consressional Quarterly Weekly Report, núm. 4 0 , 10 de octubre 1992, pg. 3180.
165
Jeffrey Colman, Franklin B. Gold, Marvin C . Feuerwerger, y Arne
L. Christenson. El inter& legislativo registrado fue la
autorizaci6n y asignaci6n de ayuda al exterior, especialmente en
la solcitud administrativa para Israel y los fondos de
restablecimento de los refugados judios de Europa oriental y
sovi6tica en Israel. Aunque no fue posible obtener los registros
completos del AIPAC, por lo menos siete senadores mostraron el
apoyo a otorgar a Israel los 10 mmdd hasta antes de que Rabin
ganara las elecciones en ese pais, lo que nos hace suponer que
fueron contactados por los cabilderos del lobby judio. Ellos
fueron Inouye (D-Hawaii), Bob Kasten (R-Wisconsin), Patrick J.
Leahy (D-Vermount), Me1 Levine (D-California), Denis DeConcini
(D-Arizona), Connie Mack (R-Florida) y Jesse Helms (R-North
Carolina) .
Como se puede apreciar en el Cuadro 7, l o s gastos de
cabildeo aumentaron en los tres últimos trimestres de 1993, justo
cuando declaraciones de funcionarios del AIPAC suponian "que
dejarían de ejercer presión" para que el Congreso aprobara el
préstamo de garantías para Israel ante la fuerza que había
adquirido la posición ejecutivo (y los intereses de seguridad
nacional).
166
CUADRO 7
Gastos y Contribuciones registradas en el Congreso por AIPAC
(1991-1992)
M 0 Trimestre $ Recibido $ Gastado
91 1 Q 2Q 3Q 4Q
203,262.00 188,489.39 121,908.00 175,519.59 129,521.00 189,661.44 242,737.00 192,074.69
Subtotal 9 1 6978428.00 745 ,745 .11 """"""""""""----""""-o"~""""""""o"
92 1Q 133,459.00 152,605.83 24 258,392.00 238,110.80 3Q 125,102.00 221,319.99 4 Q 226,245.00 212,386.56
Subtotal 92 7 4 3 8 1 9 8 . 0 0 8248423.18
Total 91-92 1 8 4 4 0 8 6 2 6 . 0 0 1 ' 5 7 0 , 1 6 8 . 2 9
"""""""_"o""-"""""""""
"""~""""""--""""""""""""""~"""
Fuentes: Consressional Record, 13 mayo 91, vol. 137, ntím. 71; 15 agosto 91, núm. 122; 8 noviembre 91, núm. 165; 11 febrero 92, vol. 138, núm. 16; 20 mayo 92, núm. 71; 9 septiembre 92, ndm. 121; 5 enero 93, vol. 139, núm. 1; 2 3 febrero 93, núm. 19.
ES importante agregar el esfuerzo de cabildeo popular que no
es legalmente forzoso registrar en el Congreso. Sin necesidad de
saber si el AIPAC orquestó esta acción, el caso de la B'nai Brith
y la exhortación a la comunidad a través de su revista Jewish
Monthlv para escribir a l o s congresistas pidiendo que aprueben la
ayuda a Israel es muy ilustrador. Esto nos muestra de una manera
elemental el acceso indirecto a los legisladores.
Por otra parte, el AIPAC fue muy criticado por ciertos
clrculos judlos por haber tomado posicion durante el debate del
167
prestamo de garantias. De acuerdo a una carta de Dine y Mayer
Mitchell (Presidente de la Junta Directiva del lobby) publicada
en el periddico The Washinaton Post en noviembre de 1 9 9 2 , el
lobby "refine a estadunidenses liberales y conservadores, palomas
y halcones, unidos bajo una misma agenda de reforzar los lazos
entre Estados Unidos e Israel. AIPAC sólo toma posiciones en
temas en los cuales existe un amplio consenso de l o s electores
que representa, como en el caso de la ayuda exterior; no toma
posiciones en casos como el debate de 'tierra por paz' en el cual
el electorado esta sumamente dividido. AIPAC ...[ nunca a tomado una posición a favor o en contra] ... de un compromiso
territorial11 . 2 2 8
2 2 8 "The truth about AIPAC" de Thomas A. Dine y Mayer Mitchell en The Washington Post, 14 de noviembre de 1 9 9 2 .
168
El abordar un tema por primera vez es más dificil de lo que
imaginé, pero eso no quiere decir que el reto no deba asumirse.
S é que las conclusiones podrdn parecer un dictamen a lo
realizado; es simplemente una reflexión de lo que se puede hacer
m6s adelante sin desdeñar los logros que se alcanzaron hasta este
momento como la pauta para continuar la investigación. A pesar de
ésto, la investigación ha cumplido con el objetivo general que se
planteó en un principio: conocer la importancia y los mecanismos
de cabildeo para influir en las decisiones del Congreso
estadunidense. Para lograrlo, fue necesario retomar aspectos m6s
generales de la vida sociopolitica de Estados Unidos.
El haber utilizado la teorla pluralista de Dah1 como marco
teórico nos dió la pauta inicial para comprender el sistema
politico de Estados Unidos y la dinámica del cabildeo como una
práctica normal a partir de la organización de la sociedad
estadunidense en grupos donde sus miembros pueden compartir y
recibir beneficios, haciendo llegar sus intereses al gobierno a
través de representantes directos identificables. De esta forma,
el pluralismo es entendido como un sistema democrático donde las
grupos que conforman la sociedad estadunidense participan
directamente en la toma de decisiones del poder legislativo 0-
gracias a la labor, en este caso, de los cabilderos. Estos
169
grupos, que comprenden tanto a minorías como a los m6s variados
sectores, se crean bajo diferentes lógicas, pero gracias a que la
organización social y politica lo permite desde sus inicios y
bajo cierto l1espíritu nacionaltt .)
Respecto a la descripción del cabildeo, la combinación de
l o s recursos y objetivos de cada grupo van a determinar el
mecanismo especifico de acci6n del lobby que los representa.
Todos los autores citados para definir al cabildeo coinciden por
lo menos en una cosa: el cabildero cumple la función de
representante del grupo; el cabildeo se convierte en una
profesión con propiedades particulares.
En este primer acercamiento a la teoria politica
estadunidense no se logró profundizar la visión de los críticos
como me hubiera gustado. Esto posiblemente me habria brindado m6s
armas para entender porque el cabildeo y su proceso de
legislaeión son tan controvertidos. Por más burdo que pueda
escucharse, en la cotidianidad estadunidense se considera ha esta
actividad un llsoborno legalizado1!. Desde esta óptica, lo más
lógico es que los grupos con una mayor cantidad de recursos son
los que pueden lograr un mayor acceso a los legisladores y por
ende tener más posibilidades de influir en la formulación de la
politica de acuerdo a sus intereses. Así, el pluralismo pregonado
recae en las posibilidades de acción y organización, con lo que c
la "intensidad dahliana" no es tan clara como pretende serlo.
170
Estas afirmaciones, aunque pueden ser ciertas, pierden su
validez cuando los intereses de facciones se enfrentan a los
intereses de seguridad nacional, lo cual nos abre la posibilidad
de que existan Ilgrupos de poder" con intereses directamente
incertados en esta esfera que va m6s allá de 10 politico y lo
civil.
La controvercia respecto a la regulación del cabildeo adn
est5 vigente y es un tema que no se logra apaciguar a pesar de
mds de un siglo de proceso legislativo. Esto nos demuestra sólo
la complejidad del tema por intereses confrontados. A pesar de la
Ley Federal de Regulación del Cabildeo de 1946, están detectadas
evasivas conocidas publicamente. Los gastos para cabildear pueden
en un momento dado ser mucho más altos de los que se declara, y
el cabildeo puede realizarse indirectamente sin tener que
registrarse en el Congreso e, incluso, por personas no
legalizadas como cabilderos.
La organización de la comunidad judía de Estados Unidos
parece ser un fiel reflejo de la pluralidad politico-social de
ese pais en la que ha encajado como una pieza más de su
rompecabezas social. Aunque son una minorxa, eso no evita que en
SU seno exista una gran variedad de posiciones en los diferentes
aspectos sociales, politicos e ideológicos. r
171
como hemos visto, la comunidad judía estadunidense fue
conformada por inmigrantes. Hoy los judios de Estados Unidos
tienen un peso importante y más que proporcional a la población
total en l a s distintos aspectos de la vida social, politica y
económica. Esta caracteristica, aunada a su naturaleza
comunitaria, parece ser que les permite tener cierta ventaja
frente a otros grupos.
A lo mejor sería muy temprano para afirmar en este punto de
la investigación que la naturaleza del pluralismo estadunidense
ha sido adecuado para el desarrollo del pluralismo judio que en
ese pais se ha desarrollado en plena libertad y sin tapujos; pero
es una posibilidad que se puede profundizar más adelante.
Por su especificidad, la comunidad judia de Estados Unidos
(y me atrevo a afirmar que como cualquier comunidad judia de la
Didspora) est5 intensamente ligada al Estado de Israel como
estado judlo, dependiendo de su seguridad y existencia como
garantia de seguridad y existencia propia. Por eso el AIPAC se
confunde como un t*lobby extranjerot1 aunque, como hemos visto, no
lo es.
Asi pues, los intereses de los judlos estadunidenses se ven
relacionados muchas veces (y reitero, no siempre) con l o s
intereses de Israel. Aqui es donde entra el interés del gobierno r
estadunidense por mantener relaciones con ese país. La ayuda que
17 2
Estados Unidos actualmente le proporciona cada año por tres mil
millones de dólares (y sólo comparable con la de Egipto) está
fundamentada más a116 de esa "relación especial de simpatía y
amistad" a pesar del fin de la guerra fría. No es gratuito que
casi la tercera parte de esa ayuda sea en dinero para adquirir
armas casi en su totalidad de manufactura estadunidense.
Parad6jico es que para otorgar a Israel préstamos de
garantia para absorver a los judíos de Rusia, que desde la
percepción estadunidense son considerados como ayuda humanitaria,
el gobierno de Estados Unidos aproveche para presionar hacia un
proceso de paz en la zona de acuerdo a sus intereses
fundamentados en resoluciones de la ONU.
As€ se define la politica exterior de Estados Unidos hacia
Israel, en lo particular, y el Medio Oriente, en lo general. La
presión que ejercerció el lobby judío, por más fuerte que haya
sido, no fue suficiente para que se otorgara el préstamo de
garantias. Las caracteristicas politicas, sociales, y económicas
que puedan tener l o s judios como comunidad no son determinantes
para señalar l o s caminos a seguir por el gobierno estadunidense.
Fue necesario que se diera una coyuntura especifica acorde a los
intereses estadunidenses, establecidos tras la agresión drabe de
junio de 1967, respecto a la suspensión de la construcción de
asentamientos en los territorios ocupados por Israel y a la
intención de pacificar la zona ante la finalización de la
0-
173
influencia soviética en la región. La coalición internacional
encabezada por Estados Unidos en la guerra contra Irak, a
principios de 1 9 9 1 , reflejó esto último: la existencia de una
sola potencia militar sin una Unión Soviética que amenazara los
intereses estadunidenses en el Medio Oriente. Las alianzas de
Estados Unidos con paises como Siria se redefinieron a partir de
entonces mostrando una nueva realidad, que la relación con Israel
también cambió (aunque dificilmente se haya debilitado). Esto
repercutió directamente en el éxito del cabildeo del AIPAC.
Aunque los elementos que se utilizan no logran ser lo
suficientemente especificos por la imposibilidad directa de
acceso a la información, permiten comprobar la hipótesis. A pesar
de la fuerza del AIPAC para cabildear, los intereses de seguridad
nacional son preponderantes, m6s a116 de lo civic0 y lo politico.
Desafortunadamente el alcance de la investigacion que se ha
realizado no permite discernir claramente a los "grupos de poderv1
como otro actor en el espectro de decisiones politicas de Estados
Unidos.
Ante la pluralidad de la que se jacta la sociedad
estadunidense y su sistema politico, existen factores de esferas
sociopolitico-económicas que anulan las premisas pluralistas. Uno
de ellos son los intereses de seguridad nacional de Estados
Unidos, que tienen que ver m6s con los intereses del pais que con
los de los diferentes grupos que lo conforman.
c
174
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Sionismo.- Derivado de la palabra Sión, que en la historiografia judia es sinónimo de Jerusalem. Se encuentra por primera vez, en el sentido de añoranza, en Salmos 137: 1. El término moderno de sionismo apareció a finales del Siglo XIX. Fue acuñado por Nath6n Birnbaum en su periódico Selbstemanzipation (abril, 1890), para designar al movimiento nacional-politico que aspiraba a la creación de un Estado judio.
Sionismo Cultural: Ajad Haam (Ginsberg, Asher, 1856-1927). Para este pensador Itla religión judia es una función de la cultura nacional judia y no al contrariov1. En la ditispora, antes de la emancipación ( S . XIX), la religión judía habla sido la expresión instrumental m6s importante del deseo nacional de sobrevivir. Pero esto ya no constituía, posteriormente, una base viable para el futuro judio. Según 61, el sionismo deberia asegurar la sobrevivencia judia culturalmente. vvEn Eretz Israel (la Tierra de Israel) se crearla un centro espiritual donde la herencia cultural judia encontrarla su libre expresión, seria receptiva a las mejores corrientes de la modernidad ilustrada y, sin embargo, seguirla siendo fiel a su propia individualidadvv.
Sionismo Político: Pinsker, León (1821-1891) y Herzl, Teodoro (1860-1891). Pretende la reunión de la mayorLa del pueblo judio en un territorio y la creación de un Estado judio. Herzl buscó la obtención de un documento político que sancionara internacionalmente la creación de un Estado judio, después se organizaria una emigración en masa de judios a Palestina.
Sionismo Práctico o Sintético: Weizmann, Jaim (1874-1952) y Sokolov, Najum (1860-1936). Propone el renacimiento cultural hebreo, la construcción gradual de asentamientos judios en Palestina y la continuación de los esfuerzos diplomáticos para llegar a un acuerdo polltico. Después del VI1 Congreso Sionista (1907) los vvpr6cticosvv alcanzaron un papel dominante.
Sionismo Socialista: Concibe una sociedad igualitaria, sin clases, libre de la explotación y disfrutando de de una relación internacional armoniosa con el resto de l o s Estados del mundo. Dividido entre aquellos que dicen basarse en un determinismo marxista, y los que apoyan sus ideas socialistas sobre una base ética y voluntarista. Sus principales ideólogos son Ber Borojov y Najman Syrkin. También Aharon David Gordon realizó importantes aportes a esta corriente.
a) Borojov, Ber (1881-1917) : Considerado un auténtico intérprete del determinismo histórico de Marx, desarrolló una teoria materialista para justificar el nacionalismo judió. "El origen del problema jud€ó es la falta de territorio nacionalvv, al
184
obtenerse este, l o s judios recuperarian el control sobre sus condiciones de producción lo que serviria como base estratégica para una lucha de clases normal.
b) Syrkin, Najman (1867-1924): Mentor de un socialismo ético y voluntario. Para é1, los judíos tenian una oportunidad histórica dnica: @@obligados a construir una sociedad desde el inicio, podrlan ser los primeros en hacerla socialista desde sus cimientos@*.
c) Gordon, Aharon David (1856-1922): @@La médula del problema judío es la pérdida del elemento cósmico de la identidad nacional (o sea la pérdida del territorio) como resultado de la dispersión judia@@. Esta pérdida, seg6n Gordon, se refelejaba en la atrofia de la estructura ocupacional de los judlos y su astencien del trabajo manual. El sionismo devolveria al judio al trabajo flsico en la Tierra de Israel (Eretz Israel). Sólo as€ el judio volveria a vivir una vida normal.
Sionismo Religioso Ortodoxo: Rabino Abraham Isaac Kook (1865-1935). Para él, todo proceso de retorno a la Tierra de Israel mediante el esfuerzo humano significaba @@el principio de la redención@@. La emancipaci6n y la secularizacih amenazaban la fe y la observancia judla ortodoxa. El regreso a Sión permitiria al judio vivir plenamente de acuerdo a la ley religiosa (Tors).
Sionismo Revisionista: Fundado en 1925 por Jabotinzky, Vladimir Zeev (1880-1940). Extendió las premisas del sionismo polltico de Herzl al insistir sobre la primacia de la acción política sobre las actividades colonizadoras. Propuso, sin éxito, que la Organización Sionista declarase oficialmente que su meta final era el establecimiento de un Estado judio a ambas mdrgenes del Jordbn. Insistió, por principio, que se relegasen todos los asuntos relacionados con el sistema socioeconómico hasta que el Estado fuese una realidad.
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La Resolución 242
El Consejo de Seguridad adoptó por unanimidad, el 2 2 de noviembre de 1967, la siguiente Resolución No. 2 4 2 , propuesta por Gran Bretaña: Expresa su constante preocupación por la grave situación del Medio Oriente; Pone de relieve, la inadmisibilidad de la adquisición de territorio por medio de la guerra y la necesidad de colaborar por una paz justa y duradera, dentro de la cual cada Estado del drea pueda vivir con seguridad; Ademds, pone de relieve que todos los Estados miembros -en su aceptaci6n de la Carta de las Naciones Unidas- se han comprometido a actuar de acuerdo con el Artlculo 2 de la Carta.
1.- Afirma que el cumplimiento de los principios de la Carta exige el establecimiento de una paz justa y duradera en el Medio Oriente, que incluya la aplicación de los siguientes principios: (i) Retirada de las fuerzas armadas israelies de
territorios ocupados en el reciente conflicto.
respeto y reconocimiento de la soberanza, integridad territorial e independencia polltica de cada Estado en el drea y el derecho de vivir en paz dentro de fronteras seguras y reconocidas, libres de amenazas o actos de fuerza;
(ii) Fin de todas las demandas o estados de beligerancia y
2 . - Ademds, afirma la necesidad: a) de garantizar la libertad de navegación a través de vlas
b) De obtener un arreglo justo al problema de refugiados, c) De garantizar la inviolabilidad territorial e
independencia polftica de cada Estado en la región, medidas que incluyen el establecimiento de zonas desmilitarizadas.
3 . - Solicita al Secretario General que nombre un Representante Especial que dirija al Medio Oriente, para establecer y mantener contactos con los Estados afectados, a fin de promover acuerdo y ayudar en los esfuerzos para alcanzar un arreglo polltico y aceptable, de acuerdo con las disposiciones y principias de esta Resolución;
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internacionales en la región;
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