el papel del gobierno nacional en el fomento de la
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EL PAPEL DEL GOBIERNO NACIONAL EN EL FOMENTO DE LA
INNOVACIÓN A NIVEL REGIONAL
Casos: Bucaramanga y Manizales
Autora: Mary Luz Escobar Rivera
Director: Sergio Montero
Trabajo para optar por el título de Magíster en Estudios Interdisciplinarios sobre
Desarrollo
Universidad de Los Andes
Centro Interdisciplinario de Estudios Sobre Desarrollo – CIDER
Julio, 2018
Bogotá
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Tabla de Contenido
Introducción 4
1. Marco Conceptual 6
1.1. Polos de desarrollo y enfoque de fallas de mercado 7 1.2. Desarrollo endógeno y enfoque de fallas de sistema 8 1.3. Enfoque evolutivo estructuralista 12 1.4. Ciudades intermedias: regiones de conocimiento 14
2. Marco Metodológico 16
2.1. Estudios de caso 17 2.2. Entrevista a informantes idóneos 20 2.3. Revisión documental 22 2.4. Tratamiento de la información 23 2.5. Análisis de la información 23
3. El Gobierno Nacional y la innovación a nivel regional en Colombia: una
mirada histórica 25
3.1. 1990 - 1999: Fortalecimiento de actores y de capacidades en ciencia y tecnología en las
regiones 26 3.2. 2001-2010: Un mayor énfasis en las empresas que en el funcionamiento del Sistema 28 3.3. 2011-2017: Entre un nuevo intento de organización del sistema y un nuevo intento de
construir capacidades regionales 33
4. Tres enfoques de promoción nacional de la innovación a nivel regional 39
4.1. Instrumentos financieros de apoyo a la innovación: hay impactos a nivel de la firma, pero
muy bajas coberturas 39 4.2. Mayor colaboración y articulación entre actores, aunque con un desgaste en el proceso que
ha impedido mejores resultados 49 4.3. Fortalecimiento de capacidades para la innovación, aunque no en todos los niveles 55
5. Conclusiones y Recomendaciones 63
6. Bibliografía 73
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Resumen
Aunque existe consenso en que la innovación es una herramienta clave para el desarrollo
económico local, existen grandes diferencias regionales que hacen suponer que este aspecto
no se ha abordado suficientemente y que todavía significa un desafío mayor para los
gobiernos. El objetivo de este trabajo es entender cómo el Gobierno Nacional ha incidido en
el fortalecimiento de la innovación a nivel regional en ciudades intermedias de Colombia. El
análisis permite determinar que la incidencia del gobierno nacional en Bucaramanga y
Manizales se caracteriza por: i) la existencia de instrumentos financieros que han tenido
impactos positivos a nivel de las firmas beneficiarias pero muy bajas coberturas, ii) se ha
logrado mayor colaboración y articulación entre actores regionales aunque se ha generado
desgaste en ellos, y iii) se han fortalecido capacidades para la innovación a nivel de firma y
a nivel de región, aunque no en todos los niveles, en este último caso. Como resultado del
análisis, se plantean algunas recomendaciones de política pública sobre cómo el nivel
nacional podría promover la innovación a nivel regional en ciudades intermedias.
Palabras clave: Innovación, Políticas de Innovación, Ciudades Intermedias, Desarrollo
Económico Local.
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Introducción
Desde finales del siglo XX, la innovación ha sido considerada como un aspecto clave de la
competitividad y como motor del crecimiento económico y de la prosperidad económica de
los países (Drucker, 1985; Freeman, 1987; Porter, 1987; Dosi et al., 1988; Pyke y
Sengenberger; 1992; Lundvall, 1992; Nelson, 1993). En 2017, Colombia ocupó la posición
65 de 127 economías analizadas por el Índice Global de Innovación1 y se ubicó como la
quinta economía más innovadora de la región luego de Chile, Costa Rica, México y Panamá
(Cornell SC Johnson College of Business, INSED, WIPO, 2016).
Sin embargo, de acuerdo con la OCDE (2013) el sistema de innovación de Colombia es aún
pequeño y carece de un centro empresarial fuerte; el gasto en I + D es sólo del 0,2% del PIB,
mientras que en Brasil es del 1,2% y en la OCDE del 2,4%; e indicadores como el registro
de patentes y publicaciones científicas per cápita, sitúan a Colombia por detrás de algunos de
sus países vecinos como Brasil, Chile y Argentina (OCDE, 2013). Así mismo, dentro de
Colombia, las regiones presentan brechas significativas en cuanto a su capacidad para
innovar, esto es, para generar valor económico y social a partir del conocimiento. Con
excepción de Bogotá y Medellín, son muy pocas las ciudades y regiones en el país que
cuentan con las condiciones para soportar economías de aprendizaje para promover la
innovación (Departamento Nacional de Planeación - DNP, 2015).
En este contexto, el Gobierno Nacional ha implementado diversas políticas e instrumentos
de política que responden, en distintos momentos, a diferentes enfoques para promover la
innovación a nivel regional. La evolución en la política pública de innovación en Colombia
entre 1990 y 2017 muestra un trasegar por tres etapas distintas. Una primera etapa con
políticas de corte sistémico, en la que fue clave el fortalecimiento de actores y de capacidades
para la ciencia y la tecnología a nivel regional; una segunda etapa en la que las políticas
1 El Índice Global de Innovación (GII, por sus siglas en inglés), mide y clasifica anualmente a los países y
economías, no sólo en términos del proceso iterativo de generación de conocimiento, sino también de los
resultados del proceso, en materia de conocimiento, tecnología y producción creativa y el impacto y la relación
de doble vía entre capacidades para innovar y el desarrollo de la sociedad y la economía.
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públicas estuvieron enfocadas, principalmente, en resolver fallas de mercado, esto es, un
mayor énfasis en las empresas que en el funcionamiento del sistema y, finalmente, una tercera
etapa en la que hay asomos de un enfoque evolucionista en el diseño de políticas, orientadas
a organizar el sistema de competitividad, ciencia, tecnología e innovación, para adaptar la
oferta a las necesidades regionales, así como a la generación de capacidades en las regiones
para CTi.
En este contexto, el presente trabajo de grado busca responder a la pregunta: ¿cuál ha sido
la incidencia del Gobierno Nacional de Colombia en el fortalecimiento de la innovación
regional en ciudades intermedias en el período 1990 a 2017? Este análisis busca entender
cómo el Gobierno Nacional incide en el fortalecimiento de la innovación a nivel regional, en
ciudades intermedias de Colombia. Más específicamente, quiere identificar qué aprendizajes
se pueden derivar de la implementación de los tres diferentes enfoques de políticas públicas
de innovación que se han experimentado en el Gobierno Nacional en las últimas décadas,
para lograr el fortalecimiento de la innovación a nivel regional.
La investigación está basada en un análisis cualitativo que analiza, de manera comparada, el
impacto de políticas públicas nacionales de innovación en Manizales y Bucaramanga. Se
escogen las ciudades de Manizales y Bucaramanga para este estudio porque son ejemplos de
ciudades intermedias en Colombia que han logrado mejorar sus indicadores de innovación a
pesar de no ser grandes ciudades, tal y como se evidencia en el Índice Departamental de
Innovación (Departamento Nacional de Planeación - DNP, 2015), en el que Caldas y
Santander son los departamentos que más se destacan en la medición después de Bogotá -
Cundinamarca y Antioquia, gracias a la dinámica de sus ciudades capitales.
El período de estudio seleccionado responde al hecho de que es a partir de la década de los
90s que se crea el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología y que la escala regional pasa a
considerarse un nivel importante para el fomento de la innovación en Colombia. El análisis
se trae desde los 90s hasta la actualidad para incluir las políticas e instrumentos del último
periodo de gobierno, durante el cual se han producido cambios importantes en el sistema
nacional de innovación y en la concepción del nivel regional dentro del mismo.
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El presente trabajo de grado está estructurado en cinco capítulos. El primero hace una
revisión conceptual para explicar el rol del Estado en la innovación, a partir de la relación
entre los diferentes enfoques de políticas de desarrollo económico local e innovación y el
papel de las ciudades intermedias como regiones del conocimiento. El segundo es el marco
metodológico, en el cual se explica el tipo de aproximación, método y técnica de
investigación aplicados en la investigación, así como la justificación de los casos analizados.
El tercero, muestra un análisis de las políticas públicas de promoción de la innovación en
Colombia en su componente regional, en relación con los diferentes enfoques de políticas
públicas de innovación que se identifican en la literatura. El cuarto presenta los resultados de
la investigación para mostrar la incidencia del Gobierno Nacional de Colombia en la
promoción de la innovación en ciudades intermedias como Bucaramanga y Manizales, a
partir de tres enfoques de política pública: i) desde el enfoque de fallas de mercado, los
instrumentos financieros de apoyo a la innovación han tenido impactos positivos a nivel de
las firmas beneficiarias pero muy bajas coberturas; ii) desde el enfoque de fallas de sistema,
se ha logrado mayor colaboración y articulación entre actores regionales aunque se ha
generado desgaste en los actores; y iii) desde el enfoque evolucionista, se han fortalecido
capacidades para la innovación a nivel de firma y a nivel de región, aunque no en todos los
niveles, en este último caso. Finalmente, el quinto capítulo está dedicado a las conclusiones
y recomendaciones para mejorar la acción y políticas del gobierno nacional de promoción de
la innovación a nivel local y regional.
1. Marco Conceptual
La siguiente revisión conceptual permite mostrar que, a partir de la evolución que han tenido
las políticas públicas de Desarrollo Económico Local, se ha configurado lo que Fernández,
Amin & Virgil (2008) han llamado una nueva ortodoxia regionalista, basada en esquemas
analíticos que consideran cada vez más la complejidad y heterogeneidad de los escenarios
productivos e institucionales y el papel estratégico de la innovación, el conocimiento y los
aprendizajes colectivos en la promoción del desarrollo regional y en el crecimiento
económico de las ciudades y regiones (Fernández, Amin, & Vigil, 2008).
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Así mismo y teniendo en cuenta que la promoción de la innovación requiere el papel activo
del Estado, no debe perderse de vista que este rol y el tipo de intervención en la promoción
de la innovación a nivel regional, está determinado por el tipo de enfoque que prevalezca al
momento de diseñar las políticas públicas de innovación. Es así como encontramos enfoques
orientados a resolver fallas de mercado, a resolver fallas de sistema y, más recientemente,
enfoques evolucionistas.
En segundo lugar, la revisión pone de manifiesto la importancia de las ciudades intermedias
como Manizales y Bucaramanga para la innovación y el desarrollo territorial, por su
capacidad para generar, difundir e intercambiar conocimiento de una manera equilibrada,
evitando que las dinámicas y resultados de la innovación se concentren en las grandes
aglomeraciones urbanas como Bogotá y Medellín.
1.1.Polos de desarrollo y enfoque de fallas de mercado
La primera etapa de las políticas de desarrollo económico local, anterior a la década de los
80s, se basaba en teorías de localización industrial y, por tanto, predominaban los programas
de incentivos y subsidios diseñados para atraer a empresas de viejas áreas industriales para
desplazarse a regiones periféricas o en crecimiento (Blakely & Bradshaw, 2002). Esta
estrategia, también conocida como “polos de crecimiento” (Perroux, 1955) y que pretendía
beneficiar a todo un país como consecuencia de una estrategia de goteo, resultó un fracaso
en América Latina y fue la oportunidad para revisar experiencias de planificación regional
alternativas (Chapple, Montero, & Sosa, 2012).
Durante este período, las políticas de fomento a la innovación estuvieron orientadas a
resolver “fallas de mercado”, causadas, en primer lugar, por la naturaleza de “bien público”
del conocimiento que hace que la inversión privada no perciba niveles óptimos de
rentabilidad en la creación de conocimiento; en segundo lugar, por la presencia de
información asimétrica entre prestamistas y prestatarios en los mercados financieros, lo que
lleva a la falta de disponibilidad de financiamiento privado para los proyectos de innovación;
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en tercer lugar, la falta de información técnica y la incertidumbre sobre los resultados de la
investigación y la innovación que pueden desincentivar inversiones privadas, dada la poca
seguridad que se puede tener de lograr conseguir soluciones técnicas a ciertos problemas a
través de este tipo de proyectos o el tipo de aceptación que estas soluciones puedan tener en
el mercado (Crespi, Figal Galone, Maffioli, & Meléndez, 2013).
Es así como en el marco de este enfoque, las políticas de promoción de la innovación
estuvieron dirigidas a compensar la insuficiente apropiabilidad de los beneficios de la
innovación, debido a desincentivos para invertir en el conocimiento, alta incertidumbre no
cuantificable, intangibilidad de los activos y mercados de capitales incompletos (Anzil, 2016).
De esta manera, en este enfoque de políticas de innovación, el rol del Estado se centra en la
formulación de políticas públicas que alivianen las restricciones financieras en la innovación,
incluyendo subsidios públicos e incentivos impositivos que reduzcan el riesgo financiero de
la innovación de la firma, vía participación en los costos; que promuevan el uso de la
contratación pública para reducir la incertidumbre y para señalar a inversores privados sobre
la rentabilidad de los proyectos. Este tipo de intervención, le permite a las firmas diversificar
el riesgo, acceder a información técnica especializada y compartir el uso de equipos
complejos y costosos (Crespi, Figal Galone, Maffioli, & Meléndez, 2013). En suma, el
Estado asume el papel de un optimizador que intenta maximizar los beneficios colectivos
sociales (Laranja, Uyarra, & Flanagan, 2008).
1.2.Desarrollo endógeno y enfoque de fallas de sistema
La segunda etapa de políticas de desarrollo económico local, característica de la década de
los 80s y 90s, tuvo como punto de partida las contribuciones vinculadas a la especialización
flexible (Piore & Sabel, 1984) y a la flexibilización en la acumulación del capital (Scott y
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Stoper, 1988, 1989), de donde surgieron los conceptos de Distritos Industriales2 y Cluster3
en el contexto de cadenas de valor global.
En esta etapa predominaron las políticas encaminadas a ofrecer un entorno empresarial
regional apropiado, con hincapié en la asociación público-privada, la colaboración y la
coordinación. Se adoptaron los postulados del desarrollo endógeno y de la economía
neoliberal y predominaron los programas de desarrollo local en los que se promovía la
creación de nuevas empresas, el aumento del capital de inversión, la creación de incubadoras
de desarrollo y la asistencia técnica (Blakely & Bradshaw, 2002).
En el marco de este enfoque se identificó la existencia de fallas de coordinación, dadas por
la baja apropiabilidad de la inversión en actividades de investigación que causa
externalidades que pueden beneficiar a firmas o agentes que operan en el mismo sector,
incluyendo a competidores potenciales que no participan en estas inversiones. En este sentido,
la coordinación de decisiones de inversión puede llevar a un mejor equilibrio, porque más
proyectos de inversión pueden resultar rentables o porque los costos no son duplicados en
esfuerzos separados que llevan a resultados idénticos (Crespi, Figal Galone, Maffioli, &
Meléndez, 2013).
Así mismo, es importante mencionar que la generalización de procesos de descentralización
en la mayoría de los países latinoamericanos en esta época, hizo que el nivel local comenzara
a convertirse en una escala propia para la planificación y la promoción del desarrollo
económico, de tal forma que las estructuras subnacionales adquirieron capacidades para
2 Con la aparición del concepto de Distrito Industrial en la Tercera Italia (Piore y Sabel, 1984), entendido como
una entidad socio-territorial, caracterizada por la presencia activa en un área territorial circunscrita, social e
históricamente determinada, de una comunidad de personas y de un acoplamiento de empresas industriales, que
tiene como características principales la especialización sectorial y la concentración geográfica de las PYME,
se presenta una alternativa a los países en desarrollo para la creación de modelos regionales que promuevan la
innovación, superando la fórmula de creación de polos de desarrollo industrial liderados por grandes empresas tractoras, para dar paso a modelos que subrayan la importancia de las pequeñas y medianas empresas en el
desempeño económico y en la organización industrial, y que se enriquecen de visiones provenientes de las
ciencias sociales y no sólo de visiones economicistas (Teixeira y Ferraro, 2009 (Teixeira & Ferraro, 2009). 3 Definido como un “grupo de empresas interconectadas y de instituciones asociadas, ligadas por intereses
comunes y complementarios, geográficamente próximos” (Porter, 1998).
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tomar decisiones y administrar recursos con relativa autonomía (Chapple, Montero, & Sosa,
2012).
En el contexto de estos nuevos esquemas analíticos, que reconocen la concentración y la
proximidad geográfica de los actores como un factor que favorece la innovación (Chen &
Guan, 2011), aparece el enfoque sistémico, en el que la acción del Estado tiene lugar cuando
las conexiones y los vínculos del sistema son deficientes o no suficientemente conducentes
a la generación de conocimiento. Es así como aparecen los conceptos Sistema de Innovación
- SI, Sistema Nacional de Innovación – SNI y Sistema Regional de Innovación - SRI.
El concepto de SI hace referencia a una red o esquema social público y privado (Meuer,
Rupietta, & Backes-Gellner, 2015) que, mediante componentes tangibles (organizaciones,
instituciones, fondos de inversión, entre otros) e intangibles (valores, liderazgo, entre otros)
(Contreras Ferrer, 2013), permite la generación de condiciones soporte al flujo de
conocimiento, innovaciones y tecnología, entre los actores de una región o sector de la
economía, fortaleciendo así, los diversos vínculos que los relacionan.
Por su parte, en cuanto al SNI, de acuerdo con Malaver y Vargas (2005), entre las
caracterizaciones de los diversos sistemas nacionales de innovación (SNI):
“Dos visiones sobresalen: la de Freeman (1987 y 1995), proveniente del estudio de
las experiencias japonesas y alemana, que destaca la injerencia en el desarrollo
tecnológico de múltiples factores de carácter sistémico, cuyos rasgos centrales
estaban determinados por las particularidades del contexto nacional; y la de Lundvall
(1988 y 1993), elaborada a partir del papel fundamental de las relaciones usuario –
productor en las innovaciones desarrolladas en Dinamarca” (Malaver Rodríguez &
Vargas Perez, 2005, pág. 46).
Las dos vertientes subrayan que los procesos de innovación son de carácter interactivo y que
los factores que condicionan los procesos de aprendizaje e innovación son localizados y
específicos a cada país.
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Es importante aclarar que, a pesar de que el concepto de sistema de innovación se originó en
la investigación de sistemas nacionales de innovación (Freeman, 1987), (Lundvall, 1992),
(Nelson & Rosenberg, 1993), algunos investigadores empezaron a conceptualizar el SRI (ej.
Cooke, Gómez & Etxebarria), debido a que, a pesar de la aceptación del SNI como
herramienta conceptual para el análisis de la creación, distribución y utilización del
conocimiento dentro del territorio nacional, se considera que la región es la escala más
apropiada para soportar economías de aprendizaje (Chen & Guan, 2011).
De esta manera, el concepto de Sistema Regional de Innovación - SRI, inicialmente difundido
en la Unión Europea, Estados Unidos, Canadá y Australia y, más recientemente, en
Latinoamérica (Llisterri & Pietrobelli, 2011), es entendido como un conjunto de relaciones
entre agentes públicos y privados, instituciones formales y otras organizaciones que
funcionan, con base en una serie de arreglos y relaciones tanto organizativas como
institucionales, dentro de un territorio concreto, que conducen a la generación, adaptación,
explotación y diseminación del conocimiento.
En América Latina, Arocena & Sutz (2006) señalan que no se puede dar por supuesto que la
innovación tenga carácter sistémico en la región, pues aunque existen vínculos e
interacciones entre actores, algunos de estos vínculos son frágiles, episódicos y escasos, por
lo que los sistemas de innovación terminan siendo más potenciales que reales; así mismo,
plantean la necesidad de que la teoría sobre sistemas de innovación considere la existencia
de relaciones de poder y los conflictos como elementos importantes que hacen parte de una
visión también negativa de este marco teórico (Arocena & Sutz, 2006). En una reflexión
similar, Fernández (2008) considera que en Latinoamérica, el concepto de SRI ha
correspondido realmente a la introducción de un cuerpo teórico y un instrumental externo
originado en los países centrales y no a una abstracción de casos reales (Fernández, Amin, &
Vigil, 2008).
Así pues, durante esta etapa, el razonamiento de "fallas de sistema", como enfoque de
políticas públicas de promoción de la innovación, implica que la intervención pública debe
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promover el aprendizaje colectivo y que las relaciones del sistema con sus componentes,
coherencia y posibles disfunciones pueden ser implementadas, coordinadas
institucionalmente e incluso construidas.
En suma, la tarea de los actores políticos, según este enfoque, es mejorar el desempeño
sistémico al ayudar a superar la inercia institucional y promover configuraciones
institucionales que estimulen el aprendizaje, el comportamiento adaptativo, las interacciones
y las asociaciones entre los actores (Laranja, Uyarra, & Flanagan, 2008).
1.3.Enfoque evolutivo estructuralista
Un tercer enfoque, el evolutivo, se ha añadido a la literatura sobre desarrollo regional y local,
en el que existe “una mayor preocupación por las bases sociales e institucionales del
crecimiento” (MacKinnon, Cumbers, & Chapman, 2008, pág. 292). Este enfoque tiene una
gran influencia de las ideas de la economía evolucionista e institucional (Artur, 1994; Nelson
y Winter, 1982; Hodgson, 1993), la trayectoria histórica, el rol de las instituciones en el
desarrollo económico y las ideas de la sociología económica sobre enraizamiento
(Granovetter, 1985).
En el marco del enfoque evolutivo se le da una mayor importancia a los factores sociales e
institucionales locales en el desarrollo económico, en términos de apoyo a la innovación y al
desarrollo empresarial, con estrategias que promueven la colaboración y la confianza
(MacKinnon, Cumbers, & Chapman, 2008). En este enfoque, la innovación es el resultado
de un aprendizaje colectivo, que depende de que las firmas construyan suficiente capacidad
de absorción, por lo que se requiere una atención especial a los beneficios sociales potenciales
de la creación de redes y el aprendizaje interactivo, teniendo en cuenta que las firmas pueden
beneficiarse de conexiones entre ellas, no solo por la falta de recursos, sino también por la
necesidad de explorar y beneficiarse a partir de las bases de conocimientos de otras firmas
(Crespi, Figal Galone, Maffioli, & Meléndez, 2013).
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En el marco de esta visión evolutiva, se sugiere la necesidad de adoptar un enfoque flexible
a múltiples escalas, en el que la escala regional no es más que uno de los diferentes niveles
en los que se diseñan y aplican políticas de ciencia, tecnología e innovación. El papel clave
de la política en este enfoque debe ser sensible a las dependencias locales y enfocarse en la
necesidad de reestructurar la composición tecnológica y sectorial, no solo actuar sobre las
instituciones y facilitar interacciones como en el enfoque sistémico (Laranja, Uyarra, &
Flanagan, 2008).
De esta manera, la política pública se convierte en una gama de diferentes tipos de programas
(generales y específicos), en lugar de políticas generales uniformes que promueven la I + D
o la innovación, con el propósito de tener la posibilidad de utilizar toda la gama de
herramientas de política en diferentes combinaciones según la industria, la tecnología y/o la
región (Laranja, Uyarra, & Flanagan, 2008). Políticas centradas en cómo construir-organizar
una sociedad eficiente en la producción de nuevo conocimiento y en su aprendizaje y difusión,
considerando factores macroeconómicos, distributivos, basados en empresa y de base
científica e ingenieril, con énfasis en una más equitativa distribución de las habilidades y
competencias, para evitar el aumento de la polarización social y la exclusión (Peña Cedillo,
2018).
Es así como en el marco de este enfoque, han cobrado relevancia conceptos como el de
especialización inteligente (smart specialization), que se basa en el principio de priorizar de
acuerdo con una lógica ‘vertical’ (favorecer ciertas tecnologías, campos, población de
empresas). El método permite disponer de medios eficaces y transparentes para identificar
actividades, a nivel regional, cuyo objetivo sea analizar y descubrir nuevas oportunidades
tecnológicas y de mercado y, por lo tanto, abrir nuevos campos para construir ventajas
competitivas para las regiones (Foray, 2013).
De acuerdo con todo lo anterior, el rol del sector público en la promoción de la innovación
ha venido cambiando, de tal manera que su accionar ya no está enfocado en financiar el
fomento de la base científica de las empresas de alta tecnología (a través de financiación de
laboratorios, universidades, becas para estudiar en el extranjero, etc.) sino hacia políticas que
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incentiven directamente al sector privado a invertir en innovación y hacia la conformación
de sistemas o ecosistemas de innovación locales y regionales adecuados para que en ellos
florezcan nuevas empresas de rápido crecimiento, capaces de diversificar las economías de
la región y acercarlas a la frontera tecnológica (Navarro & Olivari, 2016). En los últimos
años, se ha puesto de manifiesto que las inversiones en la base científica no son suficientes
para garantizar resultados en términos de innovación y desarrollo económico, teniendo en
cuenta que las idiosincrasias regionales, nacionales y sectoriales hacen que el tipo de
innovación generada en cada territorio pueda variar significativamente (Parrilli, 2010).
Así pues, en la literatura se considera que el rol del gobierno, además de resolver fallas de
mercado, debe privilegiar una perspectiva sistémica, integrar las políticas de promoción
económica y las destinadas a la ordenación del territorio, así como también promover una
mejor coordinación entre los diferentes niveles administrativos y entre ciudades que cuentan
con capacidades y recursos limitados, en busca de proyectos compartidos (Romeiro &
Méndez Gutiérrez del Valle, 2008) y ser el primero en invertir donde el sector privado no
está dispuesto a hacerlo todavía.
En todo caso, es claro que la innovación, el conocimiento y los aprendizajes colectivos se
ven favorecidos por la proximidad geográfica y la concentración, condiciones que se pueden
encontrar más claramente a nivel de ciudades. Sin embargo, tradicionalmente se ha puesto
énfasis en las dinámicas de innovación de las grandes ciudades que concentran las mayores
capacidades y recursos y no de las ciudades intermedias, las cuales juegan un papel clave
para lograr mayor equidad y disminuir la exclusión de las grandes urbes.
1.4.Ciudades intermedias: regiones de conocimiento
De acuerdo con lo mencionado anteriormente, el nivel de intervención local y regional ha
tomado cada vez más importancia en las políticas de promoción de la innovación. No
obstante, las ciudades intermedias han sido excluidas muchas veces de estos marcos teóricos
de innovación y desarrollo, precisamente por no contar con las dinámicas de aglomeración
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con las que cuentan las grandes ciudades. No obstante, es importante fomentar la innovación
en ciudades pequeñas e intermedias y regiones periféricas de un país, ya que su población
está creciendo a ritmos acelerados y juegan un papel vital en la disminución de las
desigualdades territoriales de un país, al favorecer la difusión de conocimiento y desarrollo
a las regiones más pobres de un país (Montero & Chapple, 2018).
Sin embargo, el dinamismo de las ciudades intermedias no se debe sólo a procesos de
difusión jerárquica y espacial para alcanzar a las de mayor dimensión o accesibilidad. Por el
contrario, las ciudades intermedias pueden conseguir avances significativos en su camino
hacia el desarrollo, mediante la construcción de un entorno innovador, basado en la
activación de su capital social territorial y en formas de organización sistémicas (Méndez ,
Michelini, & Romeiro, 2006). En este sentido, es importante destacar la capacidad de las
ciudades intermedias para generar, difundir e intercambiar conocimiento y aprovechar sus
recursos patrimoniales, junto a la construcción de redes locales de actores y su inserción en
redes supralocales de estructura horizontal, que les permite la consolidación de entornos
innovadores (Romeiro & Méndez Gutiérrez del Valle, 2008).
Pero, fomentar procesos de innovación en ciudades pequeñas e intermedias es necesario
pensar en estrategias diferentes, partiendo del hecho de reconocer la necesidad de fortalecer
los procesos de gobernanza territorial. Montero y Chapple (2018) han argumentado que,
muchas veces estas ciudades están caracterizadas por tener una “gobernanza frágil,” esto es,
una gobernanza emergente, con capacidades institucionales débiles y bajos niveles de capital
social, pero también con posibilidades de desarrollo gracias a esquemas asociativos y de
redes informales, formas tácitas de aprendizaje, y procesos emergentes de liderazgo y gestión
del conflicto.
Estos factores que distinguen a las ciudades intermedias de las grandes aglomeraciones
urbanas hacen que sea clave entender sus características propias para encontrar soluciones,
políticas públicas y esquemas innovadores que se ajusten a las condiciones locales (Montero
& Chapple, 2018). Para Romeiro y Méndez (2008), las ciudades intermedias se destacan por
tener menores niveles de deterioro ambiental y una fuerte tendencia a que sus gobiernos
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adopten formas de gobernanza más participativas, con objetivos más próximos a la
promoción, que a la simple gestión y control de los recursos disponibles (Romeiro & Méndez
Gutiérrez del Valle, 2008).
Así pues, la importancia creciente de las ciudades intermedias para el desarrollo, sumada a
la capacidad de estas ciudades para generar, difundir e intercambiar conocimiento y generar
valor a partir de él hacen que cada vez más se vuelquen las miradas en este nivel territorial.
Es por tanto imperativo que las políticas de innovación se piensen, no sólo a nivel de países
o grandes aglomeraciones urbanas, sino también a partir de las dinámicas de las ciudades
intermedias, lo que se convierte en un reto no menor para los gobiernos centrales.
2. Marco Metodológico
En esta sección se explica el tipo de aproximación, método y técnica de investigación
aplicados en este trabajo de grado para responder a la pregunta ¿cuál ha sido la incidencia
del gobierno nacional en el fortalecimiento de la innovación regional en ciudades
intermedias en Colombia?
Para ello, se parte de una aproximación de tipo cualitativa, usada en investigación para
generar nuevas teorías o hipótesis partiendo del análisis del comportamiento humano como
dinámico, cambiante y ligado al contexto en el cual se desarrolla (Christensen & Johnson ,
2008). Esta aproximación parte del paradigma interpretativo, pues busca entender cómo el
fenómeno de estudio ha sido construido y reconstruido desde el discurso y las prácticas de
los involucrados (Tracy, 2013), lo cual supone el uso de técnicas conversacionales en las que
sea posible conocer las diversas narraciones que apuntan a dar respuesta explícita a la
pregunta de investigación, y también, reconocer cómo las interacciones entre los actores y
la propia interpretación que ellos hacen de su realidad, se constituye en información relevante
para el estudio. Este paradigma supone, además, la búsqueda de hallazgos que no esperan
tener representatividad estadística, sino fenoménica, de tal suerte que no pretende llegar a
generalizaciones, sino a dar sentido a una realidad determinada. Con este fundamento, la
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investigación apuntó a la construcción de dos estudios de caso, que, a su vez, estuvieron
alimentados por dos técnicas de investigación, 1) la entrevista a informantes idóneos y 2) la
revisión documental.
2.1. Estudios de caso
El estudio de caso es definido por Stake (2007) como “el estudio de la particularidad y de la
complejidad de un caso singular, para llegar a comprender su actividad en circunstancias
importantes” (Stake, 2007, pág. 11). Este método es pertinente a las investigaciones de tipo
cualitativo, en las que se pretende identificar y describir los distintos factores que ejercen
influencia sobre el fenómeno estudiado (Eisenhardt, 1989). Puede también considerarse “un
buen recurso investigativo para contrastar varios contextos y generar varias miradas desde
distintas disciplinas” (Peña Collazos, 2009, pág. 186).
Precisamente, con el interés de contrastar varios contextos, se opta por hacer uso del estudio
de caso múltiple a partir del estudio de: Manizales y Bucaramanga. El estudio de caso
múltiple es considerado por Yin como una opción de diseño, que permanece dentro del
mismo encuadre metodológico (Yin, 2003) y no pretende ser un método comparativo, como
se entiende en los estudios de ciencia política (Ariza & Gandini, 2014), pero que permite
realizar comparaciones de dos contextos distintos para reforzar la validez de los hallazgos
obtenidos. En ese sentido y en concordancia con el paradigma interpretativo cualitativo, la
selección de estas dos ciudades se realizó a partir un muestreo instrumental, definida como
la definición de casos que, en su conjunto, apunten a la comprensión del fenómeno de estudio,
es decir, se busca la máxima variación del fenómeno (Pérez Luco, Lagos, Mardones, & Sáez,
2017), usando como criterios el Índice Departamental de Innovación para Colombia – IDIC
y algunas mediciones de competitividad que se explican a continuación.
El DNP desarrolló en el 2015 el Índice Departamental de Innovación para Colombia (IDIC)
(Departamento Nacional de Planeación - DNP, 2015). Según este Índice, en las primeras
cinco posiciones sobresalen la ciudad de Bogotá (1), Antioquia (2), Santander (3),
Cundinamarca (4) y Caldas (5). Por otra parte, los departamentos más rezagados
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corresponden a Putumayo en la última posición (25), Caquetá (24), La Guajira (23), Norte
de Santander (22), y Sucre (21). Como muestra el siguiente gráfico, la medición sugiere una
brecha significativa en el desempeño de Bogotá y Antioquia frente al resto de departamentos.
Gráfico 1
Ranking del Índice Departamental de Innovación para Colombia, 2015
Fuente: OCyT y DNP, IDIC/2015.
No obstante esta amplia brecha entre Bogotá y Antioquia con el resto de departamentos,
llama la atención el desempeño de regiones como Santander, Cundinamarca y Caldas, y muy
especialmente de Santander y Caldas, que no cuentan con grandes aglomeraciones urbanas.
Estos dos departamentos, se encuentran en el grupo de medio- alto desempeño, lo que da
cuenta de sus capacidades y resultados en innovación, según este estudio.
Santander, se destaca por la producción de medios digitales y el dinamismo logrado en el
emprendimiento digital, la educación superior, el ambiente político y la alta proporción de
empresas en sectores que se clasifican como de alto y medio alto contenido tecnológico. De
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0(1) Bogotá, D.C.
(2) Antioquia
(3) Santander
(4) Cundinamarca
(5) Caldas
(6) Risaralda
(7) Valle del Cauca
(8) Atlántico
(9) Quindío
(10) Cauca
(11) Bolívar
(12) Boyacá(13) Casanare(14) Tolima
(15) Meta
(16) Cesar
(17) Nariño
(18) Huila
(19) Magdalena
(20) Córdoba
(21) Sucre
(22) Norte de Santander
(23) La Guajira
(24) Caquetá
(25) Putumayo
Puntaje IDIC 2015 (0-100)
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otra parte, la oportunidad de mejora se refleja en los niveles de acceso a crédito que tienen
las empresas con el fin de innovar (Departamento Nacional de Planeación - DNP, 2015).
Por su parte, las principales fortalezas de Caldas están relacionadas con un menor número de
impuestos y la facilidad para registrar propiedades; un importante desarrollo del sistema
educativo, explicado principalmente por los logros alcanzados en el número promedio de
años de escolaridad que alcanza la población en edad de estudiar y el posicionamiento
logrado por sus universidades; un mayor acceso de las empresas al crédito para innovar; y la
diversificación de mercados con destino de exportación. Por otro lado, sus mayores
debilidades están en la inversión pública en capital fijo y tasa de natalidad empresarial neta
por cada 10 mil habitantes (Departamento Nacional de Planeación - DNP, 2015).4
Manizales y Bucaramanga son ciudades que se ha destacado en los últimos años por su
repunte en diferentes mediciones clave de competitividad en las que se comparan diferentes
ciudades del país, es así como ocupan el primer lugar y el catorceavo lugar en la medición
Doing Bussiness que realiza el Banco Mundial, en la que se estudian las normas que regulan
la actividad empresarial y su aplicación en economías nacionales y subnacionales (Banco
Mundial, 2016); y el primer y segundo lugar en el Índice de Progreso Social, una medición
que complementa las mediciones económicas del desarrollo, midiendo el desarrollo humano
de una manera integral, sin incluir variables económicas como el PIB (Deloitte, 2016).
Así pues, Bucaramanga y Manizales, ciudades intermedias donde se producen las principales
dinámicas de innovación de Santander y Caldas, son dos casos interesantes de análisis para
entender diferentes elementos que inciden en los procesos y resultados de la innovación.
4 Por su parte, el Índice Departamental de Competitividad – IDC (Consejo Privado de Competitividad (CPC) y
Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas de la Universidad del Rosario (CEPEC), 2016), ubica a
Caldas en la tercera posición y a Santander en la 4, destacando en Caldas nuevamente las instituciones y la
educación superior y capacitación, y en Santander, la educación básica y media, la sostenibilidad ambiental y
la innovación y dinámica empresarial. A su vez, señalando como principales debilidades para Caldas, la
sostenibilidad ambiental, y para Santander, la sofisticación y diversificación.
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2.2. Entrevista a informantes idóneos
Además de los estudios de caso y considerando el alcance de la pregunta de investigación,
se seleccionó la entrevista a informantes idóneos como la técnica complementaria a emplear,
buscando entender la incidencia de la política pública nacional de innovación en estas
ciudades. Este tipo de entrevista se define como una técnica conversacional, en la que el
entrevistador asume una posición no directiva, frente a un entrevistado considerado como
experto en su propia realidad, el cual está calificado y dispuesto a suministrar información
pertinente para responder a los cuestionamientos que motivan la investigación (Tracy, 2013).
En este sentido, se entrevistaron dieciocho personas en total, seleccionados a partir de un
muestreo intencionado con casos típicos, de tal forma que sus experiencias, pueden ser
demostrativas de los casos estudiados (Pérez Luco, Lagos, Mardones, & Sáez, 2017). Estos
entrevistados fueron empresarios, gestores de programas de apoyo al emprendimiento,
representantes de instancias de concertación regional, representantes gremiales, consultores
y representantes de gobiernos locales, quienes han tenido un papel activo, tanto en Manizales
como en Bucaramanga, en la promoción de la innovación en sus territorios. A continuación,
se presenta el listado de actores entrevistados, según tipo de actor y caso analizado:
Cuadro 4
Listado de entrevistas por caso
Manizales Bucaramanga
Empresarios
1. Emma Mesa, fundadora
Maquiempanadas. 2. Pablo Jaramillo, Director
Ejecutivo de Fundación Luker
3. José Alfredo Restrepo
Echeverry, Presidente de la
Junta Directiva de Fundación
Luker
4. Henry Abril, Director del Centro
de Desarrollo Tecnológico del Gas – CDT del Gas y fundado de
InLine Fluid Systems.
5. Olga Lucía Vesga, propietaria de
Industrias Lavco
6. Iván Ardila, Director de
Innovación de Fundación
Cardiovascular.
Gestores de
programas de
apoyo al emprendimiento
7. Marcela Escobar, Directora
Manizales Más y Viviana
Molina, Universidad Autónoma
de Manizales 8. Claudia Benavides, Incubadora
de Empresas de Base
9. Sergio Mendoza y Luisa Vergel,
Ex Ejecutivo y Ex Coordinadora
de Emprendimiento de Alto
Impacto de la Cámara de Comercio de Bucaramanga.
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Manizales Bucaramanga
Tecnológico de Manizales –
Incubar Manizales
Instancias de
concertación
regional
10. Marisol Benavides, Directora de
Desarrollo de Medianas y
Grandes Empresas de la Cámara
de Comercio de Manizales.
11. Augusto Londoño, Red de
Emprendimiento de Caldas
12. Augusto Martínez, Ex Presidente,
Comisión Regional de
Competitividad
Representantes gremiales
13. Lina María Ramírez, Presidenta
Ejecutiva de la Cámara de Comercio de Manizales.
6. Iván Ardila, ex Vicepresidente de
Cooperación para el Desarrollo Empresarial de la Cámara de
Comercio de Bucaramanga.
Consultores
14. Paula Toro, Consultora Banco
Mundial, ex Subdirectora de
Ciencia, Tecnología e
Innovación del DNP.
15. Carlos Contreras, Corporación
Enlace
Gobierno Local
16. Germán Gallo, Secretario de
TIC y Competitividad.
17. Miguel Trujillo, Secretario de
Desarrollo Económico de
Caldas
Fuente: Elaboración propia
Las entrevistas realizadas permitieron abordar diferentes temáticas y niveles de profundidad
en ellas, de acuerdo con el perfil de cada entrevistado, como se resume a continuación:
Cuadro 5
Temáticas abordadas por tipo de actor entrevistado
Tipo de Actor Temáticas abordadas
Emprendedores Innovadores
- Historia de creación y crecimiento del emprendimiento
- Tipo de apoyo recibido en las diferentes etapas.
- Actores clave que ofrecieron apoyo.
- Percepciones sobre las entidades que ofrecieron apoyo.
- Percepciones sobre el Sistema de Innovación de la
ciudad.
Gestores de programas de apoyo al
emprendimiento innovador
- Orígenes del programa de apoyo.
- Principales actores que ofrecieron apoyo al programa.
- Principales hitos del programa.
- Percepción sobre el apoyo recibido del Gobierno
Nacional.
- Percepción sobre el Sistema de Innovación de la
ciudad.
Instancias de concertación regional
- Historia de conformación de la instancia de
concertación.
- Estructura de la instancia de concertación.
- Actores clave que han incidido en el desarrollo de la
instancia de concertación.
- Apoyo recibido del Gobierno Nacional.
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Tipo de Actor Temáticas abordadas
- Percepción sobre el rol del Gobierno Nacional en la
instancia de concertación.
Empresarios
- Historia de su empresa en relación con la innovación.
- Rol en el fortalecimiento del Sistema de Innovación de
la Ciudad.
- Percepciones sobre el apoyo recibido del Gobierno
Nacional.
Representantes gremiales
- Percepción del Sistema de Innovación de la ciudad.
- Rol que desempeña el gremio en la innovación en la
ciudad.
- Apoyo recibido del Gobierno Nacional
- Percepción del apoyo recibido del Gobierno Nacional.
Consultores
- Percepción del Sistema de Innovación de la ciudad.
- Rol que desempeña el gremio en la innovación en la
ciudad.
- Apoyo recibido del Gobierno Nacional
- Percepción del apoyo recibido del Gobierno Nacional.
Fuente: Elaboración propia
Cabe señalar, además, que, en un caso, esta técnica fue aplicada de forma grupal,
manteniendo los mismos fundamentos de la entrevista a actores idóneos, pero favoreciendo
un espacio de interacción entre los participantes de una de las ciudades sobre las que se
construyó un estudio de caso.
2.3. Revisión documental
La revisión documental es una técnica en la que, a partir de las fuentes documentales, se
obtienen posibles respuestas a las preguntas de investigación. De esta forma, la información
recopilada en las entrevistas fue complementada y contrastada con documentación que se
considera relevante para los dos casos, por cuanto aporta elementos de análisis para el periodo
de tiempo considerado (1990 – 2017), como:
• Legislación y políticas públicas sobre ciencia, tecnología e innovación.
• Informes y reportes nacionales e internacionales sobre indicadores de ciencia,
tecnología e innovación.
• Estudios sobre Sistemas Nacionales y Regionales de Innovación en Colombia.
Página 23 de 124
• Estudios de impacto y resultados de instrumentos de apoyo a ciencia, tecnología e
innovación.
• Informes de gestión de entidades de gobierno que hacen parte del Sistema Nacional
de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación.
• Planes Municipales de Desarrollo.
• Sitios web de Cámaras de Comercio, Comisiones Regionales de Competitividad,
Alcaldías, empresas y emprendimientos destacados.
2.4. Tratamiento de la información
La información recopilada en las entrevistas fue grabada en formato audio, previo
asentimiento informado de los participantes. En este proceso, la obtención de la información
fue una tarea que se vio favorecida por la cercanía que la autora tiene con varios de los
entrevistados, así como por el conocimiento de la documentación relevante en materia de
reglamentación y estudios sobre la materia, debido a su experiencia de más de once años en
el diseño y ejecución de instrumentos de política pública de apoyo a la innovación desde el
sector público (Colciencias e iNNpulsa Colombia) y privado.
2.5. Análisis de la información
Una vez transcrita la información, el proceso de análisis se realizó con base en el “método
hermenéutico”, siendo coherente con el paradigma interpretativo que justifica esta
aproximación metodológica y que permite obtener datos, tanto del contenido enunciado,
como de otras apreciaciones que dan cuenta de la representación que hacen los diferentes
actores sobre sí mismos y sus interacciones con otros (Tracy, 2013).
El análisis se desarrolló en cuatro momentos:
1. Codificación de primer nivel: En este momento inicial, cada entrevista se constituyó
en un documento primario que alimentó una unidad hermenéutica del software de
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análisis cualitativo Atlas Ti 8.0. Estos documentos primarios fueron organizados en
familias (grupos) según el estudio de caso al que correspondían. La codificación de
primer nivel se realizó a partir del uso de tres categorías pre existentes, que sirvieron
como modelo heurístico o modelo de referencia y que corresponden a los tres
enfoques de política pública de innovación implementados en Colombia desde 1990
a 2017. Además, esta codificación permitió la identificación de categorías emergentes.
2. Codificación de segundo nivel: En este segundo momento del análisis se
identificaron relaciones entre las categorías pre existentes y emergentes, en particular,
se identificaron algunas co-ocurrencias haciendo uso del mismo software, que
contribuyeron a consolidar los hallazgos y dar respuestas a la pregunta de
investigación.
3. Saturación teórica de la información: Durante este proceso de análisis, fue posible
corroborar que la información recopilada fue suficiente, pues en la codificación de
primer y segundo nivel dejó de emerger información relevante, lo que se considera
una señal de que se ha llegado al punto de saturación de la información cualitativa y
que esta es suficiente.
4. Formulación de hallazgos: Una vez realizada la codificación de segundo nivel, se
extrajeron reportes para cada una de las categorías (códigos) preexistentes y
emergentes, utilizando el filtro de familias de documentos primarios (cada familia
correspondió a uno de los estudios de caso) en Atlas Ti. Ello permitió contrastar las
apreciaciones que los diferentes actores hicieron frente a cada uno de los temas de
interés de la investigación con la información procesada en la revisión documental,
llegando a la construcción de hallazgos en los que se identifican relaciones de
causalidad y posibles contradicciones, que son presentadas en los resultados finales
de esta investigación.
El paquete de la unidad hermenéutica es presentado como anexo a este documento.
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3. El Gobierno Nacional y la innovación a nivel regional en Colombia: una
mirada histórica
Entender el papel del Gobierno Nacional en la promoción de la innovación a nivel regional
en Colombia, implica entender los diferentes enfoques de formulación de políticas públicas
que han prevalecido en diferentes momentos del tiempo en el período 1990 – 2017. La
evolución en la política pública de innovación en Colombia entre 1990 y 2017 muestra un
trasegar por tres etapas distintas: una primera etapa con políticas de corte sistémico, en la que
fue clave el fortalecimiento de actores y de capacidades para la ciencia y la tecnología a nivel
regional; una segunda etapa en la que las políticas públicas estuvieron enfocadas
principalmente en resolver fallas de mercado, esto es, un mayor énfasis en las empresas que
en el funcionamiento del sistema; y , finalmente, una tercera etapa en la que hay asomos de
un enfoque evolucionista en el diseño de políticas, orientadas a organizar el sistema de
competitividad, ciencia, tecnología e innovación, para adaptar la oferta a las necesidades
regionales, así como a la generación de capacidades en las regiones para CTi, tal y como se
muestra a continuación:
Gráfico 2
Evolución de la política de innovación en Colombia 1990 - 2017
Fuente: Elaboración propia
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3.1. 1990 - 1999: Fortalecimiento de actores y de capacidades en ciencia y
tecnología en las regiones
A principios de los años noventa, cuando Colombia inició el proceso de apertura económica,
en el que se hizo evidente la necesidad de la reestructuración y la reconversión de los sectores
industriales del país, para que estos pudieran actualizarse según los estándares mundiales de
competitividad, se aprobó la Ley 29 de 1990, Ley de Ciencia y Tecnología, con el propósito
de “aprovechar las oportunidades del conocimiento y la información en mercados
globalizados” (United Nations Commission on Science and Technology for Development -
CSTD, 1997, pág. 48). La Ley 29 de 1990 y sus decretos reglamentarios, crearon el Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnología (SNCyT), reformaron a Colciencias (Decreto 1767 de
1990), establecieron el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, y organizaron los
Consejos de los Programas Nacionales y las Comisiones Regionales de Ciencia y Tecnología
(Decreto 585 de 1991).
Durante esta misma década, se aceleró el proceso de privatización y, en 1995, se produjo un
nuevo hito importante con la definición de la Política Nacional de Innovación y Desarrollo
Tecnológico, que creó el Sistema Nacional de Innovación como un subconjunto del SNCyT,
aunque con configuraciones muy similares a las de éste (Sánchez Torres & Pérez, 2013). Con
base en esta nueva política, se determinó que el papel del Estado debía ser el de la promoción
y creación de condiciones de apoyo a la investigación tecnológica, mientras que al sector
privado le correspondía liderar el desarrollo tecnológico. De esta manera, el Estado comenzó
a disminuir el apoyo a los Centros de Desarrollo Tecnológico - CDT´s con el propósito de
comprometer al sector privado en su financiamiento y, se esperaba también que el fomento
a la innovación considerara diferentes tipos de incentivos y acciones, a lo largo de la cadena
de generación, uso y apropiación del conocimiento, tal como lo señaló el informe
“Productividad, Innovación y Desarrollo Tecnológico en Colombia: situación actual y
políticas de fomento” (1997):
“La innovación, y por lo tanto la competitividad, no depende solamente de la oferta
de tecnología y de la existencia de centros tecnológicos y grupos de investigación. El
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fomento a la innovación en el sector productivo incluye incentivos, modernización
de las estructuras empresariales, concertación entre actores sociales, desarrollo de
recursos humanos y políticas macro-económicas y sectoriales adecuadas, además de
poder hacer buena investigación y suministrar servicios tecnológicos y paquetes
tecnológicos apropiados” (United Nations Commission on Science and Technology
for Development - CSTD, 1997, págs. 54, 55)
Desde el punto de vista del fomento a la innovación a nivel regional, es importante destacar
el hecho de que, desde esta época se consideraba la dimensión territorial de los Sistemas de
Ciencia y Tecnología y de Innovación, como una dimensión importante en el proceso de
toma de decisiones y de planificación de la innovación, la cual permitiría el fortalecimiento
de capacidades regionales (Colciencias, 1995).
De acuerdo con el Decreto 581 de 1991 (Ver anexo 2), las Comisiones Regionales de Ciencia
y Tecnología, establecidas por regiones (Centro Oriente, Pacífico, Costa Atlántica,
Noroccidente, Amazonía y Orinoquía), correspondían a mecanismos de coordinación, cuyas
funciones principales eran aprobar el Plan Regional de Ciencia y Tecnología, promover las
actividades de ciencia y tecnología en la región, proponer y organizar programas regionales
de ciencia y tecnología, promover la consecución de recursos públicos y privados y, orientar
la asignación de recursos a proyectos regionales5. Así mismo, la Ley 188 de 1995, Plan
Nacional de Desarrollo 1995 – 1998, propuso impulsar el proceso de descentralización de la
capacidad de generación y uso de conocimiento, a través de Programas Regionales de
Desarrollo Científico y Tecnológico, los cuales debían articular las infraestructuras existentes
y responder a las necesidades de cada región.
Desde el punto de vista de los instrumentos de política pública (Ver anexo 3), son comunes
en esta época los subsidios a entidades generadoras de conocimiento, tales como Centros de
Desarrollo Tecnológico, Centros de Productividad e Incubadoras; los subsidios a proyectos
5 Tal y como lo anotan Sánchez Torres & Pérez (2013), según Fernando Chaparro (ex Director de Colciencias) “se escoge hablar de regiones y no de departamentos, porque en ese nivel se debilitaría mucho el esfuerzo, sería desgastante debido a que las problemáticas eran claramente regionales” (Sánchez Torres & Pérez, 2013, pág. 441)
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de investigación y desarrollo tecnológico; los incentivos fiscales a las empresas; el apoyo a
redes de innovación; las misiones empresariales en nuevas tecnologías y; el crédito de
reembolso obligatorio y garantías tecnológicas. Sin embargo, no son claros los instrumentos
que favorecen una gobernanza colectiva para las nuevas Comisiones Regionales de Ciencia
y Tecnología, más allá de algunas convocatorias de financiación de proyectos conjuntos
organización generadora de conocimiento – empresa y redes.
La implementación de estos instrumentos, arrojó como resultado la concentración de becas
en regiones de mayor desarrollo, creación de algunos Centros de Productividad y Desarrollo
Tecnológico y la estructuración del documento de Política de Regionalización de Ciencia y
Tecnología (Colciencias, 1995), en colaboración con las Comisiones Regionales
(Departamento Nacional de Planeación - DNP, 1996).
Así pues, vemos cómo el enfoque de política pública de esta época fue un enfoque con una
base conceptual de corte sistémico, en el que se reconocieron fallas institucionales y
disfunciones sistémicas, así como la importancia de considerar el nivel regional en la toma
de decisiones de inversión. Sin embargo, el tipo de instrumentos ejecutados muestra un
énfasis en formación de capacidades y creación y fortalecimiento de actores y no tanto en la
gobernanza colectiva de las instancias regionales creadas.
3.2.2001-2010: Un mayor énfasis en las empresas que en el funcionamiento del
Sistema
Durante este período, tanto la Política Nacional de Ciencia y Tecnología (Conpes 3080 de en
2000) como el documento de Institucionalidad y Principios Rectores de Política para la
Competitividad y la Productividad (Conpes 3439 de 2006), señalaron que aunque el SNCyT
obedecía a un diseño adecuado y bien concebido, que había tenido avances en su
consolidación, presentaba deficiencias en su operación y carecía de mecanismos jurídicos
que le garantizaran los medios para su adecuada operación. Estos aspectos se reflejaron en la
desarticulación percibida de los distintos sectores y entidades del Sistema y en un limitado
uso del conocimiento en los procesos de incorporación de valor del sector productivo. Es
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decir, durante esta época nuevamente se percibieron fallas de sistema que se consideraba
importante resolver, para lo que se propuso impulsar el fortalecimiento institucional que
permitiera la adecuada formulación, implementación, evaluación y gestión de estrategias y
políticas de Ciencia y Tecnología.
A nivel regional, el SNCyT cambió sus esquemas de coordinación. Las Comisiones
Regionales de Ciencia y Tecnología que se habían creado a principios de los noventa, se
empezaron a desmontar y los departamentos empezaron a constituir los Consejos
Departamentales de Ciencia y Tecnología –Codecyt (reconocidos mediante el Acuerdo 4 de
2002 del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología). Así mismo, la Política Nacional de
Fomento a la Investigación y la Innovación “Colombia Construye y Siembra Futuro”,
propuso orientar la estrategia de regionalización a la reducción de los desequilibrios
regionales, a la consolidación de un SNCTeI descentralizado para avanzar en la autonomía
territorial y al fortalecimiento de las capacidades regionales para la generación, gestión y uso
de conocimiento:
"Las dimensiones locales y regionales son fundamentales en la estrategia de insertar
la economía del país en un mundo globalizado, pues son ellas los actores por
excelencia en la globalización. En este sentido, las estrategias de transformación
productiva, competitividad y regionalización, deben estar coordinadas para hacer de
las regiones en general, y de las ciudades en particular, territorios competitivos a nivel
mundial" (Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología,
Francisco José de Caldas - Colciencias, 2008, pág. 118).
Vale la pena resaltar el hecho de que en este documento de política se identificaba la
necesidad de considerar las ciudades como espacios para pensar la productividad, la
competitividad, la ciencia y la tecnología, así como también la necesidad de fortalecer la
gestión pública en ciencia, tecnología e innovación a nivel territorial (gobernaciones y
alcaldías):
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"La estrategia de regionalización busca primordialmente apoyar las siguientes
acciones: fortalecimiento de los Sistemas Regionales de CTI con lo cual se busca el
mejoramiento en la planeación, organización, ejecución y evaluación de las
actividades de CTI por parte de los entes territoriales; gestión interinstitucional para
fomentar la integración de la estrategia de regionalización del SNCTI con el Sistema
Nacional de Competitividad y el de apoyo a las mipymes; generación de capacidades
territoriales en gestión de la CTI, mediante la capacitación de actores regionales, tanto
de entidades públicas como privadas, relacionadas con la gestión del conocimiento y
la innovación; fomento al diseño e implementación de políticas públicas territoriales
para el desarrollo científico y tecnológico y el fomento a la innovación; apoyo para
el diseño y desarrollo de instrumentos regionales de financiación de las actividades
de CTI; y fomento de programas de investigación e innovación con vocación regional
(inter departamentales) que conduzcan al desarrollo regional" (Instituto Colombiano
para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología, Francisco José de Caldas -
Colciencias, 2008, pág. 113)
Sin embargo, tal y como lo señaló la Política Nacional de Competitividad y Productividad
(Conpes 3527 de 2008), el SNCTeI y sus instancias, no habían logrado su objetivo
plenamente, lo que se veía reflejado en que sólo algunos Consejos Departamentales de
Ciencia y Tecnología (Codecyt) eran operativos completamente y en la evidente disparidad
regional, en términos de capacidades para la ciencia, la tecnología y la innovación, que se
reflejaba en aspectos como la sobreconcentración de grupos de investigación, investigadores
y Centros de Desarrollo Tecnológico en Bogotá: 33,6% grupos, 37,9% de los investigadores
y 62.5% de los Centros de Desarrollo Tecnológico (CDT) de nuevas tecnologías, el 54.5%
de los CDT agropecuarios, el 31.5% de los CDT sector industrial y el 75% de los CDT del
sector servicios; una ciudad en la que se concentra el 15,9% de la población (Consejo
Nacional de Política Económica y Social - Conpes, 2018).
Frente a esta situación, Colciencias adelantó la estructuración de las agendas departamentales
de CTeI y la inclusión de estas en los planes de desarrollo departamentales (no así en los
municipales), así como también su articulación con las recién creadas Comisiones Regionales
Página 31 de 124
de Competitividad. De manera alterna, el Ministerio de Educación Nacional, desde el 2007,
empezó a apoyar la creación y fortalecimiento de los Comités Universidad Empresa Estado
en Antioquia, Valle, Santander, Eje Cafetero y Bogotá, y a partir de estas primeras
experiencias y aprendizajes, formalizó los comités de la Costa, Tolima-Huila y Cauca-
Nariño, los cuales tenían como propósito facilitar el encuentro y la articulación de actores
privados y públicos alrededor de las necesidades de las empresas y de las capacidades
existentes en las universidades.
Un hito importante en este período es la expedición de La Ley 1286 de 2009, a través de la
cual se estableció que el SNCTeI (antes SNCyT) debía ser coordinado por Colciencias, ahora
en su calidad de Departamento Administrativo. De esta manera, dentro de las funciones de
Colciencias, se encuentra la función de fortalecer el desarrollo regional a través de los
Consejos Departamentales de Ciencia, Tecnología e Innovación - Codecti (antes Codecyt) y
de las políticas integrales, novedosas y de alto impacto positivo para la descentralización de
las actividades científicas, tecnológicas y de innovación. En línea con esta función,
Colciencias formuló una nueva política de regionalización de la CTI, en la que, además de
fortalecer a los Codecti, estableció alianzas con algunas Cámaras de Comercio
(Bucaramanga, Cartagena, Ibagué, Bogotá), a modo de pilotaje para desarrollar programas
de fomento a la innovación empresarial, a través de los cuales se fomentaba cultura y
capacidades para la innovación, a través de proyectos de innovación incremental.
Finalmente, durante esta década se formuló una nueva Política Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación (Conpes 3582 de 2009). De esta política, es importante destacar el
marcado enfoque de fallas de mercado para justificar la intervención por parte del Gobierno
Nacional en el ámbito de la política de ciencia, tecnología e innovación:
"La intervención del Gobierno en forma de regulación e incentivos se justifica en el
ámbito de la política de ciencia, tecnología e innovación por la existencia de fallas de
mercado que ocasionan una subinversión de los agentes privados en actividades
científicas, tecnológicas y de innovación" (Consejo Nacional de Política Económica
y Social - Conpes, 2009).
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Adicionalmente, aunque el marco conceptual de la política no definía la necesidad de resolver
fallas de sistema, esta sí incluyó una estrategia de fortalecimiento de los sistemas regionales
de CTeI, en concordancia con los criterios de regionalización del Sistema Nacional de
Competitividad y de apoyo a Mipymes y estableció la necesidad de crear "un paquete de
incentivos como cofinanciación, créditos, subsidios y premios, para la financiación y
fomento de la investigación e innovación con miras al desarrollo regional" (Consejo Nacional
de Política Económica y Social - Conpes, 2009, pág. 57).
Desde el punto de vista de los instrumentos de política pública (Ver anexo 3), son comunes
en esta época los subsidios a entidades generadoras de conocimiento, tales como Centros de
Desarrollo Tecnológico, Centros de Productividad e Incubadoras, los subsidios a proyectos
de investigación y desarrollo tecnológico, los incentivos fiscales a las empresas, la
vinculación de investigadores a empresas, las misiones empresariales en nuevas tecnologías,
el crédito de reembolso obligatorio y garantías tecnológicas, la financiación de registros de
patentes o tecnologías protegibles, la formación de alto nivel en gestión tecnológica y de
innovación y los programas piloto regionales de formento a la innovación.
Así pues, vemos cómo el enfoque de política pública de esta época fue un enfoque de fallas
de mercado. Aunque, en esencia, los instrumentos no variaron mucho de los instrumentos
usados en la década anterior, la conexión entre la ciencia, la tecnología y la innovación con
la productividad y la competitividad, muestran efectivamente un mayor énfasis en las
empresas que en el funcionamiento del Sistema. Sin embargo, tal y como lo expresaron
Sánchez & Torres (2013), en esta época:
“uno de los principales problemas de Colciencias como institución y en general de toda
la nación, consiste en que no se tiene memoria histórica, por lo cual muchos procesos en
los que previamente se ha avanzado se inician desde cero y es por este motivo que se
repiten errores cometidos previamente” (Sánchez Torres & Pérez, 2013, pág. 464).
En suma, más énfasis en la productividad de la empresa que en la coordinación del sistema.
Página 33 de 124
3.3. 2011-2017: Entre un nuevo intento de organización del sistema y un nuevo
intento de construir capacidades regionales
La historia reciente de las políticas de innovación en Colombia, inició con el Plan Nacional
de Desarrollo 2010 – 2014 (Ley 1450 de 2011), en el que la innovación se consideró una de
las “locomotoras del desarrollo, a través de la cual se propuso: “impulsar la transformación
productiva de la economía hacia sectores intensivos en conocimiento, de tal manera que la
oferta productiva y exportable del país se caracterice por su alto valor agregado y su nivel de
sofisticación tecnológica” (Departamento Nacional de Planeación - DNP, 2018).
En su diagnóstico, el Plan de Desarrollo hizo énfasis en que la inversión en ACTI tenía una
alta concentración, en particular en Bogotá y Antioquia, regiones que, en conjunto,
participaban con más del 70% de la inversión nacional en ACTI; que sólo algunos Consejos
Departamentales de Ciencia y Tecnología (Codecyt) eran operativos y participaban en el
desarrollo de las agendas departamentales de CTeI y; que aún se evidenciaba la dispersión
de esfuerzos por parte de las diferentes entidades públicas y privadas relacionadas con la
competitividad y la innovación, con la existencia de multiples instituciones que tenían
objetivos comunes, tanto a nivel regional como nacional, pero que actuaban de manera
aislada.
El 18 de julio de 2011 se expidió el Acto Legislativo 005. Con este Acto, se creó el Sistema
General de Regalías - SGR y, contenido en este, el Fondo de Ciencia, Tecnología e
Innovación, al cual se le destinó el 10% de los ingresos del SGR y cuya finalidad es
incrementar la capacidad científica, tecnológica, de innovación y competitividad de las
regiones, mediante la financiación de proyectos regionales, acordados entre las entidades
territoriales y el Gobierno Nacional (Congreso de Colombia, 2018) que contribuyan a la
producción, identificación, uso y apropiación del conocimiento en el aparato productivo y en
la sociedad en general (Lucio, Montes, & Lucio Arias, 2013, pág. 76).
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No obstante, como bien lo expresan Salazar & Fog (2013), en realidad el Fondo de Ciencia,
Tecnología e Innovación, no es un fondo propiamente dicho sino “la sumatoria de las
asignaciones a los territorios” (Salazar & Fog, 2013, pág. 753), de tal suerte que:
“los recursos pertenecen a las regiones y no al Gobierno central, y por tanto no se
pueden incorporar al presupuesto general de la nación, que es por excelencia la
expresión de los bienes públicos mayores de una sociedad” (Salazar & Fog, 2013,
pág. 753).
Los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación se distribuyen a las regiones en
función de la población, el desempleo y el nivel de NBI (pobreza), lo que significa que:
“las regiones con niveles altos de pobreza, desempleo y población son las que reciben
más dinero, y en la mayoría de los casos estas son las que históricamente menos han
invertido en cti y por tanto tienen menores capacidades en cti” (Salazar & Fog, 2013,
pág. 754).
No obstante, este es tal vez el hito más importante en las políticas de regionalización de la
ciencia, la tecnología y la innovación en la historia del país. En palabras de Cuervo (2013):
“Esta estrategia marcó un cambio estructural y normativo para Colombia pues, por
un lado, abrió a todas las regiones del país la oportunidad de participar de los ingresos
obtenidos por la explotación de los recursos minero - energéticos y, por el otro,
modificó la Constitución de Colombia para cambiar el esquema de distribución e
inversión de las regalías recibidas por este concepto” (Cuervo & López Fonseca,
2013, pág. 380).
Como requisito indispensable para la asignación de los recursos provenientes de regalías, se
estableció que los proyectos de CTI debían estar enmarcados en los planes estratégicos
departamentales de ciencia, tecnología e innovación - PEDCTI (Ley 1286 de 2009), dando
así especial protagonismo a los Codecti, en línea con el fortalecimiento que se proponía darles
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a estas instancias en la década anterior con la Ley 1286 de 2009. Así lo explican Cuervo &
López (2013):
“Tanto los Codecti como los PEDCTI, fortalecidos con la Ley 1286 de 2009, han
sentado las bases para el establecimiento de prioridades en la inversión en CTeI al
interior de las regiones. Actualmente, cada uno de los 33 departamentos cuenta con
su Codecti y es allí donde se realiza el proceso de priorización de la Inversión, acorde
con la visión y objetivos planteados en el PEDCTI” (Cuervo & López Fonseca, 2013,
pág. 385).
Sin embargo, la reforma trae implícita la necesidad de fortalecer las capacidades regionales
y locales de formulación y ejecución de proyectos de CTI, dado el papel protagónico que
empiezan a jugar entidades como las gobernaciones y las alcaldías, tal y como lo explican
Ruíz y otros (2013):
“con la reforma al régimen de regalías los departamentos y municipios adquieren un
papel protagónico sin precedentes en cuanto a la ejecución de recursos para la
promoción de la CTI. Por ello, se hace imperativo identificar y fortalecer las
capacidades locales que potencien la inversión y el aprovechamiento efectivo de los
recursos destinados a la financiación de proyectos regionales de CTI” (Ruíz, y otros,
2013, pág. 60).
Y es que efectivamente el escaso nivel de capacidades regionales se hizo evidente una vez se
puso en marcha la reforma. Colciencias identificó escasas capacidades y fallas de
coordinación y articulación en el proceso operativo que todavía persisten:
“Colciencias, en calidad de Secretaría Técnica, identificó algunas debilidades y
lecciones en tres aspectos: la escasa capacidad para utilizar estos recursos con una
visión de región; el bajo nivel de articulación, tanto de las entidades territoriales como
de los actores del Sistema Nacional de CTeI las instituciones del orden nacional”
(Cuervo & López Fonseca, 2013).
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De otra parte, otro de los hitos importantes de este último período, en el marco del propósito
de Plan de Desarrollo 2010 -2014 de impulsar la transformación productiva de la economía
hacia sectores intensivos en conocimiento, fue la creación de iNNpulsa Colombia, como una
agencia ejecutora de la política de innovación, emprendimiento y desarrollo productivo del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo – MCIT, que inició operaciones en febrero de
2012 y que ha creado un sinúmero de instrumentos de apoyo dirigidos directamente a las
empresas, las universidades, los centros de desarrollo tecnólógico, e incluso, a las instancias
regionales de coordinación como las Comisiones Regionales de Competitividad, para
promover la innovación, el emprendimiento innovador y el desarrollo productivo.
Con la creación de iNNpulsa, toma importancia el emprendimiento innovador y de alto
impacto dentro de la política de ciencia, tecnología es innovación. Es así como se crean varios
programas regionales, con acento de ciudad, con este objetivo. Algunos de estos programas
surgieron gracias al apoyo directo de iNNpulsa, como Valle Impacta en Cali, Scala Más en
Bucaramanga y otros que son iniciativas independientes como Ruta N en Medellín,
Manizales Más en Manizales y Endeavor en Barranquilla.
De otra parte, la Ley 1753 de 2015, que estableció el Plan Nacional de Desarrollo 2015-2019,
puso especial énfasis en las fallas de articulación y coordinación identificadas en el 2010,
frente a lo cual propuso la integración del Sistema de Competitividad e Innovación con el
Sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación para consolidar un único Sistema de
Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, de tal suerte que el nuevo Sistema
Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología, e Innovación (SNCCTI) se convirtió en la
instancia de coordinación para las políticas y programas que busquen incrementar la
productividad a través de estrategias de CTI. Este Sistema quedó en cabeza de la Presidencia
de la República, pero no se modificó la Ley 1286 de 2009 en la que se le asignaba a
Colciencias la coordinación del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.
En el marco de este nuevo Sistema integrado, las distintas instancias departamentales que
promueven agendas de competitividad, productividad, ciencia, tecnología e innovación, tales
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como los Consejos Departamentales de Ciencia, Tecnología e Innovación (Codecti), Comités
Universidad-Empresa-Estado, Redes Regionales de Emprendimiento, Consejos Regionales
de Pyme, entre otras, debían integrarse a las Comisiones Regionales de Competitividad en
cada departamento, con el propósito de articular sus agendas de trabajo. Así las cosas, la
Comisiones Regionales de Competitividad se convirtieron en las únicas instancias de
interlocución con el Gobierno nacional para la implementación de la Agenda Nacional de
Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, por lo que cada Comisión Regional de
Competitividad debía ajustar su estructura para garantizar la participación de las demás
instancias regionales existentes.
Finalmente, durante este período, se formuló la Política de Desarrollo Productivo, PDP
(Conpes 3866 de 2016), a través de la cual se buscaba mejorar las capacidades de las unidades
productoras para innovar y emprender, así como para absorber y transferir conocimiento y
tecnología; cerrar las brechas de capital humano y aumentar la pertinencia de la oferta de
programas de formación para el trabajo; aumentar la eficiencia y efectividad en el acceso a
financiamiento, principalmente para la innovación y el emprendimiento; implementar una
estrategia de priorización de apuestas productivas a nivel departamental; y, en línea con lo
planteado en el Plan de Desarrollo, corregir las fallas de articulación, en el marco del Sistema
Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación.
Esta política reconoció que las funciones de orientación estratégica, formulación de políticas
y programas de innovación, emprendimiento y competitividad, así como la ejecución de los
mismos, son desempeñados por niveles ministeriales, departamentos administrativos,
agencias ejecutoras, de manera poco organizada, produciendo duplicidades y solapamientos
que desembocan en un considerable desgaste institucional y una pérdida de efectividad de
los instrumentos de política pública. Por ello, planteó la necesidad de adelantar acciones para
mejorar la gobernanza del SNCCTI, a partir de la definición de roles y responsabilidades de
las entidades del Gobierno Nacional en materia de transferencia de conocimiento y
tecnología, innovación y emprendimiento (Consejo Nacional de Política Económica y Social
- Conpes, 2018).
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En su dimensión regional, la política hizo referencia a la heterogeneidad productiva de las
regiones, que implica que las estrategias de priorización de apuestas productivas de los
departamentos deben responder a los niveles distintos de diversificación, productividad y
sofisticación de cada uno de ellos, así como al hecho de que sus estructuras productivas y
potencialidades son diferentes entre sí. De esta manera, se estableció que el Gobierno
nacional, bajo la coordinación de la Alta Consejería Presidencial para el Sector Privado y
Competitividad y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y el apoyo del DNP, el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Colciencias, el Ministerio de Tecnología de la
Información y las Comunicaciones y el SENA, brindarían asistencia técnica a las CRC en la
formulación, implementación y seguimiento de agendas integradas departamentales de
competitividad, ciencia, tecnología e innovación (CCTI) (Consejo Nacional de Política
Económica y Social - Conpes, 2018).
Así mismo, la PDP estableció que las entidades del Gobierno nacional que hacen parte del
SNCCTI debían alinear su oferta regional con las agendas integradas departamentales
suscritas por el Gobierno nacional y focalizar sus acciones en los proyectos transversales y
sectoriales consignados en dichas agendas. Por su parte, estableció que los instrumentos
verticales de estas entidades tienen que apuntar a resolver fallas de mercado, de gobierno o
de articulación de las apuestas productivas priorizadas en las respectivas agendas.
En términos de la base conceptual con la que se estructuraron las políticas públicas de
fomento a la innovación en este período, puede decirse que hay de todo un poco: interés en
resolver fallas de mercado y en favorecer las condiciones para las firmas; propósito de
“ordenar la casa” y precisar roles y funciones, tanto en el nivel nacional como en el regional
para resolver fallas de sistema; voluntad de resolver disparidades regionales, aumentando
recursos y fortaleciendo capacidades e intención de adaptar la oferta del gobierno nacional a
las necesidades y voluntadades particulares de las regiones, con una visión mucho más
evolutiva.
Sin embargo, aunque la base conceptual de este período es esperanzadora y se han puesto en
marcha nuevos instrumentos que no se habían considerado en los dos períodos anteriores
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(Ver anexo 3), todavía queda por verse si este nuevo enfoque permitirá realmente o no un
aumento en la finciación de la ciencia, la tecnología y la innovación en el país (aunque hay
más recursos para las regiones también hay una reducción de los presupuestos de
Colciencias), si será posible o no la articulación del sistema y si es posible que el gobierno
nacional se adapte o no con su instrumental a las necesidades y voluntades de las regiones.
4. Tres enfoques de promoción nacional de la innovación a nivel regional
En esta sección se presentan los hallazgos del trabajo de campo realizado en Manizales y
Bucaramanga, los cuales permiten analizar la incidencia que ha tenido el Gobierno Nacional
en la promoción de la innovación a nivel regional a partir de tres tipos de enfoques de política
pública: el enfoque de fallas de mercado, el enfoque de fallas de sistema y el enfoque
evolucionista.
4.1. Instrumentos financieros de apoyo a la innovación: hay impactos a nivel
de la firma, pero muy bajas coberturas
Como se mencionó en el marco conceptual del presente trabajo, una de las formas de
intervención del Gobierno Nacional para resolver fallas de mercado asociadas al fenómeno
innovador, es la formulación de políticas públicas que alivianen las restricciones financieras
a la innovación, incluyendo subsidios públicos e incentivos impositivos que reducen el riesgo
financiero de la innovación en la firma, líneas de crédito dirigidas coadministradas por
intermediarios financieros y agencias públicas especializadas en la evaluación de proyectos
de innovación, e incluso, instituciones públicas de capital de riesgo y el financiamiento de
proyectos de colaboración universidad-industria, permitiéndole a las firmas diversificar el
riesgo, acceder a información técnica especializada y compartir el uso de equipos complejos
y costosos.
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Este tipo de intervención ha sido bastante común en los instrumentos del gobierno nacional
de Colombia de apoyo a la innovación y al emprendimiento innovador, diseñados y
administrados por Colciencias, Sena e iNNpulsa Colombia en el período de estudio (Ver
anexo 3) y han sido cruciales para el fomento de la innovación en ciudades como
Bucaramanga y Manizales, tal y como se muestra a continuación.
Uno de los mecanismos de financiación más usado en el país, entre 1990 y 2017 es el de
cofinanciación de proyectos de investigación, desarrollo tecnológico e innovación. Este
mecanismo ha otorgado fondos no reembolsables hasta por el 70% (para empresas de mayor
tamaño, el porcentaje del subsidio ha sido del 50%) del valor de los proyectos de alianzas
entre pequeñas y medianas empresas, universidades y Centros de Desarrollo Tecnológico –
CDT.
De acuerdo con Crespi, Figal, Maffioli & Meléndez (2013), en el marco de la evaluación del
impacto realizada a los programas de cofinanciación de proyectos de investigación,
desarrollo tecnológico e innovación, administrados por el Departamento Administrativo de
Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias) entre 1995 y 2007:
“Los fondos de Colciencias tuvieron un impacto significativo en el desempeño de las
firmas. También proveen evidencia de que estos efectos permanecen y, en algunos
casos, se incrementan con el transcurso del tiempo. De particular interés resultan ser
los efectos en la productividad: a lo largo del período 1995 - 2007 los fondos de
Colciencias tuvieron un impacto promedio en la introducción de nuevos productos y
productividad del trabajo de alrededor de 12% y 15% respectivamente, siendo aún
más significativos entre tres y cinco años luego de que las firmas comenzaron a ser
tratadas” (Crespi, Figal Galone, Maffioli, & Meléndez, 2013, pág. 349)
Estos hallazgos confirman que los programas públicos de promoción de la innovación fueron
efectivos a nivel de firma, no sólo para promover la innovación a través de la introducción
de nuevos productos, sino también para fomentar su desempeño a largo plazo. (Crespi, Figal
Galone, Maffioli, & Meléndez, 2013).
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De otra parte, el instrumento de incentivos tributarios ha sido otro de los mecanismos de
apoyo a la firma que ha estado presente a lo largo del período de estudio. Este instrumento
fue introducido en Colombia a comienzos de la década de los 90 para que las empresas y
entidades que, efectivamente, realizaran inversiones o donaciones en programas y proyectos
de innovación y desarrollo tecnológico, se les reconociera como deducible de la renta total
el 125% de la inversión o donación realizada. Con la Ley 1450 de 2011 y a través de los
Acuerdos 3 y 4 del Consejo Nacional de Beneficios Tributarios se amplió el porcentaje de
exención tributaria del 125% al 175% sobre el valor invertido en el período gravable en que
se realizó la inversión, sin exceder el cuarenta por ciento (40%) de la renta líquida,
determinada antes de restar el valor de la inversión. Más recientemente, tras la Reforma
Tributaria aprobada en 2016 (Ley 1819 de 2016), la forma de aplicación del beneficio por
inversiones en Ciencia, Tecnología e Innovación (CTeI) dejó de ser una deducción de
impuestos para convertirse en una combinación entre deducción y descuento tributario, de
esta manera, el beneficio ya no se aplica sobre el cálculo de la renta líquida gravable, sino
sobre el valor del impuesto a pagar.
De acuerdo con Fedesarrollo (2005), en el marco de la evaluación de impacto realizada a los
incentivos tributarios otorgados para ciencia tecnología e innovación entre el 2001 y el 2004,
el instrumento tuvo un uso y cobertura bajos (Fedesarrollo, 2005), por lo que recomendó que:
“El sistema de incentivos tributarios se debe ampliar, pero en la actualidad están mal
enfocados, pues no están llegando a los proyectos que más lo necesitan. Por ejemplo,
hay proyectos de empresas pequeñas intensivos en personal técnico que pueden
formar vínculos con universidades, sin embargo, no les atrae los incentivos porque
los costos de transacción efectivos (de solicitud, etc.) probablemente superan el
beneficio adicional del incentivo” (Fedesarrollo, 2005, pág. 125).
El bajo uso y cobertura del instrumento, diagnosticados por Fedesarrollo para el período 2001
a 2004, empezó a cambiar como resultado de la última reforma en 2001, de tal forma que
entre 2014 y 2016, la cantidad de proyectos aprobados anualmente pasó de 157 a 368 y se
asignó el valor total del cupo de 500 mil millones de pesos, aunque todavía se considera que
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son cifras muy bajas, teniendo en cuenta que en el país existen más de un millón de empresas
registradas (Confecámaras, 2018).
Lo mismo se evidencia en los instrumentos financieros de apoyo directo a la innovación
administrados por iNNpulsa Colombia. De acuerdo con iNNpulsa, el 86% de las empresas
innovadoras apoyadas por esta organización entre 2012 y 2016 estaba ubicada en Bogotá y
Medellín mientras que la cantidad de empresas financiadas en Manizales y Bucaramanga no
alcanzaba el 10% (iNNpulsa Colombia, 2016), en contraste, la participación de estas dos
regiones en el total de empresas en el país es del 40% (Confecámaras, 2016).
Es por esto que, Bitrán, Benavente, & Maggi (2011) afirmaron que, a pesar de la existencia
de este tipo de instrumentos, refiriéndose a los instrumentos financieros, y de su impacto
positivo a nivel de la firma:
“Existe una insuficiente oferta de apoyo público, apenas un 5% de las empresas que
innovan en producto o proceso hacen uso de instrumentos financieros públicos de
apoyo a la innovación. Esto es resultado de que los programas, convocatorias e
instrumentos existentes resultan más bien fragmentados y alcanzan baja cobertura”
(Bitrán, Benavente, & Maggi, 2011, pág. 25).
En Bucaramanga, según el estudio de evaluación de impacto de proyectos de investigación,
desarrollo e innovación, financiados por Colciencias en el período 1999 -2005 para la Zona
3 (departamentos de Atlántico, Bolívar, Boyacá, Cesar, Córdoba, Guajira, Magdalena, Norte
de Santander, Santander y Sucre), el instrumento de cofinanciación de Colciencias fue
particularmente útil para el desarrollo del sector salud:
“Los proyectos de Salud (42 proyectos en la región 3) presentan una alto nivel de
concentración en el departamento de Santander, con más del 92% de los proyectos
ejecutados en la ciudad de Bucaramanga y el municipio de Floridablanca los cuales
fueron ejecutados en su mayoría por la Universidad Industrial de Santander - UIS y
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el la Fundación Cardiovascular del Oriente Colombiano” (Universidad del Norte-
Uninorte, Universidad Industrial de Santander - UIS, 2010, pág. 91)
Por su parte, el estudio resaltó también que, en la modalidad de incentivos tributarios, se
evidenció la concentración de los beneficios en el departamento de Santander, con 229
proyectos (51,5%) de proyectos que se adelantaron en la región 3, especialmente en el
programa de energía, de los cuales el 96.5% de estos fueron desarrollados por el Instituto
Colombiano del Petróleo ICP (Universidad del Norte- Uninorte, Universidad Industrial de
Santander - UIS, 2010). Este aspecto fue ratificado por Fedesarrollo, en su estudio sobre
incentivos tributarios entre el 2001 y 2004, en el que se encontró que el 43% de las solicitudes
en este período provenían del Instituto Colombiano del Petróleo, la sub-entidad investigadora
de ECOPETROL (Fedesarrollo, 2005).
De acuerdo con el estudio de Uninorte y UIS (2010), tanto los recursos de cofinanciación
como los incentivos tributarios mostraron impactos positivos en las empresas beneficiadas
en esta región:
“El 62% de los proyectos presentaron márgenes de rentabilidad en la empresa, el
52,4% de los proyectos ha sostenido la relación Universidad – Empresa, establecida
previamente, un 38,1% de los proyectos ha promovido la formulación de nuevos
proyectos, la reducción de costos se evidenció en un 33,3% de los proyectos
evaluados, se logró en un 23,8% de los proyectos el desarrollo de innovación en los
productos de las empresas (Universidad del Norte- Uninorte, Universidad Industrial
de Santander - UIS, 2010, pág. 103)
Para el caso de Manizales, el acceso a este tipo de instrumentos ha sido menor que en
Bucaramanga, pero aun así ha generado algunos impactos positivos. Según el estudio de
evaluación de impacto de proyectos de investigación, desarrollo e innovación, financiados
por Colciencias en el período 1999 -2005 para la región Occidente (departamentos de Cauca,
Nariño, Valle, Eje Cafetero, Antioquia y Chocó), tanto los recursos de cofinanciación como
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los incentivos tributarios mostraron impactos positivos en las empresas beneficiadas en esta
región, con respecto a los impactos del instrumento de cofinanciación:
“Las empresas, como consecuencia de los proyectos ejecutados en esta modalidad
[cofinanciación], llegan en proporción no desdeñable al mercado internacional,
40,63% presentaron exportaciones previstas y el 3,13% exportaciones no previstas
(…) Algo que llama poderosamente la atención, es el impacto en términos de
“adicionalidad” es la generación de nuevos proyectos competitivos de alto riesgo
dentro de esta modalidad (12,50% de los proyectos encuestados) (…) Es posible que
ciertos proyectos cofinanciados entre COLCIENCIAS y una universidad, sean para
fines sociales y por ello no rentables, pero hay un apreciable número de ellos que son
Universidad– Empresa o CDT -Empresa, que pueden explicar que un porcentaje
razonable (18,18% de los proyectos encuestados) generen un aumento en el margen
de utilidad bruta, (igual o menor al 40%), rentabilidad o “adicionalidad” en el output.
(Acac & Tecnos, 2010, págs. 55-57).
A pesar de estos interesantes impactos y resultados a nivel de las firmas que lograron
beneficiarse de los instrumentos de cofinanciación e incentivos tributarios, de acuerdo con la
OCDE (2013), las empresas colombianas participan poco en innovación, esto se evidencia
en que sólo un tercio de las empresas manufactureras han introducido innovaciones:
“Únicamente el 30% del total de I + D se lleva a cabo por parte del sector empresarial, en
comparación con un 65 a 75% en los principales países de la OCDE y China, y algo menos
del 50% en Brasil” (OCDE, 2013, pág. 1), lo que muestra que tanto el gobierno como el
mismo sector privado tienen todavía mucho por hacer para lograr que más empresas del país
inviertan en innovación y la traduzcan en nuevos productos para el mercado nacional e
internacional.
Al tratar de identificar a qué puede deberse el bajo uso de los instrumentos financieros de
apoyo a la innovación en Bucaramanga y Manizales, se encuentran razones asociadas a la
complejidad procedimental y operativa para acceder a estos instrumentos y la fragmentación
de convocatorias. Con respecto a la complejidad procedimental y operativa, se identifican
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razones asociadas a requisitos de acceso de difícil cumplimiento como la exigencia de
presentarse con un grupo de investigación, la complejidad de los trámites de postulación y la
percepción de que los instrumentos aportan un bajo beneficio comparado con el desgaste
operativo en el que deben incurrir las empresas.
Con respecto a los requisitos de acceso de difícil cumplimiento, el Director de I+D+i de
Induma, empresa productora de bisagras y puertas en Manizales, manifestó que, antes de
obtener el reconocimiento de Colciencias como empresa altamente innovadora:
“Una de las grandes restricciones que teníamos era trabajar con los grupos de
investigación de las universidades, por la disponibilidad, por el tiempo de desarrollo,
por muchas variables que hacían muy lento y pesado hacer un proyecto con ellos.
Ellos [Colciencias] exigían que sea con un grupo de investigación y así lo definen
muy claramente en los términos de referencia del proyecto en todas las
convocatorias” (Botero, 2017).
Con respecto a complejidad de los trámites de postulación, la Gerente de Lavco, de
Bucaramanga, una pequeña empresa productora de camisas para motores, relató su proceso
de postulación a una de las convocatorias de iNNpulsa y su gran frustración por su mala
experiencia en el trámite:
“Nos metimos en el proyecto de internalización, por supuesto toca contratar un
formulador, el muchacho muy querido y muy juicioso y me devolvieron el proyecto.
Me costó hasta barato, me costó dos millones y medio, yo he pagado hasta cuatro
millones y medio, y este me costó dos millones y medio (…) pero en su desespero se
comió dos palabras, entonces y descalificaron el proyecto” (Vesga, 2016).
Similar opinión tiene el Presidente de la Red de Emprendimiento de Caldas, que señala:
“Cuando uno ve que los empresarios no hacen innovación, es también porque les da
pereza meterse en ese montón de documentos. A mi alguien me contaba, que es que
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entonces le mandan un funcionario de por allá a revisar lo que está haciendo y
entonces se demora no sé cuánto tiempo, que si este gasto o esta cosa, va en este ítem
o en este ítem y eso es la discusión de la discusión, ¡Por Dios! No debería ser eso así,
no debería ser. Quisiera uno que fluyera mucho más fácil todo, para que estas
empresas pudieran hacer más innovación, para que la universidad se uniera con la
empresa y pudieran hacer más fácil todo eso. Se ha ido avanzando, pero me parece
que a eso le falta como mucho” (Londoño, 2017)
Con respecto a que la percepción de que los instrumentos aportan un bajo beneficio,
comparado con el desgaste operativo en el que deben incurrir las empresas, se encuentra en
Lavco, que aunque en años anteriores hizo uso de convocatorias de Colciencias, para el
momento de la entrevista, Olga Vesga, Gerente General, manifiesta no estar dispuesta a hacer
uso de los instrumentos de apoyo a la innovación, porque considera que la relación costo –
beneficio no es favorable:
“A mí me invitaban a las conferencias y yo allá animaba a todo el mundo a que
sacaran proyectos con Colciencias, me parecía fabuloso, pero hoy en día si pienso
que está bastante desenfocado Colciencias, me parece (…) El hecho de que haya tanta
restricción para los rubros que se financien, el hecho que hay tanto papeleo, en cambio
tan poco apoyo técnico, me parece a mí como absurdo” (Vesga, 2016).
En el mismo sentido, Fedesarrollo (2015), al realizar una evaluación de resultados al
instrumento de capital semilla (cofinanciación) de emprendimientos innovadores,
administrada por iNNpulsa entre 2012 y 2015, encuentra que efectivamente las empresas
perciben que la obligatoriedad de incluir una entidad acompañante en el proyecto realmente
significó un costo muy alto frente al beneficio recibido:
“Una de las dificultades está relacionada con la entidad acompañante (…) Si bien los
entrevistados subrayan la importancia de contar con este tipo de acompañamientos y
resaltan el apoyo recibido en temas administrativos y de papeleo, la percepción es
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que su costo fue muy alto en comparación con el beneficio recibido” (Fedesarrollo,
2015, pág. 43).
Por su parte, Bitrán, Benavente, & Maggi (2011) identificaron algunas razones adicionales
de la baja cobertura de la oferta de instrumentos públicos de fomento a la innovación
empresarial:
“La normativa y modalidades operativas de los actuales instrumentos introducen altos
costos de transacción para el usuario al momento de utilizarlos: tiempos de resolución
de las convocatorias, la limitación de tipos de proyectos financiables, las obligaciones
de seguimiento financiero contable en lugar de resultados, el conflicto de la
apropiabilidad mediante derechos de PI” (Bitrán, Benavente, & Maggi, 2011, pág.
27).
De otra parte, además de la complejidad operativa y procedimental que implica el acceso a
los instrumentos de apoyo, el otro aspecto que se relaciona con la baja cobertura de los
instrumentos mencionados es la alta fragmentación de convocatorias. Según evaluación de
instrumentos de CTi, realizada en el 2014 por Colciencias, en cabeza del Comité Técnico
Mixto de Innovación del SNCCTi:
“39 instrumentos albergan más del 97% de los recursos, donde solamente 10
instrumentos agrupan el 81% de los recursos. Lo anterior sugiere la existencia de
muchos instrumentos atomizados que en vez de generar impactos nacionales, tienden
a atender necesidades puntuales de actores o clientes específicos” (Departamento
Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación - Colciencias, 2014, pág. 15)
Este hallazgo coincide con lo encontrado por el Banco Mundial en su Análisis del Gasto
Público en Ciencia, Tecnología e Innovación en Colombia: “un número significativo de
instrumentos de CTI con bajos presupuestos” (Banco Mundial, 2015, pág. 46). Situación que
lleva a las empresas de ciudades como Bucaramanga y Manizales a dedicar tiempo y recursos
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para identificar las convocatorias existentes y formular los proyectos o postulaciones, según
los términos y condiciones de cada uno de ellos.
En Manizales, por ejemplo, empresas como Naturales (productos homeopáticos para
animales), Maquiempanadas (máquinas para producción de empanadas y arepas a gran
escala) e Induma (herrajes para carpintería) cuentan con personal dedicado a la identificación
de convocatorias y a la formulación de proyectos para estas convocatorias, lo que les ha
permitido obtener recursos de Colciencias, iNNpulsa y Sena en diferentes oportunidades. En
palabras de uno de estos empresarios: “Buscamos convocatorias por todos lados y nos hemos
inscrito a cada convocatoria que hemos visto” (Empresario de Manizales, 2017).
De acuerdo con lo anterior, la alta fragmentación y baja cobertura de los instrumentos de
apoyo lleva a las empresas, especialmente a aquellas de ciudades intermedias por su menor
cercanía y conexión con las fuentes de financiación, a incurrir en costos permanentes de
búsqueda y formulación de proyectos para obtener el apoyo que necesitan. Sin embargo, no
todas tienen la posibilidad o no están dispuestas a incurrir en este tipo de costos para acceder
a dichos recursos.
De esta manera, tal y como se mencionó en el marco conceptual del presente trabajo, a nivel
de fallas de mercado, la intervención pública se justifica cuando se dirige a alivianar las
restricciones financieras de las firmas para desarrollar procesos de innovación. A partir de
los casos de Bucaramanga y Manizales, la evidencia permite concluir que en el período de
estudio los gobiernos han dispuesto de instrumentos financieros para promover la innovación,
tales como cofinanciación a proyectos de I+D+i e incentivos tributarios, los cuales se ha
demostrado que tienen impactos positivos a nivel de las firmas beneficiarias, tanto en la
creación de nuevos productos, como en el aumento de ventas y empleos. Sin embargo, estos
instrumentos tienen todavía una baja cobertura, asociada a la dificultad para cumplir con
algunos requisitos de las convocatorias, la complejidad de los trámites de postulación a
convocatorias y con una percepción de una relación no favorable del costo que implica
acceder al instrumento versus el beneficio que se puede obtener, y con la fragmentación de
dichas convocatorias.
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4.2. Mayor colaboración y articulación entre actores, aunque con un desgaste
en el proceso que ha impedido mejores resultados
Bajo una mirada sistémica, la acción del Estado tiene lugar cuando las conexiones y los
vínculos del sistema son deficientes o no suficientemente conducentes a la generación, uso y
aprovechamiento de conocimiento, de tal manera que la intervención pública debe promover
el aprendizaje colectivo y debe permitir que las relaciones del sistema con sus componentes,
coherencia y posibles disfunciones pueden ser implementadas, coordinadas
institucionalmente e incluso construidas. Esta ha sido una preocupación constante de los
gobiernos nacionales en Colombia en el período de estudio, preocupación que se ha traducido
en políticas públicas e intervenciones a diferente nivel, tal y como se mencionó en el capítulo
anterior, las cuales han incidido en el comportamiento de los sistemas de innovación de
Bucaramanga y Manizales, tal y como se describe a continuación.
Para Vargas & Prieto (2000)6, los factores clave que inspiraron la constitución de alianzas en
Bucaramanga en los años noventa estuvieron relacionados con el proceso de apertura de la
economía y el fenómeno de la globalización, aspectos que impulsaron el establecimiento de
alianzas entre el gobierno regional (Gobernación y Alcaldía), la academia (Universidad
Industrial de Santander – UIS) y el sector productivo (Instituto Colombiano del Petróleo –
ICP de Ecopetrol) para coordinar la agenda de investigación, de acuerdo con las necesidades
reales de la estructura productiva de la ciudad, desarrollar innovaciones tecnológicas para
mejorar la productividad, así como crear y consolidar nuevas empresas de base tecnológica
(Vargas Vera & Prieto Ladino, 2000).
En el año 2006, se produce un nuevo capítulo en la historia de la articulación y la concertación
en Bucaramanga, con la creación de la Comisión Regional de Competitividad. De acuerdo
con Maldonado (2010), “antes de la expedición del decreto 2828 de 2006, que creó el sistema
nacional de competitividad, ya se habían dado pasos regionales para la conformación de una
instancia de coordinación y promoción del desarrollo económico local” (Maldonado Copello,
6 Estos autores documentaron en el año 2000, la experiencia de Bucaramanga como un caso positivo de alianzas entre el sector público y privado, en materia de ciencia y tecnología (Vargas Vera & Prieto Ladino, 2000)
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2010, pág. 61). Al respecto, Augusto Martínez, Director Ejecutivo de la Comisión para esa
época, señala:
“Nosotros transformamos el Consejo Asesor Regional de Comercio Exterior –
CARCE en Comisión Regional de Competitividad, sin que se hubiese dicho por
política pública que así tenía que hacerse. (…) La forma como se construyó fue muy
democrática, fue de convocar a todos los actores a participar en la construcción del
plan de competitividad y fue un ejercicio que tuvo su efecto porque se generó
internamente. Luego se convirtieron los demás CARCE en Comisiones por iniciativa
del Gobierno Nacional” (Martínez, 2017).
La materialización de estas alianzas en Bucaramanga, ha dado como resultados tangibles la
creación de la Incubadora de Empresas, la Corporación para la Investigación de la Corrosión,
Corasfaltos, el Centro de Investigación en Catálisis, el Instituto de Investigaciones
Biomédicas y el Centro de Estudios e Investigaciones Ambientales, el Centro de Innovación
de Biotecnología Industrial y tres centros de desarrollo productivo en los sectores textil, de
alimentos y del cuero (Vargas Vera & Prieto Ladino, 2000), así como la estructuración de
diferentes planes prospectivos, estratégicos y agendas de competitividad y ciencia y
tecnología.
Por su parte, en Manizales, al igual que en Bucaramanga, los diversos esfuerzos que se han
hecho de articulación y concertación en torno a la innovación, inician desde 1990, dentro de
los cuales se destacan la creación del Consejo Asesor Regional de Comercio Exterior
(CARCE) de Caldas y la elaboración del Plan Estratégico Exportador; la agenda de
competitividad; la agenda de ciencia y tecnología; los planes estratégicos de largo plazo del
departamento y la ciudad de Manizales; la identificación de sectores estratégicos del
departamento; la identificación de clusters; el proyecto eco-región y la red de universidades
públicas del eje cafetero Alma Mater (Maldonado Copello, 2010), la mayoría de ellos como
resultado de una política pública del orden nacional que mandaba su creación.
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En el año 2002, la Gobernación de Caldas, la Cámara de Comercio de Manizales, Infi-
Manizales e Infi-Caldas, formularon la agenda de ciencia y tecnología. Este proyecto, que
contó con el apoyo de Colciencias, trabajó en forma articulada con otras iniciativas de
desarrollo regional como la Agenda de Competitividad para Caldas, Agenda de Desarrollo
Sostenible, Observatorio de Indicadores de Ciencia y Tecnología, Distritos Agroindustriales,
Plan Decenal de Educación, Ecorregión Estratégica del Eje Cafetero, Manizales Eje del
Conocimiento, entre otras. En el marco de este proceso de planeación, se reconoció que en
la ciudad “existía una gran desarticulación entre los diferentes agentes y la ausencia de un
efectivo sistema regional de ciencia y tecnología” (Maldonado Copello, 2010, pág. 54), por
lo que era necesario seguir avanzando en la coordinación interinstitucional.
Más adelante, en el año 2007, se crea también en Manizales la Comisión regional de
competitividad de Caldas. Según Maldonado: “Algunos funcionarios de la gobernación
señalaron que el departamento se acogió a esta figura propuesta por la Nación pero que ya se
venía trabajando en el tema en el marco de la agenda por la competitividad” (Maldonado
Copello, 2010, pág. 63).
Recientemente (2011) y por voluntad de los actores de la ciudad, nace Manizales Más, una
alianza que busca el fortalecimiento del sistema de emprendimiento innovador para crear y
crecer empresas, además promover la generación de capacidades de todos los actores del
ecosistema, quienes realizan aportes anuales en dinero (especialmente de Fundación Luker,
Gobernación y Alcaldía) y en especie.
Vemos pues, que desde 1990, tanto Bucaramanga como Manizales, han puesto en marcha
diferentes espacios de coordinación y articulación, algunos de los cuales se han generado a
partir iniciativas locales y regionales como la alianza ICP – UIS o la Comisión Regional de
Competitividad de Santander en Bucaramanga y Manizales Más en Manizales, y “muchos de
ellos ordenados por normas nacionales, o promovidos por entidades nacionales” (Maldonado
Copello, 2010, pág. 60), los cuales en muchos casos han tenido problemas de continuidad,
tal y como lo identificaron Vargas & Prieto (2000), al analizar la alianza del sector público,
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sector privado y academia para el desarrollo productivo y la competitividad de Bucaramanga
en la década de los noventa:
“Se observa poca continuidad de muchas de estas acciones, énfasis en actividades de
planeación y prospectiva que no se concretan en resultados, lo cual genera una
sensación de repetición y produce cansancio y desilusión en muchos de los agentes
participantes, dado que en muchos casos los ejercicios han convocado a un número
elevado de personas e instituciones” (Vargas Vera & Prieto Ladino, 2000, pág. 52)
Lo mismo anotaba Maldonado (2010), al evaluar las instancias de concertación de 2000 a
2008 en Caldas, Risaralda y Santander para entender sus dinámicas de promoción de
desarrollo económico local:
“Las iniciativas nacionales muestran problemas de continuidad y compromiso
político; en algún momento los planes exportadores y las Comisiones Asesoras
Regionales de Comercio Exterior -CARCE- recibieron especial atención del Ministro
correspondiente, pero luego pierden importancia y atención; algo similar ha ocurrido
con las agendas de ciencia y tecnología. Estas dos iniciativas son luego incorporadas
en la figura de las Comisiones regionales de competitividad y de la Agenda interna,
que aparecen como un nuevo comienzo de las iniciativas anteriores” (Maldonado
Copello, 2010, págs. 51-52).
Y es que efectivamente, tal y como se explicó en el capítulo anterior, el Gobierno Nacional
ha promovido la creación de múltiples instancias regionales de concertación y decisión como,
por ejemplo, los Consejos Departamentales de Ciencia, Tecnología e Innovación (Acuerdo 4
de 2002), los Comités Universidad Empresa Estado (2007), las Comisiones Regionales de
Competitividad - CRC (2007) y las Redes Regionales de Emprendimiento (Ley 1014 de
2006). Todas estas instancias han promovido la articulación a nivel local en los casos de
estudio, sin embargo, han tenido dinámicas muy distintas en las ciudades porque finalmente
su funcionamiento depende de la existencia de liderazgos locales.
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En Bucaramanga, por ejemplo, la CRC ha sido la instancia de mayor repercusión y también
ha tenido dinámica el CUEE, no así ha sucedido con la Red de Emprendimiento, tal y como
lo explica Augusto Martínez:
“El CUEE es copiado, en el buen sentido, de Antioquia. Yo creo que es un elemento
muy importante como espacio de reunión de las tres fuerzas (gobierno, empresa y
academia) para que la gente se conozca y para que se transmitan oportunidades
(convocatorias) porque la gente no está tan informada como puede estar uno en la
Comisión. Y en medio de ese conocimiento ampliado, surgen proyectos, yo lo
recomiendo como herramienta. Yo veo a la Comisión haciendo el análisis macro, de
oportunidades y el CUEE es de llevar al terreno. A las Redes de Emprendimiento no
les he podido encontrar el chiste, la Cámara le ha gastado mucho esfuerzo y no ha
logrado la articulación que se requiere” (Martínez, 2017).
En Manizales, la articulación se ha dado al nivel de todas las instancias de concertación, tal
y como lo explica Marisol Benavides, Directora de Desarrollo de Medianas y Grandes
Empresas de la Cámara de Comercio de Manizales, quien actúa como Secretaria General de
la Comisión Regional de Competitividad de Caldas:
“Tenemos claro que la Comisión Regional de Competitividad somos todos. Las
mismas instituciones de la red de emprendimiento, somos las del Diamante de
Competitividad, todo está articuladito (…) Identificamos que si bien es cierto por
Gobierno Nacional hay una política pública de articulación, tenemos que articular la
ciencia y la tecnología a partir de la investigación, vincular el emprendimiento con la
red y trabajar mesas de competitividad. ¿Qué apalanca nuestra competitividad?
Prácticamente nuestro trabajo articulado. ¿Qué hicimos el año pasado? No nos
pisamos las mangueras, nos complementamos” (Benavides, 2017).
Sin embargo, en algunas ocasiones es el mismo gobierno nacional y su desarticulación el que
da señales equívocas a las regiones y no empodera suficientemente a las instancias creadas,
tal y como lo explica Martínez para el caso de Bucaramanga:
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“Yo siempre le he dicho al gobierno central, a nivel de Ministerio de Comercio, de
planeación y de Colciencias, tienen una gran importancia en el proceso y más que
todo el Ministerio, pero con desarticulación entre ellos, que no es deseable, porque la
siente uno en la región. No hay unidad en el Gobierno Central que es el que administra
los recursos más importantes. Suceden cosas como que se hace un ejercicio de
priorización de vías y después viene el Presidente o el Ministro y dice 100 mil
millones para tal carretera que no tiene que ver nada con nada” (Martínez, 2017).
Una nueva etapa empiezan a vivir las instancias regionales de concertación. La Ley 1753 de
2015 ordenó la integración de todas las instancias existentes en las Comisiones Regionales
de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, como la única instancia de
interlocución con el Gobierno nacional para la implementación de la agenda nacional de
competitividad, ciencia, tecnología e innovación, con el propósito de articular sus agendas
de trabajo, para lo cual las Comisiones debían ajustar su estructura. Así mismo, la reforma al
Sistema General de Regalías, trajo consigo el fortalecimiento de los Consejos
Departamentales de Ciencia, Tecnología e Innovación (Decreto 584 de 2017) como las
instancias encargadas de orientar la formulación, implementación y gestión de políticas
públicas de ciencia, tecnología e innovación a nivel territorial, lo que implica nuevas
orientaciones para ordenar el sistema a nivel de región y ciudad, aunque todavía está por
verse el efecto de estas medidas a nivel regional, dado que en la actualidad se está iniciando
el proceso de formulación de las Agendas Integradas de Competitividad, Ciencia, Tecnología
e Innovación a nivel departamental con la asesoría del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, lo que implica un nuevo proceso de selección de sectores y de planificación en
torno a ellos.
De esta manera, a partir de los casos de Bucaramanga y Manizales, la evidencia permite
concluir que, si bien es cierto las mismas ciudades generan alianzas, en distintos momentos
de su historia, que les permiten coordinarse y articularse para ser más eficientes y efectivas
a la hora de promover la innovación en sus territorios, también es cierto que el gobierno
nacional incide de manera directa en el fortalecimiento y sostenibilidad de estas alianzas
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promoviendo una mayor articulación y colaboración entre actores, como se evidencia en la
actualidad y que, aunque la falta de continuidad, la proliferación de instancias de
concertación y la desarticulación en el gobierno central, han hecho que los actores se
desgasten, es importante resaltar que el gobierno nacional ha tenido la capacidad de observar
las dinámicas regionales y aprender de ellas para ajustar sus directrices, sin embargo, todavía
está por verse si las recientes medidas tendrán un impacto positivo en el fortalecimiento de
estas instancias.
4.3. Fortalecimiento de capacidades para la innovación, aunque no en todos los
niveles
Como se mencionó en el marco conceptual del presente trabajo, el rol del Estado en el apoyo
a la innovación y al desarrollo empresarial, en el marco del enfoque evolutivo, se dirige a
promover el aprendizaje colectivo, a partir del apoyo a las firmas para que construyan
suficiente capacidad de absorción, mediante la creación de redes y el aprendizaje interactivo.
En este sentido, al revisar los diferentes instrumentos de generación de capacidades para la
innovación en el período de estudio (ver Anexo 3), se encuentran instrumentos dirigidos a la
firma, tales como: formación de gestores tecnológicos, misiones y pasantías internacionales,
vinculación de investigadores a empresas y programas de gestión de innovación; y otros
instrumentos dirigidos a generar capacidades en la región: ejercicios prospectivos y de
formulación de planes estratégicos de CTi y Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del
SGR.
Los instrumentos de generación de capacidades, tanto a nivel de la firma como a nivel de
región, han tenido una incidencia importante en ciudades como Bucaramanga y Manizales
para fomentar la innovación. A nivel de firma, se consideran importantes los instrumentos de
gestión de innovación (alianzas para la innovación y sistemas de gestión de innovación) de
Colciencias, por cuanto son instrumentos que han permanecido en el tiempo (vienen en
evolución desde el año 2007) y muestran resultados interesantes en sus beneficiarios. Por su
parte, a nivel de generación de capacidades en la región, se consideran importantes, tanto los
instrumentos de creación y fortalecimiento de actores (centros, incubadoras) que han existido
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desde los años noventa, como la creación del Fondo de Ciencia, Tecnología que, aunque de
reciente creación (2011), concentra históricamente la mayor cantidad de recursos disponibles
para apoyar la innovación (superior al presupuesto de entidades como Colciencias e
iNNpulsa).
Con respecto a los instrumentos de gestión de innovación de Colciencias, se considera
importante mencionar que estos surgen en el año 2008, cuando la Dirección de
Regionalización de Colciencias firmó convenios con varias cámaras de comercio del país
(Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Dosquebradas, Ibagué y Medellín) para desarrollar
programas piloto de fortalecimiento de capacidades básicas en innovación en los territorios
de jurisdicción de estas entidades (Colciencias & Confecámaras, 2018). Del aprendizaje de
estos convenios, especialmente del convenio con la Cámara de Comercio de Bucaramanga y
a partir del nuevo rol que la Ley 1286 de 2009 le dio a Colciencias en la promoción de la
innovación en el país, se crearon entre 2010 y 2011 los programas Alianzas para la
Innovación y Sistemas de Gestión de Innovación. Estos programas están dirigidos a la
creación de capacidades para la gestión innovación en las empresas, tanto a nivel de empresas
sin ninguna experiencia previa en procesos de innovación, como en pequeñas y medianas
empresas que, aunque con alguna experiencia previa, requieren sistematizar y estructurar su
gestión de innovación.
Con respecto al origen de Alianzas por la Innovación, vale la pena escuchar al Vicepresidente
de Desarrollo Empresarial de la Cámara de Comercio de Bucaramanga, que recuerda cómo
surgió el programa a nivel regional y cómo se convirtió luego en un programa nacional
Alianzas para la Innovación:
“Un día me senté con el Director de Corporación Enlace y el dije: aprendamos qué es
innovación, hágame una propuesta de trabajo y desarrollemos un programa sobre el
tema. Lo que resultó fue un programa llamado ‘Hágalo ya’, iniciativa que promueve
innovaciones incrementales de rápidos resultados, unas charlitas de innovación y un
concurso de innovación para saber qué estaba pasando con nuestras empresas. Luego
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del tercer año vinieron los primeros recursos de Colciencias para apoyar esta
iniciativa que luego se escaló a nivel nacional” (Ardila, 2016).
Este programa, aunque no ha tenido una evaluación de impacto para determinar su real
incidencia en las empresas beneficiarias, tiene indicadores de resultado que dan cuenta del
volumen de empresas apoyadas: más de 5.000 empresarios y 59 gestores de innovación
formados, así como el desarrollo de innovaciones incrementales en las empresas
participantes. De acuerdo con la Dirección de Innovación y Desarrollo Tecnológico de
Colciencias (2017), en Bucaramanga y Manizales, el programa Alianzas para la innovación
ha permitido sensibilizar alrededor de 750 empresas no innovadoras e implementar proyectos
de innovación en 35 de estas.
De otra parte, de acuerdo con Innovos Group (2015), en el marco de la evaluación de impacto
realizada a la convocatoria 2013 (Locomotora de la innovación) del programa Sistemas de
Gestión de Innovación7, se demostraron impactos muy interesantes a nivel de las firmas
beneficiarias:
“Las empresas beneficiarias, luego de participar en el programa en promedio tienen:
112,8% más presupuesto dedicado específicamente a actividades de innovación,
154,7% más patentes registradas, 26% más empleados profesionales, 43,8% más
empleados con posgrado, 67,7% más personas dedicadas a actividades de innovación,
86,8% más proyectos/programas relacionadas con la innovación (i.e. desarrollo de
nuevos productos, procesos, servicios o modelos de negocio), y 14,9% más activos”
(Innovos Group, 2015, pág. 9)
Estos hallazgos llevaron a concluir que el instrumento logró que las empresas participantes
fortalecieran sus capacidades para el diseño, adopción y mejoramiento de sus prácticas de
7 “El programa es parte de la operación de crédito con el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. Se puso en marcha mediante un piloto durante los años 2011 y 2012 y en el 2013, mediante una convocatoria de mayor alcance y con la integración de conocimientos y metodologías de equipos expertos nacionales e internacionales y recursos de financiamiento, se permitió que las empresas desarrollaran productos, servicios o modelos de negocios innovadores que incorporen conocimiento y tecnología. Esta última, la convocatoria 638, es objeto de este estudio (Innovos Group, 2015).
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gestión de innovación (Innovos Group, 2015). De acuerdo con la Dirección de Innovación y
Desarrollo Tecnológico de Colciencias (2017), en Bucaramanga y Manizales, el instrumento
ha permitido que 60 y 23 empresas, respectivamente, desarrollen capacidades para generar
nuevos productos, servicios, procesos innovadores o nuevos modelos de negocio de forma
sistemática.
Por su parte, los instrumentos dirigidos al fortalecimiento de capacidades en las regiones han
estado presentes a lo largo de todo período de estudio, en un inicio con instrumentos dirigidos
a la creación de actores de ciencia, tecnología e innovación, tales como centros de
innovación, centros de desarrollo tecnológico, incubadoras y luego al fortalecimiento de estas
organizaciones, así como a la creación y fortalecimiento de instancias regionales de
concertación.
En Bucaramanga, tal y como lo señala Carlos Contreras, Director Ejecutivo de la
Corporación Enlace (firma especializada en gestión de innovación y emprendimiento
innovador), a partir de la creación de una especialización en gestión tecnológica en la segunda
mitad de los 90s, con el liderazgo del ICP y la UIS:
“Como proyectos de grado aparecen unas cosas muy importantes: la idea de crear el
Parque Tecnológico de Guatiguará, el Centro de Desarrollo Tecnológico del Asfalto
– Corasfalto, pero también se piensa otro proyecto que es la Litoteca del ICP y la
Incubadora de Empresas de Base Tecnológica (…) De hecho, los primeros 17
proyectos de emprendimiento que la Incubadora de Empresas presentó eran del ICP
(…) El ICP fue armando la estructura de Ciencia y Tecnología de la ciudad, muchas
reuniones del Plan de Desarrollo Departamental de la época se hacían en el ICP, era
un matrimonio Universidad, Empresa, Estado muy fuerte” (Contreras Ferrer C. ,
2017).
Sin embargo, vale la pena destacar que también se desarrolló alguna institucionalidad por
fuera de este padrinazgo del ICP, como en el caso de la Corporación para la Innovación
Tecnológica Industrial – CITI que surgió de un proyecto inicialmente financiado por
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Colciencias, denominado Prometeo, aunque esta corporación no existe en la actualidad. Así
mismo, se crearon cuatro (4) Centros de Desarrollo Productivo (alimentos, confección,
calzado y joyería), los primeros Centros de Desarrollo Tecnológico – CDT del país
(CORASFALTO, CDT del Gas y CDT de Corrosión), el Parque Tecnológico de Guatiguará
y el primer Consejo Departamental de Ciencia y Tecnología – CODECYT, creado por
ordenanza.
En el caso particular del CDT del Gas, se encuentra el reflejo de lo que ha significado el
apoyo de Colciencias al fortalecimiento de este centro de iniciativa regional:
“Cuando crearon el CDT se hizo con recursos extranjeros que utilizaba el Ministerio,
Ecopetrol y el ICP. (…) Nosotros habíamos logrado que Colciencias nos diera un
recurso para hacer una prospectiva y habíamos identificado que la metrología era un
nicho no utilizado en el país (…) Empezamos a formular proyectos a Colciencias y
Colciencias nos apoyó en varios proyectos (…) Hace 3 años Colciencias no nos da
recursos y nuestra Junta nos ha apoyado para gastar nuestros ahorros” (Abril, 2017)
De manera paralela al surgimiento de estos actores institucionales, es importante destacar la
realización de ejercicios rigurosos de planeación, que prevén un camino a seguir para lograr
mayores niveles de desarrollo (ej. Corporación Metropolitana de Planeación y Desarrollo de
Bucaramanga – CORPLAN, el primer Plan Departamental de Ciencia y Tecnología y el Plan
Departamental de Competitividad), los cuales han permitido avanzar significativamente.
Sin embargo, muchos de esos esfuerzos se han quedado en el camino, tal y como lo explica
Augusto Martínez, ex Director Ejecutivo de la Comisión Regional de Competitividad de
Santander:
“Hay cosas que han salido, pero que no han logrado consolidarse. Primero, la
Incubadora que ha dado muy pocos resultados, muy pobres para tanto tiempo y no
quedó más que la experiencia; segundo, la OTRI, es un concepto muy simple y lógico
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de decir que uno tiene la información y el conocimiento y el otro tiene la necesidad,
entonces lo que corresponde es crear el puente, pero esto tampoco funcionó”.
En el caso de Manizales, es importante destacar que desde el año 2000, se han creado
organizaciones claves para el fortalecimiento de capacidades locales para la innovación, tales
como Incubar Manizales, Parquesoft Manizales, Bios, Manizales Más y Neurocity, aunque
muchos menos que los creados en Bucaramanga.
Finalmente, el más reciente capítulo de fortalecimiento de capacidades regionales para la
innovación, se empieza a escribir con el nuevo sistema de distribución de regalías que asigna
el 10% de los ingresos de recursos no renovables al Fondo de Ciencia, Tecnología e
Innovación. Tal y como lo señala la OCDE (2013):
“El aumento de la financiación de CTI proveniente del nuevo sistema de regalías
representa una oportunidad importante para reequilibrar, ampliar y abordar las
disparidades regionales en el sistema de innovación. Sin embargo, esto también
plantea nuevos desafíos de gobernanza, que pueden poner en riesgo la absorción
efectiva. Será importante fortalecer las capacidades de las autoridades sub-nacionales
para que puedan definir e implementar proyectos adecuados, mientras se garantiza la
coherencia a nivel nacional” (OCDE, 2013, pág. 2)
Precisamente esta discusión sobre capacidades es tal vez la discusión más importante en el
marco de esta reforma, pues la disponibilidad de recursos para la ciencia, la tecnología y la
innovación pone a prueba las capacidades de las regiones para formular y ejecutar proyectos,
así como para cooperar con otras regiones, en especial porque cobran relevancia las
Gobernaciones y las Alcaldías, actores que históricamente no han sido sujetos de
fortalecimiento de capacidades como los centros, las incubadoras o las instancias regionales
de concertación. Al respecto, Salazar & Fog (2013) han manifestado su preocupación:
“Capacidades para gestionar y desarrollar proyectos de cti no se generan de un día
para otro. La experiencia desarrollada y acumulada alrededor de la gestión y el diseño
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de política de cti por Colciencias a lo largo de los años es muy valiosa, y no es
transferible en el corto plazo a los entes territoriales como se pretende (Salazar & Fog,
2013, pág. 755).
El saldo de recursos por ejecutar por departamento en el bienio 2017 – 2018 da cuenta, en
parte, del nivel de capacidades que pueden tener las regiones para identificar y formular
proyectos de ciencia, tecnología e innovación. De acuerdo con el siguiente gráfico, regiones
como Santander y Caldas, aunque no son las regiones que tienen la mayor cantidad de
recursos pendientes por ejecutar, sí cuentan con algunos recursos que no han podido jalonar.
Gráfico 3
Saldos por departamento de FCTeI 2017-2018
Fuente: Seguimiento Presupuesto de Inversión – Secretaría Técnica – Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación –
OCAD – SGR a corte 12 de marzo de 2018 (Colciencias)
Al respecto, es importante también indicar cómo se ha dado esta dinámica de formulación de
proyectos en Bucaramanga y Manizales. De acuerdo con Martínez, en Bucaramanga se buscó
con los primeros proyectos dar continuidad a los esfuerzos que la región había hecho en el
pasado:
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“Nosotros en la primera ronda de regalías logramos apoyar cuatro o cinco proyectos
importantes para la región: parque tecnológico de Guatiguará para seguirlo
construyendo, investigación sobre enfermedades tropicales (dengue y otros), y
proyecto de la oferta de Colciencias que es el de apoyo al espíritu científico en los
niños (proyecto Ondas con la Unab” (Martínez, 2017).
Por su parte, en Manizales, el Secretario de Desarrollo Económico de Caldas, señala que el
proceso no ha sido fácil porque han sido la presión para “gastar” los recursos disponibles:
“El primer año no fue fácil, digamos, para mí fue complicado porque cómo le hago
entender a una persona que nosotros estamos formulando proyectos en fase tres, eso
no lo entiende nadie, eso dicen, gástese esa plata, no la deje perder. Pero es absurdo
que de 14 proyectos que pasaron en el año pasado, la mayoría son oferta Colciencias”
(Trujillo, 2017)
Como puede verse, en ambos casos hay una referencia a la aprobación de proyectos que
hacen parte de la oferta de Colciencias y que ha sido divulgados por esta entidad entre las
Gobernaciones para evitar que desaparezcan algunos programas que se han considerado
exitosos a nivel nacional, pero que hoy no cuentan con presupuesto de recursos del
presupuesto nacional.
Sin embargo, para regiones como Caldas, la crítica al Gobierno Nacional tiene que ver con
la poca confianza que se tiene en las regiones para la ejecución de estos recursos de ciencia,
tecnología e innovación:
“El Gobierno Nacional vino y nos quitó los recursos para destinarlos a la construcción de
vías y no entendió que como región estábamos trabajando para formular buenos
proyectos, porque estaba pensando más en la campaña política que se viene. Caldas
perdió 12 mil millones de pesos y Santander 33 mil” (Trujillo, 2017).
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De esta manera, a partir de los casos de Bucaramanga y Manizales, la evidencia permite
concluir que, en el período de estudio, el Gobierno Nacional ha incido en el fortalecimiento
de la innovación a nivel regional a través de la aplicación de instrumentos de generación y
fortalecimiento de capacidades, tanto a nivel de la firma como de la región. A nivel de la
firma, los instrumentos de Alianzas para la Innovación y Sistemas de Innovación han
permitido fortalecer capacidades para el diseño, adopción y mejoramiento de las prácticas de
gestión de innovación. A nivel regional, los centros de investigación, desarrollo tecnológico
y productividad y las incubadoras han surgido como resultado de incentivos del gobierno
nacional tanto desde Colciencias como desde Ecopetrol en la región. Más recientemente, la
creación del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación - FCTeI, en el marco del nuevo
Sistema General de Regalías, en lugar de aprovechar las oportunidades generadas en actores
como los centros o las incubadoras, ha dirigido su enfoque a las gobernaciones y alcaldías,
en las cuales, una vez puesto en operación el Fondo, se ha identificado que no cuentan con
las capacidades suficientes para la identificación, formulación y gestión de proyectos, lo que
ha llevado a que existan altos saldos de recursos por ejecutar, mientras que en las regiones,
después de cinco años se reconoce que el proceso no ha sido fácil y se critica el hecho de que
el gobierno haya redirigido recursos el FCTeI a las construcción de vías.
5. Conclusiones y Recomendaciones
La innovación ha sido considerada como un aspecto clave de la competitividad y como motor
del crecimiento económico de los países que requiere el papel activo del Estado, el cual está
determinado por el tipo de enfoque que prevalezca al momento de diseñar las políticas
públicas de innovación. Es así como encontramos tres enfoques: el de fallas de mercado, en
el que las políticas públicas se dirigen a alivianar las restricciones financieras a la innovación
y a reducir el riesgo financiero de la innovación a nivel de la firma; el de fallas de sistema,
en el que la intervención pública debe promover el aprendizaje colectivo y debe permitir que
las relaciones del sistema con sus componentes, coherencia y posibles disfunciones pueden
ser implementadas, coordinadas institucionalmente e incluso construidas; y el enfoque
evolucionista, en el que las políticas públicas tienen como énfasis promover el aprendizaje
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colectivo, a partir del apoyo a las firmas y a las regiones para que construyan suficiente
capacidad de absorción, mediante la creación de redes y el aprendizaje interactivo.
Es claro que la innovación, el conocimiento y los aprendizajes colectivos se ven favorecidos
por la proximidad geográfica y la concentración, condiciones que se pueden encontrar más
claramente a nivel de ciudades. Sin embargo, tradicionalmente las ciudades intermedias,
como Manizales y Bucaramanga, han sido excluidas muchas veces de estos marcos teóricos
de innovación y desarrollo, precisamente por no contar con las dinámicas de aglomeración
con las que cuentan las grandes ciudades.
En Colombia, el sistema de innovación es aún pequeño y carece de un centro empresarial
fuerte, así mismo, las regiones presentan brechas significativas en cuanto a su capacidad para
innovar. La evolución en la política pública de innovación en Colombia entre 1990 y 2017
muestra un trasegar por tres etapas distintas: una primera etapa con políticas de corte
sistémico, en la que fue clave el fortalecimiento de actores y de capacidades para la ciencia
y la tecnología a nivel regional; una segunda etapa en la que las políticas públicas estuvieron
enfocadas principalmente en resolver fallas de mercado, esto es, un mayor énfasis en las
empresas que en el funcionamiento del sistema; y, finalmente, una tercera etapa en la que
hay asomos de un enfoque evolucionista en el diseño de políticas, orientadas a organizar el
sistema de competitividad, ciencia, tecnología e innovación, para adaptar la oferta a las
necesidades regionales, así como a la generación de capacidades en las regiones para CTi.
A partir de los casos de Bucaramanga y Manizales desde 1990 a 2017, puede concluirse lo
siguiente con respecto a la incidencia que tuvo el Gobierno Nacional en la promoción de la
innovación a nivel regional, en el marco de los diferentes enfoques de política de innovación:
1. Instrumentos financieros de apoyo a la innovación: hay impactos a nivel de la
firma, pero muy bajas coberturas. Los gobiernos han dispuesto de instrumentos
financieros para promover la innovación, tales como cofinanciación a proyectos de
I+D+i e incentivos tributarios, entre otros, los cuales se ha demostrado que tienen
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impactos positivos a nivel de las firmas beneficiarias, tanto en la creación de nuevos
productos, como en el aumento de ventas y empleos.
No obstante, estos instrumentos tienen todavía una baja cobertura, que responde
principalmente a la dificultad para cumplir con algunos requisitos de las
convocatorias, la fragmentación de dichas convocatorias y la complejidad de los
trámites de postulación a las mismas y con una percepción de una relación no
favorable del costo que implica acceder al instrumento versus el beneficio que se
puede obtener. De los casos analizados, la ciudad que más se ha beneficiado de los
instrumentos propios de este enfoque es Bucaramanga, debido a que ha jalonado
muchos recursos para el sector salud y el minero energético en instrumentos como
incentivos tributarios o en el de cofinanciación, por el liderazgo de actores como el
Instituto Colombiano del Petróleo – ICP. Para Manizales los recursos han sido mucho
menores.
Sin embargo, los empresarios y organizaciones de apoyo han tenido muchas
dificultades de acceso y comprensión de los instrumentos de financiamiento, lo que
muestra una falta de interés y capacidad por parte del gobierno nacional para
desarrollar instrumentos que identifiquen realmente las fallas de mercado que tienen
las firmas, que pueden no ser las mismas en todas las regiones y ciudades y que sean
de fácil comprensión y gestión para los empresarios.
Pero más allá de ver la falta de la cobertura de los instrumentos de financiamiento a
la firma como el gran problema, es importante analizar si es adecuado que el gobierno
nacional considere que una falla de mercado es la falta de financiación y responda a
ella con una convocatoria para entregar recursos no reembolsables a cambio de
cumplimiento de un plan de trabajo en un proyecto. La respuesta es que no siempre
lo es y que depende de la etapa de desarrollo en la que esté la firma. En muchos casos,
la necesidad de financiamiento de una firma podría resolverla el mercado y en ese
caso, la política y el instrumento están generando una distorsión y mayor ineficiencia.
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Al respecto, se recomienda al gobierno nacional:
a) Establecer una cadena de financiamiento, adecuada a cada etapa del proceso
innovador, de tal forma que mecanismos como el de cofinanciación se
establezcan exclusivamente para proyectos que implican un alto grado de
riesgo en los que el sector privado todavía no está dispuesto a invertir, por su
alta incertidumbre, así mismo Colciencias podría evaluar la posibilidad de
eliminar la exigencia de que a este tipo de instrumentos sólo se acceda a
través de una entidad como centro de investigación y desarrollo tecnológico,
porque esto limita las posibilidades de beneficiar algunos proyectos
empresariales de gran impacto.
b) Continuar con el esfuerzo de divulgar el instrumento de beneficios tributarios
para que más empresas puedan aprovechar el beneficio, logrando así que el
beneficio no se concentre en unas pocas grandes empresas. En este punto es
importante que, además de dirigir el esfuerzo comunicacional a los
propietarios y altos directivos de las empresas, también se dirija a los
contadores de las empresas para conozcan cómo pueden adelantar el trámite
con éxito.
c) Realizar permanentemente evaluaciones de impacto a este tipo de
instrumentos, que permitan medir los resultados de las modificaciones
introducidas en el tiempo a los instrumentos.
d) Promover otro tipo de instrumentos financieros, de acuerdo con la cadena de
financiamiento definida, en los que el esfuerzo presupuestal no esté sólo en
el Estado sino también en el sector privado, de tal manera que se señalicen
las inversiones que pueden tener éxito en la innovación.
e) Regionalizar y ejecutar también a nivel de ciudad, la ejecución de
instrumentos financieros y empoderar a actores regionales para que
contribuyan con este propósito, de tal forma que se pueda superar la
concentración de beneficiarios en algunas ciudades como Bogotá y Medellín.
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2. Mayor colaboración y articulación entre actores, aunque con un desgaste en el
proceso que ha impedido mejores resultados. Si bien es cierto las mismas ciudades
generan alianzas, en distintos momentos de su historia, que les permiten coordinarse
y articularse para ser más eficientes y efectivas a la hora de promover la innovación
en sus territorios, también es cierto que el gobierno nacional incide de manera directa
en el fortalecimiento y sostenibilidad de estas alianzas promoviendo una mayor
articulación y colaboración entre actores, como se evidencia en la actualidad y que,
aunque la falta de continuidad, la proliferación de instancias de concertación y la
desarticulación en el gobierno central, han hecho que los actores se desgasten, es
importante resaltar que el gobierno nacional ha tenido la capacidad de observar las
dinámicas regionales y aprender de ellas para ajustar sus directrices.
Los instrumentos de corte sistémico que promovió el gobierno nacional en el período
de estudio, permitieron beneficiar mucho más a una ciudad como Manizales que,
aunque tenía algunas iniciativas de articulación, la creación formal de instancias
como la Red Regional de Emprendimiento o la Comisión Regional de Competitividad
se convirtieron en los movilizadores de otras iniciativas locales como Manizales Más.
Para Bucaramanga en cambio, el valor que le representó el gobierno nacional con
estos instrumentos parece marginal porque allí ya se tenía una evolución mucho
mayor como sistema.
Pero para resolver fallas de sistema y promover el fortalecimiento de los sistemas
regionales de innovación de regiones y ciudades intermedias en el país, no es
suficiente con generar instancias para reunir actores y organizar su oferta o adelantar
ejercicios de planeación, es importante también que se generen condiciones para
generar apuestas de región, para que se establezcan relaciones con otras ciudades y
regiones, dentro y fuera del país que nutran al sistema, y que se concreten iniciativas
de abajo hacia arriba que puedan tener el impulso y acompañamiento del gobierno
nacional, como ocurrió con la Comisión Regional de Competitividad de Santander y
Manizales Más en los casos de estudio.
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Al respecto, se recomienda al gobierno nacional:
a) Avanzar en la articulación del gobierno central en materia de competitividad,
ciencia, tecnología e innovación, para que esta condición ayude a llegar a las
regiones con un mensaje unificado con respecto al tipo de instancias de
concertación que deben desarrollar uno u otro rol, en el marco del sistema
regional de innovación.
b) Promover liderazgos locales (que no siempre son ejercidos por los mismos
tipos de actores en todas las ciudades) e incentivos, que consoliden alianzas
para lograr una mejor coordinación, colaboración y articulación entre actores.
c) Trascender los ejercicios de planeación y entregar a las instancias regionales
de concertación el poder de aval y/o decisión en algunos instrumentos para
validar su existencia.
d) Generar instrumentos que promuevan la identificación y transferencia de
buenas prácticas entre sistemas que puedan ser apropiadas de manera
sostenible en el tiempo y no sólo mientras exista el financiamiento o la
supervisión del gobierno nacional.
3. Fortalecimiento de capacidades para la innovación, aunque no en todos los niveles.
El Gobierno Nacional ha incido en el fortalecimiento de la innovación a nivel regional
a través de la aplicación de instrumentos de generación y fortalecimiento de
capacidades, tanto a nivel de la firma como de la región.
A nivel de la firma, los instrumentos de Alianzas para la Innovación y Sistemas de
Innovación han permitido fortalecer capacidades para el diseño, adopción y
mejoramiento de las prácticas de gestión de innovación. A nivel regional, los centros
de investigación, desarrollo tecnológico y productividad y las incubadoras han
surgido como resultado de incentivos del gobierno nacional tanto desde Colciencias
como desde Ecopetrol en la región.
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Más recientemente, la creación del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación -
FCTeI, en el marco del nuevo Sistema General de Regalías, en lugar de aprovechar
las oportunidades generadas en actores como los centros o las incubadoras, ha
dirigido su enfoque a las gobernaciones y alcaldías, en las cuales, una vez puesto en
operación el Fondo, se ha identificado que no cuentan con las capacidades suficientes
para la identificación, formulación y gestión de proyectos, lo que ha llevado a que
existan altos saldos de recursos por ejecutar, mientras que en las regiones, después de
cinco años, se reconoce que el proceso no ha sido fácil y se critica el hecho de que el
gobierno haya redirigido recursos el FCTeI a las construcción de vías.
Bajo este enfoque, la ciudad que mayores beneficios percibió del gobierno nacional
en el período de estudio fue Manizales que, gracias a la experiencia pionera de
Bucaramanga recibió línea y apoyo financiero para el fortalecimiento de actores
locales y la ejecución de programas de generación y fortalecimiento de capacidades
empresariales para la innovación. En el caso de Bucaramanga, el gobierno nacional
apoyó algunas iniciativas locales y tomó sus aprendizajes para diseñar nuevos
instrumentos para otras regiones y ciudades.
Por lo anterior, el aporte del gobierno nacional en el desarrollo de políticas e
instrumentos de corte evolucionista es tal vez el mayor aporte para las ciudades
intermedias en el país, en la medida en que se han creado nuevos instrumentos, los
cuales han iterado constantemente buscando responder cada vez mejor a las
necesidades empresariales y regionales, de tal forma que el reto ahora es de
continuidad en esta senda de aprendizajes y de escalamiento para lograr cada vez
mayores coberturas y disminuir brechas regionales.
Al respecto, se recomienda al gobierno nacional:
a) Innovar en el diseño de instrumentos de fortalecimiento de capacidades, que
recojan las lecciones aprendidas de los instrumentos existentes, pero que
también permitan tener un mayor alcance para lograr tener una mayor
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incidencia en el tejido empresarial, especialmente en aquellas empresas que
no son innovadoras o no saben que lo son. Es necesario hacer uso de las
nuevas tecnologías para que este tipo de instrumentos no se basen en el uno
a uno del consultor y la empresa beneficiaria.
b) Diseñar instrumentos para evaluar y fortalecer a los centros, incubadoras y
aceleradoras regionales con modelos de negocio sostenibles y con buenos
resultados para no perder la inversión histórica que se ha realizado en este
tipo de organizaciones. Así mismo, establecer indicadores para medir su
desempeño y premiar los buenos resultados, como una forma de señalizar el
camino para otros que no lo estén haciendo tan bien.
c) Innovar en la manera en la que se pueden fortalecer capacidades en
gobernaciones y alcaldías y, especialmente, promover la interacción de estas
entidades territoriales con actores locales de ciencia, tecnología e innovación
que cuentan con capacidades para formular y ejecutar este tipo de proyectos.
d) Flexibilizar al máximo posible los requisitos de acceso y procesos de
aprobación de los proyectos en el marco del FCTeI.
e) Fortalecer a Colciencias para que pueda seguir desarrollando instrumentos de
alcance nacional, y con eso evitar que tenga que dedicar sus esfuerzos a
vender a las regiones su oferta, en forma de proyectos regionales.
f) Establecer una clara distinción entre iNNpulsa y Colciencias o fusionar las
dos entidades para no duplicar esfuerzos ni recursos.
4. Finalmente, es importante mencionar que, aunque la identificación de las
características que hacen de Manizales y Bucaramanga casos de éxito por sus
resultados en la promoción de la innovación, no era parte del objetivo del trabajo de
grado, sí es posible encontrar tres elementos coincidentes en estas ciudades que
permitieron una incidencia positiva de las políticas e instrumentos del Gobierno
Nacional en el período de estudio:
a) Tradición industrial y sector privado jalonador. La tradición industrial de
Bucaramanga, así como los aspectos más positivos de una cultura del petróleo
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con altos estándares y significativas inversiones en investigación y desarrollo,
han favorecido la promoción de la innovación en la región. Ecopetrol y su
Instituto Colombiano del Petróleo, han sido jalonadores de desarrollo en la
región, a través de la definición de la agenda regional, una fuerte inversión
económica en gestión científica y tecnológica y el fortalecimiento de
diferentes instituciones.
Así mismo, la tradición industrial de Manizales y su cultura de colaboración
y servicio han permitido el surgimiento de diferentes iniciativas colectivas
que empiezan a dar buenos resultados. Casa Luker y su Fundación Luker, han
sido jalonadores de desarrollo en la región, a través de la definición de la
agenda regional, una fuerte inversión económica en la educación y el
emprendimiento y el fortalecimiento de diferentes instituciones.
b) Ciudades universitarias, con alianzas universitarias. Bucaramanga es una
ciudad universitaria, con un gran apalancamiento de la Universidad Industrial
de Santander - UIS para el desarrollo del Sistema, que cuenta con una alianza
de universidades que promueve la movilidad estudiantil y la construcción
conjunta del conocimiento (Unired). De la misma manera, Manizales es
ciudad universitaria, que cuenta con una alianza de universidades que
promueve la movilidad estudiantil y la construcción conjunta del
conocimiento (Suma). Estas ciudades atraen estudiantes de muchas regiones
del país, muchos de los cuales son contratados por las empresas de la región.
c) Cámara de Comercio líder. La Cámara de Comercio de Bucaramanga fue la
primera en introducir y movilizar el tema de innovación empresarial en la
región y de apostar al desarrollo metodológico y conceptual de un esquema
que permitiera introducir la innovación en el quehacer cotidiano de las
empresas. Luego, consiguió recursos y apoyo del Gobierno Nacional. Por su
parte, la Cámara de Comercio de Manizales fue quien gestó una alianza,
consiguió recursos y apoyo del nivel nacional para promover la innovación
empresarial en micro y pequeñas empresas de la región. Así mismo,
promueve de manera permanente la creatividad en todos los tamaños de
empresa y sectores académicos a través de su centro de creatividad Neurocity.
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En ambas ciudades, el liderazgo de sus Cámaras de Comercio ha favorecido
el jalonamiento de recursos, la estructuración y ejecución de proyectos, la
articulación de actores, entre otros aspectos.
Al respecto, se recomienda al gobierno nacional diseñar políticas e instrumentos de
innovación diferenciados, según las características de las regiones y sus ciudades, en
términos de capacidades y condiciones de entorno. De tal forma que puedan competir
por recursos, sólo aquellas regiones y ciudades que cuenten con similares condiciones.
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84
7. Anexos
Anexo 1
Síntesis de racionalidades teóricas de política de ciencia, tecnología e innovación
Elementos de análisis Neoclásico Teoría de crecimiento
schumpeteriano Neo-Marshaliano Institucional sistémico Evolucionista
Cómo se considera la
tecnología
La tecnología como información e incorporada en la inversión de capital
La tecnología como endógena, no excluible, generada por I + D
Amplia definición, incluye las innovaciones sociales
Amplia (incluye innovaciones sociales). Tecnología como conocimiento aplicado
Amplia. Tecnología como conocimiento aplicado
Cómo se considera el
espacio
Sin consideración de espacio más allá de la reducción de costos de información, transporte, costos de ubicación
Neutral pero con implicaciones para divergencia / convergencia
La proximidad (y el espacio) juegan un papel en la inducción de cambios en el comportamiento
El espacio como la dimensión para procesos evolutivos específicos
Racionalidad de la
intervención pública Fallas de mercado
Apoyo a la acumulación de I + D endógena
Flexible. "economías externas de aglomeración"
Fallas de sistema, fallas institucionales y disfunciones sistémicas
Fallas de aprendizaje, brechas cognitivas, bloqueos, disfunciones,
falta de diversidad
Objetivo de
intervención
Sustituir por un uso menos
que óptimo de los recursos
Crear condiciones para aumentar el rendimiento de I + D
Reducción de costos de información y transporte.
Promover redes locales de cooperación y competencia
Coherencia general del sistema, roles y función de los actores. Configuraciones institucionales adecuadas
Evitar el bloqueo. Aumentar la capacidad cognitiva. Mejora la diversidad y la selectividad.
Nivel de intervención
Centralizado - nivel
nacional. Sin diferenciación de niveles de intervención
Centralizado –
nivel nacional, pero con enfoque en regiones más avanzadas
Nivel regional pero también
nivel nacional con enfoque regional (descentralizado)
Niveles nacionales y regionales
Multi nivel Sin diferenciación de niveles de intervención
Rol del Policy Maker Compensar una inversión privada menos que óptima
Incentivar la acumulación de ganancias "monopolísticas"
Creación de una comunidad industrial colaborativa
Coordinar el sistema, ayuda en la creación de redes
Identificación de fallas específicas de tecnología. Diseño de segmentado objetivo
intervención.
85
Elementos de análisis Neoclásico Teoría de crecimiento
schumpeteriano Neo-Marshaliano Institucional sistémico Evolucionista
Rol adaptativo
Ejemplos de
instrumentos de
política pública
Optimizar los recursos. Subvenciones e incentivos fiscales a I + D, inversión en infraestructura local de tecnología avanzada.
Parques de ciencia y tecnología.
Subvenciones e incentivos fiscales a I + D, inversión en infraestructura local de tecnología avanzada Parques de ciencia y
tecnología. Grandes proyectos movilizadores.
Educación para crear habilidades colectivas. Infraestructura tecnológica. Servicios de extensión que van desde tecnología hasta
educación y capacitación. Políticas de cluster.
Subvenciones e incentivos fiscales a I + D Infraestructura tecnológica. Servicios de extensión.
Subvenciones e incentivos fiscales a I + D Infraestructura tecnológica. Servicios de extensión. intermediación
Corretaje (traducción de conocimiento implícito)
Modo de
operacionalización
(objetivo, criterios de
elegibilidad,
selectividad)
Se dirige a diferentes tipos
de actores individuales. Favorece las iniciativas de oferta. Medidas para impulsar la ciencia. Retorno de la inversión y oportunidad de apropiación como criterio
Se dirige a diferentes tipos
de actores individuales. Favorece el impulso a la ciencia y grandes proyectos de I + D. Favorece el apoyo de I + D a alta tecnología, Criterios de concentración para rendimientos crecientes.
Se dirige tanto a los actores
individuales como a las acciones "colectivas". Favorece los enfoques de la demanda y la provisión de servicios públicos "compartidos". Uso de la cadena de valor o concepto de clúster.
Sistema como un objetivo. Criterio de equilibrio entre soporte a los actores individuales con una mayor
colaboración, interacciones y redes. Favorece la gobernanza colectiva.
Se dirige a actores y grupos individuales, redes de actores o sistemas de innovación. Oportunidad de
aprendizaje, y variedad (aumento o reducción) como criterio. Favorece la gobernanza colectiva.
Fuente: (Laranja, Uyarra, & Flanagan, 2008). Adaptado y ampliado de una idea en Uyarra (2003).
86
Anexo 2
Síntesis normativa de Ciencia, Tecnología e Innovación en Colombia 1990 - 2017
Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
1990 – 1999
Constitución
Política de 1991
Norma de normas Artículo 71: “El Estado creará incentivos para
personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e instituciones que ejerzan estas actividades”
Ley 29 de 1990 Por la cual se dictan disposiciones para el fomento de la investigación
científica y el desarrollo tecnológico y se otorgan facultades extraordinarias.
Corresponde al Estado promover y orientar el adelanto científico y tecnológico y, por lo mismo, está obligado a incorporar la ciencia y
la tecnología a los planes y programas de desarrollo económico y social del país y a formular planes de ciencia y tecnología tanto para el mediano como para el largo plazo. La acción del Estado en esta materia se dirigirá a crear condiciones favorables para la generación de conocimiento científico y tecnología nacionales; a estimular la capacidad
innovadora del sector productivo; a orientar la importación selectiva de tecnología aplicable a la producción nacional; a fortalecer los servicios de apoyo a la investigación científica y al desarrollo tecnológico; a organizar un sistema nacional de información científica y tecnológica; a consolidar el sistema institucional respectivo y, en general, a dar incentivos a la creatividad, aprovechando sus
producciones en el mejoramiento de la vida y la cultura del pueblo.
Decreto 1767 de 1990
Por el cual se dicta el estatuto de ciencia y tecnología.
Los Consejos Regionales de Planificación-Corpes-crearán Comisiones Regionales de Ciencia y Tecnología, como organismos asesores para la planificación regional del desarrollo científico y tecnológico, la coordinación entre las entidades públicas y la concertación con el sector privado. Son funciones de las Comisiones Regionales de Ciencia y Tecnología: 1.
Proponer al Colciencias los proyectos a mediano y largo plazo para el desarrollo de la ciencia y la tecnología en la respectiva región, de acuerdo con
87
Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
las pautas trazadas por el Plan de Desarrollo Científico y Tecnológico de Mediano Plazo y los Programas de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico; 2. Coordinar, concretar y apoyar la participación regional en el desarrollo de los planes y programas nacionales de ciencia y tecnología; 3. Coordinar la incorporación y ejecución de las acciones para el desarrollo científico y tecnológico en los planes y programas territoriales de desarrollo económico y social; 4. Evaluar los resultados de los proyectos y acciones
regionales en ciencia y tecnología; 5. Propiciar mecanismos de concertación, para la ejecución de los programas y proyectos, entre las entidades públicas y la comunidad científica y académica y el sector privado.
Decreto 585 de 1991
Por el cual se crea el consejo nacional de ciencia y tecnología, se reorganiza el instituto colombiano para el desarrollo de la ciencia y la
tecnología-colciencias-y se dictan otras disposiciones.
Créase el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, con carácter permanente, como organismo de dirección y coordinación del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología y como asesor principal del Gobierno Nacional
en estas materias. El Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología es un sistema abierto, no excluyente, del cual forman parte todos los programas, estrategias y actividades de ciencia y tecnología, independientemente de la institución pública o privada o de la persona que los desarrolle. El Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología
se organiza en programas de ciencia y tecnología. Se entiende por Programa de Ciencia y Tecnología un ámbito de preocupaciones científicas y tecnológicas estructurado por objetivos, metas y tareas fundamentales, que se materializa en proyectos y otras actividades complementarias que realizarán entidades públicas o privadas,
organizaciones comunitarias o personas naturales.
El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología tiene dentro de sus funciones crear las comisiones regionales de ciencia y tecnología, adoptar los criterios generales que las orientan en el ejercicio de sus funciones, designar su secretaría técnica y administrativa y definir su cobertura y crear programas regionales y autorizar su organización a la comisión regional respectiva.
Las comisiones regionales se establecen como mecanismos de coordinación y, por lo tanto, no constituyen estructuras administrativas independientes ni tendrán planta de personal propia. Las Comisiones Regionales de Ciencia y Tecnología son: Centro Oriente, Pacífico, Costa Atlántica, Noroccidente, Amazonía y Orinoquía. Conforme a las orientaciones y criterios generales señalados por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, las comisiones regionales de ciencia y tecnología tienen dentro de sus funciones: aprobar el Plan Regional de Ciencia
y Tecnología; promover la creación y apoyar la gestión de los comités regionales de programas nacionales de ciencia y tecnología; proponer y organizar programas regionales de ciencia y tecnología; recomendar a los Consejos Regionales de Planificación, Corpes, la asignación de recursos con cargo a los respectivos fondos de inversiones para el desarrollo regional, para la ejecución del plan, los programas, los proyectos y demás actividades; orientar la asignación de recursos a los proyectos regionales inscritos en programas nacionales y a los programas, proyectos o actividades regionales de
desarrollo y promoción de ciencia y tecnología; definir los criterios, mecanismos y responsables del desarrollo de las actividades de ejecución, seguimiento, control y evaluación de los planes y programas en la región; y colaborar con la secretaría técnica y administrativa del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología en la ejecución, seguimiento, control y evaluación de los planes, estrategias y programas nacionales, así como garantizar el suministro inmediato de la información sobre propuestas, proyectos y actividades de ciencia y tecnología al sistema estadístico de ciencia y tecnología, y la integración de la región al sistema nacional de información científica y
tecnológica.
88
Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
Decreto 2926 de 1991
Por el cual se aprueba el Acuerdo número 34 de 1991 que establece la estructura orgánica del Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología "Francisco José
de Caldas, Colciencias y se determinan las funciones de sus dependencias.
El objetivo central de la Oficina de Sistemas de Información para la Ciencia y la Tecnología es promover el desarrollo de los mecanismos e instrumentos de captación, procesamiento y análisis de información que sirva de soporte al avance del conocimiento. Dentro de sus funciones está la de apoyar a los Comisiones Regionales en la definición y puesta en práctica de sus políticas de información. La Subdirección de Programas de Ciencia y Tecnología tiene dentro de sus
funciones asesorar al Director en la definición de una estrategia integral de regionalización de la Ciencia y la Tecnología y, una vez definida, velar por su adecuada implantación a través de la División de Regionalización. El objetivo básico de la División de Regionalización es la implantación, coordinación y seguimiento de la estrategia de regionalización de la Ciencia y la Tecnología, definida por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.
Conpes 2739 de 1994
Política Nacional de Ciencia y Tecnología 1994 – 1998,
cuyo objetivo es integrar la ciencia y la tecnología a los diversos sectores de la vida nacional, buscando incrementar la competitividad del sector productivo en el contexto de una política de
internacionalización de la economía, y mejorar el bienestar y la calidad de vida de la población colombiana.
El Estado debe desarrollar y fortalecer la capacidad nacional en ciencia y tecnología;
crear condiciones de competitividad en el sector productivo nacional, por medio de políticas sectoriales activas que contemplen la tecnología como factor crucial para al desarrollo de ventajas comparativas adquiridas; y fortalecer la capacidad para mejorar los servicios sociales y generar conocimiento sobre la realidad social del país.
Impulso al proceso de descentralización de la capacidad de generación y uso de conocimiento a través de Programas Regionales de Desarrollo Científico y
Tecnológico que articulen las infraestructuras existentes y respondan a las necesidades de cada región. Para este propósito se conformarán Centros Regionales de Capacitación e Investigación Científica y Tecnológica INNOVAR, que se pueden constituir sobre la base de los centros del SENA, Corpoica, Institutos de investigación sobre el medio ambiente y otras entidades del orden regional.
Ley 188 de 1995
Plan Nacional de Desarrollo 1995 – 1998
El Sistema nacional de ciencia y tecnología, es el instrumento básico de planeación estratégica, programación y asignación de recursos a través de sus consejos nacionales y regionales. Para su fortalecimiento se ampliará su capacidad de asignación de recursos, tanto a nivel global como sectorial. Se
busca, así, romper la fragmentación en la asignación de recursos que caracteriza el esquema actual y que impide que se orienten hacia las instituciones de mayor calidad y dinámica. El sistema descansa sobre el apoyo a las instituciones de desarrollo tecnológico a través de un sistema integral de financiamiento. El instrumento institucional fundamental son los Centros de Productividad y Desarrollo Tecnológico, ya sea de naturaleza sectorial o regional. Se aspira a que dichos centros cubran una o varias de las tres funciones tecnológicas básicas: investigación,
capacitación y servicios tecnológicos (consultoría en temas tecnológicos, manejo de redes de información, metrología y certificación de calidad, etc).
89
Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
Cuando sea posible, se fomentarán los "centros-red", que permiten utilizar capacidades de investigación y servicios tecnológicos ya existentes. Otros instrumentos importantes son los Sistemas de Diseño Industrial, las Incubadoras de Empresas, los Centros de Información Tecnológica, las entidades de intermediación de la oferta y la demanda de tecnología, y los programas de capacitación y asistencia técnica en gestión tecnológica. También se impulsará el proceso de descentralización de la capacidad de
generación y uso de conocimiento, a través de Programas Regionales de Desarrollo Científico y Tecnológico que articulen las infraestructuras existentes y respondan a las necesidades de cada región. El Ministerio de Desarrollo, el IFI y Colciencias participarán en el fomento de las incubadoras de empresa de base tecnológica, en asocio con Gobiernos regionales y locales, empresas, universidades y fundaciones interesadas. Por su parte, el Ministerio de Desarrollo con el respaldo financiero del IFI, fomentará y respaldará con recursos propios la creación de bancos regionales de proyectos de inversión y promotoras regionales de proyectos. En estas
iniciativas, se trabajará conjuntamente con el sector privado, se asegurará la articulación de los Bancos Regionales de Proyectos en una Red Nacional de Bancos de Proyectos de Inversión y se vinculará activamente a coinvertir en la promoción en el exterior de los proyectos interesados en vincular capital y tecnologías o en realizar alianzas con empresas del exterior.
Ley 383 de 1997
Reforma Tributaria, por la cual se expiden normas
tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones.
Las personas jurídicas, contribuyentes del impuesto sobre la renta que realicen inversiones o hagan donaciones para proyectos de investigación o desarrollo
de actividades calificadas por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología como de carácter científico o tecnológico, tendrán derecho a deducir de su renta el ciento veinticinco por ciento (125%) del valor invertido o donado, en el periodo gravable en que se realizó la inversión o donación.
2000 - 2010
Conpes 3080 de 2000
Política Nacional de Ciencia Y Tecnología 2000-2002,
cuyo objetivo es fortalecer la capacidad del SNCyT, ampliando su acción y repercusión en las dinámicas sociales, económicas y académicas del ámbito nacional y regional; rientar los esfuerzos de
consolidación de la capacidad de investigación y generación de conocimiento
Fomentar la articulación y continuidad entre la investigación básica, la investigación aplicada
y el desarrollo tecnológico, y armonizar las supuestas disyuntivas entre las políticas públicas y las dinámicas del mercado, y entre los propósitos nacionales y las dinámicas regionales.
La política de fortalecimiento del SNCyT contempla la estrategia de regionalización como un componente fundamental, a través del cual se
vinculan los intereses locales y regionales en el logro de los objetivos de la política nacional de ciencia y tecnología. Colciencias y las demás instituciones del sector central y descentralizado de la Administración Nacional deberán impulsar en las regiones la definición de agendas concertadas y autogestionadas en ciencia y tecnología que se articulen tanto con las prioridades del desarrollo regional y local, como con las políticas de las instancias nacionales, como son el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y los Consejos de Programas.
La estrategia regional se orientará por principios de acción como la coordinación y generación de sinergia entre los diferentes niveles territoriales del Sistema; entre los niveles público y privado; entre los actores gobierno,
90
Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
hacia temas estratégicos y críticos para el desarrollo del país y su competitividad global; y fomentar procesos de articulación entre los sectores académico, público y privado, así como
de apropiación y uso del conocimiento generado
universidad, empresa y entre los diversos sectores de la vida nacional. Se impulsará la generación de compromisos por parte de los actores locales con la ciencia y la tecnología y se reconocerá la diversidad de contextos culturales, sociales y económicos en las regiones para promover e impulsar la ciencia y la tecnología. Para esto, se fortalecerán las instancias de coordinación en las regiones para la construcción y fortalecimiento de los Sistemas Regionales de Ciencia,
Tecnología e Innovación. Se apoyarán a través de proyectos de enlace y articulación entre los actores de ciencia y tecnología, en concordancia con criterios como el aporte a la creación de tejido social para la ciencia y tecnología, la pertinencia o capacidad de responder a las necesidades de sectores estratégicos para la región, la contribución a la conformación de masa crítica para la investigación y la innovación, y la transferencia de capacidades entre las regiones, entre otros. Así mismo, se impulsarán programas de acompañamiento a las regiones de menor desarrollo relativo para el fortalecimiento de sus capacidades de
identificación, formulación y puesta en marcha de proyectos de investigación e innovación tecnológica. Igualmente, se promoverá el diseño de mecanismos de gestión financiera para el desarrollo de programas estratégicos para las regiones, tales como la apropiación y gestión de resultados de investigación, la formación de jóvenes investigadores y emprendedores, y la estructuración de sistemas de información, como base para la organización de redes y sistemas regionales de ciencia, tecnología e innovación, principalmente. Las Estrategias Regionales de Innovación serán desarrolladas por los Centros
Regionales de Productividad, las Incubadoras de Empresas de Base Tecnológica, los Fondos de Capital de Riesgo, las Universidades, los Centros de Investigación, las Cámaras de Comercio y los Empresarios. Las directrices de la política de innovación y desarrollo tecnológico en las regiones serán definidas por los Consejos Departamentales de Ciencia y Tecnología, en coordinación con los Consejos Asesores Regionales de Comercio Exterior - CARCES y los Consejos Regionales de Ciencia y Tecnología, cuando los haya, tanto como con otros actores del desarrollo regional en concordancia con
las orientaciones del CNCyT y los consejos de programa respectivos. Estos actores, que forman parte de la Red Especializada de Ciencia y Tecnología de la Red Colombia Compite, deberán actuar como enlace entre las políticas regionales y las nacionales, para que las especificidades de las distintas realidades regionales sean tenidas en cuenta en todos los niveles.
91
Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
Acuerdo 4 de 2002 del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
Reconoce como Comisiones Regionales de CyT, a los Consejos, Comités o Comisiones de Ciencia y Tecnología del orden departamental creados formalmente por la autoridad territorial competente. Para el cumplimiento cabal de sus funciones, las instancias mencionadas procurarán su articulación con sus homólogos en otros departamentos, los Consejos Territoriales de Planificación, los CARCES, los CRES, y otras instancias a nivel nacional o regional de coordinación de políticas de
desarrollo.
Ley 812 de 2003
Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario
La política de competitividad del Gobierno tendrá siete ejes fundamentales: La eliminación de trámites y costos de transacción, el fortalecimiento del papel de coordinación del Estado, la creación de un sistema equilibrado de derechos a la propiedad intelectual, la generalización del acceso a las
tecnologías de información dentro del marco de la Agenda de Conectividad, el desarrollo de políticas integrales de biotecnología, y la protección y desarrollo de los mercados.
Colciencias y el Sena, a través de convenios especiales de cooperación que celebren entre sí, promoverán y fomentarán la investigación aplicada, la innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, tecnología e innovación y en general la construcción de capacidades regionales de ciencia, tecnología e innovación, para lo cual el Sena destinará, en cada vigencia, la cuarta parte de los recursos provenientes del veinte por ciento (20%) de los aportes sobre las nóminas de
que trata el artículo 16 de la Ley 344 de 1996.
Visión Colombia 2019 Visión Ciencia, Tecnología e
Innovación, CT+i
La “regionalización” en CTI se entiende, como el conjunto articulado y coherente de esfuerzos y objetivos institucionales del SNCYT para promover, acelerar y consolidar el desarrollo científico y tecnológico en las regiones del país: promoción y surgimiento de una dinámica sociocultural, política e
institucional en pro de la ciencia, la tecnología y la innovación tecnológica. El objetivo de la Regionalización en CTI es promover la cultura de CTI en las regiones como camino hacia la sociedad del conocimiento, buscando hacer los territorios más competitivos en la economía globalizada del conocimiento, como nuevo marco de referencia, en torno a: • Promoción e impulso a dinámicas locales de desarrollo científico y tecnológico, basadas en la capacitación y la investigación. • Fortalecimiento de vocaciones y destrezas individuales que se traduzcan en
procesos masivos de formación de alto nivel, maestrías y doctorados. • Promoción y consolidación grupos académicos y empresariales de investigación, empresas innovadoras y centros de capacitación y difusión, en esquemas de redes especializadas y organizadas en torno a proyectos específicos. • Articulación y coordinación de estas redes nacionales, regionales y locales con todo el SNCyT. En este sentido, la “regionalización” debe promover en los departamentos y
regiones del país el desarrollo científico y tecnológico, mediante la generación de dinámicas socioculturales individuales y colectivas de valoración, interés y
92
Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
motivación en el tema de la ciencia y la tecnología, sí como el desencadenamiento de procesos de aprendizaje, ejercicio profesional y académico y organización institucional en dichos campos. ¿Lógica Funcional o Lógica Territorial: Impulsar a todas las regiones (equidad) o impulsar a las regiones de mayor desarrollo? deben combinarse ambas estrategias, apoyar y ayudar a cerrar ciclos. Esto es promover la asociación de grupos de menor y mayor desarrollo, lo que lleva a una
focalización funcional y no territorial de los esfuerzos de dicha regionalización. Esta estrategia enfoca acciones de fortalecimiento tanto en la dirección de regiones con menor desarrollo, como de sostenibilidad y excelencia en las de alto desarrollo de CTI, enfocando acciones para cada etapa del proceso de desarrollo científico y tecnológico, teniendo en cuenta Políticas Públicas Universales y escenarios de focalización de acciones, respectivamente.
Conpes 3439 de
2006
Institucionalidad y principios
rectores de política para la competitividad y productividad
Compete al Estado garantizar la provisión de
los bienes públicos necesarios para alcanzar niveles adecuados de competitividad; en tanto que el sector privado es el eje de generación de riqueza, en un contexto de libertad de mercado.
Habrá una Comisión Nacional de Competitividad, la cual será el órgano asesor
del Gobierno Nacional y de concertación entre éste, las entidades territoriales y la sociedad civil en temas relacionados con la productividad y competitividad del país y de sus regiones, con el fin de promover el desarrollo económico y mejorar el nivel de vida de la población. El Gobierno Nacional, en coordinación con las autoridades departamentales y por recomendación de la Comisión Nacional de Competitividad, promoverá la creación de comisiones regionales de competitividad, cuya composición reflejará la adecuada participación de los principales actores sociales de la
región. Las comisiones regionales de competitividad formarán parte del Sistema Administrativo Nacional de Competitividad y sus delegados podrán ser convocados a las sesiones de la Comisión Nacional de Competitividad por el Alto Consejero Presidencial para la Competitividad y la Productividad.
Decreto 2828 de 2006
Por el cual se organiza el Sistema Administrativo Nacional de Competitividad
y se dictan otras disposiciones.
Comisiones Regionales de Competitividad. El Gobierno Nacional, en coordinación con las autoridades departamentales y por recomendación de la Comisión Nacional de Competitividad, promoverá la creación de comisiones
regionales de competitividad, cuya composición reflejará la adecuada participación de los principales actores sociales de la región. Las comisiones regionales de competitividad formarán parte del Sistema Administrativo Nacional de Competitividad y sus delegados podrán ser convocados a las sesiones de la Comisión Nacional de Competitividad por el Alto Consejero Presidencial para la Competitividad y la Productividad
Programa de
creación de CUEE 2008
“Los CUEE son agentes
regionales formados de los acuerdos establecidos entre los grupos de investigación
CUEE Santander, CUEE eje Cafetero, CUEE Valle, CUEE Bogotá, CUEE
Costa Caribe, CUEE Tolima-Huila, CUEE Nariño-Cauca y CUEE Antioquia
93
Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
de las universidades y empresas del sector productivo, que tienen como objetivo principal generar y promover proyectos de investigación aplicada, enfocados a atender
necesidades tecnológicas reales de las empresas para el desarrollo regional” (MEN, 2009)
Conpes 3527 de 2008
Política nacional de competitividad y productividad
Siendo el sector privado el principal responsable de la productividad, el papel del Estado es facilitar los esfuerzos productivos del sector privado. Esta facilitación se puede
dar en por lo menos tres niveles: (1) la provisión de bienes públicos que juegan el papel de insumos de producción para mejorar la productividad y competitividad de las firmas colombianas, (2) la promoción de alianzas productivas público-privadas, y (3) el fomento de la dimensión regional de la competitividad.
En este documento se entiende que los aumentos en la rentabilidad del sector privado deben provenir esencialmente de aumentos en la productividad, y no de fuentes indeseables, como la caza de rentas o la reducción de costos laborales. Por el contrario, se espera que sea el aumento de la productividad el que permita un aumento sostenido de los ingresos reales de los
colombianos. Se entiende, además, que el objetivo de largo plazo de una política de competitividad debe ser reducir la protección y promover la competencia en el aparato productivo. El Gobierno Nacional tiene el propósito de diseñar políticas para contrarrestar las fallas de mercado que dificultan una asignación eficiente de recursos.
Las Comisiones Regionales son una forma de organización institucional que fortalece los diferentes espacios de concertación entre los actores públicos y privados y las organizaciones cívicas y sociales de la región, con el propósito de articular las prioridades regionales en materia de productividad y
competitividad con las prioridades transversales y sectoriales que se analicen en la CNC, al tiempo que busca garantizar a las regiones su acceso a los programas y a la formulación de políticas en materia de competitividad y productividad. Consolidar un Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología descentralizado, avanzar en la autonomía territorial y el fortalecimiento de las capacidades regionales para la generación, gestión y uso de conocimiento. El SNC está apoyando la elaboración de 30 planes regionales de
competitividad con recursos y dirección del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el DNP por $836 millones, fomentando además la inclusión de éstos en los planes de desarrollo departamentales.
94
Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
Ley 1253 de 2008
por la cual se regula la productividad y competitividad y se dictan otras disposiciones
El Gobierno Nacional velará porque la formulación y ejecución de políticas y programas que tengan impacto en la productividad y competitividad se desarrolle mediante la adecuada coordinación de las entidades del sector privado, la academia y el sector público y definirá indicadores que
midan su evolución a nivel nacional y regional.
Corresponde a las entidades territoriales señalar los objetivos, metas, prioridades, políticas y estrategias dirigidas a lograr el aumento de la productividad y mejoramiento de la competitividad en armonía con la Ley de Ciencia, y Tecnología e Innovación y la Política Nacional de Productividad y Competitividad incorporada al Plan Nacional de Desarrollo
Política Nacional de Fomento a la Investigación y la Innovación “Colombia
construye y siembra futuro”
Su objetivo es crear las condiciones para que el conocimiento sea un instrumento de desarrollo”, buscando contribuir a dos objetivos económicos y
sociales primordiales: acelerar el crecimiento económico y disminuir la inequidad.
la intervención del Estado en el fomento de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, es el reconocimiento de que la creación de conocimiento es un bien público con rendimientos crecientes, y que solo con la palanca de la inversión pública se puede llegar
a los niveles de investigación socialmente deseables, es decir los que mayor impacto tienen sobre la productividad, la competitividad, la generación de ingresos y el bienestar de la población.
A nivel regional, el SNCyT ha cambiado sus esquemas de coordinación. Originalmente, se crearon las Comisiones Regionales de Ciencia y Tecnología; dado el desmonte de éstos, se acabaron las comisiones regionales a pesar de que algunas demostraron un desarrollo adecuado. Así, los Departamentos empiezan a constituir los Consejos Departamentales de Ciencia y Tecnología –Codecyt.
La dimensión regional de la Política Nacional de Fomento a la Investigación y la Innovación, recoge los lineamientos establecidos en el capítulo de CTI del Plan Nacional de Desarrollo; por lo anterior, orienta su accionar a la reducción de los desequilibrios regionales, a la consolidación de un SNCTI descentralizado, a avanzar en la autonomía territorial y al fortalecimiento de las capacidades regionales para la generación, gestión y uso de conocimiento. Las dimensiones locales y regionales son fundamentales en la estrategia de insertar la economía del país en un mundo globalizado, pues son ellas los
actores por excelencia en la globalización. En este sentido, las estrategias de transformación productiva, competitividad y regionalización, deben estar coordinadas para hacer de las regiones en general, y de las ciudades en particular, territorios competitivos a nivel mundial. Para el logro de estos propósitos, es necesario fortalecer a las entidades territoriales en su papel de liderazgo y coordinación de los agentes del SNCTI en el orden regional, y a los Consejos Departamentales de Ciencia y Tecnología (Codecyt) para que cumplan con la misión de ser el organismo de
articulación público-privado y gestor de la CTI para el desarrollo y la competitividad del respectivo departamento. Por lo anterior, los lineamientos para la estrategia de regionalización son: a) El fortalecimiento en el orden territorial la gestión pública de la CTI, mediante el desarrollo del papel de las gobernaciones y de alcaldías en estos temas; b) la consolidación de los Codecyt; y c) el incremento de los recursos humanos, tecnológicos y financieros necesarios para la buena gestión y coordinación entre los planes y programas nacionales y regionales. La estrategia de regionalización busca primordialmente apoyar las siguientes
acciones: fortalecimiento de los Sistemas Regionales de CTI con lo cual se
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Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
busca el mejoramiento en la planeación, organización, ejecución y evaluación de las actividades de CTI por parte de los entes territoriales; gestión interinstitucional para fomentar la integración de la estrategia de regionalización del SNCTI con el Sistema Nacional de Competitividad y el de apoyo a las mipymes; generación de capacidades territoriales en gestión de la CTI, mediante la capacitación de actores regionales, tanto de entidades públicas como privadas, relacionadas con la gestión del conocimiento y la
innovación; fomento al diseño e implementación de políticas públicas territoriales para el desarrollo científico y tecnológico y el fomento a la innovación; apoyo para el diseño y desarrollo de instrumentos regionales de financiación de las actividades de CTI; y fomento de programas de investigación e innovación con vocación regional (inter departamentales) que conduzcan al desarrollo regional.
Ley 1286 de 2009
Por la cual se modifica la Ley 29 de 1990, se transforma a
Colciencias en departamento administrativo, se fortalece el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación en Colombia y se dictan otras disposiciones. El objetivo de es fortalecer el Sistema Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación, para darle valor agregado a los productos y servicios de nuestra economía y propiciar el desarrollo productivo y una nueva industria nacional
Las políticas públicas en materia de estímulo y fomento de la ciencia, la tecnología y la
innovación, estarán orientadas por los siguientes propósitos: 1. Incrementar la capacidad científica, tecnológica, de innovación y de competitividad del país para dar valor agregado a los productos y servicios de origen nacional y elevar el bienestar de la población en todas sus dimensiones.
2. Incorporar la investigación científica, el desarrollo tecnológico y la innovación a los procesos productivos, para incrementar la productividad y la competitividad que requiere el aparato productivo nacional. 3. Establecer los mecanismos para promover la transformación y modernización del aparato productivo nacional, estimulando la
reconversión industrial, basada en la creación de empresas con alto contenido tecnológico y dando prioridad a la oferta nacional de innovación. 4. Integrar esfuerzos de los diversos sectores y actores para impulsar áreas de conocimiento estratégicas para el desarrollo del país. 5. Fortalecer la capacidad del país para actuar de manera integral en el ámbito internacional
Dentro de las funciones de Colciencias, se encuentra la de promover, articular y proyectar los esquemas organizacionales del conocimiento, regionales,
departamentales y municipales de ciencia, tecnología e innovación, para potenciar su propio desarrollo y armonizar la generación de políticas y coordinar la Política Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación con las políticas nacionales, regionales y sectoriales del Estado, en financiamiento, educación, cultura, desarrollo económico, competitividad, emprendimiento, medio ambiente, seguridad social, salud, agricultura, minas y energía, infraestructura, defensa nacional, ordenamiento territorial, información, comunicaciones, política exterior y cooperación internacional y las demás que
sean pertinentes. El Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación - COLCIENCIAS -, con cargo a las asignaciones del Fondo Nacional de Regalías, podrá presentar y ejecutar proyectos regionales de inversión, que beneficien a las entidades territoriales de acuerdo con las Leyes 141 de 1994, 756 de 2002 y demás reglamentación aplicable.
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Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
en aspectos relativos a la ciencia, la tecnología y la innovación. 6. Promover la calidad de la educación formal y no formal, particularmente en la educación media, técnica y superior para estimular la participación y desarrollo de las nuevas generaciones de investigadores,
emprendedores, desarrolladores tecnológicos e innovadores. 7. Promover el desarrollo de estrategias regionales para el impulso de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, aprovechando las potencialidades en materia de recursos naturales, lo que reciban por su explotación, el talento humano y la biodiversidad, para alcanzar una mayor equidad entre las regiones
del país en competitividad y productividad.
Conpes 3582 de 2009
Política nacional de ciencia, tecnología e innovación que busca de lograr “Identificar, producir, difundir, usar e integrar el conocimiento para
apoyar la transformación productiva y social del país”.
La intervención del Gobierno en forma de regulación e incentivos se justifica en el ámbito de la política de ciencia, tecnología e innovación por la existencia de fallas de mercado que ocasionan una subinversión de
los agentes privados en actividades científicas, tecnológicas y de innovación. La literatura económica reconoce tres fallas de mercado que pueden conducir a niveles de inversión en ACTI inferiores a lo óptimo: 1. El conocimiento como bien público. El hecho de que un empresario no se pueda apropiar de todos los resultados de la inversión
en generación de conocimiento hace que no tenga suficientes incentivos para invertir. 2. La tecnología es claramente un bien afectado por problemas de información imperfecta y de barreras a la entrada – dado que los costos e infraestructura necesarios no siempre están al alcance de todos. 3. La incertidumbre acerca de los costos y beneficios de la investigación y sus resultados.
Se hace necesario elaborar estrategias que garanticen la inclusión de las regiones en las acciones planteadas en esta política, de forma tal que todas las regiones puedan generar capacidades de ciencia, tecnología e innovación de acuerdo con su vocación y potencialidad. Fortalecimiento de los sistemas regionales de CTeI, con lo cual se busca el
mejoramiento en la planeación, organización, ejecución y evaluación de las actividades de CTeI por parte de los entes territoriales. Gestión interinstitucional para fomentar la integración de la estrategia de regionalización del SNCTeI con el Sistema Nacional de Competitividad y el de apoyo a las Mipymes. Se apoyará el diseño y desarrollo de instrumentos regionales de financiación de las actividades de CTeI, se fomentarán programas de investigación e innovación con vocación regional que conduzcan al desarrollo regional y se
promoverá el uso de las TIC para la generación, gestión y uso de conocimiento. Divulgación de los instrumentos de la convocatoria de financiación de proyectos de investigación e innovación en el sector agropecuario, en las regiones a través de talleres de socialización y cursos de Buenas Prácticas de Investigación. Adicionalmente se involucrarán en la evaluación de propuestas, pares evaluadores de las regiones y se promoverá la articulación de instituciones de investigación del orden regional con aquellas del orden nacional. Presentar en el plazo de seis meses una estrategia de fortalecimiento de los
sistemas regionales de CTeI, en concordancia con los criterios de
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Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
Esta incertidumbre reduce y en algunos casos elimina del todo la inversión en ACTI. la baja demanda por ACTI en un país puede ser no solo por las fallas de mercado ya mencionadas sino también por su patrón de especialización productiva. Esto significa que para fortalecer la demanda por ACTI en
Colombia, es necesario apoyar dos procesos: la sofisticación de los sectores existentes hacia productos de mayor valor agregado y la diversificación del portafolio productivo del país hacia nuevos sectores con mayor demanda por ACTI. El factor más importante que causa la falta de focalización en sectores estratégicos es la falta de decisiones de elección de sectores derivada
de estudios que involucren variables de análisis de capacidades comparativas y competitivas (política industrial), que a su vez está fundamentado en dos tipos de problemas que puede generar una intervención del gobierno: los problemas de información y los de incentivos. A pesar de la existencia de estos problemas, las fallas de mercado hacen
necesaria la intervención del gobierno.
regionalización del Sistema Nacional de Competitividad y de apoyo a Mipymes. En el término de un año, poner en marcha la estrategia de fortalecimiento regional de la CTeI, que debe incluir un paquete de incentivos como cofinanciación, créditos, subsidios y premios, para la financiación y fomento de la investigación e innovación con miras al desarrollo regional. En un plazo de un año, adelantar procesos de divulgación de los instrumentos
de las convocatorias de I+D+I en las regiones a través de talleres de socialización y cursos de Buenas Prácticas de Investigación.
2011 - 2017
Ley 1450 de 2011
Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 Prosperidad para todos
La política de desarrollo productivo reconoce la innovación como un resultado de la incorporación de conocimiento a la actividad productiva y su correspondiente aceptación por parte del mercado.
De acuerdo con lo anterior, las iniciativas de política de desarrollo productivo basadas en innovación estarán orientadas a (1) sectores existentes que tengan potencial de alcanzar un tamaño y eficiencia de clase mundial mediante incrementos de productividad y competitividad; y (2) sectores nuevos intensivos en conocimiento y que permitan
altos niveles de valor agregado y sofisticación.
El enfoque regional busca reducir los desequilibrios sociales, mejorando la calidad de vida de la población, y movilizar las capacidades de desarrollo endógeno, aprovechando los efectos de vecindad y sus externalidades positivas para alcanzar mayor crecimiento y competitividad regional. Para ello, se requiere definir incentivos en materia de localización de actividades
productivas y de asignación de inversiones y recursos, y aprovechar de manera sostenible los recursos naturales. Las CRC son mecanismos de articulación público- privada el marco del Sistema administrativo nacional de Competitividad con el propósito de discutir, validar y promover dinámicas que potencien el desarrollo productivo y generen entornos competitivos e innovadores mediante la implementación del Plan Regional de Competitividad en cada departamento. Su misión es coordinar ejercicios de planeación estratégica así como articular y hacer
seguimiento a la implementación de proyectos en sus áreas geográficas de influencia.
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Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
Las intervenciones de política pública desarrolladas en el marco de la política de desarrollo productivo para sectores basados en innovación se justifica por la necesidad de remediar fallas de mercado y fallas de coordinación, que impiden el desarrollo de los sectores, la toma de decisiones por parte de
inversionistas y el encuentro entre oferta y demanda. Más que desarrollar estrategias para generar innovación en el aparato productivo, se requiere fomentar una cultura de innovación en todas las esferas del Estado incluyendo, por supuesto, el sector empresarial, las universidades, y la sociedad civil. Un paso fundamental para avanzar hacia una
cultura de innovación es potenciando los habilitadores de la innovación, es decir los mecanismos que la facilitan y la promueven. Mecanismos como: (1) el fortalecimiento de los esquemas de protección a la propiedad intelectual, (2) la disponibilidad y diversidad de instrumentos financieros, (3) el mayor y mejor uso de las tecnologías de la información
y las comunicaciones, (4) el establecimiento de un sistema de educación superior de calidad y con pertinencia, (5) la promoción de esquemas de asociatividad empresarial en torno al desarrollo de clusters basados en la innovación, y (6) la consolidación de alianzas productivas regionales y locales entre empresas, universidades y entidades del
Estado. Paralelamente a la generación de nuevo conocimiento e innovación dentro del país, se deben establecer mecanismos para transferir y adaptar los desarrollos científicos e innovadores que se están generando. El emprendimiento es otro de esos habilitadores fundamentales para avanzar
hacia una cultura de innovación. Es la manera
En el marco de la locomotora de nuevos sectores basados en innovación, debe reconocerse que en el proceso de convertir una idea en una innovación surgen costos y barreras difíciles para asumir para un empresario individual y que obstaculizan la generación de conocimiento o su comercialización. Por esta razón, en la presente locomotora se presenta una estrategia de promoción de la asociatividad y los encadenamientos entre productores con instrumentos como parques tecnológicos, clusters y fortalecimiento de la institucionalidad
regional de competitividad. Todos estos instrumentos deben contribuir a una mejor coordinación Universidad - Empresa - Estado. las CRC se articulen las diferentes instancias regionales como: las Comisiones Departamentales de Ciencia, Tecnología e Innovación (CODECyT), los Comités Universidad-Estado-Empresa, los Comités de Biodiversidad, Consejos Ambientales Regionales, las Redes Regionales de Emprendimiento, los Consejos Regionales de Mipyme y los Comités de Seguimiento a los Convenios de Competitividad Turística. Lo anterior implicará un reto importante para las CRC y, a la vez, una gran oportunidad
para convertirse en canal de interacción entre las políticas nacionales y su ejecución regional. En particular, el Gobierno nacional se apoyará en las CRC para regionalizar iniciativas nacionales tales como el Programa de Transformación Productiva. Experiencias internacionales muestran que los esquemas de aglomeración como los cluster, los centros de asesoría y acompañamiento especializados y la cercanía con las unidades de investigación académica facilita la creación de empresas con carácter innovador. De acuerdo con lo abordado en la
locomotora de nuevos sectores basados en innovación, el Gobierno buscará dinamizar la creación de empresas de carácter innovador a través del otorgamiento de incentivos tributarios a los parques tecnológicos para que gocen de los mismos beneficios permanentes de las zonas francas y cuenten con requisitos más flexi bles de inversión y empleo. El programa será complementado con acciones en materia de financiamiento de proyectos y fortalecimiento de capacidades de investigación. La Unidad de Desarrollo e Innovación, administrada por Bancoldex
implementará un programa de gestión integral de fondos públicos y recursos de redescuento orientados a impulsar proyectos estratégicos de competitividad que promuevan la innovación y la transformación productiva con enfoque regional. Este programa contará con un grupo de gestores-estructuradores especializados que, en un accionar coordinado con las CRC, prestarán asistencia técnica mediante asesoría en la estructuración y/o formulación de proyectos o iniciativas regionales de desarrollo productivo, así como en la identificación de los instrumentos públicos de apoyo empresarial idóneos para
los proyectos y en el procedimiento para acceder a ellos.
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Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
de transformar la cultura de innovación en desarrollo basado en innovación. El fortalecimiento de la institucionalidad para la generación y uso del conocimiento y para el fomento de la innovación involucra estrategias dirigidas a la especialización de las entidades del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación (SNCTeI) y a la generación de nueva oferta institucional.
Acto Legislativo 5 de 2011
Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el
régimen de regalías y compensaciones.
Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del
subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población. Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos.
Para efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de Regalías, créanse los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización. Los ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirán así: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje
equivalente al 20% para las asignaciones directas de que trata el inciso segundo del presente artículo, y un 80% para los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo Regional. Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional. Los programas y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los
departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos del
100
Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano colegiado de administración y decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se
refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación se distribuirán en la misma proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de este fondo podrán financiar gasto corriente.
Decreto 1500
de 2012
Por medio del cual se dictan
medidas para la organización, articulación y funcionamiento del Sistema Administrativo Nacional de Competitividad e Innovación, con la finalidad de redefinir y organizar el Sistema Nacional de
Competitividad bajo nuevos lineamientos, así como establecer algunos aspectos que permitan la articulación de las Comisiones Regionales de Competitividad en tal sistema.
La Comisión Regional de Competitividad coordina y articula, al
interior del departamento, la implementación de las políticas de desarrollo productivo, de competitividad y productividad; de fortalecimiento de la micro, pequeña y mediana empresa; y de fomento de la cultura para el emprendimiento. Para este efecto, desarrollará las siguientes actividades: 1. Servir de escenario de diálogo, coordinación y articulación en temas de competitividad e innovación entre el sector público, productivo y la academia, en el nivel regional.
2. Articular las instancias regionales tales como: Consejos Departamentales de Ciencia, Tecnología e Innovación, Comités Universidad-Estado-Empresa, Comités de Biodiversidad, Redes Regionales de Emprendimiento, Comités Departamentales de Turismo, Consejos Regionales de PYME, Consejos Ambientales Regionales, Comités de Seguimiento a los Convenios de Competitividad e Instancias Regionales promovidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 3. Coordinar la actualización del Plan Regional de Competitividad
donde se definan responsabilidades y roles para cada uno de los actores de la Comisión Regional de Competitividad, articulados con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y los Planes de Desarrollo Territoriales. 4. Apoyar la implementación de políticas de carácter nacional en materia de competitividad e innovación en el nivel territorial para aquellos temas que requieren alianzas estratégicas entre el sector público y privado. 5. Apoyar el diseño e implementación de estrategias para el desarrollo de las apuestas productivas definidas por los departamentos y las regiones, así como las promovidas por el nivel nacional de aplicación territorial.
101
Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
6. Apoyar el seguimiento a la ejecución de las políticas de desarrollo productivo en su región y de los recursos destinados al cumplimiento de los objetivos del Plan Regional de Competitividad. 7. Hacer propuestas de planes, proyectos y lineamientos de política a las entidades correspondientes del orden nacional o territorial en lo relacionado con los procesos competitivos, regionales o nacionales. 8. Comunicar periódicamente a la Coordinación Nacional de las Comisiones
Regionales de Competitividad, acerca de los avances en el desarrollo de las actividades determinadas en el presente artículo. Los Planes Regionales de Competitividad son los instrumentos de planeación estratégica de corto, mediano y largo plazo, los cuales contienen las iniciativas necesarias para alcanzar la visión de competitividad del Departamento. Tienen un carácter dinámico, por lo cual pueden ser actualizados de acuerdo con las necesidades del departamento. Los instrumentos de planeación de las instancias que articulan las Comisiones Regionales de Competitividad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9 del presente decreto y el artículo 4
de la Ley 1253 de 2008, deberán recoger las orientaciones y propuestas expresadas en los Planes Regionales de Competitividad. El Gobierno Nacional podrá apoyar la operación de las Comisiones Regionales de Competitividad, conformadas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8 del presente Decreto y en contrapartida a los aportes realizados por los miembros de las Comisiones Regionales de Competitividad.
Ley 1530 de
2012
Por la cual se regula la
organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías. La presente ley tiene por objeto determinar la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la
destinación de 105 ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y
Promover el desarrollo y competitividad
regional de todos 105 departamentos, distritos y municipios dado el reconocimiento de 105 recursos del subsuelo como una propiedad del Estado.
Fortalecer la equidad regional en la distribución de 105 ingresos minero-
energéticos, a través de la integración de las entidades territoriales en proyectos comunes; promoviendo la coordinación y planeación de la inversión de 105 recursos y priorización de grandes proyectos de desarrollo. Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación. El Fondo de Ciencia, Tecnologia e Innovación tendrá como objeto incrementar la capacidad científica, tecnológica, de innovación y de competitividad de las regiones, mediante proyectos que contribuyan a la prod'ucción, uso, integración y apropiación del conocimiento en el aparato productivo y en la sociedad en general, incluidos
proyectos relacionados con biotecnología y tecnologfas de la información y las comunicaciones, contribuyendo al progreso social, al dinamismo económico, al crecimiento sostenible y una mayor prosperidad para toda la población.
102
Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
regulaciones constituye el Sistema General de Regalías.
Decreto 1949 de 2012
reglamenta parcialmente la Ley 1530 de 2012 en materia presupuestal y se dictan otras disposiciones
Para los efectos de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, de Desarrollo Regional, de Compensación Regional, demás beneficiarios y las asignaciones directas, los proyectos de inversión pública son aquellas
iniciativas que contemplan actividades limitadas en el tiempo, que utilizan total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad de producción o de provisión de bienes o servicios por parte del Estado.
Las Secretarías de Planeación municipales podrán presentar los proyectos a ser financiados con cargo a los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación ante las secretarías de Planeación departamentales, quienes realizarán la revisión del proyecto y la presentación ante la Secretaría Técnica del Órgano Colegiado de Administración y Decisión de acuerdo con lo
establecido en el inciso 10 del presente artículo, o directamente a Colciencias como Secretaría Técnica del Órgano Colegiado. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público Nacional, informará al Órgano Colegiado de Administración y Decisión para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, así como para los Órganos Colegiados de Administración y Decisión para los Fondos de Desarrollo Regional y el 60% del Fondo de Compensación Regional, a través de sus Secretarías Técnicas, la cuota
indicativa de cada departamento y el Distrito Capital por tipo de fondo, según el Plan de Recursos del Sistema.
Decreto 1072 de 2012
Por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión y
las secretarías técnicas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6 de la Ley N° 1530 de 2012
La primera elección de los representantes de los alcaldes en los OCAD departamentales y/o regionales deberá efectuarse a más tardar el15 de junio de 2012. Para tal finalidad, la Secretaría Técnica de la Comisión Rectora podrá convocar a los alcaldes de todo el país, a través de diferentes entes de carácter asociativo que congreguen a las entidades territoriales, tales como la
Federación Colombiana de Municipios, la Federación Nacional de Departamentos y la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, entre otros. La elección de los alcaldes para los OCAD departamentales de asignaciones directas deberá surtirse el mismo día de la elección de los dos (2) representantes de los alcaldes en los Órganos Colegiados de Administración y Decisión Regionales. En virtud de lo dispuesto en el artículo 361 de la Constitución Política, la
integración del Órgano Colegiado de Administración y Decisión para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, será la siguiente: 1. Tres (3) ministros o sus delegados. 2. Un (1) representante del Departamento Nacional de Planeación -DNP-. 3. Un (1) representante del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación -COLCIENCIAS-, quien ejercerá la Secretaría Técnica. 4. Un (1) gobernador por cada instancia de planeación regional o sus delegados, por períodos anuales. 5. Cuatro (4) representantes de universidades públicas, por períodos bienales, sin posibilidad de reelección
inmediata. 6. Dos (2) representantes de universidades privadas, por períodos bienales, sin posibilidad de reelección inmediata.
103
Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
Acuerdo 16 de 2012
Lineamientos para la inversión de recursos del FCTeI-SGR
Para lograr impactos importantes tanto a nivel regional como nacional, se propone que todos los programas y proyectos deben cumplir los lineamientos siguientes: Impacto Regional y Redes Temáticas; articulación con los planes y agendas departamentales, nacionales y sectoriales; aprovechamiento de las vocaciones, oportunidades y capacidades instaladas; articulación e inclusión de actores; Respuesta Integral a los problemas; disminución de brechas de conocimiento en ciencia, tecnología e innovación; y Complementariedad con
otras iniciativas de orden regional y/o nacional.
Conpes 3834 de 2015
lineamientos de política para estimular la inversión privada en ciencia, tecnología e innovación a través de deducciones tributarias
Las deducciones tributarias para la Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) son instrumentos de intervención indirecta usados por los Gobiernos para promover la inversión privada en actividades de investigación, desarrollo tecnológico e innovación empresarial. Gracias a la renuncia fiscal que
realiza el Estado, disminuyen los costos asociados a esas actividades, facilitando que el sector productivo se involucre en su ejecución. Se espera que la implementación de los lineamientos y recomendaciones de política incluidos en el presente documento favorezca la consolidación de las deducciones tributarias como el principal instrumento para estimular
desde el Estado la inversión en actividades de privadas de CTI.
Con base en la revisión documental sobre beneficios tributarios para CTI y a través de talleres realizados con usuarios actuales y potenciales del instrumento en diferentes regiones del país, ha sido posible definir identificar dos problemas centrales: el alcance limitado del incentivo de deducción para estimular la inversión privada en ACTI y las dificultades relacionadas con el uso del instrumento.
Ley 1753 de 2015
Unifíquense en un solo patrimonio autónomo el Fondo de Modernización e Innovación para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas y la Unidad de Desarrollo Empresarial, creados por las Leyes 590 de 2000 y Ley 1450 de 2011
Colciencias, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, los departamentos y el Distrito Capital, estructurarán planes y acuerdos estratégicos departamentales en Ciencia, Tecnología e Innovación, a los cuales se ajustarán los proyectos que se presentarán al Órgano Colegiado de Administración y Decisión del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del Sistema General de Regalías.
Con el propósito de promover la transferencia de conocimiento, la transferencia y comercialización de tecnología, y el establecimiento de vínculos de colaboración entre los diversos actores del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, entre otros, dentro de los ocho (8) meses siguientes a la expedición de la presente ley, Colciencias, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y el Departamento Nacional de Planeación, desarrollarán una estrategia para la promoción de Parques Científicos, Tecnológicos y de Innovación (PCTI) en el territorio colombiano,
entendidos como zonas geográficas especiales destinadas a promover la innovación basada en el conocimiento científico y tecnológico y a contribuir a
104
Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
la productividad empresarial y la competitividad regional. Igualmente definirán los mecanismos para atraer personal altamente calificado e inversión pública y privada, así como los criterios para estructurar los PCTI en el marco del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del Sistema General de Regalías. Los integrantes de las Comisiones Regionales de Competitividad podrán ser invitados a las sesiones de los OCAD departamentales, regionales y de
Ciencia, Tecnología e Innovación en el marco del sistema de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación. Esta participación será ad honorem y no tendrá carácter vinculante. Intégrese el Sistema de Competitividad e Innovación con el Sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación para consolidar un único Sistema de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación. En el marco de ese Sistema, las distintas instancias departamentales que promueven agendas de competitividad, productividad, ciencia, tecnología e innovación, tales como los Consejos Departamentales de Ciencia, Tecnología e Innovación (Codecti),
Comités Universidad-Empresa-Estado, Comités de Biodiversidad, Redes Regionales de Emprendimiento, Consejos Regionales de Pyme, Consejos Ambientales Regionales, Comités de Seguimiento a los Convenios de Competitividad y las demás que sean promovidas por el Gobierno nacional, deberán integrarse a las Comisiones Regionales de Competitividad en cada departamento, con el propósito de articular sus agendas de trabajo. Corresponderá a cada Comisión Regional de Competitividad ajustar su estructura de manera que garantice la participación de estas instancias. Las
Comisiones serán la única instancia de interlocución con el Gobierno nacional para la implementación de la Agenda Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación. Colciencias, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, los departamentos y el Distrito Capital, estructurarán planes y acuerdos estratégicos departamentales en Ciencia, Tecnología e Innovación, a los cuales se ajustarán los proyectos que se presentarán al Órgano Colegiado de Administración y Decisión del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del
Sistema General de Regalías.
Conpes 3866 de 2016
Política Nacional de Desarrollo Productivo, cuyo objetivo es Desarrollar instrumentos que apunten a resolver fallas de mercado, de gobierno o de articulación a nivel de la unidad
productora, de los factores de
Son tres las principales causas del bajo crecimiento de la productividad en Colombia. La primera de ellas es la presencia de fallas de mercado o de gobierno que impiden a las unidades productoras ejecutar las acciones necesarias para aumentar su productividad y, por lo tanto, inhiben el crecimiento de la
productividad agregada de la economía. La
En la PDP es fundamental la coordinación Gobierno-empresa-academia, nación región y al interior del sector público. En este sentido, la PDP está articulada con otras políticas. Además, la PDP propicia espacios permanentes de diálogo con el sector privado para su seguimiento y para la identificación conjunta de problemas complejos y cambiantes y sus posibles soluciones. el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en coordinación con el DNP, estandarizará un proyecto para implementar programas regionales de
innovación y emprendimiento. Para ello se basará en la metodología de
105
Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
producción o del entorno competitivo, para aumentar la productividad y la diversificación del aparato productivo colombiano hacia bienes y servicios más sofisticados.
segunda causa de baja productividad es la disminución en el número de actividades económicas y productos en los que el país es competitivo, y en particular, en el número de productos relativamente sofisticados que son producidos y exportados por Colombia. Esta reducción en la diversificación llevó a que el
país haya concentrado sus exportaciones en pocos productos de bajo valor agregado. La tercera causa es la existencia de fallas de articulación entre el Gobierno nacional y los Gobiernos regionales, entre el sector público y el privado, y entre diferentes entidades del orden nacional. En general, la falta de claridad sobre las responsabilidades de cada actor y la difícil coordinación conceptual y operativa
entre ellos, ha generado ineficiencias y ausencia de foco en la definición de los programas cuyo propósito es aumentar la productividad. La Política de Desarrollo Productivo se define como un conjunto de instrumentos sectoriales y transversales para resolver fallas de mercado, de gobierno y de articulación que
inhiben el crecimiento de la productividad o que dificultan los procesos de sofisticación del aparato productivo colombiano. Para solucionar las fallas de mercado o de gobierno, esta política propone tres estrategias. La primera busca mejorar las capacidades de las unidades productoras de innovar y emprender, así como de absorber y transferir
conocimiento y tecnología. La segunda estrategia busca cerrar las brechas de capital humano a través de la articulación del Sistema Nacional de Educación Terciaria con la presente política y de un aumento en la pertinencia de la oferta de programas de formación para el trabajo. Igualmente, busca aumentar la eficiencia y efectividad en el
acceso a financiamiento, principalmente para
priorización y estandarización de proyectos definida por el Documento CONPES 3856, en los modelos y experiencia de programas exitosos en el país, y en los resultados del Índice Departamental de Innovación de Colombia (IDIC). Este proyecto se implementará a partir del mes de junio de 2017. el SENA, continuará la implementación de la modernización del Fondo Emprender, incluyendo validación temprana en mercados, para que en conjunto con todas las entidades relacionadas con el emprendimiento se
fortalezca el apoyo a proyectos para la creación de empresas que generen valor agregado y pertinencia con la realidad productiva y económica de las regiones. De la heterogeneidad productiva de las regiones se desprende que las estrategias de priorización de apuestas productivas de los departamentos deben responder a los niveles distintos de diversificación, productividad y sofisticación de cada uno de ellos, así como al hecho de que sus estructuras productivas y potencialidades son diferentes entre sí. Por lo tanto, el Gobierno nacional, bajo la coordinación de la Alta Consejería Presidencial para el Sector Privado y Competitividad y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y
el apoyo del DNP, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Colciencias, el Ministerio de Tecnología de la Información y las Comunicaciones y el SENA, brindará asistencia técnica a las CRC en la formulación, implementación y seguimiento de agendas integradas departamentales de competitividad, ciencia, tecnología e innovación (CCTI). Dicha asistencia incluirá la revisión de metodologías e información relevante para el acompañamiento a las CRC. Este proceso se hará de manera conjunta con los gobiernos locales, el sector privado y la academia. Cabe mencionar
que estas agendas se elaborarán por demanda (solo para aquellos departamentos que así lo deseen) y su construcción se realizará por fases. En la primera fase, en la que la asistencia técnica a las CRC será liderada por la Alta Consejería para el Sector Privado y Competitividad, se trabajarán temas transversales de competitividad, desarrollo productivo y CTI. Por otra parte, en la segunda fase, en la que la asistencia técnica a las CRC será liderada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se trabajarán temas sectoriales, incluyendo la priorización de apuestas productivas.
Cada agenda integrada departamental definirá: i) apuestas productivas priorizadas, ii) ejes transversales relevantes en competitividad, desarrollo productivo y CTI en los que el departamento requiere intervenciones, y iii) proyectos estratégicos que tendrán como propósito el desarrollo de las apuestas productivas y los ejes transversales antes mencionados. Tales proyectos deberán apuntar a la remoción de fallas de mercado, de gobierno o de articulación identificadas. Más aún, en el caso de proyectos sectoriales estos deberán tener como propósito único resolver las fallas que hayan impedido el
106
Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
la innovación y el emprendimiento. La última estrategia promueve el cumplimiento de estándares de calidad por parte de los productores nacionales y la inserción de los bienes y servicios colombianos en encadenamientos productivos nacionales e internacionales. Adicionalmente, esta
estrategia busca aumentar la participación de la economía colombiana en el comercio internacional.
desarrollo de dichas apuestas. Las agendas integradas incluirán indicadores de seguimiento y compromisos explícitos de los diferentes actores. las entidades del Gobierno nacional que hacen parte del SNCCTI deberán alinear su oferta regional con las agendas integradas departamentales suscritas por el Gobierno nacional. En aquellos casos en que las acciones consignadas en estas agendas deban ser implementadas por el Gobierno nacional, las respectivas entidades responsables realizarán las gestiones presupuestales
pertinentes para la ejecución de las mismas. La Alta Consejería Presidencial para el Sector Privado y Competitividad coordinará a las entidades del SNCCTI para que estas focalicen su oferta en los proyectos transversales y sectoriales consignados en dichas agendas. Cabe aclarar que los instrumentos verticales tendrán que apuntar a resolver fallas de mercado, de gobierno o de articulación de las apuestas productivas priorizadas según los lineamientos de la presente PDP.
Decreto 584 de
2017
Por el cual se reglamentan los
Consejos Departamentales de Ciencia; Tecnologia e Innovaci6n -CODECTI, cuyo objetivo es establecer Iineamientos para la integraci6n y las funciones de los Consejos Departamentales de Ciencia
Tecnologia e Innovaci6n (CODECTI).
Los CODECTI son la instancia asesora de los Gobiernos Departamentales,
encargados de orientar la formulaci6n, implementaci6n y gesti6n de politicas publicas de ciencia, tecnologia e innovaci6n a nivel territorial. Lo anterior, de forma articulada con el ente rector del SNCTI, Colciencias. Los CODECTI tienen como funciones: asesorar al Gobierno departamental en materia de ciencia, tecnología e innovación; articular y coordinar a los actores de la CTel a nivel departamental, para 10 cual podrá establecer mecanismos e instancias de cooperación y apoyo interinstitucional; orientar y proponer la formulación, implementación y gestión de las políticas públicas de CTel a
nivel territorial, garantizando la articulación con las políticas nacionales en la materia; apoyar la implementación a nivel departamental de las políticas, programas e instrumentos de CTel promovidas por entidades del Gobierno nacional; proponer programas y/o proyectos orientados a fortalecer la CTel, ante entidades de financiamiento de orden internacional, nacional, regional 0 local; proponer mecanismos para la transferencia de conocimiento y otros resultados de programas y proyectos de CTel, para la solución de problemas y el aprovechamiento de oportunidades de desarrollo regional; promover los
mecanismos para estimular la inversión y participación del sector privado y la sociedad civil en proyectos y actividades de ciencia, tecnología, innovación, emprendimiento innovador y de base tecnológica; proponer estudios y/o evaluaciones para diagnosticar e intervenir las potencialidades y necesidades del departamento, o para diseñar y/o ajustar la institucionalidad, normativa y políticas públicas de CTel a nivel departamental; coordinar y aprobar la actualización de los Planes y Acuerdos Estratégicos Departamentales en CTel; y establecer su propio reglamento.
Decreto 293 de 2017
Por el cual se reglamenta el artículo 7 de la Ley 1753 de
Los planes y acuerdos estratégicos departamentales en ciencia, tecnología e innovación (PAED) son un instrumento guía a través del cual los
107
Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
2015 en lo relacionado con los Planes y Acuerdos Estratégicos Departamentales en Ciencia, Tecnología e Innovación y se dictan otras disposiciones, cuyo objetivo es adoptar los
lineamientos generales para los planes y acuerdos estratégicos departamentales en Ciencia, Tecnología e Innovación (PAED).
departamentos, el Distrito Capital y el Gobierno Nacional, en cabeza del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias) y en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación (DNP), identifican y priorizan las actividades que se desarrollarán en estos departamentos y en el Distrito Capital, para el cumplimiento de las metas señaladas en el Plan de Desarrollo Nacional y en las políticas públicas de ciencia, tecnología, innovación. En este sentido, las inversiones regionales en
materia de ciencia, tecnología e innovación deben responder a los lineamientos del PAED. Los PAED tendrán los siguientes componentes: a. VISiÓN ESTRATÉGICA: Define la perspectiva del departamento o del Distrito Capital en materia de ciencia, tecnología, innovación, de acuerdo con los planes de desarrollo y políticas públicas vigentes. b. FOCOS TEMÁTICOS: Corresponden a las áreas priorizadas para el departamento y el Distrito Capital, que orientan las inversiones en ciencia, tecnología, innovación de acuerdo a la visión estratégica. c. líNEAS PROGRAMÁTICAS: Se refieren a aquellas tipologías
de los presupuestos públicos a nivel nacional y territorial con las cuales se clasifican las inversiones de ciencia, tecnología e innovación, las cuales desarrollan la visión estratégica y los focos temáticos. d. PROYECTOS: Son los conjuntos de actividades limitadas en el tiempo que permiten cumplir los objetivos establecidos para cada una de las líneas programáticas y deberán estar alineados con la visión, los focos temáticos y las líneas programáticas definidas. El PAED será suscrito por el Gobernador del departamento 'o Alcalde Mayor
de Bogotá, según corresponda, y el Director General de Colciencias, y será publicado en las páginas web de estas entidades. El PAED tendrá como mínimo la vigencia del plan de desarrollo departamentalique soportó su estructuración o actualización, En el caso de los PAED que fueron construidos antes del 31 de diciembre de 2015, el tiempo mínimo de vigencia será hasta el 31 de diciembre de 2019. Lo anterior, atendiendo al principio de continuidad, establecido en el literal f) del artículo 3 de la Ley 152 de 1994.
El PAED podrá ser actualizado en cualquier momento, en los componentes de líneas programáticas y proyectos, a través del Consejoi Departamental de Ciencia, Tecnología e Innovación (CODECTI), Durante la sesión de actualización y, como un insumo para la toma de decisiones, se tendrá en cuenta el , estado de la entidad territorial en ciencia, tecnología, innovación, competitividad y desarrollo productivo a partir del índice Departamental de Innovación de Colombia (IDIC) y demás insumos que se consideren pertinentes.
108
Normatividad Objetivo de la norma Papel del Estado Incidencia en el nivel regional
Los PAED serán el insumo respecto a ciencia, tecnología e innovación para la definición de las Agendas Integradas Departamentales de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1753 de 2015. Los proyectos a ser financiados con recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del Sistema General de Regalías se entenderán ajustados a los PAED cuando estén incluidos en los mismos.
Fuente: Elaboración propia. Adaptado y ampliado de una idea en (Sánchez-Torres & Pérez, 2013).
109
Anexo 3
Síntesis de instrumentos de apoyo a la innovación en Colombia 1990 - 2017
Instrumentos de apoyo a la innovación en el periodo de estudio 1990-1999 2000-2010 2011-2017 Entidad a cargo
Capital de Riesgo para emprendimiento de base tecnológica e innovador x x x Colciencias – MinCIT/iNNpulsa - Sena
Desarrollo institucional y fortalecimiento de Centros de Desarrollo Tecnológico, Incubadoras de Empresas de Base Tecnológica, Centros Regionales de Productividad,
Oficinas de Transferencia de Resultados de Investigación, Aceleradoras de empresas de alto impacto.
x x x Colciencias – MinCIT/
iNNpulsa
Fortalecimiento de Comisiones Regionales de Competitividad y fortalecimiento de la relación Universidad Empresa Estado
x MinCIT/ iNNpulsa – Mineducación - Colciencias
Formación de Gestores Regionales en Ciencia, Tecnología e Innovación x Colciencias
Formulación de Planes Estratégicos Departamentales de Ciencia, Tecnología e Innovación x Colciencias
Cofinanciación de proyectos de investigación, desarrollo tecnológico e innovación no
reembolsables x x x Colciencias
Cofinanciación o crédito por parte del Fondo Nacional de Productividad y Competitividad x Colciencias
Crédito de reembolso obligatorio y garantías tecnológicas x x Colciencias – IFI – Bancoldex
Crédito para la innovación x iNNpulsa – Bancoldex
Programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo, fomento a la innovación y desarrollo tecnológico en las empresas
x x x Sena
La cofinanciación con recursos no rembolsables de proyectos de innovación y desarrollo tecnológico productivo resultado de asociación universidad-centros tecnológicos-empresarios-trabajadores
x Sena – Colciencias
Incentivo fiscal a la innovación y el desarrollo tecnológico: a las empresas y entidades que,
efectivamente, realicen inversiones o donaciones en programas y proyectos de innovación y desarrollo tecnológico
x x x Colciencias – DIAN
Incentivo fiscal para personas jurídicas o naturales exención de gastos de investigación x x x Colciencias – DIAN
110
Instrumentos de apoyo a la innovación en el periodo de estudio 1990-1999 2000-2010 2011-2017 Entidad a cargo
Misiones empresariales, pasantías y entrenamiento en nuevas tecnologías, misiones de mentalidad y cultura para emprendimientos de alto impacto
x Colciencias – Sena – MinCIT/ iNNpulsa
Vinculación de investigadores en empresas. x Colciencias
Programa de asesoría en propiedad intelectual x SIC
Financiación de registro de patentes o tecnologías protegibles x x Colciencias –
MinCIT/iNNpulsa-SIC
Redes de Innovación: alianzas entre entidades generadoras de conocimiento, empresas innovadoras y centros de productividad y/o desarrollo tecnológico y programas de apoyo a clústers
x x Colciencias – MinCIT/iNNpulsa
Formación de Alto Nivel en Gestión Estratégica de la Innovación, gestión tecnológica x Colciencias
Programa de gestión tecnológica (capacitación, investigación, información, asesoría y servicios técnicos)
x Colciencias
Programa de gestión de la innovación empresarial (alianzas para la iniciación a la innovación, sistemas de innovación, innovación empresarial, innovación abierta)
x Colciencias – MinCIT/iNNpulsa
Programa de Asistencia Técnica al Desarrollo Tecnológico Agropecuario - SIEMBRA - x MADRA
Acompañamiento de emprendedores TI x Colciencias – MinTIC
Rutas Competitivas – Fortalecimiento de Clusters x MinCIT/ iNNpulsa – Colciencias - MinTIC
Premio colombiano a la innovación tecnológica empresarial x MinCIT/ iNNpulsa
Montaje y Puesta en Marcha de Nuevas Redes Nacionales de Inversionistas Ángeles y apoyo a la creación de fondos de capital emprendedor.
x iNNpulsa
Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del SGR x Colciencias
Aldea: Programa de apoyo al emprendimiento innovador x iNNpulsa
Fuente: Elaboración propia con información de Colciencias, iNNpulsa y del Comité Técnico Mixto de Innovación
111
Anexo 4
Esquema de análisis para identificar hallazgos
Macro
categorías de
análisis
Racionalidad de
intervención
pública
Categorías de
Instrumentos del
Gobierno
Modo de operacionalización Instrumentos en Colombia Palabras clave
Enfoque de
fallas de
mercado
- Fallas de mercado.
- Apoyo a la acumulación de I+D endógena.
- Subvenciones e incentivos fiscales a I + D.
- Inversión en infraestructura local de tecnología avanzada.
- Parques de ciencia y tecnología.
- Se dirige a diferentes tipos de actores individuales.
- Favorece las iniciativas de oferta. - Medidas para impulsar la ciencia y
la I+D y la alta tecnología. - Criterio de retorno de la inversión y
oportunidad de apropiación y de concentración para rendimientos crecientes.
- Nivel de intervención centralizado.
- Capital de Riesgo para emprendimiento de base tecnológica e innovador.
- Crédito de reembolso obligatorio con beneficio en tasa o con garantías.
- Incentivo fiscal a la innovación y el desarrollo tecnológico.
- Creación y fortalecimiento de
Centros de Desarrollo Tecnológico, Incubadoras de Empresas de Base Tecnológica, Centros Regionales de Productividad, Oficinas de Transferencia de Resultados de Investigación, Aceleradoras de empresas de alto impacto.
- Cofinanciación de procesos de protección de propiedad intelectual.
- Misiones empresariales.
- Recursos no reembolsables.
- Capital semilla
- Financiación. - Incentivos
tributarios. - Centros - CDT
- Patente. - Ecopetrol
Enfoque de
fallas de
sistema
- Economías de aglomeración.
- Fallas de
sistema. - Fallas
institucionales y disfunciones sistémicas
- Educación para crear habilidades colectivas.
- Infraestructura
tecnológica. - Servicios de extensión
que van desde tecnología hasta educación y capacitación.
- Políticas de cluster.
- Se dirige tanto a los actores individuales como a las acciones "colectivas" con una mayor
colaboración, interacciones y redes. - Favorece los enfoques de la
demanda y la provisión de servicios públicos "compartidos".
- Uso de la cadena de valor o concepto de clúster.
- Sistema como un objetivo. - Favorece la gobernanza colectiva.
- Cofinanciación de proyectos de investigación, desarrollo tecnológico e innovación no
reembolsables alianza empresa – generadores de conocimiento.
- Vinculación de investigadores a empresas.
- Codecyt - Codecti - CRC - CUEE
- Alianza - Consejo - Comité
- Comisión - Plan
estratégico - Cluster - Sector
112
Macro
categorías de
análisis
Racionalidad de
intervención
pública
Categorías de
Instrumentos del
Gobierno
Modo de operacionalización Instrumentos en Colombia Palabras clave
- Subvenciones e incentivos fiscales a I + D.
- Niveles de intervención nacionales y regionales.
- Formulación de Planes Estratégicos Departamentales de Ciencia, Tecnología e Innovación
- Rutas Competitivas y
Fortalecimiento de Clusters.
Enfoque
evolucionista
- Fallas de aprendizaje
- Brechas cognitivas
- Bloqueos - Disfunciones - Falta de
diversidad
- Subvenciones e incentivos fiscales a I + D
- Infraestructura tecnológica.
- Servicios de extensión
e intermediación - Corretaje (traducción
de conocimiento implícito)
- Se dirige a actores y grupos individuales, redes de actores o sistemas de innovación.
- El criterio de asignación de recursos es la oportunidad de aprendizaje y variedad (aumento o reducción).
- Favorece la gobernanza colectiva. - Multi nivel. Sin diferenciación de
niveles de intervención
- Programa de gestión de la innovación empresarial (alianzas para la iniciación a la innovación, sistemas de innovación, innovación empresarial, innovación
abierta). - Fondo de Ciencia, Tecnología e
Innovación del SGR. - Aldea: programa de apoyo a la
medida al emprendimiento innovador.
- Capacidades - Aprender –
haciendo - Innovación
abierta. - Regalías
- Regional. Agenda
Fuente: Elaboración propia con información de Colciencias, iNNpulsa y del Comité Técnico Mixto de Innovación
113
Anexo 5
HALLAZGOS ATLAS TI
1. Actores involucrados
La información primaria obtenida, permitió identificar los actores que a nivel regional son reconocidos por su participación e incidencia en procesos de innovación regional en las dos ciudades intermedias estudiadas. El análisis en el software Atlas Ti, permitió identificar algunos hallazgos relevantes al respecto:
✓ En los dos estudios de caso, el actor frente al cual se hace un mayor número de referencias es la respectiva Cámara de Comercio (27 citas). ✓ En el caso de Bucaramanga, el segundo actor al que más citas se refieren es la alcaldía (24 citas), mientras que, en Manizales, el segundo actor al que más aluden son las
universidades (23 citas). ✓ Frente al apoyo o iniciativas del Gobierno Nacional, en las dos ciudades se mencionan iNNpulsa y Colciencias igual número de veces (16 citas en promedio). En el caso
del SENA este es mencionado en promedio 6 veces en cada ciudad. Además de estas entidades, el Gobierno Nacional como una generalidad es mencionado en 8 citas en Bucaramanga y 2 en Manizales.
✓ El apoyo internacional tiene mayor mención en Manizales (15 citas) que en Bucaramanga (8 citas). ✓ Las respectivas gobernaciones son citadas 10 veces entre las dos ciudades. ✓ En cada ciudad se hacen alusiones a fuentes de apoyo a la innovación propias de su territorio y de sus dinámicas, en el caso de Manizales se destaca la intervención de Casa
Luker y de la Federación Nacional de Cafeteros, mientras que, en Bucaramanga, se mencionan Ecopetrol y Ecogas.
En cuanto al uso del lenguaje, el análisis de información permitió identificar los términos más reiterados por los entrevistados en cada ciudad. En el caso de Manizales, el nombre mismo de la ciudad como eje de los proyectos de emprendimiento e innovación, fue la palabra más empleada, seguida de su relación con el contexto regional (Caldas) y de la palabra emprendimiento.
Figura 1
Nube de palabras estudio de caso Manizales
Fuente: Elaboración propia en Atlas Ti 8.0
114
En la nube de palabras se identifican temas prioritarios como los relacionados con cambios generacionales y relevos generacionales, los cuales han sido factores señalados como relevantes por los entrevistados, para explicar los avances de la ciudad. Los conceptos de alianza y red, también fueron recurrentes en las entrevistas realizadas, dado el alto interés y
esfuerzo por concertar espacios de trabajo interinstitucional. En cuanto a actores, es reiterada la participación de la Cámara de Comercio, de Casa Luker y de las mismas empresas, así como las intervenciones de gobierno a escala local, departamental y nacional.
Figura 2
Nube de palabras estudio de caso Bucaramanga
Fuente: Elaboración propia en Atlas Ti 8.0 En el caso de Bucaramanga, la palabra más empleada fue “empresa” o “empresas” seguida de Colciencias, que fue citado varias veces dentro de una misma cita, para explicarlos procesos adelantados en esta ciudad en cuanto a poyo a la innovación. Igualmente es evidente la alusión a la Cámara de Comercio y su rol dentro de los programas de emprendimiento, así como la palabra innovación, la alusión a los recursos (plata) y la relación con la región (Santander). A continuación, se señalan algunos hallazgos específicos para cada actor en cada una de las ciudades:
115
ID ACTOR MANIZALES BUCARAMANGA
1
Cám
ara
de
Com
erci
o
• Desde el año 2006 y a partir de la Ley 1014 de ese mismo año, se creó la Red Regional de Emprendimiento, en la que la Cámara de Comercio ejerce su secretaría técnica. Esta red es considerada un caso de éxito nacional por
su cohesión y articulación.
• La Cámara define su rol en este proceso como un “articulador de esfuerzos” públicos, privados, nacionales, regionales y locales. A su vez, los
entrevistados reconocen que la Cámara ha logrado materializar ese rol articulador que, si bien es un “deber ser” de este tipo de organizaciones, no en todo el país es una realidad.
• Otra de las cualidades de la Cámara de Comercio es que ha reconocido cuál es su alcance y más que competir con otras instancias, ha sabido dar paso a iniciativas de otros orígenes, sumarse a ellas y fortalecerse como ente que favorece la concertación y el trabajo interinstitucional, lo que ha evitado malgastar recursos y aprovechar mejor las herramientas con las que cuenta la ciudad.
• La Cámara lidera el laboratorio de creatividad e innovación Neurocity, cuyo reto es lograr ser autosostenible.
• Además de acompañar los procesos de innovación de los empresarios de la ciudad, la misma Cámara de Comercio se ha esforzado por ser ejemplo en este tema a través de su propio sistema interno.
• La Red Regional de Emprendimiento fue creada en Santander en 2005, antes incluso de que la Ley 1014 de 2016 lo contemplara. Esta Red tuvo el liderazgo de la Cámara de Comercio, pero posteriormente, el liderazgo
fue asumido por la Gobernación, lo que se percibió como una época de “quietud”.
• La Cámara ha contado con procesos como Mujeres Eco del año 2006, apuntando al emprendimiento femenino, con Más Ideas Más Empresas en el 2009 orientado a apoyar la supervivencia de nuevas empresas, Apps.co para aceleración de emprendimiento digital y Scala Más apoyado por iNNpulsa y orientado a la búsqueda de emprendedores de alto impacto. Estos programas estuvieron vigentes juntos en el año 2012 pero tuvieron diferentes fechas de terminación. Antes de estos proyectos, la Cámara contó con el Programa Midas para acompañar y fortalecer a las empresas con asistencia técnica y acompañamiento individual con
metas de generación de empleo.
• Recientemente la Cámara de Comercio hizo un programa para identificar activos ocultos, para generar nuevos emprendimientos o crecimientos
extraordinarios y una consultoría para un modelo de negocios de exportación. De estos procesos, los entrevistados no identifican resultados concretos.
• En ese sentido, las personas entrevistadas perciben que, en la ciudad, “nunca (se) valoró la importancia y el impacto de la innovación para las empresas (…) la innovación es un proyecto para traer plata, pero les importa cero lo que salga de ahí” (entrevista realizada) por lo que se hace necesario que la Cámara de Comercio tenga programas permanentes, más allá de los apoyos externos y que los programas de transferencia de conocimiento tengan definidas unas metas y su estrategia de
sostenibilidad.
116
2
Univ
ersi
dad
es
• Los procesos de la ciudad han apuntado que las capacidades queden instaladas en las universidades y que los acompañamientos en cuanto a emprendimiento e innovación sean orientados por los docentes de
Manizales. Igualmente, se ha apostado para que “todas las universidades tengan el mismo discurso ante sus estudiantes, para que esta ciudad vaya más o menos en una sola dirección desde el punto de vista de políticas” (entrevista realizada).
• La postura crítica de la Universidad Nacional hacia el proceso de Manizales Más, ha sido relevante en tanto ha mantenido a la entidad activa, ha aportado a la estrategia y ha favorecido que su población estudiantil se mantenga involucrada.
• El proceso en la ciudad ha permitido identificar que diferentes universidades estaban apoyando a un mismo emprendedor en diferentes frentes, de tal forma que el trabajo en red y la unificación de las metodologías a través de SUMA (Sistema Universitario de Manizales), hace más eficientes los recursos y facilita el seguimiento a estos acompañamientos.
• Después del acompañamiento de Babson, se han revaluado los currículos de las universidades que participan en el proceso, de tal forma que los
estudiantes empiecen a pensar en emprendimiento e innovación desde su formación.
• Como reto con las universidades, los entrevistados afirman que aún falta que los trabajos de investigación de los estudiantes impacten en la generación de empleo, en la apertura de empresas y el registro de patentes.
117
3
Alc
aldía
• Diferentes administraciones de la alcaldía municipal han apoyado directamente a los empresarios con programas como Manizales Eje del Conocimiento (año 1999), el fortalecimiento de la Incubadora de Empresas
y la creación de Parquesoft Manizales (años 1999-2000). A ello se suma la transformación de una ciudad cafetera hacia otras apuestas como el uso de la internet (año 1997), el fortalecimiento de las universidades en diferentes administraciones y el enfoque de call centers (año 2008).
• En la última década, se destaca el cambio de concepción de las administraciones para hacer un trabajo conjunto con otros actores, haciendo referencia a los años 2010 – 2012 señala una entrevistada “más allá de venir y decir: no es que yo soy el que digo qué va a hacer esta ciudad en innovación y emprendimiento, y aquí hay un nuevo rol del gobierno fue, unirse a trabajar con el sector privado” (entrevista realizada Paula Toro).
• Según los entrevistados, se identifica una mejora significativa en el quinquenio 2012 a 2017, en donde la ciudad mejoró las cifras de empleo, siendo la cuarta con menor desempleo en el país. Una de las razones de esta mejora fue la decisión de apostar por la diversificación.
• Los actores del sector privado se definen a sí mismos como “apolíticos” en el sentido en que consideran que un factor de éxito del proceso de la ciudad
tiene que ver con que el tema se sigue desarrollando independientemente de los intereses particulares de una u otra administración municipal.
• A pesar de lo anterior, los cambios entre una administración municipal y otra sí llegan a afectar los procesos, retrasan los apoyos que se estaban recibiendo y significan una nueva contextualización de los funcionarios para comprender las dinámicas del trabajo interinstitucional.
• La actual administración municipal (2016 – 2019) ha priorizado nueve sectores económicos en su Plan de Desarrollo y se encuentra trabajando en la construcción de la Política Pública de emprendimiento, competitividad y empleo.
• Algunos actores del sector privado perciben que las administraciones municipales desconocen el concepto de “innovación” y sus aplicaciones y que ello incide en programas no pertinentes de apoyo al
emprendimiento.
• Así mismo, se considera que las administraciones municipales cambian de agenda con frecuencia y que no ha habido en la ciudad una apuesta de
innovación pensada a largo plazo.
• Los entrevistados afirman que ni la alcaldía, ni la gobernación, están apostando con recursos propios los temas de ciencia, tecnológica e innovación y que sólo se financian con los recursos de regalías.
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Gober
nac
ión
• La inestabilidad política (inhabilidad del gobernador) ha afectado el desarrollo de los programas. No obstante, se destaca el rol de los secretarios de despacho, quienes han apoyado económicamente los procesos
adelantados en la ciudad.
• Al igual que con la alcaldía, el cambio de administraciones departamentales cada cuatro año, significa retrocesos porque es necesario poner en contexto
al nuevo equipo de trabajo sobre las dinámicas de los programas existentes y con las lógicas del trabajo interinstitucional realizado en la ciudad.
• Desde la gobernación se percibe que es la administración municipal, la que cuenta con mayores recursos para los diferentes sectores y que por ello su actual labor se concentra en apoyar únicamente casos de éxito.
• Como se señaló previamente, los actores consideran que la gobernación no está apostando con recursos propios los temas de ciencia, tecnología e innovación.
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Colc
ienci
as
• Los entrevistados de la ciudad manifiestan su desacuerdo con que el presupuesto de Colciencias esté tan condicionado y a la falta de claridad para aplicar a recursos
• Colciencias ha aportado recursos a emprendimientos específicos dentro de la ciudad bajo el esquema de cofinanciación. Al respecto, algunos señalan que los requerimientos de sostenibilidad que pide esta entidad no
necesariamente funcionan en la práctica, sumado a que los cambios de gobierno también implican cambios en las condiciones de esta entidad.
• No necesariamente hay interés de los emprendedores en presentar proyectos a Colciencias, pues se percibe que hay muchas restricciones de rubros, trámites excesivos, poco apoyo técnico y que hay falta de comunicación con otras entidades como la DIAN, que terminan afectando a los empresarios.
• Los entrevistados perciben que Colciencias e iNNpulsa son difícilmente separables, pues si bien el primero de ellos debería apoyar la investigación y el segundo apoyar su aplicación, no hay convocatorias conjuntas donde estén contemplados tanto la investigación como el desarrollo y se percibe que en general, los apoyos del nivel central de gobierno están desarticulados.
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ID ACTOR MANIZALES BUCARAMANGA
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iNN
puls
a • Los emprendedores destacan los apoyos puntuales recibidos por iNNpulsa
en cuanto a asesoría y capital.
• Así mismo, las entidades a escala local que están trabajando alrededor de la innovación y el emprendimiento, destacan el apoyo recibido en estrategias como Manizales Más.
• La posibilidad de contar con el apoyo de esta entidad en diferentes frentes (emprendimientos específicos o programas) se asocia a que iNNpulsa tiene como ventaja que cuenta con diferentes líneas de trabajo.
• Los emprendedores señalan que, para poder formular los proyectos a iNNpulsa, se requiere contratar “formuladores” externos, pues no cuentan con departamentos o áreas de innovación. Estos formuladores,
no necesariamente cumplen con los criterios solicitados y los proyectos pueden perderse.
• En la ciudad también se reconoce el apoyo de iNNpulsa a programas como Scala Más, cuya creación como estrategia de búsqueda de emprendedores de alto impacto, se debe al apoyo de esta entidad en una convocatoria en la que participó la Cámara de Comercio, que buscaba promover capacidades de promoción de alto impacto.
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SE
NA
• Algunos emprendimientos destacan la posibilidad de contar con apoyo específico del SEN en la formación del recurso humano.
• Si bien la formación en cuanto a conocimientos es reconocida como de alta calidad para quienes se forman en el SENA, se señala que hace falta fortalecer las competencias de los jóvenes para aplicar lo aprendido en la cotidianidad de una empresa en la que prima la producción y el cumplimiento de metas. Frente a ello se destaca la necesidad de continuar apoyando las prácticas y los procesos de entrenamiento simulados en empresas reales.
• Aunque el apoyo de esta entidad es relevante para algunas empresas, en algunos sectores, el SENA no cuenta con los recursos físicos ni humanos para apoyar la formación de técnicos que operen maquinaria de última tecnología.
• En cuanto a articulación, el SENA es percibido por los entrevistados como la entidad del Gobierno Nacional que más se articula a escala regional.
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Apoyo I
nte
rnac
ional
• Algunos antecedentes del apoyo internacional datan del año 1998, en el que el Gobierno Español apoyó la configuración del Sistema Regional de Innovación para integrar los laboratorios de las universidades de la ciudad.
• Desde la Fundación Luker y el Programa Manizales Más se hizo la gestión con Babson para trabajar el tema de emprendimiento como una apuesta de ciudad, que ha logrado convocar a diversos actores y que ha significado,
según los entrevistados, un cambio de paradigma en cuanto a lo que significa emprendimiento y la aplicación del concepto de ecosistema.
• Así mismo, Manizales Más cuenta con un programa de mentoría a partir de un modelo del MIT, que en la ciudad cuenta con 36 mentores que acompañan a las empresas.
• La ciudad también tiene un programa con el PUM de Holanda, que ha permitido llevar expertos en diferentes sectores, para que los emprendedores tomen ideas y las apliquen.
• Con el apoyo de iNNpulsa se seleccionó IC2 con su programa de Innovation Readiness. Para el alistamiento se llegó a un acuerdo con la Universidad de Texas y se formuló un proyecto aprobado por iNNpulsa
para escoger 10 empresas, quienes participaron en módulos virtuales.
• En la actualidad, algunos entrevistados consideran que una de las limitaciones de la ciudad es que no cuenta con conexión con actores
relevantes del ámbito internacional.
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ID ACTOR MANIZALES BUCARAMANGA
9
Otr
os
apoyos
• Casa Luker se reconoce como un actor que, a través de su Fundación, ha logrado convocar sin pretender tener un rol protagónico, “aunque hay ciertas iniciativas en donde el 60 % de los recursos los pone esta Fundación,
nunca da la línea programada” (entrevista realizada).
• La gestión para contactar a Bason con Manizales Más (programa concebido en los años 2010 – 2011), es la actividad más reconocida de la Fundación,
constituyéndose en la base para motivar y dar confianza a otros sectores y programas para unirse alrededor del concepto de ecosistema.
• La Fundación ha aportado recursos para la transferencia del modelo de emprendimiento e innovación de Babson a lo que se suman recursos provenientes de otras fuentes como la Cámara de Comercio y las universidades.
• En el caso de la Federación de Cafeteros se reconoce su apuesta por el desarrollo regional, más no directamente el de la ciudad, concentrándose más en procesos de formación a jóvenes en el ámbito rural.
• En el año 2005, la ANDI tenía liderazgo en el trabajo con empresarios en la ciudad, en ese año facilitó un ejercicio de cooperación con Holanda para recibir formación de alto nivel con expertos europeos.
• Ecogas y Ecopetrol son reconocidas por haber abierto el espacio para motivar a las empresas del sector alrededor del trabajo tecnológico. En particular, se recuerda el rol de las empresas al llegar el ICP, “a generar
una visión distinta de estudiar y salir a buscar trabajo” desde la década de 1980 (entrevista realizada). En el caso de Ecopetrol se destaca la conformación del Parque Tecnológico de Guatiguará.
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Frente al trabajo de todas estas entidades, cabe destacar que la experiencia de Manizales da cuenta, según los entrevistados, de avances importantes respecto a la articulación interinstitucional. Por una parte, se destaca que los diferentes actores aportan recursos monetarios a los procesos que adelante la ciudad, que han logrado tener espacios de concertación
y liderazgos claros, que dependen de las fortalezas de cada una de las entidades participantes. Así mismo, señalan que los procesos han superado las limitaciones temporales de las administraciones municipales y que se han mantenido al margen de los procesos políticos, involucrando a todos en el ejercicio, pero evitando tomar partido. También, se señala como una ventaja de este proceso haber involucrado a los medios de comunicación, para divulgar los avances. En este contexto de trabajo articulado, los perfiles abordados en las entrevistas señalan que, aunque el apoyo del Gobierno Nacional ha sido relevante, se hace necesario que se descentralicen los procesos asociados a la financiación, que se establezcan convocatorias regionales en las que no compitan los proyectos de diferentes departamentos, sino que se cierre la brecha compitiendo internamente y en donde las empresas seleccionadas tengan características de solidez, sostenibilidad y claridad en sus metas.
Igualmente, se mencionan que, aunque haya apoyos concretos para los empresarios, no se percibe que el emprendimiento sea una prioridad del Gobierno, en tanto la carga impositiva para crear y mantener una empresa es aún alta, hay poco acceso a crédito y las obligaciones económicas pueden terminar afectando negativamente las iniciativas de innovación. En este mismo sentido, los entrevistados ponen de relieve las múltiples restricciones del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del Sistema General de Regalías, mencionando que hay ineficiencia en el manejo y asignación de estos recursos. También se menciona que una de las grandes debilidades del Gobierno Nacional, es que sus entidades no están trabajando de forma articulada, lo que termina afectando los procesos en las regiones y las iniciativas de los emprendedores, quienes por ejemplo, tienen limitaciones cuando acceden a este tipo de recursos y deben hacer sus declaraciones ante la DIAN. Como avances del Gobierno Nacional se destaca el interés de los últimos años de trabajar alrededor de las buenas prácticas regionales, acogerlas y tratar de adaptarla a otros contextos
regionales, llevando incluso el tema de estas experiencias exitosas a servir de base para la construcción de Política Pública.
2. Hallazgos categorías emergentes
Además de estos hallazgos frente a los actores y su rol en los procesos de cada ciudad, el análisis de la información primaria permitió obtener información relevante sobre otros temas de interés para responder a la pregunta de investigación, como se explica a continuación.
2.1 Formación para el emprendimiento
Los entrevistados coinciden en que es necesario fortalecer los procesos de formación para el emprendimiento, ello supone iniciar desde la escuela, diferenciando los modelos pedagógicos de los ámbitos rural y urbano, incentivando la innovación desde la educación secundaria y preparando a los jóvenes para el mercado laboral.
Esta formación debe fortalecerse en los programas del SENA como se mencionó anteriormente y como ha ocurrido en Manizales, también debe conducir a cambios curriculares. De igual forma, se hace necesario continuar, según los entrevistados, abriendo oferta para que quienes ya emprendieron, puedan capacitarse o actual izarse, lo cual ha incluido una gran variedad de estrategias presenciales y virtuales, cursos cortos, viajes de aprendizaje e intercambio de buenas prácticas. La estrategia de mentorías, también ha resultado ser relevante en tanto ha implicado desarrollos metodológicos, favorecido el trabajo colaborativo y ha permitido identificar aprendizajes desde los mismos empresarios de la región. La creación del laboratorio de innovación en Manizales, también se constituye en un hito dentro de los procesos de formación, pues ha apuntado a promover la creatividad, pero generando resultados, creando un espacio físico para la divulgación del tema. Como reto, queda aún por poner a prueba la sostenibilidad de este tipo de espacios y continuar avanzando
en el modelo flexible que implica un escenario como este, liderado desde estructuras tan definidas como una Cámara de Comercio.
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2.2 Rol de las mujeres
En cuanto al rol de las mujeres, la misma realización de las entrevistas permite evidenciar que su presencia en el proceso ha sido notable, tanto desde la perspectiva de haber identificado emprendedoras en sectores económicos históricamente masculinos, como en los espacios de articulación, gestión y toma de decisiones de los procesos de cada una de las ciudades, así como en las entidades de gobierno. Sin embargo, para los entrevistados hay aún algunas necesidades al respecto como la formación de las mujeres desde la universidad o antes, para que se sientan seguras al crear empresa. También se hace necesario superar la idea de que el apoyo a los emprendimientos de las mujeres siempre debe estar orientado hacia la población vulnerable, pues hay emprendedoras con ideas de negocio innovadoras que deben acceder a otro tipo de recursos (créditos o recurso naturales) y que no están siendo apoyadas desde otras instancias.
2.3 Relevo generacional
El relevo generacional es otra de las características mencionadas en el proceso de Manizales, mencionando cómo ha habido cambios no sólo en el interior de las empresas, sino también, en los perfiles de quienes lideran las entidades que están participando de los procesos de innovación en la ciudad. Ello ha implicado que, por una parte, se haya apuntado a la diversificación y que el mismo territorio se haya dejado de pensar únicamente en términos de zona cafetera, para ampliar l as posibilidades a otros sectores económicos. Por otra parte, estos cambios generacionales han permitido una apertura al discurso de vanguardia, mayor acceso a información, capacidad de gestión de apoyos en el ámbito internacional y funcionarios con mayores niveles de formación.
En los dos casos, el relevo generacional ha motivado a que personas jóvenes retornen a su ciudad o a que personas de otros orígenes se interesen en el territorio, lo cual significa, según los entrevistados, una oportunidad para la innovación y para la consolidación de iniciativas en diferentes sectores. A ello se suma el énfasis que se le ha dado en las últimas décadas a Manizales como ciudad universitaria.
2.4 Ruralidad
El levantamiento de información primaria también permitió evidenciar que para las personas involucradas en este tipo de procesos, particularmente en Manizales, la innovación
desde lo rural sigue siendo uno de los principales retos, que aunque no da respuesta directa a la pregunta que motiva esta investigación, tiene una estrecha relación dado el interés en proceso regionales, que hacen necesario comprender la gran complejidad de lo rural y de las relaciones urbano rurales en estas ciudades intermedias.
2.5 Política pública
La experiencia de Manizales pone en evidencia el interés de los actores en consolidar Políticas Públicas de permitan blindar los procesos de los cambios de gobierno y garantizar los recursos para los programas y proyectos. Para los entrevistados, estos ejercicios de formulación de política han aportado a la comprensión del rol que tiene el gobierno en ciencia, tecnología e innovación, desmitificando la idea de que la innovación es responsabilidad única de los empresarios y buscando favorecer que sean las autoridades las que
intermedien entre diferentes sectores.