El modelo turístico español

Joan Cals

RESUMEN

Las condiciones de fuerteinstrumentalización política yeconómica en que se produjo eldesarrollo del turismo de masasen España, puede explicar en granmedida el modelo turístico que seha ido configurando y que hacondicionado la actitud de laAdministración, en cuyo seno, lostemas turísticos han sido objetode un tratamiento marginal en elconjunto de la acción del Gobierno,sin que la etapa democráticahaya supuesto un cambio sustancialrespecto a la política del régimenanterior.

El protagonismo creciente de otrosórganos de la Administración,municipios y comunidadesautónomas, no ha contribuido porel momento a definir las líneasgenerales de actuación en elterreno de la política turística.

Profesor de Estructura Económica

Universidad Autónomade Barcelona.

Este trabajo, lejos de pretender un repaso completo y detalladosobre el tema, insistiendo acerca de cuestiones, problemas y actitu-des, quizá en exceso conocidos, intenta concentrarse sólo en el aná-lisis de determinadas características del modelo para que, profun-dizando en ellas, se puedan llegar a conocer mejor ciertos meca-nismos que podrían estar en la base de algunos de los defectosestructurales del fenómeno de la recepción turística en España.

No por conocida y generalmente aceptada, se puede obviar unahipótesis verificada por distintos autores: la de que el desarrollodel turismo de masas en España se produjo bajo unas condicionesde fuerte instrumentalización política y económica del proceso. Conrazón podía hablar Manuel Fraga, hace ya unos veinte años, de la«alta rentabilidad política del turismo». En el plano económico, ypor lo que se refiere a la Balanza de Pagos, tal instrumentalizaciónpodría ser fácil de justificar hasta finales de los sesenta, pero noen el período de cuatro años que va de 1970 a 1973, cuando lossuperávits continuos en nuestras relaciones con el exterior dan lu-gar a una importante acumulación de reservas.

Conviene retener este hecho porque podría explicar, en unamedida importante, el modelo turístico que se irá configurando,tanto por el lado de la oferta como por el de la demanda y, natu-ralmente, porque condicionará decisivamente la actitud de la Ad-ministración.

La Administración turística

Suele ser lugar común afirmar que la Administración no ha con-cedido al turismo la importancia que éste realmente tiene. Pero su-cede que los tópicos suelen ser ciertos, como es posible que éstelo sea; sin querer hacer un análisis histórico construido sobre anéc-dotas, pueden citarse dos hechos que trascienden lo anecdótico.Así, la no inclusión del titular del departamento ministerial respon-sable de la política turística en la Comisión Delegada para AsuntosEconómicos; este hecho sorprendente, sobre cuyas consecuenciasnegativas ya advirtió la misión del Banco Mundial, que visitó Es-paña a principios de la década de los sesenta, probablemente debeexplicarse por la no conceptuación del Ministerio de Información yTurismo como un departamento económico. Un segundo hecho, máspróximo a nosotros, que expresaría el tratamiento marginal de lostemas turísticos en el conjunto de la acción de gobierno y, tambiénla desconsideración hacia la Administración Turística estaría consti-

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tuida por los avatares, con ribetes tragicómicos, que siguieron a lasustracción de la Secretaría de Estado de Turismo del Ministerio deComercio hasta su adscripción al Ministerio de Transportes.

La política de precios

Precisamente el hecho citado en segundo lugar, en plena etapademocrática, lleva a dirigir la atención sobre la gran continuidad ob-servable entre la política turística del régimen anterior y la de lademocracia. Habría que hacer, sin embargo, una excepción —de me-nor entidad de la que aparenta— con la liberalización de precios de1978 en establecimientos hoteleros. Un alto cargo de la Secretaríade Estado en aquel entonces, Javier Bas, decía, refiriéndose al con-trol de precios existente, que «... encontraba su justificación en unasempresas hoteleras poco preparadas para responder a las demandasdel turismo de masas que comenzaba a inundar España atraído porun nuevo concepto sociológico de vacaciones baratas de descansoal sol. En aquel momento se protegía el turismo barato, y por estosurgieron las reglamentaciones drásticas sobre precios. Nuestro tu-rismo en estos años superó de manera espléndida la iniciación y lajuventud de la industria. Hoy podemos decir que el sector inicia unamadurez muy esperanzadora, y aquellos controles ya no son nece-sarios ni responden al espíritu de la política económica general».

Las palabras anteriores reflejan, ciertamente, una gran verdad amatizar —«se protegía el turismo barato»—, pero también una granlaguna a la hora de explicar las razones del levantamiento del con-trol practicado sobre los precios. La liberalización de 1978 obedecepuramente a un imperativo de realismo económico.

Se ha hablado de una gran verdad a matizar: «se protegía el tu-rismo barato». Sería más exacto haber dicho que «se pretendía ma-ximizar el crecimiento de la recepción turística», y puesto que losmultimillonarios no son una especie particularmente abundante, loanterior sería sinónimo de fomentar el turismo barato, sin renunciarexplícitamente al otro u otros turismos.

Se ha insistido en el mecanismo de los precios y en sus efectossobre la calidad de los servicios turísticos privados a la hora deexplicar el gran peso del turismo de escaso poder de gasto en lademanda exterior captada por nuestro país. Tal insistencia ha ocul-tado el papel decisivo que al respecto han jugado el mal urbanismocon el que se ha venido ocupando el espacio litoral, la no existenciade una estrategia de medios separados en el sentido de Mishan y lasgraves deficiencias en infraestructura y servicios públicos.

Si hubiera que resumir en pocas palabras la causa última de laobtención de una rentabilidad notablemente por debajo de la poten-cialidad de los extraordinarios recursos turísticos españoles puestosen juego, diríamos que a la política turística española le ha faltadoambición y le ha sobrado mucha, mucha especulación. Ambición enel sentido de cosas bien hechas, con voluntad de durar, con estrate-

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gia de futuro; especulación no sólo del suelo, sino también especu-lación comercial, entendida como culto al negocio fácil.

La urbanización turística española

En el plano urbanístico se va a hacer referencia en este trabajosolamente a su dimensión económica y, más concretamente, a la co-nexión con los resultados de las empresas cuya demanda procedeíntegra o parcialmente del turismo. Al respecto, resulta indiscutibleque tales empresas se hallan fuertemente condicionadas por la va-riable urbanística, probablemente tanto más cuanto más modestassean, puesto que un menor volumen económico suele correspondersecon una menor capacidad de creación de un entorno propio o de in-fluencia favorablemente al entorno general más próximo. Detrás demuchos cambios de estrategia y de clientela en empresas turísticasse encuentran, como explicación última, cambios en el paisaje urba-no del entorno inmediato.

Frecuentemente, los errores urbanísticos en la concepción dezonas y núcleos turísticos no residen tanto en la mala calidad de lastipologías urbanísticas adoptadas como en la mezcla caótica de lasmismas.

Es un falso problema la confrontación entre urbanismo de dis-persión (supuestamente de calidad) y urbanismo de concentración(supuestamente malo). El verdadero problema de la urbanización tu-rística de España es —aparte de las agresiones al paisaje— la enor-me desproporción entre la cantidad de alojamientos creados y la ge-neración de nuevos centros urbanos.

La cuestión de las deficiencias en las infraestructuras y serviciospúblicos suele hallarse planteada en la mayor parte de las grandeszonas turísticas mundiales, y viene a ser como la moneda obligadade la estacionalidad del turismo. En España ha alcanzado en el pa-sado momentos de franca gravedad, que pueden estimarse, en parte,superados y que eran el fruto lógico de un modelo de crecimiento eco-nómico general en el cual era muy limitada la canalización de recur-sos hacia el sector público. Al respecto, debe subrayarse la granaportación que los ayuntamientos están haciendo —desde su reno-vación democrática, en 1979— a la superación de las deficiencias se-ñaladas.

Descentralización de la política turística

Este podría ser el momento para plantearse el papel de los dis-tintos niveles de la Administración en la política de turismo. Entrenosotros, ha sido frecuente reducir el concepto de política turísticaa la esfera de actuación de la Administración Central, siendo así quesiempre ha sido importante el nivel municipal y que en la actualidad

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RESUME

La forte médiatisation politiqueet économique subi par le tourismedes masses en Espagne, peutexpliquer, en grande mesure, lemodele touristique qui s'estdéveloppé et qui a eu une infiuencesur l'attitude de l'Administrationdans l'ensemble de l'action duGouvernement, les questionstouristiques on été ii'objet d'untraitement insufissant, sans quel'époque démocratique aitrepresenté un changementessentiel par rapport á la politiquedu régime précédant.

Le protagonisme croissant d'autresorganismes de l'Administration,municipalités et communautésautonomes n'a guére contribué,jusqu'á présent, á definir lesgrandes lignes á suivre dans 1edomaine de la politique touristique.

SUMMARY

The conditions of a strong política)and economic pressure, in whichthe development of mass tourismbroke out in Spain, can possiblyexplain in a great extent thetourist model, which has formedand conditioned the attitude ofthe Administration, where thetourism problems have beentreated marginally in the whole ofthe Government action. Thedemocratic period has not meanttny substantial change with respectto the policy of the previousrégime.

The raising importance of otherelements of the Administration,such as Municipalities andAuthonomic Communities, hasnot facilítate so far to define thegeneral outline of performanceIn the field of tourism policy.

lo es también el de comunidad autonómica. Incluso dentro del ámbi-to restringido de la Administración central, se ha identificado la po-lítica turística con la actuación del departamento que lleva la rúbri-ca «Turismo», olvidando las amplias competencias de otros departa-mentos en la definición de las condiciones de prestación de los ser-vicios turísticos y en la configuración de sus espacios (fenómenoque, por cierto, se está reproduciendo con gran mimetismo en lapolítica turística catalana).

Un fenómeno muy particular, pero de resultados globales preo-cupantes, es la frecuente creación —en la actualidad sensiblementedisminuida por la crisis económica— de importantes contingentesde plazas turísticas en municipios de reducido censo demográfico,de escasísima capacidad de gestión y de respuesta para modelar se-gún criterios de una cierta racionalidad social y ecológica las in-versiones privadas que se realizan en sus términos. En nombre dela autonomía municipal se han producido, se producen y me temo seseguirán produciendo auténticas atrocidades turísticas.

Al objeto de paliar los riesgos que se desprenden de lo anterior,hubiera sido de gran utilidad haber contado en las zonas turísticascon normativas generales sobre alturas y sobre protección del pai-saje, y, mejor aún, con planes directores territoriales. No contandocon ello, se puede uno preguntar cuál ha sido el destino de los nu-merosos planes de ordenación de la oferta turística que la Admi-nistración central ha venido encargando a distintas oficinas técnicasen los últimos años.

En el ámbito de la Administración autónoma, debe señalarse,en lo relativo a Cataluña, la inclusión del turismo, y también de laordenación del territorio, en el artículo nueve de su Estatuto de Au-tonomía, dedicado a las competencias exclusivas. En cambio, losrestantes sectores de actividad económica aparecen en el artícu-lo doce, donde la competencia exclusiva de la Generalidad debe serejercida en el marco de las bases y la ordenación de la actividadeconómica general del Estado.

La conceptuación del turismo como competencia exclusiva delas comunidades autónomas puede producir espejismos sobre lasposibilidades reales de que sus gobiernos puedan instrumentar polí-ticas propias. Dicho esto, a modo de atenuante, hay que constatar,a continuación, que en Catalunya, por citar el ejemplo que acumulamayor experiencia, tampoco la Generalidad ha desarrollado unapolítica de producto turístico en la vertiente territorial y urbanísti-ca; incluso esta carencia puede extenderse, salvo algunas excep-ciones, al conjunto de su política de producto. No puede decirse lomismo, en cambio, de la política de promoción, donde, dejando delado deficiencias organizativas, se observan ciertas iniciativas deinterés, si bien realizadas en un contexto de hábitos de rentabilidaddiscutible.

Precisamente la promoción turística en el exterior ha dado lugar,en los últimos años, a polémicas entre la Administración central yalgunas comunidades autónomas. La opinión de este autor al res-

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ZUSAMMENFASSUNG

Die Bedingungen einer starkenpolitischen und wirtschaftlichenInstrumentierung, ¡nnerhalb welchersich der Massentourismus inSpanien entwickdte, dient ¡ngrossem Mass dazu, das Touristen-Modell zu erklaeren, das sich imLauf der Zeit gebildet hat unddas die Verfahrensweise derAdministraron kondizionierte undwo die Themen des Tourismusbeiseite gestellt wurden imVerhaeltnis der Globalaktion derRegierung, ohne dass sich in derdetnokratischen Etappe wichtigeWechsel in dieser Hinsichtergeben haetten.

Oer wachsende Protagonismosanderer Organe der Administration,Munizipien und autonomischeGemeinschaften, hat bis heutenoch nicht dazu beigetragen, umdie allgemeinen Richtlinien aufdem Gebiet der Touristen-Politikzu definieren.

pecto es que, con LOAPA o sin LOAPA, ni la Administración centraldebe avanzar en la filosofía que algunos de sus representantes pa-recen dar a entender con la repetición de que «la promoción exte-rior es competencia exclusiva del Estado», ni los gobiernos autó-nomos deben intentar jugar el papel innegable que les correspondecon esquemas caducos y actitudes «amateurs».

En el ámbito de la política de promoción se corren dos seriosriesgos. Primero, que en el nivel de las Administraciones local y au-tónoma se creen organismos que sean los que, a su vez, creen lafunción, aun en los casos en que aparezca evidente la inutilidad dela misma. Segundo, que los unos por los otros continúen ignoradosy desatendidos los graves problemas de comercialización de laspequeñas empresas.

Por último, debe señalarse que la organización autonómica delEstado está produciendo una crisis de identidad en los órganosturísticos de la Administración central: entre el temor a verse sintrabajo y la hostilidad hacia las iniciativas de las comunidades au-tónomas, o el no darse por enterada de que, desde 1978, este país,su Administración y sus políticas se han hecho extraordinariamentemás plurales, hay un ancho —y, con toda probabilidad, fructífero—campo por recorrer por los caminos de la cooperación y la lealtad.

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