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EL PODER ELECTORAL EN QUERÉTARO EN EL SIGLO XIX

Juan Ricardo Jiménez Gómez*

S�ma�i�: I. Introducción. II. El poder electoral instituido en la Constitución queretana de 1833. III. El poder electoral en la Constitución queretana de 1869. IV. El retorno al anterior siste-ma. V. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN

[CSFEQ,II]Constitución

Cronológica y sistemáticamente el tema del poder electoral en Queré-taro se sitúa entre 1833 y 1879, ya que en el primer año se reformó la primera Constitución local en la que se incluyó un apartado que lleva tal título y en el último se aprobó una nueva ley fundamental estatal en la que se omite toda referencia a él.

Diputados

El gobierno independiente, fundado en el principio republicano de la división del poder público en las tres funciones delineadas por Mon-tesquieu, bien pronto agudizó la preeminencia y protagonismo de los órganos deliberativos. En efecto, la tarea de la conducción política del Estado independiente no era radicalmente distinta del modo novohis-

* Instituto de Estudios Constitucionales, Universidad Autónoma de Querétaro.

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104 El poder electoral en Querétaro en el siglo XIX

Las constituciones mexicanas de 1857 y 1917

pano de gobernar. Ya hemos analizado el hecho de que incluso sus mo-dos ceremoniales eran casi idénticos. Por lo que toca al Poder Judicial, también destacamos que, por la obediencia a las normas para resolver las controversias y por sus tradicionales formas de actuar, no per� laba una nueva instancia política diferente de la justicia real, salvo en lo tocante a una intervención más acusada en asuntos de índole política en las causas de responsabilidad incoadas a los funcionarios públicos, como se observa en los documentos facsimilares de esta obra. Quien sí sobresale en este esquema es el Poder Legislativo, porque su quehacer y sus obras son inéditos en la vida social, porque nunca antes alguien diferente al monarca había legislado y mucho menos especí� camente para un campo preciso de observancia de los mandamientos jurídicos, como lo era la dimensión territorial del estado de Querétaro.

En esta tarea los diputados locales fueron prolí� cos. Mas no sólo en el campo legislativo sobresalió el Congreso, sino que realmente se constituyó en un órgano predominante en lo político, pues bajo el e�-pediente de los decretos, como mandatos de la soberanía, en realidad formal y materialmente le daba órdenes al gobernador, al “Gobierno” como se estilaba llamarlo en aquella época. Esta circunstancia habría de ser sopesada tiempo después para una reforma del sistema tripartita con las facultades originalmente asignadas a cada poder. Este primer diseño del gobierno con predominante legislativo no duró mucho.

El centralismo giró en torno a un Poder Ejecutivo local fuerte, en el que se depositó jurídica y sociológicamente la concentración de fa-cultades.

El poder legislativo se ejercía sobre una base contundente: la representación política otorgada por los electores a sus diputados. El mecanismo al que se acudió para darle forma a este acto jurídico po-lítico fue el contrato de mandato o poder. Los poderes los otorgaban los electores a nombre de sus comunidades y pueblos ante escribano público. De esta manera, los comisarios no podían aprobar en la Cá-mara sino aquello que les había sido prescrito en el poder. Se trata de una idea que proviene de la Constitución de Cádiz y que guarda una íntima cone�ión con el ejercicio de la soberanía.




105Juan Ricardo Jiménez Gómez

Ciclo de Conferencias

El proceso de renovación jurídica de los órganos del Estado se manifestó también en la normatividad de la representación política en el Congreso. Por el decreto 103, del 21 de mayo de 1831, se e�pidió una nueva Ley para la elección de diputados que sustituyó a la del 17 de agosto de 1825.¹

La elección se hacía mediante juntas primarias y secundarias. Las características de las primarias eran:

a) Indirectas, toda vez que se elegía electores, quienes a su vez elegían a los diputados.

b) Bienales, el primer domingo de julio.c) Intervención de autoridad política para la dirección del

proceso, en este caso el prefecto político, jueces de paz y regidores.

d) División del territorio en secciones electorales o cuarteles formados por una población de 500 a 2,500 individuos.

e) Padrón de vecinos.f) Uso de boleta electoral.g) Intervención de ciudadanos no funcionarios públicos en

una comisión de uno a cuatro individuos de la sección para repartir las boletas electorales previamente a la elección.

h) E�istencia de órganos electorales especí� cos, como las juntas primarias y las juntas secundarias, integradas por los presidentes, que eran el prefecto, el juez de paz y los regidores; un secretario, tres escrutadores electos de entre los ciudadanos asistentes antes de comenzar el sufragio y por todos los ciudadanos de la sección o cuartel.

i) Horario para sufragar de nueve de la mañana a dos de la tarde.

j) Cuota de representación: por cada quinientos ciudadanos se nombraría un elector y otro si llegare la sección a un e�cedente de más de esa cuota.

1 DTCC30, pp. 43-53AHQ.






k) Supuestos normativos de requisitos y prohibiciones para ser elector.

l) Formatos de actas de escrutinio y certi� cados de elección a cada elector, para ser empleada como credencial en la junta secundaria.

El proceso en la secundaria era así:

a) Celebración ocho días después, lo que marcaba una in-mediatez con la primaria.

b) Integración por los electores nombrados en las primarias.c) Sede, en las capitales de los distritos.d) Veri� cación de dos juntas preparatorias encargadas de la

cali� cación de credenciales de los electores.e) Orden del día de la junta secundaria, que incluía la lectura

del marco jurídico aplicable a la elección.f) Elección por escrutinio secreto mediante cédulas, primero

de los diputados propietarios y luego de los suplentes.g) Elaboración de acta circunstanciada de la elección.h) Celebración de misa de te deum en la parroquia con asis-

tencia de la junta y los diputados electos si estuvieron presentes.

i) E�pedición de o� cio a los diputados electos para que les sirviera de credencial en las juntas preparatorias de la Legislatura.

j) Previsión de un funcionario vigilante de la observancia del marco jurídico en la � gura del síndico procurador de las capitales de los distritos.

k) Acción pública para reclamar a las juntas el cumplimiento de la ley.

Los legisladores estaban preocupados por la posibilidad de comi-sión de fraude electoral, y habían estipulado en el artículo 25, en el de-sarrollo de la junta primaria, una fórmula que interrogaba sobre si e�istía






alguna irregularidad sobre cohecho o seducción para sufragar por de-terminadas personas, así como la sanción inmediata, que era privación del voto activo y pasivo y la declaración de fraudulentos en perjuicio del Estado. Pudo haber sido este prurito el que diera lugar para que, no habiendo aún transcurrido una semana desde la aprobación de aquella normatividad, cuando por decreto 105, del 27 de mayo de 1831, se le hizo una adición menor al artículo 28 con el siguiente enunciado: “Por ningún motivo se recibirán ni presentarán listas”. Con este agregado se buscaba evitar las planillas orquestadas de antemano, lo cual forzaba el sufragio libre, individual y secreto. Se pretendía poner punto � nal a la simulación en las votaciones, cuando se aprovechaba la ignorancia y la sumisa actitud de los electores en todos los niveles del proceso electoral.

Los otros poderes

La común procedencia de la elección indirecta del gobernador y diputados les daba igual tratamiento.

[….] La relación entre el pueblo y el representante se vaciaba en el molde del mandato iusprivatista en escrituras públicas contenidas en los protocolos de escribano público.

En ellas se asentaron poderes otorgados por los electores de los distritos y pueblos a los diputados al Congreso general y a los dipu-tados al Congreso del Estado. Su contenido es revelador. Nos mues-tran cómo se entendía el mandato, la representación popular y cuáles eran sus poderes; esto es, las facultades otorgadas a los diputados, así como las condiciones impuestas a éstos.²

2 Notarías, Maldonado, 1831, 1832, poder que otorgan los electores del Estado a los diputados al Congreso general, octubre 8 de 1832, fs. 71v;-82v; y 1833, vol. II, poder que otorgan los electores del Estado a los diputados al Congreso general, febrero 18 de 1833, fs. 40f-41f; poder que otorgan los electores del Estado.






En el caso de los diputados al Congreso general, el mecanismo fue el siguiente: los electores se congregaban en la Escuela Gratuita del Vene-rable Orden Tercero del Será� co Padre Señor San Francisco de la ciudad de Querétaro, ante el escribano público y testigos, y le manifestaban que los ciudadanos residentes en los distritos del Estado les habían conferido la facultad de nombrar diputados al Congreso general ordinario de los Estados Unidos Me�icanos, mediante las elecciones primarias y secun-darias celebradas con arreglo a la Ley del 22 de julio de 1826.

Declaraban también que el día anterior habían veri� cado el nom-bramiento de diputados y que en consecuencia les otorgaban, a todos juntos y a cada uno en particular, poderes amplios para que cumplieran y desempeñaran las funciones de su encargo y para que en unión de los demás diputados al Congreso general pudieran acordar y resolver cuanto entendieran conducente al bien general, sujetándose escrupulosamente a las facultades que les señalaba la Constitución federal. El poder estaba condicionado a sólo esas atribuciones, se les prohibió a los apoderados derogar, alterar o variar los artículos constitucionales relativos a la forma de gobierno –la federal– y a la religión profesada por la nación me�icana. Los electores poderdantes se obligan a sí mismos y a nombre de los vecinos del Estado a tener por válido, obedecer y cumplir cuanto se resolviera por el Congreso general.

Los poderes otorgados a los diputados al Congreso del Estado eran casi idénticos a los de los diputados al Congreso general, con la salvedad de que los electores comparecientes obligaban a las municipalidades, y la condición para obedecer lo que aprobaran los diputados era que se sujetaran escrupulosamente a las atribuciones consignadas en la Constitución.

Este tipo de poderes se ajustaba cabalmente al concepto de una so-beranía que conservaba el pueblo y de la cual sólo otorgaba una porción a algunos ciudadanos. Los comitentes encargaban a los gobernantes la conducción de los negocios públicos.

Los diputados recibían atribuciones limitadas pues no podían reformar en modo alguno ciertas partes de la Constitución. El mecanis-mo jurídico del poder no es de creación local. Provino de las Cortes de






Cádiz y de la Constitución de 1812, pues en su artículo 100 recogió la fórmula especí� ca del poder otorgado por los electores de provincia a cada diputado.³ La similitud de los poderes otorgados por los electores queretanos a sus diputados y el te�to del numeral en cita es una prueba del apego a esa fuente jurídico-política.

Conviene destacar que conforme al sistema de la Constitución federal de 1824, las elecciones de los diputados al Congreso general eran reguladas por las legislaturas de los estados, según los principios constitucionales. El artículo 17 prevenía que concluida la elección de diputados, las juntas electorales remitirían testimonio en forma de las actas de elecciones en pliego certi� cado y participarían a los elegidos su nombramiento por o� cio, que les serviría de credencial. Esta prevención era seguida muy cercanamente por las disposiciones legales del estado; el mecanismo servía para acreditar que se había hecho la elección y a

3 “En la ciudad o villa de … a … días del mes de … del año de …. en las salas de ….hallándose congregados los señores (aquí se pondrán los nombres del presidente y de los electores de partido que forman la junta electoral de la provincia), dijeron ante mí el infrascrito escribano y testigos al efecto convocados, que habiéndose procedido con arreglo a la Constitución política de la Monarquía española, al nombramiento de los electores parroquiales y de partido con todas las solemnidades prescritas por la misma Constitución, como constaba de las certi� caciones que originales obraban en el expediente, reunidos los expresados electores de los partidos de la providencia de…. en el día de ….del mes de …. Del presente año, habían hecho el nombramiento de los diputados que en nombre y representación de esta provincia han de concurrir a las Cortes y que fueron electos por diputados para ellas por esta provincia los señores N.N.N., como resulta del acta extendida y � rmada por N.N.; que en su consecuencia les otorgan poderes amplios a todos juntos y a cada uno de por sí, para cumplir y desempeñar las augustas funciones de su encargo y para que con los demás diputados de Cortes, como representantes de la Nación española, puedan acordar y resolver cuanto entendieren conducente al bien general de ella en uso de las facultades que la Constitución determina y dentro de los límites que la misma prescribe, sin poder derogar, alterar o variar en manera alguna ninguno de sus artículos bajo ningún pretexto; y que los otorgasteis se obligan por si mismos y a nombre de todos los vecinos de esta provincia en virtud de las facultades que le son concedidas como electores nombrados para este acto, a tener por válido y obedecer y cumplir cuanto como ta-les diputados de Cortes hicieren y se resolviere por éstas con arreglo a la Constitución política de la Monarquía española. Así lo expresaron y otorgaron, hallándose presentes como testigos N.N., que con los señores otorgantes lo � rmaron de que doy fe.” Véase Juan E. Hernández y Dávalos, Historia de la Guerra de Independencia de México, ed. facsimilar de la de 1878, y. IV, México, INHERM, 1985, p. 94.






quién se había elegido. La cuestión de los poderes era de fondo, porque se trataba de lo que el apoderado podía y lo que no podía hacer en su tarea como diputado. La credencial lo identi� caba como diputado; las actas y documentos relativos a las elecciones legitimaban su elección, pero el sus-tento para actuar era el poder, el acto sustantivo que le otorgaba el encargo de legislar y aseguraba la obediencia a lo que legislara y aprobara.

Los poderes otorgados a los diputados se fundaban en dos concep-tos: uno político, ine�istente como precepto legal antes del constitucio-nalismo gaditano, consistente en la tesis de la soberanía popular y por la cual los ciudadanos delegaban sus originales potestades a electores para que éstos a su vez nombraran diputados encargados de la misión de aprobar y legislar lo conveniente para el bien general de la nación y el particular de los pueblos; y uno jurídico, de procedencia romana, el mandato, contrato por el que una persona da facultades a otra llamado apoderado para que, de acuerdo con sus instrucciones y condiciones obre en su nombre, quedando obligado el otorgante a cumplir los actos y compromisos contraídos por el apoderado.

Los individuos integrantes del Congreso estaban imbuidos del carácter y fundamentación de los poderes de los que comparecían para ingresar a su seno. Al instalarse una legislatura se estudiaban los poderes por una comisión nombrada ex professo. Si algunos diputados comparecían con posterioridad al acto de instalación también eran e�a-minados sus poderes.

II. EL PODER ELECTORAL INSTITUIDO EN LA CONSTITUCIÓN QUERETANA DE 1833

La Constitución de 1833� es, en lo esencial, la misma que la de 1825. Los cambios son mínimos, y no de profundidad. El esquema conceptual

4 AHQ, Poder Ejecutivo, 1833, caja 1, impreso de reformas y adiciones a la Constitución del Estado de Querétaro.






o marco de referencia a�iológico es, por ello, el mismo. También es de notarse que la reforma constitucional local se dio desfasada de la reforma jurídica nacional, porque los cambios sociales y políticos hacia el centra-lismo se presentaron sólo a partir de 1835, con la promulgación de las Bases Constitucionales.

Esta circunstancia motiva a hablar de la reforma de la Constitución local. Su aislamiento del proceso de transformación de la República es indicativo de una situación particular en la entidad. Es por ello ne-cesario suponer que debió e�istir una razón que impulsara el cambio. Rechazamos, desde luego, la posibilidad de que la mutación se pro-dujera simplemente por una cuestión de moda o de capricho, porque aún no se ajustaba el proceso legislativo a tales variables, ahora muy peculiares del presidencialismo se�enal. Intuimos que aquel proceder del gobierno estatal obedeció a una deformación o incomprensión del constitucionalismo.

El núcleo de la reforma de 1833 se integra con 45 nuevos artículos del también nuevo capítulo se�to titulado “Del Poder Electoral”, for-mado por los numerales del 32 al 76. Este subconjunto representa el 14.7 por ciento del articulado, lo que e�presa el soporte de la reforma en este apartado.

La pregunta se impone: ¿por qué tanto detalle de una cuestión electoral en la Constitución, con insistencia en formalidades y fases procesales? Hay que suponer que se adolecía del criterio “constitu-cional”, del distingo de lo “fundamental”, lo esencial a una Constitu-ción. No se atendió el carácter de la “supremacía”. Los legisladores no partieron, al incorporar normas en la ley suprema, de un criterio que privilegiara el rasgo de lo “general”, “doctrinal” o “rector”, pues al lado de hipótesis normativas generales ubicaron aspectos secun-darios, detalles y precisiones que como la sistemática indica deben situarse en otro nivel de la jerarquía del sistema jurídico, en las leyes reglamentarias.

Hipótesis: Que el apartado del poder electoral es una contribu-ción teórica del Congreso de Querétaro a la doctrina constitucional y al sistema electoral.






CUADRO 1COMPARATIVO DE LA CONSTITUCIÓN DE 1833 RESPECTO A LA DE 1825

TÍTULO ARTS. = c.= + N Vs.

dif.

%

Título I Estado 3 3 0.9

Título II Territorio 3 2 1 0.9

Título III Habitantes 5 2 1 2 1.6

Título IV Queretanos 13 10 3 4.2

Título V Religión-Gobierno 7 4 2 1 2.3

Título VI Electoral 45 45 14.7

Título VII Legislativo 55 44 11 18.0

Título VIII Ejecutivo 56 47 1 6 1 1 18.2

Título IX Judicial 72 40 27 5 23.5

Título X Distritos 10 8 2 3.2

Título XI Pueblos 11 10 1 3.6

Título XII Hacienda 8 7 1 2.6

Título XIII Milicia 2 1 1 0.6

Título XIV Educación 4 3 1 1.3

Título XV Constitución 12 9 2 1 4.0

Apéndice 1 1 0.3

Totales 307 191 5 58 47 6 99.9

Por ciento 100 62 1 18 15 1 99.9

SIMBOLOGÍA= Exactamente igual.c. = Variación de una palabra o fecha.+ Pequeños cambios de redacción, equivalente.N Nuevo.Vs. dif. Diferente o contrario.

Ruptura de la clásica teoría tripartita de la división funcional del poder público, con antecedentes modernos en Locke y Montesquieu.

La ruptura del paradigma en Benjamín Constant: hay más de tres poderes, el real y el municipal.

Hipótesis: Que es una reconstrucción a partir de los elementos e�is-tentes, como la normatividad electoral y los principios contenidos desde la Constitución de Cádiz: sufragio libre, voto indirecto, colegios electorales, poderes de electores, facultades retenidas.






[Comparar con Const. 1825 y Cádiz: elementos, conceptos, etc.]No olvidar que en el sustrato común de todas las Constituciones que

recibieron la in� uencia de la Constitución francesa de 1791, “el pueblo era originariamente el titular del poder constituyente”.�

La doctrina constitucional elaboró con posterioridad el concepto de “poder constituyente”, formado por los representantes populares, los diputados constituyentes, al aprobar la primera Constitución de un Estado. En realidad, sólo puede haber un poder constituyente, y los que le suceden reciben la denominación de poder reformador de la Constitución o poder revisor de la Constitución.

Así que desde los comienzos de la recepción por el constituciona-lismo, incluido el me�icano, ya había un poder adicional a los tres del esquema montesquiniano.

Benjamín Constant planteaba que los poderes eran cinco: real, ejecutivo, legislativo, judicial y municipal. A este esquema divisional con más de tres funciones le seguirían otras variantes, entre las que debemos considerar la del poder electoral establecido por los diputados consti-tuyentes de 1833 y 1869.

Höpfner veía en el soberano las funciones ejecutiva, legislativa, económica y de policía. Schlözer agregaba una potestad cameralis. Gön-ner: reglamentario, judicial, policía, ejecutivo, penal y � nanciero. Todo en la órbita del rey.�

Comentar la teoría tripartita de Johannes Altusio y los autores citados por George Jellinek.

Referente: la riqueza conceptual lleva a los griegos al esquema de la democracia participativa. No puede haber ciudadanos, no puede haber poder en los ciudadanos si no se tiene el efectivo derecho de participar en las elecciones.

5 Teoría general del Estado, prólogo y trad. de Fernando de los Ríos, México, FCE, 2004, pp. 472 y 474.

6 Ibídem, p. 531.






El signi� cado de la inclusión de una teoría política distintaen la Constitución

En la Constitución, ley fundamental, se sitúan las decisiones po-líticas fundamentales o primordiales de la nación/sociedad.

Algunas son principios políticos.A la vez, son normas; éstas prescriben una conducta política arre-

glada a tales principios.Hay una fórmula/formato/modelo político en el derecho na-

cional.La Constitución como continente/receptáculo de un proyecto

nacional “consensado”.La Constitución y su proyecto; y la realidad.La Constitución frente a las nuevas ideas o viejas ideas y las cosas

nuevas.¿Qué hace que una sociedad dada adopte una teoría política?,

¿cómo permea un principio político en el terreno de los hechos, en las prácticas jurídico-políticas, y más aún en la cultura política de la ciudadanía?

Dado un modelo imperante, sus crisis, contradicciones, ine� cacia, inidoneidad, hacen ver hacia otras partes.

1) Realidades: inspiradas en respectivas ideas2) Teorías (ideas puras, no probadas)No e�isten sistemas políticos puros.Cada pueblo los adapta a su circunstancia.Toman principios y los moldean, los ajustan. Pero hay un lugar

de procedencia.Me parece que en el caso del principio político de la división

pentapartita del poder público, y en especial del poder electoral en el constitucionalismo del siglo x�x en Querétaro, estamos en presencia de un nuevo ritual, o quizá del bautizo de un ceremonial ya en uso al que se le da una dimensión más elevada.






La operación de los principios políticos del poderelectoral a partir de 1833

¿Cómo afectó la puesta en marcha de la reforma de 1833? ¿Mejoró las elecciones, trajo la democracia?

El problema recurrente en la política me�icana del siglo x�x era la ausencia de ciudadanos.

No obstante la carencia de cultura política, el pueblo poseía tradicio-nes, sobre todo la población indígena, pues el derecho indiano les había garantizado su vigencia en tanto no contrariaran su espíritu ni su letra. Además, las ideas publicitarias de la soberanía popular, de observar en dos lustros que había elecciones para los cargos públicos, seguramente fueron � ltrándose en la idiosincrasia popular. Así, en una fusión muy peculiar de costumbres y nuevas concepciones políticas, se ensayaba su ejercicio. Tal hecho ocurrió en la Villa de Santa María de Pueblito el 15 de diciembre de 1833. Sus vecinos no querían que la elección del juez de paz, regidores y síndico del pueblo fuera hecha por la junta electoral, sino por ellos mismos. Se amotinaron e impidieron la elección.

Informado el prefecto de Querétaro, Celso Fernández, de los acon-tecimientos, se trasladó con una veintena de soldados de caballería proporcionados por el comandante general del estado, para tratar de imponer orden, sin é�ito.

Al día siguiente, con mayores efectivos, el prefecto, con uso de esa fuerza y ante una oposición de voces y forcejeos, logró que los electores veri� caran la elección; detuvo a los cabecillas y los puso a disposición del juez de letras para la formación de la averiguación sumaria. Al comunicar estos hechos al gobernador, el prefecto sostenía que tales atentados se debían a la embriaguez de que se hallaban poseídos aquellos indígenas. Aquí advertimos un con� icto de normas. Por un lado la ley del 19 de noviembre de 1825, que ordenó la renovación de los ayuntamientos con juntas de electores veri� cadas anualmente, relativa a su vez a la ley del 18 del mismo mes y año, e�pedida por el Congreso local para el gobierno económico político de los pueblos –el derecho independiente–, y por otro las normas inmemoriales de la población indígena para nombrar a sus






gobernantes inmediatos. A la distancia, aún puede percibirse el intento del prefecto de desvirtuar con adjetivos demostrativos la genuina e�presión de un pueblo que reclamaba sus derechos ancestrales, los cuales estima-ba de mejor justicia que las disposiciones del nuevo orden jurídico del sistema independiente.

El Congreso del Estado e�pidió el decreto 79, del 17 mayo de 1834, que aprobó la elección hecha, con lo que se robustece la característica de prevalencia del sistema de elección indirecta sobre la práctica democrá-tica de los pueblos indígenas.

Los implicados en tales hechos fueron enjuiciados. La carátula del e�pediente relativo reza: “Querétaro, Año de 1833. Criminal contra Ci-priano Licea y socios, por haber faltado al orden y tranquilidad pública en las elecciones de renovación de ayuntamiento de la Villa de Santa Ma. del Pueblito”.�

El prefecto, por o� cio de 17 de diciembre de 1833, puso los indivi-duos a disposición del juez e�presando que querían que las elecciones se hicieran por el pueblo y no por la junta electoral de la municipalidad como estaba prevenido por la ley”.¹�

De cómo el poder electoral se bene� ciaba en los ritos religiosos

Todo sistema político practica un ritual que sirve, entre otras cosas, para e�ternar su pensamiento, para acreditar su presencia viva y para mantener despierta la atención de la ciudadanía. Frente a lo cotidiano, a lo rutinario, el acto político representa la sublimación del quehacer, la forma que posibilita adornar lo que de otra manera simplemente sucede.

7 AHQ, Poder Ejecutivo, 1833, caja 2, informe del jefe político de Santa María del Pueblito, 17 de diciembre de 1833.

8 DQCC, p. 72.9 AHQ, Judicial, Penal, 1833, legajo 1, exp. Núm. 30, Criminal contra Cipriano

Licea y socios.10 Ídem, f. if v.






Tales actos no aportan soluciones a los problemas de la sociedad o del aparato gubernamental, ni transforman la vida social, pero la política se sirve de ellas para otros usos importantes como vía de re conocimiento, de aplauso, de autojusti� cación, de e�hibición y de vanidad.

El Estado independiente recurrió a la religión en búsqueda de los medios para fortalecer sus modos ceremoniales. El Estado se bene� -ciaba del culto e�terno. Obligado a mantener el esplendor y pompa de éste, se aprovechaba de esa dedicación. La función religiosa era un medio para enaltecer o signi� car un hecho o una � gura política. Servía como recurso para concitar beneplácito o asentimiento social y para manifestar la posición de preeminencia del gobernante en lo individual y de su partido.

Quiénes podían formar parte del poder electoral y por qué los cambios

En la Constitución de 1833 encontramos diversas disposiciones que limitaron la intervención de los clérigos. El artículo 20 les suspen-día el ejercicio de los derechos de ciudadanía, aunque únicamente a los miembros del clero regular; el artículo 45 les impedía ser electo-res; y el artículo 103, ser diputados a quienes ejercieran jurisdicción eclesiástica en todo el estado o fueran vicarios foráneos o jueces eclesiásticos en el distrito respectivo; el artículo 136 les vedaba el cargo de gobernador o vicegobernador; el numeral 172 sólo permitía un eclesiástico en la Junta Consultiva de Gobierno; el artículo 197 les prohibía ser de la Suprema Corte de Justicia; tampoco podían ser miembros del jurado para juzgar a los individuos de la Suprema Corte de Justicia y � scal, según el artículo 205; el artículo 219 les impedía ser jurados. Como se puede observar de estos preceptos, no se trataba de limitaciones o prohibiciones generales, pues estaban reducidas a sólo ciertas áreas o condiciones.






Las tesis del catecismo político de 1833

CAPÍTULO 3°¹¹

Del gobiernoP. ¿Qué cosa es forma de gobierno?R. El orden con que la Constitución distribuye y arregla los

tres poderes de la sociedad, y que forman su soberanía o autoridad soberana.

P. ¿Cuáles son estos tres poderes?R. El legislativo, que dicta las leyes; el ejecutivo que las hace cum-

plir, y al que se da también el nombre de gobierno, y (p. 10) el judicial que juzga según ellos.

P. ¿Qué es gobierno republicano?R. Aquel en que los tres poderes están divididos y puestos en ma-

nos de diversas personas por un tiempo determinado, y esta especie de gobierno se llama aristocrático o democrático.

P. ¿Y cuándo se llama democrático?R. Se llama democrático o popular cuando estos tres poderes se

depositan en los ciudadanos sin distinción de clases, los cuales no e�isten en esta forma de gobierno.

III. EL PODER ELECTORAL EN LA CONSTITUCIÓN

QUERETANA DE 1869

Al triunfo del partido liberal, se a� anzó la vigencia jerárquica de la Constitución de 1857.

¿En qué medida se volvió insostenible el concepto y el funciona-miento del poder electoral y su sistema operativo de Querétaro según

11 Catecismo político que en cumplimiento del artículo 260 de la Constitución del Estado de Querétaro, ha dispuesto y aprobado su Honorable Congreso para la enseñanza de la juventud en las escuelas de primeras letras. [Querétaro], Impreso en la o� cina del C. R. Escandón, 1833.






su Constitución de 1833, por las prescripciones del nuevo Código o por nuevos principios que modelaban un sistema político distinto?

[CSFEQ, III]

El decreto Núm. 15 declaró vigente la Constitución de 1825 refor-mada en 1833, en todo lo que no se opusiera a la Constitución de 1857, al Acta de Reformas e�pedida por el Congreso del Estado en 1857, y a una ley electoral del 2 de abril del mismo año.¹²

La Constitución de 1869

El propósito esencial de la elaboración de una nueva Carta consti-tucional local al triunfo del partido liberal en 1867, fue sin duda ajustar las disposiciones e�istentes al tenor de la ley suprema de la nación, de 1857. Pero al menos en lo tocante a la cuestión electoral, no hubo variación sustancial. Se sostuvo la tesis de la división pentapartita del poder público, y la conformación entre las funciones del poder electoral establecido en 1833.

Los redactores del proyecto constitucional de 1868 señalaban sobre este particular:

El título IV al tratar de la división de poderes, viene a causar una revolución en el orden establecido; él declara dos principios: sea el primero, que el pueblo es el primer poder del Estado y que ejerce su soberanía al elegir libremente a sus representantes; sea el segundo, que las autoridades municipales que hasta hoy han sido tenidas como de tercera o cuarta categoría, es fuerza elevarlas a la primera, declararlas quinto poder del Estado y e�tender en consecuencia el círculo de sus facultades administrativas.¹³

12 AHQ, Poder Ejecutivo, 1867, caja 1, legajo Decretos de julio Ma. Cervantes y discurso del Dip. Domínguez, junio 3 de 1868; La Sombra de Arteaga, junio 7 de 1868, p. 3.

13 Exposición de motivos del proyecto de Constitución, cit., p. 19.






A Partir del que consideraban el valor medular del sistema de gobierno del concepto de la soberanía popular, los diputados plan-teaban que el pueblo era el primer poder del Estado. Este poder no sólo funcionaría en los tiempos electorales, sino que debía permanecer un representante, tanto para llenar las vacantes que en los cargos se fueran produciendo, como, aspecto de gran trascendencia teórica, que tuviera la misión de “velar por la e�istencia de la Constitución, para que no se reforme sin su concurrencia”.14 El pueblo tenía en este esquema la última palabra respecto a las reformas constitucionales, puesto que debían ser aprobadas en las juntas de partido formadas por ciudadanos-electores.

El gran mérito de los constituyentes queretanos de 1833 y 1869 es que tuvieron el genio para armar un paradigma novedoso, a partir de los elementos teóricos ya e�istentes. No fue una concepción utópica. Fue un redimensionamiento político del pueblo, del papel fundamen-tal que le tocaba no como mero elector cada cierto tiempo, sino como ciudadano permanente enlistado en el quehacer de elector y de vigía, como ya he referido.

Los constituyentes creyeron que los colegios electorales de mu-nicipalidad eran la asociación política básica del sistema democrático. Creían que en tanto “emanación directa de los pueblos”, estarían en comunicación diaria y directa con ellos. La municipalidad era la última subdivisión del territorio del estado. Cada municipalidad contaba con un número de ciudadanos, a modo de un senatus curial de los tiempos municipales del Imperio Romano, que eran representantes por todo el periodo que hubieren sido electos, de manera que no dejaban de fun-cionar. Con esta justi� cación, los constituyentes apoyaron la elección indirecta en primer grado.

En la mente de los legisladores estaba el propósito de que la refor-ma constitucional no quedara en manos de un corto numerus clausus del Congreso, sino que se ampliara la base de apoyo popular, a través de los mencionados colegios electorales de municipalidad.

14 Ibídem, p. 20.






En 1868 las elecciones populares seguían siendo indirectas. Los diputados eran electos por un colegio electoral integrado por electores. Seguían vigentes los formatos de los primeros actos electorales con motivo de la Constitución de Cádiz.15

La comisión redactora del proyecto de Constitución de 1868, al e�plicar algunas novedades relativas a la cuestión electoral, d� o que con mucho placer hubiera dado la preferencia a la elección directa sobre la indirecta, pero tuvo presente que se trataba de legislar en el estado de Querétaro y que aquí no se contaba con ilustración ni aun en la mitad de los habitantes.

La comisión agregaba: “La elección directa sería conceder a los dueños de � ncas rústicas tantos votos cuantos habitantes tenga la � n-ca, atendiendo que nuestros indios no tienen voluntad propia y que muchas veces, casi siempre, no saben ni aun los nombres que llevan escritos en sus boletas”.16

También la comisión adujo una razón para decidirse por la elección indirecta: evitar la molestia para los ciudadanos de una municipalidad de ser convocados constantemente para veri� car una elección. Para eso estaban los representantes de los ciudadanos en el conjunto orgánico denominado Colegio Electoral de Municipalidad.

Cultura política, ¿ciudadanos o casi?

¿Quiénes eran los sujetos o titulares del poder electoral?No el pueblo ni genere, sino una fracción de él, los órganos mediante

15 Elección de diputados en San Juan del Río, Cadereyta y Tolimán, La Sombra de Arteaga núms. 18 y 61.

AHQ, Poder Ejecutivo, 1842, caja 1, acta de elección primaria en El Saucillo, marzo 6 de 1842; 1845, caja 2, acta de elección para elector primario Arroyo Seco, agosto 10 de 1845; cómputo de la elección de elector secundario en Jalpan, septiembre 7 de 1845; acta de elección para elector secundario en Jalpan, septiembre 7 de 1845; defensa que hacen los electores secundarios de la institución del Colegio electoral, octubre 4 de 1845; 1861, caja 1, acta sobre incidente sobre elecciones primarias en Hércules, marzo 10 de 1861.

16 Exposición de motivos del Proyecto de Constitución, Querétaro, abril 20 de 1868. Véase Suárez Muñoz, Manuel (ed.), Proyecto de Constitución de 1868 y Constitución queretana de 1869, Querétaro, Instituto de Estudios Constitucionales, 2006, pp. 20 y 21.






los cuales se concretaba el electorado: integrantes de mesas computado-ras de votos, comisiones de poderes (¿?).

La primera cuestión que nos planteamos fue si las condiciones generales del desarrollo habían mejorado en este periodo, especí� ca-mente en el terreno cultural y educativo, como para suponer que la grave de� ciencia de la ausencia de cultura ciudadana observada en el periodo del primer formato republicano federalista había sido supera-da. Una simple revisión de los acontecimientos políticos nos puso en la certeza de que ese avance no se dio, y que incluso era posible advertir, comparativamente, un retroceso. La razón es muy simple: la agitación permanente de la sociedad impidió � ncar un desarrollo sostenido, lineal, y destinar esfuerzos hacia el renglón educativo. El comercio adolecía de graves di� cultades, la Hacienda sufría graves pérdidas en sus afanes agropecuarios y la industria sencillamente estaba ausente. Las instituciones padecen penuria económica.

¿De dónde habrían de surgir los fondos para la educación? Con todo, la mayoría de las escuelas de primeras letras funcionaron, sostenidas por los fondos municipales. La educación, en suma, quedó aletargada.

A pesar de que los gobernantes estaban conscientes de la nece-sidad de ilustrar a la población y de que la educación era un factor indispensable para el desarrollo del sistema democrático, no e�istió una acción congruente y e� caz para lograr ese propósito.

El acceso a los libros —medio de transmisión cultural por antono-masia en Nueva España, y también en el Mé�ico independiente— estaba restringido a una élite de lectores. El pueblo seguía en ayuno de letras. Esto no quiere decir que no hubiera ciudadanos que no supieran leer y escribir, puesto que los había en todas las comunidades, pero éstos apenas dominaban los rudimentos de la escritura, y prueba de ello son los trazos inseguros e imprecisos de la escritura de los documentos políticos provenientes de este periodo. No se necesita arriesgar un diagnóstico para suponer que el nivel cultural, y concretamente de cultura política, era de� ciente en grado superlativo.

Para formarse, para e�istir, para realizar los actos de su litur-gia formal, el nuevo sistema republicano demandaba ciudadanos






preparados. Vemos cómo en este periodo se quiso aparentar que tales ciudadanos e�istían en todos los pueblos del estado/departamento, mas eso era una � cción, porque estaban arreglados los hechos para que parecieran de una forma, sólo que al repetirse mecánicamente los for-matos distribuidos por los agentes gubernamentales se revela el fondo de las cosas. La política se ejerció con base en formas, a concurrencias para quienes las más de las veces era ininteligible el desarrollo de los actos y cuya presencia servía para sustentar un acto al que sólo se sumaban como testigos inmutables. Todo parece indicar que los actos políticos se ejecutaban en los niveles inferiores sobre bases de dirección caciquil, cuya tarea era simplemente obedecer instrucciones.

El grupo director, o mejor dicho, los dirigentes de los bandos be-ligerantes en este periodo, re� ejaron en su actuación y sus ideas una conformidad a su formación educativa. De� nitivamente los hombres, caudillos, líderes, caciques y capitanes son un producto cultural. Esto indica una presencia de dos culturas, al menos de dos visiones diversas que se e�presaron con � rmeza en partidos. Una cultura política tradi-cional, muy pró�ima a los valores, sistemas y programas coloniales, la autoridad, el orden, el respeto, la jerarquía, la distinción clasista, y otra, comprometida con ideales más modernos, con las libertades, la igual-dad, la justicia. Luego el centralismo, por a� nidad con el poder, con la autoridad virreinal, y el federalismo, respeto a la libertad y gobierno interior de las provincias, se sumará a estas posiciones antagónicas. Los hombres no nacieron en una bandera, sino que su formación cultural los apro�imó a una trinchera; su vida misma los orilló, valga decir, los puso en el e�tremo.

Es interesante la militancia de los grupos o clases sociales en los bandos políticos. Los comerciantes y hacendados se ubicaron preferen-temente entre los conservadores y centralistas, luego imperialistas; el ejército se dividió, pues hubo capitanes graduados en ambos lados; con los letrados sucedió lo mismo.

En cambio, el clero arribó casi masivamente a los terrenos del conservadurismo. En la lucha independiente y en la discusión inicial sobre federalismo/centralismo, las opiniones de los clérigos estuvieron






divididas. Sin embargo, en el desastre de la primera república federal, los eclesiásticos se sumaron mayoritariamente al bando centralista. Los intentos del liberalismo por tocar sus cuantiosos bienes pusieron en alerta al clero y motivaron su respuesta corporativa frente a las medidas reformistas. Desde aquí no abandonaron su posición política y corrieron la suerte de su partido hasta su derrota.

La masa, la inerte y anónima población, fue el caldo de cultivo donde hicieron efervescencia las diferencias. La leva de uno y otro lado, las vejaciones a la población civil, las e�acciones y la violencia generalizada contra los pueblos fueron los signos de una participación obligada, pasiva, como la de la víctima, frustrante, que debió servir de catalizador –con toda la fuerza de un estallido– de las insurreccio-nes campesinas de la Sierra Gorda.

Interesa saber cuál es el lado que pelean, o si es una rebelión social en toda la e�tensión. Sin generalizaciones, la belicosidad de la zona serrana de Querétaro en esta etapa tiene antecedentes coloniales, una carga secular de recelos y rencores, por lo que cualquier oportunidad de armarse era bienvenida como ocasión para un ajuste de cuentas.

En las cuatro primeras décadas de la vida independiente, el uso ceremonial del sistema colonial había sido conservado, siendo una de sus manifestaciones el trato protocolario que debía darse a las autorida-des, lo cual se disponía por ley. El empuje de las ideas igualitarias por el movimiento de la Reforma rompió con tales distinciones. En 1861, el Congreso de la Unión declaró abolidos los tratamientos o� ciales, susti-tuyéndolos con el “honroso y democrático de ciudadano”. Al reproducir estas medidas, el general Arteaga se declaraba convencido de que “en una república democrática son inútiles esos títulos pomposos, restos de la dominación española” y dispuso que no se diera el tratamiento reverencial hasta entonces acostumbrado para dirigirse a las autorida-des del Estado, sino sólo el indicado de ciudadano y, cuando el caso lo e�igiera, el impersonal.17

17 AHQ, Poder Ejecutivo, 1861, caja 2, legajo prefectura del Centro, o� cio del gobernador Arteaga al prefecto del Centro, 18 de septiembre de 1861.






IV. EL RETORNO AL ANTERIOR SISTEMA

El concepto y el tratamiento del rubro “del poder electoral”, desapa-reció del lenguaje constitucional a partir de 1879, cuando se e�pide una nueva carta constitucional local en consonancia con los nuevos vientos políticos. Se retornó a la doctrina clásica de la división de poderes. Y así se ha mantenido, como un viejo discurso que se conserva como reliquia histórica, como testimonio de la deuda que la humanidad tiene con los teóricos y revolucionarios que destruyeron el andamiaje teórico de las rancias constituciones monárquicas. Seguimos sosteniendo la teoría tripartita como un dogma inmarcesible del constitucionalismo liberal, aunque estemos de acuerdo con que es un modelo anticuado, insu� -ciente, que sólo subsiste por la reverencia a Locke, pero principalmente a Montesquieu. Una actitud que semeja el esquema argumentativo de la escolástica, fundado en la autoridad de los autores. No aceptamos una versión distinta del trazo divisional de las funciones del poder público porque se nos da en la cara con el magíster dixit de los tratadistas.

Deberíamos refrescar nuestras ideas, sacudirnos de la inercia teórica, del dogmatismo y armados con argumentos de funcionalidad, de real-politik, de composición real del aparato gubernamental, dejar de seguir estirando el concepto hasta límites inauditos. Discutamos, analicemos, pongamos en el tablero de la discusión las muy modestas pero no menos importantes ideas de los constituyentes de 1833 y 1869, que asomaron por entre las cabezas de su tiempo y vislumbraron nuevos paradigmas.

En el por� riato se canceló la última fase de aprobación de las refor-mas constitucionales por el pueblo. En lugar de los colegios electorales de municipalidad, se colocó a una autoridad pública, el ayuntamien-to de cada municipalidad. Pero los ayuntamientos eran órganos elegi-dos, funcionarios, no pueblo-electorado. Así la reforma constitucional pasó a ser un asunto de instituciones políticas: Congreso–gobernador– ayuntamientos. Otra vez el “corto número” de sujetos con el poder de modi� car la Constitución. Aquella supresión fue sin duda, una clara pérdida de un rasgo democrático del sistema electoral respecto a la participación ciudadana. Si el régimen de Díaz ha sido llamado






dictatorial, entonces tal signo era congruente con esa deformación po-lítica, pero, la pregunta cabe, ¿por qué en el Mé�ico posrevolucionario y en el Mé�ico contemporáneo, en nuestro sistema de pluripartidismo, no se admite la intervención decisiva del pueblo bajo un esquema más moderno, por ejemplo de votación en casillas electorales como si fuera un referéndum?

V. CONCLUSIONES

El poder electoral en Querétaro fue un ensayo para reclasi� car la teoría clásica de la división tripartita de las funciones del poder público de cuño montesquiniano. En realidad, es un redimensionamiento y hasta quizá un rediseño del mismo conjunto de elementos teóricos dis-ponibles. La armazón es novedosa, quizá adelantada a su tiempo. Hoy resulta caduca la concepción tripartita; la salida de los órganos constitu-cionales autónomos no deja de ser un pegote sistemático en el discurso constitucional. Quizás debamos plantearnos como cuestionamiento ante la realidad del sistema político vigente, la pertinencia de replantear el escenario divisional del poder público y erigir el poder electoral frente a los poderes electorales trasladados a las élites partidistas. Entonces podría hablarse de ciudadanización de la política.




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