el sistema tributario costarricense

7/30/2019 El Sistema Tributario Costarricense

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Publicado por la Contralora General de la RepblicaApdo. 117 9-100 0, San Jo s , Costa Rica .Telfono: (506) 220-3120, fax: (506) 220-4385Sit io: http:/ / www.cgr.go.cr/

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Costa Rica. Contralora General de la Repblica. Divisin de FiscalizacinOperativa y Evaluativa. rea de Ingresos Pblicos. El sistema tributariocostarricense: contribuciones al debate nacional / Contralora General de laRepblica: editado por Fernando Herrero Acosta. 1. ed. San Jos, C.R.:Publicaciones Contralora General de la Repblica, 2002.p. 619.

ISBN 99 68 -94 14 -1-7

1.POLTICA FISCAL 2.HACIENDA PBLICA 3.RENTAS PBLICAS4.IMPUESTOS 5.ARANCELES DE ADUANA - LEGISLACIN 6.DERECHOFISCAL - LEGISLACIN 7.ADMINISTRACIN Y PROCEDIMIENTOS DEIMPUESTOS 8.PLANIFICACIN TRIBUTARIA 9.GASTOS PBLICOS I.Herrero Acosta, Fernando, ed. II. Ttulo.

Contralora General de la RepblicaSan Jos, Costa RicaSegunda edic in , se t iembre 2 00 2

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SIGLAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .x ii i

PRESENTACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xvii

AGRADECIMIENTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xxv

CAPITULO INTRODUCTORIO:GRANDES RETOS DE LA POLTICATRIBUTARIA COSTARRICENSE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xxix

1. INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xxxii

2. PERSPECTIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xxxii2.1 La globalizacin y las opciones de reforma del

sistema tributario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xxxiii2.2. Hitos de la reforma tributaria a partir de

los ochentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xxxvii2.2.1 La reforma tributaria y el cambio de modelo

econmico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xxxvii2.2.2 La dcada de los ochentas . . . . . . . . . . . . .xxxviii2.2.3 La dcada de los noventa . . . . . . . . . . . . . . . . .xl2.2.4 Una cultura tributaria contradictoria . . . . . . .xliii2.2.5 Los lmites de la poltica tributaria: un

comentario final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xlviii

3. LOS GRANDES TEMAS DE POLTICA . . . . . . . . . .xlviii

3.1. Carga tributaria y sostenibilidad fiscal . . . . . . . . . .xlviii3.1.1 La carga tributaria en Costa Rica . . . . . . . . .xlviii3.1.2 Carga tributaria y papel del Estado . . . . . . . . .xlix

3.2 Eficiencia y competitividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .liii3.3 Equidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .lvi3.4 Evasin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .lxii3.5 Rendicin de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .lxvi3.6 La transicin: qu estrategia seguir? . . . . . . . . . . .lxx

4. LA REFORMA INCONCLUSA DE LA GESTIN TRIBUTARIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .lxxi

4.1 Un perodo de reformas profundas . . . . . . . . . . . . . .lxii4.1.1 La lgica de la reforma de la gestin tributaria lxxii4.1.2 Las reformas en el marco jurdico tributario y

aduanero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .lxxiv4.1.3 La reforma en la gestin tributaria . . . . . . . .lxviii4.1.4 Una valoracin general de la gestin tributaria lxxvi

5. CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES . . . . . . . . .lxxxix

6. BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xcii


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CAPITULO 1EL SISTEMA TRIBUTARIO Y ADUANEROUNA VISIN DE CONJUNTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3

1. INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

2. EVOLUCIN RECIENTE DEL SISTEMA TRIBUTARIO .92.1 El impuesto sobre la renta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92.2. Impuestos sobre la propiedad . . . . . . . . . . . . . . . . . .132.3 Impuesto de ventas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132.4 Impuesto selectivo de consumo . . . . . . . . . . . . . . . .142.5 Impuestos sobre el comercio exterior . . . . . . . . . . . .162.6 Otros Impuestos menores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16

3. ANLISIS CUANTITATIVO DE LACARGA TRIBUTARIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16

3.1 Magnitud de la carga tributaria . . . . . . . . . . . . . . . .173.2 Carga tributaria y diferencias en el grado de

desarrollo relativo de los pases . . . . . . . . . . . . . . . .223.3 Cambios en la estructura de la carga tributaria . . . .253.4 El impuesto inflacionario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .293.5 Automaticidad de los ingresos tributarios . . . . . . . . .31

3.5.1 Boyancia de los principales impuestos . . . . . . .313.5.2 Cuantificacin de la boyancia del sistema

tributario costarricense . . . . . . . . . . . . . . . . . .393.6 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46

4. SUFICIENCIA TRIBUTARIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . .484.1 Magnitud del gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .494.2 Flexibilidad del gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .514.3 Importancia del gasto en intereses y dficit operativo .584.4 Importancia de la evasin en Costa Rica . . . . . . . . . .614.5 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65

5. SIMULACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66

6. CONCLUSIONES FINALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71

7. BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74

CAPITULO 2:EFICIENCIA Y EQUIDAD EN EL SISTEMA TRIBUTARIOCOSTARRICENSE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81

1. INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83


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2. EFICIENCIA Y EQUIDAD TRIBUTARIAS YPOLTICAS IMPOSITIVAS EN LOS PASES ENDESARROLLO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85

2.1 Orientaciones para el anlisis de eficiencia yequidad en Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88

3. PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LOSIMPUESTOS INCLUIDOS EN EL ANLISIS . . . . . . . .99

4. ANLISIS DE LA INCIDENCIA DEL SISTEMATRIBUTARIO COSTARRICENSE . . . . . . . . . . . . . . .108

4.1 Supuestos sobre la incidencia de los impuestos . . .1094.2 Distincin de los efectos de los impuestos sobre

las fuentes y los usos del ingreso . . . . . . . . . . . . . .1174.3 Incidencia del sistema tributario costarricense:

principales resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .123

4.3.1 Incidencia del sistema tributario en 1988 . . .1244.3.2 Incidencia por tipos de impuestos (1988) . . .1274.3.3 Incidencia total sobre los factores productivos:

efectos de traslacin (1988) . . . . . . . . . . . . . .1294.3.4 Incidencia del sistema tributario en el

ao 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1314.3.5 Incidencia por tipos de impuestos (2000) . . . .1314.3.6 Incidencia total sobre los factores productivos:

efectos de traslacin (2000) . . . . . . . . . . . . .1334.3.7 Sensibilidad de los resultados . . . . . . . . . . . .135

5. EFICIENCIA DEL SISTEMA TRIBUTARIOCOSTARRICENSE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .139

5.1 Algunas consideraciones sobre eficiencia impositiva 1395.2 Metodologa utilizada en los clculos de eficiencia .1405.3 Resultados de los clculos de eficiencia . . . . . . . . .142

6. INTERACCIN ENTRE INCIDENCIA Y EFICIENCIA YREFORMA DEL SISTEMA TRIBUTARIO . . . . . . . . .148

6.1 Efectos en incidencia de las principales reformastributarias propuestas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .149

6.2 Efectos en eficiencia de las principales reformastributarias propuestas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151

7. CONCLUSIONES DEL CAPTULO . . . . . . . . . . . . .152

8. BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153


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CAPITULO 3:EL MARCO JURDICO TRIBUTARIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . .159

1. INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .162

2. MARCO CONCEPTUAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163

2.1 La legitimidad de la funcin recaudatoria . . . . . . . .1632.2 El sistema tributario y su marco jurdico . . . . . . . .1632.3 Relacin entre el marco jurdico, el cumplimiento

voluntario y la litigiosidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163

3. LEGISLACIN GENERAL TRIBUTARIA . . . . . . . . . .1673.1 Marco jurdico constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . .167

3.1.1 La evolucin de la jurisprudenciaconstitucional en la ltima dcada . . . . . . . . .167

3.1.2 Influencia de la jurisprudencia constitucional

en las reformas tributarias . . . . . . . . . . . . . . .1693.2. Marco jurdico de la estructura orgnica de la

Administracin Tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1703.2.1 Falta de una ley orgnica del Ministerio de

Hacienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1703.2.2 Dispersin de las normas orgnicas de las

direcciones de tributacin, de aduanasy de hacienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171

3.2.3 Facultades del Ministro de Hacienda y delViceministro de Ingresos . . . . . . . . . . . . . . . .172

3.2.4 Propuestas de cambio en la estructuraorgnica de la administracin tributaria . . . .173

3.3 Marco jurdico tributario internacional . . . . . . . . . .1743.4 Conclusiones y recomendaciones sobre

legislacin tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1773.4.1 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1773.4.2 Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .179

4. LEGISLACIN APLICABLE A TRIBUTACIN INTERNA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .180

4.1 Anlisis del marco jurdico de losprincipales tributos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .180

4.1.1 Imposicin a la renta . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1814.1.2 Impuesto general sobre las ventas . . . . . . . . .1844.1.3 Impuesto selectivo de consumo . . . . . . . . . . .1864.1.4 Otros impuestos nacionales . . . . . . . . . . . . .1874.1.5 La situacin de los impuestos menores . . . . . .187

4.2 Anlisis del Cdigo de Normas y ProcedimientosTributarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .188

4.2.1 Perspectivas de reforma al Cdigo deNormas y Procedimientos Tributarios . . . . . . .189


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4.2.2 La sistematizacin de los derechos delcontribuyente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .192

4.3 Instancias de revisin legal y el fenmeno delitigiosidad tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .193

4.3.1 Valoracin de la aplicacin de sancionesadministrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .194

4.3.2 Indicadores de litigiosidad, eficacia yduracin en los litigios tributarios . . . . . . . . .1964.3.3 Indicadores de litigiosidad, eficacia y duracin

en los litigios judiciales . . . . . . . . . . . . . . . . .2004.3.4 Valoracin de la aplicacin de delitos

penales tributarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2024.3.5 Perspectivas de reforma al marco jurdico . . . .204

4.4 Conclusiones y recomendaciones sobre lalegislacin aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .205

4.4.1 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .205

4.4.2 Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .206

5. ANLISIS DEL MARCO JURDICO ADUANERO . . . . . . . . .2075.1 Importancia de las funciones aduaneras . . . . .2075.1.1 Trnsito hacia un nuevo modelo aduanero . . .2085.2 Principal normativa aduanera . . . . . . . . . . . .2135.2.1 Normas centroamericanas e internacionales . .2135.2.2 Normas nacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2185.3 Anlisis de la Ley General de Aduanas . . . . . .2195.3.1 Principales modificaciones introducidas

por la LGA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2195.3.2 Procedimientos de determinacin de

obligaciones aduaneras . . . . . . . . . . . . . . . . .2225.3.3 Valoracin general del rgimen de

ilcitos aduaneros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2255.4 Litigiosidad, eficiencia y duracin de los

litigios administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2275.5 Conclusiones y recomendaciones sobre el

Marco Jurdico Aduanero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2305.5.1 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2305.5.2 Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONESGENERALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234

6.1 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2346.2 Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .235

7. BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .237


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CAPITULO 4:EVALUACIN DE LA GESTIN TRIBUTARIA . . . . . . . . . . . .241

1. INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2441.1 El objetivo de la administracin tributaria . . . . . . .2441.2 Funciones de la administracin tributaria . . . . . . . .245

1.3 Atributos y recursos mnimos: modelo ideal . . . . . .2471.3.1 Ley General Tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . .2481.3.2 Estructura tributaria y diseo de los

impuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2481.3.3 Sistemas de informacin . . . . . . . . . . . . . . . .2481.3.4 Capacidad de actuacin . . . . . . . . . . . . . . . . .2481.3.5 Recursos materiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2491.3.6 Recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .249

1.4 Evaluacin de la administracin tributaria . . . . . . .2491.5. Perspectivas histrica y comparativa . . . . . . . . . . . .251

1.5.1 Reforma de la administracin tributaria enAmrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .251

1.5.2 Reforma y modernizacin de la administracintributaria en Costa Rica (1990-2001) . . . . . . .253

1.6 El estado actual de la administracintributaria costarricense . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .257

1.6.1 Atributos y recursos mnimos: la realidad . . .2571.7 Estructura organizativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2651.8 Funciones de apoyo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .268

1.8.1 Planificacin y control . . . . . . . . . . . . . . . . . .268

1.8.2 Sistema Integral de Informacin para laAdministracin Tributaria . . . . . . . . . . . . . . .271

1.9 Funciones de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2741.9.1 Registro de Contribuyentes . . . . . . . . . . . . . .2741.9.2 Recaudacin en la va voluntaria . . . . . . . . . .2761.9.3 Controles masivos: planes de sombras y

control fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2781.9.4 Cobro administrativo y judicial . . . . . . . . . . . .2801.9.5 Fiscalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2821.9.6 Servicio al contribuyente . . . . . . . . . . . . . . . .285

2. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES . . . . . . . .285

3. BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .291

CAPITULO 5:LA GESTIN ADUANERA DE COSTA RICA . . . . . . . . . . . . . .297

1. UN NUEVO PARADIGMA DE LA GESTIN ADUANERA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3001.1 Funciones del sistema aduanero moderno . . . . . . . .301


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1.1.1 El sistema aduanero como recaudadorfiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .301

1.1.2 El sistema aduanero como facilitador delcomercio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .301

1.1.3 El sistema aduanero como controlador deltrfico de mercancas . . . . . . . . . . . . . . . . . . .302

1.1.4 El sistema aduanero como generadorde informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3021.2 Nuevas prcticas aduaneras . . . . . . . . . . . . . . . . .3031.3 Marco operacional de la aduana moderna . . . . . . . .306

2. EL SISTEMA ADUANERO COSTARRICENSE . . . . .3092.1 La estructura del sistema aduanero en Costa Rica .3102.2 La necesidad de fortalecer el sistema . . . . . . . . . . .312

3. LA REFORMA ADUANERA EN COSTA RICA . . . . . .314

3.1 Antecedentes de la reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . .3143.2 La concepcin de la reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . .3153.3 La continuidad de la reforma . . . . . . . . . . . . . . . .3163.4 Evolucin reciente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3183.5 La operacin de las aduanas en Costa Rica . . . . . . .3203.6 Manejo de la carga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .320

3.6.1 Embarque y envo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3213.6.2 Ingreso de mercancas . . . . . . . . . . . . . . . . . .3223.6.3 Trnsito interno o internacional . . . . . . . . . . .3253.6.4 Depsito fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .327

3.6.5 Despacho aduanero . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3293.7 Hacer cumplir la normativa . . . . . . . . . . . . . . . . . .333

3.7.1 Prevenir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3343.7.2 Control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3363.7.3 Fiscalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3373.7.4 Hacer cumplir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .338

3.8 Los recursos de la Administracin . . . . . . . . . . . . .3463.9 Tecnologa de informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3463.10 Organizacin y recursos humanos . . . . . . . . . . . . .3473.11 El marco legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3493.12 Infraestructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3513.13 Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3523.14 Los auxiliares de la funcin pblica aduanera . . . . .3523.15 El papel de los dueos de la carga . . . . . . . . . . . . .3523.16 Los temas de comercio exterior . . . . . . . . . . . . . . . .3533.17 El presupuesto de las aduanas . . . . . . . . . . . . . . . .3533.18 La agencia de recaudacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . .354

4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES . . . . . . . .354

5. BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .356


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CAPITULO 6:RENDICIN DE CUENTASSOBRE INGRESOS TRIBUTARIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .361

1. INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .365

2. MARCO TERICO Y PRINCIPALESCONCEPTOS ASOCIADOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3662.1 Definicin del concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3662.2 Rendicin de cuentas y poder poltico . . . . . . . . . . .3672.3 Estado democrtico y rendicin de cuentas . . . . . . .3692.4 Ciudadana y rendicin de cuentas . . . . . . . . . . . .3742.5 Ingresos tributarios y rendicin de cuentas . . . . . . .3742.6 Aspiraciones para un sistema de rendicin de

cuentas sobre ingresos tributarios . . . . . . . . . . . . .375

3. EL MARCO NORMATIVO DE LA RENDICINDE CUENTAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .377

3.1 Marco constitucional de la rendicin de cuentas . . .3773.1.1 El concepto de rendicin de cuentas . . . . . . . .3773.1.2 Derechos fundamentales y rendicinde cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3793.1.3 El diseo constitucional del control orgnico . .383

3.2 Marco legal e institucional del control . . . . . . . . . . .3843.2.1 Marco legal de la Administracin Pblica . . . .3843.2.2 Marco legal del control orgnico no judicial . . .385

3.3 El control de la administracin tributaria y larendicin de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .388

3.3.1 Control interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3893.3.2 Control externo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .391

3.4 Cambios recientes en el marco legal de laadministracin tributaria: implicaciones parala rendicin de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .393

4. LA PRCTICA ACTUAL DE RENDICIN DECUENTAS SOBRE INGRESOS TRIBUTARIOS . . . . .395

4.1 Estructura orgnica, objetivos y funciones de laadministracin tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .396

4.2 Actores y relaciones institucionales: definicin decompetencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .398

4.3 El control interno y externo: renovacin de losinstrumentos de control y fiscalizacin . . . . . . . . .400

4.3.1 El papel de la Auditora Interna . . . . . . . . . . .4014.3.2 Las divisiones de control gerencial y

fiscalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .403

4.3.3 El papel de los tribunales administrativosen el control de la legalidad . . . . . . . . . . . . . .404


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4.3.4 El control externo ejercido por la CGR:auditoras y estudios especiales . . . . . . . . . . .405

4.4 Mecanismos, procedimientos e indicadores . . . . . . .4084.4.1 Informes sobre consultas y resultados

en el rea de ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . .4094.4.2 Informes de otras dependencias relacionadas

con la gestin tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . .4114.4.3 El seguimiento de los temas en la prensa . . . .4134.4.4 La participacin de los sectores

empresariales y sindicales . . . . . . . . . . . . . . .4144.4.5 Indicadores y evaluacin de la gestin . . . . . .415

4.5 La evolucin reciente en rendicin de cuentas . . . . .4184.5.1 Balance por componente . . . . . . . . . . . . . . . .4184.5.2 Balance por mecanismos y mbitos de control 4224.5.3 Los esfuerzos por atender los problemas

detectados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .424

5. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL ENRENDICIN DE CUENTAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . .425

5.1 Los organismos internacionales . . . . . . . . . . . . . . .4265.1.1 El Cdigo y el Manual de Transparencia

Fiscal del Fondo Monetario Internacional . . . .4265.1.2 La gua de buenas prcticas de manejo fiscal

de la Organizacin para la CooperacinEconmica y el Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . .428

5.1.3 Las buenas prcticas identificadas por el

Centro Interamericano de AdministracionesTributarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .429

5.1.4 Las buenas prcticas recomendadas por laOrganizacin Mundial de Aduanas . . . . . . . . .430

5.2 Leyes especiales para fortalecer y evaluar larendicin de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .431

5.3 Administraciones tributarias y entidadesfiscalizadoras superiores: la experienciade otros pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .433

5.4 Resumen de las experiencias internacionales . . . . .436

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES . . . . . . . .4376.1 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4376.2 Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .441

6.2.1 Recomendaciones para la AdministracinTributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .442

6.2.2 Recomendaciones para la ContraloraGeneral de la Repblica . . . . . . . . . . . . . . . . .443

6.2.3 Recomendaciones para la

Asamblea Legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . .444

7. BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .445


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CAPITULO 7:CULTURA TRIBUTARIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .457

1. INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .461

2. ASPECTOS CONCEPTUALES Y METODOLGICOS .463

2.1 Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4632.2 Aproximaciones al concepto de cultura tributaria . .4642.3 Las representaciones sociales y la cultura tributaria 465

3. LA CULTURA TRIBUTARIA DE LOSCOSTARRICENSES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .468

3.1 Imagen de los impuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4693.1.1 La informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4693.1.2 La visin de los impuestos . . . . . . . . . . . . . . .472

3.2 Impuestos y bienestar social . . . . . . . . . . . . . . . . .476

3.2.1 Principales representaciones sobre laresponsabilidad social del Estado . . . . . . . . . .476

3.2.2 La responsabilidad de contribuir desdeel punto de vista de los ciudadanos . . . . . . . .479

3.3 La representacin de la justicia socialy la solidaridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .483

3.3.1 Justicia tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4833.3.2 Solidaridad y propensin contributiva . . . . . . .486

3.4 La visin de la corrupcin y la cultura tributaria . . .4873.4.1 La rendicin de cuentas: percepciones de los

contribuyentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4873.4.2 Propensin a la evasin tributaria . . . . . . . . .489

4. APROXIMACIN A UNA TIPOLOGA DE LACULTURA TRIBUTARIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .495

4.1 Descripcin de los segmentos . . . . . . . . . . . . . . . . .496

5. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5035.1 Sobre la imagen de los impuestos . . . . . . . . . . . . . .5035.2 Sobre los impuestos y el bienestar social . . . . . . . .5045.3 Sobre la justicia social y la solidaridad . . . . . . . . . .5055.4 Sobre la corrupcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .506

6. BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .508

CONSULTORES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 1 9


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SIGLAS

A

AEAT Agencia Estatal de Administracin TributariaAFI Area de Fiscalizacin de Ingresos PblicosAID Agencia Interamericana de DesarrolloALCA Area de Libre Comercio de las AmricasANAA Asociacin Nacional de Agentes de AduanaANEP Asociacin Nacional de Empleados Pblicos y PrivadosAT Administracin tributaria

B

BANHVI Banco Hipotecario de la Vivienda

BCCR Banco Central de Costa Rica BCIE Banco Centroamericano de Integracin EconmicaBID Banco Interamericano de DesarrolloBUDHA Buscador de Documentos Hacendarios

C

CAT Certificado de Ahorro TributarioCAUCA II y III Cdigo Aduanero Uniforme Centroamericano II y III

CBP Cdigo de Buenas Prcticas de Transparencia FiscalCCSS Caja Costarricense de Seguro SocialCGR Contralora General de la Repblica CIAT Centro Interamericano de Administraciones

TributariasCID-GALLUP Consultora Interdisciplinaria en

Desarrollo-Gallup S.A.CLACDS Centro Latinoamericano para la Competitividad y el

Desarrollo Sostenible

CNPT Cdigo de Normas y Procedimientos TributariosCODESA Corporacin Costarricense de DesarrolloCOMEX Comercio Exterior COMIECO Consejo de Ministros de Integracin EconmicaCONAVI Consejo Nacional de VialidadCORBANA Corporacin Bananera NacionalCORMAR Corredores Martimos y Aduaneros


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D

DFOE Divisin de Fiscalizacin Operativa y EvaluativaDGA Direccin General de AduanasDGAI Direccin General de Auditora Interna,

Ministerio de Hacienda

DGH Direccin General de Hacienda DGPN Direccin General de Presupuesto NacionalDGT Direccin General de Tributacin

E

EDDI Elaboracin Digital de Declaraciones de ImpuestosEEUU Estados Unidos de Amrica EFS Entidades Fiscalizadoras Superiores

F

FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias SocialesFMI Fondo Monetario InternacionalFODESAF Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones FamiliaresFOI Freedom of Information Act (Libertad de Informacin)FONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento ForestalFUCE Fundacin de Cooperacin Estatal

G

GATT Acuerdo General de Aranceles y Comercio

I

IADB International American Development BankICE Instituto Costarricense de Electricidad

ICT Instituto Costarricense de TurismoIDH Indice de Desarrollo HumanoIFAM Instituto de Fomento y Asesora MunicipalIMAS Instituto Mixto de Ayuda SocialINA Instituto Nacional de AprendizajeINCAE Instituto Centroamericano de Administracin de EmpresasINEC Instituto Nacional de Estadstica y CensosINS Instituto Nacional de SegurosINTEL Integrated Electronic

IRAS Autoridad de Ingresos Internos de SingapurIVA Impuesto al Valor Agregado


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xv

L

LAF Ley de Administracin Financiera y PresupuestosPblicos

LGAP Ley General de Administracin PblicaLOCGR Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica

M

MERCOSUR Mercado Comn del Cono SurMH Ministerio de Hacienda MIDEPLAN Ministerio de Planificacin Nacional y

Poltica EconmicaMOPT Ministerio de Obras Pblicas y Transportes

N

NAFTA North American Free Trade AgreementNAUCA II Nomenclatura Arancelaria Uniforme Centroamericana

IINIC Normas Internacionales de Contabilidad

O

OCDE Organizacin para la Cooperacin y elDesarrollo Econmico

OEA Organizacin de Estados AmericanosOLACEFS Organizacin Latinoamericana y del Caribe de

Entidades Fiscalizadoras SuperioresOMC Organizacin Mundial de Comercio

P

PAO Plan Anual OperativoPGR Procuradura General de la Repblica PIB Producto Interno BrutoPMA Programa de Modernizacin Aduanera PMAT Programa de Modernizacin de la Administracin

TributariaPROCOMER Promotora de Comercio Exterior


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Procesos con un uso intensivo, generalizado e integrado de lasmodernas tecnologas informticas.

En medio de ese proceso de renovacin, la Contralora advirti que eraindispensable sustentar la puesta en prctica de sus nuevasfunciones y prioridades, en una fuente de conocimientos actualizados

y especializados, que deberan obtenerse con la contribucin deexpertos nacionales y extranjeros. Para solventar esa necesidad, serecurri a la facultad que tiene la institucin de efectuar auditorasespeciales sobre la labor de las instituciones pblicas2, a fin depromover estudios sobre temticas importantes de la haciendapblica. La primera opcin para realizar este tipo de estudios sepresent en el tema de la fiscalizacin de los ingresos pblicos.

Un insu m o val ioso para la fiscal izacin de los ingres os pblicos

En el contexto del proceso de reorganizacin, se evidenci lanecesidad de fortalecer las actividades de control en un campo tanvital para el desarrollo nacional como el de los ingresos pblicos3.Tradicionalmente, la Contralora General ha centrado grandesesfuerzos en la fiscalizacin del gasto pblico, mientras que lafiscalizacin de los ingresos del gobierno tena un menor grado dedesarrollo. Despus de revalorizar esta tarea, a finales del ao 2000se cre el rea de Fiscalizacin de Ingresos Pblicos en la Divisin deFiscalizacin Operativa y Evaluativa.

Con la creacin de esta nueva rea, se pretende que la ContraloraGeneral sea ms efectiva en la tarea de suministrar a la sociedadcostarricense informacin confiable y actualizada sobre la forma enque el Estado obtiene y distribuye sus ingresos. A medida que avanceen este terreno, la Contralora contribuir para que los Poderes delEstado, las instituciones pblicas y las organizaciones de ciudadanosrealicen anlisis, lleguen a acuerdos, hagan correcciones y adoptendecisiones, con el objetivo de mejorar los procesos de obtencin de los

recursos pblicos, a la luz de los principios fundamentales definanciacin, eficiencia, equidad, factibilidad y honestidad.

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2 Artculo 21 de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica.3 La fiscalizacin de los ingresos pblicos es una de las funciones de la institucin

definidas en su Ley Orgnica. El artculo 25 dice lo siguiente: La Contralora Generalde la Repblica podr fiscalizar si los responsables dentro de la administracin activa,encargados de la determinacin, gestin de cobro, percepcin, custodia y depsito delas rentas y de otros fondos pblicos, cumplen a cabalidad con sus funciones.


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El actuar en esta direccin le permitir al Estado incrementar enforma significativa su capacidad de rendir cuentas a los ciudadanossobre la forma en que se recaudan y se distribuyen los impuestos yotros ingresos pblicos. La ciudadana, por su parte, contar conmayores opciones -y con ms disposicin- para pedirle cuentas a losPoderes de la Repblica y a otras entidades del Sector Pblico.

La estrategia para fortalecer el rea de Fiscalizacin de IngresosPblicos se basa en tres componentes principales: un equipointerdisciplinario de profesionales altamente calificados yespecializados, el acceso al conocimiento de expertos, y el uso desistemas de informacin especializados. Adems, se defini comoprioritaria el rea de ingresos tributarios del Gobierno Central, debidoa su importancia cuantitativa y cualitativa para el funcionamiento dela Administracin Pblica.

La elaboracin de este libro propici mltiples aportes, especialmentetiles para concretar la estrategia mencionada. El proceso gener unconjunto de insumos concretos para el trabajo del rea -enfoquesconceptuales, modelos de anlisis, prioridades de accin,capacitacin y desarrollo de destrezas tcnicas- que la han colocadoen una situacin muy ventajosa para el desempeo de sus labores.

Una c ont ribucin al debate nacional

Este libro no se pens slo como un instrumento de desarrolloinstitucional interno, sino tambin como una contribucin a ladiscusin nacional sobre el sistema tributario. Hay que tomar encuenta que una publicacin como esta permite enriquecer el clima dediscusin y de toma de decisiones acerca de los asuntos relacionadoscon la cuestin tributaria. Se puede aquilatar mejor el valor de esteaporte si se recuerdan los grandes retos que enfrenta nuestro pas enel terreno fiscal. Por ejemplo, en el ao 2000, el dficit financiero delGobierno Central fue de aproximadamente un 3,0% del Producto

Interno Bruto. Eso significa que al gobierno le hicieron falta ms deciento cincuenta mil millones de colones para cerrar la brecha entrelos ingresos y los gastos. Esa es una enorme cantidad de recursosfinancieros para una economa como la nuestra. Y las proyeccionesactuales no apuntan hacia la reduccin, sino ms bien hacia un granensanchamiento de esa brecha (se proyecta un poco ms del 4% delPIB en el presente ao). Si traducimos estos datos en trminos de lacalidad de vida de nuestros ciudadanos, tendremos que decir que silas finanzas nacionales continan comportndose segn las

tendencias actuales, las instituciones pblicas tendrn cada vez msdificultades para ofrecer servicios de salud y educacin con calidad ycobertura crecientes, para mejorar la red nacional de carreteras y

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caminos, para garantizar la seguridad ciudadana que todosmerecemos o para mantener un sistema de pensiones slido y estable.Y debemos aadir que ese nivel de dficit enfrenta a nuestro pas aaltos riesgos de crisis financieras, donde los ms perjudicados sernlos costarricenses ms pobres y vulnerables. Las reflexiones de estetipo han impulsado a quienes servimos en la Contralora General de

la Repblica a intensificar la bsqueda de aportes al anlisis y a lasolucin de las limitaciones propias del sistema tributario nacional,desde los mbitos de competencia de la institucin.

A juzgar por la calidad y el carcter comprensivo de los estudiosexpuestos en el libro, pensamos que la contribucin ser significativa.Hoy podemos ofrecer al pas un producto muy importante y de grantrascendecia, y comprensivo, para analizar a profundidad y desdedistintos ngulos, aspectos fundamentales del sistema tributario

costarricense.

Hay un beneficio adicional en la publicacin de este libro, que resideen su contribucin al conocimiento del tema tributario por parte de laciudadana costarricense. En la medida en que los representantes delas distintas organizaciones de ciudadanos aumenten su nivel deinformacin y de anlisis acerca de este tema, aumentar tambin sucapacidad de hacer propuestas concretas y de pedir cuentas a losPoderes de la Repblica y a las instituciones del Estado.

En sntesis, podemos decir que esta publicacin y el proceso quecondujo a producirla- puede generar beneficios sociales en al menostres mbitos: el de la labor fiscalizadora de los ingresos pblicos querealiza la Contralora General, el de la toma de decisiones legislativasy gubernamentales en el terreno tributario y el de la rendicin decuentas ante la ciudadana sobre los asuntos relacionados con esecampo.

Grandes retos nacionales en materia tributaria

Las siguientes son algunas de las principales conclusiones que sederivan de la lectura del libro y de los documentos de trabajogenerados durante su elaboracin:

Se constat que las transformaciones en la estructura tributariarealizadas por distintos gobiernos a partir de los aos ochentasresponden a una tendencia bastante coherente en el sentido deadaptar el sistema tributario al modelo de desarrollo que se ha venido

construyendo en las ltimas dcadas. En otras palabras, que a pesarde la complejidad de nuestro sistema poltico -o tal vez, gracias a ella-el pas ha sido capaz de reestructurar su sistema tributario con una

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considerable dosis de sentido estratgico y de largo plazo. Esa es, sinduda, una conclusin muy estimulante.

Uno de los estudios muestra que, durante las tres ltimas dcadas, eltamao del gasto pblico, medido en trminos de su relacin conrespecto al Producto Interno Bruto, ha disminuido en

aproximadamente tres puntos porcentuales. De esa forma, hemosllegado a tener un nivel de gasto pblico que, si se le comparainternacionalmente, resulta bastante menor que el que corresponde alos pases con un nivel de ingreso por habitante similar al de CostaRica. Tambin se encontr que, a pesar de que el gasto pblico se hareducido y es ms bien pequeo segn la comparacin internacional,si las tendencias actuales persisten, el dficit financiero del GobiernoCentral tender a aumentar en los prximos aos, hasta alcanzar unacifra cercana al 8% del Producto Interno Bruto. O sea, que las

principales limitaciones de las finanzas pblicas nacionales no estnsolo en el tamao y la eficiencia del gasto sino en la insuficiencia delos ingresos.

Ms all de estas restricciones, la principal disyuntiva respecto alfuturo del sistema tributario no es de tipo financiero, sino que giraalrededor de la decisin colectiva sobre el tipo de servicios quequeremos los costarricenses. Los anlisis de la carga tributariapresentados en el libro indican que su tamao es insuficiente parasustentar un salto hacia un nivel superior de desarrollo econmico,social y ambiental. Se llega a esta conclusin, cuando se compara lacarga tributaria de Costa Rica con la de los pases con un nivel dedesarrollo humano similar, en trminos del porcentaje de losproductos internos brutos que representan esas cargas. En esospases, la carga tributaria es superior a la de Costa Rica. Se confirmaentonces, que si la tendencia no vara, nuestro pas no podr invertiren los servicios pblicos necesarios para mantener y elevar la calidadde vida de su poblacin y la competitividad de las empresas queoperan en su territorio.

Algunos estudios llaman la atencin sobre las graves carencias deinformacin, que impiden darle seguimiento a la evolucin de ciertascaractersticas propias del sistema tributario costarricense, como laequidad de la estructura de ingresos y como los niveles de evasin enlos distintos tipos de impuestos. El estudio muestra cierto grado deinequidad por niveles de ingresos, pero tambin advierte sobre laslimitaciones de informacin que impiden hacer un anlisis mspreciso sobre este tema. En cuanto a la evasin, aunque slo se

encontraron datos parciales, es evidente que alcanza nivelesconsiderables e inaceptables.

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Otros de los estudios ofrecen una visin detallada y comprensiva delos marcos legales y los procesos de gestin de los tributos internos ylos tributos captados en aduanas. Adems de sealar los importantesvacos de corte jurdico que an subsisten, los resultados de esosanlisis sugieren que los tomadores de decisiones y los rganos decontrol deben poner especial atencin en los procesos de gestin de

los tributos. En el rea de tributos internos, la principalpreocupacin radica en la necesidad de culminar una reformainstitucional que est muy adelantada y ya ofrece resultados al pas.En el rea de las aduanas -que captan casi la mitad de los ingresostributarios del gobierno central- el panorama corresponde a unareforma que perdi el impulso y la orientacin iniciales y a un procesode gestin que requiere una profunda y urgente reorientacin.

El libro incluye el primer anlisis que se ha realizado sobre la cultura

tributaria costarricense. Entre los ciudadanos hay un alto nivel desatisfaccin respecto a la mayora de los servicios pblicos quereciben del Estado, y en particular, los servicios sociales. Esteresultado indica que, en general, la poblacin tiene una percepcinpositiva de la forma en que se gastan los impuestos. A ese hallazgose suma el alto grado de legitimidad que tiene la Direccin General deTributacin ante la ciudadana. Tambin se aprecia que unporcentaje considerable de ciudadanos estara dispuesto a pagar msimpuestos, si estos estuvieran destinados a mejorar programasespecficos. Sin embargo, esos mismos ciudadanos no consideranque la reduccin del dficit fiscal sea una responsabilidad suya, y porlo tanto, se muestran reacios a pagar ms impuestos con esepropsito. Por otra parte, el estudio constat que hay un significativonivel de propensin a la evasin fiscal en un sector considerable de laciudadana. En sntesis, se puede decir que el anlisis de la culturatributaria revela que la poblacin costarricense ostenta un sistema devalores y actitudes contradictorios, en donde coexisten la disposicina la solidaridad con los que tienen menos, con la tendencia a burlarla ley en ciertas ocasiones, con el fin de evadir el pago de algunos

impuestos. Es evidente que an nos queda mucho por avanzar paraconstruir una cultura tributaria ms solidaria y ms democrtica.

Fiscal izacin y ren dicin de cue ntas

Desde la ptica de la Contralora General, tienen una importanciaprimordial aquellos resultados que se relacionan directamente con lasfunciones de fiscalizacin y rendicin de cuentas dentro del sistematributario.

Los anlisis sobre la rendicin de cuentas en el sistema tributarioindican que esta funcin est poco desarrollada en el pas, en relacin

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La e st ruc tu ra de l libro

El libro est organizado en siete captulos. El captulo introductoriofue escrito por Fernando Herrero y por Guillermo Monge. Estecaptulo contiene una reflexin general sobre los temas tratados enlos captulos siguientes y una sntesis de sus principales hallazgos.

En el primer captulo, elaborado por Andrs Rodrguez Clare, seabordan temas tan importantes como el tamao de la cargatributaria, la boyancia de los impuestos en funcin de las tendenciasde la economa nacional y la suficiencia de los tributos para satisfacerlos gastos pblicos. El segundo captulo, elaborado por RodrigoBolaos, se ocupa de las preocupaciones por la equidad y la eficienciaen la estructura de los ingresos tributarios. En el tercer captulo, acargo de Erick Thompson y Ronald Garita, se expone un anlisis delmarco jurdico tributario. En el cuarto captulo, redactado por Jorge

Cornick, se incluye un anlisis de la gestin de los tributos internos.El estudio sobre la gestin de los tributos que se captan en aduanas,a cargo de Juan Carlos Barahona, se expone en el captulo quinto. Elcaptulo sexto, acerca de los sistemas de rendicin de cuentas sobreingresos tributarios, estuvo a cargo del Programa Estado de la Naciny fue elaborado por Miguel Gutirrez Saxe y Marcela Romn. Porltimo, en el sptimo captulo, se aborda un tema novedoso en losestudios tributarios de nuestro pas: el de la cultura tributaria; fuerealizado por Roy Rivera y Carlos Sojo.

Slo me resta ofrecer este libro, con profunda satisfaccin, a losseores diputados que integran la Asamblea Legislativa, a lasautoridades de los Poderes Ejecutivo y Judicial y a la comunidadnacional. Su utilidad se har efectiva en la medida en que contribuyaa elevar la capacidad fiscalizadora de la Contralora General, a apoyarla toma de decisiones sobre los temas estratgicos de polticatributaria y a estimular la rendicin de cuentas de los Poderes de laRepblica sobre asuntos tributarios.

Luis Fern an do Vargas Bena videsContr alor Genera l de la RepblicaAgosto del 200 2

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Captu lo In t roduc t orioGrandes retos de la poltica

tributaria costarricense


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La revis in d e la h istoria reciente de la poltica tri bu ta ria muestr a que,d ur an te las lt imas dos dcada s, Costa Rica ha sid o bast an tecoherente y exi tosa a l ad apta r su sistema tr ibutar io a los cambios en elmodelo de desar rollo vincula dos con la apertu ra de la economana cional. Constata r esta capacid ad d ebe servir de estmu lo a lasau to r idad es po lt icas y a la comun ida d na ciona l pa ra segu i r

profundizando esa reforma, sobre la base de un ampl io acuerdonacional .

La p rin cipal conclusin sobre el tema de la carga tr ibut aria es que, enlos ltim os aos, la sociedad costa rr icense se ha veni d o debat iend oen t re dos mode los t r ibu ta r ios : un o or ien ta d o ha cia un a l tof inan ciam iento esta ta l de bienes basa da en un al to n ive l detr ibu tacin, y otro que se car acteriza por el predomin io de un bajof inan ciamiento estatal de bienes al cual correspond e un bajo nivel de

tr ibu tacin. No par ece que la sociedad ha ya optad o en forma definit iv apor algun o de ellos. Aunque el dis curso ma y oritario par ece incl ina rseha cia el modelo de alto fina nciam iento estatal de bienes, en la prctica,mu chas acciones sugieren que hay un a tra nsic in h acia un modelo debajo f ina nciamiento estatal y baja tr ibu tacin. La disy un t iva an no seha explicitad o ni en el debat e ni en la s d ecisiones polticas.

Respecto al tema de la equid ad , se destaca la conclusin que estableceel carcter regresivo del sist ema tr ibu ta rio. Se dan la s razones por lascuales resulta difcil lograr un sistema tr ibu tar io progresivo por el la dode los in gresos, aun que se ad vierte que es posible hacer ava nces enese sent id o, como lo sugiere la experiencia d esde los aos setent a ,cuand o el sist ema pa rece haber sid o an ms regresivo.

En cuan to al tema d e la ef iciencia interna del sistema tr ibutar io, serecoge la conclu sin de que los costos totales del sist ema tr ibu ta rio sonconsiderables, lo que d emand a esfuerzos pa ra simpl i f icar el sistema ,mejorar la administracin y el serv ic io al usuar io y garant izar lacali d ad del gasto que se fin ancia con los im pu estos. Tambin se seala

que se deben considerar el impacto del sistema tr ibutario en lain sercin d e Costa Rica en la economa in ter na ciona l. En este sentid o,su rge el interrogan te acerca d e cul debe ser el pa pel del sistematr ibu tar io en la promocin d e las inv ersiones na ciona les y extra njeras .

Debe cen tra rse en el f inanciam ien to de la in fraes tructu ra y losservicios pblicos que fa vorezcan la competit iv id ad de las emp resasque operan en el terr i tor io na cional o deben limita rse a atr aer nu evasinversiones con base en t asa s imposit ivas ms ba jas que las de lospases competid ores?

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1 . INTRODUCCIN

En este captulo se presenta una sntesis de los retos msimportantes de la poltica tributaria costarricense. La principalfuente de informacin son los estudios expuestos en el resto del libro.Adems, se realiz una investigacin bibliogrfica que incluye la

revisin de la literatura internacional ms reciente sobre polticatributaria. Se agregaron varios recuadros que destacan algunoselementos de la experiencia de otros pases que podran serimportantes para la toma de decisiones en Costa Rica.

El captulo se ha organizado en cuatro secciones. En la primera, quepretende poner en perspectiva la discusin de los temas tratados enel libro, se hace referencia a tres dimensiones del contexto de lapoltica tributaria costarricense: las restricciones impuestas por la

globalizacin, las tendencias de la reforma tributaria realizadadurante las dos ltimas dcadas y algunos rasgos de la culturatributaria nacional.

En la segunda seccin se discuten cinco grandes temas de polticatributaria: a) la relacin entre carga tributaria y sostenibilidad fiscal,b) la eficiencia del sistema tributario, c) la equidad de la estructura deingresos tributarios, d) la evasin fiscal y e) la rendicin de cuentas.

La tercera seccin est dedicada a la reforma de la administracintributaria e incluye una sntesis de los avances logrados y unadiscusin sobre los retos que an persisten, en cuanto a lamodernizacin del marco jurdico y a los procesos de gestin de lostributos internos y los que se captan en aduanas. En la cuartaseccin se presentan las conclusiones.

2. PERSPECTIVA

En esta primera seccin se discuten las condiciones que determinan

los grados de libertad con que cuenta el pas para definir su polticatributaria. Se decidi destacar tres dimensiones: la globalizacin, esainmensa fuerza que abre oportunidades e impone lmites a lo que sepuede hacer en el mbito nacional; la evolucin histrica del sistematributario costarricense, a partir de la cual se deben definir las nuevasvas de accin, y la cultura tributaria, una dimensin poco estudiada,que cambia lentamente, y tiene mucho peso sobre las opciones realesde cambio.

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2 .1 La globalizac in y las opc ione s de re form a de lsistema tributario

La globalizacin, ese acelerado proceso de integracin de laseconomas a travs del comercio, la movilizacin de los factoresproductivos, las finanzas y la tecnologa, tiene consecuencias muy

importantes para la poltica y el sistema tributarios. En este acpitese sintetizan las principales tendencias, y las restricciones yoportunidades que plantean al sistema tributario y a sufuncionamiento.

Desde el punto de vista comercial, el principal reto surge del hecho deque la mayor parte del comercio internacional tiende a ocurrir en elinterior de las subsidiarias de corporaciones transnacionales y noentre empresas independientes. Como resultado, los precios no se

establecen en el mercado, sino que son definidos por las mismascorporaciones de acuerdo con sus intereses globales. Estos precios,llamados precios de transferencia, pueden ser usados para trasladarutilidades hacia los sitios en donde los impuestos son menores, sinimportar dnde se generaron los beneficios. Adems de los precios detransferencia, las corporaciones utilizan los crditos entre lassubsidiarias y la valoracin de marcas y patentes para transferirexcedentes de una jurisdiccin tributaria a otra. Para recurrir a estosmecanismos no se precisa ser una gran empresa, alcanza con crearempresas relacionadas en el exterior y utilizar los precios detransferencia para trasladar recursos de un sitio a otro. En estaforma, el comercio internacional, que juega un papel cada vez msimportante en el mundo, abre oportunidades globales de evasin yelusin de los tributos y plantea un reto gigantesco a los gobiernos ya las administraciones tributarias. Esta situacin tambin ocurre enEstados Unidos, que cuenta con una de las administracionestributarias ms desarrolladas, como se expresa en la siguiente cita:

() la may ora d e las m ul t ina c iona les ext ran jeras

asentad as en los Estad os Unidos declaran poco o nad a deingresos grava bles en este pas, a pesa r d e que d esar rollanamplia s activid ad es de ma nu factura y venta en l. Estascompaas pueden declar ar ut il id ad es ta n ba jas , porquema nipula n su s precios d e transferencia. De manera sim i lar,las mult inacionales asentadas en los Estados Unidosemplean frecuentement e estra tegias creativas de precios detra nsf erencia par a evad ir las restr icciones provenientes delas normas sobre lim ita ciones en el crd ito en el extra njero

y pa ra despla zar los ingresos ha cia pases con bajosniveles de impuestos. El IRS slo puede monitorear unapequ ea f ra ccin d e los cien tos d e mil lon es d e

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tra nsa cciones regid as por el estnd ar de la longitud delbra zo (ar m s lengh t st an d ar d )1. An este l imi tadoescru t in io es su f i c ien te para iden t i f i ca r de f i c ienc iastr ibutar ias d e miles de m il lones d e dlares2. (Traduccinlibre).

Por otra parte, el desarrollo del comercio electrnico genera retosadicionales, no slo porque al eliminar las transacciones en papelobliga a desarrollar nuevos mtodos de control y auditora por partede las autoridades tributarias, sino porque hace cada vez ms difcildefinir el establecimiento permanente; y por lo tanto, cada vez sedificulta ms la determinacin de la jurisdiccin tributaria quecorresponde a cada transaccin. Es muy difcil establecer quin debepagar impuestos a quin. En 1999, el comercio electrnico queincluye entre otros rubros msica, documentos, asesora profesionaly educacin ascenda a unos US$150.000 millones, y se estima queen el 2003, ser superior a los tres billones de dlares.

A los retos planteados en el campo del comercio se unen otros,vinculados con la movilidad de los factores productivos. Losconstantes movimientos de capital implican que la inversin decapital nacional y extranjero es cada vez ms sensible las condicionestributarias, aunque en lo fundamental no est determinada porstas. En igualdad de condiciones, los inversionistas tendern ainvertir en los pases que les ofrezcan menores tributos (u otros

beneficios asociados al gasto pblico). Esto genera una competenciaentre las distintas jurisdicciones tributarias, que promueve latendencia a igualar las condiciones de inversin por parte de losgobiernos y el deterioro de los ingresos fiscales en los pases contributaciones ms altas.

A la movilidad del capital se une la de los recursos humanos, y enespecial, la de quienes poseen destrezas especiales y altascalificaciones (profesionales especializados, gerentes, etc.), que tienen

la posibilidad de trasladarse a otros pases, en funcin de cmo tratansus ingresos, e incluso, de ubicar su residencia tributaria en un sitioque no corresponde a su residencia fsica. Estos grupos, cuyaimportancia es cada vez mayor en la economa globalizada, tienen una

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1 Se refiere al mtodo empleado por el IRS para medir las utilidades de lascorporaciones multinacionales generadas en los Estados Unidos. Se conoce tambincomo el mtodo de precios de transferencia o de contabilidades separadas y se basaen asignarle precios a las transacciones intrafirma de las corporaciones.2 Declaracin de Robert S. McIntyre y Michael J. McIntyre ante el Comit para Asuntos

Gubernamentales del Senado de los Estados Unidos, a propsito del deterioro de lacapacidad del IRS para cobrar impuestos a las corporaciones multinacionales, del 25de marzo de 1993. Traduccin del autor.http://www.ctj.org/html/multimjm.htm#N_3_


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gran flexibilidad para evadir las disposiciones tributarias de cualquierpas.

El capital financiero plantea retos an mayores. Tanzi (2001) percibela incapacida d o, a m enudo, la fal ta d e volunta d, d e poner impuestosal capi ta l f in an ciero, como un producto de la globalizacin y de la

elevadsima movilidad internacional del capital financiero. Este es unproblema que en la Unin Europea, por ejemplo, ha llevado a lospases a reducir las tasas impositivas marginales y a introducirimpuestos de tipo cedular, que gravan directamente el ingreso en lafuente, independientemente de quien sea su propietario3. Lacompetencia entre los pases para atraer el capital financiero hapromovido la proliferacin de los centros financieros offshorey eldesarrollo de los parasos fiscales, que se estima tienen depsitos dealrededor de cinco billones de dlares. El desarrollo de la informtica

y de internet permite que el dinero se traslade de un sitio a otro entiempo real; el uso de nuevos instrumentos financieros, como losder ivados(der ivat ives) y los fondos especulativos o de alto riesgo(hedge fund s), vuelve muy difcil el establecer vnculos entre losrecursos, sus propietarios y las distintas jurisdicciones tributarias.

Ahora bien, qu consecuencias tienen estas transformaciones sobrelas polticas y los sistemas tributarios?

En primer lugar, el margen nacional de maniobra para la definicin dela poltica tributaria (y en general, de la poltica econmica) tiende arestringirse cada vez ms. Por lo tanto, para el diseo de nuevasopciones, es esencial conocer los sistemas tributarios de los demspases y esbozar estrategias que tomen en cuenta sus caractersticasy las de los agentes econmicos que se quiere gravar con losimpuestos. La alta movilidad del capital general y financiero y de lostrabajadores muy calificados obliga a disear sistemas centrados enlos factores que no son mviles (como la propiedad, la tierra y algunostipos de trabajo) y en los impuestos indirectos internos (como el

impuesto al valor agregado).

En segundo lugar, las condiciones internacionales hacen difcil contarcon sistemas tributarios progresivos, que modifiquen la distribucinen favor de los grupos de menores ingresos o, en otras palabras, quehagan que los grupos con ingresos ms altos contribuyan alfinanciamiento estatal en mayor proporcin que los de menoresingresos. As sucede, por ejemplo, con los impuestos sobre la renta,

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3 Austria, por ejemplo, estableci un impuesto cedular sobre los intereses de un 10%y no exige integrarlos en los ingresos consolidados de las personas. Con esta medida,abandon el sistema de renta global que fue promovido en el pasado para lograr unamayor equidad en el sistema tributario.


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que tienden a ser menos progresivos, porque los grupos con mayoresingresos tienen tambin alta movilidad y pueden evadirlos (opresionar a los gobiernos para que reduzcan las tasas y suprogresividad). Entre los especialistas hay un consenso crecienteacerca de que el sistema tributario no es un buen instrumento paraalcanzar objetivos distributivos (ADB Institute, 2000: 2), y la

globalizacin tiende a reforzar ese criterio.

En tercer lugar, la globalizacin abre las puertas a una competenciacreciente entre los pases para proteger sus bases tributarias y atraerla inversin. En el caso de las operaciones offshore, esta competenciaha sido calificada como daina por la OCDE, que la combate en lospases desarrollados, donde se han empezado a tomar acciones parapresionar a los pases que se consideran parasos fiscales. Otrasformas posibles de competencia daina, como el uso de incentivos

fiscales para atraer inversin, an no ha sido combatida a ese nivel,aunque la Unin Europea ya est buscando mecanismos paraenfrentarlas (ADB Institute, 2000: 5).

En cuarto lugar, y en forma paralela a la competencia entre los pases,surge la necesidad de fortalecer la cooperacin internacional enmateria tributaria. Las propuestas incluyen la creacin de unaOrganizacin Tributaria Mundial, el establecimiento de un impuestoglobal a los movimientos de capital (impuesto Tobin), la creacin demecanismos de tributacin universal sobre la renta (que distribuyanentre los pases los impuestos recaudados de acuerdo con criteriospreestablecidos) y mltiples esfuerzos de coordinacin de las polticasy la administracin tributarias, como los trabajos de OCDE sobreprecios de transferencia, tratados de cooperacin4 y competenciadaina. En materia de administracin tributaria, las posibilidadesson cada vez mayores y resultan favorecidas por el desarrolloinformtico y la internet.

Por ltimo, las transformaciones en marcha demandan una

reestructuracin de las instituciones fiscales. Por un lado, elMinisterio de Hacienda debe fortalecer su capacidad de formular yejecutar polticas con una dimensin internacional creciente y denegociar acuerdos y convenios con pases y entidades muy diversas.El rea de poltica econmica ha sido tradicionalmente dbil; laglobalizacin obliga no slo a fortalecerla, sino tambin a desarrollarsu dimensin internacional. Por otra parte, la administracin

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4 Aunque el manejo de los tratados es complejo, las empresas los burlan y algunospases no han mostrado mayor inters en ellos, en especial los pases desarrollados,como Estados Unidos.(http://www.irs.gov/faqs/display/0,,i1=54&genericId=13330,00.html)


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ingreso se ha deteriorado -el Coeficiente de Gini pas de 0,37 en 1982a 0,43 en el 2001- y la pobreza no ha disminuido significativamente.

Durante ese perodo, los cambios econmicos y sociales fueronimpulsados por el surgimiento de nuevas funciones y nuevosinstrumentos de intervencin del Estado en la economa y por una

reforma de la hacienda pblica que dio lugar a un sistema tributariodiferente al de la poca de la sustitucin de las importaciones5. Acontinuacin se sintetizan los cambios ms importantes ocurridos enlas dos ltimas dcadas y se mencionan algunos de los temas que sedebaten actualmente.

2 . 2 . 2 L a dcada d e l os o ch e n t a

En los aos ochenta6, cuatro tipos de acciones modificaron el sistema

tributario y estimularon la transformacin de la economa: elabandono del Estado empresario, la adopcin de un sistema deprecios e incentivos para estimular la orientacin de la economahacia terceros mercados (es decir, ms all del mercado interno y delcentroamericano), el incremento de los impuestos locales paracompensar la reduccin de los gravmenes al comercio exterior y lareduccin del financiamiento cuasifiscal del gobierno central y de lasinstituciones pblicas7.

a . El abandono de l Es tado empresario . La redefinicin del papeldel Estado y en particular la renuncia a las actividadesproductivas poco rentables o de alto riesgo que puede manejar elsector privado - se centr en el cierre y la privatizacin de lasempresas estatales, la mayora de ellas vinculadas a laCorporacin Costarricense de Desarrollo (CODESA)8, que dej deoperar en 1998. En esta forma, el gobierno y el Banco Centralabandonaron el papel de prestamistas de ltima instancia paraesas entidades y la poblacin ya no tuvo que garantizar suoperacin por la va impositiva.

b. La promoc in de las exportac iones . Esta se bas sobre todo eninstrumentos fiscales y tuvo un costo elevado. Durante esteperodo comenz la reduccin gradual de los impuestos al

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5 Vase, por ejemplo, la comparacin que aparece en Cornick (1998).6 Cspedes, Jimnez y Lizano (1983: 146-150) sintetizan las principales medidastomadas entre 1982 y 1983, las que buscaban reducir el dficit fiscal mediante elaumento de los ingresos y la eliminacin de algunos subsidios y las prdidas de lasempresas pblicas.

7 El impuesto inflacionario tambin se redujo, pues la inflacin pas de ms del 100%anual en los primeros aos de los ochenta, al 10% en 1989 (se trata, evidentemente, deaos extremos).8 Este proceso lo analizan Alvarado et al. (1981), Sojo (1984) y Vega (1984).


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comercio exterior primero los aranceles a la importacin, luegolos impuestos a la exportacin de banano y caf con el propsitode establecer seales claras en el sentido de reorientar el aparatoproductivo hacia bienes comerciables en terceros mercados9.Adems, las exportaciones no tradicionales se exoneraron deimpuestos internos, incluyendo los de renta, y se acompaaron de

un oneroso sistema de subsidios, los Certificados de AbonoTributario (CAT), que buscaba compensar - en vez de corregir- lafalta de competitividad de las empresas locales.

c. La reforma de los impuestos internos. Los incentivos a lasexportaciones generaron una fuerte presin sobre las finanzaspblicas debido a la reduccin de los ingresos y el aumento delgasto en subsidios10. Entre 1983 y 1986, la carga tributariadescendi un 2.5%, lo que llev al gobierno a proponer una

reforma centrada en los principales impuestos internos.

Se ajust el impuesto sobre la renta para reducir las tasasmarginales ms altas y hacerlo casi11 proporcional en el casode las personas jurdicas, con una tasa competitiva entrminos internacionales (30%).

Se propuso ampliar la cobertura del impuesto sobre las ventaspara incluir los servicios, lo que slo se logr en forma parcial,debido a la oposicin de las agrupaciones profesionales.

Se estableci un impuesto del 12% a los combustiblesderivados del petrleo.

En la discusin parlamentaria, se redujo el carcter progresivoque el gobierno pretenda darle al sistema.

d . Tran s pare n c i a fi s c al. Se comenzaron a abandonar las prcticasque propiciaron la crisis de principios de los ochenta. Por

ejemplo, se eliminaron las actividades cuasifiscales del BancoCentral y las instituciones autnomas y descentralizadas y se leprohibi al Banco Central otorgar crdito al gobierno; seadoptaron polticas de ajuste de precios para los serviciospblicos, a fin de asegurar la viabilidad financiera de las empresase impedir la creacin de impuestos ocultos en los precios y se

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9 En una primera fase, la quiebra del sistema de pagos de la integracincentroamericana tuvo un papel fundamental para reorientar la economa.10 Para una revisin de las principales transformaciones fiscales en el perodo 1986-1990, vase Naranjo y Ziga (1990: 139-201).11 Se mantuvieron tasas menores para las empresas ms pequeas.


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eliminaron las transferencias subsidiadas del resto del sectorpblico al gobierno central.

As, los cambios tributarios de la dcada de los ochenta impulsaronla transformacin del aparato productivo hacia una mayorparticipacin en los mercados internacionales.

Su principal debilidad fue que los ingresos resultaron insuficientespara sostener un nivel de inversin pblica adecuado, pues el ajustefiscal se logr bsicamente mediante su contencin. Esto se debi, enparte, a la rigidez tcnica y poltica - del gasto pblico corriente y alas limitaciones impuestas por la deuda externa, cuya renegociacinconcluy en 1990. Tambin fue producto de la reaccin negativa dela Asamblea Legislativa y la opinin pblica ante las propuestas paraincrementar la carga tributaria. Las consecuencias son visibles hoy

en la insuficiencia y el deterioro de la infraestructura nacional, eincluso, del equipamiento del sistema hospitalario.

Tambin se debe mencionar el elevado costo y el diseo inadecuadode los incentivos fiscales utilizados para estimular el crecimiento delas exportaciones no tradicionales a terceros mercados12. Los CAT seincrementaron en proporcin al xito de la expansin de lasexportaciones y alcanzaron su punto ms alto en 1990, cuandorepresentaron cerca del 8% de los ingresos fiscales y una tercera partede la inversin pblica. El uso alternativo de estos recursos habrapermitido aumentar la inversin pblica en un 25% y, quizs,enfrentar mejor el reto de aumentar la competitividad nacional.Corregir las deficiencias del sistema de promocin de lasexportaciones tom toda la dcada de los noventa, debido a laspresiones del poderoso grupo de inters que se gener a su alrededor.

2 . 2 . 3 L a dcada d e l os n oven t a

En los noventa, el debate sobre la reforma tributaria parti de las

propuestas de laAgend a Tanz i, producto de una misin del FondoMonetario Internacional que solicit la Administracin Arias durantelos ltimos meses de su gestin (Tanzi et al., 1990). Esa misindestac la complejidad del sector pblico y del sistema tributario(muchas instituciones, muchos impuestos, exoneraciones, regmenesespeciales) y centr su propuesta en una simplificacin del sistema y

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12 Los CAT fueron definidos como un porcentaje del valor exportado, sujeto a unmnimo de valor agregado o contenido nacional. La vinculacin con el valor exportado

en lugar del valor agregado gener un sistema perverso, que incentiv mltiplesmecanismos, algunos legales y otros no, para aumentar artificialmente el valorexportado. Las estadsticas de exportacin subsidiada de la poca no han sidodepuradas para eliminar esos efectos.


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CAT y las exoneraciones del impuesto sobre la renta en un plazode diez aos.

b. La modernizacin del marco jurdico y del aparato institucional.Los programas de Modernizacin Tributaria y ModernizacinAduanera promovieron las principales transformaciones en el

marco institucional y en la gestin tributaria y aduanera de ladcada de los noventa. En el campo legal, se deben destacar laLey de Justicia Tributaria y la Ley General de Aduanas, aprobadasen 1995, que definieron un marco jurdico moderno para lagestin e incluyeron la creacin de los delitos fiscales yaduaneros.

c. El incremento del Impuesto sobre las Ventas y la eliminacin deimpuestos menores. La tasa del Impuesto sobre las Ventas se

increment del 10% al 13%, se eliminaron muchos impuestosmenores -incluyendo la reduccin del nmero de bienes gravadoscon el Impuesto Selectivo de Consumo- y se hicieron ajustesmenores al Impuesto sobre la Renta. Cabe mencionar tambin lacreacin del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles, administradopor las municipalidades, que sustituy el Impuesto Territorial.

En varios aspectos no se logr alcanzar un consenso. En el caso delImpuesto sobre las Ventas, la Asamblea Legislativa ha tenido muchasdificultades para decidir un aumento permanente y sustancial, tantopor el temor de que sea regresivo, como por la intencin de laoposicin, de diferente partido en cada oportunidad, de no daringresos adicionales al gobierno. Tampoco fue posible ampliar la basedel impuesto en forma significativa, por la movilizacin de grupos deinters cuyas actividades no estn gravadas por l. En el caso delImpuesto sobre la Renta, no hubo acuerdo sobre la conveniencia desustituir el sistema cedular del impuesto por uno global16, ni sobre laadopcin de una base universal en lugar de la territorial17. Asimismo,varios grupos continan exentos del pago del impuesto, entre ellos las

empresas estadounidenses, que podran deducir esos pagos de losimpuestos en su pas.

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16 Como se propuso en el proyecto de Ley de Eficiencia Tributaria y en el proyecto delTercer Programa de Ajuste Estructural presentado por el gobierno, pero no en las leyesde Justicia Tributaria y Ajuste Tributario.17 El principal argumento en contra de la adopcin de estos principios es el escaso

desarrollo institucional de la administracin tributaria, pues el control de la evasin sele hara ms difcil. Otro argumento en contra de la adopcin de los principios deglobalizacin y universalidad frente a los cedulares y territoriales es que los conveniosinternacionales para regular la tributacin tienen an un escaso desarrollo.


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2 .2 .4 Un a cu l t u r a t r i bu t a r i a con t r a d i ct or i a

a) La cul tura y el sistema tr ibutar io

El impacto de la cultura en el sistema tributario ha sido tomado cadavez ms en cuenta por los tericos de la economa de las finanzas

pblicas18. Arnold Harberger, por ejemplo, ha enfatizado laimportancia que tienen los sistemas de valores de una nacin en lasreformas tributarias que se llevan a cabo en ella:

Para m, la l la ve del xi to de muchos esf uerzos d e reformafiscal reside en la dimensin moral. Empezamos en unpunt o en el cual u n vi ejo sist ema de recoleccin d e ingresosha colapsad o. Los impuestos que se ind ican en los l ibrosestn expuestos a la evas in extend id a y abierta . La

admin istracin se ha vu elto laxa. Abu nd an los rum ores, y amenudo bast an te ms que rumores, acerca de la corr up cinpor parte de aquellos que admin istra n los impuestos (...) Amenud o las semil las d e la evasin se siembra n cuan dodi ferentes grupos d e contr ibuy entes sienten que han sidoobjeto de un tra to injusto. Entonces, tra tan de corregir lain just ic ia n o pagand o la total ida d del impuesto legalmenteestablecido(Harberger, 1993: 149-150). (Traduccin libre).

En el Captulo 7 de este libro, Rivera y Sojo proponen una primeraaproximacin a la cultura tributaria costarricense, con base en unaencuesta diseada especficamente con ese propsito19. Lainformacin obtenida mediante este sondeo puede resultar muy tilpara definir las futuras polticas tributarias.

La nocin de cultura tributaria utilizada corresponde al conjunto devalores y actitudes sociales que orientan las decisiones de losciudadanos sobre los asuntos tributarios. Estos valores funcionancomo criterios ticos bsicos que encauzan las actitudes y las

prcticas individuales. Se consideraron tres niveles del fenmenotributario: a) las decisiones de los contribuyentes sobre el pago o laevasin de los impuestos, b) el sistema tributario mismo y c) el uso delos impuestos.

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18 Algunos de los trminos usados por los economistas para aludir a conceptoscercanos al de cultura tributaria son cultura de pago de impuestos (Camdessus,1997), mentalidad impositiva (Schmolders, 1970), moral impositiva (Harberger,1993) y factores morales y sociales que inciden en el pago de impuestos (Andreoni,Erard y Feinstein, 1998). Los dos primeros son citados por Nerr, 2001.

19 La encuesta fue diseada por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales(FLACSO) y aplicada por la empresa UNIMER en marzo del 2002. Se entrevistaron 1200personas de entre 18 y 65 aos, en todo el pas. Se utiliz un diseo muestralprobabilstico, estratificado, polietpico, por zona geogrfica. La muestra fueautoponderada.


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b ) Va lores or ien tadores

Se analizaron dos valores fundamentales en la cultura tributariacostarricense: la solidaridad, tanto en el cobro como en el gasto de losimpuestos, y la honestidad en el pago. Para medir la solidaridad enel gasto, se pidi la opinin del entrevistado acerca de si cada

contribuyente debera pagar segn sus posibilidades o si los ricosdeban pagar ms. La solidaridad en el ingreso se vincul con dosprincipios: el de bienestar general, que consiste en que los impuestosdeben servir para mejorar las condiciones de vida de la ciudadanaen general, y el de equidad en el gasto, que implica que los impuestosrecaudados se deben distribuir de forma solidaria, para favorecer alos que tienen menos. En todas las preguntas, una holgada mayorade los entrevistados se mostr de acuerdo con esos valores.

La honestidad se ponder mediante preguntas que buscabanestablecer si los entrevistados relacionan ese valor con el pago cabalde los impuestos; aproximadamente la mitad de ellos manifest queno pagar impuestos es deshonesto. Al parecer, la honestidadtributaria es un valor extendido en la ciudadana costarricense,aunque no necesariamente predominante.

c) Act i tudes hacia el pago de impuestos

Se consideraron tres tipos de actitud hacia el pago de los impuestos:la disposicin a la evasin, la disposicin a pagar ms impuestos y ladisposicin a contribuir para reducir el dficit fiscal. La disposicin ala evasin se analiz mediante preguntas acerca de si la evasin sejustifica en determinadas circunstancias y si los contribuyentespueden ejercer cierta discrecionalidad a la hora de decidir quimpuestos pagar; cerca de la mitad de los entrevistados mostr algngrado de disposicin a la evasin.

En cuanto a la disposicin a pagar ms impuestos, se encontr que

un alto porcentaje de los entrevistados entre el 65% y el 82%, segnla pregunta - se mostr dispuesto a pagar ms impuestos, si estosfueran a usarse para mejorar los servicios pblicos, si se redujera laevasin o si el gobierno informara en qu se gastaran. Estosresultados parecen reforzar la idea de que la disposicin a pagardepende de las percepciones de los ciudadanos sobre la calidad de lagestin pblica y sobre la eficiencia de la recaudacin fiscal. Cabedestacar que esta disposicin a pagar ms impuestos en ciertascircunstancias, aparentemente se contradice con los resultados que

indican que hay una proporcin considerable de personas dispuestasa evadir el pago. Sin embargo, no necesariamente se trata de unacontradiccin. Puede que algunos contribuyentes aspiren a tener

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cierto poder de decisin sobre el uso especfico de su aporte y, acambio de ese poder, estn dispuestas a evadir menos o a pagar msimpuestos.

Las respuestas a las preguntas sobre la disposicin a contribuir parareducir el dficit fiscal mostraron que los entrevistados no perciben el

dficit como un problema que deban enfrentar todos los ciudadanosen forma solidaria. Ms del 80% de ellos manifest que no estaba deacuerdo conque el gobierno redujera el dficit fiscal mediante elaumento de los impuestos o de las tarifas, la venta de bonos de ladeuda, el recorte de programas sociales o de inversin eninfraestructura o el despido de empleados pblicos. Slo hubo unaopinin mayoritariamente positiva en favor de la mejora en larecaudacin como forma de reducir el dficit. Estas posiciones dejanver que entre los costarricenses hay serias limitaciones de

informacin sobre al menos tres aspectos del dficit fiscal: a) no seconocen ni se valoran los costos de una eventual crisis econmicaderivada de un aumento del dficit fiscal, los que podran ser muysuperiores a los costos derivados de un incremento de la cargatributaria; b) no se conocen ni se valoran las limitaciones de la nicasolucin que se propone -cobrar mejor los impuestos- pues, en suversin ms eficiente, esta solucin no alcanza para reducir el dficiten los niveles necesarios; c) no se conoce ni se valora el hecho de que,con los actuales niveles de carga tributaria, los mrgenes de decisindel gobierno para evitar el aumento del dficit fiscal son muyreducidos.

d) Act i tudes hacia la adm in ist racin t r ibu ta r ia

Se analizaron dos actitudes hacia la administracin tributaria: laconfianza en la DGT y la confianza en la capacidad del gobierno parafiscalizar el pago de impuestos. La confianza en la DGT alcanz unpromedio de 4,4 (con 7 como mximo); ese valor fue superior al de lasdems instituciones sobre las cuales se pregunt20, con excepcin del

Poder Judicial y de las instancias especializadas en funciones decontrol y rendicin de cuentas: el Tribunal Supremo de Elecciones,la Contralora General de la Repblica y la Defensora de losHabitantes. Es de esperar que un nivel relativamente alto deconfianza ciudadana en la administracin tributaria favorezca losvalores y las actitudes que conducen al pago responsable de losimpuestos.

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20 Fueron el Gobierno, las municipalidades, la Asamblea Legislativa, la polica y lospartidos polticos.


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Al analizar la confianza en la capacidad fiscalizadora de laadministracin tributaria, se encontr que una proporcinminoritaria de los entrevistados entre una quinta y una cuarta parte-considera que la evasin es estimulada por la impunidad de losevasores ante la ley, y por la incapacidad del gobierno parasancionarlos.

e) Act i tudes hac ia la ef icienc ia del s is tema tr ibutar io

Tambin se valor la confianza en la eficiencia del sistema tributariorespecto a la extensin de la evasin y la equidad en el cobro de losimpuestos. Se encontr que dos terceras partes de los entrevistadosconsideran que la evasin es una prctica generalizada en el pas.Esta opinin se acompaa de la percepcin de que el gobierno no escapaz de evitar la evasin, lo que tiende a estimularla: si todos lo

hacen y si el gobier no no es cap az de evit ar lo, por quno habra d eha cerlo yo?Por otra parte, la mayora de los entrevistados opina quelos ricos pagan pocoy que los pobres pa gan m ucho. Se puede afirmarentonces que la mayora opina que el principio de equidad en el cobrono se est aplicando en los hechos. Esta percepcin podra ser unfactor desestimulante para el pago de los impuestos y para apoyar uneventual aumento en la carga tributaria.

f ) Act i tudes hacia el uso de los impues tos

Para valorar la confianza de los ciudadanos en la forma en que elgobierno usa los impuestos, se consideraron tres temas: la eficienciageneral del mismo al gastarlos, su eficiencia en la prestacin deservicios y la corrupcin en el gobierno.

La percepcin sobre la eficiencia general del gobierno se analizmediante cuatro preguntas. A la primera de ellas: Es t usted deacuerdo con que el Estado es un ma l admin istrad or y prestador deservicios?, ms de dos tercios de los entrevistados contest de

acuerdo o muy de acuerdo. Por el contrario, las respuestas a lasotras preguntas:Cmo traba ja el gob ier no cen tra l?, Cmo es lacali d ad de los servicios pbl icos en relacin con hace cinco aos?yElgobiern o centra l respond e a las necesidades de la gente?, fueron msfavorables -o al menos, no desfavorables- a la gestin del gobierno.Una posible interpretacin de la diferencia entre las respuestas a laprimera pregunta y a las tres siguientes es que, si bien la mayoraopina que el Estado est lejos de ser un prestador de servicios muyeficiente, considera que los servicios que presta son relativamente

aceptables.

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La opinin sobre la eficiencia del gobierno es mucho ms positiva antepreguntas sobre la satisfaccin con servicios especficos; losporcentajes de satisfaccin con la mayora de los servicios fueron muyaltos para los servicios de alumbrado pblico, electricidad residencial,abastecimiento de agua, recoleccin de basura, educacin y saludpblica21.

Para evaluar la percepcin sobre la corrupcin en el gobierno seemplearon tres opciones de respuesta a la pregunta acerca de lascausas de la evasin: mucho d inero que se recoge se lo roban lospolticos, la cali d ad y cant id ad de los servicios no correspond en a lo quese pagayla gente no siente que se usen b ien los impu estos. Cerca deun 40% de los entrevistados respondi afirmativamente a la primeraopcin y alrededor de un 20% estuvo de acuerdo con respecto a lasotras dos. Es decir, que un porcentaje considerable de los ciudadanos

opina que la corrupcin en el gobierno estimula la evasin fiscal.

g) Alguna s conc lus iones sobre la cu l tura t r ibutar ia

Los resultados de la encuesta sobre cultura tributaria permitenidentificar algunos aspectos de las actitudes y valores de losciudadanos que podran estar incidiendo significativamente sobre elpago de los impuestos, a saber: a) la presencia de los valores desolidaridad y equidad social alrededor del pago y el gasto de losimpuestos, b) la presencia de un sentido de honestidad alrededor delpago de impuestos en una proporcin considerable de la poblacin, c)el alto nivel de legitimidad de que goza la DGT, d) el relativamente altonivel de satisfaccin de la ciudadana con la gestin gubernamental,y e) la disposicin de la mayora de los ciudadanos a considerar laposibilidad de pagar ms impuestos para propsitos especficos.

Por otra parte, se registraron varios aspectos que operan a favor de laevasin y en contra de los aumentos en la carga tributaria: a) laexistencia de porcentajes significativos de ciudadanos que no

vinculan el valor honestidad con el pago de impuestos o que semuestran dispuestos a evadirlos; b) la percepcin de la evasin comoun fenmeno generalizado; c) la percepcin de que el cobro de losimpuestos no es equitativo entre grupos de ingreso econmico; d) lapercepcin -en una minora considerable- de que la corrupcin en elgobierno desestimula el pago de impuestos, y e) el rechazo acontribuir con el gobierno para reducir el dficit fiscal.

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21 La tendencia sealada por las preguntas anteriores se confirma con los bajos

porcentajes de entrevistados que estn a favor de la privatizacin de los serviciospblicos: 7% para la educacin, 10% para la salud hospitalaria, 11% para el serviciode abastecimiento de agua, 14% para la recoleccin de basura y 19% para la reparacin

y construccin de caminos y carreteras.


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2 . 2 . 5 L os lm i t es d e l a p o lt i c a t r i b u t a r i a : u n c ome n t a r i o f i n a l

De acuerdo con lo expuesto en esta seccin, es evidente que la polticatributaria costarricense de los prximos aos deber tomar muy encuenta las fuertes restricciones que derivan del contexto

internacional, de la composicin de las fuerzas polticas y econmicasnacionales y de los patrones culturales prevalecientes en laciudadana. Esas restricciones le plantean al pas retos tanimportantes como el de considerar las tendencias mundiales enmateria tributaria a la hora de disear y ejecutar sus polticas, el deconcretar una reforma tributaria capaz de asegurar el financiamientode la inversin en infraestructura y servicios pblicos que requiere eldesarrollo nacional, y el de estructurar un aparato de gestintributaria que -por su eficiencia, equidad y capacidad de evitar la

evasin- sea capaz de promover una cultura tributaria solidaria ydemocrtica.

3 . LOS GRANDES TEMAS DE POLTICA

Los cinco temas tratados en esta seccin, aunque tienen un contenidotcnico, son fundamentalmente de carcter poltico; por ello deberanser discutidos y comprendidos por el mayor nmero posible deciudadanos, y para construir un slido acuerdo nacional. Estos temasson: la carga tributaria, la eficiencia del sistema tributario, la equidaden la distribucin de los ingresos tributarios, la evasin fiscal y larendicin de cuentas sobre la gestin tributaria.

3 .1 Carga t ributaria y sos te n ibilidad fis c al

3 .1 .1 L a ca r ga t r i b u t a r i a en Cost a Ri ca

En el Captulo 1, Rodrguez y Angulo comparan el gasto pblico y lacarga tributaria de Costa Rica con los de otros pases y arriban a

conclusiones muy claras:

La compar acin in tern aciona l ind ica que en Costa Rica eltamao relati vo de la carga trib ut ar ia (como proporcin delPIB) es bajo, independientemente de si el contraste serealiza en fu ncin del ingreso per cap ita de los pases, desu grad o de desarrol lo humano relat ivo o desde el pun to devista d e la d istr ibu cin d el ingreso... La d eficiencia fiscal esan ms evid ente cuand o se excluy en d e la compa ra cin

las cargas

el sistema tributario costarricense

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