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Moisés Pérez VegaUniversidad Autónoma de la Ciudad de México

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El “problema” de definir los problemas públicos:un análisis de la política de combate a la pobrezadel gobierno federal en México, 2000-2006

ResumenFrecuentemente las políticas públicas no alcanzande forma plena los objetivos que se propusieron yno obtienen resultados efectivos en la resolución delos problemas sociales. Muchos de los fracasos delas políticas públicas se deben a que el problema quereclama atención gubernamental no fue adecuada-mente definido. Este ensayo sostiene como argumen-to central que el núcleo de una política pública seubica en una correcta definición del problema quese intenta atacar. Con el apoyo de las herramientasconceptuales básicas del enfoque de la política pú-blica, se examina el núcleo argumentativo de la polí-tica de combate a la pobreza implementada por elgobierno federal mexicano, con el objetivo de eva-luar si se trata de un problema gubernamentalmentetratable y solucionable. A partir del análisis, se con-cluye que la política de combate a la pobreza duran-te el gobierno foxista se sustenta en una perspectivaque plantea tanto las causas (desagregación) comola vía de solución (estructuración) destinada a atacarel agudo problema de la pobreza en México.

Palabras clave: políticas públicas, definición de pro-blemas públicos, gobierno federal, combate a la po-breza.

AbstracFrequently the public policies do not reach of totalform the objectives that seted out and, mainly, donot obtain effective results in the resolution of thesocial problems. Many of the failures of the publicpolicies, in good part, must to that the problem thatdemands governmental attention suitably wasdefined. This essay maintains like central argumentthat the nucleus of a public policy is located in acorrect definition of the problem that is tried toattack. With the support of basic the conceptualtools of the approach of the public policy, the workexamines the nucleus of the policy battle to thepoverty implemented by the Mexican federal gov-ernment (2000-2006), with the objective to evaluate,in last instance, if it is a treatable and governmentalsolutionable problem. From the analysis, one con-cludes that the policy battle to the poverty duringthe foxista government is sustained in a perspectivethat raises so much the causes like the solution route(structuring) destined to attack the acute problemof the poverty in Mexico.

Keywords: public policies, definition of problemspublic, federal government, fight to the poverty.

I m a g i n a l e s 6

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IntroducciónEste trabajo tiene como propósito reflexionar so-bre la complejísima tarea de definir los rebeldes pro-blemas públicos. Como punto de partida se sostie-ne que el núcleo de una política pública se ubica enuna correcta estructuración del problema que se in-tenta atacar; sin problema bien estructurado, difícil-mente se puede hablar, en estricto sentido, de unapolítica pública. El presente trabajo se divide de lasiguiente manera. En el primer apartado, a partir deuna revisión teórico-conceptual, se formulan diver-sos planteamientos tendientes a clarificar y profun-dizar el significado de «política pública», así comorecalcar que, una buena parte del éxito de una polí-tica descansa en una adecuada definición del pro-blema que pretende remediar. Bajo esta perspectiva,el objetivo del siguiente apartado es examinar el nú-cleo argumentativo de la política de combate a lapobreza implementada por el gobierno federal mexi-cano (2000-2006) y evaluar, en última instancia, siestamos frente a un problema gubernamentalmentetratable y solucionable. En otras palabras, deseamossaber si el problema de la pobreza se delineó comouna política pública o, si a partir de su definición,brota la incertidumbre sobre su posible solución. Enla sección final se plantean varias reflexiones quedan respuesta a esta interrogante.

La política pública: el proceso de definición delos problemas públicosBreve acercamiento a la noción de política públicaEn general, la lengua corriente hace uso del término«políticas» en un sentido muy amplio. Tanto se utili-za para referirse a un campo de actividad como lapolítica social o la política exterior, como para ex-presar un propósito político muy concreto (p. e.,reducir el déficit presupuestario), una decisión gu-bernamental (p. e., ampliar la ayuda a los producto-

res agrícolas), un programa de acción (p. e., el PlanPuebla-Panamá) o los resultados obtenidos por undeterminado programa (Fernández, 1999). A estaamplitud de uso corresponde también un variadonúmero de definiciones académicas, las suficientespara que haya autores como Wildawsky (1979) quesostengan que es más importante practicar el análi-sis de las políticas que emplear el tiempo en intentarsu definición.

Así, el enfoque de las políticas públicas carecede consenso sobre el concepto de «política públi-ca». Birkland (2001: 20) menciona diversos atribu-tos que definen la política pública: es realizada ennombre del «público»; es hecha o iniciada general-mente por el gobierno; es interpretada e implemen-tada por actores públicos y privados; es lo que elgobierno intenta hacer y es lo que el gobierno eligeno hacer. Veamos sólo algunas de las variadas defi-niciones de política pública. Para Meny y Thoenig(1992) una política pública es el resultado de la acti-vidad de una autoridad investida de poder público yde autoridad gubernamental. Una definición másamplia la entiende como todo aquello que los go-biernos deciden hacer o no hacer (Dye, 1992), quesupone situar en un mismo plano tanto la accióngubernamental, como la inacción, bajo la hipótesisde que esta última puede alcanzar un impacto de lasociedad tan importante como el de la primera. ParaGuy Peters (1999) la política pública es la suma deactividades gubernamentales, ya sea una actuacióndirecta o a través de agentes, que tienen influenciaen la vida de los ciudadanos.

Se advierte que existe gran amplitud en las ante-riores definiciones. Implícita o explícitamente estasnociones de política pública hacen referencia a ladecisión (o no decisión) de los gobiernos. Enton-ces, cabe preguntarse: ¿una política pública es sola-mente la decisión gubernamental? Diversos argu-mentos apuntan a una respuesta negativa. De acuer-

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do con Luis F. Aguilar (2000: 22), en la noción des-criptiva de la «política»1 hay unanimidad en recono-cer su aspecto institucional, es decir, «se trata de ladecisión de una autoridad legítima, adoptada dentrode su campo legítimo de jurisdicción y conforme aprocedimientos legalmente establecidos, vinculantespara todos los ciudadanos de la asociación, y que seexpresa en varias formas: leyes, sentencias, actosadministrativos». Sin embargo, una política no es sólouna decisión singular, es ante todo acción, un con-junto de acciones. Siguiendo a Aguilar Villanueva,una política es, en doble sentido, un curso de ac-ción: es el curso de acción deliberadamente diseña-do y el curso de acción efectivamente seguido. Ensuma, una política es: a) el diseño de una acción co-lectiva intencional, b) el curso que efectivamentetoma la acción como resultado de las muchas deci-

siones e interacciones que comporta y, en consecuen-cia, c) los hechos reales que la acción colectiva pro-duce (Aguilar, 2000: 26).

En una línea por demás sugerente, Giando-menico Majone plantea la dicotomía políticas vs.decisiones, esto es, las políticas son algo más que lasmeras decisiones. Majone (2000: 348) sostiene quelas políticas presentan características que están en-teramente ausentes en las decisiones, poseen ciertacualidad de deliberación, de permanencia relativa yla posibilidad de desarrollo doctrinal. Majone men-ciona que hay un notable fenómeno contemporá-neo, que Wildavsky llama «la creciente autonomíadel ambiente de las políticas», es decir, éstas se con-vierten en su propia causa; las políticas encerradasen su propio laberinto, agregaríamos. Este fenóme-no revela los límites del análisis de decisiones comouna aproximación al estudio de las políticas.

El problema de la comunicación en las organiza-ciones constituye para Majone otra razón para dis-tinguir entre decisiones y políticas. En este aspecto,el autor italiano argumenta que hay la necesidad deexplicar la decisión y persuadir a otros a que la acep-ten. Las razones subjetivas o tácitas que guiaron aldecisor no bastan para cumplir este requisito. Así,«los argumentos posdecisión, aunque son irrelevan-tes para la lógica de la elección, son parte integrantede la elaboración y desarrollo de las políticas» (Ma-jone, 2000: 349). En suma, las políticas necesitan,además de análisis prospectivos (predecisión), análi-sis retrospectivos (posdecisión).2 No es una exigen-

1 Recuérdese que en el lenguaje anglosajón se distingueentre politics y policy; la primera hace alusión a la política enten-dida como construcción del consenso y la lucha por el poder,mientras que la segunda se utiliza para denominar las activida-des gubernamentales más concretas en campos específicoscomo, por ejemplo, la educación, salud, etcétera. En las len-guas de origen latino existe un solo término («política») parareferirse conjuntamente a estas actividades, dificultad que seha querido subsanar con la traducción de la expresión policypor «política», entendida específicamente como las múltiplesdecisiones gubernamentales y no genéricamente como el pro-ceso de construcción de las decisiones colectivas. Asimismo,la palabra policy ha sido traducida al español en plural, «políti-cas»; por ejemplo, las expresiones policy system y policy analysis setraducen como «sistema de políticas» y «análisis de políticas»,respectivamente.

2 Tras la decisión viene el proceso de justificación, explica-ción y persuasión, nos dice Majone. El autor sostiene que «serequieren argumentos posteriores a la decisión para dotarla deuna base conceptual, para demostrar que encaja en el marco dela política existente, para aumentar el asentimiento, para des-cubrir nuevas implicaciones y para adelantarse a las críticas ocontestarlas [...] Constantemente se necesitan argumentos nue-vos para dotar a sus diferentes componentes de la mayor cohe-rencia interna posible y del ajuste más preciso a un ambientesiempre cambiante» (Majone, 1997: 67).

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cia menor. Bajo esta perspectiva, una política es, en-tonces, también una actividad de comunicación pú-blica y no sólo una decisión orientada a la efectuaciónde metas. Esta óptica rescata el énfasis en la natura-leza pública de las políticas. El diálogo y la discusiónabierta, manifiesta, son elementos constitutivos dela elaboración de las políticas (Aguilar, 2000: 28).

La política pública como procesoDesde una visión analítica, la política pública puedeconsiderarse como un proceso que se desenvuelveen diversas etapas. La segmentación del proceso delas políticas para su estudio debe ser aceptada conprecauciones, debido a que puede conducir, de for-ma equívoca, a imaginar que las políticas públicas sedesarrollan como en el modelo analítico, a través deuna sucesión ordenada de fases lógicas y perfecta-mente delimitadas, válidas en sí mismas, cuando enrealidad lo que aparece es una confusión permanen-te de fases, límites e interrelaciones entre políticas(Lindblom, 1991). En efecto, las etapas del procesodenotan sólo los componentes lógicamente necesa-rios e interdependientes de toda política, integradosa manera de proceso, y de ninguna manera eventossucesivos y realmente separables. La separación ana-lítica no debe ser confundida con una separaciónreal, una secuencia temporal (Aguilar, 1993: 15).

Existen diversos marcos analíticos para analizarel proceso de la política, no obstante, hay coinci-dencia en que los elementos necesarios e interrela-cionados de toda política son: la existencia de unadeterminada situación problemática para cuya mo-dificación en el sentido deseado se elige y efectúaun determinado curso de acción que produce cier-tos resultados más o menos diferentes de los desea-dos y, en consecuencia, obliga a revisar el curso deacción elegido (Aguilar, 1993: 16).

El esquema analítico del proceso de la políticalleva a preguntarse: ¿en qué momento y bajo qué

circunstancias surge la necesidad de impulsar y dise-ñar una política? ¿Cuáles son las razones o causasque originan el nacimiento de una política? Una po-lítica no surge (más bien no debiera surgir) de la ocu-rrencia, capricho o gusto del político o del analistade políticas. Las políticas no surgen ni operan en elvacío, se enmarcan en la dinámica del sistema políti-co, en los procesos de interacción de lucha por elpoder, donde se entrecruzan intereses, conflictos,necesidades, reivindicaciones y, donde, en últimainstancia, se exponen, discuten y moldean los pro-blemas públicos. En un nivel mezzo, el enfoque delanálisis de las políticas públicas recurre al conceptode formación de la agenda pública (agenda setting) paraubicar política y analíticamente el surgimiento de losproblemas públicos.

No es la intención profundizar en estas líneas elcomplejo –y, muchas veces, «oscuro» y «misterio-so»– proceso de formación de las agendas pública ygubernamental. Valgan algunas reflexiones. Contrala creencia popular de que los problemas públicosson evidentes por sí mismos, y que no cabe otraopción que asumir su existencia y tomar las decisio-nes oportunas, desde el análisis de políticas públicasse afirma que los problemas públicos no existen porsí mismos y que su objetividad es más supuesta quereal. No todos los problemas se convierten en pro-blemas públicos y no todos los problemas públicosalcanzan una definición precisa o la categoría de te-mas (issues) en torno a los cuales se desata un proce-so que puede culminar en decisiones públicas. Apesar de la importancia que reviste la formación dela agenda pública y la de gobierno,3 en opinión de

3 La estructuración de la agenda de gobierno reviste fun-damental importancia política y administrativa, tanto en el pla-no teórico como en el práctico. Políticamente, expresa la vita-lidad o la flojedad de la vida pública en un sistema político. Entérminos de gobierno y administración, su importancia radicaen que la agenda constituye la más trascendente de las decisio-nes de un gobierno, en tanto elección de sus asuntos y priori-dades. Véase Aguilar, 1993: 26-29.

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Barbara Nelson (1993) el enfoque de la política pú-blica se ha dirigido a saber cómo se resuelven y notanto qué problemas llegan a ser objeto de interven-ción gubernamental.4

En este sentido, se distingue entre la agenda pú-blica y la agenda gubernamental. Se debe a Cobb yElder esta distinción. La agenda pública o sistémica«está integrada por todas las cuestiones que los miem-bros de una comunidad política perciben común-mente como merecedoras de la atención pública ycomo asuntos que caen dentro de la jurisdicción le-gítima de la autoridad gubernamental existente». Poragenda gubernamental o institucional se entiende «elconjunto de asuntos explícitamente aceptados paraconsideración seria y activa por parte de los encar-gados de tomar las decisiones» (Aguilar, 1993: 32).La agenda pública tiende a ser más general, abstrac-ta, los asuntos presentan una formulación genérica;la agenda gubernamental, en cambio tiende a ser másacotada, específica y concreta. Incluso a menudo lasdos agendas tienden a divergir. Lo que interesa des-tacar es que, una vez que el gobierno decide interve-nir en un asunto o problema, debe traducirlo en unproblema tratable, avizorando una solución factible.

El sustento de la política pública: la definicióndel problemaLa inclusión de un problema en la agenda guberna-mental es una condición necesaria pero no suficien-te para que el problema dé lugar a una política pú-blica que intente solucionarlo. Mientras no haya unadefinición precisa del problema no puede hablarse

estrictamente de política pública. Así, se exige pasarde una «situación problemática» a la «definición delproblema». Definir una situación como problema depolítica pública supone la formulación de su hipo-tética solución. Un problema puede no dejar de sermás que una situación lamentable si a su definiciónno se aporta una solución factible de acuerdo conlos recursos disponibles, los valores sociales predo-minantes y las posibilidades técnicas. De esta forma,por definición de problema se entienden «los pro-cesos mediante los cuales una cuestión ya aprobaday colocada en la agenda de la política pública es es-tudiada, explorada, organizada y, posiblemente, cuan-tificada por los interesados, quienes no raramenteactúan en el marco de una definición de autoridad,aceptable provisionalmente en términos de sus pro-bables causas, componentes y consecuencias» (Hog-wood y Gunn, 1984, citado en Aguilar, 1993: 52).

Eugene Bardach (1993) señala algunas dificulta-des que se presentan en la definición de los proble-mas públicos. A manera de «recetario», Bardach for-mula recomendaciones al analista de políticas paraevitar caer en esos «problemas». Una primera difi-cultad se refiere a la «suboptimización», que se refie-re a fijarse en el problema «menor» y perder de vistael problema «mayor». Así, se podrá encontrar el óp-timo local y perder de vista el óptimo global. Co-múnmente un problema está relacionado con otrosproblemas más amplios y quizás más importantes.Por restricciones organizacionales, políticas y tem-porales en ocasiones no es posible un análisis máscompleto y detallado. No obstante, la recomenda-ción es que «es de gran ayuda tener un conocimien-to teórico del tema y un buen monto de experiencia,aunque no demasiada» (Bardach, 1993: 221). Otroproblema recurrente es evitar que el analista se creadueño de los problemas con los que trata. Aquí elcamino a seguir es evaluar el ámbito, carácter, inten-sidad de los sentimientos ciudadanos acerca de si-

4 Esta afirmación plantea el desafío de descubrir por quédeterminadas cuestiones sociales se convierten en un asuntopúblico mientras otras no o por qué algunos problemas públi-cos pasan de la agenda pública a la agenda gubernamental yotros no pasan la barrera. Quizás queremos teorizar y explicaralgo que de suyo es contingente y casuístico como la vida mis-ma (como en alguna ocasión lo sugirió Mauricio Merino). Sinembargo, bien vale la pena hacer el intento; lo que permaneceoculto debe ser el locus de la investigación.



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tuaciones consideradas problemáticas. Una terceradificultad es «desempacar el asunto»; lo que hay quehacer es «desempacar» una buena definición del pro-blema del «paquete» de cuestiones retóricamentedefinidas y evaluar críticamente los componentes fac-tuales o causales que conllevan ciertas definicionesdel problema. Bardach recomienda que «la defini-ción del problema debe ser tan sobria e imparcialcomo sea posible»; es decir, depurar o limpiar lasexplicaciones o prescripciones que se hayan «coladode contrabando» en la definición del problema. Parahacer esta tarea hay que evaluar críticamente esasexplicaciones, nos dice Bardach; no obstante, siguien-do a Majone, en un momento posterior habrá quedar razones y argumentos de por qué se definió decierta manera un problema y por qué se optó por uncurso de acción específico para su solución. Por co-rrecta que sea la definición, ésta no puede quedar enlas mentes de los analistas o en algún cajón de laoficina. Hay que tratar de convencer a los actoresque tienen distintas visiones del problema de que elcurso elegido fue el mejor, o el más viable en fun-ción de los recursos disponibles. Finalmente, hay lanecesidad de deslegitimar ciertas definiciones que,aunque basadas en sentimientos ciudadanos genui-nos, van en contra de concepciones más razonadasdel interés público.

Ya se apuntó que los problemas no existen porsí mismos, no existen objetivamente, son construc-ciones sociales. Actores distintos entenderán un pro-blema de manera diferente, reflejando en sus res-pectivas definiciones sus propios intereses y valo-res. Asimismo, la definición del problema condicio-na el tipo de solución a aplicar. Por ejemplo, no seráigual que se defina el problema de la congestión vialen el centro de una gran ciudad como una situaciónderivada de la falta de espacio para la fluida circula-ción de los automóviles, a que se defina como pro-ducto de un excesivo número de vehículos rodando

por las calles. La forma como se defina el problemaconfigura los instrumentos de acción. Así, hay unainterdependencia conceptual entre el problema y lasolución.

Herbert Simon distinguió entre «problemas bieny mal estructurados». Un problema bien estructura-do tiene la característica de contar con un «solucio-nador general del problema», esto es, cualquier co-nocedor de su estructura tiene en principio la capa-cidad de resolverlo (Aguilar, 1993: 61). Estructurarbien un problema es «producir tal definición delhecho calificado como problema, que pueda volverseel sujeto u objeto de un enunciado causal. Hay queestructurarlo como ‘causa de’ o ‘efecto de» (Aguilar,1993: 68). En contraste, los problemas mal estruc-turados no cuentan con una identificación precisade los elementos que constituyen el hecho califica-do como problema ni se conocen tampoco sus nexoscausales principales para poder alterarlo en el senti-

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do deseado (Aguilar, 1993: 67). En consecuencia,frente a problemas públicos que carecen de la iden-tificación de sus elementos causales, por definición,no se sabe a ciencia cierta qué se va a resolver, esnavegar en la indeterminación que roza en irrespon-sabilidad y dispendio públicos. En suma, si no seconoce de manera precisa lo que se pretende resol-ver o lo que puede resolverlo, se está en la total irre-solución. Asimismo, la política pública debe evitarcaer en uno de los errores más recurrentes: confun-dir las consecuencias con las causas de un proble-ma, lo que ocasiona, la mayoría de las veces, mayo-res y más graves problemas.

Así, se impone la exigencia para los decisores dela política pública de poner todo su talento y los re-cursos disponibles en la compleja tarea de definircorrectamente los problemas públicos, lo que signi-fica desagregar sus componentes causales y el tipode relación existente entre ellos y, a la vez, estructu-rar un curso de acción que planteé los instrumentosde solución con los recursos disponibles. El desafíodel enfoque de la política pública con relación a laformulación de los problemas públicos se sintetiza-ría de la siguiente forma:

el análisis «debe encontrar un problema sobre el quese pueda y se deba hacer algo», «crear problemas quepuedan ser resueltos» [...] definir un problema públi-co es encontrar, «crear», el balance operativo entrelos hechos indeseados a remover (los objetivos) y losmedios que posibilitan hacerlo (los recursos) [...] Crearproblemas significa propiamente «crear solucionesconcebibles que propicien que los ciudadanos apren-dan que es lo que deberían querer de conformidadcon lo que cuentan para poder realizarlo» (Aguilar,2000: 70-72)

Por último, es importante resaltar que los pro-blemas públicos se desenvuelven en un ambiente

dinámico y conflictivo, los problemas no son defi-nidos una vez y para siempre; los lentes con quemiramos los problemas de hoy, no son los mismoscon los que miramos los problemas de ayer y segu-ramente no serán iguales para observar los de maña-na. Los escabrosos problemas sociales están sujetosa procesos de redefinición por actores sociales, par-tidistas y gubernamentales en circunstancias econó-micas y políticas cambiantes. De esta forma, la defi-nición de los problemas públicos, de una u otra for-ma, heredan experiencia de miradas pasadas, de pro-yectos y soluciones que una vez se plantearon, y estoes más evidente cuando los problemas resisten elpaso del tiempo.

La política de combate a la pobreza del gobier-no federal: un análisis de la definición y plan-teamiento del problema¿Cómo definió el problema de la pobreza el gobier-no federal (2000-2006)? ¿Cuáles son las causas delproblema y las acciones planteadas para atacarlo? Enlas líneas siguientes se realizará un análisis de la defi-nición del problema de la pobreza que llevó a cabola Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol),5 depen-dencia del gobierno federal responsable del diseñoy ejecución de la política social y de los programasde combate a la pobreza.

La definición de la pobrezaUno de los temas en los que más ha proliferado ladiscusión sobre la pobreza es el que tiene que vercon su definición y medición. En México, al igual

5 Cabe señalar que los documentos que sirvieron de basepara el presente análisis son documentos oficiales que reflejanla postura y el enfoque de la Sedesol ante el problema de lapobreza en nuestro país. Vale decir que fue tarea extenuante,primero, identificarlos y, después, conseguirlos. Mi agradeci-miento a Edgar Ibarra Morales, Secretario Técnico de la OficialíaMayor de la Sedesol por su colaboración.



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que en otros países, existe un amplio debate acercade cuál es la mejor forma de caracterizar el fenóme-no. Bajo este contexto, la Sedesol convocó a un gru-po de académicos nacionales a integrar el «ComitéTécnico para la Medición de la Pobreza en México».En el documento que contiene las conclusiones delos trabajos de dicho comité, se menciona que laSedesol adopta la agenda de investigación y la pro-puesta metodológica del comité. En este documen-to (Comité Técnico para la Medición de la Pobrezaen México, 2002: 18), la pobreza se concibe comouna privación multidimensional; ello acarrea la posibili-dad de incluir un gran número de elementos posi-bles para reconocer quién es identificado como po-bre. Ante esta multidimensionalidad, en el Progra-ma Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 se con-cibe la pobreza como privación de capacidades bá-sicas. Éstas se definen como «el conjunto de accio-nes o estados que los individuos pueden alcanzar yque son considerados indispensables para elegir for-mas y proyectos de vida valiosas» (Sedesol, 2001: 9).Desde esta perspectiva, «ser pobre significa que, da-das las condiciones sociales e individuales, los hoga-res no tienen acceso a los recursos económicos ne-cesarios para que sus miembros logren desarrollarsus capacidades básicas» (Sedesol, 2001: 9). Por otrolado, el gobierno federal no considera los instrumen-tos de política como acciones de política social, sinocomo parte importante de la estrategia de desarrolloeconómico del país. Desde esta perspectiva, se juz-ga a la pobreza como un problema intrínsicamentevinculado al desarrollo económico, social y humanoy se concibe a la política social como una política dedesarrollo integral (Sedesol, 2001: 19).

La desagregación del problema: identificación delas causasDe manera general, la Sedesol entiende la pobrezacomo un problema de desigualdad (Vázquez Mota,

2002; Székely, 2002). De acuerdo con Vázquez Mota(2002: 7) hay dos formas de entender las causas dela pobreza. Por un lado, para los países con nivel deingreso bajo, la pobreza es un problema de falta dedesarrollo económico. Por otro, dice la autora, enpaíses que generan recursos considerables, el pro-blema es cómo se reparten los beneficios. Méxicose encuentra en el segundo caso; ocupa el novenolugar por el tamaño de su economía, pero ocupa eldoceavo lugar en términos de desigualdad a nivelmundial; entonces, la pobreza no parece exclusiva-mente ser un problema de escasez de recursos, sinotambién de desigualdad.

Bajo este razonamiento, la idea central es que enMéxico la pobreza y, en general, los rezagos socia-les, son causados principalmente por la elevada des-igualdad en la posesión de recursos y no por la inca-pacidad de la economía para generar bienes y servi-cios para toda la población (Székely, 2002: 7). Esaelevada desigualdad es resultado «de una distribu-ción altamente distorsionada de activos generadoresde ingresos, tales como el capital humano y físico, yde oportunidades en los mercados laboral y de inver-sión para utilizar estos activos productivamente»(Székely, 2002: 7) (cursivas en el original). De estamanera, dice Székely, para comprender las causas queoriginan la desigualdad de ingresos y, por ende, lapobreza, se debe determinar por qué la distribuciónde oportunidades y de activos generadores de ingre-sos es tan inequitativa.6

Para el gobierno federal, un elemento clave delas causas de la pobreza es la existencia de restriccionesque enfrentan algunos sectores de la población. Así,el enfoque de la política consiste en identificar lasrestricciones que causan los rezagos sociales y en apli-

6 El documento Las brechas de la desigualdad. Principal desafíode la política social en México, presenta un diagnóstico de la des-igualdad en los ingresos, de capacidades, de oportunidades deempleo y acceso a la protección, así como diferencias de patri-monio. Obviamos su exposición por falta de espacio.

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car instrumentos y programas orientados a su elimi-nación. En el documento Hacia una nueva generaciónde política social, de Miguel Székely, se identifican lasrestricciones para acumular activos o utilizarlos: 1) deoferta de servicios básicos, 2) de capacidades mínimaspara participar en la actividad económica, 3) de pa-trimonio o capacidad para invertir, 4) de riesgo o faltade mecanismos de protección, 5) de entrada a los mer-cados laborales o de oportunidades de crédito.

El primer tipo de restricción se refiere ala falta de servicios básicos para poder in-vertir en la adquisición de activos. Por ejem-plo, se menciona que en el caso de la edu-cación es necesario contar con acceso a es-cuelas para poder adquirir capital humano.La restricción de capacidades básicas con-siste en carecer de elementos mínimos in-dispensables como salud y nutrición parapoder integrarse a la vida social y producti-va. La restricción de patrimonio se refiere ala falta de recursos para emprender activi-dades productivas con los propios mediosde la familia. La cuarta restricción se refiereen la carencia de mecanismos de protección.Finalmente, en cuanto a las oportunidadesproductivas, las restricciones se clasifican endos grupos. En el primero se encuentranlas restricciones de acceso al mercado labo-ral. En el segundo grupo de restriccionesse encuentran aquellas barreras a la crea-ción de actividad económica por medio dela inversión.

En síntesis, bajo esta visión de las cau-sas de la pobreza en México, la política so-cial del gobierno federal se enfoca a la eli-minación de las restricciones antes mencio-nadas, con lo que «se podrá generar un cír-culo virtuoso de acumulación de activos ygeneración de oportunidades productivas

que permitirá a los individuos crearse una fuente deingreso por su propio esfuerzo» (Székely, 2002: 14)(véanse esquemas 1 y 2). De esta manera, se entien-de que los «círculos de pobreza y riqueza tienen suorigen en las diferencias de capacidades, oportuni-dades, patrimonio y protección con que cuentan laspersonas, ya que estos cuatro pilares son los elemen-tos que están detrás de la capacidad para generar in-gresos» (Vázquez Mota, 2002: 9).

Esquema 1. Generación de ingresos

Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).

Esquema 2. Generación y ampliación de activosy oportunidades productivas




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La estructuración del problema: el planteamien-to de las solucionesUna vez que se identificaron los elementos causalesde la pobreza, las soluciones deben estar destinadasa atacarlos. Para materializar esas soluciones, el go-bierno federal diseñó la «Estrategia contigo», con elobjetivo de «impulsar y lograr el desarrollo humanointegral de cada uno de los ciudadanos y respondera los graves rezagos que enfrentan amplios sectoresde la población» (Sedesol, 2002: 5).

La estrategia opera bajo diversos principios.7

Quisiéramos destacar uno de ellos, el de«integralidad», pues resulta fundamental paraentender la concepción del problema de la po-breza y el curso de acción planteado por elgobierno para su solución. El principio deintegralidad implica articular los distintos pro-gramas con las necesidades específicas de laspersonas y familias. Se argumenta que «estopermite responder a los cambios que viven laspersonas y las familias a lo largo de su curso de

vida, desde la etapa prenatal, la adolescencia, la edadadulta y hasta la vejez» 8 (Székely, 2002: 18) (véaseesquema 4).

Esquema 3. Vertientes y ámbitos de acciónde la Estrategia Contigo


La Estrategia Contigo considera cuatro vertien-tes de trabajo y a cada una corresponden líneas deacción específicas (véase esquema 3). Con la puestaen práctica de los programas se permite avanzar enlas cuatro vertientes, que son «necesarias para elimi-nar las restricciones que impiden la acumulación y usoadecuado de activos, es decir, la ampliación de capa-cidades, la generación de oportunidades producti-vas, la formación de patrimonio y la protección deprotección social» (Székely, 2002: 18) (cursivas mías).

7 Los principios son corresponsabilidad, equidad, cohe-sión social, transparencia e integralidad. Para profundizar véa-se Székely (2002) y Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).

8 En este sentido, es importante mencionar que el ConsejoNacional de Población elaboró índices de desarrollo social (IDS)con la finalidad de identificar, bajo una perspectiva multidi-mensional, los avances y rezagos que se vinculan al desarrollopleno de capacidades y opciones en las distintas etapas de la vidade los individuos. Véase Consejo Nacional de Población (2003).

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Por último, es importante indicar que esta estra-tegia de solución planteada por el gobierno federalpara atacar el problema de la pobreza se inserta enuna visión de largo plazo del desarrollo social,9 lacual contempla un periodo de 25 años para conver-tir esa visión en realidad.

A manera de conclusiónLa política pública no puede sustentarse sin la exis-tencia de un problema público claramente definido.Si los problemas públicos no se plantean de maneraque puedan ser tratables y solucionables por el go-bierno, nos encontramos como el marinero sin brú-jula en medio del mar: navegando en la incertidum-bre, esperando que alguien prodigiosamente nos sa-que del aprieto. De aquí que, la ardua tarea de atajarlos escurridizos problemas sociales, entraña conoci-miento técnico, responsabilidad pública y virtudpolítica. Asimismo, en no pocas ocasiones, sucede

que los mejores diseños de política públicabasados en una clara visión de las causasdel problema que se desea atacar y de lasmejores vías para su solución, topan conpared. Sin embargo, cuando el núcleo de lapolítica está sólido, hay la posibilidad derectificar, de repensar. En contrapartida, sino hay un problema bien entendido y defi-nido, la política se derrumbará por sí sola,será cuestión de tiempo y la colectividadasumirá los costos.

El objetivo primordial de este trabajoconsistió en analizar la política pública desuperación y combate a la pobreza diseña-da por el gobierno federal encabezado porel presidente Vicente Fox (2000-2006), en

lo que toca a la definición del problema. No evalua-mos si el planteamiento del problema es el más efi-caz y eficiente para atacar el grave problema de lapobreza en nuestro país. Ello supone un profundoanálisis que supera los alcances de estas líneas. Laintención se centró en examinar primeramente si sedelimitó la pobreza por sus causas y, en segundo tér-mino, si se estructuró una solución viable, esto es,saber si el problema es tratable y solucionable. Encaso de resultar la respuesta negativa, estamos fren-te al voluntarismo, la demagogia y el dispendio, perono frente a una política pública. A partir del análisisrealizado, se puede afirmar que la política se susten-ta en una visión que identifica las causas que gene-ran la pobreza (desagregación) y plantea un conjun-to de soluciones (estructuración) destinadas a ata-carlas. A lo menos, se trata de una política públicacoherente entre los elementos causales identificadosque inciden sobre la pobreza y la estrategia de solu-ción con los recursos disponibles. Esto es, a partirde la definición de la pobreza, se trata de un proble-ma susceptible de ser resuelto –aunque hay que re-calcarlo– en el largo plazo.

Esquema 4. Principio de integralidad en la Estrategia Contigo


9 La visión, objetivos, ejes rectores, así como las estrategiasde la política social se mencionan en el Programa Nacional deDesarrollo Social 2001-2006.



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Una reflexión final. Consideramos que fue unacierto del gobierno federal que concluyó su ges-tión en 2006 vincular el fenómeno de la pobreza aldesarrollo económico, social y humano y considerarla política social como una política de desarrollo in-tegral. Al parecer no son palabras huecas, pues eldiseño de las políticas de superación de la pobrezarefleja esta concepción. Entre los magros aciertosdel gobierno foxista se encuentra, precisamente, elde aportar una visión integral del complejo proble-ma de la pobreza y el de sentar los cimientos parauna política de largo aliento. Una muestra de ellofue la aprobación de la Ley de Desarrollo Social en2003 mediante un amplio consenso de las fuerzaspolíticas representadas en el Congreso de la Unión.Obviamente, las estrategias, programas y accionesde combate a la pobreza siempre serán perfectibles;lo que importa es que hoy conocemos más al ene-migo llamado «pobreza» y hay una orientación másclara de cómo atacarlo, y eso ya es ganancia.

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