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EL COMPONENTE AMBIENTAL DEL POT Y LA REALIDAD DEL TERRITORIO

EN SU PROCESO DE DESARROLLO URBANÍSTICO: ESTUDIO DE CASO POT DE

BUCARAMANGA PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA DE INDICADORES

SOCIO-AMBIENTALES

Elmer Fair Santana Rojas

Trabajo presentado para optar por el título de Magister en Derecho para el Urbanismo y el

Desarrollo Territorial Sostenible

Director

Rene Alvarez Orozco

Maestría en Derecho para el Urbanismo y el Desarrollo Territorial Sostenible

Bucaramanga

2014

Nota de aceptación

Firma del jurado

Firma del jurado

Bucaramanga, Diciembre de 2014

El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso

Bucaramanga 3

Contenido

Introducción 9

1. Conceptualización preliminar del Ordenamiento Territorial 11

1.1 Formaciones Espaciales 13

1.2 Derechos y responsabilidades colectivas 16

1.3 Situación ambiental en Colombia 23

1.4 Plan de ordenamiento territorial 31

1.5 Indicadores ambientales de desarrollo 38

1.5.1. Los indicadores como sistema 38

1.5.2. Las fuentes de información 42

2. Análisis del Ordenamiento Territorial en el Municipio de Bucaramanga 44

2.1 Sistema de gestión ambiental municipal de Bucaramanga 51

2.2 Plan Maestro de Aseo o PGIR 56

2.3 Plan Integral de Saneamiento Ambiental de Bucaramanga – PISAB 59

2.4 Oferta ambiental del municipio de Bucaramanga 62

2.5 Oferta ambiental del municipio de Bucaramanga 65

3. Modelo de sistema de información socio-ambiental 70

3.1 Especificación del Ámbito Socio-Ambiental 70

3.2 Modelo de sistema de indicadores socio-ambiental para Bucaramanga 79

3.2.1 Construcción de indicadores. 81

3.2.2 Participación ciudadana en la construcción y aplicación de los indicadores. 82

3.2.3 Entidades involucradas en el SIAB 83

Conclusiones 89

Referencias bibliográficas 92

Anexos 97


Bucaramanga 4

Lista de figuras

Figura 1. Formaciones espaciales ........................................................................................ 14

Figura 2. Formación de diversas formas de espaciales ....................................................... 15

Figura 3. Internacionalización de las relaciones ecológicas – Principio de precaución ...... 20

Figura 4. Codificación objeto del comparendo ambiental................................................... 21

Figura 5. Dimensiones relacionales principios constitucionales fundantes del POT ......... 34

Figura 6. Esquema referencial ordenamiento territorial. ..................................................... 38

Figura 7. Avance relacional de la estructura de estudio ...................................................... 43

Figura 8. Formación de diversas formas de espaciales del AMB ....................................... 50

Figura 9. Sistemas estructurantes del territorio del Municipio de Bucaramanga ................ 51

Figura 10. La Agenda Ambiental en el proceso de Planeación Municipal ......................... 55

Figura 11. PISAB ................................................................................................................ 60

Figura 12. Ubicación general del D.M.I .............................................................................. 63

Figura 13. Avance de la estructura relacional de estudio .................................................... 65

Figura 14. Sistemas estructurantes del territorio POT segunda generación ........................ 74

Figura 15. Formación espacial de Bucaramanga ................................................................. 75

Figura 16. Conocimiento ciudadano del POT ..................................................................... 83

Figura 17. Entidades involucradas en el Sistema de Indicadores Ambientales de

Bucaramanga SIAB ............................................................................................................. 84

Figura 18. Modelo del sistema para los indicadores socio-ambientales ............................. 85

Figura 19. Formaciones espaciales .................................................................................... 101

Figura 20. Internacionalización de las relaciones ecológicas – Principio de precaución .. 104

Figura 21. Codificación objeto del comparendo ambiental............................................... 105


Bucaramanga 5

Lista de Tablas

Tabla 1. Ejemplo de indicadores en forma de cascada ................................................... 41

Tabla 2. Discriminación población AMB ....................................................................... 44

Tabla 3. Temas estratégicos y programas del plan de acción ambiental ......................... 53

Tabla 4. Fuentes y tipos de contamínate atmosféricos en el AMB ................................. 57

Tabla 5. Problemáticas ambientales regionales ............................................................... 57

Tabla 6. Indicadores tratamiento de residuos sólidos orgánicos ..................................... 58

Tabla 7. Balance STAR - PISAB (1983-2008) ............................................................... 61

Tabla 8. Proyecciones de Sistemas Sanitarios y las PTAR de B/F/G ............................. 61

Tabla 9. Resumen problemas y potencialidades que soportan un sistema de indicadores

socio-ambientales. ............................................................................................. 69

Tabla 10. Tipo de indicadores asociados a la relación Presión-Estado-Respuesta y

enfoque de los mismos. ..................................................................................... 80

Tabla 11. Esquema del análisis Socio-Ambiental ......................................................... 81

Tabla 12. . Especificación del modelo Presión-Estado-Respuesta ................................ 86

Tabla 13. Ejemplo indicador por escenarios modelo Presión-Estado-Respuesta .......... 88


Bucaramanga 6

Anexos

Anexo A. Propuesta De Trabajo De Grado: ........................................................................ 97


Bucaramanga 7

Resumen

Ante la problemática planteada en la planeación territorial el ignorar el territorio como eje

articulador y promotor del desarrollo, aparece como alternativa para mediar la tensión, el

desarrollo hacia un enfoque territorial, donde las dimensiones ambientales se incorporan

en los instrumentos de planeación territorial. El planteamiento de un sistemas de

indicadores socio-ambiental articulador que orientaría la integración en los planes

territoriales de los sistemas estructurantes del territorio, da respuesta y permitirá una

oportunidad de dignificación del espacio dentro del componente ambiental del POT y la

realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico.

Palabras claves: Ambiente, indicadores socio-ambientales, competitividad, crecimiento,

desarrollo y desarrollo sustentable


Bucaramanga 8

Abstract

Given the issues raised in the territorial planning to ignore the territory as the linchpin and

promoter of development, appears as an alternative to mediate the tension , the

development towards a territorial approach , where environmental dimensions are included

in the instruments of territorial planning. The systems approach of a socio- environmental

indicators that would guide articulator integration into spatial plans of the structuring

systems of the territory , answers and allow an opportunity for upgrading of the space

within the environmental component of POT and the reality of the territory in the process

urban development

Keywords: Environment, socio- environmental, competitiveness , growth, development

and sustainable development


Bucaramanga 9

Introducción

En el avance histórico la planeación territorial ha sido asumida desde las aproximaciones

sectoriales, ignorando al territorio como eje articulador y promotor del desarrollo. Para atenuar

dicha problemática aparece como alternativa, desde la perspectiva del sistema de indicadores

socio-ambientales, el desarrollo hacia un enfoque territorial holístico, emergiendo como una de

sus dimensiones lo ambiental, categoría isoordinada dinámica para incorporarla en los

instrumentos de planeación territorial. La tensión originada en la relación hombre-naturaleza

sobre lo ambiental, subyacen una serie de categorías: competitividad, crecimiento, desarrollo y

desarrollo sustentable.

El proyecto busca incorporar la realidad de la dimensión ambiental en las estrategias del

desarrollo sostenible, con una propuesta sistémica de indicadores socio-ambientales en especial la

consideración del sistema estructurante ecológico principal de los planes de ordenamiento

territorial, las categorías derivadas de ella y de sus accesos diferenciales a los derechos y

responsabilidades colectivas; para ello, se responde la siguiente pregunta:

¿Cómo lograr que el POT, en su componente ambiental, tenga en cuenta la realidad del

territorio en su proceso de desarrollo urbanístico mediante un sistema de indicadores socio-

ambientales?

El análisis planteado en la investigación, explica la relación entre las categorías de

“competitividad”, “crecimiento”, “desarrollo” y “desarrollo sostenible” generados desde los

conceptos de “territorio”, “plan de ordenamiento territorial” y “desarrollo urbanístico”, trazando

la búsqueda de los patrones repetidos del fenómeno, los mecanismos interrelaciónales y

consecuencias.

El enfoque empírico es cualitativo, mediante la utilización de técnicas y procedimientos para

desarrollar teoría fundamentada, desde la perspectiva de las categorías ambientales que se


Bucaramanga 10

intrincan con las definidas como sistemas estructurantes principales del POT de Bucaramanga,

implica un análisis en especial desde el cambio climático y las necesidades humanas, existiendo

estudios especializados para el caso de Bucaramanga, donde se verifica los obstáculos que

presenta la inclusión del territorio y el componente ambiental, por la ausencia de un sistema de

indicadores socio-ambiental que establezcan la realidad del territorio para su planeación integral,

permite además el desarrollo de los factores cuantitativos desde la perspectiva estadística, que

son utilizados en la investigación con el objeto de triangular la información y establecer los

mapas de proceso.

La definición teórica de donde parte el análisis, permite estructurar las condiciones

intervinientes desde la perspectiva de la importancia que tiene el sistema de gestión ambiental y

sus respectivos planes como soporte del desarrollo del ordenamiento territorial dentro de los

procesos de planificación en armonía con los preceptos constitucionales relacionados con el

manejo del ambiente, que irradia a los demás conceptos, mediada desde la experiencia del autor

que a su vez se convierten en participante.

El análisis permite proponer el modelo de sistema de indicadores socio-ambiental para

Bucaramanga como instrumento operativo del SIGAM y sus elementos estructurales, que genera

la construcción de categorías socio-ambientales y las acciones e interacciones de las tendencias

ambientales urbanas y capacidades de la participación ciudadana, estableciendo planes reales

dinámicos de gestión del POT en pro de la sostenibilidad y el estado de la calidad de vida de los

habitantes del área metropolitana de Bucaramanga.

Para el desarrollo del tema se estructura el documento en tres capítulos, el primero la

contextualización preliminar, donde se establecen los aspectos generales teóricos, históricos y

normativos que sustentan el análisis; el segundo análisis del contexto que evidencia las

particularidades del POT de Bucaramanga y la problemática de la estructura ambiental desde el

soporte dado por el Expediente Municipal y el tercero plantea el modelo de sistema de

información socio-ambiental. El sistema de indicadores socio-ambiental para Bucaramanga,

permitirá una oportunidad de dignificación del espacio dentro del componente ambiental del POT

y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico.


Bucaramanga 11

1. Conceptualización preliminar del Ordenamiento Territorial

Para presentar la relación entre los conceptos de “territorio” y “ambiental”, encontramos la

investigación desarrollada por Delgado Mahecha, et al, titulada Espacio y territorios: razón,

pasión e imaginarios, donde plantea que las asepciones a los terminos espacio, territorio y

ambiente se presentan según la perspectiva profesional del tratadista que desarrolle el tema sin la

debida mediación de implicaciones conceptuales, teóricas y metodológicas, lo que para el autor

es un obstáculo para tratamientos interdisciplinarios que relacione los conceptos mencionados.

Aclara que los conceptos deben ser definidos en cada una de las disciplinas que interactúan en

procesos trasversales.

El Programa 21 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el

Desarrollo, menciona que las acciones antropocéntricas presionan las reservas de recursos

naturales originando tensiones, al hacer utilización indebida de la tierra y los recursos, planteando

el problema de la satisfacción de las necesidades humanas de manera sostenible, generando un

enfoque integral de planificación y gestión del medio físico abiótico conllevando a la

disminución de las tensiones, incorporación equilibrada del desarrollo socioeconómico

protegiendo el medio ambiente para alcanzar el desarrollo sostenible.

Desde la perspectiva planteada por Carrizosa (2001), la organización del territorio desde el

punto de vista ambiental, es entendida en la dimensión dinámica de amplio espectro, inclusivo de

la realidad y lo ideal mediante el tratamiento de diferentes aspectos del fenómeno humano, en

síntesis una perspectiva de la relación sociedad-naturaleza centrado en lo cultural. Como sustento

conceptual Carrizosa, ubica el territorio proveniente en un tridente geográfico, político y

económico, evidenciando dos propiedades correspondientes al concepto de territorio como son la

limitación política y posesión, las cuales hacen parte de la categoría de territorio desde el punto

de vista ambiental, aspecto que se encuentra isoordenado a los conceptos de “región, localidad,

ecosistema o ecorregión” (Delgado Mahecha, y otros, 2001, pág. 117), apuntando que si bien se

encuentra estipulado en el tratamiento multidisciplinar de acuerdo al tema a desarrollar, no se

imbrican las demás disciplinas y es por esta razón que surge la tensión conceptual.


Bucaramanga 12

Desde esta perspectiva, el enfoque conceptual de desarrollo y sostenibilidad se centra en los

procesos de poblamiento donde se crean derechos del patrimonio natural adquiridos por grupos

de individuos que generan estereotipos de interés que afectan a la sociedad.

En trabajo desarrollado por Montes Lira (2001), delimita conceptualmente el ordenamiento

territorial, sustentado en la prioridad dada por el Foro de Ministros y Autoridades Máximas del

Sector Vivienda y Urbanismo de América Latina y el Caribe (MINURVI). Presenta el siguiente

estado de la cuestión sobre el hábitat y asentamientos humanos, discusión gubernamental

relativamente nueva, dos décadas, desarrolladas en las reuniones anuales de MINURVI, Santiago

de Chile (1992, 1995), Cartagena de Indias (1993), Quito (1994), Kingston (1996), San José

(1997), Santo Domingo (1998), La Habana (1999), Ciudad de Panamá (2000) y Caracas (2001) y

en la Conferencia de Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos Hábitat II, efectuada en

Estambul (1996) actualizada en el marco de las actividades de examen y evaluación generales de

la aplicación del Programa de Hábitat, en Nueva York en junio de 2001.

Cita Montes Lira (2001), el Plan de Acción Regional de América Latina y el Caribe – CEPAL

(2001), que plantea la necesidad de la gestión y ordenamiento territorial en pro de protección-

reconstrucción de los sistemas biofísicos geo-compartidos, bajo el principio de colaboración

armónica entre Estados que conlleven a un manejo integral del ambiente y los recursos naturales.

Se encuntra en Guttman Sterimberg et al (2004), referencia a la relación de los conceptos de

población, el medio ambiente y el desarrollo, planteando que los efectos adversos ambientales

han sido originados en las tensiones sociedad-naturaleza, en especial en los procesos

socioculturales. En relación del ordenamiento territorial plantea la mirada a las grandes ciudades

debido a su alta concentración poblacional y actividades económicas que producen alto impacto

sobre el ambiente, centrando su administración en instrumentos reguladores de las interacciones

humanas y el entorno que prevengan los impactos negativos que han sido generados entre la

relación sociedad-naturaleza, dándole un seguimiento a la trazabilidad generada en cumplimiento

de los propósitos planteados.


Bucaramanga 13

La normatividad colombiana ha evolucionado a partir de la Constitución Política de 1991,

motivo por el cual el legislativo expidió la Ley 1454 de 2011, “se dictan normas orgánicas sobre

ordenamiento territorial”, denominada Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial - LOOT,

dotando a los entes territoriales con nuevas competencias para la formulación e implementación

de políticas y planes para el ordenamiento del territorio. Además la LOOT, atendiendo al

principio de colaboración armónica entre entidades del Estado, establece la competencia a la

Nación de formular la política general de ordenamiento del territorio en asunto de interés

nacional.

El Estado colombiano, cuenta además, con la Ley 388 de 1997, que en su artículo 28,

establece la periodicidad para la revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial municipal –

POT; el Decreto Ley 019 de 2012, “Ley antitrámites”, que le señala la responsabilidad al ente

territorial de incorporar la gestión del riesgo en la revisión de los POT; el Decreto 3680 de 2011

que reglamenta las Comisiones Departamentales, Distritales y Municipales de Ordenamiento

Territorial. El PND 2010- 2014 “Prosperidad para Todos”, Sistema General de Regalías,

promueve el desarrollo local y regional.

Conocidos los antecedentes del tema, Jacques Aprile-Gniset (1992), sustenta el concepto de

espacio en la formación espacial de la urbanización, en los cuales se fundamenta la primera

relación investigativa. Como se trata de relacionar la categoría “espacio” con la de

“urbanización”, por lo cual teóricamente se ubica la relación de la producción general de una

sociedad con la producción particular de espacios y hábitas, definiendo hábitat como: “espacio

social integrante de una formación socio-espacial” (pág. 748).

1.1 Formaciones Espaciales

Para Aprile-Gniset (1992), “sí el espacio es en primera instancia una categoría de la geografía

física, los hábitats son su forma superior de existencia y su máxima materialización” (pág. 748).

Surge entonces en Aprile-Gniset, la relación de “territorio” y lo “ambiental” en los procesos de

urbanización, donde se identifican las propiedades espacio y su dimensión hábitat como

resultante de una necesidad social, identificando dos tipos de espacios: pasivos (natural) y activos


Bucaramanga 14

vitales, propiedades objeto de análisis, dado que emergen de la categoría medio que relaciona los

conceptos “ambiente” y “territorio”; referencia objeto de análisis dado que los planes ambientales

han sido poco desarrollados para tenerlos como soporte para la estructuración del componente

general de los planes de ordenamiento territorial, puesto que no se cuenta con indicadores socio-

ambientales, dado que el territorio para la aprobación política no ha sido objeto de estudios de la

relación que existe entre los espacios pasivos y activos que debieran reflejarse en los planes de

manejo ambiental y de los “productos de la producción” o actualizados para la realidad nacional,

regional y local.

Ahora bien, se debe definir la dimensión “productos de la producción”, que surge de la

dinámica entre espacio pasivo y activo, planteada por Aprile-Gniset, y es denotado como la

satisfacción de las necesidades humanas mediada por el trabajo sobre los recursos naturales

generando espacios vitales. Los espacios activos como "productos de la producción" es el eje de

la investigación de Aprile-Gniset y la tensión originada por los conflictos presentados en él, o

espacios conflictivos, dado que sustentan la necesidad de establecer las relaciones socio-

ambientales para evidenciar su evolución y perspectivas. Se encuentra como concepto o categoría

la formación espacial, “concepto de síntesis, asociando tres categorías que se consideran

inseparables: tiempo, espacio y sociedad” (pág. 749).

Figura 1. Formaciones espaciales


Bucaramanga 15

Fuente: Aprile-Gniset, J. (1992). La ciudad colombiana: Siglo XIX y Siglo XX. Bogotá:

Biblioteca Banco Popular. pág. 749

Se requiere entonces el análisis evolutivo y prospectivo de las relaciones planteadas para el

desarrollo correlacional del urbanismo y sus interacciones ambientales en pro del desarrollo

sostenible; la fórmula hipotética planteada por Aprile-Gniset es interpretada en la figura 2.

La continuidad y vigencia del proceso territorial y urbano, es formulado por Jaques Aprile-

Gniset, en la tesis del desarrollo territorial de los hábitats vinculando las dimensiones tiempo-

espacio como impronta de las fuerzas productivas que ocasionan la producción de nuevos

recursos vitales y la división social técnica del trabajo, movimiento inconcluso en continuo

desarrollo, en conclusión esta dinámica evolutiva de generación sistémica anula el proceso de

sistemas anacrónicos imponiendo nuevos modelos de poblamiento territorial y malla urbana a la

medida de las necesidades.

Figura 2. Formación de diversas formas de espaciales

Fuente: Adaptación propia de la hipótesis planteada por Aprile-Gniset, 1992, pág. 751.

El insumo teórico lo complementa Aprile-Gniset (1992), con sus dos leyes: la planificación del

espacio social y la del cambio violento, la primera basada en normas de convivencia social

imbricadas en la planeación y el uso del espacio vital. La segunda fundada en la violencia de


Bucaramanga 16

clases, de opuestos, en pro del espacio originado en el horizonte de las crisis sociales que fundan

la apropiación del espacio vital.

1.2 Derechos colectivos, responsabilidades compartidas

La solución de los problemas ambientales que afectan al planeta es compleja dado al carácter

político autonómico de los pueblos, el derecho internacional ambiental apunta a un objetivo

totalizante, el desarrollo sostenible; modelo que sienta las bases progresivas que armonizan los

imperativos de la economía y ecología. Los instrumentos de política internacional se centran en

convenios, tratados, acuerdos, convenciones y pactos internacionales (bilaterales / multilaterales);

Colombia ha suscrito Tratados multilaterales como:

Convención Marco de las Naciones Unidad sobre el Cambio Climático de 1992

Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono

Protocolo de Kioto

Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar

Convenció para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural de Paris de 1992

Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional de 1971

Convención para la Protección del Medio Marino y la Zona Costera del Pacífico Sudeste -

Lima 1981

Convenio Internacional sobre la Responsabilidad Civil por Daños Causados por la

Contaminación de las Aguas del Mar por Hidrocarburos - Bruselas 1989

Convención de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos

peligrosos y su eliminación - Bruselas 1989

Declaración de Estocolmo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano

de 1972

Declaración de Rio de Janeiro sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de 1992


Bucaramanga 17

Si bien los principios sentados en la política internacional ambiental no son de carácter

sancionatorio, sí sientan principios axiológicos que para el caso colombiano se desarrollan a

continuación.

El análisis parte del artículo 226 de la Constitución Política de Colombia (1991): "El Estado

promoverá la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas

sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional"; de acuerdo a la Corte

Constitucional enmarca la categoría como “la internacionalización de las relaciones ecológicas”

(Corte Constitucional de Colombia, 2001), armonizado en la Declaración de Río sobre el Medio

Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992).

Emerge entonces el concepto de “protección del medio ambiente”, donde la legislación

interna colombiana da respuesta a los impactos contra el medio ambiente, en el tiempo presente

con la propiedad “creciente degradación” y el futuro “las amenazas de degradación”.

La “internacionalización de las relaciones ecológicas” se sustenta en el hecho que “la mayor

afectación del medio ambiente la constituyen causas antropogénicas, es decir, aquellas derivadas

de la actividad humana tendientes a la satisfacción de sus necesidades” (Corte Constitucional de

Colombia, 2001), saliendo a la superficie dos propiedades descritas en los procesos inherentes de

la “actividad humana”, de especial interés en el estudio, las “industriales” y “urbanas”, uno “los

procesos industrializados” fundados en el avance de la ciencia y la tecnología, el otro el

“crecimiento de la población mundial”; los conceptos de “actividad humana” y “sostenibilidad”

en estos procesos se encuentran contrapuestos, generando las tensiones sobre “los recursos

naturales”, el “ecosistema global” y la “salud pública” como son reveladas en las dimensiones

polución terrestre, aérea y marina, lluvia ácida, agotamiento de la capa de ozono, calentamiento

global, extinción de especies de fauna y flora, degradación de hábitats, deforestación etc., por la

utilización de tecnologías que escapan al control y a la posibilidad de prever consecuencias.

Es claro al emerger del análisis los principios de “autodeterminación” y “precaución”, donde

las tensiones descritas sobrepasan las fronteras políticas y los intereses particulares, generando

como resultado su eliminación mediante herramientas deontológicas para encontrar soluciones a


Bucaramanga 18

los impactos ambientales contra la biodiversidad y la salud humana, en un proceso de

imbricación de propósitos de todos los Estados mediante la “protección del medio ambiente” para

“enfrentar un futuro común”, donde las dimensiones de la propiedad “ecosistemas” “son

multidimensionales y los elementos de cada uno guardan una compleja interrelación, por lo que

no contemplan fronteras geopolíticas" (Corte Constitucional de Colombia, 2001).

Se refleja en el microanálisis el sustento argumentativo nomológico, los principios 1 y 2 de la

Declaración de Río, donde el desarrollo sostenible centra al ser humano en su derecho a la vida

anteponiéndola a la productividad y cuya finalidad es la armonía con la naturaleza, enmarcado

en principios deontológicos de autonomía y responsabilidad en el aprovechamiento de los

recursos naturales.

La Corte Constitucional de Colombia se ha pronunciado respecto de la imbricación del

principio de “autodeterminación” y la conexidad con la educación en la categoría “protección del

medio ambiente”, jurisprudencia que orienta la generación de una cultura ecológica

como elemento estratégico de orden social, político y económico que hace parte de las acciones

de los ciudadanos en el orden local, nacional y global.

Es importante el examen de las decisiones en que ha participado Colombia y la adopción en la

legislación interna, donde el legislativo colombiano mediante la Ley 99 de 1993, adopta como

orientadores los principios de la Declaración de Río.

Con respecto al principio de precaución inscrito en el Principio 15 de la Declaración de Río,

el legislativo colombiano hace alusión de este principio en la Ley 99 de 1993, en su Artículo 1.,

numeral 6. Al respecto la Corte Constitucional colombiana, plantea la importancia axiológica en

contraposición del vigor jurídico de la norma.

Así mismo en la Ley 99 de 1993, en su artículo 5, numeral 25, hace referencia al principio de

precaución, proveniente del bloque de constitucionalidad aprobado mediante la Ley 164 de 1994,

la "Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático" (Nueva York, 1992).

El examen de Constitucionalidad señala al respecto del principio de precaución, las medidas a


Bucaramanga 19

tomar frente a las causas del cambio climático, teniendo en cuenta los distintos contextos

socioeconómicos.

En conexidad con los principios axiológicos de la Declaración de Río, la Ley 99 de 1993,

consagra los principios normativos en el artículo 63, que saca a la superficie la categoría “el

interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido”, mediante la propiedad

“asegurar”.

El Principio de Armonía Regional atribuye el ejercicio de las funciones constitucionales y

legales a los entes territoriales relacionadas con las categorías “medio ambiente” y “recursos

naturales renovables”, además emerge “el principio de colaboración armónica” como articulación

de poderes del Estado en pro de los altos fines del Estado (artículos 2º, 3º, 113, 365 y 366 de la

Constitución), lo cual permite romper el código formado por la “matriz órgano-función”, ya

expresado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, rompiendo la visión anacrónica de

una rígida separación de los poderes (Corte Constitucional de Colombia, 1992). La coordinación

armónica está sujeta a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional

Ambiental, lo cual orienta el manejo de los recursos naturales que hacen parte del territorio

nacional.

El Principio de Gradación Normativa, expresa el respeto al carácter superior y la preeminencia

jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía, que deben guardar

los entes territoriales.

La propiedad “autoridades medioambientales” emerge del Principio de Rigor Subsidiario, que

enmarca la “regulación” de las dimensiones “uso, manejo, aprovechamiento y movilización de

los recursos naturales renovables”, “la preservación del medio ambiente natural”, la limitación de

“el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas” con el objeto de “la preservación” o

“restauración del medio ambiente”, permitiendo endurecerlas argumentado en el hecho “se

desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias”.


Bucaramanga 20

Figura 3. Internacionalización de las relaciones ecológicas – Principio de precaución

Fuente: Adaptación de categorías por el autor de los textos analizados

En la línea de análisis se desarrolla el aspecto de la “reparación del daño ambiental” por la

afectación a la naturaleza, la biodiversidad o el ambiente, donde el mayor impacto es el goce vital

sobre el cual se desarrolla la cultura jurídica y ecológica colombiana, consagrados en el artículo

42, literal c, de la Ley 99 de 1993.

La Constitución Política colombiana consagra en los artículos 79, 80 y en el numeral 8 del

artículo 95, la obligación del Estado de proteger la diversidad del ambiente, de prevenir y

controlar los factores de deterioro ambiental y el derecho de todas las personas a gozar de un

ambiente sano; la Corte Constitucional colombiana al respecto ha señalado al legislador como

ente configurador de herramientas e instrumentos de gestión ambiental (Corte Constitucional de

Colombia, 2011).

El legislativo colombiano en desarrollo de la normatividad ambiental promulga la Ley 1333 de

2009, “por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental”, la cual fue objeto de

examen de constitucionalidad al parágrafo del artículo 1 y el parágrafo 1 del artículo 5 (Corte


Bucaramanga 21

Constitucional de Colombia, 2010). La jurisprudencia recalca la importancia del medio ambiente

sano para la vida humana.

De acuerdo a los objetivos de la investigación en la búsqueda de las categorías, las

propiedades y dimensiones de la relación “territorio” y “ambiental”, se encuentran referentes

normativos la Ley 1259 del 19 diciembre 2008, teleológicamente da aplicación del principio de

“prevención” y “protección del medio ambiente”, fundado en las relaciones o condiciones de

“fraternidad social” (“Derecho al trabajo”) y “recuperación ambiental” (“Ecosistema”) donde

emerge la categoría “cultura ciudadana” y una de sus dimensiones es “el comparendo ambiental”,

convirtiéndose así en propiedad el “medio ambiente” en lo relacionado a los “residuos sólidos” y

“escombros” que de acuerdo a su “manejo” y/o ”disposición” “adecuada” da origen a las

“prácticas ambientalistas” beneficiadas por “estímulos” o “inadecuada” generando una

“afectación ambiental” (“Salud Pública”) y como consecuencia una sanción.

Figura 4. Codificación objeto del comparendo ambiental



Bucaramanga 22

La jurisprudencia constitucional introduce el concepto de ecologización de la propiedad

privada, en sentencia C-189 de 2006 se refirió al concepto: “la ecologización de la propiedad es

producto de la evolución del concepto de Estado, de un parámetro puramente individual (liberal

clásico) a un mandato que supera –inclusive- el sentido social de la misma para, en su lugar,

formular como meta la preservación de las generaciones futuras, garantizando el entorno en el

que podrán vivir”.

La jurisprudencia del Consejo de Estado dada en Sentencia del 5 de octubre de 2009, trata el

asunto del Relleno sanitario de Sincelejo y consigna criterios en materia de protección ambiental:

Es relevante precisar que el art. 8 del Decreto 2811 de 1974 “por el cual se dicta el Código

Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente” considera

como factores que deterioran el ambiente, entre otros, la acumulación o disposición

inadecuada de residuos, basuras, desechos y desperdicios. Así mismo señala el artículo 36

ibídem que para la disposición y procesamiento final de las basuras se utilizarán

preferiblemente, los medios que permitan evitar el deterioro del ambiente y de la salud

humana.

Los parámetros técnicos requeridos para el adecuado manejo de los residuos sólidos han sido

fijados por el Decreto 1713 de 2002, señalando como uno de los principios básicos el de

minimizar y mitigar el impacto en la salud y en el medio ambiente ocasionado desde la

generación hasta la eliminación de los residuos sólidos.

El Decreto 838 de 2005 modificó el Decreto 1713 de 2002, donde surge el concepto de relleno

sanitario como:

El lugar técnicamente seleccionado, diseñado y operado para la disposición final controlada

de residuos sólidos, sin causar peligro, daño o riesgo a la salud pública, minimizando y

controlando los impactos ambientales y utilizando principios de ingeniería, para la

confinación y aislamiento de los residuos sólidos en un área mínima, con compactación de

residuos, cobertura diaria de los mismos, control de gases y lixiviados y cobertura final.


Bucaramanga 23

El Decreto 838 de 2005 en su artículo 6º dispone prohibiciones en la localización de áreas para

la disposición de residuos sólidos entre las cuales se establece que éstos deben ubicarse a una

distancia no menor de 1000 metros de margen horizontal con respecto al límite del área urbana o

suburbana la cual puede ser modificada según estudios ambientas específicos, referencia

normativa que soporta el análisis en el contexto de la ubicación del relleno sanitario de

Bucaramanga.

1.3 Situación ambiental en Colombia

Como introducción de este apartado se cita el trabajo realizado por Sánchez (2002), desarrollo y

medio ambiente: una mirada a Colombia y eje estructurante de la situación ambiental en

Colombia, el contexto de políticas que excluyen del ambiente construido el ambiental.

En Colombia, como en cualquier país, el modelo de desarrollo adoptado determina en cierta

medida cómo el sector productivo se interrelaciona e influye en el medio ambiente y los recursos

naturales. Así, los modelos proteccionistas y de globalización de la economía colombiana han

afectado y afectan, este último, los recursos naturales. Colombia posee un patrimonio natural

envidiable; sin embargo, su aprovechamiento no ha sido el más adecuado y se encuentra la

población ad portas de una crisis de disponibilidad de recursos naturales. El futuro está

determinado por el manejo que se le está dando al medio ambiente; es nuestra responsabilidad el

bienestar de las futuras generaciones (Sánchez P., 2002).

El desarrollo de la “economía científica” comenzó en el siglo XVIII con Adam Smith, quien

en su teoría económica, basada en las ventajas y desventajas relacionadas con el aprovechamiento

de una cantidad limitada de recursos naturales de acuerdo a las características ambientales de los

diferentes entornos, no logró que el poder de la industria, catalizado por la revolución industrial y

el posterior desarrollo capitalista, acogiera el análisis de las limitaciones de las reservas naturales

en el desarrollo y evolución de la economía. En otras palabras, la teoría de una economía basada

en la cantidad y manejo eficiente de recursos limitados, no formó parte de la evolución del modo

de concebir la consumición de recursos naturales empleados para el desarrollo. En consecuencia,

hasta comienzos de la segunda mitad del siglo pasado, el desarrollo económico y el

medioambiente se entendieron como conceptos separados.


Bucaramanga 24

La concientización comenzó cuando se empezó a sentir el impacto de la extracción de recursos

en el medioambiente global, particularmente, por el estado de saneamiento de las ciudades y el

calentamiento global. Como consecuencia, finalmente se empezó a cuestionar las repercusiones

de un crecimiento sin límites. Así, primero en Estocolmo en 1974, se reconoció ante el mundo

que existía una fuerte interrelación entre el medioambiente y el desarrollo, y que se debía

comenzar a concebir ambos ámbitos conjuntamente, y que sus conflictos debían empezar a

afrontarse responsablemente; pero se concluyó, insatisfactoriamente, que la solución del

problema debía ser técnico, esto es, que la evolución tecnológica debía aportar la solución

mediante la sustitución de los modos de producción, sin ningún tipo de concienciación global.

Solo más tarde, en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio ambiente y el Desarrollo

ONU (1992), por fin se reconoció que la problemática entre medio ambiente y desarrollo

rebasaba lo técnico; que el deterioro del medio ambiente tenía consecuencias desastrosas en los

ámbitos social, político y obviamente económico; y que fenómenos globales como el

calentamiento progresivo del planeta, la destrucción de la capa de ozono y el agotamiento de la

diversidad biológica, debían motivar acuerdos en los que se incluyeran a todas las naciones, sobre

todo aquellas responsables por el máximo envío de partículas de CO2 a la atmósfera, pues se

concluyó que por su modelo de desarrollo, con sus modos burdos de producción, se ponía

seriamente en peligro las condiciones para la supervivencia de los seres humanos y demás

especies del planeta.

Fue en 1987, en el documento “Nuestro futuro común de la Comisión Brundtland”, que se

definió para el mundo el significado de desarrollo sostenible y su diseño para ser adoptado por

todos los gobiernos y personas naturales: “el desarrollo sostenible es el que satisface las

necesidades del presente, sin comprometer la capacidad para que las futuras generaciones puedan

satisfacer sus propias necesidades” (Comisión Brundtland, 1987).

Con esta definición, Colombia se unió a la concepción de desarrollo sostenible y expidió la

Ley 99 de 1993, en cuyo artículo 3 proclamó que el desarrollo sostenible al que Colombia se

adhiere debía ser aquel:


Bucaramanga 25

(…) que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al

bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni

deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la

satisfacción de sus propias necesidades.

Pero la realidad es la de una brecha entre postular una ley y hacerla cumplir, o en el mejor de los

casos que vinculen la realidad de un territorio; que conjugar en una solución el desarrollo de la

economía y los problemas del medioambiente que satisfagan a la población, lo cual requiere de

cambios políticos, económicos, industriales, fiscales, bióticos, energéticos, y de manejo de

recursos naturales; y que hasta este momento parecen obstaculizados por fuerzas inamovibles

como el señalado por el principio de autonomía de los pueblos. Pues el desarrollo hasta ahora

depende única y exclusivamente del crecimiento económico, medido por el producto interno

bruto, cuyo aumento no garantiza las mejoras en los ámbitos críticos que aquejan a la sociedad,

sino que va en total detrimento del medio ambiente. Por su parte, el desarrollo sostenible requiere

además que se adopten estrategias específicas para cada contexto, que dependen tanto de las

diferencias biofísicas como culturales en las distintas regiones, con sus procesos sociales

particulares, y el gobierno centralizado del país y la poca inversión para crear un modelo

económico propio basado en la biodiversidad es claramente insuficiente.

La disposición de residuos sólidos ha sido uno de los problemas menos atendidos en la historia

de Colombia. Gracias a esto, en la mayor parte de los municipios los residuos sólidos se han

dispuesto en áreas a cielo abierto o en cuerpos de agua, contaminando el aire y el recurso hídrico.

Y es que aun en los municipios y ciudades donde se disponen los residuos sólidos en rellenos

sanitarios, los problemas siguen siendo graves. Ya que en el país no existe ninguna ciudad con un

relleno sanitario con adecuadas medidas de seguridad para la disposición de los residuos sólidos

peligrosos. Mientras tanto se producen al día alrededor de 14.000 toneladas de residuos sólidos,

donde la mayoría lo constituyen los residuos con alta concentración de materia orgánica en

particular productos vegetales, animales y papel, que podría ser utilizado para regenerar tierra

estropeada, pero no se hace esto de forma efectiva ni eficiente. Mientras tanto, los residuos

sólidos industriales que se generan principalmente en las explotaciones mineras y petroleras, en


Bucaramanga 26

instalaciones de defensa, en centros de salud, en labores domésticas, en las plantas de energía, en

los cultivos y en la industria manufacturera, tampoco se disponen responsablemente.

Cundinamarca, Antioquia y Valle generan el 60% del total de estos residuos sólidos, Atlántico y

Santander el 15% y el 15% los restantes departamentos (Sánchez P., 2002). Y son estos residuos,

los de las industrias básicas de hierro y acero, los de fabricación de sustancias químicas, y los de

la industria básica de metales no ferrosos, los que más contribuyen a la producción de

contaminantes peligrosos. Antioquia, Bolívar, Cundinamarca, Valle y Santander producen en

conjunto el 89% de estos últimos contaminantes (Sánchez P., 2002).

La legislación ambiental en Colombia se ha venido desarrollando con base en la evolución de

la legislación ambiental mundial. Antes de la expedición del Código de los Recursos Naturales y

del Medio Ambiente en 1974, los recursos naturales se entendían y manejaban estrictamente con

base en la explotación económica. Solo existían hasta entonces en las leyes colombianas, una

serie de normas fragmentadas y dispersas. Por ejemplo, en 1908, se estableció, mediante el

decreto 1279, el Departamento de Tierras Baldías y Bosques Nacionales en el Ministerio de

Obras Públicas que puso en práctica el pago de obras con bosques, una de las causas del proceso

de deforestación de muchas zonas del país. En 1912, se adoptó el Código Fiscal Nacional que

contenía normas sobre uso de los bosques en terrenos baldíos con fines tributarios, situación

corregida con la Ley 119, que creó la Comisión Forestal en 1989. En 1957, se expidió el decreto

376 sobre pesca marítima. En 1959 se expidió el decreto 1975 sobre pesca en aguas dulces de uso

público y se creó el INDERENA, establecimiento público adscrito al Ministerio de Agricultura

encargado de la protección y manejo de los recursos naturales renovables; lo que se constituye en

el primer esfuerzo del país por conformar una estructura institucional autónoma que se encargara

de la protección, manejo, vigilancia, control, investigación, etc., de los recursos naturales

renovables. Luego en 1974, con la expedición del Código Nacional de los Recursos Naturales

Renovables y Protección del Medio Ambiente, se empezó a hablar en el país de una legislación

ambiental. Este código fue la principal norma sustantiva en materia ambiental. Entrada la década

de los noventa, los avances fueron más importantes. Empezando porque con el gobierno de César

Gaviria finalmente se desarrolló una política ambiental con intenciones sistemáticas que incluía

una fundación institucional, técnica y financiera.


Bucaramanga 27

Con la Constitución de 1991, tratamiento dado en el apartado anterior, se estableció la función

ecológica de la propiedad, señalando los deberes ambientales del Estado, los derechos

ambientales de los ciudadanos, y se ordenó la formulación de políticas ambientales como parte

del Plan Nacional de Desarrollo; introduciendo claramente la noción de desarrollo sostenible

como meta de la sociedad. Con la Ley 99 de 1993, se estableció el Sistema Nacional Ambiental

(SINA); que modificó la legislación en materia de licencias ambientales, tasas retributivas, tasas

por uso del agua, destinación de recursos financieros para la gestión ambiental y sanciones por

infracción de las normas ambientales. Entre los decretos reglamentarios de la Ley 99 de 1993, se

destacaron por ejemplo, el que desde ese momento regula la expedición de las licencias

ambientales y se reglamenta las tasas retributivas que organizan los institutos de apoyo científico

y técnico del ministerio; se define la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas

regionales y se reglamentan aspectos concernientes con la prevención y control de la

contaminación atmosférica. A continuación se desarrolla el recorrido sobre la evolución

legislativa en la materia ambiental para ver lo tarde que se ha obrado y su insuficiencia frente al

paradigma económico imperante.

En los sesenta con los gobiernos de Alberto Lleras Camargo de 1958 a 1962, y luego Carlos

Lleras Restrepo de 1966 a 1970, en las políticas de desarrollo, los llamados “planes comunes”, no

se hizo mención de políticas ambientales. Luego entre 1970 y 1974 con el gobierno de Misael

Pastrana, en su plan de desarrollo: “Las cuatro estrategias”, propone algunas acciones concretas

en materia de saneamiento, y se creó, mediante decreto 1040 de 1973, el Consejo Nacional de

Población y Medio Ambiente, y la Ley 23 del mismo año, que le dio facultades al poder ejecutivo

para dictar el Código de los Recursos Naturales Renovables.

Luego en el plan de desarrollo “Para cerrar la brecha” de Alfonso López Michelsen, lo

ambiental se relacionó directamente con el ámbito construido, y sólo indirectamente con lo

natural, y se favoreció la búsqueda de condiciones para la explotación de recursos naturales. Lo

mismo ocurrió después con el “Plan de integración nacional” de Julio César Turbay, donde no se

tuvo en cuenta los efectos de este plan sobre la protección del ambiente natural. En 1982, con el

gobierno de Belisario Betancur, y su plan de desarrollo “Cambio con equidad”, los temas

medioambientales y sobre el entorno construido se vieron profundamente comprometidos en las


Bucaramanga 28

políticas sectoriales de la producción, pero otra vez con un enfoque ante todo de

aprovechamiento, y solo secundariamente de conservación. El “Plan de economía social” de

Virgilio Barco, entre 1986 y 1990, tampoco se distinguió mucho de las administraciones

anteriores con respecto a lo ambiental, excepto por el desarrollo de la política territorial; y porque

por primera vez se expidió un documento oficial con base en la integración de desarrollo

económico y social junto al desarrollo espacial, siendo éste el primer intento de incorporar al

medioambiente en la planificación.

Entre 1990 y 1994, finalmente con César Gaviria, una administración basada en la consigna

“La revolución pacífica”, se avanzó más que en las pasadas administraciones en referencia al

tema ambiental, sobre todo desde la dimensión legislativa, se estructuró una política ambiental

que incluyó una sólida base institucional, técnica y financiera. En el mismo sentido, paralelo a

este gobierno, como parte del interés por el análisis de la sustentabilidad, se impulsó el diseño de

un sistema de cuentas ambientales, que finalizó con la creación del Comité Interinstitucional de

Cuentas Ambientales (CICA), al que se le encargó de definir y validar una metodología para la

elaboración de las cuentas ambientales para Colombia e integrarlas al sistema de contabilidad

ambiental y a los sistemas de información territorial y ambiental del país.

El plan “El salto social” de la administración de Ernesto Samper, entre 1994 y 1998, por

primera vez se elaboró bajo la nueva Constitución colombiana de 1991, una política ambiental

con base en el desarrollo humano sostenible. En el plan se consideró al ambiente como el factor

base de la posibilidad de un desarrollo humano sostenible. Pero sus alcances fueron cortos, ya

que no logró abarcar las propuestas de cada sector en el plan de desarrollo y su implementación

fue inefectiva. También cabe mencionar que en el intento por conservar la riqueza natural, se

desarrolló un sistema nacional de áreas protegidas: 33 parques nacionales, dos reservas naturales,

7 santuarios de flora y fauna y una zona ecológica especial, pero que de nuevo debido a la brecha

entre la legislación y la implementación, no se logró siquiera que estas áreas no sufrieran graves

deterioros, principalmente por la falta de control sobre la acción depredadora de los colonos

extractores y productores.


Bucaramanga 29

Por otra parte, gracias al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) a

principios de 1995 se impulsó un proyecto piloto orientado a implementar un sistema de

contabilidad económico ambiental integrado para Colombia (COLSCEA). El COLSCEA se

distinguió por aplicar una metodología para la formulación de cuentas satélites ambientales

integradas a las cuentas nacionales, con el objetivo de construir un instrumento que permitiese

hacer un seguimiento detallado de las relaciones existentes entre el comportamiento de los

distintos sectores de la economía y la evolución de las condiciones de existencia de los recursos

naturales y de la calidad del ambiente natural que se ven afectados por el desarrollo económico

tradicional. El COLSCEA establece, también, registros de la evolución de algunos recursos

naturales y de la calidad del ambiente, concibiéndolos como elementos del capital natural

constitutivos del patrimonio nacional.

El Plan Nacional de Desarrollo del gobierno de Andrés Pastrana Arango 1998 – 2002,

contiene la Política Nacional Ambiental, “Proyecto Colectivo Ambiental”, que estableció como

uno de los objetivos de política, contribuir con la sostenibilidad de los sectores productivos

mediante la ejecución de programas prioritarios como Agua, Producción Más Limpia y Calidad

de Vida Urbana. Con ello se trató de continuar con la estructuración de políticas ambientales que

venían desde el gobierno de César Gaviria. Pero su implementación estuvo lejos de contribuir a

un cambio en la posibilidad hacer cumplir seriamente las leyes ambientales encaminadas al

desarrollo sostenible, una vez más, principalmente por el enfoque en el desarrollo económico

productivo tradicional del país.

Con los gobiernos de Álvaro Uribe (2002-2010) es que se empezaría a ver fuertemente el fracaso

de la institucionalidad de los entes encargados del medioambiente. En el año 2003, para

responder a recortes presupuestales del gobierno y a su reestructuración, solo con miras al

crecimiento económico productivo, se decidió fusionar el Ministerio de Desarrollo con el

Ministerio del Medio Ambiente mediante el decreto 216, con lo que se crearía el Ministerio de

Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial, que aunque aparentemente se podría ver como un

hecho encaminado hacia la integración donde la dimensión ambiental sería una base para el

desarrollo de las otras áreas, el resultado real fue que la nueva estructuración del Ministerio

generó que cada una de las de partes trabajara de manera más individual e incoherente con el


Bucaramanga 30

conjunto. Este debilitamiento institucional fundó un declive en la política ambiental, debido a las

intenciones del gobierno en priorizar las políticas tendientes al crecimiento de la economía, en

sacrificio de la protección del medio ambiente.

Con la creación del nuevo Ministerio se perdieron reconocidos funcionarios, más la baja en la

designación de recursos, y se terminó por obstaculizar no solo la formulación e implementación

de políticas y regulaciones que favorecieran la necesitada calidad técnica en el sector, sino su

independencia frente a lo mismo. Mientras que el concepto del desarrollo sostenible se relacionó

en todos los sectores académicos y públicos serios, con objetivos a largo plazo, y a la capacidad

que se tiene para prolongar la base de los recursos naturales; con el conocido “Plan de desarrollo”

de la administración de Uribe, bajo la consigna: “Hacia un Estado Comunitario”, se desvió la

atención del tema medioambiental, y se dedicó por un lado a otorgar concesiones al sector

privado para la extracción desmedida de recursos, y por otro lado, a ceder parques naturales a las

empresas privadas como la Isla Gorgona, el parque de los Nevados y el Parque Tayrona, para que

éstas los administraran, elevando con ello el riesgo de que la consolidación del Sistema Nacional

de Parques se cayera por completo.

La hegemonía que tuvo y aún tiene el sector privado sobre las decisiones políticas, lo que se

conoce como “captura regulatoria” ha representado una influencia exagerada sobre las

autoridades ambientales en materia de regulación y del ejercicio de otras funciones en detrimento

del interés general; ha problematizado la implementación de normas, por no mencionar cosas tan

vitales como la formulación y aprobación de la ley forestal.

Además las CAR (Corporaciones Autónomas Regionales) para el Desarrollo Sostenible, que

fueron creadas antes que el Ministerio del Medioambiente, el SINA o la ley 99 de 1993, también

sufrieron un gran debilitamiento en los períodos de Uribe. Ellas, por muchas deficiencias que

tengan, han tenido una influencia positiva importante y se han mostrado como un esquema

interesante de planificación regional.

En el 2005 se expidió el documento oficial de la visión Colombia II Centenario 2019, una

iniciativa encaminada a establecer los parámetros de una planeación prospectiva para construir un


Bucaramanga 31

norte a 2019, enfocado en diseñar e implementar metas, planes y proyectos sectoriales viables.

Sin embargo, la visión de este documento oficial, que sigue los principios de: Consolidar un

modelo político profundamente democrático, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y

fraternidad; y afianzar un modelo socioeconómico sin exclusiones, basado en la igualdad de

oportunidades y con un Estado garante de la equidad social; en sus objetivos1, no incluye la

dimensión ambiental, ni sigue los postulados de la Constitución nacional que avaló el Desarrollo

Sostenible como modelo a seguir para la adecuada conservación y aprovechamiento mesurado de

los recursos naturales.

Con el presidente actual, Juan Manuel Santos, se ha vuelto a revivir el Ministerio del

Medioambiente como ente independiente, al igual que se han financiado de nuevo las CAR. Pero

lo que se demuestra con todo este recorrido histórico y la situación actual sobre la política

ambiental, es que no ha sido suficiente modificar las políticas y la institucionalidad encargada de

la gestión ambiental y de los recursos naturales, pues finalmente el Estado sigue ocupándose más

de los asuntos económicos, esto es, del modo tradicional de desarrollo, que finalmente favorece

electoralmente a los gobiernos pero que va en contra de los intereses de la nación y las

posibilidades de un futuro equitativo. Por su parte, lo que se ha evidenciado es que se ha estado

demasiado lentos en impulsar y fomentar una implementación seria de las leyes en materia

medioambiental, y una destinación adecuada de recursos para enfrentar el conflicto entre el

desarrollo tradicional y el medioambiente; debido principalmente a una falta de concienciación

de la población acerca del medioambiente que no exige estos cambios en el desarrollo

económico.

1.4 Plan de ordenamiento territorial

El segundo objetivo de la Ley 388 de 1997, señala que:

El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su

autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del

1 1. Una economía que garantice mayor nivel de bienestar. 2. Una sociedad más igualitaria y solidaria. 3. Una sociedad de ciudadanos libres y

responsables. 4. Un estado eficiente al servicio de los ciudadanos. Salinas Mejía, John Alexander. La Política Ambiental y su Institucionalidad en

Colombia. Universidad Tecnológica de Pereira. 2009.


Bucaramanga 32

suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su

ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la

ejecución de acciones urbanísticas eficientes.

La Ley 388 de 1997 incluye mecanismos adicionales de planificación, no sólo los usos del suelo

en el área urbana sino que además debe incorporar la conservación de principios axiológicos

históricos, artísticos y ambientales. Establece entonces una relación estrecha entre el crecimiento

de la ciudad con la exigencia de conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad,

permitiendo la norma establecer una correlación entre los conceptos de ambiente, territorio y

desarrollo urbanístico.

El Plan de Ordenamiento Territorial es definido en el artículo 9º de la Ley 388 de 1997 como

“el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y

normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del

suelo”, que en su elaboración y adopción deberán tener como determinantes de superior jerarquía,

las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, recursos naturales y la

prevención de amenazas y riesgos naturales, estipulado en el artículo 10º de la norma,

reglamentado por el Decreto Nacional 2201 de 2003. Entre dichas determinantes se encuentran

las normas y reglamentos expedidos por las entidades del Sistema Nacional Ambiental; las

regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los

recursos naturales renovables; las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las

áreas que integran el sistema de parques y las reservas forestales nacionales, entre otras.

Es de especial interés para el análisis investigativo el numeral 4 del artículo 10º de la Ley 388

de 1997, donde emerge la dimensión “hecho metropolitano” referido a los componentes de

ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, el cual fue

reglamentado por el Decreto Nacional 1507 de 1998 donde se estipula en el artículo primero los

instrumentos de planificación asociados a un territorio específicamente delimitado, a saber: el

Plan de Ordenamiento Territorial y los planes parciales. Los planes parciales son definidos como

instrumentos que “desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento

territorial para áreas determinadas del suelo urbano o del suelo de expansión urbana, además de


Bucaramanga 33

las que deben desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macropoyectos u otras

operaciones urbanas especiales”; articulación POT y desarrollo urbanístico.

La Ley 1551 de 2012, sobre modernizar la organización y el funcionamiento de los

municipios, señala que corresponde a los municipios formular y adoptar los planes de

ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas

urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos

definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios - UPRA-, para

el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Les corresponde, además, optimizar los usos de

las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y

los planes departamentales y metropolitanos.

Los principios constitucionales que fundan el proceso normativo de estructuración y

aprobación del POT como instrumento de planificación, se estructura en tres dimensiones

relacionales: organización y régimen territorial, desarrollo territorial y ambiental, protección de

recursos naturales, ver figura 5.


Bucaramanga 34

Figura 5. Dimensiones relacionales principios constitucionales fundantes del POT

Fuente: El autor

Estructura General del Plan de Ordenamiento Territorial

De conformidad con el artículo 11 de la Ley 388 de 1997, los Planes de Ordenamiento Territorial

deberán contemplar tres componentes:

1.- El componente general del Plan, el cual estará constituido por los objetivos, estrategias y

contenidos estructurales de largo plazo.

2.- El componente urbano, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y

normas para orientar y administrar el desarrollo físico urbano.

3.- El componente rural, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y normas

para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera

municipal, así como la conveniente utilización del suelo.

Así mismo se deberán desarrollar las normas urbanísticas que regulen el uso, la ocupación y el

aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones

urbanísticas indispensables para la administración de dichos procesos. Estas normas están

jerarquizadas y se clasifican en:

Normas urbanísticas estructurales, las cuales aseguran la consecución de los objetivos y

estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de

mediano plazo del componente urbano. Prevalecen sobre las demás normas, en el sentido


Bucaramanga 35

de que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse

contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia modificación sólo puede

emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa

del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente

sustentados (art.15, Ley 388 de 1997)

Normas urbanísticas generales, permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo,

así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, construcción e

incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro

urbano y suelo de expansión del municipio.

Normas complementarias que son aquellas relacionadas con las actuaciones, programas y

proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en el componente

general y urbano del plan de ordenamiento, y que deben incorporarse al Programa de

ejecución.

Instancias de concertación y consulta del Plan de Ordenamiento Territorial

De conformidad con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, el Alcalde, a través

de las oficinas de planeación, será el responsable de coordinar la formulación oportuna del

proyecto del plan de Ordenamiento Territorial y de someterlo a consideración del Consejo de

Gobierno. Sin embargo, antes de su presentación al concejo municipal, se surtirán los trámites de

concertación interinstitucional y consulta ciudadana, atendiendo el siguiente procedimiento:

1. A las Autoridades Ambientales, para la aprobación en lo concerniente a los asuntos

exclusivamente ambientales, dentro del 1993, para lo cual dispondrá de treinta (30) días; sólo

podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en estudios previos.

2. Durante el mismo término previsto en el numeral anterior, se surtirá la instancia de

concertación con la Junta Metropolitana, instancia que vigilará su armonía con los planes y

directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia.


Bucaramanga 36

3. Una vez revisado el proyecto por las autoridades descritas anteriormente, se someterá a

consideración del Consejo Territorial de Planeación (CTP), quien deberá rendir concepto y

formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.

Durante el período de revisión de las autoridades ambientales, Metropolitanas y el CTP, se

solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará

convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas

administradoras locales y las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del

municipio. Igualmente se pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos

en la Ley.

Fundamentos de aprobación

El proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, como documento consolidado, será presentado

por el Alcalde a consideración del Concejo Municipal para su aprobación, dentro de los treinta

(30) días siguientes al recibido del concepto del CTP. En el evento de que el concejo estuviese en

receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias, donde tendrán máximo sesenta

(60) días desde la presentación del proyecto para su aprobación. Transcurrido este tiempo sin que

el concejo municipal adopte decisión alguna, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto.

Vigencia y revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial

De conformidad con el artículo 2 de la Ley 902 de 2004, los planes de ordenamiento territorial

deberán definir la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su

revisión en concordancia con los siguientes parámetros:

1.- El contenido estructural del plan tendrá una vigencia de largo plazo, que para este efecto se

entenderá como mínimo el correspondiente a tres (3) períodos constitucionales de las

administraciones municipales y distritales, teniendo cuidado en todo caso de que el momento

previsto para su revisión coincida con el inicio de un nuevo período para estas administraciones.


Bucaramanga 37

2.- Como contenido urbano de mediano plazo se entenderá una vigencia mínima correspondiente

al término de dos (2) períodos constitucionales de las administraciones municipales, siendo

entendido en todo caso que puede ser mayor si ello se requiere para que coincida con el inicio de

un nuevo período de la administración.

3.- Los contenidos urbanos de corto plazo y los programas de ejecución regirán como mínimo

durante un (1) período constitucional, habida cuenta de las excepciones que resulten lógicas en

rezón de la propia naturaleza de las actuaciones contempladas o de sus propios efectos.

4.- Las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para su aprobación y

deberá sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios

significativos en las previsiones sobre población urbana, la dinámica de ajustes en usos o

intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en

materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos de

renovación urbana; la ejecución de macroproyectos de infraestructura regional o metropolitana

que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal, así como en la evaluación

de sus objetivos y metas del respectivo plan.

5.- Las autoridades municipales podrán revisar y ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial o

sus componentes una vez vencido el período constitucional inmediatamente anterior.

Las dimensiones emergentes de la Ley 388 de 1997 que fundan el proceso normativo de

estructuración y aprobación del POT como instrumento de planificación, se estructura en la

figura 6.


Bucaramanga 38

Figura 6. Esquema referencial ordenamiento territorial.

Fuente: El autor

1.5 Indicadores ambientales de desarrollo

1.5.1. Los indicadores como sistema

Según el World Resources Insritute (1995), los indicadores son modelos de la realidad que

permiten monitorear y comunicar, mediante datos objetivos y medibles, informaciones sobre los

progresos o las tendencias del desarrollo que los convierten en instrumentos eficaces para orientar

las políticas públicas, y con características, tales como, i) utilidad, ii) fácil comprensión para el

usuario, iii) capacidad de ajuste e interpretación del estado del ambiente y las presiones de la


Bucaramanga 39

actividad humana en relación con los objetivos de políticas y programas nacionales y locales; y

iv) capacidad de síntesis

A diferencia de los datos y de las estadísticas, los indicadores y los índices están en el ápice de la

pirámide informativa, cuya base está constituida por una gran cantidad y variedad de datos e

informaciones sobre distintos aspectos de las dimensiones y atributos de un territorio. El proceso

de selección y elaboración de los datos requiere el modelado de los fenómenos que se desean

observar y la simplificación del problema que se pretende monitorear en un número limitado de

variables que es posible medir y agregar. Resulta evidente cuán difícil y complejo es seleccionar

un juego coherente de indicadores capaces de representar la interdependencia entre sistemas

urbanos y rurales, usos y los recursos disponibles e inferir de ahí los diferentes objetivos del

desarrollo territorial sostenible.

Los indicadores propuestos para abordar una valoración ambiental del territorio surgen a partir

de un intento de traducir en cifras y expresiones medibles los niveles de aprovechamiento o

disminución de variables claves – aspectos estructurantes- en los procesos de desarrollo.

Territorial.

Para su construcción se parte de una reflexión en torno a los grandes criterios de análisis del

territorio en términos del componente ambiental y sus correspondientes criterios de intervención

de sostenibilidad y adaptabilidad.

El criterio de sostenibilidad es un principio axiológico, que ha sido definido por la Ley 99 de

1993, vinculando al desarrollo, en su artículo 3º como:

el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al

bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni

deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la

satisfacción de sus propias necesidades.


Bucaramanga 40

La sostenibilidad entonces se imbrica con el desarrollo, y con el ordenamiento territorial con los

componentes constitutivos: administrativo, ambiental, social, económico y funcional.

Con respecto al criterio de adaptabilidad la Ley 1523 de 2012, la define como “el ajuste de los

sistemas naturales o humanos a los estímulos climáticos actuales o esperados o a sus efectos con

el fin de moderar perjuicios o explorar oportunidades beneficiosas”.

El componente ambiental y sus criterios e intervención se convierten en los elementos rectores de

un proceso de valoración analítico del territorio y la construcción de posteriores imágenes de

desarrollo, entendiendo como analítico aquello que puede ser abstraído intelectualmente, pero

que en el plano objetivo no puede desagregarse de un todo y ser captado sensorialmente. De esta

forma, un primer elemento a resaltar es el carácter complejo (complexus) de esta lectura del

territorio que dificulta en lo operativo la definición de fronteras entre el componente ambiental y

los demás componentes del territorio, y crea, por el contrario, la necesidad de explorar diversos

campos difusos de articulación e interdependencia entre las variables que integran los

componentes estructurantes

A este respecto, los indicadores ambientales buscan establecer la relación entre variables para

facilitar la interpretación de una determinada realidad. No obstante, el grado de complejidad de

las actuaciones humanas y su interacción con el territorio plantearon la necesidad de ir

formulando indicadores desagregados en un nivel de precisión mayor para valorar aspectos

puntuales del componente ambiental.

Este ejercicio supone entonces la desagregación de indicadores en forma de cascada de

racionalidad deductiva, tal como se observa en el siguiente ejemplo:


Bucaramanga 41

Tabla 1. Ejemplo de indicadores en forma de cascada

COMPONENTE CRITERIOS DE

INTERVENCIÓN

INDICADOR

COMPLEJO

INDICADOR

SIMPLE

INDICADOR

AMBIENTAL

Sostenibilidad y

adaptabilidad

Contaminación

Contaminación por

residuos sólidos

Kg de residuos por

habitante/día

Capacidad de asimilación de

la infraestructura

Contaminación por

emisión de gases

Nivel de emisión en sitios

estratégicos

De esta forma, el indicador complejo permite medir ciertas características ambientales asociadas

a temas estructurantes, pero requiere para su construcción de la valoración de uno o varios

indicadores simples que lo desarrollen, y que a su vez se puede expresar o enfocar con criterios

de medición o búsqueda de información con diferentes opciones. Es así como, la construcción de

indicadores pasa por un proceso de cómo expresar o cómo medir el fenómeno de interés y a

partir de allí definir y valorar su pertinencia, su expresión de medida y ante todo evaluar la

posibilidad de acceso a la información necesaria para construir dicho indicador.

Una vez definidos cuales indicadores son susceptibles de ser empleados en el sistema para la

valoración del territorio, se procede a la búsqueda, procesamiento y construcción de tablas de

información. Este ejercicio lleva a periódicas evaluaciones y ajustes de los indicadores claves

según la posibilidad de acceso y confiabilidad de la información.

Finalmente, la definición y construcción de los indicadores complejos permite dar paso a la

elaboración de índices que permitirán valorar el componente ambiental en el ámbito municipal y

metropolitano y tener la visión desde la escala departamental. Estos índices se construyen a partir

de una ponderación establecida a los indicadores complejos que integran el sistema de

indicadores dentro del sistema, para llegar a una cifra de valoración ponderada de cada una de

ellas.


Bucaramanga 42

1.5.2. Las fuentes de información

Cabe destacar, que las fuentes de información primaria del ámbito local empleadas para la

construcción de indicadores presentaron a su vez una serie de dificultades, expresadas en temas

como los escasos flujos de información institucional, las técnicas y los criterios de análisis de la

información empleadas disímiles y la abundante información de fuentes secundarias en las

instituciones.

La información de fuentes secundarias disponibles se debe someter a revisión para elevar la

confiabilidad y cruce de tablas que permitiera – con una restringida discrecionalidad - emplear

los datos de mejor procedencia técnica.

La utilidad de los indicadores ambientales de desarrollo territorial

Los indicadores permiten desarrollar trabajos específicos en las etapas que corresponden a la

gestión del ordenamiento territorial y realizar los ajustes basados en la evaluación del POT

La identificación de indicadores ambientales de desarrollo territorial es una herramienta

importante para comparar unidades homogéneas de análisis. Tratándose de la zonificación del

territorio por sistemas estructurantes, el análisis pretende comparar las clases de suelo (urbano, de

expansión urbana, y rural), y las categorías de suelo (suburbano, protección) por municipios a

nivel de información tanto de datos primarios como de datos analizados.


Bucaramanga 43

Figura 7. Avance relacional de la estructura de estudio

Fuente: Creación propia


Bucaramanga 44

2. Análisis del Ordenamiento Territorial en el Municipio de Bucaramanga

El municipio de Bucaramanga capital del departamento de Santander, se ubica a una altitud

aproximada de 1.000 metros, delimitada por la vertiente Oriental del río de Oro y el Macizo

Igneo-matamórfico de Santander en la cordillera Oriental de Colombia, cuya extensión y

población se expresa en relación con los municipios que conforman el área metropolitana de

Bucaramanga, ver Tabla 2.

Tabla 2. Discriminación población AMB

Municipio Extensión

en Km2

Relación

hogares/vivienda Población 2.005 (Hab.) Unidades económicas

Total

hogares

Total

vivienda Total Cabecera Resto

Unidades

urbanas

Unidades

rurales

Bucaramanga 146.72 137.978 127.060 509.918 502.654 7.264 36.922 1.574

Floridablanca 94.56 65.185 59.128 252.472 241.685 10.787 7.916 2.291

Girón 685 33.545 30.598 135.531 117.672 17.859 3.281 3.013

Total 926.28 236.708 216.786 897.921 862.011 35.910 48.122 6.878

Fuente: DANE – 2005

Mediante Decreto 078 del 11 de Junio de 2008, se aprueba el Plan de Ordenamiento Territorial

del Municipio de Bucaramanga, el cual señala en su artículo 3o como principio orientador del

POT “la función social y ecológica de la propiedad” y en el artículo 10o la visión de futuro

denominado al territorio como “territorio verde”, en coherencia estipula como una estrategia

territorial la “calidad ambiental”, categoría trasversal objeto de análisis, dado en el Capítulo 1,

artículo 12o.

El documento soporte para el análisis del POT de Bucaramanga es desarrollado en el

Expediente Municipal - E.M. (Oficina Asesora de Planeación Municipal, 2009), definido en la

Ley 388 de 1997, artículo 112º, donde se establece la obligación de que los municipios organicen

sus expedientes urbanos como sistemas de información que sustenten los diagnósticos y la


Bucaramanga 45

definición de políticas, así como la elaboración de los planes, programas y proyectos en relación

con la suficiencia y coherencia del contenido POT; así mismo se señala en el artículo 28 de la

misma ley que las revisiones deben sustentarse en indicadores y parámetros de seguimiento.

Dentro de este marco jurídico también se encuentra el Decreto 879 de 1998, artículo 27, el cual

establece las etapas de formulación del POT, entre las cuales se menciona la de seguimiento y

evaluación y el artículo 9 del Decreto 4002 de 2004, en el que se señala dentro de los documentos

que deben acompañar un proyecto de revisión el documento de seguimiento y evaluación.

En este proceso de seguimiento y evaluación realizado al POT de Bucaramanga, las acciones

más importantes definidas en el EM en relación al Decreto 078 de 2008 son:

a) Actualización y armonización de las normas municipales, acorde a las normas nacionales,

especialmente de aquellas que regulan el medio ambiente, el ordenamiento del suelo rural, la

movilidad, el espacio público y la provisión de servicios públicos.

b) Estructuración del ordenamiento para el suelo rural, en cuanto a la protección, la producción

y la definición de sistemas generales, acorde a lo estipulado en el Decreto Nacional 3600 de

2007.

c) En suelo urbano, el ajuste de las normas aplicables a los predios de acuerdo a las

particularidades propias de cada de uno de los sectores homogéneos que conforman la

ciudad, por cuanto el POT vigente define normas urbanísticas eminentemente generales.

d) La armonización de la dinámica económica y el ordenamiento territorial del municipio.

e) La definición de estrategias que respondan a requerimientos para la producción de vivienda.

Del instrumento de seguimiento y evaluación surge en el literal a) que la planeación del

territorio no se encontraba actualizada y armonizada acorde a las normas nacionales,

especialmente de aquellas que regulan el medio ambiente, además la armonización de la

dinámica económica y el ordenamiento territorial del municipio. Estos hechos evidenciados en el

EM y las recomendaciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial -

MAVDT, hace que el ente territorial durante los años 2010 y 2011 revise excepcionalmente las

normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial en coherencia con lo estipulado en el

Decreto Nacional 4002 de 2004, subrayando que el proceso no se presentó al Concejo Municipal.


Bucaramanga 46

Los objetivos, desde la perspectiva planteada del sistema de información que sustenta los

diagnósticos y definición de las políticas para la formulación de planes, programas y proyectos

organizados en el EM de Bucaramanga 2009, en concordancia con el artículo 112 de la Ley 388

de 1977, se sintetizan en los siguientes literales:

a) Actualizar y armonizar el cuerpo normativo del POT.

b) Mejorar y corregir anomalías e irregularidades detectadas.

c) Introducir instrumentos de Ley faltantes

d) Optimizar los beneficios que se obtienen de la planificación a largo plazo.

e) Complementar aspectos normativos.

f) Corregir imprecisiones normativas y cartográficas.

g) Incluir y regular de manera sencilla, instrumentos de planeamiento complementario.

h) Articular la perspectiva regional y metropolitana con el ordenamiento municipal,

considerando el nuevo escenario que plantea la reciente implementación del Sistema Integrado de

Transporte Masivo - SITM.

i) Actualizar el ordenamiento rural, considerando el nuevo marco normativo contemplado

en el Decreto nacional 3600 de 2007.

j) Ajustar actuaciones, programas y proyectos.

Los objetivos permiten orientar el análisis para proyectar un sistema de indicadores socio-

ambientales, construyendo las propiedades y categorías desde los aspectos normativos y sociales

que soporten los resultados formulados en los planes, programas y proyectos de ordenamiento

espacial del territorio, dado a las evidencias del EM de Bucaramanga 2009 relacionadas con el

POT municipal y los diversos fenómenos evolutivos negativos en el proceso de desarrollo de la

ciudad, dentro de los cuales se destacaron los siguientes:

a) La degradación de las condiciones urbanísticas y ambientales, generada por procesos

intensivos de densificación de ciertos sectores, a través de la sustitución de edificaciones bajas

por edificaciones en altura que no presentan condiciones adecuadas de ventilación y


Bucaramanga 47

asoleamiento, y que simultáneamente no generan nuevo espacio público o incluso disminuyen el

existente.

b) La rápida e indiscriminada extensión de la actividad comercial y de usos que generan

impactos negativos, en sectores para los cuales el Modelo de ordenamiento prevé predominio y

fortalecimiento de la actividad residencial, considerando sus características urbanísticas y su

capacidad de soporte.

c) El notable impacto en la movilidad, generado por los dos aspectos precedentes y

especialmente por la insuficiente respuesta en términos de cupos de estacionamiento, lo que ha

degradado notablemente la calidad y el uso del espacio público y de la red vial municipal.

d) El desequilibrio territorial en cuanto a la localización y escala de los equipamientos, en

relación con los procesos de densificación, con requerimientos de movilidad obligada y la

generación de efectos negativos en la concreción efectiva del Modelo de Ordenamiento

multipolar definido en el POT.

e) Conflictos en el suelo rural, relacionados con la presencia de usos inadecuados y de prácticas

inadecuadas tanto en áreas de protección como en áreas de cultivo.

Los objetivos y las evidencias analizadas sustentan la necesidad de la articulación planificada

del sistema de indicadores socio-ambientales, permitiendo servir como instrumento de

diagnóstico en la trazabilidad de los avances de los planes, programas y proyectos de

ordenamiento territorial. Entre los hechos planteados por el EM de Bucaramanga 2009, que a

criterio técnico del expediente demandan ajustes al Plan de Ordenamiento Territorial de

Bucaramanga se tiene:

a) La expedición por parte del Área Metropolitana de Bucaramanga de las Directrices de

Ordenamiento Territorial Metropolitano en diciembre de 2 0 1 1 , que incluye la adopción de

los estudios de movilidad del AMB.

b) La creación de la autoridad ambiental metropolitana, Acuerdo Metropolitano 0 1 6 de 2012.

c) La expedición de las determinantes ambientales para la elaboración, ajuste, modificación y

adopción de los POT, Resolución 1893 de diciembre de 2 0 1 0 (CDMB).

d) La Redefinición del perímetro del Distrito de Manejo Integrado (DMI), adoptado por la

Corporación Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), mediante


Bucaramanga 48

Acuerdo del Consejo Directivo No. 1 1 94 del 17 de Diciembre de 2010 y el ajuste realizado

mediante Acuerdo 1230 del 1 1 de Octubre de 2012.

e) La homologación del DMI por parte de la CDMB, Acuerdo del Consejo Directivo No. 1246

del 31 de Mayo de 2013.

f) La conclusión del "Estudio ambiental para la ordenación y manejo de los cerros orientales de

Bucaramanga y su área metropolitana", elaborado por la CDMB.

g) La implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo - Metrolínea y la conclusión

de la formulación del correspondiente Macroproyecto, por parte del Ministerio de Ambiente,

Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT.

h) La actualización de la información sobre el perímetro de servicio público sanitario,

suministrada por la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander S.A. E.S.P., con corte al

año 2005.

i) Actualización de la información relacionada con el perímetro del servicio de agua

potable expedido por la Empresa del Acueducto de Bucaramanga, para la zona urbana

del Municipio de Bucaramanga.

j) Los Planes de Manejo y Ordenamiento de las Cuencas Hidrográficas (POMCH), expedidos

por la CDMB, según Acuerdos del Consejo Directivo, para las subcuencas hidrográficas de

los ríos Suratá, De Oro y Lebrija Alto.

k) Los resultados de estudios relacionados con el medio físico natural, tales como: Zonificación

de la Amenaza por Movimientos en masa de algunas laderas de los municipios de

Bucaramanga, Girón y Floridablanca, elaborado por el Instituto Colombiano de Geología y

Minería en el año 2009; Plan General de Control de la Erosión, contratado por la CDMB;

Evaluación de Amenazas, Vulnerabilidad y Riesgo, contratados por la Alcaldía Municipal de

Bucaramanga y los estudios detallados de amenaza y/o riesgo por fenómenos de remoción en

masa e inundaciones (EDARFRI).

l) El Estudio de "evaluación de amenazas, vulnerabilidad y riesgo" del Barrio El Pablón,

elaborado por la UIS, se convierte en una determinante para redelimitar los suelos urbanos y

rurales del sector norte de Bucaramanga, en razón a que este estudio establece como

conclusión la factibilidad de aplicar el tratamiento de consolidación a 253 viviendas,

consolidación con restricciones: 179 viviendas, y Tratamiento de Reubicación a 184

viviendas, localizadas en el sector del Pablón.

m) Los estudios de amenaza y riesgo por fenómenos de remoción en masa para la comuna 14 y

algunos sectores de las comunas 9, 10 y 11 elaborados por la CDMB y la Alcaldía de

Bucaramanga.

n) Las proyecciones previstas por EMPAS relacionadas con reposición de redes, expansión de

infraestructura y la construcción de los sistemas de tratamiento de aguas residuales.


Bucaramanga 49

o) La incorporación de los temas territoriales relacionados con la gestión del riesgo, según lo

establecido en la Ley 1543 de 2012.

Estos hechos a los que se hizo referencia permiten el análisis de aspectos que soportan la

estructura conceptual y el POT de Bucaramanga.

Tomando el sustento teórico de Aprile-Gniset (1992), referida a la dinámica entre espacio

pasivo y activo generados en los “productos de la producción”, lo que para el POT de

Bucaramanga en su fundamentación es una “vocación municipal” al tomarse el municipio de

Bucaramanga como eje estructurante del territorio del Área Metropolitana de Bucaramanga -

AMB, dado a su densificación, la concentración de actividades de servicio y empleo, estos dos

hechos se evidencian en la figura 7 y tabla 2.

Del POT de Bucaramanga, emerge la categoría “sistemas estructurantes del territorio” en el

Título II, Subtítulo 2, Capítulo 22. De sus propiedades “vial general”, “servicios públicos”,

“general de espacio público”, “áreas de protección”, con el objetivo de delimitar la investigación,

se toman las dimensiones de la propiedad servicios públicos “alcantarillado” - “aseo” y de la

propiedad general de espacio público las categorías “constitutivos naturales” – “constitutivos

artificiales o construidos” – “complementarios”, ver figura 8.

2 Este Capítulo se encuentra numerado en el texto del Decreto 078 de 2008 como “Capítulo 1.”, dando referencia en el Subtítulo 2. a dos secciones

capitulares con el mismo número, para la referencia se toma como Capítulo 2.


Bucaramanga 50

Figura 8. Formación de diversas formas de espaciales del AMB

Fuente: Adaptación propia de la hipótesis planteada por Aprile-Gniset, 1992, pág. 751.


Bucaramanga 51

Figura 9. Sistemas estructurantes del territorio del Municipio de Bucaramanga

Fuente: Adaptación propia del POT del Municipio de Bucaramanga.

2.1 Sistema de gestión ambiental municipal de Bucaramanga

El Sistema de Gestión Ambiental Municipal - SIGAM, se desarrolla en cumplimiento de las

funciones asignadas a las entidades territoriales por la Constitución Nacional de 1991 y la Ley 99

de 1993. Es una estrategia de fortalecimiento del Sistema Nacional Ambiental –SINA, propuesto

para fortalecer y consolidar la gestión ambiental municipal y la capacidad institucional

administrativa, dada la importancia municipal al constituirse como base institucional y territorial

de la organización político - administrativa del país en la gestión del desarrollo.

El SIGAM de Bucaramanga se ha ejecutado en el marco del Convenio Interadministrativo de

Cooperación suscrito entre el Ministerio del Medio Ambiente, el Municipio y la CDMB,

proyecto financiado con recursos del Crédito BIRF 3973-CO, Programa Fortalecimiento

Institucional para la Gestión Ambiental Urbana – FIGAU, desarrollando el diagnóstico ambiental


Bucaramanga 52

del municipio, analizando las relaciones del sistema con su entorno, la estructura y

funcionamiento, plasmado en el documento Agenda Ambiental (2002), donde surge la visión

ambiental en línea del tiempo a 12 años:

Bucaramanga será un territorio verde que hará posible el bienestar y la calidad de vida de sus

habitantes. Su entorno le permitirá construir escenarios propicios para el turismo, la

investigación, el desarrollo de tecnologías apropiadas y la formación del potencial humano, con

el fin de consolidar una sociedad comprometida con su patrimonio ambiental y cultural.

La Agenda Ambiental (2002), define los temas estratégicos y programas del plan de acción

ambiental los cuales sustentan la investigación con la construcción de las categorías que permiten

la identificación de las políticas ambientales para el municipio de Bucaramanga, expresadas en

programas y sistemas, por ello se hace referencia de acuerdo a lo esquematizado por el SIGAM

de Bucaramanga en la tabla 2.

El SIGAM de Bucaramanga se implementa mediante Acuerdo 030 de 2010, donde emerge el

Plan Ambiental de Bucaramanga – PAB y la Agenda Ambiental de Bucaramanga – AAB como

instrumentos políticos y operativos anacrónicos puesto que la delimita a la fecha de su

consolidación, ignorando las acciones desarrolladas por la CDMB en los diferentes aspectos

planteados desde el 2002, mediante proyectos ambientales urbanos y rurales, que aunque

aislados, han tratado de hacer una proyección futura y una actualización de los problemas

ambientales en la dinámica de poblamiento municipal. De otra parte el horizonte de sentido del

POT debe incluir las consideraciones ambientales y aplicar criterios de sostenibilidad. Es en este

contexto en donde la Agenda Ambiental se constituye como componente del plan de

ordenamiento, propuesta en la mayoría de los casos en los planes de desarrollo municipal y al no

existir evaluación por parte de las autoridades ambientales competentes, genera tensión entre los

organismos del Estado, argumento que sustenta la creación del sistema de indicadores socio-

ambiental; el ordenamiento categorial se puede ver en la figura 9.


Bucaramanga 53

Tabla 3. Temas estratégicos y programas del plan de acción ambiental

Tema estratégico y

objetivo general Programa

Objetivos específicos de cada

programa Metas

Relación del

ciudadano con el

entorno.

Generar cambios hacia

una nueva cultura

ciudadana

participativa, de

respeto y cuidado el

medio ambiente en

el AMB y el

Municipio.

Educación

Ambiental

Impulsar un proceso de educación y

capacitación ambiental dirigido a

los diferentes sectores de la

población con el fin de contribuir a

la formación de una nueva cultura

ambiental ciudadana, para el logro

de un óptimo nivel en la calidad de

vida.

1. Capacitación de docentes

en políticas y leyes

ambientales.

2. Consolidación del PRAE.

3. Implementar la red de

docentes.

4. Diseño e implementación

de eventos ambientales

comunitarios e infantiles.

Identidad Cultural y

Reconocimiento del

Patrimonio

Identificar, valorar, proteger y

conservar los patrimonios muebles

e inmuebles y simbólicos

ambientales urbanos,

arquitectónicos y artísticos del

territorio, para su recuperación y

definición de usos y actividades

consecuentes a su riqueza

patrimonial.

1. Definición e

implementación de normas

urbanas para el patrimonio

municipal.

2. Implementación de

talleres de capacitación y

educación cultural.

3. Consolidación de los

programas de cultura

ciudadana.

Estructuración de la

Participación

Ciudadana en

Temas Ambientales

Crear los mecanismos y escenarios

de participación con funciones y

competencias específicas en el

ámbito de la planificación regional,

metropolitana y municipal, con el

fin de garantizar los procesos de

planificación, ejecución y

seguimiento ambiental

metropolitano.

1. Instalación del Consejo

Ambiental Municipal.

2. Consolidación del Consejo

Consultivo de

Ordenamiento.

3. Consolidación del Consejo

Territorial de Planeación

Desarrollo de la

oferta ambiental.

Mejorar y coordinar el

soporte científico y

tecnológico de los

procesos ambientales

para articular la oferta

de recursos de

investigación a las

demandas

(necesidades)

institucionales y

territoriales.

Sistema de

Formación de

Investigaciones

Ambientales en el

AMB

Consolidar un sistema de

investigaciones de la academia, el

sector productivo, las instituciones

y establecimientos públicos y

comunidad en los aspectos

ambientales en curso o por iniciar.

1. Consolidación del

Sistema.

2. Articulación de actores

vinculados a la investigación

de medio ambiente.

Sistema de

Información

Ambiental

Municipal y

Metropolitana

Articular los procesos y la

información ambiental entre las

entidades y actores vinculados con

temas ambientales a nivel regional,

metropolitano y municipal, para

consolidar, unificar e intercambiar

datos temáticos con el ánimo de

crear una red de información única,

acertada y útil.

1. Consolidación del SIG.

2. Diseño y aplicaciones de

temas específicos

ambientales.

3. Implementación de la red

a las diferentes instituciones.

4. Implementación del

Centro de Información

Ambiental.


Bucaramanga 54

Continuación tabla 3

Gestión ambiental

metropolitana.

Fortalecer los procesos

institucionales para

garantizar la

gobernabilidad

ambiental en el AMB.

Sistema de Gestión

Ambiental

Municipal y

Metropolitano.

Diseñar a nivel metropolitano e

implementar el sistema de gestión

ambiental municipal que articule

los procesos institucionales

públicos y privados a la dinámica

de planeación ambiental, por medio

de una agenda y un modelo de

gestión ambiental.


modelo de gestión ambiental.

2. Instalación y

funcionamiento del consejo

ambiental municipal.

3. Consolidación del sistema

de indicadores ambientales

urbanos.


sistema ambiental municipal.

Habitabilidad en el

territorio inmediato.

Adecuar la plataforma

de infraestructura del

AMB para garantizar

las condiciones básicas

para la

habitabilidad, el

equilibrio funcional y

la competitividad

en el territorio

metropolitano.

Programa de

Parques y Espacio

Público.

Generar un esquema o

establecimiento de gestión y

operación que permita garantizar la

financiación, mantenimiento,

construcción y administración del

espacio público y los parques a

nivel metropolitano y municipal.

1. implementación del Plan

de Parques y Espacio

Público.

2. Plan programático para el

diseño y ejecución de

parques.

3. Estructuración y creación

de entidad o sistema para la

administración de parques.

4. Construcción de parques.

Programa de

Vivienda con

Desarrollo Integral

y Funcionalidad

Territorial.

Generar un marco legal y un ente

planificador de la gestión,

construcción, mejoramiento y

desarrollo de vivienda en un

contexto metropolitano, para

direccionar una política integral y

complementaria a los

requerimientos municipales y a la

disponibilidad del suelo, definiendo

prioridades hacia los asentamientos

subnormales, susceptibles de riesgo

y población desplazada.

1. Creación y articulación

del sistema o del ente que

fijará la política de vivienda

metropolitana.

2. Estructuración e

implementación de la

primera fase de los proyectos

establecidos.

Programa de

Movilidad (vías y

transporte).

Implementar un sistema vial y de

transporte metropolitano moderno,

sostenible, concertado y productivo,

que contemple las áreas

desarrolladas, por desarrollar y

áreas productivas rurales en

beneficio de la calidad de vida de

los habitantes.

1. Formulación Segunda

Fase Plan Vial

Metropolitano.

2. Estructuración e

implementación de la

segunda fase del sistema de

transporte.

3. Diseño y construcción de

ciclorrutas.

Gestión Integral de

Residuos Sólidos

para el AMB.

Diseñar, formular e implementar un

plan de gestión metropolitano de

residuos sólidos que integre

mecanismos de participación,

reciclaje, manejo y disposición final

y que establezca los costos,

beneficios e impactos ambientales a

la población inmediata y usuarios

del servicio.

1. Formulación del Plan

Integral De Residuos

Sólidos.

2. Definición de los sitios de

disposición final.

3. Consolidación y cobertura

del programa de reciclaje en

el Área Metropolitana


Bucaramanga 55

Continuación tabla 3

Tema estratégico y

objetivo general Programa

Objetivos específicos de cada

programa Metas

Investigación

aplicada al medio

ambiente y el hábitat.

Mejorar y coordinar el

soporte científico y

tecnológico de los

procesos ambientales,

para articular la oferta

de recursos de

investigación a las

demandas

(necesidades)

institucionales y

territoriales, basados

en la investigación

aplicada al territorio.

Sistema de

Formación de

Investigaciones en

el AMB

Formar, capacitar y consolidar

grupos de investigación ambiental

en el Área Metropolitana de

Bucaramanga.

Sistema de

Información

Ambiental

Municipal y

Metropolitano

Diseñar y poner en operación un

sistema de información municipal y

metropolitano, coherente con los

sistemas de información del resto

del país

Fuente: Agenda ambiental municipal de Bucaramanga. Ministerio de Medio Ambiente;

Municipio de Bucaramanga; CDMB, 2002.

.

Figura 10. La Agenda Ambiental en el proceso de Planeación Municipal

Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2004


Bucaramanga 56

2.2 Plan Maestro de Aseo o PGIR

La dimensión aseo se ubica en el contexto de la acción infraordenada del artículo 39°, numeral 8,

del POT de Bucaramanga, “plan de manejo ambiental integral del Relleno Sanitario El Carrasco”

- Plan de Ordenamiento Municipal y Metropolitano al Plan Maestro de Aseo o PGIR según lo

establecido en el decreto 1713 de 2002. El PGIR fue desarrollado en el año 2005, con soporte a

los planes de Gobierno, Planes de Desarrollo y los POT de los municipios que conforman el

AMB, fijando un sistema articulado con los planes de desarrollo de los municipios del AMB.

Los hechos metropolitanos al ser tomados como hechos municipales han permitido las

alteraciones que han generado las crisis ambientales y emergencias sanitarias como las ocurridas

en el relleno sanitario de El Carrasco, presentándose dos problemas fundamentales: por un lado

quebrantando directamente la salud humana y por otro acentuando la emisión de Gases de Efecto

Invernadero – GEI, problemáticas que en el Área Metropolitana de Bucaramanga – AMB, ha

venido controlando y regulando la autoridad ambiental, Corporación Autónoma Regional para la

Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB, creada mediante la Ley 99 de 1993, cuyo

objetivo es la administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables,

conservando la base natural y propendiendo por su desarrollo sostenible; es así que la CDMB

diagnostica sobre la calidad del aire en el AMB, identificando las principales fuentes de

contaminación descritas en la Tabla 2 y para el caso de GEI utilizando como técnica el Índice de

Calidad del Aire - IBUCA, hasta la expedición del régimen para las áreas metropolitanas en

Colombia, consagrado en la Ley 1625 de 29 de abril de 2013, la cual otorgó las funciones y

competencias de autoridad ambiental en el perímetro urbano al Área Metropolitana de

Bucaramanga – AMB.

En lo relacionado con la calidad del aire en los municipios menores y el área rural, es afectada

por la producción artesanal de ladrillo y teja de arcilla, las quemas de basura, quemas con fines

agrícolas, la producción avícola y la cría de porcinos, estas últimas actividades son agentes

generadores de olores ofensivos. En esta línea del análisis se hace referencia teórica es al

protocolo para la cuantificación de emisiones de gases de efecto invernadero en actividades de

gestión de residuos (Entreprises pour l’Environnement, 2010), donde la calidad del aire es


Bucaramanga 57

afectada en la gestión de los residuos sólidos urbanos - RSU generados en el AMB con una tasa

del 98% dispuestos en El Carrasco, a razón de 600 toneladas día, vertiendo 1.8 l/s de lixiviados a

las corrientes de aguas superficiales, metano y otros gases que generan olores ofensivos (Plan de

acción CDMB 2012-2015).

De otra parte el diagnóstico base para el desarrollo del Plan de Acción “Ambiente para la

Gente 2012-2015” de la CDMB, se presenta en la Tabla 4.

Tabla 4. Fuentes y tipos de contamínate atmosféricos en el AMB

Fuente: Plan de acción 2012-2015 CDMB

Tabla 5. Problemáticas ambientales regionales

Fuente: Plan de acción 2012-2015 CDMB


Bucaramanga 58

Para dar alcance a la relación planteada en el código GEI – RSU, el referente teórico es el

protocolo para la cuantificación de emisiones de gases de efecto invernadero en actividades de

gestión de residuos (Entreprises pour l’Environnement, 2010), el estado de la cuestión en el

municipio de Bucaramanga con relación al manejo de los residuos sólidos, el barrido y la

recolección y transporte, el referente es el Plan de Desarrollo 2012-2015 del municipio de

Bucaramanga, actividad realizada por diferentes empresas y abarca el 100% de Bucaramanga,

evidencia puntos críticos o focos de contaminación por la aglomeración de residuos sólidos en

lugares no destinados para la disposición, aunado a los problemas de movilidad, lo cual impide

que el servicio se preste en el horario establecido. El Municipio de Bucaramanga tiene un total de

132.079 usuarios del Servicio de Aseo para el año 2011, atendidos por tres empresas prestadoras

del mismo.

La disposición final de los RSU generados es realizado mediante la tecnología de relleno

sanitario, a cargo de la Empresa de Aseo de Bucaramanga EMAB S.A.ESP, en El Carrasco que

opera bajo emergencia sanitaria desde octubre de 2011, no cuenta con licencia ambiental y plan

de aprovechamiento de RSU; para el 2011 se dispuso 175.971 toneladas (58.45%) de las 301.059

toneladas/año.

El Plan de Desarrollo del Municipio de Bucaramanga 2012-2015, cuyo lema es “Bucaramanga

ciudad sostenible” y en su dimensión “Sostenibilidad ambiental y cambio climático” plantea el

objetivo de “reducir la emisión de gases de efecto invernadero que están afectando la estabilidad

ecológica del planeta”, contempla el eje programático “Medio ambiente y ordenamiento

territorial”, correspondiéndole el programa “Bucaramanga verde de América Latina” y uno de sus

subprogramas es “Gestión Integral de Residuos”, resaltando dos indicadores que dibujan el

problema:

Tabla 6. Indicadores tratamiento de residuos sólidos orgánicos

INDICADOR DE PRODUCTO LINEA BASE META

Toneladas de residuos orgánicos tratadas en la planta de compostaje 340 2.000

Toneladas de abono orgánico generadas en la planta de compostaje 0 40

Fuente: Plan de Desarrollo de Bucaramanga 2012-2015


Bucaramanga 59

De la composición porcentual de los residuos sólidos en Colombia, dada por el Ministerio de

Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la parte de orgánica representa el 65%, al

cruzar este valor con lo dispuesto para el año 2011 por el Municipio de Bucaramanga, el valor de

parte orgánica es de 9.532 T/mes, comparando con la meta propuesta al considerar que el

indicador es 2.000 T/mes, se seguiría disponiendo una gran cantidad de carga orgánica al relleno

sanitario. Igualmente el indicador de 40 T/mes de abono orgánico no corresponde con los

descuentos por perdida de humedad del 40% al 60%, lo que conllevaría a una producción de

materia húmica aproximada de 800 T/mes y no las 40 T/mes, desconociendo si el producto

denominado abono cumpla con la norma técnica colombiana NTC-5167.

Ante el tema de la disposición de las basuras, se genera la consideración que el Ambiente debe

ser conservado y es un compromiso de todos los estamentos de la sociedad por lo cual es

necesaria la cultura ciudadana basada en el principio de precaución. El AMB en enero de 2012,

en comité técnico del PGIRS inicia su actualización fundamentada en el desarrollo inadecuado

del instituido en el 2005.

2.3 Plan Integral de Saneamiento Ambiental de Bucaramanga – PISAB

La dimensión alcantarillado se ubica en el contexto supraordenado del Plan Integral de

Saneamiento Ambiental de Bucaramanga y su Área Metropolitana (PISAB), artículo 43o del POT

de Bucaramanga, ver figura 9. La Ley 388 de 1997 señala que los perímetros sanitarios son

iguales a los perímetros urbanos, pero en el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos -

PSMV (2008-2017), EMPAS (2007), hallaron que en Bucaramanga, los usuarios legalmente

constituidos del sistema de alcantarillado, no corresponden a la misma población distribuida

dentro de la cabecera urbana.


Bucaramanga 60

Figura 11. PISAB

Fuente: EMPAS - 2009

El PISAB de acuerdo a EMPAS (2007), el sistema de alcantarillado de Bucaramanga es

combinado, dado a que captan y trasladan aguas negras y lluvias a interceptores maestros o que

vierten libremente a las corrientes urbanas. Así mismo, el sistema de tratamiento de aguas

residuales – PTAR, para el municipio de Bucaramanga, se dividen en dos: el convencional

aeróbico PTAR de Río Frío (11%) y no convencional conformado por Estructuras de

Vertimiento-EV y Controles de Cauce-CC, que son afluentes del Río de Oro (49%); resalta el

informe que otros sistemas de drenaje (Río de Oro y Suratá-Norte), “no poseen actualmente

tratamiento de sus aguas residuales” (40%), ver tabla 7.


Bucaramanga 61

Tabla 7. Balance STAR - PISAB (1983-2008)

Fuente: EMPAS - 2009

De la proyección planteada por EMPAS (2009), los 28 km de colectores sanitarios faltantes

requieren una inversión de USD $20 millones, la modernización de la PTAR de Río Frío y la

construcción de la Norte y La Marino, una inversión por el orden de USD$ 75 millones, ver tabla

8. Estas obras producirían el beneficio de reducción de GEI – MDL (Metano) y de Olores

ofensivos por H2S.

Tabla 8. Proyecciones de Sistemas Sanitarios y las PTAR de B/F/G

Fuente: EMPAS – 2009


Bucaramanga 62

2.4 Oferta ambiental del municipio de Bucaramanga

La estrategia de calidad ambiental ha sido trazada en el artículo 12o del POT de Bucaramanga

(2008) de acuerdo a las siguientes acciones:

1. Bucaramanga propugnará por el mantenimiento e incremento de áreas verdes y parques, los

cuales conformarán una malla ambiental que le permitirá alcanzar el equilibrio del medio

ambiente territorial.

2. Se aprovechará la potencialidad de la escarpe, como área de recreación pasiva, aumentando las

áreas disponibles para el goce y bienestar de los habitantes de Bucaramanga.

3. Se promoverán acciones tendientes al uso eficiente y ahorro del agua así como la búsqueda de

nuevas fuentes y alternativas de abastecimientos, en torno a una solución óptima del servicio de

agua potable para el Municipio.

Se resaltan la dimensión “malla ambiental” cuyo objetivo es el “equilibrio del medio ambiente

territorial” – “recreación activa” y el aprovechamiento de la escarpe para “recreación pasiva”, lo

cual establece el contexto en la dimensión “constitutivos naturales”, artículo 50o.

Artículo 50°. Del Sistema General de Espacio Público. El Espacio Público como parte

integral de la calidad ambiental del municipio está conformado por el sistema orográfico

(las escarpas y las laderas del oriente), el sistema hídrico y la red de parques por los

cuales se manifiesta el desarrollo de lo social y lo cultural así como las actividades propias

de cada sector.

La política sectorial vinculada con el espacio público es la de integrar funcional y

físicamente la estructura ambiental urbana dada por las escarpes, de forma que se amplíe

la oferta de recreación pasiva y se complemente a la recreación activa por medio de los

parques ubicados en la estructura urbana.


Bucaramanga 63

La oferta ambiental es dada en el artículo 60o del POT, que incluye las categorías de

ordenamiento territorial del artículo 7o del Decreto 1974 de 1989, el cual delimitó el área del

Distrito de Manejo Integrado – D.M.I de los recursos naturales renovables de Bucaramanga

(2007), establecido mediante Acuerdo de Consejo Directivo No. 1077 de febrero 27 de 2007, de

la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB, las

escarpes Occidental, de Malpaso, Norte y las Laderas Orientales, ver figura 10. Así mismo

identifica la problemática global socioeconómica y ambiental de la ciudad de Bucaramanga con

especial énfasis en crear un ambiente estable que permita garantizar que el problema de la erosión

sea controlado en su totalidad; en él se delimitan las zonas de ordenamiento territorial del D.M.I

de Bucaramanga, con base en el Decreto 1539 de 1997 y con arreglo del artículo 3 del Acuerdo

del Consejo Directivo de la CDMB N° 1194 del 17 de diciembre de 2010, se actualiza la

delimitación del D.M.I. El POT acoge las limitantes de manejo en las categorías axiales: Zonas

de Recuperación para la Prevención – Z.R.P, Zona Urbana de Producción – Z.U y Zona Rural de

Recuperación para la Producción Agroforestal – Z.R.F, Zonas Urbanas de Recuperación para la

Producción – Z.R.U y Zonas Suburbanas de Producción – Z.S.U.

Figura 12. Ubicación general del D.M.I

Fuente: D.M.I – CDMB. 2007


Bucaramanga 64

La CDMB (2007) ha identificado las situaciones que dificultan o hacen imposible la

sostenibilidad territorial en su área de jurisdicción, una de las líneas de trabajo desarrolladas es

sobre los “asentamientos precarios” definidos como “concentraciones poblacionales que aparecen

de forma invasiva y no planificada en un sitio determinado de la ciudad”, lo cual permite, desde

la línea teórica determinar la causa de las tensiones socioeconómicas. El argumento dado por la

CDMB de la experiencia, le permite plantear la línea del desarrollo del aprendizaje de la gestión

del riesgo desde la perspectiva de la acción social, operativización del programa de participación

social para la gestión del riesgo, en medio del contexto natural que influye el territorio del AMB.

El contexto permite la ubicación dentro de las operaciones urbanas estratégicas planteadas por

el municipio de Bucaramanga, en el cual uno de sus objetivos es la generación de un borde físico

de calidad espacial y ambiental de la ciudad hacia el escarpe occidental para aumentar el espacio

público de la ciudad, tema que será desarrollado en el siguiente capítulo, dado a la incidencia

ambiental analizada en el expediente municipal que incluye la revisión, ajuste y definición de

determinantes ambientales para la Estructura Ecológica de modo que responda desde sus

elementos y funciones a la realidad urbana y rural del Municipio de Bucaramanga; en ese sentido,

por ejemplo, se integraron a la estructura ecológica las denominadas áreas de especial

importancia ecosistémica para la protección del recurso hídrico. Así mismo, se identifica como

prioritaria la incorporación de una agenda ambiental regional que defina temas como la

conservación de ecosistemas y zonas abastecedoras de agua, la definición de un programa de

adaptación al cambio climático y el manejo integral de residuos.

Las categorías, propiedades y dimensiones del avance de la estructura relacional de estudio se

encuentran en la figura 13.


Bucaramanga 65

Figura 13. Avance de la estructura relacional de estudio

Fuente: Creación propia

2.5 Desarrollo territorial del POT

La oficina de Planeación Municipal (2012) plantea como los principales retos de desarrollo

territorial para los próximos 20 años, los siguientes:

1. Ordenar el Espacio Público

2. Generar Espacio Público: parques, plazas, zonas verdes y equipamientos

3. Promover la Renovación Urbana.

4. Promover la construcción ordenada y responsable de los predios.

5. Habilitar suelo para VIP- VIS

6. Promover sistema de movilidad sostenible e incrementar la no motorizada

7. Construcción sostenible y uso de energías alternativas y reciclaje.


Bucaramanga 66

Los retos plantean que el problema de la planeación del territorio no se genera en la dinámica del

POT, sino en la falta de conocimiento de las potencialidades de desarrollo de la LOOT, dado a la

evolución y dinamismo del conjunto de leyes y normas que dan sustento a la política de

desarrollo territorial; algunos conceptos no imbricados por los planificadores son áreas de

desarrollo territorial, regiones provinciales, regiones administrativas de planificación (RAP),

incluyendo la visión subregional.

Este hecho permite articular el concepto de desarrollo territorial como una estrategia socio-

política de cambio; que encuentra su sustento en el Programas de las Naciones Unidas para el

Desarrollo – PNUD que describe el desarrollo humano sostenible como

el proceso de ampliar la gama de opciones de las personas, brindándoles mayores

oportunidades de educación, atención médica, empleo e ingreso, y abarcando el espectro

total de las opciones humanas, desde un entorno favorable hasta libertades políticas y

económicas (PNUD, 1990).

La perspectiva de desarrollo humano local de acuerdo a PNUD (2011) incluye los enfoques de

Desarrollo Humano, Desarrollo Sostenible y Desarrollo Local o Regional.

La dimensión de desarrollo humano se enfoca en el bienestar de la persona que incluye:

Disponibilidad de bienes y servicios

Disfrute de una vida larga y saludable.

Adquisición de conocimientos.

Acceso a los recursos necesarios para llevar una vida digna.

Disponer de libertad política, económica y social.

Importancia y visibilidad del trabajo de reproducción social y del cuidado de la vida

humana.

La dimensión desarrollo sostenible se enfoca en los límites de crecimiento económico para la

eliminación de la tensión entre los procesos económico y los problemas ambientales. Por último


Bucaramanga 67

la dimensión desarrollo local proceso que posee las dimensiones axiales económico, social,

cultural, político e institucional.

Dimensión axial económica

El territorio es el marco y a la vez el actor del proceso económico.

Políticas orientadas a alcanzar el aprovechamiento de los recursos locales.

Importancia de la innovación.

Aprendizaje interactivo entre las empresas y su entorno.

El capital humano es el núcleo del proceso de transformación estructural.

Dimensión axial sociocultural

Los valores culturales (costumbres y tradiciones, formas de organización social, confianza

mutua…) son determinantes del proceso de desarrollo.

Influencia de los valores culturales propios sobre la dinámica económica.

Inciden en la transformación del territorio.

El capital social se relaciona positivamente con el desempeño económico.

Dimensión axial político-institucional

Estimular, respaldar y acompañar los procesos de desarrollo.

Contribuir a la cohesión social.

Proveer de servicios básicos.

Proteger los derechos de las personas.

Difundir la cultura.

Promover y mejorar la educación y capacitación.

El POT como proceso y el desarrollo territorial como estrategia socio-política de cambio desde la

perspectiva de desarrollo humano local, permite el sustento para instrumentalizar el sistema de

indicadores socio-ambiental, con el objeto de mediar las tensiones entre lo normativo y la

perspectiva economicista de desarrollo.


Bucaramanga 68

El abordaje de la dinámica para incorporar los aspectos normativos referidos al componente

ambiental como estructura ecológica principal a los sistemas estructurantes del territorio del POT

de Bucaramanga, desde la perspectiva de análisis del desarrollo territorial como estrategia socio-

política de cambio, dado que el ordenamiento ambiental del territorio es un componente

fundamental y para su operatividad requiere de instrumentos imbricados, como las disposiciones

legales; Políticas Nacional Ambiental y de Desarrollo Sostenible que se concretan en cada Plan

de Desarrollo (nacional, departamental y municipal), Planes de Acción Ambiental de las

Autoridades Ambientales, Planes de Gestión Ambiental, POT y los SIGAM.

El POT de Bucaramanga relaciona el ordenamiento ambiental desde una visión sectorizada y no

se relacionan integralmente dado a la falta de unificación normativa como se relaciona a

continuación:

El Área Metropolitana de Bucaramanga en el 2011 expidió las Directrices de

Ordenamiento Territorial Metropolitano.

Acuerdo Metropolitano 016 de 2012, crea la autoridad ambiental.

La Resolución 1893 de 2010 de la CDMB, expide las determinantes ambientales para la

elaboración, ajuste, modificación y adopción de los POT.

Los Acuerdos del Consejo Directivo No. 1194 de 2010 y No. 1230 de 2012 de la CDMB,

adopta la redefinición del perímetro del Distrito de Manejo Integrado (DMI).

El Acuerdo del Consejo Directivo No. 1246 de 2013 de la CDMB, homologa el DMI.

La Empresa Pública de Alcantarillado de Santander S.A. E.S.P., actualiza la información

sobre el perímetro de servicios públicos sanitarios con corte 2005.

Resolución de la CDMB No. 1294 de 2009, clasifica y dimensiona las corrientes

hídricas.

Los sustentos de ordenamiento ambiental señalados, sólo se incorporan en el POT de Segunda

Generación 2014, como instrumentos para la integración de las variables de la dimensión

ambiental en las acciones para el desarrollo, indicando que para el 2013 con la expedición de la

normatividad de Áreas Metropolitanas, las disposiciones de las autoridades ambientales generan


Bucaramanga 69

tensiones en la articulación de los Planes Ambientales, lo cual no armoniza la oferta ambiental

con la demanda del desarrollo sostenible.

En la tabla 9 se identifican los problemas y las potencialidades clave de la relación entre el

componente ambiental y el desarrollo urbanístico de Bucaramanga, que desde el punto de vista

metodológico soporta las estrategias y los aspectos clave de la propuesta del sistema de

indicadores socio-ambiental.

Tabla 9. Resumen problemas y potencialidades que soportan un sistema de indicadores

socio-ambientales.

NUMERO COMPONENTE CRITERIOS TEMA MACRO INDICADOR DE

DESARROLLO TERRITORIAL SOSTENIBLE

1

AMBIENTAL

SO

ST

EN

IBIL

IDA

D Y

AD

AP

TA

BIL

IDA

D

USOS ASOCIADOS A COBERTURAS DEL

SUELO USOS DEL SUELO (%)

2 GESTION AMBIENTAL SOSTENIBILIDAD EN LOS USOS

DEL SUELO

3

COBERTURA DEL SUELO

AGUA POTABLE INFRAESTRUCTURA

SOCIAL PARA LA REPRODUCCION DE

CAPITAL

4 ENERGIAS CONSUMO ENERGETICO

5 CONFLICTOS DE USO

DEL TERRITORIO VERTIDOS HIDRICOS

6

CONFLICTOS DE USO DEL TERRITORIO RESIDUOS SOLIDOS

GENERADOS GESTION AMBIENTAL

7 CONFLICTOS DE USO

DEL TERRITORIO EXPOSICION AL RUIDO

8 CONFLICTOS DE USO

DEL TERRITORIO CALIDAD DEL AIRE

9 GESTION AMBIENTAL DIVERSIDAD DE AVIFAUNA Y

FLORA

10 GESTION DEL RIESGO EXPOSICION A RIESGOS

NATURALES O ANTROPICOS

11 CONFLICTOS DE USO

DEL TERRITORIO HUELLA ECOLOGICA


Bucaramanga 70

3. Modelo de sistema de información socio-ambiental

El referente normativo y teórico permite relacionar los conceptos plan de ordenamiento territorial

y desarrollo urbanístico, el primero como un instrumento para desarrollar el proceso de

ordenamiento del territorio municipal y el segundo como una función pública con el fin de

atender procesos de cambio en el uso del suelo en aras del interés común. La relación proceso –

función imbrica el componente ambiental desde la perspectiva armónica de la función social de la

propiedad a la cual es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible.

Esta relación permite desarrollar el sistema de indicadores socio-ambiental para que

contribuya como mecanismo orientador, dibujando la realidad del territorio para el cumplimiento

del conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y

normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del

suelo.

3.1 Especificación del Ámbito Socio-Ambiental

El desarrollo argumentativo y conceptual para explicar la relación entre las categorías de

“territorio” y “ambiental” se planteó la pregunta ¿Cómo lograr que el POT, en su componente

ambiental, tenga en cuenta la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico

mediado por un sistema de indicadores socio ambientales? que busca “patrones repetidos de

acontecimientos, sucesos, o acciones/interacciones que representen lo que las personas dicen o

hacen” Strauss y Corbin (2002), en respuesta a los mecanismos internos de la planeación

territorial.

Para mostrar la correlación entre los conceptos de “territorio” y “ambiental”, se presentan

obstáculos desde las diferentes perspectivas de análisis en la relación ser humano y su entorno,

debido a las asepciones de los términos espacio, territorio y ambiente, todo ello para su


Bucaramanga 71

tratamiento interdisciplinario, Delgado Mahecha, et al (2001); por lo tanto los conceptos son

tomados desde las diferentes perspectivas en un proceso de análisis trasversal.

La relación de los conceptos de población, medio ambiente y desarrollo, emergen de las

acciones/interacciones humanas de los espacios pasivos denominados por Aprile-Gniset (1992)

productos de la producción, causando efectos adversos ambientales y estableciendo tensiones en

el código binario sociedad-naturaleza. Este fundamento saca a la superficie la importancia del

ordenamiento territorial, en especial, en las grandes ciudades debido a su alta concentración

poblacional y actividades económicas que producen impactos negativos sobre el ambiente, puesto

que su administración con instrumentos reguladores humanos legales, axiológicos y sociales

proyectan acciones preventivas y de gestión del medio abiótico, disminuyendo las tensiones

causadas en un dinamismo del seguimiento a la trazabilidad generada en cumplimiento de los

propósitos planteados para el desarrollo sostenible, hecho dado en el Programa 21 de las

Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992) y Guttman Sterimberg et al

(2004).

Desde la perspectiva conceptual planteada, se ubica el territorio supraordenado de las

propiedades geográfica, política y económica, todas incluidas desde la transversalidad ambiental.

Es claro al emerger del análisis los principios de autodeterminación y precaución, donde las

tensiones descritas sobrepasan las fronteras políticas y los intereses particulares, generando como

resultado su eliminación mediante herramientas deontológicas para encontrar soluciones a los

impactos ambientales contra la biodiversidad y la salud humana, en un proceso de imbricación de

propósitos de todos mediante la protección del medio ambiente para enfrentar un futuro común,

donde las dimensiones de la propiedad ecosistemas “son multidimensionales y los elementos de

cada uno guardan una compleja interrelación, por lo que no contemplan fronteras geopolíticas"

(Corte Constitucional de Colombia, 2001).

El análisis contextual de avance de la estructura relacional del estudio planteado en la figura

11, dado por el Decreto 078 del 11 de Junio de 2008 (Plan de Ordenamiento Territorial del

Municipio de Bucaramanga), advirtiendo que el termino de vigencia fue el 31 de diciembre de

2011 y los hallazgos del Expediente Municipal de Bucaramanga de 2009 (artículo 112, Ley 388


Bucaramanga 72

de 1997), generan el análisis en dos sentidos: los sistemas estructurantes del territorio y la

Estructura ecológica.

Los sistemas estructurantes del territorio hacen parte del contenido del componente general del

plan de ordenamiento, señalado por el artículo 12º de la Ley 388 de 1997, en su numeral 2.

Contenido Estructural, el cual deberá establecer, en desarrollo y concreción de los

aspectos señalados en el numeral 1 de este artículo, la estructura urbano-rural e

intraurbana que se busca alcanzar a largo plazo, con la correspondiente identificación de

la naturaleza de las infraestructuras, redes de comunicación y servicios, así como otros

elementos o equipamientos estructurantes de gran escala.

Se debe definir el concepto de Estructura Ecológica Principal la cual se encuentra en el

Artículo 35º de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 3600 de 2007 definida como el

Conjunto de elementos bióticos y abióticos que dan sustento a los procesos ecológicos

esenciales del territorio, cuya finalidad principal es la preservación, conservación,

restauración, uso y manejo sostenible de los recursos naturales renovables, los cuales

brindan la capacidad de soporte para el desarrollo socioeconómico de las poblaciones.

Emerge del Expediente Municipal de Bucaramanga (2009), que se debe ordenar e incluir los

criterios de selección de los sistemas estructurantes del territorio propuestos en el POT de

Bucaramanga, puesto que en la propiedad espacio público se incluyó la categoría axial “sistema

hídrico y orográfico del territorio”, la cual no corresponde a esta característica de clase, sino al

sistema ambiental o estructura ecológica principal urbana del municipio de acuerdo al Decreto

3600 de 2007, donde se establecen las áreas de conservación y protección ambiental que incluyen

las áreas que deben ser objeto de especial protección ambiental de acuerdo con la legislación

vigente y las que hacen parte de la estructura ecológica principal, a las cuales pertenecen las

áreas del sistema nacional de áreas protegidas; áreas de reserva forestal; áreas de manejo

especial; áreas de especial importancia ecosistémica, tales como páramos y subpáramos,

nacimientos de agua, zonas de recarga de acuíferos, rondas hidráulicas de los cuerpos de agua,


Bucaramanga 73

humedales, pantanos, lagos, lagunas, ciénagas, manglares y reservas de flora y fauna. Este hecho

de conformación del sistema público no diferenció el espacio público construido del manejo del

espacio público que hace parte del sistema ambiental.

La propiedad estructura ecológica principal contempla la incorporación de los determinantes

ambientales y de ordenamiento territorial, elementos articuladores regionales del área de

jurisdicción de la CDMB, igualmente sus Acuerdos del Consejo Directivo, en concordancia con

los planes de manejo y ordenamiento de las cuencas hidrográficas POMCAS. En resumen este

sistema estructurante del territorio contempla los elementos abióticos y bióticos que dan sustento

a los procesos ecológicos esenciales del territorio, aspectos que hacen parte de la generación del

conocimiento ambiental en la CDMB, el cual no se ha insertado en forma efectiva a la gestión

ambiental regional, debido a que su ejecución se ha dado en forma aislada al interior de la

entidad, la desarticulación con actores regionales y falta de estudios e investigaciones

ambientales con soluciones adecuadas a las necesidades de los usuarios, sustentada en los

argumentos orientadores del Plan de Acción de la CDMB 2012-2015.

En desarrollo de la investigación es aprobado el POT de segunda generación para el municipio

de Bucaramanga, mediante Acuerdo 011 de mayo de 2014, para lo cual se toman los nuevos

sistemas estructurantes del territorio en su Capítulo 2o , ver figura 14, donde se delimitan las

dimensiones de análisis, tomando las recomendaciones realizadas en el Expediente Municipal

(2009).


Bucaramanga 74

Figura 14. Sistemas estructurantes del territorio POT segunda generación

Fuente: Adaptación propia del POT de segunda generación

La dinámica entre espacio pasivo y activo que genera una nueva propiedad “dignificación del

espacio público” en el POT de segunda generación de Bucaramanga, es un “equilibrio de

espacios entre lo público y lo construido” al tomarse como eje estructurante del territorio del

Área Metropolitana de Bucaramanga - AMB, en el sentido de la densificación y la concentración

de actividades de servicio y empleo del municipio, ver figura 15.


Bucaramanga 75

Figura 15. Formación espacial de Bucaramanga

Fuente: Adaptación propia del POT de segunda generación

La Política de Gestión Ambiental Urbana (2008), inscrita en la visión de una “ciudad sostenible”

orienta los principios e instrumentos de política pública para el manejo y gestión del medio

ambiente al interior del perímetro urbano, mediante un enfoque integral, atendiendo los

problemas de falta de articulación y coordinación entre las autoridades ambientales, plasmada

como Estrategia trasversal para la gestión ambiental. Se resalta una de sus características que

delimita el objeto de investigación puesto que “contribuye al mejoramiento del hábitat urbano,

asegurando la sostenibilidad ambiental de sus actividades de servicios públicos, del paisaje y del

espacio público”.

Como se planteó en el Capítulo anterior, en el Área Metropolitana de Bucaramanga – AMB

existen dos autoridades ambientales, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la

Meseta de Bucaramanga – CDMB y la otorgada mediante Ley 1625 de 29 de abril de 2013, al

Área Metropolitana de Bucaramanga – AMB. Esta división geopolítica que incide en la


Bucaramanga 76

planeación territorial, no menor en el sentido en el que inscribe la tensión entre autoridades

ambientales, dibuja la exclusión de las dimensiones políticas y económicas de la estructura

ecológica ambiental metropolitana, en el sentido de lo normado en el artículo 10o de la Ley 1625

de 2013, sobre hechos metropolitanos razonados como fenómenos que afecten o impacten

simultáneamente a dos o más de los municipios que conforman el Área Metropolitana.

Las recomendaciones desarrolladas en el Expediente Municipal de Bucaramanga (2009), no

incluían el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, por lo tanto el POT de segunda generación

no contempla una visión metropolitana y regional integrada.

Lo anterior emerge de la tensión del proceso de concertación y aprobación del POT de

Bucaramanga, llevado a cabo con representantes de la Administración Municipal y la CDMB,

donde se consideró que los suelos de la Escarpa Occidental de la Meseta de Bucaramanga, debían

ser parte de los suelos rurales, pero la escarpa hace parte del DRMI, los cuales por

reglamentación pertenecen al SINAP, entonces la finalidad de la propuesta municipal es la

constitución de este espacio pasivo en activo de ingresos para el municipio por concepto del

impuesto predial.

Definido el hecho metropolitano por el artículo 10 de la Ley 1625 de 2013 como “aquellos

fenómenos económicos, sociales, tecnológicos, ambientales, físicos, culturales, territoriales,

políticos o administrativos, afecten o impacten simultáneamente a dos o más de los municipios

que conforman el Área Metropolitana”, el análisis permite precisar la problemática como un

hecho ecológico metropolitano y de protección de la ciudad de Bucaramanga, además que el

relleno sanitario El Carrasco cumplió su vida útil y la operación desarrollada en la actualidad se

encuentra sin licencia ambiental, evidenciando que el POT de Bucaramanga de Segunda

Generación, no contempla el cómo y dónde se proyecta realizar la disposición de RSU utilizando

la tecnología de relleno sanitario y acoger el PGIR (2005) que no ha sido desarrollado

adecuadamente.


Bucaramanga 77

La relación del hecho ecológico metropolitano y las acciones desde lo normativo respecto al

comparendo ambiental, permite el planteamiento realizado por el Concejo Municipal, en relación

con la importancia de la expedición del acuerdo reglamentario del comparendo, fundada en las

consideraciones teóricas de la ley de planificación del espacio social planteado por Aprile-Gniset

(1992), lo cual argumenta la regulación social al fenómeno en la falta de cultura ciudadana,

reflejada en la disposición de las basuras en el espacio público desde la visión autoritaria

normativa. Otra dimensión planteada es la falta de autoridad para hacer cumplir las normas.

La propiedad “manejo de basura y escombros” frente al “comparendo ambiental” genera el

debate en Sesión del Concejo Municipal, 05 de abril de 2011, entre los órganos municipales,

concluyendo que:

La mayoría de las personas no saben qué es el comparendo ambiental ni a quién o en

dónde se aplica (excepto profesores y algunos estudiantes).

Al 100% de los encuestados no se le ha aplicado el comparendo ambiental.

No existe una cultura de reciclaje.

Y los encuestados piensan que los mayores contaminadores son: los vendedores

ambulantes, vehículos y ciudadanos en general.

La segunda ley de Aprile-Gniset (1992), la del cambio violento, visibilizado en el desarrollo de

asentamientos humanos aledaños a la Verada Los Colorados, El Rosal y El Pablón, irregulares

sin ningún ordenamiento municipal, que llevaron a generar descargas sobre las cañadas de esta

zona, la cual estaba por fuera del perímetro del servicio de alcantarillado, a cargo de la CDMB,

conllevó a la actualización del PISAB, incorporándolos al sistema de Suratá, pero no hay

factibilidad técnica de incorporación al sistema.

La investigación arroja la necesidad de armonizar el sistema estructurante de espacio público,

en la dimensión red de parques, en especial la categoría axial a escala metropolitana, puesto que

en este aspecto se continúa mezclando el tratamiento urbanístico con el manejo ambiental y la

clasificación del Territorio. Este hecho se evidencia en el POT de segunda generación, dado en el


Bucaramanga 78

Parágrafo del artículo 175o, puerta giratoria geopolítica con relación al debate de la escarpa

Occidental, parque a escala zonal propuesto en artículo 176o.

Con base en lo anterior, se proponen las siguientes intervenciones:

Desarrollar acciones de articulación y coordinación para la planificación ambiental

metropolitana entre la CDMB y AMB para formulación y gestión de planes de manejo del

DRMI.

Incrementar los mecanismos de coordinación y cooperación interinstitucional y de gestión

de calidad ambiental en pro del Plan Integral de Desarrollo Metropolitano.

Generar nuevos espacios de participación que permitan la vinculación de los ciudadanos

del área metropolitana al desarrollo de las acciones de la Política de Gestión Ambiental

Urbana.

Las intervenciones propuestas se imbrican en la agenda verde dada en el bloque de

constitucionalidad, en la constitución política de 1991 y en las políticas nacionales, en especial la

política ambiental urbana, no sólo en relación con el impulso de los temas de parques connotados

en el POT de Bucaramanga, como espacios de recreación activa y pasiva, sino también en

relación con la conservación y restauración de ecosistemas ubicados en el AMB y al interior del

perímetro urbano de Bucaramanga, al denotar un hecho metropolitano en el proceso de la gestión

ambiental.

En esta línea de análisis, los Planes de Acción de las autoridades ambientales del AMB,

contemplan lineamientos de política que, por ser de mayor jerarquía, se convierten en criterios

reglamentarios para el accionar, las cuales deben ser ajustadas para el cumplimiento normativo y

buscar la articulación estratégica con los municipios que conforman el área de jurisdicción de la

CDMB para que aporten de manera sistémica y eficiente a los objetivos metropolitanos y

municipales.


Bucaramanga 79

3.2 Modelo de sistema de indicadores socio-ambiental para Bucaramanga

El POT de Bucaramanga al ubicar como sistema estructurante la estructura ecológica principal,

evidencia la desarticulación con el SIGAM de Bucaramanga y sus elementos estructurales: Plan

Ambiental de Bucaramanga – PAB y la Agenda Ambiental de Bucaramanga – AAB, hecho que

hace complejo los procesos de planificación por los acelerados cambios ambientales; por lo que

la propuesta de generar la construcción de indicadores socio-ambientales en la dinámica de las

acciones e interacciones de las tendencias ambientales urbanas y las capacidades de la

participación ciudadana, permiten elaborar planes reales dinámicos de gestión del territorial en

pro de la sostenibilidad y el estado de la calidad de vida de los habitantes del área metropolitana

de Bucaramanga.

La construcción de los indicadores socio-ambientales del municipio de Bucaramanga, toman

como referente el modelo planteado por Guttman, Zorro, Cuervo, & Ramírez ( 2004), cuyo

objetivo es ofrecer un referente de administración para el desarrollo urbano que sirva como

orientador e integrador al plan de ordenamiento territorial. Los elementos del modelo están

compuestos por los indicadores, categorias cuantitativas y cualitativas, escalas de referencia y

líneas base.

Los indicadores son el instrumento operativo concreto para cualificar o cuantificar los

aspectos de los diferentes criterios de las políticas públicas en cada uno de los procesos,

resultados, impactos o efectos del fenómeno de análisis; desde esta orientación los indicadores

son el resultado de las acciones e interacciones entre categorías o la misma categoría del

fenómeno, de acuerdo con Guttman, Zorro, Cuervo, & Ramírez ( 2004) “en ocasiones ellos son el

resultado de modelos complejos basados en la aplicación de una determinada teoría” (pág. 40), lo

cual guarda coherencia con la teoría fundamentada:

Las categorias cuantitativas y cualitativas buscan examinar los diferentes fenómenos

relacionados con la gestión ambiental de la Secretaría de Salud y Medio Ambiente del

municipio de Bucaramanga, las cuales presentan sus respectivas propiedades y dimensiones

que ubican el micro análisis.


Bucaramanga 80

La teoría fundamentada busca establecer relaciones entre fenómenos relacionados y toma

como isumos los resultados de análisis cuantitativos, por ello las escalas de valores toma

dimensiones cuantitativas o cualitativas.

El proceso al ser transversal y dinámico, la trazavilidad puede evaluarse en algunos procesos

específicos con referencia a la “línea de base” construida con las categorias del fenómeno,

por convención: “de referencia” o “inicial”.

El esquema de integración del modelo presión-estado-respuesta de carácter ambiental con un

sistema de indicadores se presenta en la tabla 10.

Tabla 10. Tipo de indicadores asociados a la relación Presión-Estado-Respuesta y enfoque

de los mismos.

Fuente: Diseño de un sistema de indicadores socio-ambientales de Guttman S., Zorro S., Cuervo,

& Ramírez J. (2004).


Bucaramanga 81

3.2.1 Construcción de indicadores.

De acuerdo a Guttman S., Zorro S., Cuervo, & Ramírez J., (2004) la metodología contempla la

difusión inicial entre los entes estatales comprometidos con el desarrollo del componente

ambiental, haciendo efectivo el principio de colaboración armónica; en segunda instancia se

procede a realizar en forma interdisciplinaria el análisis diagnóstico de la realidad ambiental y

social del territorio para establecer las líneas bases; luego se procede a la desagregación de las

variables cuantitativas y/o cualitativas, para poder proceder a su validación a través de los

indicadores para medir el cumplimiento de objetivos y metas planteadas en la estructura; lo

anterior debe ser integrado y socializado con la comunidad objeto del indicador social. La

estructura del sistema de indicadores socio-ambiental por su característica sistema está sometida

constantemente a procesos de retroalimentación.

El soporte se toma de los indicadores desarrollados en la Agenda ambiental municipal de

Bucaramanga, Ministerio de Medio Ambiente; Municipio de Bucaramanga; CDMB (2002),

expuestas en la tabla 2 de la presenta investigación. El esquema del análisis socio-ambiental se

presenta en la tabla 11.

Tabla 11. Esquema del análisis Socio-Ambiental

Fuente: Diseño de un sistema de indicadores socio-ambientales de Guttman S., Zorro S., Cuervo,

& Ramírez J. (2004).


Bucaramanga 82

3.2.2 Participación ciudadana en la construcción y aplicación de los indicadores.

Partiendo del principio de preservación desarrollado en el primer capítulo de la presente

investigación, los habitantes de los distintos barrios de Bucaramanga deben apropiarse de sus

espacios activos y pasivos y de las acciones dirigidas a mejorar sus condiciones ambientales.

A pesar de existir mecanismos de participación comunitaria como las asociaciones

comunales, se evidencia en ciertas acciones desplegadas por la administración municipal, como

el acto administrativo de aprobación del impuesto de valorización que ha sido objeto de

impugnación por parte de la Procuraduría por no cumplir con el precepto normativo de las fases

de socialización, que se desconocen los procesos de concertación; con relación del conocimiento

ciudadano sobre el plan de ordenamiento territorial la comunidad no se preocupa por enterarse de

los mecanismos de planeación del municipio como se evidencia en la figura 16. Por ello debe

existir una participación dinámica de la población en general y las comunidades en la

identificación de las variables socio-ambientales que más afectan sus condiciones de vida. Para

Guttman S., Zorro S., Cuervo, & Ramírez J., (2004) la participación ciudadana mínima debe

realizarse en tres aspectos fundamentales de este proceso: la identificación de variables, la

comprensión de indicadores y la aplicación de los mismos en desarrollo de las normas sobre

control ciudadano.


Bucaramanga 83

Figura 16. Conocimiento ciudadano del POT

Fuente: Programa Cómo vamos (2013)

3.2.3 Entidades involucradas en el SIAB

En la figura 16 se muestra el indicador de las personas que conocen o no el POT, lo cual

fundamenta la propuesta para establecer las relaciones institucionales del Sistema de Indicadores

Ambientales de Bucaramanga – SIAB, fundadas en el principio de colaboración armónica del

Estado.


Bucaramanga 84

Figura 17. Entidades involucradas en el Sistema de Indicadores Ambientales de Bucaramanga

SIAB

Fuente: Adaptación del autor

El modelo del sistema para los indicadores socio-ambientales, explicado con anterioridad se

esquematiza en la figura 18.

El componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico: estudio de caso Bucaramanga 85

Figura 18. Modelo del sistema para los indicadores socio-ambientales

Fuente: Diseño de un sistema de indicadores socio-ambientales de Guttman S., Zorro S., Cuervo, & Ramírez J. (2004).


El insumo para el desarrollo del sistema de indicadores socio-ambientales con las especificaciones del modelo PRESIÓN-ESTADO-

RESPUESTA se presenta en la tabla 10.

Tabla 12. . Especificación del modelo Presión-Estado-Respuesta

Cód. PRESIÓN ESTADO RESPUESTA

Afectación de variables ambientales

como consecuencia de la presencia, la

actividad, las formas de vida y las

expresiones culturales de la población

Indicadores de presión Air

e

Su

elo

Sen

sori

al

Cli

ma Políticas, programas y proyectos que realizan

procesos para obtener resultados y generar

transformaciones

Indicadores Acciones e indicadores de gestión

A B … N

1 EVOLUCIÓN DEMOGRÁFICA

Crecimiento de la población

Cambios en distribución por edades

2 ACTIVIDAD ECONÓMICA

Procesos

generados por

esta actividad e

incluidos como

escenarios

parciales de

gestión

Sector

agropecuario

Industria

Minería

Trasporte

Urbanismo

Ciclo del agua

Ciclo de materiales

Ecosistemas

Otros servicios

3 FORMAS DE VIDA

Niveles de consumo

Aspectos culturales

Fuente: Diseño de un sistema de indicadores socia-ambientales de Guttman S., Zorro S., Cuervo, & Ramírez J. (2004).


Bucaramanga 87

En una primera fase el sistema de información socio ambiental debe ser estructurado y articulado

por la Secretaría de Salud y Medio Ambiente de Bucaramanga, quien aglutinará a la AMB y

CDMB, quienes han desarrollado algunos indicadores del SINA que alimentarán el sistema,

estableciendo un protocolo de flujo de información.

Una fuente de apoyo de tipo técnico que asesoraría al sistema es el programa Cómo Vamos,

dado a su línea central de investigación en el seguimiento y evaluación a la calidad de vida en las

ciudades con el propósito de contribuir al desarrollo de gobiernos efectivos, transparentes, de

ciudadanías más informadas, responsables y participativas.

La segunda fase establece las relaciones y correlaciones entre las propiedades de las categorías

preestablecidas, lo cual permite una visión futura de los fenómenos sometidos al análisis donde

emergerán las categorías axiales que serán objeto de los planes de acción específicos y así la

inclusión de las nuevas dinámicas ambientales en los espacios activos y pasivos del municipio.

Un ejemplo de indicador por escenarios modelo PRESIÓN-ESTADO-RESPUESTA se

expone en la tabla xxx, donde la categoría hace referencia a la presión demográfica sobre el

territorio.


Tabla 13. Ejemplo indicador por escenarios modelo PRESIÓN-ESTADO-RESPUESTA

Fuente: Diseño de un sistema de indicadores socia-ambientales de Guttman S., Zorro S., Cuervo, & Ramírez J. (2004).


Bucaramanga 89

Conclusiones

En el desarrollo de la relación entre las categorías de “territorio” y “ambiental” desde la

perspectiva trasversal del componente ambiental para su tratamiento interdisciplinario, unificó

conceptualmente la terminología que permitió construir las propiedades y dimensiones donde

emergen las acciones/interacciones humanas de los espacios pasivos como productos de la

producción, el territorio es supraordenado de las propiedades geográfica, política y económica, es

así que los ecosistemas no conocen de fronteras geopolíticas.

El planteamiento inicial de análisis se centraba en el POT de Bucaramanga de 2008, pero

cuando se desarrollaba la investigación surge el POT de segunda generación de 2014, lo que

genera una indagación paralela entre los dos instrumentos de planeación del municipio de

Bucaramanga, tomando como ejes del proceso los sistemas estructurantes del territorio y la

estructura ecológica.

El sistema estructurante del territorio no diferencia la transversalidad del componente

ambiental, evidenciado en la efectividad de la gestión ambiental regional, debido al aislamiento

institucional de las autoridades ambientales, la desarticulación con actores regionales y falta de

estudios e investigaciones ambientales adecuadas a las necesidades de los ciudadanos.

La evolución de formación de espacios lleva a la “dignificación del espacio público” migrando

de la calidad ambiental al equilibrio de espacios público/construidos; tomándose el municipio de

Bucaramanga como eje estructurante del territorio abrogando a los demás municipios del AMB,

en pro de la inclusión de escarpas como suelos rurales, las cuales son parte del DRMI.

Se presenta dentro de los instrumentos articuladores de POT 2014, las dos leyes planteadas

por Aprile-Gniset (1992), la de planificación del espacio social desde la visión autoritaria

normativa y la del cambio violento dado por los asentamientos humanos.


Bucaramanga 90

La investigación arroja la necesidad de armonizar el sistema estructurante de espacio público,

en la dimensión red de parques, en especial la categoría axial a escala metropolitana, puesto que

en este aspecto se continúa mezclando el tratamiento urbanístico con el manejo ambiental y la

clasificación del Territorio.

Se resalta el hecho de la desarticulación institucional, que va en contravía del principio de

colaboración armónica para el logro de los fines máximos del Estado, en contravía del código

deontológico de la administración pública en materia ambiental dado en el principio de

precaución.

Desde el análisis planteado emerge la propuesta del sistema de indicadores socio-ambientales

para Bucaramanga, que permite operativizar el SIGAM de Bucaramanga y sus elementos

estructurales: Plan Ambiental de Bucaramanga – PAB y la Agenda Ambiental de Bucaramanga –

AAB, generando la construcción de categorías socio-ambientales y las acciones e interacciones

de las tendencias ambientales urbanas y capacidades de la participación ciudadana que generan

planes reales dinámicos de gestión del POT en pro de la sostenibilidad y el estado de la calidad

de vida de los habitantes del área metropolitana de Bucaramanga.

El modelo propuesto plantea la difusión inicial, y el análisis, desagregación y selección de los

indicadores y su validación, tomando como soporte los indicadores desarrollados en la Agenda

ambiental municipal de Bucaramanga. El desarrollo se establece en dos fases estructurales y

articuladas por la Secretaría de Salud y Medio Ambiente de Bucaramanga.

La primera fase aglutina a la AMB y CDMB, que ya cuentan con algunos indicadores del

SINA mediado por un protocolo de flujo de información. Igualmente vincula a la sociedad civil

en medición de percepción ciudadana, como el programa Cómo Vamos, con el objeto de

seguimiento y evaluación a la calidad de vida en las ciudades, lo cual contribuirá al desarrollo de

gobiernos efectivos, transparentes, de ciudadanías más informadas, responsables y participativas.

La segunda en el establecimiento de una visión futura de los fenómenos sometidos al análisis

donde se manejan las categorías axiales que serán objeto de los ambientales en los espacios

activos y pasivos del municipio.


Bucaramanga 91

El sistemas de indicadores socio-ambientales para Bucaramanga, permitirá una oportunidad de

dignificación del espacio dentro del componente ambiental del POT y la realidad del territorio en

su proceso de desarrollo urbanístico; en tal sentido se cumplirían las disposiciones

constitucionales del rompimiento de la matriz órgano-función dando alcance al principio de

colaboración armónica entre entidades del Estado y el bloque de constitucionalidad en materia

ambiental en sus máximos axiológicos.


Bucaramanga 92

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Bucaramanga 97

Anexos

Anexo A. Propuesta De Trabajo De Grado:

EL COMPONENTE AMBIENTAL DEL POT Y LA REALIDAD DEL TERRITORIO EN SU

PROCESO DE DESARROLLO URBANÍSTICO: ESTUDIO DE CASO POT DE

BUCARAMANGA PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA DE INDICADORES SOCIO-

AMBIENTALES

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

1.1. DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA

En la relación entre los conceptos de “territorio” y “ambiental” no se identifican los conflictos y

potencialidades territoriales actuales y previsibles ambientales económicos, sociales, institucionales, dado

a la importancia del ordenamiento territorial en los procesos de planificación en armonía axiológica

relacionados con el manejo del medio ambiente lo cual permitiría que los POT sean integrales y

correspondan a todas las dimensiones del desarrollo territorial, partiendo de las condiciones y

características de cada territorio particular mediante indicadores socia-ambientales; por lo tanto el

territorio se ha visto deslindado teleológicamente en las políticas de desarrollo, concentrando el interés en

el desarrollo sostenible frente a variables cuantitativas de estimación del costo-beneficio económico.

2. PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN

¿Cómo lograr que el POT, en su componente ambiental, tenga en cuenta la realidad del territorio en su

proceso de desarrollo urbanístico mediante un sistema de indicadores socio-ambientales?

3. JUSTIFICACIÓN

En el avance histórico de la planeación territorial ha sido asumido desde las aproximaciones sectoriales,

ignorando al territorio como eje articulador y promotor del desarrollo. Para atenuar dicha problemática

aparece como alternativa, desde la perspectiva, el desarrollo hacia un enfoque territorial, emergiendo

como una de sus dimensiones lo ambiental, categoría isoordinada para incorporarla en los instrumentos

de planeación territorial. La tensión originada en la relación hombre-naturaleza sobre lo ambiental,

subyacen una serie de categorías: competitividad, crecimiento, desarrollo y desarrollo sustentable.

Conceptos que deberían ser objeto de análisis en una secuencia de interrelaciones y consecuencias para la

construcción de un sistema de indicadores sociao-ambientales.

El proyecto busca incorporar la dimensión ambiental y el POT en la realidad del territorio en su proceso

de desarrollo urbanístico mediado por un sistema de indicadores socio-ambientales, en especial la

consideración de la diversidad de dinámicas que se presentan en su espacio, ecosistemas, y de sus accesos

diferenciales a los derechos y responsabilidades colectivas.


Bucaramanga 98

En vía de análisis encontrar las explicaciones relacionadas entre las categorías de “ambiental”, “territorio”,

“urbanismo” planteándose la búsqueda de los patrones repetidos del fenómeno de los mecanismos

interrelaciónales y consecuencias.

4. OBJETIVO GENERAL

Construir un sistema de indicadores socio-ambientales para el componente ambiental del POT y la

realidad del territorio en su proceso de desarrollo urbanístico en el caso del municipio de Bucaramanga.

4.1. OBJETIVOS ESPECÍFICOS

- Caracterizar los obstáculos que presenta la inclusión del territorio desde la planeación territorial.

- Establecer la relación de la producción general de una sociedad con la producción particular de

espacios y hábitat.

- Identificar los derechos y responsabilidades colectivas frente a los obstáculos que presenta la

inclusión del territorio desde el discurso industrial.

- Determinar factores de la planeación integral en el POT del Municipio de Bucaramanga en el

manejo de los recursos naturales renovables y los elementos ambientales

5. ESTADO DEL ARTE

Para presentar la relación entre los conceptos de “territorio” y “ambiental”, encontramos la investigación

desarrollada por Delgado Mahecha, et al, titulada Espacio y territorios: razón, pasión e imaginarios,

donde plantea que las asepciones a los terminos espacio, territorio y ambiente se presentan según las

perspectivas profesional del tratadista que desarrolle el tema sin la debida mediación de implicaciones

conceptuales, teóricas y metodológicas, lo que para el autor es un obstáculo para tratamientos

interdisciplinario que relaciones los conceptos mencionados. Aclara que los conceptos deben ser definidos

en cada una de las disciplinas que interactúan en procesos trasversales.

El Programa 21 aprobado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el

Desarrollo, menciona que:

Las crecientes necesidades humanas y el aumento de las actividades económicas ejercen una

presión cada vez mayor sobre los recursos de tierras, suscitan la competencia y los conflictos y

llevan a un uso impropio de la tierra y los recursos. Si se quiere satisfacer en el futuro las

necesidades humanas de manera sostenible, es esencial resolver ahora estos conflictos y

encaminarse hacia un uso más eficaz y eficiente de la tierra y sus recursos naturales. Un enfoque

integrado de la planificación y gestión del medio físico y del uso de la tierra es una forma

eminentemente práctica de lograrlo. Examinando todos los usos de la tierra de manera integrada,

se pueden reducir al mínimo los conflictos y obtener el equilibro más eficaz y se puede vincular el

desarrollo social y económico con la protección y el mejoramiento del medio ambiente,

contribuyendo así a lograr los objetivos del desarrollo sostenible (Naciones Unidas, 1992, pág.

91).

Desde la perspectiva planteada por Carrizosa, la organización del territorio desde el punto de vista

ambiental, es entendida en la dimensión dinámica de amplio espectro, inclusivo de la realidad y lo ideal

mediante el tratamiento de diferentes aspectos del fenómeno humano:


Bucaramanga 99

un ordenamiento más amplio y dinámico que incluye tanto lo deseable como lo real, y que maneja

tanto variables espaciales como temporales en estudios de procesos complejos en los que se deben

tener en cuenta lo ecológico, lo económico, lo social, lo político y en una palabra lo cultural.

(Delgado Mahecha, y otros, 2001, pág. 117)

Como sustento conceptual Carrizosa, ubica el territorio proveniente en un tridente geográfico, político y

económico, sacando a la superficie dos dimensiones (atributos) limitación política y posesión que no son

tenidos en cuenta desde el punto de vista ambiental del territorio:

de la geografía, del derecho y de las ciencias políticas; desde un punto de vista ambiental, la idea

de territorio generalmente se reemplaza por las palabras región, localidad, ecosistema o

ecorregión, pero estos conceptos no incluyen necesariamente dos de los atributos del concepto

territorio: su limitación política y su posesión. (Delgado Mahecha, y otros, 2001, pág. 117)

Concluye Carrizosa, que:

En estos estudios del territorio nuestro enfoque se relaciona con los procesos de desarrollo y con el

concepto de sostenibilidad. Estamos interesados en estudiar los procesos de poblamiento

espacialmente, pero en un contexto delimitado por lo que se entiende en cada proceso como

desarrollo y con un deber ser de sostenibilidad o sea de permanencia y de equidad infra e

intergeneracional. Consideramos que la consolidación de cada asentamiento crea derechos sobre el

patrimonio natural en cabeza de personas y grupos específicos y, por lo tanto, establece diferencias

que afectan en un todo y en partes específicas a la sociedad. (Delgado Mahecha, y otros, 2001,

pág. 118)

En trabajo desarrollado por Montes Lira (2001), delimita conceptualmente el ordenamiento territorial,

sustentado en la prioridad dada por el Foro de Ministros y Autoridades Máximas del Sector Vivienda y

Urbanismo de América Latina y el Caribe (MINURVI). Presenta el siguiente estado de la cuestión sobre el

hábitat y asentamientos humanos, discusión gubernamental relativamente nueva, dos décadas,

desarrolladas en las reuniones anuales de MINURVI, Santiago de Chile (1992, 1995), Cartagena de Indias

(1993), Quito (1994), Kingston (1996), San José (1997), Santo Domingo (1998), La Habana (1999),

Ciudad de Panamá (2000) y Caracas (2001) y en la Conferencia de Naciones Unidas sobre los

Asentamientos Humanos Hábitat II, efectuada en Estambul (1996) actualizada en el marco de las

actividades de examen y evaluación generales de la aplicación del Programa de Hábitat, en Nueva York en

junio de 2001.

Cita Montes Lira (2001), el Plan de Acción Regional de América Latina y el Caribe, que plantea la

necesidad de:

Adoptar mecanismos de gestión y ordenamiento territorial para la protección y reconstitución de

los sistemas biofísicos compartidos por más de un país de la región, mediante acciones

coordinadas que faciliten el manejo integral del medio ambiente y los recursos naturales (cuencas

hidrográficas, bordes costeros, zonas montañosas) (CEPAL, 2001, pág. 21).

Guttman Sterimberg et al (2004), hacen referencia a la relación de los conceptos de población, el medio

ambiente y el desarrollo, planteando que “la problemática ambiental surge de la interacción de los

procesos naturales asociados a los procesos socioeconómicos y culturales” (Guttman Sterimberg, Zorro

Sánchez, Cuervo de Forero, & Carlos, 2004, pág. 9). En relación del ordenamiento territorial plantean que:

Es así que el caso de las grandes ciudades merece ser objeto de especial atención en la medida en

que en ellas, la alta concentración de la población y de la actividad económica, hace más evidentes

los riesgos de deterioro ambiental. Es por esto que la administración de las ciudades requiere estar

dotada de instrumentos que le permitan no sólo formular y llevar a la práctica una política capaz

de regular adecuadamente las interacciones entre los habitantes urbanos y su entorno y realizar

acciones tendientes a prevenir y a corregir los impactos y efectos negativos de esas interacciones,

sino dar un seguimiento a la manera como esas regulaciones y acciones están siendo llevadas a la

práctica y evaluar en qué medida están cumpliendo los propósitos buscados.

La normatividad colombiana ha evolucionado a partir de la Constitución Política de 1991, motivo por el

cual el legislativo expidió la Ley 1454 de 2011, “por la cual se dictan normas orgánicas sobre


Bucaramanga 100

ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”, denominada Ley Orgánica de Ordenamiento

Territorial - LOOT, dotando a los entes territoriales con nuevas competencias para la formulación e

implementación de políticas y planes para el ordenamiento del territorio. Además la LOOT, atendiendo al

principio de colaboración armónica entre entidades del Estado, establece la competencia a la Nación de

formular la política general de ordenamiento del territorio en asunto de interés nacional.

El Estado colombiano, cuenta además, con la Ley 388 de 1997, en su artículo 28, establece la

periodicidad para la revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial municipal – POT; el Decreto Ley

019 de 2012, “Ley antitrámites”, que le señala la responsabilidad al ente territorial de incorporar la gestión

del riesgo en la revisión de los POT; el Decreto 3680 de 2011 que reglamenta las Comisiones

Departamentales, Distritales y Municipales de Ordenamiento Territorial. El PND 2010- 2014 “Prosperidad

para Todos”, Sistema General de Regalías, promueve el desarrollo local y regional.

En Colombia no existen antecedentes que relacionen los conceptos de “territorio” y “ambiental”, por ello

la investigación al determinar el componente ambiental del POT y la realidad del territorio en su proceso

de desarrollo urbanístico en el caso del municipio de Bucaramanga, es la primera en relacionar

conceptualmente y metodológicamente las experiencias del autor que permitirá abrir el camino para

futuras investigaciones sobre el tema.


Bucaramanga 101

6. MARCO TEÓRICO

Conocidos los antecedentes del tema, Jacques Aprile-Gniset, sustenta el concepto de espacio en la

formación espacial de la urbanización, en los cuales se fundamenta la primera relación investigativa.

Como se trata de relacionar la categoría “espacio” con la de “urbanización”, por lo cual teóricamente se

ubica la relación de la producción general de una sociedad con la producción particular de espacios y habi-

táis.

(…) la reflexión en torno a este concepto condujo a una proposición más estructurada

considerando, en el movimiento histórico de la sociedad, el surgimiento de una sucesión

concatenada de formaciones espaciales. Y nos convencimos que debíamos observar y medir un

determinado hábitat, considerándolo como espacio social integrante de una formación socio-

espacial (Aprile-Gniset, 1992, pág. 748)

Para Aprile-Gniset, “sí el espacio es en primera instancia una categoría de la geografía física, los hábitats

son su forma superior de existencia y su máxima materialización” (Aprile-Gniset, 1992, pág. 748). Surge

entonces en Aprile-Gniset, la relación de “territorio” y lo “ambiental” en los procesos de urbanización,

donde se identifican las propiedades espacio y su dimensión hábitat como resultante de una necesidad

social, identificando dos tipos de espacios: pasivos (natural) y activos vitales, propiedades objeto de

análisis, dado que emergen de la categoría medio que relaciona los conceptos “ambiente” y “territorio”;

referencia abierta a la falta de estudios para el desarrollo de los POT, dado que el territorio para la

aprobación política no ha sido objeto de estudios la prospectiva de los “productos de la producción” o

actualizados para la realidad nacional, regional y local.

El espacio natural inanimado o pasivo se torna activo y organizado, mediante la presencia y el

trabajo del hombre. Este, enfrentado a la naturaleza y produciendo su supervivencia, tiene que

edificar hábitats: produce espacios vitales y éstos son "productos de la producción" (Aprile-

Gniset, 1992, pág. 749).

Los espacios activos como "productos de la producción" es el eje de la investigación de Aprile-Gniset y la

tensión originada por los conflictos presentados en él, o espacios conflictivos. “En definitiva, el

calificativo de formación espacial designa un concepto de síntesis, asociando tres categorías que se

consideran inseparables: tiempo, espacio y sociedad” (Aprile-Gniset, 1992, pág. 749).

Figura 19. Formaciones espaciales

Fuente: Aprile-Gniset, 1992, pág. 749


Bucaramanga 102

Se requiere entonces el análisis evolutivo y prospectivo de las relaciones planteadas para el desarrollo

correlacional del urbanismo y sus interacciones ambientales en pro del desarrollo sostenible; la fórmula

hipotética planteada por Aprile-Gniset es:

Siendo que un modo de producción abarca la totalidad de la cultura material, debe incluir un modo

de producción de hábitats, y de espacios. Una formación social se inscribe en una dimensión física

concreta, adquiere materialidad en el ámbito tangible de un escenario natural: por lo tanto cada

formación social debe tener su correspondiente formación espacial. Ahora bien, si se suceden

históricamente varios modos de producción y si cada uno tiene su expresión por medio de

formaciones socio-económicas, entonces deben existir correlativamente unos modos de

producción de espacios y sus respectivas formaciones espaciales (Aprile-Gniset, 1992, pág. 751).

La continuidad y vigencia del proceso territorial y urbano, es formulado por Jaques Aprile-Gniset, en la

tesis del desarrollo territorial de los hábitats vinculando las dimensiones tiempo-espacio como impronta de

las fuerzas productivas que ocasionan la producción de nuevos recursos vitales y la división social técnica

del trabajo, movimiento inconcluso en continuo desarrollo, en conclusión esta dinámica evolutiva de

generación sistémica anula el proceso de sistemas anacrónicos imponiendo nuevos modelos de

poblamiento territorial y malla urbana a la medida de las necesidades.

El insumo teórico lo complementa Aprile-Gniset, con sus dos leyes: la planificación del espacio social y la

del cambio violento, la primera basada en normas de convivencia social imbricadas en la planeación y el

uso del espacio vital. La segunda fundada en la violencia de clases, de opuestos, en pro del espacio

originada en el horizonte de las crisis sociales que fundan la apropiación del espacio vital.

Derechos y responsabilidades colectivas

El análisis parte del artículo 226 de la Constitución Política de Colombia (1991): "El Estado promoverá la

internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad,

reciprocidad y conveniencia nacional"; de acuerdo a la Corte Constitucional enmarca la categoría como

“la internacionalización de las relaciones ecológicas” (Corte Constitucional de Colombia, 2001),

armonizado en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992).

Emerge entonces el concepto de “protección del medio ambiente”, donde la legislación interna

Colombiana da respuesta a los impactos contra el medio ambiente, en el tiempo presente con la propiedad

“creciente degradación” y el futuro “las amenazas de degradación”.

La “internacionalización de las relaciones ecológicas” se sustentan en el hecho que “la mayor afectación

del medio ambiente la constituyen causas antropogénicas, es decir, aquellas derivadas de la actividad

humana tendientes a la satisfacción de sus necesidades” (Corte Constitucional de Colombia, 2001),

saliendo a la superficie dos propiedades descritas en los procesos inherentes de la “actividad humana”, de

especial interés en el estudio, las “industriales” y “urbanas”, uno “los procesos industrializados” fundados

en el avance de la ciencia y la tecnología, el otro el “crecimiento de la población mundial”; los conceptos

de “actividad humana” y “sostenibilidad” en estos procesos se encuentra contrapuestos, generando las

tensiones sobre “los recursos naturales”, el “ecosistema global” y la “salud pública” como son reveladas

en las dimensiones polución terrestre, aérea y marina, lluvia ácida, agotamiento de la capa de ozono,

calentamiento global, extinción de especies de fauna y flora, degradación de hábitats, deforestación etc.,

por la utilización de tecnologías que escapan al control y a la posibilidad de prever consecuencias.

Es claro al emerger del análisis los principios de “autodeterminación” y “precaución”, donde las tensiones

descritas sobrepasan las fronteras políticas y los intereses particulares, generando como resultado su

eliminación mediante herramientas deontológica para encontrar soluciones a los impactos ambientales

contra la biodiversidad y la salud humana, en un proceso de imbricación de propósitos de todos los

Estados mediante la “protección del medio ambiente” para “enfrentar un futuro común”, donde las

dimensiones de la propiedad “ecosistemas” “son multidimensionales y los elementos de cada uno guardan


Bucaramanga 103

una compleja interrelación, por lo que no contemplan fronteras geopolíticas" (Corte Constitucional de

Colombia, 2001).

Se refleja en el microanálisis el sustento argumentativo nomológico, los principios 1 y 2 de la Declaración

de Río:

“Principio 1

Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo

sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza”.

“Principio 2

De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los

Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus propias políticas

ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro

de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de

zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional”.

La Corte Constitucional de Colombia se ha pronunciado respecto de la imbricación del principio de

“autodeterminación” y la conexidad con la educación en la categoría “protección del medio ambiente”,

jurisprudencia que orienta la generación de una cultura ecológica como elemento estratégico de orden

social, político y económico que hace parte de las acciones de los ciudadanos en el orden local, nacional

y global.

Sale a la superficie la importancia de examinar las decisiones en que ha participado Colombia y la

adopción en la legislación interna, el legislativo colombiano en la Ley 99 de 1993, adopta como

orientadores los principios de la Declaración de Río:

"Artículo 1º. Principios Generales Ambientales. La política ambiental colombiana seguirá los

siguientes principios generales:

"1. "El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según principios universales

y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre

el Medio Ambiente y Desarrollo".

Con respecto al principio de precaución inscrito en el Principio 15 de la Declaración de Río, el legislativo

colombiano hace alusión de este principio en la Ley 99 de 1993, en su Artículo 1., numeral 6. Al respecto

la Corte Constitucional colombiana, plantea la importancia axiológica en contraposición del vigor jurídico

de la norma.

Así mismo en la Ley 99 de 1993, en su artículo 5, numeral 25, hace referencia al principio de precaución,

proveniente del bloque de constitucionalidad aprobado mediante la Ley 164 de 1994, la "Convención

Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático" (Nueva York, 1992).

Del examen de Constitucionalidad señala al respecto del principio de precaución, las medidas a tomar

frente a las causas del cambio climático, tomando en cuenta los distintos contextos socioeconómicos.

En conexidad con los principios axiológicos de la Declaración de Río, la Ley 99 de 1993, consagra los

principios normativos en el artículo 63, que saca a la superficie la categoría “el interés colectivo de un

medio ambiente sano y adecuadamente protegido”, mediante la propiedad “asegurar”.

El Principio de Armonía Regional atribuye el ejercicio de las funciones constitucionales y legales a los

entes territoriales relacionadas con las categorías “medio ambiente” y “recursos naturales renovables”,

además saca a la superficie “el principio de colaboración armónica” como “una nueva concepción en la

que los diversos órganos del poder se articulan mediante funciones separadas, destinadas a la consecución

de unos mismos y altos fines del Estado (artículos 2º, 3º, 113, 365 y 366 de la Constitución)”;

“interdependencia de las distintas ramas y órganos del poder, lo cual implica incluso un control recíproco

entre ellos”, lo que permite romper el código formado por la “matriz órgano-función”, ya expresado por

la jurisprudencia de la “Corte Constitucional”: "la visión de una rígida separación de los poderes debe ser

superada en la concepción que concilia el ejercicio de funciones separadas -que no pertenecen a un órgano

sino al Estado- con la colaboración armónica para la realización de sus fines, que no son otros que los del

servicio a la comunidad" (Corte Constitucional de Colombia, 1992). La coordinación armónica está sujeta

“a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar


Bucaramanga 104

un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente

físico y biótico del patrimonio natural de la nación”.

Principio de Gradación Normativa, expresa el respecto al carácter superior y la preeminencia jerárquica de

las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía, que deben guardar los entes territoriales.

La propiedad “autoridades medioambientales” emerge del Principio de Rigor Subsidiario, enmarcan la

“regulación” de las dimensiones “uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales

renovables”, “la preservación del medio ambiente natural”, la limitación de “el ejercicio de derechos

individuales y libertades públicas” con el objeto de “la preservación” o “restauración del medio

ambiente”, permitiendo endurecerlas argumentado en el hecho “se desciende en la jerarquía normativa y

se reduce el ámbito territorial de las competencias”.

Figura 20. Internacionalización de las relaciones ecológicas – Principio de precaución


En la línea de análisis se desarrolla el aspecto de la “reparación del daño ambiental” por la afectación a la

naturaleza, la biodiversidad o el ambiente, donde el mayor impacto es el goce vital sobre el cual se

desarrolla la cultura jurídica y ecológica colombiana.

Se entiende por daños sociales, entre otros, los ocasionados a la salud humana, el paisaje, la

tranquilidad pública, los bienes públicos y privados y demás bienes con valor económico

directamente afectados por la actividad contaminante. Se entiende por daño ambiental el que

afecte el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y

componentes (Ley 99 de 1993. Artículo 42, literal c).

La Constitución Política colombiana consagra en los artículos 79, 80 y en el numeral 8 del artículo 95, la

obligación del Estado de proteger la diversidad del ambiente, de prevenir y controlar los factores de

deterioro ambiental y el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano; la Corte

Constitucional colombiana al respecto se ha pronunciado:

Ha de tenerse en cuenta que la Constitución defiere de manera expresa al legislador (arts. 79 y 80),

la potestad para definir la configuración de cada una de las herramientas e instrumentos de gestión

ambiental, entre ellos, los dirigidos a prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, e

imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados (Corte Constitucional

de Colombia, 2011).

El legislativo colombiano en desarrollo de la normatividad ambiental promulga la Ley 1333 de 2009, “por

la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental”, la cual fue objeto de examen de

constitucionalidad al parágrafo del artículo 1 y el parágrafo 1 del artículo 5 (Corte Constitucional de

Colombia, 2010). El problema jurídico analizado se expresa: ¿El parágrafo del artículo 1 y el parágrafo 1


Bucaramanga 105

del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, vulneran el principio de presunción de inocencia (art. 29 superior),

al presumir la culpa o el dolo del infractor e invertir la carga de la prueba en el campo del derecho

administrativo sancionador ambiental?

Desconocer la importancia que tiene el medio ambiente sano para la humanidad es renunciar a la vida

misma, a la supervivencia presente y futura de las generaciones. En el mundo contemporáneo, la

preocupación ambientalista viene a tomar influencia decisiva solamente cuando resulta incuestionable

que el desarrollo incontrolado y la explotación sin límites de los recursos naturales logran suponer su

esquilmación definitiva (Corte Constitucional de Colombia, 2010).

De acuerdo a los objetivos de la investigación en la búsqueda de las categorías, las propiedades y

dimensiones de la relación “territorio” y “ambiental”, se encuentran referentes normativos la Ley 1259 de

19 diciembre 2008, teleológicamente da aplicación del principio de “prevención” y “protección del medio

ambiente”, fundado en las relaciones o condiciones de “fraternidad social” (“Derecho al trabajo”) y

“recuperación ambiental” (“Ecosistema”) donde emerge la categoría “cultura ciudadana” y una de sus

dimensiones es “el comparendo ambiental”, convirtiéndose así en propiedad el “medio ambiente” en lo

relacionado a los “residuos sólidos” y “escombros” que de acuerdo a su “manejo” y/o ”disposición”

“adecuada” da origen a las “prácticas ambientalistas” beneficiadas por “estímulos” o “inadecuada”

generando una “afectación ambiental” (“Salud Pública”) y como consecuencia una sanción.

Figura 21. Codificación objeto del comparendo ambiental

Fuente: Adaptación de categorías por el autor de los texto analizados

Situación ambiental en Colombia

La introducción de este apartado se cita el resumen del trabajo realizado por Sánchez, desarrollo y medio

ambiente: una mirada a Colombia.

En Colombia, como en cualquier país, el modelo de desarrollo adoptado determina en cierta

medida cómo el sector productivo se interrelaciona e influye en el medio ambiente y los recursos

naturales. Así, los modelos proteccionistas y globalización de la economía colombiana han

afectado y afecta, este último, a nuestros recursos naturales. Colombia posee un patrimonio natural

envidiable; sin embargo, su aprovechamiento no ha sido el más adecuado y nos encontramos ad

portas de una crisis de disponibilidad de recursos naturales. Nuestro futuro está determinado por el

manejo que le estamos dando y daremos al medio ambiente; es nuestra responsabilidad el bienestar

de las futuras generaciones (Sánchez Pérez, 2002)


Bucaramanga 106

El desarrollo de la “economía científica” comenzó en el siglo XVIII con Adam Smith, quien a pesar de

haber desarrollado en su libro La riqueza de las naciones una teoría económica basada en las ventajas y

desventajas relacionadas con el aprovechamiento de una cantidad limitada de recursos naturales de

acuerdo a las características ambientales de los diferentes entornos; no logró que el poder de la industria,

catalizado por la revolución industrial y el posterior desarrollo capitalista, acogiera el análisis de las

limitaciones de las reservas naturales en el desarrollo y evolución de la economía. En otras palabras, la

teoría de una economía basada en la cantidad y manejo eficiente de recursos limitados, no formó parte de

la evolución del modo de concebir la consumición de recursos naturales empleado para el desarrollo. En

consecuencia, hasta comienzos de la segunda mitad del siglo pasado, el desarrollo económico y el

medioambiente se entendieron como conceptos separados.

La concientización comenzó cuando se empezó a sentir el impacto de la extracción de recursos en el

medioambiente global, particularmente, por el estado de saneamiento de las ciudades y el calentamiento

global. Como consecuencia, finalmente se empezó a cuestionar las repercusiones de un crecimiento sin

límites. Así, primero en Estocolmo en 1974, se reconoció ante el mundo que existía una fuerte

interrelación entre el medioambiente y el desarrollo, y que se debía comenzar a concebir ambos ámbitos

conjuntamente, y que sus conflictos debían empezar a afrontarse responsablemente; pero se concluyó,

insatisfactoriamente, que la solución del problema debía ser técnico, esto es, que la evolución tecnológica

debía aportar la solución mediante la sustitución de los modos de producción, sin ningún tipo de

concientización global. Solo más tarde, en la reunión “La cumbre de la Tierra” de las Naciones Unidas en

1992, en Rio de Janeiro, por fin se reconoció que la problemática entre medio ambiente y desarrollo

rebasaba lo técnico; que el deterioro del medio ambiente tenia consecuencias desastrosas en los ámbitos

sociales, políticos y obviamente económicos; y que fenómenos globales como el calentamiento progresivo

del planeta, la destrucción de la capa de ozono y el agotamiento de la diversidad biológica, debían motivar

acuerdos en los que se incluyeran a todas las naciones, sobre todo aquellas responsables por el máximo

envío de partículas de CO2 a la atmósfera, pues se concluyó que por su modelo de desarrollo, con sus

modos burdos de producción; se ponía seriamente en peligro las condiciones para la supervivencia de los

seres humanos y demás especies del planeta.

En 1987, en el documento “Nuestro futuro común de la Comisión Brundtland”, que se definió para el

mundo el significado de desarrollo sostenible y su diseño para ser adoptado por todos los gobiernos y

personas naturales: “el desarrollo sostenible es el que satisface las necesidades del presente, sin

comprometer la capacidad para que las futuras generaciones puedan satisfacer sus propias necesidades”

(Comisión Brundtland, 1987).

Con esta definición, Colombia se unió a la concepción de desarrollo sostenible e incluyo la Ley 99 de

1993, en cuyo artículo 3 proclamó que el desarrollo sostenible al que Colombia se adhiere debía ser aquel:

(…) que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar

social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio

ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias

necesidades.

Pero la realidad es que existe una brecha infinita y eterna entre postular una ley y hacerla cumplir; que

conjugar en una solución el desarrollo de la economía y los problemas del medioambiente que satisfagan a

la población creciente presente y futura requiere de cambios políticos, económicos, industriales, fiscales,

bióticos, energéticos, y de manejo de recursos naturales; y que hasta este momento parecen obstaculizados

por fuerzas inamovibles. Pues el desarrollo hasta ahora depende única y exclusivamente del crecimiento

económico, medido por el producto interno bruto, cuyo aumento no garantiza las mejoras en los ámbitos

críticos que aquejan a la sociedad, sino que va en total detrimento del medio ambiente. Por su parte, el

desarrollo sostenible requiere además que se adopten estrategias específicas para cada contexto, que

dependen tanto de las diferencias biofísicas como culturales en las distintas regiones, con sus procesos

sociales particulares, y el gobierno centralizado del país y la poca inversión para crear un modelo

económico propio basado en la biodiversidad es claramente insuficiente.

La disposición de residuos sólidos ha sido uno de los problemas menos atendidos en la historia de

Colombia. Gracias a esto, en la mayor parte de los municipios los residuos sólidos se han dispuesto en


Bucaramanga 107

áreas a cielo abierto o en cuerpos de agua, contaminando el aire y el recurso hídrico. Y es que aun en los

municipios y ciudades donde se disponen los residuos sólidos en rellenos sanitarios, los problemas siguen

siendo graves. Ya que en el país no existe ninguna ciudad con un relleno sanitario con adecuadas medidas

de seguridad para la disposición de los residuos sólidos peligrosos. Mientras tanto se producen al día

alrededor de 14.000 toneladas de residuos sólidos, donde la mayoría lo constituyen los residuos con alta

concentración de materia orgánica en particular productos vegetales, animales y papel, que podría ser

utilizado para regenerar tierra estropeada, pero no se hace esto de forma efectiva ni eficiente. Mientras

tanto, los residuos sólidos industriales que se generan principalmente en las explotaciones mineras y

petroleras, en instalaciones de defensa, en centros de salud, en labores domésticas, en las plantas de

energía, en los cultivos y en la industria manufacturera, tampoco se disponen responsablemente.

Cundinamarca, Antioquia y Valle generan el 60% del total de estos residuos sólidos, Atlántico y

Santander el 15% y el 15% los restantes departamentos. Y son estos residuos, los de las industrias básicas

de hierro y acero, las de fabricación de sustancias químicas, y los de la industria básica de metales no

ferrosos, los que más contribuyen a la producción de contaminantes peligrosos. Antioquia, Bolívar,

Cundinamarca, Valle y Santander producen en conjunto el 89% de estos últimos contaminantes.

La legislación ambiental en Colombia se ha venido desarrollando con base en la evolución de la

legislación ambiental mundial. Antes de la expedición del Código de los Recursos Naturales y del Medio

Ambiente en 1974, los recursos naturales se entendían y manejaban estrictamente con base en la

explotación económica. Solo existían hasta entonces en las leyes colombianas, una serie de normas

fragmentadas y dispersas. Por ejemplo, en 1908, se estableció, mediante el decreto 1279, el Departamento

de Tierras Baldías y Bosques Nacionales en el Ministerio de Obras Públicas que puso en práctica el pago

de obras con bosques, una de las causas del proceso de deforestación de muchas zonas del país. En 1912,

se adoptó el Código Fiscal Nacional que contenía normas sobre uso de los bosques en terrenos baldíos con

fines tributarios, situación corregida con la Ley 119, que creó la Comisión Forestal en 1989. En 1957, se

expidió el decreto 376 sobre pesca marítima. En 1959 se expidió el decreto 1975 sobre pesca en aguas

dulces de uso público y se creó el INDERENA, establecimiento público adscrito al Ministerio de

Agricultura encargado de la protección y manejo de los recursos naturales renovables; lo que se constituye

en el primer esfuerzo del país por conformar una estructura institucional autónoma que se encargara de la

protección, manejo, vigilancia, control, investigación, etc., de los recursos naturales renovables. Luego en

1974, con la expedición del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y Protección del

Medio Ambiente, se empezó a hablar en el país de una legislación ambiental. Este código fue la principal

norma sustantiva en materia ambiental. Entrada la década de los noventa, los avances fueron más

importantes. Empezando porque con el gobierno de Cesar Gaviria finalmente se desarrolló una política

ambiental con intenciones sistemáticas que incluía una fundación institucional, técnica y financiera.

Con la Constitución de 1991, se estableció la función ecológica de la propiedad, señalando los deberes

ambientales del Estado, los derechos ambientales de los ciudadanos, y se ordenó la formulación de

políticas ambientales como parte del Plan Nacional de Desarrollo; introduciendo claramente la noción de

desarrollo sostenible como meta de la sociedad. Con la Ley 99 de 1993, se estableció el Sistema Nacional

Ambiental (SINA); que modificó la legislación en materia de licencias ambientales, tasas retributivas,

tasas por uso del agua, destinación de recursos financieros para la gestión ambiental y sanciones por

infracción de las normas ambientales. Entre los decretos reglamentarios de la Ley 99 de 1993, se

destacaron por ejemplo, el que desde ese momento se regula la expedición de las licencias ambientales y

se reglamenta las tasas retributivas que organizan los institutos de apoyo científico y técnico del

ministerio; se define la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales y se reglamentan

aspectos concernientes con la prevención y control de la contaminación atmosférica. Se define a su vez,

que el 0,1% del PIB (inversión pública) debe destinarse a la protección ambiental. A continuación

veremos un recorrido más detallado sobre la evolución legislativa en la materia ambiental para ver lo tarde

que se ha obrado y su insuficiencia frente al paradigma económico imperante.

En los sesenta con los gobiernos de Alberto Lleras Camargo de 1958 a 1962, y luego Carlos Lleras

Restrepo de 1966 a 1970, en las políticas de desarrollo, los llamados “planes comunes”, no se hizo

mención de políticas ambientales. Luego entre 1970 y 1974 con el gobierno de Misael Pastrana, en su plan


Bucaramanga 108

de desarrollo: “Las cuatro estrategias”, tampoco se incluyó explícitamente el problema ambiental, aunque

sí se propusieron algunas acciones concretas en materia de saneamiento, y se creó, mediante decreto 1040

de 1973, el Consejo Nacional de Población y Medio Ambiente, y la Ley 23 del mismo año, que le dio

facultades al poder ejecutivo para dictar el Código de los Recursos Naturales Renovables.

Luego en el plan de desarrollo “Para cerrar la brecha” de Alfonso López Michelsen, lo ambiental se

relacionó directamente con el ámbito construido, y sólo indirectamente con lo natural, y se favoreció la

búsqueda de condiciones para la explotación de recursos naturales. Lo mismo ocurrió después con el

“Plan de integración nacional” de Julio Cesar Turbay, donde de nuevo no se tuvieron en cuenta los efectos

de este plan sobre la protección del ambiente natural. En 1982, con el gobierno de Belisario Betancur, y su

plan de desarrollo “Cambio con equidad”, los temas medioambientales y sobre el entorno construido se

vieron profundamente comprometidos en las políticas sectoriales de la producción, pero otra vez con un

enfoque ante todo de aprovechamiento, y solo secundariamente de conservación. El “Plan de economía

social” de Virgilio Barco, entre 1986 y 1990, tampoco se distinguió mucho de las administraciones

anteriores con respecto a lo ambiental, excepto por el desarrollo de la política territorial; y porque por

primera vez se expidió un documento oficial con base en la integración de desarrollo económico y social

junto al desarrollo espacial, siendo este el primer intento de incorporar al medioambiente en la

planificación.

Entre 1990 y 1994, finalmente con Cesar Gaviria, una administración basada en la consigna “La

revolución pacífica”, se avanzó más que en las pasadas administraciones en referencia al tema ambiental,

sobre todo desde la dimensión legislativa, se estructuró una política ambiental que incluyó una sólida base

institucional, técnica y financiera. En el mismo sentido, paralelo a este gobierno, como parte del interés

por el análisis de la sustentabilidad, se impulsó el diseño de un sistema de cuentas ambientales, que

finalizo con la creación del Comité Interinstitucional de Cuentas Ambientales (CICA), al que se le

encargó definir y validar una metodología para la elaboración de las cuentas ambientales para Colombia e

integrarlas al sistema de contabilidad ambiental y a los sistemas de información territorial y ambiental del

país.

El plan “El salto social” de la administración de Ernesto Samper, entre 1994 y 1998, por primera vez se

elaboró bajo la nueva Constitución colombiana de 1991, una política ambiental con base en el desarrollo

humano sostenible. En el plan se consideró al ambiente como el factor base de la posibilidad de un

desarrollo humano sostenible. Pero sus alcances fueron cortos, ya que no logró abarcar las propuestas de

cada sector en el plan de desarrollo y su implementación fue inefectiva. También cabe mencionar que en

el intento por conservar la riqueza natural, se desarrolló un sistema nacional de áreas protegidas: 33

parques nacionales, dos reservas naturales, 7 santuarios de flora y fauna y una zona ecológica especial,

pero que de nuevo debido a la brecha entre la legislación y la implementación, no se logró siquiera que

estas áreas no sufrieran graves deterioros, principalmente por la falta de control sobre la acción

depredadora de los colonos extractores y productores.

Por otra parte, gracias al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) a principios de

1995 se impulsó un proyecto piloto orientado a implementar un sistema de contabilidad económico

ambiental integrado para Colombia (COLSCEA). El COLSCEA se distinguió por aplicar una

metodología para la formulación de cuentas satélites ambientales integradas a las cuentas nacionales, con

el objetivo de construir un instrumento que permitiese hacer un seguimiento detallado de las relaciones

existentes entre el comportamiento de los distintos sectores de la economía y la evolución de las

condiciones de existencia de los recursos naturales y de la calidad del ambiente natural que se ven

afectados por el desarrollo económico tradicional. El COLSCEA establece, también, registros de la

evolución de algunos recursos naturales y de la calidad del ambiente, concibiéndolos como elementos del

capital natural constitutivos del patrimonio nacional.

El Plan Nacional de Desarrollo del gobierno de Andrés Pastrana Arango 1998 – 2002, contiene la Política

Nacional Ambiental, “Proyecto Colectivo Ambiental”, que estableció como uno de los objetivos de

política, contribuir con la sostenibilidad de los sectores productivos mediante la ejecución de programas

prioritarios como Agua, Producción Más Limpia y Calidad de Vida Urbana. Con ello se trató de continuar

con la estructuración de políticas ambientales que venían desde el gobierno de Cesar Gaviria. Pero su


Bucaramanga 109

implementación estuvo lejos de contribuir a un cambio en la posibilidad hacer cumplir seriamente las

leyes ambientales encaminadas al desarrollo sostenible, una vez más, principalmente por el enfoque en el

desarrollo económico productivo tradicional del país.

Con los gobiernos de Álvaro Uribe (2002-2010) es que se empezaría a ver fuertemente el fracaso de la

institucionalidad de los entes encargados del medioambiente. En el año 2003, para responder a recortes

presupuestales del gobierno y a su reestructuración, solo con miras al crecimiento económico productivo,

se decidió fusionar el Ministerio de Desarrollo con el Ministerio del Medio Ambiente mediante el decreto

216, con lo que se crearía el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial. Que aunque

aparentemente se podría ver como un hecho encaminado hacia la integración donde la dimensión

ambiental sería una base para el desarrollo de las otras áreas, el resultado real fue que la nueva

estructuración del Ministerio generó que cada una de las de partes trabajara de manera más individual e

incoherente con el conjunto. Este debilitamiento institucional fundó un declive en la política ambiental,

dado que las intenciones del gobierno en priorizar las políticas tendientes al crecimiento de la economía,

en sacrificio de la protección del medio ambiente.

Con la creación del nuevo Ministerio se perdieron reconocidos funcionarios, más la baja en la designación

de recursos, y se terminó por obstaculizar no solo la formulación e implementación de políticas y

regulaciones que favorecieran la necesitada calidad técnica en el sector, sino su independencia frente a lo

mismo. Mientras que el concepto del desarrollo sostenible se relacionó en todos los sectores académicos y

públicos serios, con objetivos a largo plazo, y a la capacidad que se tiene para prolongar la base de los

recursos naturales; con el conocido “Plan de desarrollo” de la administración de Uribe, bajo la consigna:

Hacia un Estado Comunitario, se desvió la atención del tema medioambiental, y se dedicó por un lado a

otorgar concesiones al sector privado para la extracción desmedida de recursos, y por otro lado, a ceder

parques naturales a las empresas privadas como la Isla Gorgona, el parque de los Nevados y el Parque

Tayrona, para que éstas los administraran, elevando con ello el riesgo de que la consolidación del Sistema

Nacional de Parques se cayera por completo.

La hegemonía que tuvo y aún tiene el sector privado sobre las decisiones políticas, lo que se conoce como

“captura regulatoria” ha representado una influencia exagerada sobre las autoridades ambientales en

materia de regulación y del ejercicio de otras funciones en detrimento del interés general; ha

problematizado la implementación de normas, por no mencionar cosas tan vitales como la formulación y

aprobación de la ley forestal.

Además las CAR (Corporaciones Autónomas Regionales) para el Desarrollo Sostenible, que fueron

creadas antes que el Ministerio del Medioambiente, el SINA o la ley 99 de 1993, también sufrieron un

gran debilitamiento en los periodos de Uribe. Ellas, por muchas deficiencias que tengan, han tenido una

influencia positiva importante y se han mostrado como un esquema interesante de planificación regional.

En el 2005 se expidió el documento oficial de la visión Colombia II Centenario 2019, una iniciativa

encaminada a establecer los parámetros de una planeación prospectiva para construir un norte a 2019,

enfocado en diseñar e implementar metas, planes y proyectos sectoriales viables. Sin embargo, la visión

de este documento oficial, que sigue los principios de: Consolidar un modelo político profundamente

democrático, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y fraternidad; y afianzar un modelo

socioeconómico sin exclusiones, basado en la igualdad de oportunidades y con un Estado garante de la

equidad social; en sus objetivos3, no incluye la dimensión ambiental, ni sigue los postulados de la

Constitución nacional que avaló el Desarrollo Sostenible como modelo a seguir para la adecuada

conservación y aprovechamiento mesurado de los recursos naturales.

Con el presidente actual, Juan Manuel Santos, se ha vuelto a revivir el Ministerio del Medioambiente

como ente independiente, al igual que se han financiado de nuevo las CAR. Pero lo que se demuestra con

todo este recorrido histórico y la situación actual sobre la política ambiental, es que no ha sido suficiente

modificar las políticas y la institucionalidad encargada de la gestión ambiental y de los recursos naturales,

3 1. Una economía que garantice mayor nivel de bienestar. 2. Una sociedad más igualitaria y solidaria. 3. Una

sociedad de ciudadanos libres y responsables. 4. Un estado eficiente al servicio de los ciudadanos. Salinas Mejía, John Alexander. La Política Ambiental y su Institucionalidad en Colombia. Universidad Tecnológica de Pereira. 2009.


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pues finalmente el Estado sigue ocupándose más de los asuntos económicos, esto es, del modo tradicional

de desarrollo, que finalmente favorece electoralmente a los gobiernos pero que va en contra de los

intereses de la nación y las posibilidades de un futuro equitativo. Por su parte, lo que se ha evidenciado es

que se ha estado demasiado lentos en impulsar y fomentar una implementación seria de las leyes en

materia medioambiental, y una destinación adecuada de recursos para enfrentar el conflicto entre el

desarrollo tradicional y el medioambiente; debido principalmente a una falta de concienciación de la

población acerca del medioambiente que no exige estos cambios en el desarrollo económico.


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7. METODOLOGÍA

La metodología propuesta para el estudio de la dimensión ambiental del POT y la realidad del territorio en

su proceso de desarrollo urbanístico, se selecciona el enfoque cualitativo propio de las ciencias sociales,

porque se busca reconstruir históricamente el sentido de las características del territorio, su dimensión

ambiental en articulación para el desarrollo sostenible.

De las diversas propuestas de investigación cualitativa, se opta por el diseño de la perspectiva de la teoría

fundamentada, dado que responde al proceso de recolección, análisis e interpretación de las actividades de

gestión, administración y seguimiento es, en todos los casos, una construcción cultural, que se manifiesta

en las interacciones comunicativas con otros sistemas.

Fuente: El autor

7.1. Proceso de recolección de información


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El proceso de análisis, atendiendo los principios de la investigación cualitativa, es trasversal al proceso de

investigación. Por eso las entrevistas a los colaboradores de la investigación son registradas en forma

magnetofónica para contar con una memoria de las conversaciones que permitan recuperar la construcción

de sentidos que hacen ellos de la experiencia. Los registros sonoros se trascriben facilitando así la

manipulación de los datos por parte del investigador, para lo cual se utiliza una grabadora en modo

reproductor que permita escuchar los fragmentos de las entrevistas que después son copiados

textualmente. Luego de la trascripción de los datos, el investigador elabora un cuadro en el que se ubica el

contenido de cada una de las entrevistas. En ese cuadro se asigna una casilla para el microanálisis del

relato, que consiste en que el investigador identifique los vacíos de la información de las entrevistas

grabadas y formular las preguntas que permitan precisar o profundizar esos datos. Después de formular las

preguntas, el investigador programa encuentros con cada una de las fuentes de información, en las que les

lee fragmentos de las respuestas dadas por ellos para contextualizarlos y formula las preguntas nuevas

para continuar el proceso de registro magnetofónico de las conversaciones con los colaboradores.

Realizadas estas entrevistas complementarias, el investigador inicia el proceso de codificación abierta,

mediante la lectura cuidadosa de cada uno de los fragmentos de las entrevistas y la asignación de una

etiqueta o código de acuerdo con el sentido de las frases. Con base en las etiquetas de la codificación

descriptiva, el investigador empieza a reorganizar la información de acuerdo con las construcciones de

sentido que surgen para la elaboración de los memorandos, en los que se registran las propiedades y

dimensiones particulares de un concepto emergente, que surge de la misma significación que le atribuyen

los colaboradores de la investigación. Es así que la interpretación está guiada por los memorandos

conceptuales, utilizando las propiedades identificadas, las cuales permiten satisfacer los significados

dominantes que sirven para la construcción del concepto. A partir de este se realiza la lectura

interpretativa del memo con el fin de avanzar en la construcción del significado. Es por eso que la

interpretación enfatiza en una concepción sustantiva de la teoría, con el fin de rescatar los significados

culturales del concepto, atendiendo así al contexto de los factores de competitividad aplicables en los

proyectos de vivienda industrializada. Ese proceso de construcción del concepto, propio de la teoría

fundamentada, pretende desarrollar teoría a partir de la recolección y el análisis sistemático de los datos,

en el que se privilegia una continua interpelación entre el análisis y la recolección de datos. No obstante el

esfuerzo por construir un aparato conceptual a partir de la sistematización de los datos empíricos, en

algunos apartes del trabajo interpretativo se hace acotación a la teoría formal para enriquecer el diálogo

entre la teoría sustantiva y la teoría formal.

7.2. Proceso de validación de la información

Se realizará proceso de triangulación de la información, proceso trasversal en todas las etapas de la

investigación, el procedimiento se desarrollará en los siguientes pasos:

- Selección de la información obtenida en las entrevistas que consiste en los conceptos, palabras o

códigos del proceso.

- Se triangulará la información por cada participante:

a) Se cruzará los resultados obtenidos a partir de las respuestas dadas por los participantes en la

investigación.


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b) Se cruzaran dichos códigos que en rigor correspondan a los conceptos de concepciones y práctica

del componente de investigación.

- Triangulación de la información entre todos los colaboradores en la investigación

- Triangulación de la información con el marco teórico: se confronta el marco teórico con los

resultados concretos del trabajo investigativo.

elmer fair santana rojas...territoriales de los sistemas estructurantes del territorio, da respuesta...

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