el nuevo modelo de revalorización de las pensiones del sistema de seguridad social

El nuevo modelo de revalorización de las pensiones del sistema de Seguridad Social

Ángel CEA AYALA

Letrado de la Administración de la Seguridad Social

Diario La Ley, Nº 8253, Sección Doctrina, 18 de Febrero de 2014, Año XXXV, Ref. D-52, Editorial LA LEY

LA LEY 743/2014

Tal vez uno de los temas más relevantes en el ámbito del sistema público de la Seguridad Social, sea la nueva configuración que el legislador ha dado a la revalorización de las pensiones, dando para ello una nueva redacción al art. 48 LGSS. El presente comentario tiene por objeto la exposición de los antecedentes y situación vigente tras la entrada vigor de la nueva Ley 23/2013, de 23 de diciembre (BOE de 26 de diciembre de 2013), reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social.

Normativa comentada

Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la

Seguridad Social.

RDLeg. 1/1994 de 20 Jun. (TR Ley General de la Seguridad Social)

Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social

TÍTULO PRIMERO. Normas generales del sistema de la Seguridad Social

CAPÍTULO IV. ACCIÓN PROTECTORA

SECCIÓN 3.ª. Revalorización e importes máximos y

mínimos de pensiones

SUBSECCIÓN 2.ª. Pensiones

contributivas

Artículo

48. Revalorización.

La Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de

Pensiones de la Seguridad Social ha modificado sustancialmente el modelo de revalorización de las pensiones del sistema

público de S.S., regulado en el art. 48 LGSS. El sistema de revalorización automática de las pensiones vinculado al IPC, se

incorporó a la LGSS a través de la Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del sistema de la Seguridad

Social.

Tal vez estemos ante uno de los temas que en el campo de la S.S., junto al de las modificaciones efectuadas en la

prestación de jubilación, con la introducción del factor de sostenibilidad, que más controversias generan. Con la entrada en

funcionamiento del nuevo modelo se produce la desvinculación entre el incremento anual de las pensiones y el IPC anual,

suprimiéndose además la posibilidad de abonar, cuando se dieran los presupuestos legales, la paga única a la que se refería el

art. 48.2.º LGSS.

La legislación de S.S. ha sufrido cambios profundos en los últimos años. Uno de ellos es el efectuado por la Ley 27/2011, de 1

de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social, que afecta sobre todo a la

pensión de jubilación aumentando la edad para acceder a la pensión, efectuando cambios en la base reguladora, cotización

necesaria para tener derecho a la prestación, entre otros aspectos de importancia. A ello hay que sumar las modificaciones

en materia de jubilación parcial y jubilación anticipada.

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Una vez aprobada la reforma, solo resta a esperar los resultados prácticos de su aplicación. Resultan por ello de gran interés

los estudios e informes que se elaboren, a partir de ahora, sobre las repercusiones reales de la reforma.

I. INTRODUCCIÓN

Uno de los temas más destacados y de mayor impacto mediático en el ámbito de las reformas del sistema español de S.S., no es otro que el nuevo modelo de revalorización de las pensiones. Y ello, ya que supone un cambio radical del marco hasta ahora existente. Se ha escrito mucho sobre la sostenibilidad del sistema y las repercusiones prácticas que la instauración de este nuevo modelo tiene sobre los pensionistas presentes y futuros.

No hay que olvidar que el art. 50 del texto constitucional expresamente señala que «los poderes públicos garantizaran, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad», mandato que ha de relacionarse con el contenido del art. 41, en el sentido de que corresponde a los poderes públicos mantener un régimen público de S.S. para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad.

A ello ha de sumarse que el art. 135 CE, tras la reforma realizada el 27 de septiembre de 2011, establece el principio de estabilidad presupuestaria de todas las Administraciones públicas. Recordando parte del contenido de este precepto constitucional:

«Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.

El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito. Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. El volumen de deuda del conjunto de las Administraciones públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.»

Además señala el número cuatro del precepto: «Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública solo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados».

Durante los últimos años han surgido determinados problemas de caracteres demográficos y económicos que afectan a la continuidad y existencia misma del sistema de pensiones públicas.

La Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social (BOE 2 de agosto de 2011), en su art. 8 añade la disp. adic. 59 a la LGSS, incluyendo el factor de sostenibilidad, con el fin de mantener la proporcionalidad entre las contribuciones al sistema y las prestaciones del mismo. En este punto señalar que la LO 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público (BOE de 21 de diciembre de 2013) da nueva redacción al art. 18.3 LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. De esta forma como medidas automáticas de prevención, están los mecanismos de revalorización y ajuste que resulten necesarios para garantizar el equilibrio presupuestario y la sostenibilidad financiera del sistema de S.S. que se establecerán con norma de rango de ley. El Gobierno hará un seguimiento de la aplicación de los mecanismos de revalorización y ajuste del sistema de pensiones, con el fin de velar por el equilibrio presupuestario y la sostenibilidad financiera del sistema de S.S.

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En el campo de la revalorización de las pensiones el legislador ha elaborado una ley específica, la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social. Esta norma entró en vigor el 27 de diciembre de 2013, aplicándose no solo a la revalorización de las pensiones de S.S., sino también, y en idéntica forma, a las pensiones de clases pasivas conforme a lo dispuesto en la disp. final 3.ª.

La reforma viene motivada por algunos factores, como la disminución de ingresos, el aumento del gasto en pensiones, factores económicos, factores de naturaleza demográfica, aumento de la esperanza de vida, la baja natalidad e incorporación como pensionistas de las denominadas generaciones del baby boom.

II. ANTECEDENTES

Dentro de las numerosas reformas legales que ha sufrido el marco legal regulador del sistema público de S.S., a continuación expondré de forma breve, aquellas normas que han afectado al marco de la revalorización de las pensiones, si bien, con la finalidad de obtener una visión de conjunto, resulta necesario exponer cual ha sido la revalorización que han tenido las pensiones en los últimos ejercicios.

La Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del sistema de la Seguridad Social, en su art. 11.1, da nueva redacción al art. 48 LGSS, en el sentido de actualizar las pensiones del sistema según el aumento anual del IPC. Es decir, estableció la revalorización automática de las pensiones. Como antecedente de esta ley encontramos el Acuerdo sobre consolidación y racionalización del sistema de S.S. de 1996, que recogía la revalorización automática de las pensiones para mantener el poder adquisitivo de los pensionistas y en el Pacto de Toledo, la Recomendación Segunda, sobre el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones.

El contenido del art. 48 LGSS —TR, RDLeg. 1/1994, de 20 de junio—, en la redacción vigente con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 23/2013, señalaba lo siguiente:

«Las pensiones de la Seguridad Social en su modalidad contributiva, incluido el importe de la pensión mínima, serán revalorizadas al comienzo de cada año, en función del correspondiente índice de precios al consumo previsto para dicho año.

Si el índice de precios al consumo acumulado, correspondiente al período comprendido entre noviembre del ejercicio anterior y noviembre del ejercicio económico a que se refiere la revalorización, fuese superior al índice previsto, y en función del cual se calculo dicha revalorización, se procederá a la correspondiente actualización de acuerdo con lo que establezca la respectiva Ley de Presupuestos Generales del Estado. A tales efectos, a los pensionistas cuyas pensiones hubiesen sido objeto de revalorización en el ejercicio anterior, se les abonará la diferencia en un pago único, antes del uno de abril del ejercicio posterior.

El resto de las pensiones reconocidas por el sistema de la Seguridad Social se revalorizan periódicamente por el Gobierno, a propuesta de la Ministra de Empleo y Seguridad Social, teniendo en cuenta, entre otros factores indicativos, la elevación del nivel medio de los salarios, el Índice de Precios al Consumo y la evolución general de la economía, así como las posibilidades económicas del sistema de la Seguridad Social.»

Este precepto ya sufrió algunas modificaciones a lo largo del tiempo. Así el ap. 1.3 del artículo quedó derogado conforme a lo dispuesto en su día por la disp. derog. 6.ª Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, en el sentido de que, en los supuestos en que el porcentaje del incremento de revalorización que se hubiera inicialmente realizado, fuera superior al de la evolución de la inflación realmente producida en el ejercicio de dicha revalorización, los pensionistas no tiene que devolver ninguna cantidad.

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Con la Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del Sistema de la Seguridad Social, se procedió a la derogación del número tercero del art. 48 LGSS.

Veamos entonces como se han revalorizado las pensiones en los últimos años, tomando como punto de partida el año 2010.

1. Revalorización en el año 2010

Para este ejercicio se dictó el RD 2007/2009, de 23 de diciembre(BOE 29 de diciembre de 2009), sobre revalorización de las pensiones del sistema de Seguridad Social, y de otras prestaciones sociales públicas para 2010, fijo con carácter general una revalorización del 1%, siguiendo las pautas establecidas en la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2010(BOE 24 de diciembre de 2009). Como se señala en esta norma, este principio general tiene excepciones para las pensiones mínimas, con incrementos del 4,87 y el 2%, según los casos. En el mismo sentido se revalorizaron las pensiones de clases pasivas por el RD 2005/2009, de 23 de diciembre(BOE 29 de diciembre de 2009).

2. Revalorización en el año 2011

El RDL 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas para la reducción del déficit público (BOE 24 de mayo de 2010), suspende en su art. 4, para el ejercicio 2011, la aplicación de lo previsto en el art. 48.1.1 LGSS, excepto para las pensiones mínimas del sistema de la S.S., las pensiones SOVI no concurrentes y las pensiones no contributivas, suspendiendo también para el 2011 la aplicación del citado art. 48.1.2, excepto para las pensiones antes señaladas.

La Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011, Ley 39/2010, de 22 de diciembre(BOE 23 de diciembre de 2010), suspende la aplicación de la revalorización de las pensiones del sistema en ese año, salvo para las pensiones mínimas, pensiones del SOVI no concurrentes y pensiones no contributivas. Esta norma es desarrollada por el RD 1794/2010, de 30 de diciembre(BOE 31 de diciembre de 2010), de revalorización de las pensiones para el ejercicio de 2011.

3. Revalorización en el Año 2012

La regulación la encontramos recogida en los arts. 42 y 43 Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012(BOE 30 de junio de 2012). Esta norma regula la revalorización de las pensiones, estableciendo con carácter general que las pensiones contributivas del sistema de S.S., así como las de clases pasivas, mantendrán en 2012 el incremento del 1 % establecido en el art. 5 RDL 20/2011, de 30 de diciembre(BOE 31 de diciembre de 2011). Ha de recordarse que el RDL 20/2011, de 30 de diciembre, fijo para 2012, para las pensiones contributivas del sistema así como las pensiones de clases pasivas del Estado, un incremento del 1%. Para otras pensiones, como son las mínimas, las del SOVI no concurrentes y las pensiones no contributivas, así como a los perceptores de prestaciones de la S.S. por hijo a cargo con 18 o más años de edad y un grado de discapacidad igual o superior al 65%, y del subsidio de movilidad y compensación para gastos de transporte, se estableció una paga única formada por la diferencia entre la pensión percibida en 2011 y la que en su caso les hubiera correspondido con la variación real del IPC en el período de noviembre de 2010 a noviembre de 2011.

4. Revalorización para el año 2013

El RDL 28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del sistema de Seguridad Social (BOE 1 de diciembre de 2012), deja sin efecto para 2012 la actualización con el IPC de las pensiones, en los términos previstos en el art. 48.1.2 LGSS, y en el párr. 2.º del art. 27.1 TR de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado

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por RDLeg. 670/1987, de 30 de abril, con la excepción de las pensiones mínimas, las del SOVI no concurrentes y las pensiones no contributivas.

Además, en su ap. 2.º se suspendía para 2013 lo previsto en el art. 48.1.1 LGSS y el párr. 1.º del art. 27.1 Ley de Clases Pasivas del Estado.

Por otra parte, la disp. adic. 2.ª señalaba que las pensiones del sistema de S.S., como las de clases pasivas, se incrementarán en un uno por ciento, de acuerdo con la cantidad legalmente establecida a 31 de diciembre de 2012. Se incrementarán en un uno por ciento adicional al previsto en los Presupuestos Generales del Estado para 2013, todas aquellas pensiones que no superen los 1.000 euros mensuales o 14.000 en cómputo anual. Estas pensiones se incrementaron por tanto en un 2%.

Las pensiones cuya cuantía este comprendida entre 1.000,01 euros mensuales o 14.000,01 euros anuales y 1.009,90 euros mensuales o 14.138,60 euros anuales, se incrementarán en la cuantía necesaria para que la pensión resultante alcance el importe de 1.020,00 euros mensuales o 14.280,00 euros anuales.

En este sentido, se encuentra la regulación prevista en el RDL 29/2012, de 28 de diciembre, de mejora de gestión y protección social en el sistema Especial para empleados de hogar y otras medidas de carácter económico y social (BOE 31 de diciembre de 2012), concretamente su art. 5, relativo a la determinación e incremento de las pensiones y otras prestaciones públicas.

Por otra parte, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, Ley 17/2012, de 27 de diciembre(BOE 28 de diciembre de 2012), continua en la senda de otras medidas presupuestarias adoptadas, aumentando con carácter general las pensiones el 1%. La norma no establece el pago de ninguna paga única compensatoria para este año.

Todas estas medidas se aprueban en un período de dificultades y carencias económicas, con una finalidad clara de reducción del déficit público.

No hay que olvidar aquí que la Ley 27/2011, de uno de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social (BOE 2 de agosto de 2011), disp. adic. 32, que versaba sobre la compensación por la suspensión de la revalorización de las pensiones. Contenía esta norma una previsión en el sentido de que el Gobierno, en el plazo de un año presentaría un informe sobre el mantenimiento del poder adquisitivo de los pensionistas en los últimos cinco años, y tomaría las medidas necesarias para llevar a cabo la recuperación de poder adquisitivo perdido, con arreglo a las posibilidades económicas del sistema.

El TC ha elaborado una abundante jurisprudencia sobre la revalorización de las pensiones del sistema público de S.S. Tal jurisprudencia puede resumirse en el sentido de estimar que en el ámbito de la S.S., la cuantía de las prestaciones del sistema pueden fijarse por el legislador en atención a la disponibilidad económica y financiera; disponibilidades del momento y las necesidades de los grupos sociales. El legislador, apreciando las situaciones de necesidad, regula el nivel y condiciones de las prestaciones, que puede modificar, adoptándolas a las necesidades que surgen en cada momento. Por ejemplo, entre otras, en sentencia núm. 134/1987, de 21 de julio(BOE núm. de 11 de agosto de 1987). Señala expresamente el Alto Tribunal «que el concepto de pensión adecuada no puede considerarse aisladamente atendiendo a cada pensión singular, sino que debe tener en cuenta el sistema de pensiones en su conjunto, sin que pueda prescindirse de las circunstancias sociales y económicas de cada momento y sin que quepa olvidar que se trata de administrar medios económicos limitados para un gran número de necesidades sociales».

En la misma línea la sentencia del Alto Tribunal núm. 100/1990, de 30 de mayo, señala: «Lo mismo cabe decir de la garantía de actualización periódica, que no supone obligadamente el incremento anual de todas las pensiones. Al fijar un límite a la percepción de nuevas pensiones o al negar la actualización durante un tiempo de las que superen ese

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límite el legislador no rebasa el ámbito de las funciones que le corresponden en la apreciación de aquellas circunstancias socioeconómicas que condicionan la adecuación y actualización del sistema de pensiones».

III. EL INFORME DEL COMITÉ DE EXPERTOS

La disp. adic. 9.ª RDL 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo, prevé la creación del Comité de expertos independientes para la elaboración de un informe sobre el factor de sostenibilidad del sistema de S.S., para su remisión a la Comisión del Pacto de Toledo. La constitución del Comité de Expertos fue acordada por el Consejo de Ministros de 12 de abril de 2013, y estaba compuesto por 12 miembros.

El informe del Comité fue presentado el 7 de junio de 2013, siendo asumido por 10 de sus miembros, con un voto en contra que mostraba el total desacuerdo con el mismo formulado por D. Santos Miguel Ruesga, una abstención, D. José Luis Tortuero. Se formularon tres votos particulares, además de los dos anteriores, uno de ellos presentado por D. Miguel Ángel García Díaz que voto de forma favorable al contenido del informe.

Entre los aspectos más destacados recogidos en el informe de los expertos sobre la sostenibilidad del sistema de S.S., destacar la definición de dos factores: En primer lugar se incluía un factor intergeneracional, aplicable a todas las nuevas pensiones de jubilación que busca, en síntesis, que las condiciones de las pensiones sean iguales para todos los jubilados con independencia de la cohorte demográfica a la que pertenezcan, y que por tanto repercute en la pensión inicial que les corresponde. El factor de equidad intergeneracional (FEI). Como señala el informe, se multiplica la pensión inicial de los nuevos jubilados al sistema, por un factor de equidad intergeneracional de las nuevas pensiones de jubilación, coeficiente que resultaría de dividir la esperanza de vida de los que han entrado en el sistema con una edad determinada en un momento anterior, entre la esperanza de vida de los nuevos jubilados que entran con la misma edad pero en un momento posterior. Busca como objetivo tratar de manera igual a personas que en razón del aumento de la esperanza de vida reciben pensiones durante un número de años distinto. Este factor actúa sobre el cálculo de la cuantía de la pensión inicial de jubilación, moderándola en proporción al aumento de la esperanza de vida.

El factor de Revalorización Anual de todas las pensiones (FRA), con inclusión de corrección del importe de la pensión basada en la relación entre gastos e ingresos del sistema, calculada con las cifras de un conjunto de años que abarquen la totalidad de un ciclo económico, y que permiten, en caso de desequilibrio, la corrección en varios años. Afecta a todas las pensiones contributivas del sistema de Seguridad Social. Es una fórmula que delimita el crecimiento equilibrado de las pensiones, de acuerdo con los ingresos disponibles, el número de las pensiones entre los cuales han de repartirse y el efecto sustitución, pero lo modula de acuerdo con la relación entre ingresos y gastos del sistema, de modo que los déficits (más gastos que ingresos), moderan el crecimiento de las pensiones y los superávits (más ingresos que gastos), lo mejoran.

IV. DICTAMEN DEL CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL

El Consejo Económico y Social (en adelante CES), emitió dictamen sobre el texto del anteproyecto de ley (sesión ordinaria del Pleno de 26 de septiembre de 2013), si bien con algunos votos particulares, cuyos aspectos más destacados, a mi juicio, se recogen a continuación.

En el extenso dictamen elaborado por el órgano consultivo, se establecen una serie de conclusiones entre las que destacamos las siguientes, siempre referidas al proyecto enviado por el Gobierno para la emisión del dictamen, y que luego fue objeto de variaciones en el texto definitivo: «El CES considera que con este índice... se produce una pérdida del poder adquisitivo de las pensiones en contextos de crisis como el actual, que en principio no llegaría a recuperarse… por lo que considera que deberían establecerse medidas que complementen a las reformas proyectadas tendentes a la recuperación del poder adquisitivo cuando las circunstancias lo permitan, en el medio o largo plazo…».

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Por otra parte «el Anteproyecto propone la utilización lineal del índice de revalorización para el conjunto de pensiones contributivas del sistema, sin diferenciar por clases ni cuantías, lo que a juicio de este Consejo actuaría en contra de la equidad de las pensiones».

Con respecto a los determinantes de la fórmula contenida en el Anteproyecto señalaba el CES, la mayor parte se basaban en estimaciones y previsiones de múltiples variables en el largo plazo, señalando al respecto la incertidumbre que producen, el margen de error que ocasionan, y el alto grado de discrecionalidad «en la aplicación de la fórmula, en la medida en que algunas de sus variables, dependen de decisiones políticas, así como la falta de transparencia en la determinación de la fórmula».

Concluía el dictamen señalando, que aconseja al Gobierno que reconsiderara la «oportunidad de sustituir la regulación actual del art. 48 LGSS, que garantiza el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, a favor del índice de revalorización, que podría conllevar una pérdida del poder adquisitivo de las pensiones».

V. CONTENIDO DE LA LEY 23/2013

La norma se estructura en varios capítulos. El primero de ellos que comprende los arts. 1 a 6, se refiere al factor de sostenibilidad de la pensión de jubilación, en sentido estricto. Este factor entendido como instrumento que con carácter automático permite vincular el importe de las pensiones de jubilación del sistema de la Seguridad Social a la evolución de la esperanza de vida de los pensionistas, a través de la fórmula que se regula en la norma, ajustando las cuantías que percibirán aquellos que se jubilen en similares condiciones en momentos temporales diferentes.

Sobre el tema que es objeto de este comentario, señalar la regulación contenida en el Capítulo segundo de la Ley, art. 7, que da nueva redacción al art. 48 LGSS. La Ley se dicta al amparo de lo establecido en el art. 149.1.17.ª CE que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación básica sobre esta materia.

Otros preceptos modificados por la Ley son el art. 163.1.º LGSS, referido a la pensión de jubilación contributiva del sistema, disp. final 2.ª, además del TR Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por RDLeg. 670/1987, de 30 de abril, más concretamente el art. 27, que se refiere a la revalorización de las pensiones de ese colectivo.

Con respecto a las motivaciones que llevan al legislador a reformar el art. 48 LGSS, alguna de ellas ya señaladas con anterioridad, quedan al tiempo expuestas en el preámbulo de la Ley 23/2013. Entre otras:

— Elevación prevista de la esperanza de vida.

— Bajas tasas de natalidad.

Junto a lo anterior, que duda cabe, concurren factores de naturaleza estrictamente económica.

Legamos así al texto definitivo del art. 48 LGSS, en la redacción dada al mismo por la Ley 23/2013.

Se mantiene la denominación del precepto «revalorización».

En el ap. 1.º del precepto se señala que «las pensiones de la Seguridad Social en su modalidad contributiva, incluido el importe de la pensión mínima, serán incrementadas al comienzo de cada año en función del índice de revalorización previsto en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado».

Tras fijar este principio de carácter general, el ap. 2.º del precepto, en su nueva redacción, establece la expresión matemática de determinación del índice de revalorización de pensiones. El legislador ha incluido el significado de los

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distintos elementos que conforman la fórmula matemática. La formula contempla determinados aspectos como son: ingresos y gastos, tasa de variación de ingresos, así como el número de pensiones y la variación interanual de la pensión media.

La expresión matemática es la siguiente:

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Siendo:

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En ningún caso el resultado obtenido podrá dar lugar a un incremento anual de las pensiones inferior al 0,25 % ni superior a la variación porcentual del índice de precios al consumo en el período anual anterior a diciembre del año t, más 0,50%. Por tanto, la revalorización no puede superar estos límites cuantitativos. Ha de señalarse que el 0,25 que estaba previsto en la redacción originaria del Anteproyecto de Ley Reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social, fue aumentado en sede parlamentaria hasta llegar al 0,50% previsto en la redacción vigente. En todo caso, ello supone el establecimiento de una cláusula suelo que impide la caída nominal de las pensiones de quienes ya son pensionistas en el momento en que se comienza la aplicación de la fórmula.

La expresión matemática se calcula tomando el total de ingresos y gastos agregados del sistema por operaciones no financieras. No se toman en cuenta los correspondientes al Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y al Instituto de mayores y Servicios Sociales. A los efectos de su utilización en el cálculo del índice de revalorización, y respecto de las cuentas liquidadas, la Intervención General de la Seguridad Social deducirá de los capítulos anteriores aquellas partidas que no tengan carácter periódico.

No se incluyen como ingresos y gastos del sistema de S.S., los siguientes conceptos:

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a) De los ingresos, las cotizaciones sociales por cese de actividad de trabajadores autónomos y las transferencias del

Estado para la financiación de las prestaciones no contributivas, excepto la financiación de los complementos a mínimos

de pensión.

b) De los gastos, no se incluyen, las prestaciones por cese de actividad de trabajadores autónomos y las prestaciones

no contributivas, salvo los complementos a mínimos de pensión.

Para proceder a la estimación de los ingresos y gastos de los años t+1 a t+6, el Ministerio de Economía y Competitividad facilitará a la Administración de la Seguridad Social las previsiones de las variables macroeconómicas necesarias para la estimación de los mismos.

En definitiva, se toman en cuenta para determinar la revalorización de las pensiones del sistema, la situación financiera, la evolución de ingresos, número de pensionistas, efecto sustitución y diferencia entre ingresos y gastos, conforme a un ciclo económico.

Tales previsiones resultan completadas con lo dispuesto en la disp. adic. 1.ª de la Ley relativa a la aplicación transparente del factor de sostenibilidad y del índice de revalorización, en el sentido de que anualmente se procederá a publicar el valor de las variables que ya he expuesto, recogidas en el texto de la ley. Las variables económicas utilizadas, parece lógico que se determinen por entidades que tengan alta especialidad e independencia. La disp. adic. 4.ª de la Ley, versa sobre la opinión de la autoridad independiente de responsabilidad fiscal respecto de los valores calculados para la determinación del índice de revalorización de las pensiones aplicable en cada ejercicio.

La situación que se origina tras la entrada en funcionamiento del nuevo sistema revalorizatorio, supone la desvinculación efectiva entre el incremento anual de las pensiones y el IPC anual, así como la supresión de la paga única a la que se refería el art. 48.2.º LGSS.

La formula se aplica a todas las pensiones del sistema indiferentemente de su cuantía, sin establecerse ninguna diferenciación entre las pensiones más altas y las mínimas. La revalorización se efectúa a principios de año.

La disp. adic. 3.ª de la Ley se refiere al informe sobre la adecuación y suficiencia de las pensiones del sistema de la S.S., correspondiendo al Gobierno elaborar quinquenalmente un estudio sobre los efectos de las medidas adoptadas en esta norma en la suficiencia y adecuación de las pensiones de la S.S., para su presentación en el Congreso de los Diputados y en el ámbito del dialogo social con las organizaciones sindicales y empresariales

Tras la entrad en vigor de la Ley 23/2013 continua en vigor el art. 49 LGSS, sobre limitación del importe de la revalorización anual, por el que el importe de la revalorización anual de las pensiones del sistema: «no podrá determinar para estás, una vez revalorizadas, un valor integro anual superior a la cuantía establecida en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, sumado, en su caso, al importe anual íntegro ya revalorizado de las otras pensiones públicas percibidas por su titular».

Continúa al mismo tiempo en vigor el art. 52 LGSS en la redacción existente, al no sufrir variaciones con la entrada en vigor de la reforma. De esta forma el precepto referido a la revalorización de las pensiones no contributivas del sistema establece que estas serán actualizadas en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, «al menos, en el mismo porcentaje que dicha ley establezca como incremento general de la pensiones contributivas de la S.S.». Íntimamente relacionados están otros preceptos de la LGSS, como son el art. 50, referido a los complementos para pensiones inferiores a la mínima, o el art. 47 que trata sobre las limitaciones de la cuantía inicial de las pensiones.

Cabe concluir este apartado señalando que durante la tramitación parlamentaria se presentaron numerosas enmiendas que mostraban desacuerdo con la reforma propuesta, enmiendas que en su mayor parte ponían de relieve que el nuevo sistema de revalorización afecta profundamente a los pensionistas desde el momento en que supone

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perdida de su poder adquisitivo (1) .

VI. DESARROLLO DE LAS PREVISIONES DE LA LEY 23/2013

1. Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014

La Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014(BOE de 26 de diciembre de 2013) regula a través de su Título IV, bajo la rúbrica de las pensiones públicas, arts. 37 y siguientes, la revalorización de las pensiones del sistema, estableciendo una revalorización del 0,25 %. Tal porcentaje se aplica no solo a las pensiones abonadas por el sistema público de S.S., sino además a las pensiones de clases pasivas. El art. 37 de la Ley establece respecto a la revalorización de las pensiones: «Las pensiones abonadas por el sistema de la Seguridad Social, así como de clases pasivas, experimentarán en 2014 con carácter general un incremento del 0,25 %, en los términos que se indican en los artículos correspondientes de esta Ley».

2. Normas de revalorización de las pensiones

En desarrollo de las previsiones legales antes expuestas se ha dictado el RD 1045/2013, de 27 de diciembre(BOE de 30 de diciembre de 2013), sobre revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social, incluyendo el límite máximo y las cuantías mínimas, y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio de 2014. El art. 3 de la norma, como importe general de la revalorización, fija el 0,25%, aplicable a las cuantías mínimas de las pensiones contributivas, a las pensiones no contributivas además de a las pensiones no concurrentes del SOVI. En el ámbito de las pensiones de clases pasivas para el año 2014, se publicó el RD 1043/2013, de 27 de diciembre(BOE 30 de diciembre de 2013), que regula la revalorización de aquellas pensiones para el año 2014, con una revalorización general del 0,25%.

Tal límite del 0,25% opera también con respecto a la asignación económica de protección familiar por hijo o menor acogido a cargo mayor de 18 años, afectado de un grado de discapacidad igual o superior al 65%.

VII. BIBLIOGRAFÍA

— DEVESA CARPIO, Jose Antonio y otros, «Equidad y sostenibilidad como objetivos ante la reforma del sistema

contributivo de pensiones de jubilación», en Revista de Hacienda Pública Española, Instituto de Estudios Fiscales, núm.

201, 2012.

— ESTRADA LÓPEZ, Bruno, «La insoportable levedad del informe sobre el factor de sostenibilidad», en Revista de Derecho

Social, Ed. Bomarzo, núm. 62, año 2013.

— MONEREO PÉREZ, José Luis, «El factor de sostenibilidad en España: ¿Un nuevo paso para el cambio silencioso del

modelo de pensiones públicas?», en Revista de Derecho Social, Ed. Bomarzo, núm. 62, año 2013.

— RUESGA SANTOS, M, «Hacia dónde caminar en el futuro del sistema público de pensiones. Una reflexión al hilo del

informe del comité de expertos sobre el factor de sostenibilidad de las pensiones», en Revista de Relaciones Laborales,

Ed. La Ley, núm. 7-8, 2013.

Con objeto de tener una idea más clara de las distintas opiniones existentes, resulta conveniente ver las distintas

posturas mantenidas durante la tramitación parlamentaria del proyecto de ley. (Boletín Oficial de las Cortes

Generales, Congreso de los Diputados, X legislatura, Serie A, Proyectos de Ley 11 de noviembre de 2013, núm. 69-

2). El proyecto de ley fue objeto de varias enmiendas algunas a la totalidad, presentadas por el Grupo Mixto, La

Izquierda Plural, Grupo Parlamentario Catalán (Convergencia i Unió), Grupo parlamentario Vasco (EAJ-PNV), Grupo

Parlamentario de Unión progreso y Democracia, y Grupo Parlamentario Socialista, enmiendas a la totalidad que

contiene los distintas opiniones de los Grupos parlamentarios sobre su contenido. Además existen numerosas

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enmiendas particulares a los distintos artículos del proyecto, si bien tan solo señalaré aquí las referidas al precepto

regulador de la revalorización de las pensiones, que da nueva redacción al art. 48 LGSS. Sobre el art. 7 del

Anteproyecto citar las enmiendas núm. 12 del Grupo La izquierda Plural, núm. 14, sobre el contenido de la disp. adic.

2.ª, núm. 16 sobre modificación de la disp. final 3.ª relativa a pensiones de clases pasivas. La enmienda núm. 26 del

Grupo parlamentario EAJ-PNV, de supresión del art. 7 del proyecto. La enmienda presentada por el Grupo

Parlamentario Mixto núm. 39 de supresión del art. 7. Por el Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia,

las enmiendas núm. 43, 44, 45, de modificación del contenido del art. 7 del proyecto, núm. 66 del Grupo

Parlamentario Catalán, o la enmienda núm. 86 de supresión del art. 7, y 88 de supresión de la disp. adic. 2.ª del

texto, en concordancia con la anterior enmienda, ambas presentadas por el Grupo Parlamentario Socialista. Además

las enmiendas presentadas por el Grupo Parlamentario Popular, núm. 94, de modificación del art. 48.3.º LGSS, la

núm. 98, de modificación de la redacción de la exposición de motivos, ap. III. Además la núm. 9, presentada por el

Grupo Mixto. Ver Texto

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el nuevo modelo de revalorización de las pensiones del sistema de seguridad social

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