EL GRUPO ANDINO DE HOY:

ESLABON HACIA LA INTEGRACION

DE SUDAMERICA

Salgado Peñaherrera, Germánico

Obra suministrada por Universidad Andina Simón Bolívar del Ecuador

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Introducción

Fue una cordial e insistente incitativa de Enrique Ayala Mora, entonces Rector de

la Universidad Andina Simón Bolívar, la que me indujo a reunir estos tres trabajos míos que tratan diferentes aspectos de la integración andina. Lo mejor hubiera sido contara sido contar con un solo texto coherente sobre el tema de la integración económica, que tuviera la extensión de un libro, pero ninguno de mis trabajos recientes sobre el Grupo Andino tenía esas características. De manera que, con el acuerdo de Enrique Ayala, elegí dos artículos publicados en 1995 y 1996, así como el texto de un discurso que leí en una sesión solemne del claustro de la Universidad Andina en su sede de Sucre, la capital oficial de Bolivia. Generosamente, la Universidad me había concedido el título de Profesor Emérito y esa fue la ocasión de la investidura. El discurso, el trabajo de fecha más reciente, aparece al final de este pequeño libro, y opté por ordenar los dos artículos restantes en una secuencia cronológica. Aun cuando fue inevitable que los textos repitiesen ciertos temas, me esforcé por mantener en un mínimo dichas superposiciones mediante una edición cuidadosa de los textos. El primer artículo, publicado en 1995 con el título El Grupo Andino: entre dos concepciones de la integración económica constituye una síntesis de la historia del Acuerdo de Cartagena, expuesta mediante el contraste entre las dos concepciones de integración económica que han inspirado al Grupo. La que primó en su origen, imagen fiel del paradigma desarrollista, y la que se ha impuesto en los últimos tiempos, un trasunto de la visión liberal, conforme al patrón neoclásico de la economía y el comercio internacional. Al señalar los hitos y etapas de la evolución de la integración, se reconocen las causas que a la postre esterilizaron el primer modelo y dejaron el campo abierto para la adopción de la concepción neoclásica, en su versión más simplificada. El artículo analiza con particular atención el camino seguido, hasta llegar a esta modalidad ortodoxa de integración, que ha sido calificada como "regionalismo abierto". Se destacan sus características y sus efectos, tanto positivos como negativos, y se intenta anticipar los problemas que pueden suscitarse con una fórmula de integración que concentra en el comercio toda la acción del Grupo Andino. El segundo artículo, El Grupo Andino de hoy: logros y riesgos, escrito en 1996 y contando con más información que el anterioor, examina el efecto de la nueva integración sobre el comercio intragrupo, que aumentó muy rápidamente, al igual de lo que sucedió con la otra agrupación regional importante de América Latina, Mercosur. Se

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detiene también en el análisis de un fenómeno singular que surgió durante esos años: la proliferación de convenios de integración multilaterales y bilaterales entre los países de la Región. Esta constelación de acuerdos comerciales y de integración, ambiciosa en esos objetivos, se tejió desordenadamente, cruzando jurisdicciones y con poco respeto a los compromisos usuales de integración. El artículo señala el riesgo de desorganización que esa proliferación representó y la ventaja que ella puede significar para una convergencia futura en un gran acuerdo regional de la integración. El artículo reflexiona enseguida sobre los principales escollos que debe superar, en el próximo futuro, la integración andina: la eliminación de las barreras técnicas y administrativas al comercio, la debilidad institucional, los problemas derivados de la multiplicidad de convenios ctivas al comercio, la debilidad institucional, los problemas derivados de la multiplicidad de convenios con distintos regímenes jurídicos y, por último, el conflicto territorial de 1995 entre Ecuador y Perú. El artículo termina proponiendo una agenda de acción que permite anticipar y superar esos problemas. Finalmente, el discurso leído en Sucre, que es el documento de fecha más reciente, se titula Tentaciones y peligros de la integración latinoamericana. Comienza con una apreciación críticaociaciones para la creación de ALCA, la Asoc de las negociaciones para la creación de ALCA, la Asociación de Libre Comercio de las Américas, con la participación de Estados Unidos. Para hacer más equilibradas eso Grupo Andino-Mercosur para la creación de una zona deas negociaciones se recomienda llegar pronto a un acuerdo Grupo Andino-Mercosur, para la creación de una zona de libre comercio. Enseguida, se insiste en los problemas que puede traer para la integración la multiplicación y superposición de acuerdos de integración o comercio y el incumplimiento de las reglas y compromisos que se manifiestan en esa tendencia. Por último, el artículo examina las dificultades que podrían resultar para el Grupo Andino y el Ecuador si el Perú siguiera sin participar en la integración de mercados. En conjunto, los tres artículos creo que permiten tener una idea justa acerca de la evolución del Grupo Andino y apreciar sus virtudes y sus limitaciones en la hora actual. Se ha procurado que esa visión encaje en un ámbito latinoamericano de alcance regional, porque hacia allá van, sin duda, la Comunidad Andina y las otras agrupaciones de integración que hoy existen en América Latina. Agradezco especialmente a la Universidad Andina por esta oportunidad dpecialmente a la Universidad Andina por esta oportunidad de compartir ideas y experiencias con mis connacionales. Germánico Salgado P. Quito, julio de 1995

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El Grupo Andino: Entre dos concepciones de la integración económica El Acuerdo de Cartagena representaba en su tiempo (1969) la decantación de las experiencias de la integración latinoamericana y, podríamos agregar, las experiencias de las agrupaciones del resto del mundo en desarrollo, así como las reflexiones teóricas sobre esta clase de integración, que tiene diferencias, y muy importantes, con la integración entre países industrializados o desarrollados. Con esos antecedentes, nos parece que conviene dedicar unas páginas a indicar objetivamente los principios o criterios que fueron el fundamento de las características del Acuerdo de Cartagena; éstas configuraban una modalidad de integración muy distinta a características del Acuerdo de Cartagena; éstas configuraban una modalidad de integración muy distinta a la que actualmente está en boga en América Latina. No debe olvidarse que el planteamiento teórico del Acuerdo partía de una concepción diferente a la que hoy prevalece sobre las relaciones entre el funcionamiento de la economía internacional y el desarrollo de América Latina. Era claro que la región no podía substraerse de la gravitación dinámica de la economía internacional, pero se trataba de una relación conflictiva, con efectos positivos y negativos. Había que evitar estos últimos o, al menos, ponerse en condiciones para negociar la apertura y minimizar en lo posible esos efectos negativos. Las políticas predominantes hoy, es cierto que con las secuelas manifiestas de una internacionalización mucho más avanzada (v. gr. flujos financieros), suponen que la relación es siempre positiva en sus consecuencias o, alternativamente, que nada se puede hacer para tamizar sus efectos. Antes y ahora, en esas concepciones, junto con sus elementos de racionalidad, hay el peso de una carga ideológica. Tenerla en cuenta es esencial para apreciar objetivamente la justificación de las modalidades elegidas de integración. El primer criterio se refiere a los objetivos de la integración económica entre países en desarrollo y, concretamente, los de América Latina. El Grupo Andino partía de la tesis de que el objetivo primordial era la industrialización mediante la ampliación del mercado. Es decir, un cambio de la estructura industrial anterior, basada fundamentalmente en el mercado nacional, por una estructura en la que fuera posible el desarrollo de industrias con mayores escalas de producción y un mayor progreso tecnológico, gracias a la especialización. La tesis, además, era que ese cambio posibilitara el desarrolo de actividllo de actividades de exportación y una inserción más adecuada en el mercado internacional. La simple expansión del comercio intrarregional, hecha a base de la estructura económica existente era un efectdo en su alcanco positivo, pero muy limitado en su alcance y no debía ser el objetivo fundamental del proceso de integración. Para

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los países industrializados (desarrollados), en cambio, la expansión del comercio era mucho más importante y podía ser, probablemente, el objetivo primario de la integración. De esa concepción se derivaba la importancia que tenía en el Acuerdo de Cartagena la política industrial común. No se trataba solamente de dar prioridad a la industria de escala, sino de poner en marcha una política industrial conjunta, cuyo instrumento principal eran los llamados Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial (PSDI). Aparte de las especificaciones económicas y técnicas necesarias, estos programas debían incluir las decisiones sobre la localización de las actividades productivas, lo que convenía particularmente para velor la equidad del proceso. Como fruto de su época, la política industrial de la integración andina se apoyaba en una modalidad de substitución de importaciones, si bien con un arancel prortaciones, si bien con un arancel proyectado bastante más bajo que el predominante a nivel nacional. Un segundo criterio se refería a la distribución de beneficios y costos de la integración. Si el cambio de la estructura industrial es el fin que persiguen los países en desarrollo que se integran, es evidente que todos los miembros de la agrupación deben poder participar en la expansión de las industrias de escala y aquellas que entrañan progreso tecnológico. Todos los miembros de la agrupación deben beneficiarse del cambio de la estructura industrial, y es de esa manera como, sobre todo, tendría que apreciarse la eficacia y la equidad del proceso. Si no hubiera esa participación, la estabilidad de la agrupación de integración estaría en riesgo por la insatisfacción de alguno o algunos de los miembros, como lo ha comprobado reiteradamente la experiencia histórica. El Acuerdo de Cartagena establecía un tratamiento preferencial en casi todos los mecanismos de la integración en favor de Bolivia y Ecuador, los dos países calificados como de menor desarror de Bolivia y Ecuador, los dos países calificados como de menor desarrollo relativo. Esto correspondía con uno de los objetivos del Acuerdo: conseguir un "desarrollo armónico y equilibrado". De este tratamiento preferencial, el instrumento sin duda más importante eran los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial que, como se ha dicho, debían determinar las localizaciones. El tercer criterio se derivaba de los dos anteriores y tenía además en cuenta la experiencia del funcionamiento del mercado. El libre comercio, actuando a través del mecanismo de precios, no es adecuado para conducir a un desarrollo eficaz de las industrias de escala, ni para promover una distribución equitativa en el desarrollo de las mismas. El mercado tiene un cometido importante que cumplir en la integración de las actividades existentes, aun cuando sea siempre proclive a una concentración de beneficios en los miembros más adelantados y poderosos, sesgo que hay que precaver o compensar, pero no es funcional en la asignación de recursos hacia muchas de las activiades cuyo desarrollo busca primariamente la integración. Para ellas, la mejor vía son ladecisiones concertdades cuyo desarrollo busca primariamente la integración. Para ellas, la mejor vía son las decisiones concertadas basadas en una planificación, aun cuando el desarrollo posterior quede confiado cada vez más al mercado. Ese fue el juicio que fundamentó la vigencia de los dos mecanismos en el Acuerdo de Cartagena: el mercado para laue el juicio que fundamentó la vigencia de los dos mecanismos en el Acuerdo de Cartagena: el mercado para la gran mayoría del universo productivo, y la planificación (PSDI), que finalmente se limitó a cuatro sectores industriales, con unas 600 partidas arancelarias de un total de alrededor de 6.000. El programa de liberación para la parte no programada era automático y lineal (10 años), al igual que para el Arancel Externo Común, con plazos más largos para los países de menor desarrollo relativo. Para los sectores planificados (incluidos en los PSDI), cada programa debía establecer la modalidad de adopción de la liberación y el Arancel Externo Común. El cuarto criterio se refería a la inversión extranjera y, más concretamente, a las empresas transnacionales que, en los años 60, al gestarse el Grupo Andino, aparecían

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ya como una de las influencias más poderosas en la división internacional del trabajo. La tesis era que había que contar con ellas: tenían el control y frecuentemente el monopolio de las tecnologías de avanzada; su ámbito internacional, además, les daba una especial competencia para moverse en el mercado mundial. Tenían enormes ventajas sobre la empresa nacional, pero no eran equivalentes a éstas en su relación costo-beneficio para la economía nacional, aparte de la obvia subordinación de su funcionamiento, en los mercados nacionales, a sus intereses globales. Convenía atraerlas por sus ventn de su funcionamiento, en los mercados nacionales, a sus intereses globales. Convenía atraerlas por sus ventajas, pero había que facilitar a la vez la transferencia gradual de sus capacidades a la empresa nacional. La integración, con la oportunidad de ampliación de mercados que significaba, era la ocasión para negociar con las empresas transacionales condiciones más favorables. Esas fueron las razones que indujeron a los creadores del Acuerdo a establecer desde el principio (Declaración de Bogotá, 1966) la necesidad de un régimen coo (Declaración de Bogotá, 1966) la necesidad de un régimen cocesidad de un régimen común sobre la inversión extranjera. A finales de 1970, el Acuerdo adoptó la Decisión 24 que cumplía esa finalidad. El quinto y último criterio era la consecuencia lógica de los objetivos asignados a la integración y de las características de sus principales instrumentos. Si debía existir una planificación subregional y ésta debía preocuparse no solo de la eficacia sino de la equidad, era necesario contar con una institución que velase por los intereses del conjunto, es decir, de esencia comunitaria, y que tuviera la integridad y la capacidad técnica para proponer una programación. Esta era la Junta, con su privilegio de iniciativa. Correlativamente, cabía reservar para la Comisión de Representantes de Gobiernos una instancia en que pudiese prevalecer un voto mayoritario para ciertos temas de importancia. Los intereses de todos, entre ellos los más débiles, se suponía que se considerarían en las propuestas de la Junta (y sus modificaciones), y en circunstancias excepcionales era legítimo proceder por mayoría para evitar estancamientos estériles. Esos eran los principios que respaldaban el Acuerdo de Cartagena. Pese a las dificultades de la negociación, ellos se reflejaron adecuadamente en el texto aprobado. Este quizá tenía exceso de disposiciones intrascendentes sobre el tratamiento precendentes sobre el tratamiento preferencial a los países de menor desarrollo relativo, que a la postre resultaron engorrosas, irritantes y contraproducentes, e incurrió en una omisión seria al no incluir un sistema eficaz de solución de controversias. El Tratado del Tribunal Andino de Justicia, que era el mecanismo indicado, se aprobó solo en 1979. Muchos problemas se hubieran evitado si él hubiera actuado desde el principio. B.- Funcionamiento La aplicación del Acuerdo demostró, una vez más, lo que es obvio: que no existen instrumentos internacionales válidos si las partes no continúan convencidas de sus finalidades y no están dispuestas a atenernacionales válidos si las partes no continúan convencidas de sus finalidades y no están dispuestas a atenerse a sus reglas. En mérito a la brevedad, se señalarán solamente los hitos más importantes en la evolución del Grupo Andino desde 1971, año en el que realmente se pusieron en marcha los mecanismos de integración, hasta 1987 en que el Acuerdo se reformó substancialmente mediante el Protocolo de Quito. Antes de hacerlo, conviene destacar que, durante este mismo período, América Latina -y los países del Grupo Andino- pasaron por una de las épocas más difíciles de su historia

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reciente. No se trataba únicamente del problema de la deuda externa, con todas las consecuencias que ocasionó, sino de una auténtica crisis de ideologías, concepciones de Estado y formmas políticas. Contemporáneamente, además, la sociedad internacional y su economía se habían transformado vertiginosamente. Muchas de las vicisitudes del Acuerdo de Cartagena se explican por estos cambios que han tenido una fuerza avasalladora. Para esta síntesis, la vida del Grupo Andino puede dividirse en las siguientes etapas: una de formación, que va desde 1971 a 1975-1976; un período de creciente cuestionamiento y pérdida de dinamismo, de 1976 a 1982; luego la época de la crisis financiera y del estancamiento o, más bien, regresión de la integración, de 1983 a 1988; y finalmente, el período de reactivación que en otra parte hemos denominado como de "integración y apertura externa", que va de 1989 hasta nuestros días. Esta última época será tratada en el último capítulo, ya que en ella se modificó radicalmente la modalidad de integración estableciión establecida por el Acuerdo de Cartagena original. De 1971 a 1975-1976 el Grupo Andino avanzó ciñéndose en general a las metas fijadas en el Acuerdo. Comenzó el desmonte de restricciones y gravámenes al comercio interno y se adoptó el arancel externo mínimo común. El efecto sobre el comercio fue evidente y las exportaciones intragrupo aumentaron de 111 millones de dólares en 1970 a 613 millones en 1976. La eliminación total de aranceles concedia da a una nómina de productos de los países de menor desarrollo relativo posibilitó el que uno de ellos, el Ecuador, participase de la expansión del intercambio. Eso no sucedió en la misma medida con Bolivia, que tenía más dificultades en encontrar oportunidades de exportación. En general el aumento mayor del comercio fue en productos manufacturados no tradicionales, lo que correspondía con los objetivos del Acuerdo. Del total de exportaciones intrasubregionales (excluido combustibles) en 1976, el 69 por ciento venía de productos no tradicionales industriales. No hubo retrasos en las armonizaciones de las políticas previstas para los primeros añnales industriales. No hubo retrasos en las armonizaciones de las políticas previstas para los primeros años del Acuerdo, inclusive la aprobación del Régimen Común para el Capital Extranjero a principios de 1971. Fue más difícil avanzar con la programación industrial. En 1972 se aprobó el primer programa sectorial, el de la industria metalmecánica; pero la adhesión tardía de Venezuela en 1973 obligó a reformularlo y renegociarlo. Unicamente en 1975 se aprobó un segundo programa, esta vez sobre la industria petroquímica. Es decir, transcurrió prácticamente casi todo el período de formación sin que ningún programa se pusiese en marcha plenamente. También durante estos años comenzó a negociarse el arancel externo común del Grupo, que tropezó de inmediato con diferencias insalvables entre la posición de Chile y la de los otros cuatro países. El golpe militar de 1973 en Chile había cambiado por completo las tesis políticas del gobierno chileno y esto fue evidente desde 1974 con su neoliberalismo militante. En esas condiciones, era imposible llegar a un consenso. Chile dejó el Grupo en 1976 por esa y otras razones, y con su salida se cerró este período que había comenzado con tanto dinamismo, y que llegaba a su fin con una gran incertidumbre respecto a la aplicación de dos instrumentos tan importantes como los programas industriales y el arancel externo común. Por añadidura, los años transcurridos habían demostrado, por causas difíciles de dilucidar, que el proceso estaba afectado de una evidente inseguridad jurídica. El incumplimiento de las decisiones de la Comisión, raro al principio, fue haciéndose cada vez más frecuente y al final era uno de los escollos más serios para avanzar en la integración. El proceso no tenía costos ni sacrificios perceptibles para ningún país y, en ese sentido, los incumplimientos no tenían explicación. Se echaba de menos la

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existencia de un Tribunal de Justicia que hubiera podido superar desde el principio esta tendencia que tan adversas consecuencias tuvo para la vida del Acuerdo. A 1976 el Grupo llegó debilitado; con problemas �técnicos y políticos muy complejos por resolver. Las exportaciones intragrupo continuaban en crecimiento, a un ritmo algo más lento que antes, pero por montos substancialmente mayores. En 1979 superaron los 1.050 millones de dólares y en 1981 llegaron a 1.238 millones. Sin embargo, era manifiesto que dicha tendencia era fruto de la inercia, y que tarde o temprano se detendría si las negociaciones de los otros instrumentos no se reactivaban y se definían rápidamente. Por lo pronto fue necesario ampliar varios plazos que habían vencido o que estaban cerca de fenecer. Primero ese tema se trató en el Protocolo de Lima (oct. 1976) y luego, ante el paso el paso del tiempo sin resultados, en el llamado Protocolo de Arequipa (abril de 1979). En definitiva, se amplió el plazo para la presentación de Programas Industriales de 1975 a 1979; para la adopción del Arancel Externo Común hasta 1984 para los países mayores, y hasta 1989 para los de menor desarrollo relativo. Originalmente esos plazos terminaban en 1980 para los mayores, y en 1985 para Bolivia y Ecuador. Inclusive el programa de liberación, es decir, la constitución de la zona de libre comercio, fue también objeto de prórrogas: para Colombia, Perú y Venezuela, la meta fue finales de 1983 (antes 1980), y 1989 para los de menor desarrollo relativo, con una posibilidad de llegar hasta 1990. Entre esas dos reformas se había aprobado un programa, el de la industria automotriz (1977), quizás el más importante por sus características, pero uno de los más complejos en su realización. Los programas metalmecánico y petroquímico habían dado ya lugar a comercio. El petroquímico beneficiaba a los países que ya tenían inversiones hechas: los tres países mayores. El programa metalmecánico, que había inducido inversiones también en el Ecuador, se vio plagado por incumplimientos, especialmente en la aplicación del arancel externo común. En resumen, la programación industrial, por varias razones, especialmente los incumplimientos, no funcionaba como un elemento equilibrador y eso se advertía particularmente en relación con Bolivia, que no había aprovechado casi en absoluto de sus teóricas asignaciones. El resultado era una resistencia de los países de menor desarrollo relativo a la apertura de sus mercados y las prórrogas consiguientes de los plazos originalmente acordados. Al final, se admitió que en el programa general de liberación éstos comenzaran la desgravación en 1980 y la culminen prácticamente en 1990. El hecho tuvo consecuencias, pues deterioró seriamente el ambiente de negociación, particularmente con el Ecuador. La negociación del arancel externo común siguió empantanada. En esos años fue el Perú, influido también por las tesis neoliberales, quien adoptó una posición opuesta a los demás en el nivel del arancel. El consenso fue nuevamente imposible y en esas condicion posición opuesta a los demás en el nivel del arancel. El consenso fue nuevamente imposible y en esas condiciones se inició la década de los 80. El propio programa automotor, que tanto había costado negociar y aprobar, no fue puesto en vigencia sino por un país y pronto fue evidente que había nacido muerto. El Grupo Andino cruzaba el umbral de los años 80 con un instrumento vital no definido, el AEC, y la programación industrial desacreditada. En esos años se habían adoptado iniciativas valiosas en otros terrenos, por ejemplo, los programas andinos de desarrollo tecnológico (PADT) y el trabajo de la Corporación Andina de Fomento y del Fondo Andino de Reservas, pero la frustración de las negociaciones en los temas considerados prioritarios resentía a todo el proceso de integración. Se sumaron, además, circunstancias desgraciadas que, aparte de enfriar las relaciones entre los miembros, resultaron en prolongados períodos de parálisis en las negociaciones: en 1981 el breve brote de hostilidades en la frontera del Ecuador y Perú, y, anteriormente, el golpe de estado de García Mesa en Bolivia, que excluyó temporalmente a la representación

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boliviana de la Comisión. Todos estos hechos afectaban gravemente el proceso y el deterioro se advertía sobre todo en la frecuencia creciente con que se ignoraban las decisiones comunitarias. Por esa razón, entre otras cosas, las exportaciones intragrupo perdieron dinamismo en su crecimiento en 1980 y 1981 y descendieron ligeramente en 1982. Esta tendencia no era sino el preludio de lo que sucedió en 1983 con el estallido y la propagación de la crisis de la deuda externa. Todas las agrupaciones de integración de América Latina acusaron el efecto que la terrible restricción de la balanza de pagos impuso a los países latinoamericanos, casi sin excepción. El Grupo Andino fue probablemente menos afectado que la integración centroamericana, pero las consecuencias fueron, en todo caso, muy severas. El Grupo se inmovilizó por varios años y pudo haber llegado al colapso si el Protocolo de Quito (1987) no hubiera significado un n bienvenido compás de espera para recobrar algún horizonte. Las circunstancias de la crisis son sobradamente conocidas, inclusive en sus efectos sobre la integración. Basta con citar unas pocas cifras para dar idea d pe la profundidad de sus efectos. En 1983 las exportaciones subregionales cayeron casi en un 40 por ciento en relación con el año anterior (de 1.183 millones de dólares en 1982 a 753 millones en 1983). Con oscilaciones, el se comercio se mantuvo estancado en los años siguientes para caer a su cifra más baja en 10 años en 1986, con 655 millones de dólares. Aparte de la contracción de la demanda, que debe haber influido, ese descenso violfue la obra deento de las ventas fue la obra de la aplicación de restricciones de todo género al comercio andino. Algunas de ellas fueron tan brutales que deben haber dejado una secuela de resentimiento que tardó en disiparse. Por ejemplo, las ventas de Ecuador a Venezuela descendieron de 54 millones de dólares en 1982 a 1,5 millones en 1983. No es extraño que la relación recíproca sufriera de una caída parecida: de 34 millones a 3,8 millones de dóde dóe dólares en los mismos años. De hecho, la consecuencia de la crisis fue la suspensión del programa de liberación y su sustitución por un sistema de restricciones que se denominó "comercio administrado". Con prescindencia total de las reglas del Acuerdo de Cartagena, se negociaron y celebraron convenios bilaterales de comercio entre los países miembros. Con nóminas de alrededor de 200 a 300 productos "sensibles" por país, que se admitían al intercambio pero sujetos a restricciones cuantitativas, el alcance total de esta red de intercambio bilateral significaba una reducción drástica del ámbito del comercio, especialmente respecto a las incipientes exportaciones de productos manufacturados, que eran, como se dijo, el objetivo más preciado del Acuerdo de Cartagena original. Este período se cierra con la del Acuerdo de Cartagena original. Este período cierra con la subscripción del Protocolo de Quito en 1987 y el transcurso de 1988, que fue, en cierto modo, una continuación de la vida lánguida del Grupo Andino, aun cuando con un marco jurídico renovado en las formas, si bien caduco en el fondo desde el principio. El Protocolo de Quito tuvo una virtud: remedió la ilegalidad flagrante en que había caído el Acuerdo de Cartagena y, en ese sentido, evitó quizás la ruptura; y fue la primera reforma real del sistema original de la integración andina.1 La reforma fue drástica y desmontó los principales mecanismos del Acuerdo; hoy tiene principalmente un interés histórico, porque el sistema establecido fue superado por los hechos a partir de 1989. Sin embargo, cabe referirse brevemente al sentido de la reforma, porque ella destaca los mecanismos que provocaron la insatisfacción de los miembros. En síntesis el Protocolo de Quito: a. redujo las exigencias del Acuerdo original. La adopción del arancel externo común quedó sin plazo y se admitía, como un arbitrio temporal, la continuación de las restricciones para los productos "sensibles" incorporados al "comercio administrado";

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b. por primera vez se orillaba el estricto multilateralismo que era inherente a la integración, permitiendo la celebración de acuerdos de complementación industrial entre dos o más miembros. En este extraño sesgo bilateral, el Grupo Andino siguió a la ALADI; c. se sustrajeron de la programación industrial sus instrumentos más valiosos, entre ellos la asignación de proyectos, con mínimas excepciones. Se admitiernciones. Se admitieron varias clases de programas, pero de hecho el sistema fue debilitado hasta la inocuidad; y d. se eliminó la exclusividad de propuesta de la Junta, es decir, su atributo más interencia real en las negesante para darle influencia real en las negociaciones. Es útil mencionar estos cambios porque, a excepción del primero, subsisten en el Acuerdo vigente y en las políticas de e sisten en el Acuerdo vigente y en las políticas de integración. La vigencia de la reforma tonificó, en cierta medida, el comercio, pero las trabas puestas por el "comercio administrado" mediatizaban su dinamismo. Fue necesario llegar a 1989 para que la situación comenzara a cambiar significativamente.

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Dinamismo y euforia de la integración latinoamericana actual El Tribunal Andino de Justicia definió así el tema de esta ponencia: "Dinámica de la Integración en el Continente Americano: integración bilateral y multilateral". De esa enunciación es evidente que el análisis debía rebasar el Grupo Andino y penetrar en el laberinto de acuerdos bilaterales y multilaterales, distintos al Acuerdo de Cartagena, que se han concertado en estos años y que, bien o mal, vinculan a los países del Grupo Andino, y al Grupo Andino mismo, con todo el subcontinente. Como comparto este foro con un distinguido representante de Mercosur, se infiere que el tema que me asignaron se refiere a la zona norte de la América del Sur, cuyo núcleo integrador en lógica grador en lógica tendría que ser el Grupo Andino. Estuve tentado de llamar a esa zona como la América Bolivariana, porque la calificación de andina resulta inexacta, ya que hay países andinos que no forndinos que no forman parte de ella, pero preferí ceñirme a las denominaciones tradicionales con toda su imprecisión. Confieso que no lo hice de buen grado, porque la alusión a Bolívar evo no lo hice de buen grado, porque la alusión a Bolívar evocaba reminiscencias que sutilmente siguen gravitando sobre el presente.

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Sin duda, desde finales de los años 80 la región entró en una etapa distinta en sus empeños de integración. En ella influyeron diversos hechos que se han destacado reiteradamente en relación con la apertura: la reacción a la conmoción de la crisis de la deuda y el fin, por consunción, de un modelo de desarrollo, influencias ideológicas y la presión del gobierno de los Estados Unidos y de los organismos financieros internacionales. De hecho, el nuevo impulso a la integración va asociado a la rápida liberalización o apertura por la que han pasado todos los países latinoamericanos. En alguna ocasión lo califiqué como una derivación o un subproducto de la apertura.1 Así nació, ciertamente, aunque en cortos años ha asumido como una derivación o un subproducto de la apertura.1 Así nació, ciertamente, aunque en cortos años ha asumido neso propio a medida que para muchos países el comercio intrarregional se ha convertido en parte cada vez más importante de sus transacciones externas, tanto en cantidad como en calidad, como luego tendré ocasión de destacar. En todo caso, es una integración que tiene un énfasis distinto a la del pasado. El modelo por el que se rige es típicamente el de la integración neoclásica, que para mejor identificación lo denominaré como el de la Teoría de la Unión Aduanera en su versión más simple (Viner).2 En suma, una integración comercial pura, que comprende todo o casi todo el universo productivo, con liberalizaciones plenas e instrumentos neutros en cuanto a políticas sectoriales, inclusive el arancel externo, que tiende a ser bajo y poco disperso. Está de moda llamarla una "integración abierta", aun cuando la definición de esa característica sea ambigua e imprecisa. En el fondo, la diferencia con otras integraciones está fundamentalmente en la existencia de una discriminación discreta respeto a terceros, sobre todo en aranceles externos bajos que estimulan la competitividad. Nadn discreta respeto a terceros, sobre todo en aranceles externos bajos que estimulan la competitividad. Nadie con conocimiento del tema, se atrevería a plantear la ausencia total de discriminación, porque eso negaría la posibilidad de la integración regional. En todo caso, la reactivación de la integración conforme a ese modelo está produciendo resultados dramáticos y a ellos nos referiremos enseguida. Antes de hacerlo, cabe llamar la atención sobre el cambio radical de actitud de los gobiernos y de gran parte la sociedad con respecto a la intde la sociedad con respecto a la integración regional. Sea cual fuere la motivación, es un hecho que se busca cada vez con más ahínco intensificar el comercio intrarregional. No me atrevería a decir que esa actitud positiva abarca otros aspectos más exigentes de la integración, pero existe en alto grado en relación con el intercambio comercial. Eso contrasta con el ánimo prevaleciente en gran parte de los 20 años anteriores de la integración andina: con la excepción de un período al iniciarse el Acuerdo (hasta 1973) era notoria una disposición cauta y reticente de los gobiernos, que llegó a los límites del rechazo cuando estalló la crisis de la deuda. El interés por la integración se ha ido afirmando gradualmente en estos años y se ha manifestado no solo en la revitalización de los empeños ya existentes, sino en la gestación de otros de carácter bilateral o multilateral, sin que sea un obstáculo para su celebración el que se entrecrucen o se superpongan jurisdicciones. Nos referiremos a este tema posteriormente; por ahora basta mencionarlo como una de las manifestaciones de un nuevo espíritu que me he atrevido a calificar, creo que con razón, de "euforia" en el título de este apartado. Comentaré enseguida las consecuencias más salientes de este creciente interés por la integración regional.

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1. El desarrollo del comercio intrarregional En noviembre de 1994 quedó definida la Unión Aduanera Andina con la aprobación del Arancel Externo Común y del Sistema de Franjas de Precios aplicable a los principales productos agropecuarios. Con el perfeccionamiento anterior de la zona de libre comercio (septiembre de 1992) y la expedicióne una serie de normas sobre eliminación de restricciones no arancelarias, subsidios y franquicias arancela de una serie de normas sobre eliminación de restricciones no arancelarias, subsidios y franquicias arancelarias, así como reglas sobre competencia comercial, culminó la estructuración mínima necesaria del mercado andino de productos. Con la excepción de la suspensión solicitada por el Perú de sus derechos y obligaciones en cuanto al mercado andino, ha quedado constituida una zona de libre comercio de cobertura total, sin excepciones ni reservas, y se acaba de dar cima a la compleja negociación de una Unión Aduanera, que hoy tiene un número importante de excepciones, pero éstas se reducirán gradualmente en número hasta desaparecer en 1998. Subsistirán tan solo los márgenes de flexibilidad otorgados al Ecuador como país de menor desarrollo relativo, así como el trato especial dado a Bolivia con una justificación parecida. Por no establecer la libre circulación dentro del mercado de las importaciones de bienes hechas desde terceros, el Grupo Andino es hoy una Unión Aduanera imperfecta, más bien dicho, una Unión Arancelaria, con niveles comunes de protección para una gran parte de la producción. En 1998 la cobertura del arancel común será prácticamente total, con las excepciones anotadas de Ecuador y Bolivia. El Grupo Andino tardó más de 20 años en llegar a esta etapa; ahora ha sido posible terminar con éxito la negociación por la afinidad de políticas económicas de todos sus países miembros y es actualmente la agrupación de integración que más ha avanzado en la región, en cuanto a la estructuración formal de un mercado integrado. Además, en virtud de esa actitud decidida que antes hemos comentado, los incumplimientos, antes, la plaga del Grupo Andino, se han reducido substancialmente hasta dejar de ser un problema importante, aun cuando hay el riesgo de un abuso de mecanismos defensivos, como se comentará oportunamente. Pese a la suspensión del Perú, los resultados en términos de comercio son muy positivos. Con los datos oficiales disponibles, que deplorablemente no recogen todo el año 1994, en el cuadro 1 consta la información sobre las exportaciones totales intraandinas (que incluyen combustibles) en años claves para seguir la evolución del comercio: 1981, el año de máximas exportaciones anterior a la crisis de la deuda; 1983, el año en que se desencadenó esa crisis; 1986, el de máxima caída de exportaciones; 1989, año en que comienza la nueva etapa de reactivación del Grupo Andino, y 1993, el último período con la información completa, ya en plena expansión. Cuadro 1 Grupo Andino: El cambio de tendencia es notorio y, en verdad, impresionante: a partir de 1989 la expansión del intercambio fue rápida y firme. Partiendo del nivel mínimo de comercio de 1986, las exportaciones hasta 1989 aumentaron a razón de un 17,1% de promedio anual. La tasa es alta, pero se trataba de una recuperación, ya que en 1989 esas exportaciones todavía no se acercaban a la cifra de 1981, anterior a la crisis. De 1989 en adelante las exportaciones crecieron regularmente a tasas muy altas. El promedio 1989-1993 fue de 30,5%, parecido a las tasas de los primeros años del Grupo cuando prác 1989-1993 fue de 30,5%, parecido a las tasas de los primeros años del Grupo cuando prácticamente se iniciaba el intercambio andino con cifras muy bajas de comercio. A juzgar por los datos últimos de la Junta del Acuerdo de Carta de comercio. A juzgar por los datos últimos de la Junta del Acuerdo de Cartagena (Sistema

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Subregional de Información Estadística), en los primeros seis meses de 1994 el crecimiento de las exportaciones siguió siendo significativo (21% de incremento), a pesar del descenso de las ventas a Venezuela a causa de sus problemas económicos. Lo interesante es que el comercio andino va cobrando cada año una mayor importancia en el comercio total de los países del Grupo. Aun en los buenos años de principios de la década de los 80, en conjunto las exportaciones intraandinas apenas llegaron a representar el 5% de las exportaciones al mundo (4,9% en 1981). En 1993 prácticamente estuvin en el 10% (9,7%). La participación plena del Perú y la rees al mundo (4,9% en 1981). En 1993 prácticamente estuvieron en el 10% (9,7%). La participación plena del Perú y la recuperación de Venezuela podrían en el próximo futuro elevar ese porcentaje considerablemente. Aun consideradas individualmente, las relaciones comerciales entre países del Grupo se han intensificado notablemente. El caso más evidente es el del comercio entre Colombia y Venezuela a partir de 1990. Con datos de CEPAL y de la Junta del Acuerdo, puede seguirse una evolución del intercambio que es verdaderamente vertiginosa. Las exportaciones de Colombia a Venezuela aumentaron desde 204 millones de dólares en 1990 a 595 millones en 1993. Las de Venezuela a Colombia crecieron todavía más rápidamente: de 255 millones de dólares en 1989 a 809 millones en 1993. El comercio entre los dos países se ha convertido en uno de los ejes dinámicos del intercambio intralatinoamericano,3 acercándose a las magnitudes del comercio del Cono Sur, tradicionalmente el más importante de la región latinoamericana. Según información colombiana,4 Venezuela es ya el segundo mercado para las exportaciones de Colombia, solo después de los Estados Unidos. Y es también el segundo abastecedor de las importaciones de Colombia, también después de Estados Unidos y a distancia del proveedor que le sigue, que es el Japón. No es ese un fenómeno que se limita a las relaciones entre los países más grandes del Grupo Andino. El comercio creciente de Colombia con Ecuador es también, guardando las proporciones, una muestra de dinamismo. A base de la misma fuente colombiana,5 que ofrece cifras distintas a las ecuatorianas, pero seguramente fidedignas, las exportaciones del Ecuador a Colombia han pasado de 45 millones de dólares en 1990 a 190 millones en 1993 y se estima un crecimiento substancial para 1994. Las exportaciones colombianas registraron también un alza im estima un crecimiento substancial para 1994. Las exportaciones colombianas registraron también un alza importante: de 75 millones en 1990 a 218 millones en 1993, estimándose así mismo un incremento considerable para 1994. Entre 1992 y 1993 las ventas colombianas al Ecuador tuvieron la tasa de incremento más rápida entre todos los clientes de Colombia (43%) y el Ecuador ha pasado a ser el quinto país en importancia para la exportación colombiana, antes que todos los países europeos, a excepción de Alemania, y los otros países latinoamericanocanos, a excepción de Venezuela. Paralelamente, como origen de las importaciones colombianas (exportaciones ecuatorianas) el Ecuador ocupa el séptimo lugar, muy cerca de Brasil y Panamá. Como se advierte, la vigorogorosa reactivación del Grupo Andino ha creado interdependencias que, si la tendencia no se quiebra, puede consolidar una integración que tendría la ocasión de proponerse metas mucho más ambiciosas. Porque, además de estimular la expansión del intercambio, la integración andina, por la propia naturaleza de la relación entre países en desarrollo que no tienen diferencias insalvables entre sí en el grado de desarrollo industrial, y por lo que pudo laboriosamente construirse a lo largo de la vida del Grupo Andino, cumple con el objetivo prioritario de toda integración entre países en desarrollo: alentar las exportaciones de productos no tradicionales, especialmente manufacturados. Desde sus etapas iniciales, el comercio andino tuvo un contenido de productos no tradicionales e industriales substancialmente más alto que el

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de las exportaciones de los países andinos al mundo. Por ejemplo, en el promedio de los años 1980-1981, de las exportaciones totales de los países del Grupo solo el 9,5% y el 7,9 fueron, respectivamente, de productos no tradicionales y manufacturados. En esos mismos años, las exportaciones intraandinas tuvieron un contenido de esa clase de bienes de 64 y 60%, respectivamente. No se dispone de datos agregados más recientes para observar las tendencias últimas, pero al parecer esa característica se mantiene y aun se ha acusado, a juzgar por la información dada en 1993 por el coordinador de la Junta del Acuerdo, que mencionó una proporción del 85% de productos manufacturados en las exportaciones intra anunta del Acuerdo, que mencionó una proporción del 85% de productos manufacturados en las exportaciones intra andinas.6 Se conocen datos del comercio entre países andinos que confirman la continuación de esa calidad del comercio intrarregional. De las exportaciones de Colombia a Venezuela de los años 1990 a 1992, un promedio del 65% fue de productos manufacturados, mientras que en el caso de Venezuela, a pesar del peso que en ese país tiene el comercio de productos primarios, el promedio de esos mismos tres años dio un 66% de exportaciones de manufacturas.7 En los dos casos, el comercio intrarregional tiene un contenido de manufacturas muy superior al de de sus exportaciones al mundo (30% Colombia y 10% Venezuela, en esos mismos años). Algo simile la relación Coar sucede en el caso de la relación Colombia-Ecuador: Ecuador es el tercer mercado de los productos no tradicionales (en alta proporción manufacturas) colombianos, después de Estados Unidos y Venezuela, y Colombia es el primer mercado de los productos no tradicionales del Ecuador.8 Si bien los tres países mencionados son los que muestran los valores más altos de exportación o las más rápidas tasas de crecimiento en sus ventas dentro del Grupo, todos los países andinos han participado en mayor o menor medida de la expansión del comercio, inclusive Bolivia, con montos modestos, pero que crecen rápidamente. Como es previsible en países todavía sujetos a una acusada inestabilidad económica, las cifras individuales de los distintos países fluctúan considerablemente. Los problemas por los que ha pasado Venezuela en 1994 han afectado sus importaciones andinas, especialmente las que se originaban en Colombia, y los rigores del ajuste en el Perú, combinados con los efectos de su suspensión en el Grupo Andino, se reflejaron einados con los efectos de su suspensión en el Grupo Andino, se reflejaron en un lento crecimiento de sus exportaciones andinas en 1993, que al parecer ha superado en 1994. En general, sin embargo, el comercio intrarregional andino se encuentra en un momento de excepcional dinamismo, aun cuando siga expuesto a las alternativas inevitables en economías todavía en trance de ajuste y estabilización. Posiblemente el aspecto que más merece destacarse del comercio andino, así como de todo el intercambio intrarregional latinoamericano, es el cambio que la entraña en cuanto a la diversificación hacia actividades con más altas exigencias tecnológicas que las exportaciones del pasado. Se ha comentado ya el alto contenido relativo de manufacturas y productos no tradicionales del comercio intrarregional. En un trabajo reciente R. Buitelaar9 encuentra que las industrias que dependen en mayor medida del comercio intrarregional (químicoR. Buitelaar9 encuentra que las industrias que dependen en mayor medida del comercio intrarregional (químicos, equipo de transporte y maquinaria no eléctrica) son tecnológicamente más exigentes que aquellas que se dirigen más a terceros mercados. Como ya está sucediendo, en estas industrias se desarrolla naturalmente un comercio intraindustrial que sería el origen de una nueva especialización dentro de la región y, con políticas apropiadas, podría ser la base de un distinto y mejor lugar de América Latina en la divinternacional del trabajo. Concreisión internacional del trabajo. Concretamente para el Grupo Andino, un análisis de Alan Fairlie Reinoso10 para los años 80 encontró evidencia estadística de la gradual consolidación de exportaciones de sectores que son importantes para un comercio intraindustrial. Eso era evidente en la difícil década de los 80, a pesar de la crisis por la

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que atravesó el grupo Andino y sin que existiera "una política explícitamente orientada a conseguir tal objetivo". Es posible que en los años 90 la apertura haya debilitado ese comercio, pero la evolución del intercambio de manufacturas indica que tal calidad no ha desaparecido del intercambio andino. 2. El interés por concertar nuevos acuerdos de comercio entre países latinoamericanos A los cuatro instrumentos de integración y zonas preferenciales con que América Latina contaba en la ddn el decenio précada de 1980, en el decenio presente han venido a sumarse una serie de convenios bilaterales o multilaterales que han trazado un intricado mapa de vinculaciones comerciales en la región, con las complicaciones consiguientes de orden jurídico y funcional. A la ALADI, al Mercado Común Centroamericano, al Acuerdo de Cartagena y Caricom, agrupaciones tradicionales de integración, se han agregaeganales de integración, se han agregado en los años 90, Mercosur (1991) y el Grupo de los Tres (1994), como empeños de integración multilateral. A estos habrá que agregar al menos 32 acuerdos bilaterales (hasta mayo de 1995), todos los cuales se han acogido a las estipulaciones de la ALADI para tomar la forma de Acuerdos de Complementación Económica (ACE). En el cuadro 2 se registran 27 de esos acuerdos,11 más de la mitad de ellos fueron suscritos en la presente década.12 Se los ha llamado de nueva generación por la amplitud de la liberación que todos ellos estipulaban. Sabemos que en 1994 se sumó el Acuerdo del Grupo de los Tres (junio de 1994), y también el Acuerdo de Complementación, como fue el caso d de Mercosur, y seguramente se celebraron otros porque los incluidos en el cuadro 2 registran los celebrados entre los países de ALADI, de los que hemos podido tener información. Para tener el cuadro completo, a los an los an habría que añadir, según la CEPAL, los compromisos de liberalización del comercio suscritos entre grupos de países: los del Mercado Común Centroamericano y México, los primeros y Colombia y Venezuela , y los miembros del CARICOM y Venezuela. No se han considerado los instrumentos comerciales bilaterales que seguramente existían entre otros países latinoamericanos de Centroamérica y el Caribe, así como tampoco se ha incluido el Convenio de Libre Comercio de América del Norte por sus alcances extrarregionales, aun cuando sin duda afectará a la evolución de la integración latinoamericana. Entre las vinculaciones bilaterales nos hemos detenido exclusivamente en las existentes entre los países de la ALADI. Como puede fácilmente concluirse al examinar el listado que aparece en el cuadro 2, la red de acuerdos es tan profusa que enlaza pares de países sin atender a su situación geográfica en el norte o en el sur del subcontinente. Esta red de acuerdos bilaterales recuerda la que existía en América Latina en los añooocuerdos Año de suscripción Argentina-Uruguay (ACE Ns 50, y cuya terminación, por ser contrarios a las reglas del GATT, fue una de las razones para apresurar la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Se repite el fenómeno en cuanto a la proliferación de acuerdos, si bien no en la modalidad de vinculación, que en el presente es más ambiciosa y más ajustada a las reglas del GATT. Esta aparente inclinación al bilateralismo ha sido vista con preocupación por quienes han estado acostumbrados al orden estructurado con que por muchos años se han manejado en la región las políticas de integración. Hay cierta razón para ello, como luego se comentará. Pero lo sucedido tiene también su cara positiva: demuestra, en primer lugar, la actitud abiertamente favorable a una vinculación estrecha entre los países latinoamericanos, sin que importe si la vía es multilateral o bilateral. Y puede

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servir, en segundo lugar, a acercarnos a una auténtica integración de toda o casi toda la región si desde ahora se hacen esfuerzos para evitar o corregir contradicciones y homogeneizar gradualmente las reglas que en los acuerdos se establecen. Es este segundo aspecto el que más debería interesar ahora, porque el riesgo que se corre con el desorden actual es el de encasillar rígidamente el intercambio y crear obstáculos muy serios al avance de una integración latinoamericana realmente multilateral. No nos referimos a los problemas que pueden derivarse de la inseguridad jurídica que pudo haber traído la transgresión franca al art. 44 de la ALADI, o la acomodación más sutil de la interpretación del art. 68 del Acuerdo de Cartagena, para dar paso al Tratado de Libre Comercio de la América del Norte o al Grupo de los Tres. Nos preocupan los conflictos y los problemas de funcionamiento que pueden surgir de esta inclinación al bilateralismo para el futuro de la integración latinoamericana. En dos documentos recientes de la CEPAL se describe cuidadosamente el régimen establecido en estos acuerdos bilaterales, comparando las características de sus disposiciones.13 Las diferencias existentes en ciertos aspectos claves del régimen son notorias y llaman la atención obre las dificultades con que pueden tropezar cualquisobre las dificultades con que pueden tropezar cualquier esfuerzo de convergencia. La CEPAL distingue entre acuerdos antiguos (anteriores a 1990) y nuevos de la presente y liberalización profunda. La mayoría de los acuerdos son de liberalización superficial, con preferencias arancelarias que no llegan a la eliminación del gravamen; establecen listas positivas de desgravación y no se refieren a la eliminación de restricciones no arancelarias. Unos pocos, entre los acuerdos bilaterales, emplean listas negativas (excepciones a la liberalización) y disponen una liberalización total de gravámenes arancelarios. Son los de desgravación profuntre ellos solo uno, el Acuernda. Entre ellos solo uno, el Acuerdo de Complementación entre Argentina y Brasil, que fue el origen de Mercosur, dispone que la desgravación del 100% se aplique a todo el universo productivo. Los acuerdos son dispares en cuanto a las normas de origen, si bien una mayoría reconoce las de ALADI, pero facultan a fijar normas propias, lo que se ha hecho con diferencias substanciales en el caso del sector automotor, cuando los acuerdos incluyen arreeglos sectoriales sobre el mismo. Hay también diferencias importantes en cuanto a normas técnicas, que quedan libradas al interés de cada país, así como en el sistema de cláusulas de salvaguardia y medidas para evitar prácticas desleales de comercio, tema en el cual en algunos acuerdos se faculta a los países a aplicar medidas correctivas sin consulta con la otra parte (acuerdos antiguos). Estos son temas muy importantes para el funcionamiento de la relación comercial y en ellos, como se advierte, se establecen criterios y mecanismos que con frecuencia son muy distintos entre sí. La tendencia de los acuerdos "nuevos" parece ser el incluir arreglos sectoriales, con un criterio de fomento y apoyo. Alrededor de la mitad lo hacen y el sector comprendido con más frecuencia es el automotor, como se dijo, con normas de origen y otras condiciones diferentes. Son mucho menos los que recogen disposiciones sobre servicios y en 6 de los 10 nuevos acuerdos estudiados por la CEPAL constan cláusulas sobre inversiones, que parece ser otra modalidad en boga. Las diferencias son en cambio significativas en cuanto a mecanismos de solución de controversias, especialmente en cuanto a procedimientos. A diferencia de los acu no se recogen disposiciones sobre el trato preferenerdos antiguos, con muy pocas excepciones en los nuevos, no se recogen disposiciones sobre el trato preferencial

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establecido en ALADI, y si bien en todos consta la cláusula de adhesión prescrita en el Tratado de Montevideo de 1980 para los acuerdos de complementación, ésta no ha tenido aplicación en ningún caso. La inquietud que de inmediato nos asalta es que esta red de acuerdos bilaterales pueda originar prácticas que, dependiendo de las partes, sean incongruentes y contradictorias entre sí. Es decir, son susceptibles de derivar en dificultades de aplicación y a la postre en conflictos que con frecuencia tampoco tengan procedimientos de solución uniformemente acordados. Lo que es más importante, los acuerdos, tal como están, pueden ser obstáculos para una convergencia y podrían atentar contra la posibilidad que ahora existe de construir una integración de alcance realmente latinoamericano. Posteriormente habrá ocasión de referirse a las incongruencias que el bilateralismo entraña para las políticas de integración, cuando se superponen a empeños de integración con objetivos exigentes. Por ahora nos interesa añadir un comentario adicional al respecto: no parece, por el análisis de la evolución del comercio, que los acuerdos bilaterales sean instrumentos efectivos de promoción del comercio. CEPAL ha realizado análisis de correlación con los datos del comercio recíproco y concluye que "no se observan corrrelación clara entre la existencia de acuerdos, su cobertura (lista positiva o negativa) y el incremento del comercio entre dos países" "al parecer no son las preferencias comerciales, sino otros factores los que han influido en mayor medida en la expansión del comercio".14 Aun sin tener en mente los efectos del bilateralismo en las posibilidades de llegar a un mercado integrado latinoamericano, es necesario ponderar objetivamente sus consecuencias para la expansión del comercio que, como se advierte, son al menos dudosas y, sobre todo, sobre la estructura del intercambio. Para citar solo una crítica conocida al bilateralismo en comparación con una integración multilateral: la negociación bilateral refleja crudamente las diferencias del poder negociador entre las partes y, por consiguiente, sus asimetrías. Si una parte, por su mayor capacidad económica ote, por su mayor capacidad económica o su acuciosidad, se convierte en eje de varios acuerdos bilaterales, estará en la mejor condición para concentrar inversiones.15 Los intereción para concentrar inversiones.15 Los intereses creados que se benefician con esa concentración actuarían con lógica si se oponen a cualquier cambio hacia una integración multilateral. Lo que más interesa de este tema son los efectos jurídicos de esta superposición de integración multilateral con bilateralismo. Es decir, la problemática que Manuel José Cárdenas denomina coexistencia de varios órdenes jurídicos. En relación con el Grupo Andino, esa inqurupo Andino esa inquietud es relevante, no solamente frente a los acuerdos bilaterales sino a un empeño de mucha mayor entidad: el Grupo de los Tres, regido por un instrumento jurídico amplio y complejo, que se ve obligado a hacer distinciones entre lo que es recíprocamente aplicable a México, en su relación con Colombia y Venezuela, y las disposiciones que rigen la relación entre Colombia y Venezuela. Por añadidura, como también lo anota el Dr. Cárdeno también lo anota el Dr. Cárdenas en su excelente estudio sobre los problemas jurídicos que enfrenta el Grupo Andino en la presente coyuntura, el acuerdo del Grupo de los Tres pertenece a u del Grupo de los Tres pertenece a un género distinto del Acuerdo de Cartagena. Este último es un acuerdo -marco inspirado en las Tesis del Derecho de la Integración- mientras que el Acuerdo del Grupo de los Tres es un acuerdo-contrato "con una innegable inflluencia del derecho anglosajón."16 Cómo conciliar esas normas entre sí, y con el bilateralismo y las normas subyacentes del GATT, es el serio desafío que espera a los juristas del Grupo Andino y especialmente al TTnte al Tribunal Andino de Justicia.

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La cuestión que se impone, luego de este repaso de la evolución del comercio andino y del contexto institucional en el que se desenvuelve, es aportar algunos elementos de juicio sobre la tarea que todos debemos emprender para aprovechar el cambio de actitud evidente de los gobiernos y las sociedades andinas, así como la rarísima circunstancia de políticas macroeconómicas relativamente homogéneas, tants relativamente homogéneas, tanto en los países andinos como en América Latina en general, políticas que, sobre todo, son favorables a la construcción de una estrecha interdependencia y, por ende, a la expansión dinámica del comercio. Una breve mención de los principales escollos ayudará a plantear una agenda realista para el próximo futuro. Se trata de una visión personal y no tenemos la pretennnnnsión personal y no tenemos la pretensión de creer que esos son los únicos caminos, ni que sean los mejores.

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Principales escollos para avanzar en la acción andina y latinoamericana Sin que el orden implique prelación y sí, quizás, un grado creciente de dificultad, estos serían en nuestra opinión los problemas más importantes del próximo trecho del camino. 1.-El Grupo Andino ha culminado solo la primera cuesta en su andadura: la liberalización interna del comercio y la creación de un arancel en gran parte común o al menos armonizado. Queda la parte más compleja y menos transparente: la eliminación de otras barreras económicas y, sobre todo, técnicas y administrativas. Recuérdese que solamente en 1992 la Unión Europea alcanzó ese objetivo y que él se consiguió gracias a un instrumento tan importante como el Acta Única. Con la expansión del intercambio comienza a emerger la importancia de las barreras técnicas y administrativas, así como las barreras económicas que antes no tenían mayor importancia. No se prestan fácilmente a acciones para exigir el cumplimiento y pueden afectar seriamente el funcionamiento del Grupo. Creemos que se aproxima un período de crecientes dificultades para mantener la rápida y fluida expansión del intercambio que ha caracterizado esta primera mitad de los años 90. Son frecuentes las acusaciones por dumad de los años 90. Son frecuentes las acusaciones por dumping entre los países miembros y el uso de la cláusula de salvaguardia que al parecer se está convirtiendo en el recidas para ello. Concretamente el uso de la cláusula deurso para frenar el comercio sin que existan razones válidas para ello. Concretamente, el uso de la cláusula de salvaguardia por Colombia se califica como un arbitrio que puede despertar reacciones y generalizar el empleo de la cláusula con carácter de represalias. Esta es la visión que desde el Ecuador se tiene de las relaciones de comercio con Colombia que, por lo demás, se han multiplicado en magnitudes en los últimos años. No tenemos información de las otras partes y es posible que estos juicios estén parcializados. En todo caso, revelan que hay el riesgo de reacciones negativas que pueden recrear problemas que antes existieron y que se daban por superados. El peso de los obstáculos económicos, técnicos y administrativos comienza también a ganar en importancia en la evolución del Grupo Andino, justamente porque otros impedimentos más graves (v. gr. incumplimientos abiertos del programa de liberación) van en camino de desaparecer. También con información recogida en el Ecuanformación recogida en el Ecuador, por lo mismo con riesgo de parcialidad, que admitimos, parecería que en Colombia el trámite de las importaciones andinas es desusadamente dilatado. s andinas es desusadamente dilatado. En este país se exigiría como requisitos, aparte del registro del importador, permiso de importación y,

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frecuentemente, certificado de precios, certificado de calidad, además del certificado de origen que está previsto en las disposiciones del Acuerdo. El resultado, según esas mismas opiniones, es una demora promedia de 6 semanas en las importaciones colombianas desde los países vecinos, a todas luces un período desproporcionado dada la cercanía del origen. Se trata solo de un ejemplo que indica que ya es tiempo de aproximarse a esta segunda etapa de la integración, más prosaica pero no menos difícil que la primera. 2.-La debilidad institucional del Acuerdo de Cartagena. En un trabajo anterior presentado en una reunión también convocada por el Tribunal Andino de Justicia, tuvimos ya ocasión de comentar cuán delicada era la reforma que los gobiernos se proponían hacer en los órganos de Acuerdo. Decíamos que era un momento especialmente importante en que había que consolidar los logros conseguidos de la expansión del comercio, comenzar a abrir nuevas posibilidades de acción coonjunta para robustecer la motivación de la unión y encontrar la manera de presentar un frente unido en las negociaciones decisivas que deben entablarse con otras agrupaciones de integración. Esa sigue siendo la circunstancia actual y la reforma institucional se ha consumado ya con unas características que, en nuestra opinión, provocan serias dudas sobre la capacidad del Acuerdo para enfrentar esa circunstancia satisfactoriamente. La reforma del Tribunal Andino de Justicia se ha hecho después de una serie de discusiones y propuestas, entre ellas algunas del propio Tribunal. Las tesis de la reforma estaban ya definidas y es de esperar que se haya haya hecho decantando lo mejor de los trabajos realizados. Por ser un tema de un carácter técnico muy particular, nos inhibimos de comentarios posteriores, los que seguramente vendrán de la mejor fuente, el mismo Tribunal. Las otras reformas, que son las que nos inquietan, tanto las que se refieren al marco jurídico del empeño andino, como las que cambian sustantivamente los organismos del Acuerdo, tienen origen en el informe solicitado por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del Grupo a un ex-Canciller de un país miembro,17 cuyas ideas obviamente han influido en las reformas que acaban de aprobarse en el VIII Consejo Presidencial Andino, congregado en la ciudad de Trujillo el 9 y 10 de marzo de 1996. El Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino es un documento -ambicioso en apariencia- que, para comenzar, eleva la integración andina a la categoría de una Comunidad Andina y de un Sistema Andino de Integración. Sin embargo, no se modifican ni los objetivos ni los instrumentos de la integración, ni hay la intención de adaptar esas característicasd a las tareas que ésta debe asumir en el próximo futuro. El énfasis del Protocolo Modificatorio es exclusivamente el de cambiar radicalmente la jerarquía y la calidad de las instituciones con las que el Acon las que el Acuerdo de Cartagena nació y con las que ha transitado durante 27 años, en algunos momentos con dinamismo y proyección de futuro y en otros con debilidades y ausencia de horizontes. No es el momento de detenerse en un análisis pormenorizado del Protocolo; comentaremos tan solo los aspectos que tienen un mayor relieve, sean o no importantes. Estos son:

a. La creación de la Comunidad Andina y del Sistema Andino de Integrano de Integración. En realidad apenas cambió lo que ya existía. Evidentemente el Consejo Presidencial Andino tenía la facultad de expedir directrices a todos los organismos de integración y ha venido haciéndolo en los temas que le interesaban desde que comenzó a reunirse regularmente. Las reuniones de coordinación de los diversos organismos y secretarías se realizaban convocadas normalmente por la Junta. En el fondo los cambios reales se limitan a: i. regular mejor las funciones y la organización del Consejo

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Presidencial Andino que, entre otras cosas, ahora tendrá un presidente que representará que entre otras cosas, ahora tendrá un Presidente que representará a la Comunidad, lo que es positivo;

b. Encomendar al Presidente del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores la dirección (Presidencia) y convocatoria de las reuniones de coordinación, en las cuales la Secretaría General de la Comunidad Andina actuaría de secretaria; lo que puede ser positivo, pero si no existen programas comunes de todo el sistema resultaría intrascendente.

En resumen, la reforma en este aspecto puede ser útil, pero no se trata de un cambio sustantivo en el proceso de integración. b. Consagra la primacía de los ministros de Relaciones Exteriores en el campo de la integración, inclusive de la integración económic los ministros de Relaciones Exteriores en el campo de la integración, inclusive de la integración económica. En efecto, con un lenguaje ambiguo, el Art. 16 del Protocolo Modificatorio lista las facultades del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y entre ellas hay varias que antes correspondía privativamente a la Comisión de Plenipotenciarios del Acuerdo de Cartagena. Como dijimos, el lenguaje es ambiguo, pero la intención es inconfundible: v. gr. en el literal g.: "Recomendar o adoptar las edidas que aseguren la consecucmedidas que aseguren la consecución de los fines y objetivos del Acuerdo de Cartagena, en el campo de su competencia." ¿Quién define la competencia? La interpretación correspondería al terpretación correspondería al propio Consejo de Cancilleres y hay poca duda que llevarían el agua a su molino. Además hay otras manifestaciones de jerarquía que son también típicas: el Consejo Andino de Cancilleres aprueba el Reglamento de la Secretaría General, a propuesta de la Comisión, y nombra al Secretario General. Y no creo que haga falta citar otros ejemplos. Esto significa que, por fin, los ministros de Relaciones Exteriores de algunos países alcanzarán una reivindicación que perseguían desde hace tiempo: hacerse con la política de integración.18 ¿Es esto positivo? Sería presuntuoso dar una respuesta terminante; y lo único que cabe decir es que las políticas de integración son un campo de especialistas y muy complejo, y los Ministerios de Relaciones Exteriores son particularmente aptos para manejar las relaciones externas como generalistas; pueden apoyar a los especialistas, percialistas, pero no pueden reemplazarlos. c. Substituye la Junta del Acuerdo de Cartagena por la Secretaría General de la Comunidad Andina. Creo que es el cambio más importante y probablemente el más rico en consecuencias. Para examinarlo es útil detenerse en algunos antecedentes de la organización que está a punto de fenecer. Quienes idearon el Acuerdo de Cartagena se inspiraron en la Comisión de la Comunidad Económica Europea, para conformar la Junta del Grupo Andino. La Comisión era el órgano comunitario o supranacional de la CEE. De él emanaban todas las propuestas que examinaba el Consejo, es decir, tenía privilegio de iniciativa. Era, a la vez, la Secretaría de la CEE y su órgano técnico, pues dirigía a todo el personal de la misma. Dada la trascendencia de sus funciones, que por su propia naturaleza entrañaban frecuentes conflictos con los representantes plenipotenciarios de los países, hacía falta dotarle de gran autoridad, no solo administrativa y técnica sino también moral. Sus propuestas debían pesar adecuadamente todos los intereses legítimos de lde ltimos de los países miembros y, a la vez, formularlas en función de la comunidad, del interés comunitario. La solución estuvo en crear un ejecutivo plural, es decir, de varios miembros, de distintas nacionalidades y peferiblemenreferiblemente de distinta

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formación profesional y experiencia. Para evitar que los comisionados siguiesen indiscriminadamente las posiciones nacionales de sus países de origen, se optó por crear una mero de comisionaComisión con un número de comisionados mayor que el de países miembros. Sus decisiones debían tomarse por unanimidad. Esta es la Comisión que existe hasta ahora y que ha sido el origen de las propuestas que han llevado a la CEE a convertirse en Unión Europea y a plantearse para 1999 la creación de una Unión Monetaria, la integración más exigente que es dable imaginar desde el punto de vista económico. De la comisión, trabajando con grupos de expertos nacionales, han partido las propuestas para el Sistema Monetario Europeo, el Acta Única, el Tratado de Maastricht, es decir los documentos substantivos básicos de la U.E. Su autoridad moral y real se ha mantenido incólume y nunca ha sido más alta que hoy. El déficit de democracia que en ocasiones se atribuye a la U.E desde adentro, es un reflejo justamente de esta autoridad de la Comisión. Este fue el antecedente a la creación de la Junta del Acuerdo de Cartagena. Dada la importancia de las funciones que el Acuerdo de Cartagena encomendaba al organismo técnico (propuestas de diverso género, inclusive de planificación de inversiones, resoluciones obligatorias, etc.), por las mismas razones que en el caso de la CEE, se creyó que convenía un organismo comunitario plural, con privilegio o exclusividad de iniciativa, capacidad técnica, independencia yyyy autoridad moral. A diferencia de la comisión de la CEE, se lo conformó con menos miembros que países, estableciendo también la regla de la unanimidad para todos sus actos. Esa fue la Junta de tres miembros que ha funcionado en el Grupo Andino hasta ahora que tiene sus días contados. Aun cuando no lo dice el Acuerdo, por lógica y una especie de acuerdo tácito entre todos, uno de los tres miembros debía ser nacional de una país de menos desarrollo relativo, es decir ecuatoriano o boliviano, y así fue desde el principio. La Junta, como la propia integración andina, ha pasado por muchas vicisitudes. Comenzó con autoridad e independencia. Creo que en los primeros 10 años trabajó realmente con capacidad técnica y sentido comunitario. Posteriormente siguió el de la integración andina y después se debilitó considerablemente. La elección de sus miembros comenzó a prestarse a acomodos políticos y en eso, ciertas cancillerías andinas han tenido parte de la culpa.19 Algunos de sus miembros ya no fueron elegidos por capacidad técnica y autoridad y eso hizo que la Junta perdiera prestigio y contribuyó a que se la restasen atribuciones críticas, como la exclusividad de iniciativa. La Junta ciertamente no era lo que un día fue; pero una decisión racional de la Comisión pudo hacer que se pusiera en camino de recobrar su autoridad original. Ahora eso es imposible y es útil examinar los riesgos. La substitución por un Secretario General es la dees la desaparición del organismo plural y eso supone:

a. Pérdida de los distintos enfoques y experiencias en la preparación de las propuestas, es decir, pérdida del carácter multidisciplinario;

b. Para los países de menor desarrollo relativo, pérdida de su visión particular

en la adopción de decisiones, si el Secretario General no es ni ecuatoriano ni boliviano, lo cual no es muy probable.

c. Pérdida del apoyo y el respaldo mutuo en la adopción de decisiones, hecho

significativo cuando se trata de decisiones tan conflictivas como son las de la integración.

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d. Imposibilidad de organizarse con una división del trabajo, lo que significa una reducción del ámbito de trabajo y un uso menos eficiente del tiempo.

Todos esos inconvenientes podían verse compensados si el Secretario General fuera una figura de extraordinaria capacidad y relieve, pero ¿qué probabilidades hay desde Es mi opinión, que el cambio no es positivo y que puede conducir a un debilitamiento de la responsabilidad comunitaria que debería encarnar la Secretaría General. Basta recordar la disminución de prestigio, atribuciones e iniciativa que ha sido el proceso que siguió la Secretaría de ALALC-ALADI; y, en un contexto distinto, la Secretario en un contexto distinto, la de María Virgen. Está preconcebida como tal. De ahí que sea la Virgen preexistente en la Mente de Dios Padre, concepción que se concre����etaría General de la OEA. Por lo demás, creo que ese debilitamiento es algo buscado intencionalmente por quienes impulsaron la reforma, básicamente las cancillerías. Y hay síntomas de eso. Por ejemplo, si bien al parecer se transfieren las atribuciones de la Junta a la Secretaría General, hay dos que no se figuran entre sus derechos en el Protocolo. No tiene la atribución de participar en todas las reuniones del Consejo Andino de Cancilleres ni de la Comisión, inclusive cuando se discuten sus propuestas, algo impensable originalmente. Puede ser excluida y esa es una forma sutil de comenzar a prescindir del órgano, la Secretaría General, en las decisiones más importantes que suelen ser las más controvertidas y delicadas.

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La experiencia: las razones posibles de la frustración Antes de abordar la última etapa, la que ha llevado a la situación actual al Grupo Andino, en que ciertamenteee hay cambios notorios en relación con el pasado, creemos que es conveniente detenerse para preguntarse cuáles fueron las razones de los resultados insatisfactorios del Grupo Andino en estos casi 20 años de existencia. La respuesta que puede dar alguien que haya intervenido de modo activo en el proceso está expuesta inevitablemente aue puede dar alguien que ha intervenido de modo activo en el proceso está expuesta inevitablemente a prejuicios y valoraciones subjetivas. Se tratará, en lo posible, de evitarlas y de juzgar los hechos con objetejuicios y valoraciones subjetivas. Se tratará, en lo posible de evitarlas y de juzgar los hechos con objetividad. Y ya que la descripción anterior ha cargado las tintas en los problemas que esa agrupación ha experimentado, antes de responder es justo establecer brevemente un balance de sus aspectos positivos, que también han existido, sin duda alguna. El Acuerdo de Cartagena profundizó el aporte que ya había hecho ALALC creando corrientes regulares de comercio entre los países miembros y dando origen a intercambios que antes no existían. Sobre todo indujo una expansión de exportaciones de manufacturas que, pese a los problemas, se han mantenido en el curso del tiempo y aún generan ventas importantes de productos complejos, inclusive bienes de capital. La éépoca de oro del comercio de manufacturas llegó hasta 1982-1983 y fue la crisis financiera la que recortó violentamente la diversificación del intercambio, que había seguido creciendo no obstante los incumplimientos y el estancamiento de las negociaciones. Es este panorama último el que se visualiza ahora y obscurece lo que realmente se consiguió. Lo que es más interesante, un buen número de los productos industriales que surgieron en el comercio andino son, ahora y crecientemente, exportaciones que van fuera de la subregión. La mayoría surgió de la programación industrial, especialmente de la industria metalmecánica. El mismo ambiente de restricción de los años 80 forzó esa diversificación de mercados que está consolidándose. Para no citar sino dos ejemplos en países que no eran precisamente exportadores regulares de productos industriales, basta con mencionar los barcos de pesca y las bombas hidráulicas del Perú y las herramientas electromecánicas y los instrumentos de corte y seccionamiento eléctrico del Ecuador. Este último país de menor desarrollo relativo, es también ahora un exportador modesto de bienes de capital y cuenta con actividades en las que puede basarse un esfuerzo de diversificación de exportaciones de manufacturas. Por varias razones, ese no fue el caso de Boliviazones, ese no fue el caso de Bolivia, y es un

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pasivo de la integración andina que cabe reconocer. Pero hubo logros importantes y hay que destacarlos; no correspondían con las expectativas, pero eso no resta méritos a lo construido. Hay otros muchos resultados positivos que son el fruto de haber creado un marco apropiado para la acción conjunta; por ejemplo, las instituciones financieras del Grupo a las que ya se hizo mención. La CAF es ahora un oferente importante de préstamos de desarrollo y de asistencia técnica para los Gobiernos miembros. El Fondo Andino de Reservas sacó de apuros a varios países en el clímax de la crisis financiera, gracias a su apoyo a la balanza de pagos. Hoy se ha transformado en el FLAR, de alcance latinoamericano. Y podrían citarse otros ejemplos. Lo importante es que el trabajo del Grupo estableció vínculos más firmes entre los países y les enseñó a trabajar en conjunto, y eso es algo que puede aprovecharse en el futuro en la nueva época dinámica que al parecer ha surgido. No obstante, hubo problemas y es sano el darse cuenta de ellos. Estas son las conclusiones más pertinentes del análisis respecto a sus orígenes. Como todo fenómeno social, la evolución de una integración depende de una serie de hechos externos, sobre los cuales las políticas de integración no tienen influencia, sipende de una serie de hechos externos, sobre los cuales las políticas de integración no tienen influencia, sino que resultan más bien afectadas por ellos. En el Acuerdo de Cartagena tuvo ese carácter el cambio que significó la entronización de la concepción neoliberal en Chile con el golpe de estado de 1973. La tesis neoliberal, con su apego a la apertura al mercado mundial, era y es incompatible con una integración regional, como la del Grupo Andino de entonces. El conflicto era manifiesto en el nivel del Arancel Externo Común. Chile solo estaba dispuesto a aceptar un arancel muy bajo y poco disperso. Los demás tenían en mente aranceles mucho más altos y con varios niveles. No había posiciones intermedias posibles. Chile dejó finalmente el Grupo, pero la corriente neoliberal ha seguido influyendo en América Latina y en el Grupo Andino. Mientras persistió una diferencia de ideologías o concepciones de política económica, no hubo posibilidad de llegar a un consenso y eso impidió la adopción del arancel externo común, lo que debilitó mucho al Grupo. Finalmente parece que ahora sí es posible un acuerdo, justamente porque las concepciones económicas de todos los gobiernos miembros se han aproximado mucho y ya no existen esas incompatibilidades, aun cuando haya dudas sobre la efectividad del arancel que puede ser aprobado en esas condiciones. Este ha sido un hecho externo que ha marcado la vida del Acuerdo de Cartagena. Pero no es el único. Son también atribuibles a fenómenos externos las perturbaciones que se han suscitado como consecuencia del problema territorial Ecuador-Perú, o la dificultad de la relación con Bolivia como slivia como secuela de la instauración de una dictadura. Estos dos hechos significaron un largo período de interrupción de los trabajos del Acuerdo, lo que no deja de ser un impedimento serio si hay temas crítomo era precisicos de por medio, como era precisamente el caso. Y resta, por último, otro hecho externo que casi da al traste totalmente con el esfuerzo de integración: la crisis de la deuda externa. Se han explicado ya las razones; solo resta decir que todavía ella influye en la misma medida en que el problema de la deuda y el ajuste siguen siendo una perturbación que acapara la atención de los gobiernos e impide la articulación de una real política de desarrollo. La integración económica solo se puede concebir como una acción que debe proyectarse a largo plazo. Si no es así, pierde relieve y prioridad y eso es lo que ha sucedido y creemos que sigue aún sucediendo.

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La conjunción de todos estos hechos externos bien puede llevarnos a afirmar con verdad que la integración andina ha sido muy poco afortunada por las circunstancias en que le correspondió nacer y evolucionar. No sirve de consuelo el comprobarlo, pero al menos ayuda con ecuanimidad a apreciar las causas de esta evolución accidentada. Hay otras causas del fallo de la integración andina y esas son atribuibles al modelo de integración o a las características de las políticas correspondientes. La falla que más atención atrajo fue, sin duda, la de la programación industrial: era la innovación más trascendental que había hecho el Acuerdo a las políticas de integración y su implantación fue seguida con la máxima expectativa. Sin embargo, desde el principio fue el instrumento más controvertido dentro del propio Acuerdo, y era natural que así fuese porque mienras los PSDI convenían a lostras los PSDI convenían a los países que se sentían más débiles entre los miembros, por esa misma razón no eran vistos con buenos ojos por los que se tenían por más adelantados o fuertes en la circunstancia concreta. La posición al respecto de los tres países mayores varió en el tiempo y según los sectores, pero, en general, se fue tornando cada vez más reticente. La de Bolivia y Ecuador fue obviamente siempre más favorable al sistema. Es interesante saber que esa diferencia de pareceres no existía al gestarse el Grupo Andino, cuando la reivindicación común era justamente la concentración de beneficios que se había producido en ALALC. En todo caso, al iar lo suceapreciar lo sucedido con la programación industrial, no hay que olvidar estas posiciones nacionales que explican, parcialmente, al menos, las grandes dificultades de las negociaciones y los incumplimietipulaciones cntos de ciertas estipulaciones claves en los programas. Hubo naturalmente razones técnicas que dificultaron la preparación, la negociación o la ejecución de programas. La negociacila ejecución de programas. La negociación pudo ser mucho más racional si todos o una buena parte de los programas se hubieran negociado en conjunto. Pero la preparación de los programas era muy compleja y no hubo alternativa de presentarlos uno a uno a o a uno a medida que se terminaba su preparación. Eso hizo que en la negociación de cada programa fuese obligado buscar un equilibrio en la participación de todos los miembros. En la metalmecánica eso era posible y necesario,2 pero en la petroquímica, por ejemplo, con grandes tamaños de plantas y pesadas inversiones, el único arreglo posible para dar sitio a todos fue plantear complejos industriales que exportasen la mayor parte de su producción al mercado mundial, lo que resultó a la postre inviable. A posteriori puede pensarse que hubiera sido preferible concentrarse en muy pocas actividades industriales, las de escalas más adecuadas para el ercado subremercado subregional, y negociar sus asignaciones en solo un acto. Pero aun eso hubiera tenido dificultades muy serias por las intrincadas relaciones intra e intersectoriales que el tejido industrial imaso, habría siplicaba. En todo caso, hubiera sido un método menos exigente que el que finalmente se siguió. La condición hubiera sido preparar la propuesta en un plazo relativamente breve (quizás un año), ente breve (quizás un año), para no decepcionar las expectativas de los Gobiernos que esperaban con verdadera ansiedad el momento de actuar para concretar sus esperanzas en la integración. Hubo también errores de apreciación en algún programa sobre la capacidad de los países para dar el salto tecnológico que se suponía posible con la integración. La diferencia de infraestructura industrial y desarrollo tecnológico entre los cinco países eran muy marcadas. Había un período relativamente corto para que la programación industrial pudiera apoyarse en ventajas comerciales significativas (v. gr. apertura exclusiva de mercado para el país que tenía la asign). Se tendía, por lo nación). Se tendía, por lo mismo, a subestimar las diferencias de capacidad y a concentrar toda la acción planeada en ese período, para el cual se contaba con instrumentos válidos, que

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era el horisultado devino, en algunzonte real de los PSDI. El resultado devino, en algunos casos, en asignaciones finalmente no viables, especialmente en el caso de los países de menor desarrollo relate en el caso de los países de menor desarrollo relativo y sobre todo para Bolivia. La heterogeneidad pone límites severos, inclusive a la programación industrial y do en Bolivia. La heterogeneidad pone límites severos inclusive a la programación industrial y l y eso no fue admitido plenamente y desde el principio por las expectativas nacionales, que el trabajo técnico no podía desatender permanentemente en perjuicio de la buena disposición de las partes. Por último, este esfuerzo de planificación industrial coincidió con un período turbulento de la economía internacional, durante el cual se desencadenaron cambios tecnológicos que modificaron la industria mundial. Cuando estalló la crisis energética (1972-1973), se trabajaba en la preparación de programas como el petroquímico y el automotor, que se vieron inmediatamente afectados por ella. Eso no solo demoró su preparación, sino que generó una incertidumbre sobre las soluciones técnicas que, inevitablemente, perjudicaron las negociaciones y la ejecución de los programas, especialmente en el caso del automotor. En resumen, por muchas razones, de orden político posiciones nacionales) y técnico, la programación industrial del Acuerdo de Cartagena no funcionó adecuadamente y a la postre fue reducida a la impotencia. No es exagerado decir que desde el principio su influencia fue erosionada por dificultades sin cuento, entre las cuales no fue la menor el incumplimiento abierto a sus disposiciones, muy grave cuando se trataba de asignaciones destinadas a atraer inversiones que perdían totalmente en credibilidad. Quienes más afectados se vieron por esta falla fueron los países de menor desarrollo relativo, pero todos sufrieron del malestar y la destemplanza que produjo en las negociaciones, inclusive de los otros instrumentos del Acuerdo. Creemos que, si hubiera existido el ánimo de encontrar soluciones, con buena voluntad y realismo de todas las partes, hubiera sido posible llegar a un tipo de programas industriales que cumpble llegar a un tipo de programas industriales que cumplieran su función. Su alcance probablemente hubiera sido más modesto que el que originalmente se atribuyó al insbros el desarrollo de algunas industrias de interéstrumento, pero si no servían para facilitar a todos los miembros el desarrollo de algunas industrias de interés económico o tecnológico, hubiera encontrado un principio de solución a uno de los problemas críticos dee la integración entre países en desarrollo. Ninguna agrupación de esta clase ha estado más cerca que el Grupo Andino. Ninguna agrupación de esta clase ha estado más cerca que el Grupo Andi estado más cerca que el Grupo Andino de resolverlo. Es sensible que el empeño se haya abandonado, como de hecho se hizo con el Protocolo de Quito. Otra circunstancia que, en nuestra opinión, contribuyó al deterioro del ambiente de negociación fue, sin duda, el abuso de un tratamiento preferencial intrascendente en favor de los países de menor desarrollo relativo. Se ha indicado ya que el Acuerdo abunda en disposiciones al respecto, algunas de tan poca importancia real que, con consentimiento de todos, nunca se pusieron en práctica (v. gr. márgenes de preferencia). Fueron las secuelas de una negociación acuciosa a la que los países de menor desarrollo relativo llegaron con las pobres experiencias del funcionamiento de ALALC. Muy pocas de las disposiciones del Régimen Especial para Bolivia y Ecuador (cap. XIII) que finalmente quedaron enel Acuerdo tuvieron efectos de alguna consideración. La llamada "nódor (cap. XIII) que finalmente quedaron en el Acuerdo, tuvieron efectos de alguna consideración. La llamada "nómina de apertura inmediata" (art. 97, inciso b) fue probablemente la más útil, porque surtió efectos al año de haberse iniciado el funcionamiento de los órganos del Grupo Andino. Buena parte de las demás disposiciones otorgaban preferencias o privilegios que retrasaban el cumplimiento de

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ciertas obligaciones y fue finalmente hacia ellas donde gravitó, con el paso del tiempo, el tratamiento preferencial, especialmente cuando ya fue evidente que la programación industrial no iba a estar en condiciones de cumplir sus fines. La frustración de los países de menor desarrollo con la programación industrial, les llevó a reclamar y conseguir prórrogas repetidas a la aplicación den del programa de liberación. Y se abusó tanto de esa licencia que, casi 20 años después de suscrito el Acuerdo, Bolivia y Ecuador no habían hecho sino una de las reducciones de gravámenes establecidas en él en beneficio de los países mayores. Se había liberalizado el comercio de los pocos productos incluidos en la programación industrial, pero en cuanto al gomercio de los pocos productos incluidos en la programación industrial, pero en cuanto al grueso de la producción que correspondía al programa automático de liberación no se había avanzado prácticamente nada en un proceso de liberalización que los países mayores habían culminado ya. Esta situación, en la que estaban de hecho solo uno de los dos países, Ecuador, ya que Bolivia había reducido drásticamente sus niveles arancelarios generales desde 1985, creó un clima de negociación tenso e irritado en el que era muy difícil que se encontraran salidas a los problemas del Grupo, especialmente si concernían al tratamiento preferencial. Ha sido un factor coadyuvante, creemos que importante, la falta de dinamismo que el Grupo acusó en los últimos años. Por último, cabe reiterar el peso que tuvo en el resultado final la tendencia al incumplimiento de las obligaciones del derecho comunitario, a la que se hizo referencia anteriormente al deplorar que el Tribunal de Justicia no se hubiera establecido desde el principio de la vida del Acuerdo. La frecuencia de las violaciones al derecho fue creciente con el tiempo, hasta alcanzar proporciones realmente paralizantes durante la criente paralizantes durante la crisis financiera. No tenemos la pretensión de señalar las causas remotas de este mal, que tan común es en América Latina. En el fondo revela inmadurez institucional y es una de las debilidades más serias con las que puede tropezar un proceso de integración consensual, cuya primera condición para mantenerse y progresar es contar con un mínimo de seguridad jurídica.

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Integración y apertura externa: las nuevas tendencias A partir de finales de 1988, los conceptos y las políticas de integración experimentaron una rápida transformación, que siguió un curso paralelo a lalas corrientes de liberalización externa que desde entonces predominan en las políticas económicas de la Región. En otro estudio3 hemos hecho una breve reseña de los acontecimientos y se han analizado las causas que explican esa evolución que ha llevado en poco tiempo a abrir o liberalizar casi totalmente las economías latinoamericanas, no solo al comercio exterior sino a la inversión extranjera y, en general, a los flujos de capital. En rigor esa apertura precede a las nuevas tendencias de la integración y éstas, en ese sentido, pueden ser consideradas una extensión o un subproducto de la apertura. En lógica, el abatimiento a niveles bajos de las barreras frente al mundo, hubieraa eliminado la razón de ser de la integración si ésta no se hubiera apresurado a culminar su propio proceso de liberalización, tan rápida y ampliamente como fuera posible. Es lo que suced culminar su propio proceso de liberalización, tan rápida y ampliamente como fuera posible. Es lo que sucedió, pero apelando, además, a una racionalización que devolvía el concepto de integración a los viejos moldes neoclásicos de la teoría pura de comercio internacional. Luego se examinarán sus consecuencias. Por ahora la intención es destacar su relación con las políticas de apertura. Como la propia tendencia a la apertura, las nuevas corrientes de la integración han tenido un alcance latinoamericano. Su primera manifestación formal fue la suscripción del Tratado Integración, Cooperación y Desarrollo entre Argentina y Brasil a finales de 1988, que se superpuso al Programa de Integración y Cooperación Económica al que los dos países se habían comprometido en 1986: una interesante fórmula de la integración selectiva que había comenzado a dar frutos sobre todo en el comercio de bienes de capital. El nuevo Tratado establecía una liberalización frontal del comercio de bienes y servicios en 10 años, con un mercado común como meta en tiempo no especificado. Evidentemente estaban ya en ebullición las inquietudes que no tardaron en manifestarse en un foro político, el Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política, entonces conocido como el Grupo de los Ocho y posteriormente como el Grupo de los Diez. Es en la Declaración de ICA de ese Grupo (Reunión de Presidentes, octubre de 1989) donde afloró el interés por reactivar la integración latinoamericana. La reunión de ministros de ese mismo foro, muy poco tiempo después, en la Declaración de Buenos Aires (diciembre 1989), recogió e hizo recomendaciones concretas, especialmente en relación con la negociación de la Preferencia Arancelaria Regional de la ALADI. Contemporáneamente, el Grupo Andino vivió también su hora de efervescencia. Los

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presidentes de los cinco países decidieron reunirse semestralmente para impulsar la integración, iniciativa que, como se verá, tuvo efectos notables sobre la vida del Acuerdo. La primera reunión formal fue en Cartagena en mayo de 1989. De ella surgió la instrucción para la preparación de un "diseño estratégico" con el fin de acelerar la integración económica. Este fue presentado por la Junta en la siguiente reunión, la de Galápagos, en diciembre de 1989. Fue aprobada en ella y desde ese momento el Grupo Andino inició una trayectoria de aceleración continua que culminó en septiembre de 1992, con la constitución de la zona de libre comercio4 mediante una liberalización total del intercambio, es decir, sin excepciones ni reservas, y en noviembre de 1994 con la aprobación del Arancel Externo Común y el Sistema de Franjas de Precios, aplicable a los principales productos agropecuarios. Se ha conformado ya, por Sistema de Franjas de Precios, aplicable a los principales productos agropecuarios. Se ha conformado ya, por lo mismo, una Unión Aduanera imperfecta.5 Es de interés examinar las direcciones por donde ha transitado la reactivación, porque de ese modo es más fácil percibir el modelo de integración que emerge de este vertiginoso recorrido. Desde el "diseño estratégico" aprobado en Galápagos, el Grupo Andino ha seguido la misma línea de reforma. Cada reunión de los presidentes andinos ha acelerado el cambio, acortando plazos y eliminando los mecanismos de reserva o de defensa originalmente establecidos. Basta, por lo mismo, con señalar los resultados finales que son los que efectivamente influyen en la situación actual. A continuación se describe el alcance básico del cambio de rumbo que, cabe advertir, no se ha traducido formalmente a una nueva reforma del Acuerdo; éste sigue con el texto enmendado del Protocolo de Quito, con muchas de las estipulaciones carentes de aplicación y de la intención de aplicarlas.

a. Constitución de la unión aduanera, con la excepción ya anotada del Perú. La zona de libre comercio rige para el universo arancelario sin excepciones ni reservas. Los niveles del Arancel Externo común habían sido fijados por el Consejo Presidencial (4 niveles, 5, 10, 15 y 20% ad-valorem). La negociación terminó con la aprobación de listas de excepciones al A.E.C. de carácter temporal. Es un arancel bajo que, por lo mismo, ofrece reducidos márgenes de preferencia a la producción subregional.

b. Para todos los efectos se dio término al mecanismo de la programación

industrial. Los programas antes aprobados fueron derogados. Queda en la letra las categorías de programación establecidas en el Protocolo de Quito, pero hasta ahora no se advierte, como se ha dicho, intención de usarlas. Nada se ha hecho tampoco para aplicar otras políticas promocionales que constan en el Acuerdo (programas de desarrollo tecnológico, agricultura, planificación del desarrollo) a excepción del transporte, donde se ha continuado trabajando en su liberalización.

c. Elll énfasis de la armonización de políticas se ha puesto en la legislación destinada a precaver desviaciones a la aplicación de los instrumentos fundamentales (v. gr. arancel externo común) y en evitar competencia desleal (dumping, subvenciones, origen). No se ha podido avanzar, y es comprensible, en la armonización de las políticas macroeconómicas básicas.

d. Se han reformado y reinterpretado casi todas las normas que el Grupo Andino

había expedido en el pasado para regular o incentivar la actividad empresarial. El Régimen Común sobre el Capital Extranjero ha sido totalmente revisado y hoy es exclusivamente de estímulo, dejándose amplias facultades discrecionales a las autoridades nacionales. También ha sido

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objeto de un cambio radical de Régimen sobre Propiedad Industrial, en concordancia con las tesis del gobierno de los Estados Unidos.

e. Robustecimiento de los órganos políticos del Acuerdo de Cartagena y

debilitamiento del órgano comunitario: la Junta. Se han creado nuevos órganos políticos de la más alta jerarquía: Consejo Presidencial Andino y consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, mientras la Junta ha visto recortadas sus prerrogativas y tiene problemas presupuestarios graves al igual que el Tribunal Andino de Justicia. Está en trámite una reforma institucional que puede hacer aún más serio este debilitamiento.

Como se advierte, el modelo actual del Grupo Andino es muy distinto, casi la antípoda, del viejo patrón del Acuerdo de Cartagena. Corresponde con justicia al modelo que emerge de la teoría de la Unión Aduanera neoclásica,6 con un énfasis en los efectos estáticos de creación y desviación de comercio como criterios de evaluación. En resumen los rasgos fundamentales de este modelo son:

a. Mercado integrado para el comercio de bienes, sin reserva ni excepciones, con aranceles externos bajos y sin restricciones de otro género al comercio y a las inversiones.

b. Instrumentos de la integración comercial clásica, en la cual los mecanismos

del mercado ampliado son los responsables del comercio y la asignación de recursos.

c. No se emplean políticas e instrumentos destinados a promover actividades

específicas. Por lo mismo, aparte del muy moderado nivel y escalonamiento del arancel externo, el resto es neutro en sus efectos sobre la asignación de recursos.

d. No existen o son inocuos los instrumentos que puedan servir para dar un

tratamiento preferencial y compensatorio a los miembros más débiles o vulnerables económicamente.

Posteriormente habrá ocasión de referirse a las potencialidades y a los riesgos de esta modalidad de integración que, cabe anticipar, es en general aquella a la que se han ceñido todas las agrupaciones de integración de la Región, a excepción de ALADI. Corresponde al concepto de "regionalismo abierto" que ha alcanzado rápida da ida difusión en la literatura económica como una expresión que concilia políticas de libre cambio con empeños de integración regional. Dada su actualidad, conviene detenerse brevemente para intentar definir lo que significa el "regionalismo abierto". En realidad carece de una definición precisa y el alcance que se le da varía con la ideología de la interpretación. La expresión se puede aplicar tanto a modelos de integración sin barrreras comerciales ni de inversión con el exterior, y que limitan la discriminación frente a terceros, a compromisos de simple cooperación entre los miembros, como a sistemas de integración razonablemente protegidoos por un tiempo, que persiguen como una meta de largo plazo la integración plena con la economía mundial, es decir, el libre cambio. Esta última es la acepción que da al término Jacques Pelkmans, Director del Euroscope de Maastricht, cuando afirma.7 "Existirá compatibilidad (de la integración regional con la mundial) solo cuando: a) la liberalización regional del comercio se mire como un objetivo de largo plazo y el regionalismo se

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considere como el umbral hacia la misma (por lo mismo, alcanzar el libre comercio es un problema de tiempo); o b) existan problemas serios de ajuste estructural que deban resolverse antes de alcanzar competitividad, y se haya concebido el regionalismo como parte de un paquete de reformas económicas internas para lograr la competitividad a largo plazo, la que finalmente se cimentaría en una exposición plena al mercado mundial". Como se a advierte, las dos situaciones descritas por Pelkmans serían aplicables con latitud a las circunstancias actuales del Grupo Andino y de los países que lo conforman. Para Pelkmans lo importante es el objetivo a largo plazo, lo que supone una gradual reducción de las barreras con terceros. El concepto de CEPAL es más laxo y el objetivo final menos exigente. Califica como "regionalismo abierto" a "un proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir en lo posible un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente".8 En las dos acepciones el concepto de "regionalismo abierto" implica, en primer lugar, un estado temporal o contingente de discriminación a terceros, que tiene que ceder el paso, en el largo plazo, a una exposición plena (Pelkmans) o mayor (CEPAL) al mercado mundial. En segundo lugar, la discriminación actual (arancel externo común) no debe ser tal que impida o entorpezca el efecto benéfico de la competencia del mercado mundial sobre la producción regional. Es decir, una protección baja o, como se anota en alguna otra definición de "regionalismo abierto", una "razonable protección frente a las importaciones provenientes del resto del mundo".9 Aparte de la imprecisión del concepto en cuanto a la temporalidad y al nivel admisible de protección, su fundamentación lógica nos devuelve a la teoría neoclásica del comercio internacional, uno de cuyos capítulos es la concepción de la unión aduanera de Viner, que ya hemos comentado. Para ella la integración regional es un subóptimo, conveniente solamente en la medida en que nos acerque al libre cambio. No hace falta, por lo mismo, tratarla como una tesis nueva ni distinta sobre los procesos de integración regional. Concretamente en referencia a la evolución reciente del Grupo Andino, cabría destacar que los rasgos actuales de la fórmula parecen corresponder con las interpretaciones menos extremas del "regionalismo abierto", por ejemplo, la concepción de CEPAL que se citó anteriormente. En el caso andino, se ha desmontado la protección elevada que era característica del modelo de substitución de importaciones para reemplazarla por un arancel "razonable"; pero no consta que, al menos por ahora, exista la intención de llegar en el futuro al pleno libre cambio. Es apropiado, por lo mismo, circunscribirse a observar y analizar la fórmula del Grupo Andino tal como ella es hoy, sin especular sobre un futuro hipotético apegado a las versiones extremas de "regionalismo abierto". Respecto al modelo actual del Grupo Andino, cuyas características principales se señalaron anteriormente, identificándolas como propias de una integración económica conforme con la versión más simple de la teoría de la unión aduanera neoclásica, al no tener la intención de entrar en una discusión que pudiera muy fácilmente empantanarse en ideologíasica, al no tener la intención de entrar en una discusión que pudiera muy fácilmente empantanarse en ideologías, solo cabe afirmar que, en nuestra opinión, tiene las ventajas y las limitaciones que los propios neoclásicos advirtieron en los primeros análisis de la unión aduanera y la zona de libre comercio: es un modelo que ignora los efectos dinámicos de la integración, que se basa en supuestos de competencia donde no tienen cabida los costos decrecientes, es decir, las industrias a escala, que no

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considera ciertas motivacno económicas de la sociedad iones no económicas de la sociedad y que, por último, pasa por alto los efectos distributivos del comercio internacional y, por lo mismo, de la integración, para no citar sino las principales entre esas limitaciones. El modelo tiene también sus ventajas y ellas ya se advierten en lo que está sucediendo ahora con el Grupo. La rápida y completa liberalización interna desencadena aumentos importantes del comercio intrarregional e, inclusive, de los servicios y las inversiones si la expansión del comercio se mantiene por tiempo suficiente. Las políticas de integración operan, además, con instrumentos mucho más sencillos y más fáciles de usar y sus efectos son limitados, pero de gestación rápida y cierta. En contrapartida, y para no citar sino las fallas más probables y con consecuencias más serias, la expansión del comercio intrarregional puede no traer ningún cambio siignificativo en la estructura de la producción, especialmente dada la ausencia de políticas sectoriales, sobre todo en el caso de los países más débiles; además, la concentración de beneficios de la integración no contrarrestada por tratamientos preferenciales y una exposición demasiado rápida y cruda a una competencia para la cual casi no hay defensas, pueden conducir a situaciones conflictivas difíciles de aplacar, con efectos imprevisibles sobre la actitud de los países ante la integración. Hay muy poca experiencia sobre la integración entre países en desarrollo y es posible que los actuales procesos latinoamericanos ssos latinoamericanos sean los más efectivos y exigentes que se hayan puesto en marcha en el mundo en desarrollo. Sin embargo, la poca experiencia que existe destaca, sobre todo, las situaciones de conflictividad que se han derivado de circunst�ancias como las antes señaladas. Es prudente por lo mismo anticipar los riesgos para estar en condiciones de prevenirlos. Es evidente que el modelo original del Grupo Andino, por diversas razones, la mayoría exógenas al patrón de integración, resultó a la postre inviable. Las concepciones que hoy rigen al proceso tienen también riesgos ciertos, sobre todo teniendo en cuenta la heterogeneidad de la estrucra económica y grado de desarrtura económica y grado de desarrollo de los participantes. Sería muy grave una nueva frustración. Corresponde, por lo mismo, aprovechar al máximo las potencialidades del modelo actual las potencialidades del modelo actual del Grupo Andino y hacer lo necesario para prevenir o remediar sus riesgos. En la siguiente sección de este estudio se examinarán los resultados del proceso andino de los últimos años, destacando luego los problemas que existen y las tareas que deberán cumplirse para afirmar este proceso que podría articular efectivamente la mitad norte de la costa del Pacífico y el Caribe de la América del Sur. Pero antes de abordar este examen, conviene señalar otra manifestación de este período de apertura, importante no solo por su significado como una demostración de interés en estrechar la interdependencia regional, sino como un hecho que afecta a las agrupaciones de integración existentes y puede cambiar sus rumbos. Se trata de la inclinación que se advierte en la región por establecer vinculaciones comerciales múltiples entre los países de la región y, en algún caso, fuera de ella. El tema ha sido analizado ya exhaustivamente en otros trabajos,10 y no es nuestra intención repetir ese examen. Como una referencia al alcance del fenómeno basta recordar que, en estos años, a las cuatro agrupaciones de integración multilateral con que América Latina contaba en la década de 1980, se han sumado 2 agrupaciones multilaterales nuevas (Mercosur y el Grupo de los Tres), alrededor de 25 Acuerdos Bilaterales11 de liberalización del comercio, y los siguientes compromisos de apertura entre grupos de países: los miembros del Mercado Común Centroamericano y México, los primero citados y Colombia y Venezuela, y los países de CARICOM M y Venezuela. Nos hemos limitado exclusivamente a los convenios que afectan a países latinoamericanos miembros de la ALADI. A estos cabría agregar el Convenio de Libre Comercio de

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América del Norte, en que interviene México, que es también miembro de la ALADI, pero es de alcance extrarregional. Seguramente deben existir otros instrumentos que no constan todavía en los registros a los que hemos tenido acceso. Es todo un mapa de vinculaciones multilaterales y bilaterales que forma una intrincada red que enlaza grupos y pares de países, sin atender a su situación geográfica ni a los límites jurídicos establecidos por las agrupaciones de integración. n. De un orden estructurado un tanto rígido, que era el propio de las viejas fórmulas de integración, hemos pasado a una profusión de regímenes de comercio cuyo entrecruzamiento puede afectar a la integración regiononal, principalmente en dos sentidos:

a. La coexistencia de varios órdenes jurídicos en la integración12 tiene que hacer más complicado y conflictivo al prrn la integración.12 tiene que hacer más complicado y conflictivo al proceso en la región. Por lo pronto, ha contribuido a relajar sus normas y a crear precedentes de inseguridad jurídica en las agrupaciones multilaterales de integración. Es el caso del Grupo Andino frente al Grupo de los Tres y el de ALADI frente al Convenio de Libre Comercio de América del Norte. En general el efecto es debilitar las iniciativas más exigentes de la integración, especialmente si estas son multilaterales. Es lo negativo de esta euforia de las vinculaciones de comercio.

b. Si se consigue armonizar las reglas que rigen los distintos acuerdos y, en

algunos casos extremos, acercar los regímenes jurídicos con que se han estructurado, sería posible aprovechar los avances parciales conseguidos para dar forma a una zona de libre comercio de alcance latinoamericano o al menos de América del Sur. Es el lado positivo de la tendencia. Si se quiere aprovecharlo, hencia. Si se quiere aprovecharlo, habría que comenzar desde ahora un trabajo de gradual convergencia en ALADI.

Como posteriormente no volveremos a referirnos a esta proliferación demos a referirnos a esta proliferación de iniciativas de integración, es útil recordar que hasta ahora su principal efecto sobre el Grupo Andino ha sido abrir a los países alternativas de vinculación que van en mengua de la cohesión que hace falta para avanzar en una integración exigente. Al mismo tiempo, como fruto de esa misma euforia, han comenzado negociaciones entre el Grupo Andino y Mercosur. Un acuerdo entre estas agrupaciones sería un paso decisivo para la convergencia de las iniciativas de integración y, por lo mismo, para la integración latinoamericana.

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El Grupo Andino de hoy: logros y riesgos Para el Grupo Andino, ordenar esta madeja es un tema pendiente que tiene que abordarse tanto dentro del sistema andino como dentro de una acción de más alcance en ALADI. Mientras no se den pautas para ordenar y homogeneizar este haz de compromisos subsistirá el riesgo de problemas económicos y conflictos jurídicos en el empeño andino de integración. En los últimos meses se han desencadenado conflictos graves entre algunos paíseses miembros. Fue particularmente serio el enfrentamiento entre Ecuador y Perú que, por fortuna, tiende a distenderse gracias al empleo de medios pacíficos. Estas situaciones de conflicto son naturalmente obstáculooos, especialmente arduos para una integración económica. Formalmente, y a pesar de una inevitable interrupción del comercio, los gobiernos afectados huna inevitable interrupción del comercio, los Gobiernos afectados han mantenido con normalidad su participación en la vida institucional del Acuerdo, lo cual es encomiable. Pero es evidente que el proceso de integración corre un riesgo serio si las causas que han provocado esos conflicto El Grupo no encuentran solución mediante el diálogo y la negociación pacífica. Son temas que deben encaminarse a un arreglo en foros distintos a los del Acuerdo, pero es evidente que su solución interesa vitalmente a todos miembros. Merece, por lo mismo, el apoyo solidario de todos ellos toda gestión que lleve a arreglos definitivos de las diferencias. La coyuntura adversa antes citada se dio cuando el Perú mantenía en suspenso el ejel ejercicio completo de sus deberes y derechos como miembro del Acuerdo de Cartagena. La Decisión 353 establece las vías para su reincorporación plena al Acuerdo, que debía culminar a más tardar el 30 de junio del presente año, siempre que el Grupo hubiera avanzado en determinadas tareas (art. 5o.). Interesa que éstas se cumplan para facilitar la vuelta del Perú a la vida normal del Acuerdo. Sería penoso que se prolongue una suspensión lesiva a la unidad del Grupo cuando hay de por medio problemas serios, como el mencionado, y comienzan negociaciones de alcance latinoamericano como las del Grupo con Mercosur. Finalmente, cabe mencionar un peligro que se insinúa y que no puede dejar de considerarse como una posibilidad para anticiparse a él, si es del caso. Nos referíamos anteriormente a la circunstancia extraordinariamente favorable que significa la homogeneidad deferíamos anteriormente a la circunstancia extraordinariamente favorable que significa la homogeneidad de políticas económicas entre los miembros del Grupo y en general de Latinoamérica. Sin discutir la conveniencia o inconveniencia de

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esas políticas, es un hecho que lo bueno que ha sucedido con la evolución del comercio y el ambiente de dinamismo de la integración andina y latinoamericana puede atribuirse en gran medida a esa afinidad en la conducción económica. Sin embargo, esa ventaja puede verse comprometida a mediano plazo si se confirman los presagios de crisis que se advierten en el horizonte. Venezuela fue la primera indicación de que no habíamos dejado el mundo inestable en que hemos estado sumidos después de la crisis de la deuda. Y lo sucedonios con Venezuela ha afectado de inmediato el comercio andino, como se advierte en las cifras de importaciones de ese país en el primer semestre de 1994. Sin embargo, los problemas venezolanos son, en cierto sentido, atípicos: comenzaron con una crisis política que hizo particularmente difícil la conducción económica. Lo sucedido con México tiene otro carácter: cuestiona un modelo económico que usa el tipo de cambio como ancla estabilizadora y financia, con el ingreso de capitales externos, los problemas graves y crecientes de la balanza de pagos que se originan en la apreciación del tipo de cambio en un ambiente de apertura. Y ese modelo, con variantes menores, es el mismo en el que se apoyan no solo los grandes países del Cono Sur, sino varios del Grupo Andino.s menores, es el mismo en eque se apoyan no solo los grandes países del Cono Sur, sino varios del Grupo Andino. Argentina y Brasil bregan todavía por evitar el derrumbe y en esa lucha han hecho caso omiso de sus políticas deavía por evitar el derrumbe y en esa lucha han hecho caso omiso de sus políticas deso omiso de sus políticas de apertura: Argentina desde hace varios años hace uso de sobretasas que se aplican a la importación y ciertas restricciones cuantitativas. Brasil ha tenido que recurrir a un alza en los niveles arancelarios que hace poco. Lo �había reducido al establecerse el arancel común de Mercosur, aparte de haber devaluado el real contra todos los propósitos iniciales del Plan de Estabilización. Los países del Grupo Andino que usan similares modelos, todavía parecen estar lejos de situaciones críticas, pero si no hay cambios, y hasta ahora no los hay, es probable que evolucionen hacia situaciones similares. En América Latina hay nuevamente el riesgo de una crisis másvamente el riesgo de una crisis más o menos general y, en ese caso, es casi inevitable que sufra el comercio andino y se corte la benéfica inercia que ha conducido a tan dinámica expansa que ha conducido a tan dinámica expansión. Sucedió así en 1983 y volvería a repetirse ahora si no nos anticipamos a evitar lo peor. Por fortuna ahora hay una experiencia de la importancia y las ventajas del comercio intrarregional latinoamericano y concretamente del andino. Habría que esperar que se procure preservarlo, porque interesa especialmente a todos, justamente en épocas de crisis. Para ello hay que apelar a diversas medidas. Citaremos solo algunas de las relevantes a las políticas de integración:

a. Mantener a toda costa la fortaleza y la solvencia de los organismossfinancieros del Grupo. El crédito de exportaciones y los préstamos para la balanza de pagos son esenciales e financieros del Grupo. El crédito de exportaciones y los préstamos para la balanza de pagos son esenciales en esas circunstancias.

b. Por difícil que parezca, comenzar un esfuerzo de coordinación y armonización

de políticas económicas, especialmente en el caso de las políticas cambiarias, cuya inestabilidad puede fácilmente trastornar el comercio. Al menos deben preverse defensas o medidas compensatorias temporales en el caso de macrodevaluaciones.

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c. Aun cuando suene a utopía, prepararse pa plantear y negociar en conjunto

(con alcance latinoamericano o andino, según las circunstancias) al menos los criterios y condiciones generales de las soluciones a los problemas más urgentes o más comprometedores del futuro. No se hizo nada cuando la crisis de la deuda. Habría que intentarlo ahora, si llegase el caso. Aparte de los problemas que pudiera atenuar o remediar esta iniciativa, sería la circunstancia paranuar o remediar esta iniciativa, sería la circunstancia para concertar en esos temas una política exterior común, y ser un factor cohesionante de primer orden cuando desfallezca el comercio.

Esperemos que se trate de una anticipación pesimista y que se consiga evitar la crisis. Si eso no sucediera, las recomendaciones anteriores servirían para fines útiles y enseñarían a actuar en conjunto.

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Una posible agenda para el futuro Sigue la enunciación escueta de las recomendaciones de acción que parecen pertinentes y útiles en este momento. Sus antecedentes se han expuesto ya en el capítulo anterior. erior. Solo en dos casos se dan explicaciones adicionales en este apartado: 1o. Avanzar en la liberalización del mercado integrado de productos, procediendo a la eliminación o armonización de las restricciones técnicas (normas técnicas, registros y normas sanitarias, etc.) y administrativas. Frecuentemente tiene su origen en la ley, lo que exige armonizar textos legales que pueden tener poca relación con el comercio exterior. 2o. Mantener una disposición abierta para modificar el modelo de integración, cuando sea necesario. No se puede ser dogmático en una tarea tan compleja como la integración económica. Así como se cammción económica. Así como se cambió radicalmente el antiguo modelo de integración del Grupo Andino, preservando en gran medida el Acuerdo de Cartagena original, asimismo en cuanto se advierta la necesidad, habría que emprender abría que emprender elas rectificaciones pertinentes del modelo actual del Grupo. Este ha dado frutos excelentes en la expansión del comercio intrarregional; pronto puede requerir adaptaciones o cambios, principalmente en dos sentidos:

a. Dotándolo de un contenido promocional de actividades prioritarias, para que haya una base para nuevas especializaciones que permitan una mejor inserción en el mercado internacional. Los acuerdos bilaterales son un testimonio de que los países perciben la utilidad de políticas promocionales. Como se ha dicho, casi todos los "nuevos" acuerdos incluyen arreglos sectoriales. Mercosur tiene programas muy ambiciosos de esa clase, como el de bienes de capital que subsiste de un antiguo convenio bilateral entre Argentina y Brasil. Solamente el Grupo Andino actual se inhibe de hacerrgentina y Brasil. Solamente el Grupo Andino actual se inhibe de hacerlo y mantiene una neutralidad de instrumentos que es una gran desventaja frente a los acuerdos bilaterales. En efecto, en estos últimos los países están libres del compromiso de adopción de un arancel externo común y tienen acceso a mercados nacionales importantes de países que están en zonas de integración y se hallan, por lo mismo, obligados al AEC.20 Si por añadidura, en los acuerdos bilaterales se admiten arreglos sectoriales, no es de extrañar que sean una vía preferida. El gran potencial de los acuerdos multilaterales de integración estaría justamente en el desarrollo de las actividades que

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permita el mercado integrado gracias a un margen de preferencia, por limitado que éste sea. El Grupo Andino tendrá que volver pronto a acoger una acción promocional, si bien con otros criterios e instrumentos que los que antes tuvo, son ejemplos: políticas científicas y tecnológicas y una política de industrias con alguna exigencia tecnológica.

b. Acogiendo un sistema preferencial para los países más débiles. La política

del Grupo Andino de los últimos tiempos se despojó de casi todo vestigio de tratamiento preferencial. Los hechos le han obligado a rectificar, como se demostró al admitir excepciones para Ecuador en el Arancel Externo Común. Lo propio ha sucedido en Mercosur, con ventajas todavía mayores para Paraguay y Uruguay. Más bien que responder a las presiones de una negociación, sería oportuno crear un sistema racional, sin las exigencias del pasado, para responder al fenómeno de las asimetrías, que es un problema re El Grupo Andino de hoy empleadas en cada uno de los campos de la restauración; en una acción sostenida y permanente en defensa de nuestros intereses patrimoniales ante los organismos que se presentan urbanas, propia de la modernización incontenible de las autoridades y de la sociedad civil, desconocedoras de la importancia del patrimonio cultural; por las neces����al de toda integración económica.

Se ha hecho ya referencia suficiente a los conflictos y contradicciones que pueden derivarse de la multiplicidad de sistemas jurídicos que existe actualmente en la integración como económico, levantamiento de rascacielos, autopistas, zanjones, puentes a desnivel, hoteles de cinco estrellas, palacios administrativos, bancos con helipuerto proombardi, al analizar las estrategias de conservación para los centros históricos de América Latina, afirma que las políticas de conservación urbana cumplen apenas 15 en Salvador de Bahía, en 1984; Cartagena de Indias, en 1995, "las instituciones han abierto el debate sobre la salvaguardia de la ciudad histórica, en congresos y centros de forma problemas de patrimonio, al mismo tiempo que los de vivienda, consideraciones de rentabilidad, actividad productiva, organización urbana, etc.; problemas que nos obliga histórica orientada hacia la recuperación global de su patrimonio. En diez años, esta ciudad, sin particulares antecedentes, ha quemado las etapas aprovechando todo que Cultural de la Humanidad ha promovido el "orgullo nacional". 3. El terremoto de 1987 fue el detonador para el comienzo de una campaña de intervenciones de restauración andina y latinoamericana: las normas de los acuerdos de integración, algunas de ellas superpuestas, las reglas de ALADI, las estipulaciones de los convenios bilaterales, casi siempre diferentes en cada uno, y las disposición nacional de Patrimonio Cultural y por el Presidente de la Casa de la Cultura Ecuatoriana, lo que reúne a la principales instituciones que velan por el quehacer patriomonial, cerca las experiencias que Cusco y Lima, ciudades de patrimonio mundial, están realizando para obtener similares resultados, y para conocer los ro de que el Ilustre Municipio del Distrito Metropolitano de Quito tiene la mejor disposición para un inmediato contacto sobre estos asuntos. Así mismo, un trabajo arduo de decantación y armonización, que ha de tener una mira clara. Para nosotros la mira debe ser la integración latinoamericana y hacia ella podrían dirigirse los esfuerzos de armonización o, si las posibilidades en un tipo de gerencias ejecutoras y administrativas; la creación de una fundación de economía mixta que va ocupándose de los quehaceres de la restauració. En fin, y ya que estamos consintieron propuestas artísticas dominantes a nivel del espacio colonial pero cuya asimilación revistió características particulares en lo local y regional, convierte un ámbito de formulación de propuestas culturales regionales, casi

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suprahistóricas, que revelarían con mucha anticipación la formación de identidades nacionales. Estructuras y servicios, apoyo de actividades artesanales y comerciales, planes de iluminación, recuperación de espacios públicos mediante desplazamiento de mercados, co����iciones del GATT. Tememos que, gradualmente, las normas menos comprometedoras, las de los acuerdos bilaterales, predominen por selección natural y eso debilite los empeños de integración existentes. Se impone, por problema, hasta aquí imposible subsanar, el disciplinar al comercio informal de vendedores ambulantes que se ha tomado una importante parte de la ciudad histórica. Donados de sus lejanas capitales pese a que muchos de ellos tienen un significativo interés no solo como tesoros históricos y artísticos sino como lugar como planes de restauración y hasta con la ejecución de las obras correspondientes. En este aspecto de posible cooperación ecuatoriano-peruano tendrán que intervenir, en está involucrado en el marco de la configuración de las historias nacionales de cada uno de nuestros países. Esas historias nacionales han estado vinculadas al empeñ�������o requisito para una negociación satisfactoria es la consolidación plena del Grupo Andino. Su acción es dinámica, pero aún subsisten fragmentaciones, fallas y debilidades que tienen que remediarse. A partir de ese momento, comenzaría a operar la "política de círculos concéntricos" a la que se refiere Manuel José Cárdenas,21 con el Grupo Andino como "médula" para la relación con los otros países. 4. La creación de una contribución local (FONSAL) Fondo de Salv�������aguarda Se quiere, homologación. En el seno de ALADI debe hacerse un primer esfuerzo de convergencia, mientras la negociación posterior dependería básicamente del Grupo Andino y de Mercosur. Estas dos agrupaciones de integración han empezado ya una negociación que, al parecer, se presenta lenta y laboriosa, pero cualquier resultado que se obtenga de ella significaría un paso importante en la dirección correcta. Por supuesto, la iglesia, de los sectores dominantes, de los sectores de la nobleza nativa en la esfera de la simbología religiosa o política. En realidad, era la religiosidad la �����tidades públicas y privadas, lo que permite contar con un personal técnico más numerosos en todos los niveles. �

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Tentaciones y peligros de la integración latinoamericana No creo que haga falta explicar al auditorio por qué he elegido el tema de la integración latinoamericana y, concretamente, nuestra integración andina para esta disertación. Toda la integración latinoamericana vive un momento de expectativas, de promesas y riesgos; es como si hubiera llegado a una encrucijada que le obliga a elegir una nueva ruta y abandonar un camino al cual no se puede volver. A su vez, la integración andina, pese a la reactivación que experimentó desde 1989, y a lo mucho que ha avanzado, da la impresión de moverse desde hace unos pocos años muy cerca del estancamiento o la disolución, como lo dice el título de un artículo técnico que he leído últimamente: "El Grupo Andino, legítimo pero a punto de perecer".1 No creo que el símil sea correcto, pero refleja una imagen difundida en América Latina, que en parte es debida a la reticencia del Perú a participar plenamente en el Grupo, y en parte es atribuible a la inercia de los recuerdos: en su ya larga vida, el empeño andino ha sido tantas veces noticia conflictiva que para muchos es imposible verlo con el rostro del éxito. Y la verdad es que el Grupo Andino progresa y ofrece resultados altamente positivos en el comercio, que es el aspecto que ahora interesa más en las nuevas concepciones de la integración. Ya habrá lugar para referirnos a sus ejecutorias. Por ahora conviene intentar explicarnes de la integración. Ya habrá lugar para referirnos a sus ejecutorias. Por ahora conviene intentar explicar ls de la integración. Ya habrá lugar para referirnos a sus ejecutorias. Por ahora conviene intentar explicaras razones de esa imagen de inopia y de debilidad, cuando la realidad es de vitalidad, una modesta pero evidente vitalidad. Mi opinión es que esa imagen desvaída se debe a que el Grupo Andino parece arrinconado por las trayectorias más llamativas de dos nuevos empeños de integración: la vía fulgurante de Mercosur, y el camino más fragoso y lento, pero avasallador, de la integración hemisférica, la llamada ALCA. Ante los ojos de los latinoamericanos y, en general, de los observadores interesados, la integración del Acuerdo de Cartagena pierde identidad y relieve frente a estos movimientos que se muestran como más poderosos e influyentes. Es mi impresión de que relativamente pronto Mercosur y la Comunidad Andina unirán fuerzas, y que en ese momento se habrá planteado la disyuntiva que realmente nos ha tentado desde hace algunos años: o continuamos con la integrac planteado la disyuntiva de que realmente, nos ha tentado desde hace algunos años: o continuamos con la integración latinoamericana, con todas sus limitaciones pero con la marca de identidad del destino común, o nos dejamos llevar por la integración

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hemisférica, cuyo núcleo es la economía más poderosa de la tierra: los Estados Unidos. Creo que son realmente dos vías divergentes, como trataré de explicarlo más adelante. Examinemos primero la aproximación a Mercosur, que está ya en puertas. Las negociaciones CAN-Mercosur, que comenzaron en 1995 cocon la firma del Acuerdo de Complementación con Bolivia, continúan lentas pero con buenas perspectivas. Se discute un acuerdo marco común y se han reanudado las negociaciones comerciales con los países andinos. Con la excepción de Bolivia, que culminó en parte su negociación, los otros países se han enredado inútilmente en la duda de si negociar separadamente, 4 x 1 en la jerga en uso, o como una unidad. Sin embargo, lo más probable es que se llegue relativamente pronto con Mercosur a un acuerdo o acuerdos de libre comercio, en las mismas líneas que el suscrito con Bolivia en 1995. Sea cual sea el alcance de estos instrumentos, en el proceso se han marcado dos hechos que han disminuido al Grupo Andino y le han restado credibilidad: la negociación boliviana, hecha sin mayor relación con el Grupo, y la ausencia de Perú en las discusiones decisivas de articulación con el Mercosur. Aparte de los términos con que culmine esta negociación, seguramente consagrando una zona de libre comercio, sin duda con excepciones pero con una liberación amplia, interesa destacar la vinculación que se estableceezca entre los dos movimientos de integración de Sudamérica, significativa y vigorosa, inclusive si se queda en una zona de libre comercio, y con un gran potencial si puede avanzar en el futuro a una Unión Aduanera o, si se piensa en grande, a un mercado común. Quien más ganaría en la aproximación es la Comunidad Andina. El potencial de comercio de Mercosur es realmente enorme: un mercado cercano a los 200 millones de habitantes, con un ingreso por habitante de US$ 3.400, 40% más alto que el ingreso promedio andino.2 Brasil, que es realmente el centro de gravedad de Mercosur, ha crecido por muchos años a tasas muy altas y todo indica que, una vez vencida la inflación, el país volverá a ellas y a su dinámica expansión hacia el corazón de América del Sur y hacia el comercio exterior. Aun cuando existen riesgos para algunas de las actividades económicas andinas, especialmente para la industria, el aumento de los mercados que significaría un comercio más libre con Mercosur, sería una inyecla industria, el aumento de los mercados que significaría un comercio más libre con Mercosur, sería una inyección de dinamismo para el Grupo Andino, y haría de este un empeño de integración con un espacio económico mucho más atractivo como socio comercial y de inversiones. Es evidente que desde que surgió Mercosur, el Grupo Andino vio reducir el interés de la comunidad internacional en intensificar sus relaciones económicas. Por ejempreducir el interés de la comunidad internacional en intensificar susrelaciones económicas. Por ejemplo, mientras la Unión Europea entabló muy pronto relaciones políticas con Mercosur y suscribió con éste un Acuerdo Marco Interregional de Cooperación que puede dar origen a negociaciones para una liberalización progresiva del intercambio recíproco, en el Grupo Andino no se ha pasado hasta ahora de suscribir Acuerdos de Cooperación Técnica, en donde no es parte la Unión Europea sino la Comisión, que es su órgano técnico. Es evidente que el Grupo Andino y la propia combinación Grupo Andino-Mercosur ganarían y considerablemente, con esta aproximación de todo el subcontinente. Es en verdad una dimensión distinta de la integración latinoamericana la que se alcanzaría con esta vinculación, prácticamente, toda América del Sur. No es necesario profundizar en el análisis para darse cuenta que, aparte de la economía, cambiaría la correlación de fuerzas en el hemisfeeerio, aparecerían ejes nuevos políticos y económicos y la geopolítica latinoamericana, que ya fue sacudida decisivamente cuando terminó la rivalidad abierta entre Argentina y Brasil al crearse Mercosur, se encontraría con hechos que la forzarían a cambiar, y para bien, pues ya no estaría tan cargada de recelos como en el pasado. Por añadidura, la unión con Mercosur, que pudo nacer

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gracias al retorno a la democracia de sus países miembros, especialmente de Brasil y Argentina, a través de las condicionantes políticas de la integración, serviría para afianzar la vigencia de la democracia en todo el subcontinente. No obstante todas estas ventajas, la mayor contribución que puede hacernos esta aproximación Grupo Andino-Mercosur es el permitirnos, y obligarnos, a apreciar de modo mucho más racional y sobrio las ventajas y desventajas de nuestra relación con el área de os, a apreciar de modo mucho más racional y sobrio las ventajas y desventajas de nuestra relación con el área de Li bre Comercio de las Américas (ALCA), que presumiblemente comenzaría en el año 2005. Creo que no es aventurado afirmar que si Estados Unidos, su Gobierno y su Congreso, lo hubiere deseado, todos los países Andinos y algunos de Mercosur hubieran sido ya parte del área de Libre Comercio de las Américas y tampoco cabe dudar que si eso hubiera sucedido, la adhesión a ALCA se hubiera hecho exactamente en los términos que Estados Unidos hubierra decidido ofrecernos. Ahora quizás tengamos algo más de tiempo para reflexionar y seguir el ejemplo de Mercosur, y especialmente de uno de sus miembros, el Brasil, que manifiestamente ve la acción de ALCA como un asunto serio y complejo que exige una negociación firme y delicada. Es posible que finalmente las circunstancias sean tales que en las negociaciones no haya contrapeso posible a las condiciones dictadas por los Estados Unidos, pero si hay alguna probabilidad de que no fuera así, eso se lo deberíamos en primer lugar a las posiciones asumidas por Mercosur, fundamentalmente por la inspiración de Brasil. Un reciente documento de Mercosur resume idas por Mercosur, fundamentalmente por la inspiración de Brasil. Un reciente documento de Mercosur resume el�X enfoque con que esa agrupación se acerca a las negociaciones para la constitución de ALCA.3 Simplemente como ilustración de una actitud, cabe anotar unas pocas entre las tesis planteadas en ese documento: una primera, por tener como objetivo un mercado común, los tratamientos dentro de Mercosur podrán por definición ser más favorables que los que se concedan en ALCA; la segunda, deben existir condiciones que aseguren que los resultados de las negociaciones sean equilibrados, equitativos y ventajosos para todos los países participantes; es decir, ha de existir una forma de tratamiento preferencial que compense las asimetrías entre los miembros; y la tla tercera, el programa de liberalización arancelaria (de bienes) y el libre comercio de servicios se pondrían en marcha de conformidad con el art. XXIV del GATT 1994 y el art. V del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), respectivamente. Una breve explicación ayuda a entender esas posiciones. La cláusula de más favor de Mercosur no se extendería a los miembros de ALCA; en ALCA se tendría que admitir un tratamiento preferencial que Estados Unidos no aceptó en el caso de NAFTA; y tanto la desgravación arancelaria como la liberación de servicios tendría que ponerse en marcha de acuerdo con las reglas aprobadas en la negociación multilateral que se ha incorporado al régimen de la Organización Mundial de Comercio. Simplemente con mantener estas posiciones Mercosur envía a los Estados Unidos un mensaje muy claro: sus negociaciones para ser parte de ALCA partirían de bases muy distintas a aquellas que sirvieron para la creación de la Zona de Libre Comercio de la América del Norte. Es que, en verdad, la participación en ALCA implicaría un análisis mucho más exigente que el que realmente tuvo por parte de todos los países, con excepción del Brasil y Mercosur. Si se crea y funciona, será, con NAFTA, el primer ejemplo de una integración económica consensual entre socios que tienen entre sí enormes diferenciacias en poder, dimensión económica y grado de desarrollo. De acuerdo con toda la experiencia existente, el socio poderoso tendería a concentrar para sí los beneficios de la integración y habría que preguntarse que parter< de ellos correspondería a los países más débiles que le acompañen. Es de elemental prudencia pesar cuidadosamente los términos de la

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negociación y hacer un esfuerzo por conseguir ventajas que signifiquen una compensación, aun cuando sea mínima, del abismal desnivel de poder económico que existiría entre los miembros de ALCA. Pienso en lo que sucede en la Unión Europea, con países miembros que entre sí tienen diferencias mucho menores que las que existirán en ALCA. Desde su origen, en la Comunidad Económica Europea, las regiones subdesarrolladas y, luego, los países con menores ingresos de la Europa comunitaria han recibido cuantiosas subvenciones del Banco Europeo de Inversiones y otros fondos financieros de la Comunidad. En los últimos tiempos se ha sumado a esos recursos el Fondo de Cohesión, y las transferencias del mismo, que benefician a países como España, Irlanda, Portugal, etc., son muy cuantiosas. Es obvio que en la Unión Europea, tomando en cuenta el intrincado cruce de pagos y transferencias que se realiza según las normas comunitarias, hay países que resultan ser donantes netos y algunos de ellos, como Alemania, por sumas muy elevadas, mientras otros son receptores netos que dependen de las subvenciones comunitarias para buena parte de sus inversiones. Los donantes netos son, por supuesto, los países de más fuerte posición comercial, aquellos para los que se espera un alto saldo comercial positivo en el comercio intraeuropeo. Que se sepa, nada similar se habría planteado en las conversaciones preliminares para la constitución de ALCA, a pesar del extremo de heterogeneidad entre los países miembros que existiría en esa integración. El documento de Mercosur debe haber sido la primera demanda directa de un tratamiento preferencial. Al parecer ha tenido ya algún efecto: en la última reunión de Ministros de Comercio de la Cumbre de las Américas (16 de mayo de este año), aparece una tibia mención a un tratamiento de esa clase cuando se pide "la búsqueda de medios para brindar a las economías menores oportunidades de integrarse y aumentar sus niveles de desarrollo".4 Es afortunado que esa frase haya sido aceptada por los Estados Unidos, y que NAFTA rechazó el admitir que las asimetrías entre los miembros requerían algún tratamiento especial. En esa misma Declaración se han incorporado algunas de las tesis que se han comentado en el documento de Mercosur. Es evidente que este antecedente y la insistencia de Brasil han surtido ya algún efecto. Interesa también indagar cuál va a ser en el futuro la posición de los restantes países latinoamericanos. ¿Van a buscar y mantener una posición común, que sesería lo lógico, o seguirán afanándose por entablar negociaciones unilateralmente y prácticamente sin ningún planteamiento ni condición previa? Creo que vale la pena reiterarlo: la creación de ALCA no es simplemente una fórmula más de trato comercial. Tal como se instrumentó en NAFTA, supone un entrelazamiento estrecho con la economía más poderosa de la tierra, en temas como servicios, inversiones, propiedad industrial, etc. Las consecuencias tienen que ser múltiples, positivas y negativas, y es prudente detenerse a sopesarlas como lo ha hecho Mercosur para bien de todos. Quisiera recordar que está en juego algo trascendental: la forma cómo nos va a afectar el proceso de globalización o internacionalización en que ya estamos sumidos. Creo que esta afirmación necesita una justificación y voy a tratar de formularla. La llamada globalización es un proceso de ampliación del propio espacio, que hace que nuestra débil entidad quede profundamente imbricada en una realidad internacional. Esta última, más que internacional, es la resultante de las influencias económicas, tecnológicas, políticas, culturales de las grandes potencias. Este es el mundo en el que nos confundimos y, como es lógico, tiene consecuencias buenas y malas en todos los órdenes de la vida nacional. Lo interesante es que con lla globalización sin discriminaciones nos estamos sumergiendo en una influencia multipolar, diversa y competitiva. Y el gran problema, con un regionalismo en el que participa un país muy

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poderoso, como son los Estados Unidos, es que consagra una vía a una globalización en gran medida unipolar, lo que significa, sin duda, una sujeción y dependencia inquietantes. Cuando así se examina el alcance que puede tener un tratado que, en apariencia, no es otra cosa que un tratado de comercio, se comprende la importancia que damos a la vinculación del Grupo Andino con Mercosur, como precondición para negociar la creación de ALCA. Esta fascinación por unirse a los grandes. a como dé lugar, es una tentación que en este momento deben vencer los países latinoamericanos y, entre ellos del Grupo Andino. Según una última decisión, las negociaciones de ALCA comenzarían pronto, en Mayo de ellos los del Grupo Andino. Según una última decisión, las negociaciones de ALCA comenzarían pronto, en mayo de 19upo Andino. Según una última decisión, las negociaciones de ALCA comenzarían pronto, en Mayo de 19o de 1988. Sería deseable que para esa época se haya establecido el vínculo formal del Grupo Andino con Mercosur y tenga arraigo la tesis de asumir una posición negociadora común. Esa intención no prosperó cuando estalló el problema de la deuda externa. Esperemos que esta vez funcione y eso permita por lo menos plantear, en las negociaciones de ALCA, el umbral crítico de condiciones que exige nuestra debilidad. II La otra tentación del Grupoo Andino y, en general de los países latinoamericanos de hoy, a excepción de los que constituyen el Mercosur, ha sido y es el empecinarse en formalizar tratados de comercio -por lo general zonas de libre comercio- con otros países latinoamericanos o extra continentales, sin importar si con ello se contravienen expresas disposiciones de otros instrumentos internacionales válidos, si se violentan procedimientos o se entablan relllllaciones comerciales con poco o ningún potencial de expansión. En resumen, hemos vivido varios años de una euforia de integración que ha creado una variedad de formas de integración, con distintas normas y reglas, muchas veces incompatibles entre sí; que ha superpuesto ordenamientos jurídicos, como, por ejemplo, tratados marco con tratados contrato, y que ha hecho bastante más difícil la convergencia hacia una fórmula envolvente de integración, que es lo que se pensó cuando se creó la ALADI. Los países de Mercosur han sido hasta cierto punto una excepción, porque en él se impuso desde el principio una regla rígida de exclusiva pertenencia. Y decimos hasta cierto punto, porque algunos de sus miembros y especialmente Argentina, han seguido la tendencia de prodigar acuerdos bilaterales de comercio. Sin embargo, ninguno de los países de Mercosur se ha comprometido con otras fórmulas multilaterales de integración, salvo ALADI, lo que sí ha sucedido con el Grupo Andino. No se trata de una afirmación ociosa; a los cuatro instrumentos de integración multilateral con que América Latina contaba en la década de los 80 -ALADI, Mercado Común Centroamericano, Acuerdo de Cartagena y CARICOM- se han sumado en los 90 Mercosur y el Grupo de los Tres, así como, con alcance extra regional, el Convenio de Libre Comercio de la América del Norte. A ellos habría que agregar los compromisos de liberalización del comercio suscritos entre grupos de países: los del Mercado Común Centroamericano y México, los primeros y Colombia y Venezuela, y los miembros del CARICOM y Venezuela. Obsérvese que nos hemos limitado a instrumentos en los que interviene algún país de la ALADI. Con ese mismo carácter y considerando solo los existentes hasta mayo de 1995, que es hasta dgún país de la ALADI. Con ese mismo carácter y considerando solo los existentes hasta mayo de 1995, que es hasta de llegó el recuento de CEPAL5 que he tenido a mano, a los anteriores se han añadido no menos de 32 acuerdos bilaterales, todos los cuales aparecen como acuerdos de complementación económica de ALADI, aun cuando difieren profundamente en las

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modalidades y el alcance de la liberalización. Son también distintas las normas de origen, las cláusulas de salvaguardia, las normas técnicas, los sistemas de solución de controversias, etc. Es una lástima que ALADI no haya establecido un conjunto de reglas comunes para sus acuerdos de complementación, porque eso hubiera impedido la dispersión actual, que puede ser un obstáculo para la convergencia, que es uno de loue eso hubiera impedido la dispersión actual, que puede ser un obstáculo para la convergencia, que es uno de los objetivos de la propia ALADI. Esa no es la única consecuencia negativa de la presente proliferación desordenada de compromisos de liberación del comercio. Si se produjera la vinculación Grupo Andino-Mercosur, buena parte de esos acuerdos quedarían automáticamente incorporados y cesarían de existir. Igual cosa sucedería si se crea ALCA. La consecuencia más grave, no de estos acuerdos, sino de la actitud que ha llevado a esa proliferación, es el relajamiento de la disciplina que antes representó el compromiso internacional y la consiguiente disminución de la credibilidad de que un tratado de integración debe necesariamente estar imbuido, amén de las tensiones internas que necesariamente trae el quebrantamiento abierto o escondido de las normas de la integración. Estos problemas han afectado especialmente al Grupo Andino; Mercosur debe haber sufrido menos de ellos por la regla ya aludida que impedía a los miembros participar en otros empeños de integración. Dos ejemplos de esta actitud, al menos desprevenida, con respecto a compromisos adquiridos en empeños de integración es la negociación y la suscripción por parte de México del Convenio de la Zona de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), con obvia desatención a las normas de ALADI, y la suscripción del Acuerdo del Grupo de los Tres por parte de Colombia y Venezuela, con olvido de las disposiciones y, sobre todo, del espíritu del Acuerdo de Cartagena. Son conocidas las vicisitudes por las que ha tenido que pasar y tendrá que pasar ALADI, para encontrar una solución al problema planteado por el hecho consumado de México. En el Grupo Andino el conflicto fue menor y más o menos de común acuerdo se maquilló una solución formal. Pero lo hecho ha dejado, sin duda, secuelas. Me pregunto si la clara reticencia peruana a someterse al programa de liberación y, sobre todo, al arancel común, aun cuando responda a otras motivaciones, no ha estado también influida por este antecedente. Y la propia disposición de Bolivia, decidida a negociar sola con Mercosur, estuvieran o no de acuerdo sus otros socios del Grupo Andino. No quiero discutir las razones de Bolivia, seguramente muy poderosas, me limito a destacar el hecho que significa subvaluar, por no decir menospreciar, el orden comunitario que ha sido admitido y decidido por todos. Esto es mucho más evidente en los compromisos del Grupo de los Tres, según los cuales México tendría el mismo derecho de acceso al mercado de Colombia y Venezuela, que los otros socios andinos, a pesar de que estos pagan por ese acceso adoptando un arancel externo común y asumiendo otras obligaciones del Acuerdo de Cartagena, algo que, por supuesto, no es aplicable para México. No sé cuán grave pueda ser esto en términos de comercio. Pero, es claro que se trata de una situación inequitativa que atenta contra la letra y el espíritu de una integración exigente, como quiere ser el Acuerdo de Cartagena. Y, vale la pena anticiparlo, similar será ltegración exigente, como quiere ser el Acuerdo de Cartagena. Y, vale la pena anticiparlo, similar será lrá la circunstancia de la que se beneficie cualquier tercer país que haya suscrito un acuerdo de libre comercio con un miembro de una unión aduanera, inclusive con la aquiescencia de los demás. Es una de esas espinas de la relación cia de los demás. Es una de esas espinas de la relación que tarde o temprano va a molestar y herirá un vínculo de unión siempre sujeto a fuertes tensiones. Me he permitido mencionar conflictos reales para ejemplificar esta inclinación a entender con laxitud las normas y los compromisos de la integración económica. He indicado,

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además, casos hipotéticos que sugieren que este es un mal muy extendido en la integración latinoamericana y, concretamente, en el Grupo Andino. Vale la pena preguntarse qué significa esta actitud tan difundida y qué consecuencias ha tenido y podrá tener sobre la integración. Respecto al trasfondo de esta actitud y su significado, el análisis de la circunstancia en que se presenta, nos dice que el apremio por la apertura y la liberalización que hizo presa de las instituciones, los gobiernos y las personas desde mediados de la década de los 80, ha llevado a una subvaluación pertinaz de todos los compromisos que limitan esa apertura, entre ellos las normas de la integración. Se admite que existen, que tienen su razón de ser, pero en cuanto surge un conflicto entre ellas y alguna tentación de apertura, se las ignora olímpicamente. La consecuencia, que va más allá de los efectos más traumáticos descritos, es que tiende a desvanecer la disciplina que hizo posible la integración; a perder importancia la estructura de sus distintas modalidades y las normas correspondientes. Es una especie de reblandecimiento de la conciencia que los miembros de e una agrupación tienen sobre sus obligaciones y derechos, es decir sobre las formas jurídicas, que no puede sino redundar en perjuicio de los objetivos de la integración, imposibles de alcanzar sin una acción disciplinada, estructurada y pertinaz. Es de esperar que haya pasado la marea alta de esta tentación diversiva y que los países puedan concentrarse en realmente construir sus integraciones. La negociación Grupo Andino-Mercosur y aun la proximidad de las negociaciones de ALCA tienen esa ventaja: sirven para alejar de las mentes esos devaneos de poca monta y a enfocar lo esencial, que por ahora es consolidar y robustecer la integración en la n la la que cada uno está comprometido; hacerla que responda a los reales intereses de sus socios y aprestarla para la negociación conjunta, que creo va a ser el ejercicio al que estaremos convocados en los próximos años. III Y ahora creo que es oportuno reflexionar brevemente sobre el futuro inmediato del Grupo Andino. A juzgar por las cifras de comercio intrarregional, la integración andina se ha fortalecido considerablemente desde que emprendió en 1989 el Diseño Estratégico. De 1989 a 1994 esas exportaciones aumentaron de 1.039 millones de dólares a 3.428 millones, es decir más que se triplicaron en valor en esos años. No se dispone del dato de 1996, pero con seguridad que para este año el comercio debió acercarse mucho a los 5.000 millones de dólares. Desde ese punto de vista, es una integración en marcha y muy dinámica, no solamente por la expansión de las expolas exportaciones, sino porque una alta proporción de éstas es de productos manufacturados, algo que busca toda integración entre países en desarrollo. Sin embargo, no todo en la integración económica es la expansión del comercio, aun cuando el modelo de moda en la integración latinoamericana haga del comercio la única razón de su existencia. Además, el comercio puede estar muy concentrado en algunos países y, en ese caso, es posible que existan entre los miembros algunos que se sientan pospuestos, cuando no perjudicados. Después de todo ésta ha sido la causa fundamental de insatisfacción, conflicto y ruptura en los esquemas de integración del mundo en desarrollo. Sin que se haya llegado en ninguna de estas circunstancias a condiciones extremas ni a situaciones irreparables, en el Grupo Andino se reúnen las dos características citadas: sus efectos se reducen básicamente a la expansión del comercio y hay una inclinación a la concentración del comercio, que no es extrema, pero que puede desembocar en tensiones serias si se advierte que puede agravarse. Examinaremos estos dos hechos con mayor atención.

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La expansión del comercio es el beneficio, el fruto principal de la integración económica andina. Mientras, de acuerdo con la filosofía del Acuerdo de Cartagena original, la integración debía perseguir múltiples fines, entre ellos posibilitar proyectos de inversión, impulsar el desarrollo industrial, articular una política tecnológica subregional, armonizar las planificaciones nacionales, etc., en el Acuerdo reformado actual el aumento del comercio es el objetivo supremo de la integración. En la práctica, el Grupo Andino de antaño consiguió muy pocos de esos fines; inclusive en cuanto a comercio no pudo culminar con la zona de libre comercio y el intercambio terminó disminuyendo, cuando llegó la crisis de la deuda. Pero durante un buen número de años la integración fue tema que interesó directamente a muchos sectores que creían que podían aprovecharla: industriales, sindicalistas, universidades, operadores turísticos, agricultores, etc. Eso terminó con la desilusión de la crisis y recibió el golpe de graia con el nuevo modelo de la integración andina, adopcia con el nuevo modelo de la integración andina, adoptado en 1989, pero subyacente desde mediados de los 80. Era el modelo derivado de la Teoría de la Unión Aduanera ntores de actividad en las políticas macroeconómiceoclásica, que postulaba neutralidad con respecto a sectores de actividad en las políticas macroeconómicas� y ausencia de políticas sectoriales. El Diseño Estratégico, sin derogar formalmente las características del anterior modelo, asumió plenamente el paradigma neoclásico o neoliberal y el Grupo Andino no tuvo políticas sectoriales ni en agricultura, ni en la industria, ni en ciencia y tecnología. Como está centrado en el comercio, ha tenido que preocuparse de los transportes, y no con mucho éxito hasta ahora, y ese es el único secque ha sido objeto de una atención directa. Creo firmemente que el Grupo Andino necesita políticas sectoriales y estoy convencido de que si se quiere realmente estructurar un Grupo activo y dinámico, habrá que volver a ellas, no con la dirección ni con las formas del pasado, sino de acuerdo a lineamientos modernos. Es enorme la capacidad de acción conjunta de un Grupo de países que se integran si esa acción se hallara debidamente artia capacidad de acción conjunta de un Grupo de países que se integran si esa acción se hallara debidamente articulada. Hay muchas tareas que se hacen mejor cuando un grupo de países se dividen el trabajo y es una lástima no aprovechar esa potencialidad. Pienso por ejemplo en la necesidad de reiniciar un esfuerzo para poner en marcha una política científica y tecnológica común. Aparte de que una tarea semejante es lógica en sí misma y, por lo mismo, beneficiosa; el ponerla en marcha en conjunto es un elemento de cohesión y de motivación, y esto último especialmente para la gente joven. Como lo ha probado la Unión Europea, la integración es mucho más que comercio y es sabio usar ese potencial para robustecerla. Y de paso, cuando el comercio tiende a concentrarse es muy difícil compensar o contrarrestar esas tendencias con el propio comercio. En las políticas sectoriales hay una buena ocasión de ayudar a las más débiles en el comercio. Esa era la concepción original del Grupo Andino; falló entonces su aplicación. No tiene por qué suceder siempre así, si hay inteligencia e imaginación para buscar nuevos caminos. En cuanto a las tendencias de las exportaciones de los países miembros en los últimos años (1989-1994), aun cuando aumentaron considerablemente las exportaciones de todos los países, los incrementos de valor más altos y más notorios fueron los de Colombia y Venezuela. En conjunto sus exportaciones en 1994 representaron el 74% de las exportaciones intra-andinas. Buena parte del incremento de las exportaciones de los dos paísjes importantes del comercio de América del Sur. Hay sies fue el comercio recíproco y hoy constituyen uno de los ejes importantes del comercio de América del Sur. Hay sin duda una concentración del comercio, pero ésta, si se atiende a las cifras, no parece inquietante. Bolivia y Ecuador de 1984 a 1994 aumentaron sus ventas intrarregionales a razón del 31% y el 16% anual, respectivamente, que��� son ritmos

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altos de expansión. Perú es el país con la tasa más lenta del aumento de las exportaciones, 9,6% anual, pero hay que recordar que desde 1992 el Perú mantiene un status de suspensión en la aplicación del programa de liberación y de arancel, lo que ciertamente ha limitado sus ventas a otros países del Grupo Andino. Aun así, una tasa de incremento de las exportaciones de casi 10% anual, que es la peruana, no es tampoco despreciable. En resumen, hay una concentración entre Colombia y Venezuela, pero buena parte de esas exportaciones fue el comercio recíproco y, de todos modos, los otros países participaron de la expansión. Por ejemplo, el aumento de las ventas de Bolivia fue muy considerable (36% anual) y el total de las exportaciones al Grupo en 1994 llegó ya a una cifra cercana a los 200 millones de dólares, que representan casi el 20% de las exportaciones totales de ese país miembro. Habrá tiempo de buscar una manera de estimular el comercio de todos y no habría razón de preocuparse si no estuviera de por medio la posibilidad, que por desgracia parece cada vez más cierta, de una salida de Perú del Grupo Andino. Si eso sucediera, Bolivia se encontraría en posición cada vez más precaria, porque el Perú es su principal socio comercial en el Acuerdo de Cartagena. En 1994 las exportaciones de Bolivia al Perú constituyeron el 62% de sus ventas al Grupo. El comercio puede mantenerse a pesar de la ausencia del Perú del Grupo Andino, porque seguramente seguirían vigentes los instrumentos bilaterales que hoy rigen su comercio, pero se trataría de un intercambio más expuesto a contingencias y al que le faltaría el impulso de crecimiento que con frecuencia tiene el comercio en un esquema de integración, que es siempre más estimulante que la relación �puramente bilateral. Y con esto he tocado el tema crítico del Grupo Andino en estos momentos: el posible alejamiento del Perú. Como se advierte, la integración andina está en un buen momento y el comercio crece con vigor. Se ha emprendido la negociación con Mercosur, se han reanudado y regularizado las reuniones del Consejo Presidencial Andino y ha comenzado con nuevos bríos la Comunidad Andina, que ya no es solo económica. Todo ello anunciaría un período de construcción importante. Hay defectos y fallas y a algunos de ellos nos hemos referido anteriormente. No habría que dejarlos avanzar, pero ninguno es una amenaza de consideración a la vida de la integración. Pero el alejamiento peruano sí lo sería, más que por sus efectos directos, por la imagen de división y escisión que dicha salida proyectaría. El Acuerdo de Cartagena conoció ya otra situación parecida con la marcha�y ��salida de Chile en 1976. Económicamente la pérdida de una miembro importa mucho, pero importa más el daño que el alejamiento significa para la reputación de estabilidad y dinamismo del Grupo Andino, que es al final el ingrediente imprescindible de las relaciones externas de la integración y de su eficacia interna. Son estas consecuencias las que normalmente me preocuparán más con la pérdida de un país miembro, pero en el caso del hay otros elementos que hacen aún más inquietante su separación del Acuerdo. Comercialmente es, como ya se dijo, el mayor comprador de las exportaciones bolivianas; en el caso del Ecuador es el segundo importador luego de hecho en el Ecuador. Colombia y fue, durante varios años, de 1987 a 1992, el primer cliente del Ecuador en el Grupo. Pero tanto para el Ecuador como para Bolivia, y mucho más en el caso de esta última, hay otras razones para desear la permanencia peruana. Para el Ecuador es conveniente participar con el Perú en un esfuerzo de integración, ya que eso afianza intereses comunes que pueden ayudar a cicatrizar recelos. Para Bolivia, aparte de sus antiguos vínculos históricos, la permanencia del Perú en el Grupo Andino significa una contigüidad geográfica con el resto de sus socios.

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Cabe esperar que la decisión peruana finalmente sea el seguir con el Grupo como miembro pleno o miembro asociado, si es que se creara tal calidad, pero en todo caso cumpliendo la parte debida en cualquier arreglo. Si el Perú se aleja, el Acuerdo de Cartagena tendría que hacer un esfuerzo para mantener su imagen de seriedad. Para ello nada mejor que acelerar la eliminación de obstáculos económicos, técnicos y administrativos que traban el comercio, lo que en el Grupo se llama "dotar de transparencia al mercado ampliado". Por muchas razones, también decisivo culminar pronto la negociación de la zona de libre comercio con Mercosur. Si se llega a ella, la separación de Perú y la anterior de Chile podrían comenzar a resolverse al hallar nuevos modos de reanudar una relación que de todos modos ha seguido siendo cercana. En definitiva, habrá maneras de avanzar con las velas del navío desplegadas. Para ello harían falta políticas firmes y bien orientadas. Y eso demanda instituciones robustas y bien dotadas. Y es en este punto donde el Grupo Andino está ahora en el peor de sus momentos, lo que tiene que arreglarse lo más rápidamente posible. No quisiera abusar de la benevolencia del auditorio prolongándome ahora en un análisis de las instituciones andinas. Digamos tan solo que el Acuerdo de Cartagena es la única de las agrupaciones de integración de América Latina con una institucionalidad madura y adecuada, al menos en las formas. Pero buena parte de esas instituciones sufren de una capitis diminutio y una penuria que les impide actuar. Una de ellas es la antigua Junta del Acuerdo de Cartagena, hoy la Secretaría General; una muestra extrema de sus males está en esta misma disertación: no he podido dar datos de comercio posteriores a 1994, seguramente porque la Junta tuvo que suspender su recolección por falta de recursos. A ese problema hay que añadir ahora el desaguisado provocado por las reformas del Protocolo de Trujillo, entre ellos la ya indicada substitución de la Junta del Acuerdo por la Secretaría General. Nunca estuve de acuerdo con esa y otras Testimformas; en cualquier caso han restado fuerza y eficacia a la acción comunitaria. Pero si a eso se añade que tendría que salir de Lima toda la Secretaría del acuerdo, se puede anticipar un largo período de desorden y de vacío administrativo. Parecería que estamos entrando en una nueva época de problemas de la integración andina. Quisiera equivocarme, pero creo que estamos ya en ella. Confío en que sabremos resolverlos y resolverlos pronto. Después de todo, por extraño que parezca, el Acuerdo de Cartagena es la más antigua de las agrupaciones de integración del mundo en desarrollo que se haya mantenido sin cambios fundamentales en sus reglas de origen.

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El Autor Germánico Salgado Peñaherrera. Ecuatoriano. Es doctor en economía. Ha sido director técnico de planificación, ministro de Industrias y Comercio, embajador en España, gerente general del Banco Central del Ecuador y presidente de la Junta Monetaria. También se ha desempeñado como director del Departamento de Asuntos Económicos de la OEA, miembro y coordinador de la Junta del Acuerdo de Cartagena, miembro y presidente del Comité de Planificación del Desarrollo de las Naciones Unidas. Es miembro del Club de Roma, de la Asociación Internacional de Desarrollo y de la Asociación Internacional de Economistas. Como docente ha sido decano y profesor de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Central; actualmente es profesor emérito de la Universidad Andina Simón Bolívar. Diputado electo por la provincia de Pichincha para el período 1998-2002.

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Universidad Andina Simón Bolívar Sede Ecuador La Universidad Andina Simón Bolívar es una institución académica internacional autónoma, creada por el Parlamento Andino en el marco de la Comunidad Andina, que se dedica a la investigación, la enseñanza universitaria y la prestación de servicios, especialmente para la transmisión de conocimientos científicos y tecnológicos. La universidad es un centro académico destinado a fomentar el espíritu de cooperación y coordinación entre las universidades de la subregión, con la finalidad de coadyuvar a la realización y el fortalecimiento de los principios fundamentales que presiden la integración y el desarrollo de la comunidad subregional andina. La Universidad Andina Simón Bolívar tiene su Sede Central en Sucre, capital de Bolivia, tiene una sede nacional en Ecuador y oficinas en La Paz, Caracas y Cali. Los objetivos fundamentales de la institución son: • Coadyuvar al proceso de integración andina desde la perspectiva científica, académica y cultural. • Contribuir a la capacitación científica, técnica y profesional de recursos humanos en los países andinos. • Fomentar y difundir los valores culturales que expresen los ideales y las tradiciones nacionales y andina de los pueblos de la subregión. • Pretar star servicios a las universidades, instituciones, gobiernos, unidades productivas y comunidad andina en general, a través de la transferencia de conocimientos científicos, tecnológicos y culturales. La Sede de Ecuador se estableció en 1992. Ese año el gobierno de la república suscribió con la universidad un convenio de sede en el que le reconoció su estatus de organismo académico internacional. La universidad,scrito conv además, ha suscrito convenios con el Ministerio de Educación, el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas, CONUEP, y la Escuela Politécnica Nacional de Ecuador, entre otros.la Politécnica Nacional de la Cuadra, El montuvio ecuatoriano, Quito, 1996, UASB.

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1. Germán Umaña, en Jorge Reynel y Andrés Franco, edits., Sociedad civil e integración en las Américas, Pontificia Universidad Javeriana, FESCOL, Bogotá, 1997, pp. 91-104. 2. Jorge Reinel Pulecio, "Grupo Andino-MERCOSUR: una vía para la inserción creativa en el escenario internacional?", en J. Reinel Pulecio, Andrés Franco, edits., Sociedad civil de integración en las Américas. Una mirada al Mercosur, Pontificia Universidad Javeriana, FESCOL, Bogotá, 1997. 3. El Mercosur y su enfoque de ALCA, Carta Mensual, No. 7, Buenos Aires, INTAL, 1997 (febrero), p. 2. 4. "Declaración Conjunta-Proyecto de la Presidencia". 3. "Integración latinoamericana” Germánico Salgado Peñaherrera. Las anteriores, Protocolo de Lima y Arequipa, no se habían ocupado sino de prórrogas de plazos. 2. Por la importancia de ese sector como parte de la infraestructura industrial. 3. "Integración latinoamericana y apertura externa", en Revista de la CEPAL, No. 42, Santiago, 1990 (diciembre), pp. 147-169. 4. El Perú, por su voluntad, se marginó en la negociación de constitución del mercado hasta finales de 1993. Su estatus fue de suspeeeeeeensión temporal. Según decisión de abril de 1994, se incorporará gradualmente a la zona de libre comercio. Conserva su estatus de observador en lo relacionado con el Arancel Externo Común. 5. Imperfecta porque no estabblece una libre circulación interior de bienes, con remoción de las aduanas internas. 6. En la versión original de J. Viner, "The Customs Union Issue", Carnegie Endowment for International Peandowment for International Peaeace, New York, 1950. 7. "Comparing Economic Integration: Prerequisites, Options and Implications", en La integración regional en América Latina y Europa: objetivos estratégicos y refuerzo a las capacidades de respuesta, conferencia de apertura del CEFIR, Montevideo, 9-12 de marzo de 1993, p. 6. 8. CEPAL, El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe, Naciones Unidas, SSSEconómica para América Latina y el Caribe (CEPAL), SSSantiago de Chile, 1994, p.

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9. A. Fuentes Hernández y M. Martínez, "El Pacto Andino, hacia un nuevo modelo de integración", Documentos CLADEI-FESCOL, No. 1, Bogotá, 1990, p. 22. 10. Ver, por ejemplo, CEPAL, El regionalismo Germánico Salgado El Grupo Andino de hoy abierto en América Latina y el Caribe, op. cit. 11. 24 establecidos hasta finales de 1993 y el Acuerdo Chile-Ecuador. CEPAL, ibíd., cuadro II-5, p. 43. 12. Manuel José Cárdenas, "" II-5 p. 43. 12. Manuel José Cárdenas, "ImplImplicaciones del regionalismo abierto en el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena", seminario sobre el Tribunal Andino de Justicia en el Derecho Comunitario Andino, Bogotá, 28-29 de julio 1994, p. 10. ............1. G. Salgado, "Integración latinoamericana y apertura externa", Revista de la CEPAL, No. 42, 1990. 2. J. Viner, "The Customs Union Issue", Carnegie Endowment for International Peace, New York, 1950. 3. CEPAL, El dinamismo reciente del comercio intrarregional de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), LC/R 1436, Santiago de Chile, 1994 (agosto), p. 51. 4. Gustavo Castro Guerrero, Reciente desarrollo de las relalo de las relaciones comerciales colombo-ecuatorianas, 1992-1994, documento no publicado, s. f. 5. Ibíd. 6. Manuel José Cárdenas, "La integración andina: situación y perspectiva", informe presentado al IV Período Extraordinario de Sesiones del Parlamento Andino, 1993 (marzo), p. 2. 7. CEPAL, op. cit. (1994), cuadros 36 a 39, pp. 52-53. 8. Gustavo Castro Guerrero, op. cit., p. 7. 9. "Dinamic gains from intraregional trade in from intraregional trade in Latin America", CEPAL, Working Paper, No. 18, 1993 (junio), pp. 15 y 16. 10. "Comercio intraindustrial en el Grupo Andino en la década de 1980", Integración Latinoamericana, No. 204, INTAL, 19944ubre 1994 pp. 25-41. 11. CEPAL, (octubre), pp. 25-41. 11. CEPAL, El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe, op. cit., cuadro II-E; y CEPAL, Desenvolvimiento de los procesos de integración en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 1995, pp. 18-28. 12. Como se indicó en la nota del cuadro, varios de estos últimos acuerdos reemplazan acuerdos anteriores entre los mismos países. 13. CEPAL, El regionalismo abierto de America Latina y el Caribe, op. cit., cap. II-B; y CEPAL, La nueva integración regional en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), Santiago de Chile,1994 (junio).

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14. CEPAL, El regi, El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe, op. cit., pp. 49 y 51 y cuadro II-8. 15. CEPAL, El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe, op. cit., p. 51. 16. Manuel José Cárdenas, op. cit., p. 1.. 17. Carlos Iturralde Balivian, "Estudio sobre la reforma institucional del Grupo Andino", informe final, La Paz, 1993 (febrero). 18. Hay que hacer la salvedad de Bolivia,,ad de Bolivia,y que hacer la salvedad de Bolivia, país en el cual el organismo competente de la integración era y es parte del Ministerio de Relaciones Exteriores. 19. No la Cancillería colombiana; porque los miembros colombianos siempre fueron personas con capacidad técnica reconocida. 20. Chile ha firmado acuerdos bilaterales amplios de comercio con todos los países del Grupo Andino, excepto el Perú. 21. Manuel José Cárdenas, op. cit., p. 16. * Discurso leído en el Aula Magna de la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Central, en Sucre, Bolivia, con ocasión de la incorporación del autor como Profesor Emérito de su Universidad, en junio de 1997. Cuadro 1 Grupo Andino: exportaciones intrarregionales con combustibles (en millones de dólares) Años Valor 1981 1.263 1983 747 1986 621 1989 996 1992 2.177 1993 2.886 Enero-junio 1993 1.293 Enero-junio 1994 1.559 Tasas de crecimiento (Promedio anual)

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1986-1989 17,1% 1989-1993 30,5% Cuadro 2 Acuerdos bilaterales de comercio entre los miembros de la ALADI Países o acuerdos Año de suscripción Argentina-Uruguay (ACE No. 1) 1982 Brasil-Uruguay (ACE No. 2) 1982 Argentina-Ecuador (ACE No. 3) 1984 Chile-Uruguay CEN, 228 (ACE No. 4) 1985 México-Uruguay (ACE No. 5) 1986 Argentina-México (ACE No. 6) 1986 Argentina-Brasil (ACE No. 7) 1986 México-Perú (ACE No. 8) 1987 Argentina-Perú (ACE No. 9) 1988 Argentina-Venezuela (ACE No. 10) 1988 América Latina y el Caribe, N.U. LC/G 1801 8SES 25/4, Santiago de Chile, 1994; y CEPAL, Desenvolvimiento de los procesos de integración en América Latina y el Caribe, LC/R, 1527, Santiago de Chile, 1995. 1988 Argentina-Brasil (ACE No. 12) 1988 Argentina-Paraguay (ACE No. 13) 1989 Argentina-Bolivia (ACE No. 19) 1989 Argentina-Brasil (ACE No. 14) 1990 Bolivia-Uruguay (ACE No. 15) 1991 Argentina-Chile (ACE No. El Grupo Andino de hoy 143e colonial 123n� 1991 Chile-México (ACE No. 17) 1991 Bolivia-Perú 1992 Argentina-Venezuela (ACE No. 20) 1992 Chile-Venezuela (ACE No. 21) 1993 Bolivia-Chile (ACE No. 22) 1993 Chile-Colombia (ACE No. 24) 1993 Brasil-Perú (ACE No. 25) 1993 Argentina-Ecuador (ACE No. ...) 1993 Ecuador-Chile (ACE No. ...) 1994 Bolivia-México (ACE No. ...) 1994 Fuente: CEPAL, El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 1994, cuadro II-5, p. 43, e informaciones últimas recogidas por el autor

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