EL FUTURO DEMOGRFICO Recientemente, a medida que las constataciones demogrficas impactan en distintos sectores de la economa, se ha detectado cierta preocupacin. Por ejemplo, parece haber una ausencia de graduados escolares para proveer de personal a varios sectores econmicos. Se est produciendo un dficit de enfermeras, especialmente en el sudeste de Inglaterra. Las universidades y politcnicos se han dado cuenta de que estn en un mercado y han de competir ms activamente por conseguir estudiantes, al mismo tiempo que descubren que la educacin es algo a lo que la gente debe tener acceso en distintos momentos de su vida y no slo en su juventud. Es importante diferenciar lo demogrfico de lo econmico. Por ejemplo, est prevista la disminucin del nmero de personas entre diecisis y veinticuatro aos en el Reino Unido, desde los 8,1 millones en 1988, hasta los 7,96 millones en el 2001, una cada de slo 140.000 personas. Los dficit de trabajadores previstos en el sector pblico se producirn probablemente, tanto por la continuacin de la cada relativa de los sueldos pblicos de la que ya hemos hablado, como por esta disminucin de la poblacin. Los servicios de salud estn sintiendo el impacto del crecimiento de la poblacin de la tercera edad. En general, la ratio de dependencia (el cociente entre la poblacin en edad de trabajar y el conjunto de la poblacin) ser menos favorable hacia final de siglo. Las proyecciones hablan de que la poblacin de ms de setenta y cinco aos crecer desde los 3,76 millones de 1987, hasta los 4,42 millones en el 2001, un incremento de 660.000 personas. La poblacin en edad de trabajar disminuir en el conjunto de la poblacin, en la medida que el nmero de nios crece y que el de las personas en o ms all de la edad de jubilacin se mantiene constante. Habr un nmero creciente de personas en las categoras dependientes. Las consecuencias de estas tendencias son, en primer lugar, que habr una mayor competencia por la mano de obra, aunque la intensidad de sta depender de en qu parte del pas se encuentre uno. Ya ahora, el Departamento de Seguridad Social est trasladando oficinas y personal desde el sudeste hacia otras zonas, donde hay menos competencia por conseguir empleados. Podemos esperar que esta tendencia se ample a otros sectores. Partes de agencias como Inland Revenue, Post Office Savings Bank o Vehicle Licensing, ya se han trasladado fuera del sudeste como producto de las polticas anteriores de desarrollo regional. En segundo lugar, habr una presin inusual sobre los recursos de la Seguridad Social. Los ancianos exigen mucha atencin mdica y esta demanda se incrementa con la edad. Los viejos de ms edad son los que precisan mayores atenciones. En tercer lugar durante la prxima dcada habr una mayor demanda de educacin para la poblacin en edad escolar. En la mayor parte del pas la poca de disminucin en el nmero de matrculas ya ha terminado.LOS VALORES Y EL FUTURO Hemos visto que existen concepciones contrapuestas sobre el sector pblico. La nueva derecha y sus seguidores creen en el individualismo, la propiedad privada, los beneficios y las fuerzas del mercado. Existe tambin una tica del servicio pblico que fue parte del consenso de la postguerra que enfatiza la responsabilidad colectiva de determinados servicios~ un tratamiento igual a las personas sin distincin de ingresos y que incluye la idea de que es incorrecto obtener beneficios a partir de la prestacin de servicios bsicos. El futuro del sector pblico depende en muy buena medida de qu ideas se conviertan en dominantes entre aquellos que controlen los servicios pblicos. Qu ideas sean dominantes depender de quien tenga ms poder. Es posible que futuros gobiernos consideren que el enfoque gerencialista e individualista ha ido ya demasiado lejos y que hace falta dar una oportunidad a otras ideas especialmente si la continua reforma y privatizacin de los servicios pblicos no produce nuevos rendimientos electorales. En otras palabras, si la poblacin prefiere mantener los valores de responsabilidad colectiva, esto puede tener influencia en los gobiernos. Pero la poblacin no comparte los mismos intereses. La gente muy rica puede preferir proteger su riqueza contra los impuestos, mientras que la gente sin ingresos ser probablemente colectivista. Dado que las cotas mximas de presin fiscal han sido mundialmente armonizadas, claramente por debajo del 50 por 100, las actitudes hacia los impuestos y los servicios pblicos de los muy ricos son probablemente menos importantes que los de la poblacin asalariada. Los muy ricos se asegurarn de que no han de pagar ms por el Estado de bienestar y no utilizarn los principales servicios pblicos. El impacto puede ilustrarse con los servicios a la tercera edad. La intencin del gobierno es trasladar el coste de las pensiones a empleadores y empleados, y mantener las pensiones estatales como un seguro para aquellos que no cuenten con pensin ocupacional. Si esto se consigue, un componente bsico del gasto, seguridad social y atencin a los ancianos, ser suprimido del sector pblico. En este caso, para todos aquellos que cuenten con seguros privados, la defensa de la prestacin pblica se convertir en una cuestin de altruismo ms que de inters propio. Ya vimos anteriormente que una de las razones que dificultaron la reforma de la seguridad social fue precisamente que sus principales beneficiarios eran las clases medias que apoyan al Partido Conservador. Si se rompe esta relacin, y las clases medias dejan de ser dependientes y de ser, por tanto, defensoras del Estado del bienestar, un nmero importante de votantes influyentes van a ser ms individualistas que colectivistas. En la actualidad, el 8 por 100 de la poblacin britnica cuenta con un seguro mdico privado. Vale la pena considerar una serie de escenarios en los que, por un lado, los ciudadanos, definidos como asalariados y contribuyentes y, por otro, el gobierno, tienen unos valores predominantemente individualistas o colectivistas. En la figura 2 aparece una matriz con las posibles combinaciones. CUATRO ESCENARIOS Escenario 1: La residualizacin del Estado del bienestar En el cuadrante 1 consideramos tanto a los ciudadanos como a los gobernantes como individualistas. Esta opcin significa si t puedes pagarlo, lo consigues; si no puedes, no lo consigues. Es decir, se prestarn los servicios segn la disposicin y capacidad de los consumidores a pagar. Por un lado, esto permite que los consumidores elijan, aunque esta eleccin est condicionada por el dine Individualismo Individualismo 2 C o n t r El gobierno u y e n t e s Colectivismo 4 3 Colectivismo FIG. NM. 2. Colectivismo vs. individualismo ro del que se disponga. sta es ya la situacin en el caso de la escuela pblica, donde las personas estn haciendo contribuciones voluntarias para mantener los servicios intactos. Por supuesto, es mucho ms fcil recoger fondos en aquellas escuelas donde los sueldos de los padres son elevados. El incremento de los seguros mdicos privados asegurar la existencia de un sistema sanitario con dos (o ms) niveles, con un nivel muy bsico de prestacin estatal. Incluso en el sector de la proteccin pblica, en el que hay un uso creciente de las compaas de proteccin privadas, habra un acceso diferencial a la seguridad. En efecto, los servicios pblicos se convertiran en un servicio residual, a nivel muy bsico, para aquellos que no pudieran o no quisieran pagar. En este escenario se produce una fragmentacin, con diferentes mercados para distintos grupos de poblacin. Para la poblacin con ms recursos, que pueda y quiera pagar los servicios, stos tendrn una buena calidad. Para el resto habr pocos fondos, presupuestos apretados y una actitud minimalista frente a la provisin e inversin en servicios. Qu significa esto para los gestores? En el sector rico se enfatizar la calidad del servicio, el cuidado al cliente y la competencia para atraer clientes. En otras palabras, habr un enfoque competitivo, que dar prioridad a las mismas cuestiones que se tienen en cuenta en los negocios privados. Para el resto, para los residuales, la atencin se centrar en la gestin y control de expectativas. Desmarketizar, es decir, suprimir la demanda de servicios, 453 LECTURAS DE GESTIN PBLICA ser ms importante que cuidar a los clientes, lo cual slo servira para atraer a ms usuarios y provocara probablemente que se superaran los lmites presupuestarios. Conseguir financiacin sera una funcin importante de los gestores, dado que la financiacin estatal sera restrictiva. Sin embargo, los usuarios no sern probablemente una buena fuente de ingresos y ser necesario hacer otros esfuerzos. En cuanto a otros aspectos del trabajo del sector pblico, aquellos que no tienen que ver con la prestacin de servicios sino con el control y la regulacin, tendran menos trabajo que hacer. Funciones como la planificacin o el control local o estatal, y el control de la salud ambiental, precisarn de menor intervencin en tanto que sern vistas como violaciones de la libertad individual y del espritu de empresa. Escenario 2: Privatizacin y uso de la caridad en los servicios Si el gobierno sigue una lnea individualista, pero entre la poblacin predomina el colectivismo, tambin habr marginalizacin del Estado, pero con una utilizacin mucho mayor de la caridad y el trabajo voluntario. Hasta ahora, los servicios de caridad suponen una proporcin muy pequea de los servicios sociales en Gran Bretaa. Incluso los grandes grupos dedicados a la caridad tienen presupuestos minsculos comparados con los de las autoridades locales: por ejemplo, la Spastics Society, que da educacin, residencia y cuidados a la poblacin con parlisis cerebral, tiene un presupuesto de 50 millones de libras anuales, es decir, similar al del departamento de servicios sociales de un solo condado. Con una menor atencin en los servicios estatales, pero existiendo un deseo entre el pblico y las agencias de voluntariado de encargarse de nuevas responsabilidades del Estado del bienestar, aparecern nuevas tareas. Habr gestores que se trasladen del aparato estatal a las grandes agencias de caridad. Aquellos que se queden en el sector pblico tendrn que dedicar ms tiempo a estimular el desarrollo y el crecimiento del sector voluntario. El sector voluntario tratar de mantener su identidad y de aparecer como un simple sustituto del sector pblico. Los gestores del sector pblico intentarn conseguir lo contrario, desarrollando contratos ms formales con otras agencias. Esta situacin es similar a la que Nicho- . las RIDLEY llam autoridades locales habilitadoras (ver BROOKE, 1989). La planificacin de los servicios depender mucho ms del azar: en lugar de planificar el uso de recursos razonablemente predecibles, la prestacin de servicos depender, tanto de la existencia de otras agencias que estn desigualmente distribuidas, como de su habilidad para recaudar fondos. 454 EL FUTURO DE LA GESTIN PBLICA La implementacin de las reformas Griffith en los servicios de bienestar supone que habr suficientes agencias privadas o voluntarias para encargarse de todas las personas vulnerables, sobre las que el Estado acepta su responsabilidad. Esta es una situacin improbable, excepto si las autoridades locales y sanitarias promueven el desarrollo de estas organizaciones. Escenario 3: Mantenimiento del Estado del bienestar Aqu, el futuro gobierno responde a aquellas encuestas que muestran que sigue existiendo apoyo para los servicios pblicos. Tambin puede decidir que la retrica de recortar el sector pblico es contraproducente y, en el futuro, convertir la financiacin necesaria tanto en retrica como en realidad. Podra ocurrir que se eligiera un gobierno laborista o de coalicin, con un programa de preservacin de los servicios pblicos. Incluso en este escenario, es improbable que hubiera una reversin total de muchos de los cambios en la gestin que han tenido lugar. Por ejemplo, parece difcil imaginar a los nuevos ayuntamientos volviendo a comprar grandes cantidades de ex viviendas municipales a sus nuevos propietarios. El Estado del bienestar sera preservado en lo que supone acceso universal, con acceso igualitario a toda una serie de servicios educativos, sanitarios y sociales. No significa que todos los cuidados vayan a ser realizados por el Estado: una elevada proporcin de enfermos, retrasados mentales o personas ancianas sern atendidas por sus familias. Cules son las implicaciones para los gestores? En un principio supondra cierta relajacin en la presin a favor de la bsqueda constante de recortes presupuestarios y autojustificaciones. Pero en todos los servicios es preciso que haya una atencin constante para obtener el apoyo de los usuarios y de los contribuyentes. Una de las razones por las que el desmantelamiento de los servicios de vivienda pblica result exitoso fue que, para muchos arrendatarios, este servicio supona que las burocracias a su cargo tuvieran un control sobre sus vidas que resultaba inaceptable. Escenario 4: El Estado del bienestar persuasivo El resultado de tener un Estado colectivista y una sociedad individualista controlndolo es que la gente necesitar ser persuadida de que los servicios son tiles. Esto supone implicaciones importantes para la gestin del Estado del bienestar. Si la poblacin que paga impuestos y usa los servicios es individualista y consumista, los servicios debern suministrarse de manera que satisfagan estas preferencias. El nfasis debera encontrarse en una atencin al cliente para man- 455 LECTURAS DE GESTIN PBLICA tener el apoyo. Esto ser ms verdad a medida que crezca la competencia. Si los pacientes pueden elegir su hospital, entonces los aspectos de atenci6n al cliente en la gesti6n hospitalaria debern recibir un cuidado prioritario, en tanto que sern uno de los medios por los que los clientes juzgarn a los hospitales. La respuesta al individualismo puede ser superficial, a travs de un mejor trato por parte de recepcionistas y telefonistas, ms respeto por el tiempo de las personas a la hora de concertar citas, o elaborando un currculum escolar ms individualizado en temas secundarios. Algunos gobiernos locales perdieron apoyo pblico durante los ochenta. Los servicios en mal estado fueron an ms castigados por las restriccciones presupuestarias. En algunos casos, la respuesta consisti6 en mejorar los accesos abriendo oficinas y otras vas de comunicaci6n local. En otros casos, se hicieron mejoras en la presentaci6n y las relaciones pblicas. Estos enfoques s6lo generan apoyos si van acompaados de mejoras reales de los servicios. LOS VALORES DE LOS GESTORESEn el trasfondo de muchas de las recientes reformas hay una visi6n particular de lo que es la gesti6n y, especialmente, de c6mo puede mejorarse la gesti6n pblica. Muchas de las reformas recientes han sido introducidas por personas del sector privado, en algunos casos contratadas como asesores temporales -a menudo procedentes de las grandes empresas de auditora- o, en otros, contratados de manera permanente. Por ejemplo, la funci6n de gestor para las Fuerzas Armadas la asumi6 Peter Levene, alguien completamente ajeno a la administraci6n. Hemos hablado tambin de algunos de los proyectos en que ha participado Roy Griffiths, rediseando la gesti6n de los servicios de salud (NHS) y de los servicios sociales personales. Esta utilizaci6n de personas del sector privado se basa en parte en la creencia de que en ste se encuentran los mejores profesionales. Existe tambin la idea de que la naturaleza de la gesti6n es ms dura en el sector privado, ms expuesta a la competencia y consciente del peligro de desaparecer y ms orientada a la base. La tica de la gestin que se ha desarrollado se basa en la perspectiva de que los gestores tienen el derecho a la gesti6n, lo que significa que deberan controlar las organizaciones de las que se encargan y que en ellas deberan ser muy activos. En el libro sobre gestin de Harold GENEEN (1985) hay todo un captulo titulado Los gestores han de gestionar, por lo que l entiende lo siguiente: Gestionar significa que una vez que has elaborado tu planificacin y tu presupuesto para el ao, debes alcanzar las ventas, la cuota de mercado, los 456 EL FUTURO DE LA GESTIN PBLICA ingresos y cualquier otro objetivo que te hayas propuesto. Si no consigues estos resultados, no eres un gestor... En el entorno puede haberfactores positivos o negativos, pero t no los ests provocando. T no los gestionas. No es que seas un gestor malo o mediocre. Es que no eres un gestor (p. 83). Es esta visin de los gestores como controladores la que subyace en muchas de las reformas en la gestin del sector pblico. Administrar sistemas que se encuentran en una situacin estable, y hacerlo a travs de alcanzar el consenso entre diferentes gestores a cargo de los distintos departamentos y los sindicatos, no es considerado verdadera gestin. Los verdaderos gestores imponen sus deseos a sus subordinados y a los sindicatos. Parte de esta ideologa de la gestin consiste en creer que es lo mismo administrar una fbrica que un hospital, una empresa o un departamento de sanidad. Si hay diferencias, como el hecho de no haber competencia o de no poder medir los beneficios, stas deben hacerse desaparecer. Si los hospitales son empresas rentables y las escuelas se administran como negocios, entonces la gestin en ambos medios puede ser similar. Las ideas sobre la gestin incluyen la nocin de que los gestores profesionales, con alguna cualificacin acadmica en gestin, son las personas adecuadas para administrarlo todo, incluyendo los servicios pblicos. Ttulos como el de Master en Administracin de Empresas seran apropiados para gestionar cualquier organizacin, sea en el sector privado o en el pblico. De aqu se deducira que cualquier criterio poltico en la gestin de estos servicios sera inapropiado. Los polticos estaran interfiriendo en el derecho a administrar de los gestores. As, por ejemplo, los representantes municipales son sustituidos en las responsabilidades sanitarias y los directores de las escuelas provienen del sector privado, porque stos aseguran que utilizarn el enfoque de gestin apropiado. Esta visin de la gestin ha penetrado tambin en amplios sectores de la administracin pblica que siguen estando en manos de gestores pblicos tradicionales, aunque entra en conflicto con otros valores que mantienen, especialmente relacionados con sus profesiones. Se ha odo decir a los profesores no me hice profesor para ser un gestor y un contable, cuando se les exige administrar los presupuestos de sus escuelas. Los mdicos dicen que quieren quedar libres de responsabilidades presupuestarias y de gestin a la hora de elegir tratamientos para sus pacientes. Esta gente est expresando un tipo de profesionalismo que tiene tres caractersticas bsicas. La primera, sus practicantes son autnomos respecto a las estructuras de gestin, que les pueden ser impuestas desde fuera de la profesin. En segundo lugar, sus estndares son establecidos por la propia profesin y no estn sujetos a revisin externa. Finalmente, los clientes saben menos que sus proveedores lo que necesitan. Por supuesto, cuando este tipo de profesio- 457 LECTURAS DE GESTIN PBLICA nalismo se encuentra con el tipo de gestin citado se producen tensiones, a menudo entre el deseo de prestar un servicio tan bien como sea posible y la voluntad de ahorrar dinero. Estos conflictos se combinan en bastantes casos con el contraste entre una visin interna, que se concentra en sistemas y procedimientos, y una externa que escucha a los usuarios y trata de adaptarse a sus preferencias. Tanto la visin restringida de los gestores, como algunos aspectos del profesionalismo, pueden dar lugar a organizaciones con demasiado nfasis en su visin interna. Si ponemos estas dos tensiones juntas en la organizacin del sector pblico podemos ver el conflicto entre dos conjuntos de valores (ver figura 3). El cuadrante 1, donde dominan los gestores y la mirada es predominantemente interna, da lugar a una organizacin donde predominan las obsesiones con presupuestos y procedimientos, olvidando a los usuarios. Por ejemplo, aquellas autoridades locales que han realizado importantes reorganizaciones en nombre de la eficiencia, llegando a olvidar su propsito y dedicando todo su tiempo a reunirse entre ellos, ms que a buscar maneras de servir mejor a sus usuarios (5). Los mximos ejecutivos de estas organizaciones pasan su tiempo hablando entre ellos acerca de sus logros respecto de los objetivos, o simplemente de procedimientos, ms que preocupndose de que su organizacin tome en cuenta a sus usuarios. En el cuadrante 2 dominan los profesionales, pero entre ellos predomina an la mirada interior. En esta categora podemos encontrar escuelas en las que los profesores controlan el currculum y lo programan teniendo en cuenta sus propios estndaGestin 4 Visin interior 2 Profesionalismo 3 Visin exterior FIG. NM. 3. Gestin, profesionalismo y orientacin 458 EL FUTURO DE LA GESTIN PBLICA res, ms que considerando las habilidades y necesidades de los nios o de sus comunidades. Mecanismos como los compacts, que tratan de garantizar puestos de trabajo a las personas de entornos marginales que dejan la escuela, estn pensados para dar a las escuelas una visin ms exterior, sin dejar de estar bajo control de los profesionales (cuadrante 3). El cuadrante 4, en el que la organizacin est controlada por administradores con una visin exterior, es el ideal desde el punto de vista de la tica de gestin. Se asume que las empresas competitivas siempre estn pendientes de sus clientes. El trabajo de los gestores es asegurarse de que esto ocurre. Se supone que ah es adonde deben llevar las reformas del sector pblico. Pero es eso probable? Hay una diferencia crucial entre las empresas y el sector pblico no comercial. Si las empresas tienen una visin exterior y se preocupan por sus clientes, generan ventas que producen ingresos. Vimos anteriormente (6) que es posible conseguir que los servicios pblicos tengan ms en cuenta a los usuarios a travs de un cuidadoso diseo de los servicios. Pero, qu ocurre si este esfuerzo da lugar a mayores expectativas y a mayor demanda de servicios? Entonces ha de producirse un proceso de racionamiento, a no ser que se disponga de un presupuesto abierto. La competencia entre distintas unidades puede dar lugar a que las que tengan mayor xito produzcan ingresos extraordinarios, pero el presupuesto total siempre estar fijado. Cuando estamos en un escenario en el que hay escasez y responsabilidad poltica, entonces es preciso tomar decisiones. Los juicios profesionales y polticos sobre quin merece qu, y quin puede beneficiarse de qu, son muy diferentes de pensar qu productos se vendern mejor. Esta diferencia crucial, el hecho de que no hay una venta que conecte a la organizacin con sus usuarios de la manera como las empresas estn conectadas a sus clientes, significa que la importacin global de las tcnicas de gestin del sector privado y las ideologas que conllevan resultan inapropiadas. Tiene que existir una tica de gestin del sector pblico, que sea apropiada para la administracin del Estado del bienestar. Este conjunto de principios no tiene por qu ser el mismo que existi cuando se establecieron las instituciones, ni tampoco aquellos que han sido dominantes en el proceso de maduracin de estas instituciones. Cmo sern entonces? LA TICA DE LA GESTIN EN EL SECTOR PBLICO El tipo de intercambio apropiado Si la gestin de las empresas gira en tomo a las ventas, la gestin de los servicios pblicos podra organizarse en tomo a la relacin anloga entre la organiza- 459 LECTURAS DE GESTIN PBLICA cin y SUS usuariOS. Como vimos anteriormente (7), hay una gran variedad en esta relacin, desde el concepto de consumidor hasta el de recluso. Lo crucial es asegurarse de que el servicio es apropiado para el tipo de relacin. Aquellas personas que reciben beneficios no deberan sentirse como criminales. A los arrendatarios no se les debera hacer sentir que no tienen derechos. Esto no es fcil, ya que inevitablemente hay difer~ntes opiniones acerca de la relacin en diferentes partes de la organizacin. Por ejemplo, los juzgados pueden tener una visin diferente de la relacin apropiada con un criminal condenado respecto al servicio de libertad condicional, o el personal que atiende al pblico en los hospitales puede ver diferente la relacin enfermeros/pacientes respecto a los directivos del Departamento de Sanidad. Los proveedores del servicio pueden tener una visin de la relacin diferente a la de los usuarios. Algunos profesores creen que la educacin es un privilegio, mientras que muchos nios la sienten como una imposicin. Las personas que estn en residencias de ancianos pueden sentirse consumidores, mientras que el personal los trata como a receptores de asistencia social. Una vez que la relacin ha sido definida satisfactoriamente y acordada con los usuarios, todo el esfuerzo de los gestores debe ser dirigido a apoyarla con recursos, capacitacin y aliento. ste no es siempre el caso y a veces los gestores parecen intentar destrozar la relacin. Respeto por el trabajo: respeto por los productores Un aspecto importante en la relacin de servicio es la manera como la organizacin trata a su propio personal. Si la organizacin denigra sus tareas y devala al personal, entonces el servicio no puede ser satisfactorio. Una fuerza de trabajo desmotivada difcilmente se esforzar en hacer un buen trabajo. En los ltimos aos ha habido un proceso de desmoralizacin progresiva del personal, especialmente en sus categoras profesionales, en muchas partes del sector pblico. Los sueldos relativos respecto al sector privado han disminuido en muchos sectores como enseanza, enfermera y otros sectores de la medicina, y el impacto de las medidas de austeridad y los recortes presupuestarios han provocado un crecimiento del stress y la desilusin. sta es una estrategia de gestin sostenible slo si existen otra serie de condiciones paralelas. Debe haber un reemplazo rpido de personal, de manera que ste pueda marcharse y ser sustituido antes de que su desilusin se traslade a la propia relacin con los usuarios. Las tareas deben definirse y programarse de manera que esta rpida renovacin de personal no d lugar a un servicio inconsistente. Los restaurantes de comida rpida funcionan as. Los trabajadores estn generalmente mal pagados, hay una 460 EL FUTURO DE LA GESTIN PBLICA gran oferta de gente joven sin preparacin dispuesta a aceptar esos trabajos por poco tiempo y el trabajo se organiza de manera que exige una preparacin mnima. Estas condiciones no sirven cuando el servicio tiene que ser realizado por personas con una formacin larga y donde las tareas a realizar exigen un elevado nivel de juicio e iniciativa. Los servicios de educacin y salud no son McDonalds. En una situacin de competencia creciente por empleados, una caracterstica competitiva que el sector pblico ha de mantener es la posibilidad de un puesto de trabajo respetado. Parte del respeto por el personal es el respeto a sus motivaciones. Si el personal est trabajando all para maximizar sus beneficios, debe tenerse en cuenta cul ha sido el mecanismo motivacional. Sin embargo, si hay un elemento de servicio pblico o algn componente positivo de profesionalismo, esto tambin ha de ser respetado. La introduccin de los sueldos ligados a la productividad, como si la motivacin salarial fuera la nica existente, dar lugar a una fuerza de trabajo desmotivada si eran otras sus prioridades. Existen an importantes componentes de buena voluntad entre amplios sectores del personal de la administracin pblica que deberan ser reforzados y no derrochados. Clarificar derechos Los consumidores tienen derechos y pueden elegir cmo y dnde gastar su dinero, adems de contar con cierta proteccin legal frente a productores deshonestos. Cuando realizan transacciones tienen claro qu es lo que pueden esperar del vendedor. En los servicios pblicos, esta relacin es a menudo menos clara. Exactamente, qu es lo que un alumno puede esperar de la escuela? un paciente del doctor? Qu puede esperar un candidato al carnet de conducir de su examinador? y qu servicios puede razonablemente esperar de la administracin del Estado cualquier ciudadano? En muchos casos, el intercambio est cargado a favor del productor. El equilibrio puede reestablecerse implantando definiciones de expectativas y derechos. En Canad los ciudadanos pueden exigir legalmente recibir ciertos servicios estatales, incluida la educacin. Ha habido algunos experimentos en este mismo sentido en el Reino Unido. El establecimiento de un conjunto claro de expectativas es tan beneficioso para la organizacin como para los usuarios. Si el personal tiene completamente claro qu es lo que el usuario puede esperar, su trabajo se hace mucho ms fcil. En muchos casos lo que tiene derecho a exigirse no est nada claro o es impuesto por el Estado del bienestar a sus usuarios. Para ser efectivos, los derechos han de ser el producto de demandas realizadas activamente. 461 LECTURAS DE GESTIN PBLICA Los proveedores de servicios no pueden ser automatizados Todos los servicios institucionalizados son el sustituto de intercambios mutuamente beneficiosos. Todas las sonrisas y los que tenga un buen da propios de la industria hotelera o del catering (conocidos internamente como industria de la hospitalidad) son realmente sustitutos del intercambio real de saludos que se produce entre amigos y conocidos. La diferencia es que los usuarios estn pagando por estos saludos. Lo mismo es cierto para otros servicios institucionales que estn definidos de forma implcita o explcita por el hecho de que el usuario est pagando al proveedor por ellos. Son, por tanto, diferentes de aquellas relaciones que dan lugar a cuidar a otras personas sin que haya intercambio econmico de por medio, como las que se producen entre padres e hijos. Establecer contratos para servicios pblicos implica que este proceso puede ir mucho ms all. Pero, debera ser as? Si fuera el caso que los proveedores de servicios estn motivados por un deseo de suministrar un buen servicio, la definicin del servicio como algo que puede ser comprado o vendido (la comodificacin del servicio), sera algo deseable? La especificacin y el contrato son slo deseables como garantas de responsabilidad. Si el contrato no existe, la responsabilidad queda sujeta a la confianza que usuarios y pagadores tengan en los proveedores del servicio. Si los usuarios creen que los mdicos lo hacen lo mejor posible y que no roban dinero, entonces slo hacen falta explicaciones muy generales sobre sus gastos y acciones. En cambio, si no nos fiamos de ellos, querremos tener planes detallados de lo que quieren hacer e informes completos de lo que hicieron y consiguieron. Especificaciones muy completas, como las que imponen las cadenas de comida rpida a sus trabajadores, convierten al personal en parte de una maquinaria, debido a que los empleadores creen que ste es el nico mecanismo para garantizar un buen servicio. Responsabilidad poltica La responsabilidad poltica de los gestores del sector pblico provoca que sus trabajos sean diferentes a los de los gestores privados. Por ejemplo, el responsable sanitario de un distrito puede recibir instrucciones de hacer todo lo que pueda para mantener abierto un hospital. El responsable regional o el ministro, por el contrario, pueden tener ideas diferentes y querer que cierre el hospital. Este tipo de responsabilidades ambiguas no tiene paralelo en el sector privado, donde los directivos tienen que rendir cuentas ante los propietarios(8). 462 EL FUTURO DE LA GESTIN PBLICA Debido a esta misma ambigedad, buena parte del trabajo de los directivos del sector pblico consiste en gestionar la relacin entre la organizacin y los procesos polticos. Los modelos simples en los que un gestor asalariado tiene un rol claramente definido y se limita a implementarlo, funcionan pocas veces bien en la prctica. En primer lugar, porque los servicios son dirigidos por gestores que son tambin profesionales y cuya legitimidad proviene tanto de su posicin organizacional como de su status profesional. En segundo lugar, porque las pol- ticas son introducidas a menudo en la agenda poltica por gestores, funcionarios o profesionales. Al mismo tiempo, a los polticos les gusta involucrarse en la gestin, sea un Ministro de Defensa que siente la necesidad de introducirse en el procedimiento de adquisicin de los equipos militares, o un concejal que crea que la gestin es una parte importante del proceso poltico local. Por tanto, el trabajo de gestin en los servicios pblicos supone un encuentro complejo con el proceso poltico. La tica antes aceptada de que los gestores no trabajan en funcin de los intereses de un grupo particular, se ha visto erosionada. Los gestores necesitan tener muy claro cul es su grado de independencia y las fronteras entre poltica y gestin. Si su trabajo se identifica excesivamente con un partido, pueden tener que aceptar que un cambio en el poder poltico les suponga un cambio de trabajo. El poder de los usuarios Ser responsable ante los usuarios de los servicios pblicos es diferente a la responsabilidad de las empresas ante sus clientes, que se produce tan slo a travs de las operaciones de compra y venta. A menudo, en los servicios pblicos, los usuarios no pueden ejercer su poder a travs de la relacin de intercambio, ya que en estas situaciones no tienen mecanismos de control sobre las instituciones cuyos servicios estn utilizando. Paradjicamente, ya que la gente no cede poder fcilmente, las organizaciones deben transferrselo a sus usuarios para que su relacin sea ms igualitaria. El principio rector debe ser los usuarios deben tener el control, excepto que haya razones poderosas para que esto no sea as. Desafortunadamente, esto tambin significa que los gestores deben ceder parte de su poder, algo a lo que son, a veces, reticentes. Libertad e igualdad En la primera parte (9) vimos que la actitud de los gobiernos reformadores ha consistido en defender que la libertad proviene exclusivamente del individualismo y de la capacidad de eleccin en el mercado. Cualquier restriccin de la liber- 463 LECTURAS DE GESTIN PBLICA tad individual de elegir, incluyendo el pago de impuestos, es un paso en la direccin que conduce a la servidumbre, segn HAYEK y sus seguidores. Por definicin, los servicios hacen referencia a decisiones colectivas y, por tanto, limitan la eleccin individual. Si pagas impuestos para mantener los servicios sanitarios, esto restringe tu libertad para gastar este dinero en cualquier otra cosa. Puedes pagar convencido, porque tienes unas determinadas ideas sobre el valor de la sanidad pblica, o puedes no querer pero verte obligado a hacerlo. En cualquier caso, no tienes eleccin. Aunque los servicios pblicos se enmarcan en una lgica colectivista, es preciso elegir en cualquier caso sobre cmo tomar decisiones, tanto individual como colectivamente. El modelo de planificacin y control centralizado, sin intervencin de los consumidores, ha perdido ya cualquier vigencia. Pero la provisin colectiva no tiene por qu suponer la erosin de la eleccin individual (10). Las decisiones colectivas han de ser genuinamente colectivas y no producto de unos burcratas que ejercen su poder sobre las gentes. Si las decisiones han de ser tomadas colectivamente, entonces el procedimiento ha de ser democrtico. Siempre que sea posible, los servicios pblicos deben dejar espacios para la eleccin individual. El modelo de Estado del bienestar de la posguerra supuso poner a la burocracia bajo control indirecto de los ciudadanos, tanto a nivel nacional como local. El Estado del bienestar del siglo XXI necesita estar de acuerdo con los valores dominantes del momento y funcionar con procedimientos que sean aceptables. Para ello es preciso establecer un nuevo consenso entre la poblacin asalariada y la dependiente y establecer nuevos acuerdos entre proveedores y usuarios de los servicios.