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El Financiamiento de los partidos políticos y las
campañas electorales en la Argentina
Los 10 pecados capitales del financiamiento político, principales propuestas
para su reforma y la necesidad de un nuevo enfoque
Daniel Arroyo Director Bco. Provincia Dalmacio Mera Senador Nacional BA, Fte. Renovador Catamarca, PJ
Juan Pablo Bagó Director General Sebastián Mocorrea Vicepresidente de Comunicación y Laboratorio Bagó RR.II. YPF
Luis Bameule Presidente Roberto Murchison Gerente General Agritur San Luis SA Grupo Murchison
Paula Bertol Sec. Relaciones Adrián Pérez Secretario de Asuntos Pol de la Parlamentarias, Pro Nación Buenos Aires, Independiente
Luis Betnaza Director Luis Petri Diputado Nacional Organización Techint Mendoza, UCR
Miguel Blanco Director General Federico Pinedo Senador Nacional Swiss Medical CABA, Pro
Alejandro Cacace Legislador Provincial Gastón Remy Presidente San Luis, UCR Dow Argentina
Alicia Ciciliani Diputada Nacional Karina Román Directora Ejecutiva Santa Fe, Partido Socialista Organización Román
Joaquín de la Torre Ministro de Gobierno de Fernando Sánchez Diputado Nacional Buenos Aires, PJ CABA, Coalición Cívica
Atilio Dell’Oro Maini Director Raúl Seoane Director Banco Supervielle Banco Galicia
Alejandro Gorodisch Presidente Ricardo Spinozzi Diputado Nacional Farmacity Santa Fe, Pro
Ignacio Lartirigoyen Presidente Ignacio Stegmann Socio Lartirigoyen y Cia SA Agrotamia
Guillermo Lipera Socio Director Margarita Stolbizer Diputada Nacional Bulló Abogados Buenos Aires, GEN
Martín Llaryora Vicegobernador Córdoba, PJ
Asesor Académico: Daniel Zovatto Coordinadora en procesos de dialogo: Gachi Tapia
ÍNDICE
I. Nota Metodológica ......................................................................................................................................... 4
II. Introducción .................................................................................................................................................. 5
a) La importancia creciente y estratégica del tema ..................................................................................... 5
b) Principales riesgos y distorsiones ............................................................................................................. 5
c) Necesidad de un nuevo enfoque ................................................................................................................ 6
III. Sistema vigente y antecedentes ............................................................................................................. 10
IV. Principales debilidades ........................................................................................................................... 12
1) La falta de equidad en la competencia política electoral .................................................................... 12
2) Los bajos niveles de transparencia y de rendición de cuentas ........................................................... 13
3) El uso excesivo de dinero en efectivo ................................................................................................... 14
4) El peligro de la penetración del financiamiento ilícito
(crimen organizado y narcodinero) ............................................................................................................ 14
5) La falta de información confiable proporcionada por los partidos políticos en
relación con el costo real de las campañas y los costos crecientes de las
campañas electorales .................................................................................................................................... 14
6) Un plazo de duración de las campañas electorales demasiado corto ................................................ 15
7) Las debilidades de los órganos de ejecución y de control .................................................................. 16
8) La ineficacia del régimen de sanciones ................................................................................................ 16
9) Legislación inadecuada o insuficiente en el ámbito de muchas de las
provincias ....................................................................................................................................................... 17
10) La debilidad de la cultura política en materia de integridad ............................................................ 18
V. Principales propuestas de reformas . .................................................................................................... 19
1) Nivelar la cancha para reducir el ventajismo oficialista
y reducir la falta de equidad ........................................................................................................................ 19
2) Aumentar los niveles de transparencia y de rendición de cuentas .................................................... 20
3) Prohibir los aportes en efectivo y facilitar los aportes vía tarjetas de crédito y
medios electrónicos ...................................................................................................................................... 21
4) Ampliar el plazo de duración de la campaña electoral ....................................................................... 22
5) Permitir el aporte de personas jurídicas tanto a los partidos como a las campañas ........................ 22
6) Fortalecer los órganos administrativos y de control ........................................................................... 22
2
7) Mejorar la eficacia del régimen de sanciones ...................................................................................... 23
8) Adecuar los niveles subnacionales con el nacional ............................................................................. 24
9)Fomentar un mayor compromiso ciudadano ......................................................................................... 24
VI. Ejercicio de priorización . ...................................................................................................................... 25
3
I. NOTA METODOLÓGICA
El financiamiento de las campañas electorales y de los partidos políticos es un tema clave para
la integridad electoral y la calidad de la democracia, que involucra a actores de la política, del
sector tanto público como privado, así como al resto de la ciudadanía. Fundación RAP se
propuso llevar adelante un proceso de análisis de esta problemática con el objetivo de generar
propuestas que favorezcan la integridad y transparencia desde una perspectiva distintiva de
articulación público-privada, conformando para ello un grupo de trabajo plural y federal
integrado por políticos y por empresarios de distintos sectores.
La metodología del proceso llevado adelante fue la siguiente:
El objetivo acordado fue la elaboración conjunta de un documento consensuado que incluyera un diagnóstico de debilidades y brechas del sistema, y una serie de propuestas y recomendaciones acordadas para abordarlas y superarlas.
La redacción de un documento de consensos es una tarea compleja, para la cual se usó como metodología el esquema planteado en el Consensus Building Handbook, que distingue la definición del término consenso del de unanimidad, definiendo consenso como “el acuerdo
general sobre un paquete de medidas, recomendaciones y/o propuestas”1. El consenso
requiere que se genere un documento con los acuerdos alcanzados después de escuchar atentamente los intereses y necesidades de todos y de que los participantes expresen fehaciente conformidad con este resultado. La clave para saber que se ha llegado al consenso es que todos los participantes están de acuerdo en que “pueden
vivir” con el contenido de lo acordado por el grupo, luego de realizados los esfuerzos para satisfacer cualquier interés pendiente.
Bajo este esquema, si algún participante manifiesta su desacuerdo con alguna conclusión
de lo plasmado en el documento, se busca explicitar las razones que lo fundamentan o de
qué manera las propuestas no logran satisfacer sus necesidades e intereses en el tema
específico. Los facilitadores y el grupo se comprometen como parte del proceso a
maximizar esfuerzos para explorar la naturaleza y alcance del desacuerdo, y concentrarse
en aquello se pudo clarificar y abordar.
Si luego de realizado este proceso, el participante todavía no estuviera de acuerdo con el resultado, el esquema propuesto es dejar asentado su disenso en el documento en relación con el punto en cuestión, fundamentando las razones del desacuerdo.
El grupo se reunió una vez por mes desde agosto a diciembre de 2016. En varias ocasiones las reuniones tuvieron una duración de un día y medio, fuera de Buenos Aires, para posibilitar un espacio donde trabajar en la generación de confianza entre sus miembros y la comprensión mutua de supuestos, necesidades e intereses.
El grupo contó con el acompañamiento de un asesor académico, Daniel Zovatto, quien fue el responsable de asistir al grupo en la definición de un marco conceptual de abordaje, proveer insumos teóricos que aseguraran un análisis integral de la problemática, y realizar recomendaciones de expertos en función de los temas a ser tratados en cada encuentro. El
1 Ver ACDI, IDEA, OEA, PNUD. Diálogo Democrático, un Manual para Practicantes, Pruit B. y Thomas P., 2008, pág. 134. http://www.undp.org/content/undp/es/home/librarypage/crisis-prevention-and-recovery/democratic_dialogue_handbook.html
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asesor acompañó al grupo en sus reflexiones de manera permanente y tuvo a su cargo la redacción final del presente documento, utilizando para ello los insumos adoptados por consenso por los miembros del grupo durante las sesiones mensuales de trabajo.
Una facilitadora externa, Graciela “Gachi” Tapia, cumplió el rol de ayudar a que el grupo se focalizara en la generación de un objetivo común, a consensuar agendas, alentar y equilibrar la participación plena, promover un clima cooperativo, cumplir las reglas acordadas y asistir en la resolución de situaciones ocasionales de bloqueo.
El equipo de la Fundación RAP fue el encargado de la organización de las actividades, el registro de los resultados de cada reunión, la presentación en cada una de ellas del estado de avance del proceso, el acceso a documentación clave para el análisis y la convocatoria a expertos temáticos, que permitieron al grupo nutrirse de las opiniones acerca de la problemática desde el punto de vista de la Justicia, la sociedad civil, la academia, los medios, etc., y proveyeron insumos para elaborar diagnósticos y generar propuestas.
Esta alianza público-privada, plural, federal, multisectorial y participativa, posibilitó llevar adelante un análisis sistémico de la problemática, desarrollar un diagnóstico integral y generar propuestas consensuadas sobre el tema del financiamiento de la política, las que fueron luego priorizadas en función de su viabilidad política y su impacto.
II. INTRODUCCIÓN
a) La importancia creciente y estratégica del tema
El financiamiento de las campañas electorales y de los partidos políticos es un tema clave para la integridad electoral y la calidad de la democracia. En la base de su importancia hay un hecho
ineludible: si bien la democracia no tiene precio, sí tiene un costo de funcionamiento2. En
efecto, el uso de recursos económicos –dinero o estimables en dinero– es un elemento imprescindible para que la competencia democrática tenga lugar. Más que una patología de la democracia, el financiamiento electoral y político, cuando está bien regulado, debe ser visto como parte de la normalidad de la vida democrática. Para decirlo de manera directa: no hay elecciones ni política sin dinero ni recursos estimables en dinero. No sorprende, por ello, que
el tema venga ganando una importancia creciente3 y que esté hoy en el centro de la agenda
política tanto en la Argentina como en muchos otros países de la región y del mundo.
b) Principales riesgos y distorsiones
Pero su condición de indispensable –la del dinero en la política y en las elecciones– no debe hacernos perder de vista los riesgos y las distorsiones que suelen acompañarlo. Como sostiene
Adam Przeworski: “Calidad democrática es evitar que el dinero controle a la política”4.
En efecto, es innegable que el dinero y los recursos en especie son capaces de introducir
2 Kevin Casas-Zamora y Daniel Zovatto, El costo de la democracia en América Latina, Brookings. Edu., julio de 2015. Véase también de los mismos autores, El Costo de la Democracia: Ensayos sobre el financiamiento político en America Latina. IDEA, OEA, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 2015.
3 Pippa Norris y Andrea Abel van Es (Editores), Checkbook Elections? Finance in Comparative Perspective, Oxford University Press, 2016.
4 Adam Przeworski, Democracia y Mercado, Cambridge University Press, Madrid, 1995.
5
serias y graves distorsiones tanto en el proceso electoral como en el político. Su desigual distribución incide, primero, en las posibilidades reales que tienen los partidos políticos y los
candidatos para llevar su mensaje a los votantes en condiciones de equidad. En segundo lugar, su posesión confiere a los individuos y a los grupos sociales una posibilidad diferenciada de
participar en las elecciones y ejercer su influencia sobre los candidatos a través de sus
contribuciones. En tercer lugar, los procesos de recaudación de fondos y recursos ofrecen obvias oportunidades para la articulación de intercambios de favores entre los donantes y los
tomadores de decisiones públicas, generando la aparición de potenciales conflictos de intereses y, lo que es más grave aún, riesgos para la captura del Estado y de sus principales políticas
públicas5.
Pero tampoco es aconsejable caer en el facilismo de demonizar el dinero. El desafío consiste, entonces, en cómo regular adecuadamente esta compleja cuestión para que sea el sistema democrático el que controle el dinero y no a la inversa.
c) Necesidad de un nuevo enfoque
La importancia y complejidad creciente de esta temática y su relación cada vez más frecuente
–tanto en la Argentina como en numerosos países del mundo– con escándalos de corrupción,
tráfico de influencias y conflictos de interés han traído como una de sus principales
consecuencias –tanto a nivel mundial como latinoamericano– la irrupción de un nuevo enfoque
que aborda la relación entre dinero y política desde una perspectiva más integral, vinculando
el tema del financiamiento de los partidos y de las campañas electorales con los marcos de
integridad, probidad y transparencia.
Organismos internacionales como la OCDE6 e IDEA Internacional
7, ONG internacionales
como Transparencia Internacional (y sus numerosos capítulos nacionales)8, y Comisiones
Presidenciales anticorrupción (como las de Chile de 20159, y Perú de 2016
10) están
promoviendo esta nueva mirada, cuyo objetivo no se limita (como en el pasado reciente) a garantizar sólo la integridad electoral sino que busca también tutelar la integridad del sistema político en su conjunto. Para ello, es imprescindible abordar esta compleja temática desde un nuevo enfoque, de
carácter holístico11
, que sea capaz de garantizar la integridad electoral y del proceso político desde una triple perspectiva:
proteger la integridad de las elecciones es condición necesaria pero no suficiente. Para ser eficaces, es indispensable tutelar la integridad de todo el sistema político y de manera permanente.
5 Casas y Zovatto. Op. cit.
6 Financing Democracy. Funding of Political Parties and Electoral Campaiigns and the Risk of Policiy Capture, OCDE, París, 2016.
7 Ver los manuales y la base de datos sobre el tema del financiamiento político de IDEA Internacional en www.idea.int
8 Ver los Informes de Transparencia Internacional en www. transparency.org
9 Ver Informe final del Consejo Asesor Presidencial contra los conflictos de interés, el tráfico de influencias y la corrupción en www.consejoanticorrupcion.cl
10 Ver Informe de la Comisión Presidencial de Integridad del Perú en www. transparencia.org.pe
11 Este enfoque holístico viene siendo recomendado por varias organizaciones internacionales, entre ellas la OCDE e IDEA Internacional.. También fue recomendado en las conclusiones de la conferencia internacional sobre dinero y política celebrada en México en septiembre de 2015. www.idea.int
6
proteger la integridad del financiamiento político de manera holística es una tarea que va más allá de las leyes y de las autoridades electorales. Exige la convergencia
de muchos otros actores, tales como la Justicia, los diversos órganos de control del
sistema político-institucional, los medios de comunicación y las organizaciones de la sociedad civil. La experiencia comparada reciente evidencia que los casos graves
de penetración en la política por parte de esquemas de corrupción o del crimen organizado no se originó en investigaciones lideradas por los órganos electorales o
del propio sistema político, sino de esfuerzos muy bien articulados de valientes jueces, periodistas y grupos de la sociedad civil, quienes juntos lograron exigir
rendición de cuentas legal y política, con potentes efectos.
comprender que la regulación efectiva del financiamiento político es un
componente de un ecosistema más amplio de reglas que tutelan la integridad y probidad, lo que incluye reglas contra la corrupción, los conflictos de intereses, el
tráfico de influencias y leyes de cabildeo (lobby). De manera similar, la efectividad
de las reglas del financiamiento político mejora enormemente cuando su introducción o reforma involucra un esfuerzo por reconsiderar las normas de
secreto bancario y tributario, los principios de inmunidad parlamentaria y las regulaciones contra el lavado de dinero, entre otras muchas reglas que se ubican en
la “periferia” del campo del financiamiento político. Si combatir la impunidad y proteger la integridad del sistema político son las metas, todas estas heterogéneas
reglas tienen que ser diseñadas y puestas en efecto de una manera concertada y sinérgica.
Resumiendo: como bien señala la OCDE12
, si las normas de financiamiento político son
reguladas de manera aislada, su utilidad es muy limitada tanto en términos de mejorar la integridad de las elecciones como respecto de incrementar los niveles de confianza en la democracia, sus instituciones y líderes, objetivo principal de las reformas al financiamiento político. Por todo ello, la regulación del financiamiento electoral y político debe ser vista como parte de un esfuerzo más amplio para proteger la integridad de las elecciones y del sistema político en su conjunto y de manera permanente. De ahí la importancia de contar con un enfoque holístico, tal como aquel presentado por la OCDE en el informe “Financing
democracy: Framework for supporting better public policies and averting policy capture”13
:
12 Financing Democracy: Funding of Political Parties and Election Campaigns and the Risk of Political Capture, Op. Cit.
13 Informe OCDE. Op. Cit.
7
8
9
III. SISTEMA VIGENTE Y ANTECEDENTES
La Argentina cuenta con una Ley de Partidos Políticos (Ley 23.298), cuyas disposiciones
contables han sido insuficientes para controlar de manera adecuada las finanzas de los partidos.
Por ello, nuestro país ha sancionado diversas reformas legales dirigidas a perfeccionar el
sistema de financiamiento de los partidos políticos y de las campañas electorales. Sin embargo,
a juicio de los integrantes del Grupo de Trabajo (GdT), estos esfuerzos normativos y sus
sucesivas reformas no han logrado a la fecha, en la práctica, evitar una larga sucesión de
escándalos ligados al financiamiento de la política y las elecciones. En opinión del GdT, las
respuestas de las leyes no han sido suficientes para dar una respuesta integral y efectiva a esta
problemática.
Las primeras casi dos décadas después del retorno a la democracia (1983-2001) no tuvieron mayores novedades en materia de cambios significativos en relación con la regulación del financiamiento político. Las principales reformas en este ámbito comenzaron a darse a partir de 2002, año en el que se dictó la Ley 25.600, que estableció el régimen que rigió para las
elecciones de 2003 y 2005. Existe acuerdo entre los participantes del GdT en que esta norma
representó un importante avance en materia de transparencia14
.
Posteriormente, en 2006 y de cara a las elecciones presidenciales de 2007, se dictó una nueva ley de financiamiento (Ley 26.215) que derogó la anterior y que representó, a juicio de los miembros del GdT, un retroceso, en particular, en relación con la desarticulación de una serie
de incentivos previstos por la ley anterior, que promovían la rendición de cuentas15
.
Finalmente, en 2009 se dictó la Ley 26.571, llamada “Ley de la Representación Política, la
Transparencia y la Equidad Electoral” que es la norma vigente16
. El actual sistema prevé tres
tipos de modalidades de financiamiento: institucional (partidos políticos), de precampaña (elecciones primarias) y de campaña. La norma vigente mantiene, como regla general, un sistema mixto de financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales (similar al que existe en la mayoría de los países de la región) basado en una combinación de subsidios públicos –tanto directos como indirectos– y aportes de carácter privado. Cada una de estas tres modalidades de financiamiento está sometida a reglas especiales en cuanto a los montos, origen y transparencia del movimiento de fondos.
El carácter mixto del financiamiento político determina que, por un lado, los partidos obtienen
fondos públicos para su funcionamiento por medio de una doble vía: el fondo partidario
permanente y el fondo extraordinario de campaña, pudiendo recibir, asimismo, fondos de
origen privado. Por su parte, el componente privado del financiamiento político se compone de
dos tipos diferentes de aportes: uno que tiene como origen a las personas físicas y el proveniente
de las personas jurídicas (esencialmente las empresas, ya que los sindicatos no pueden hacer
aportes).
14 Delia Ferreira Rubio, El Control del Financiamiento de los Partidos en Argentina, revista ELECCIONES Nro. 4, Perú, 2004.
15 Ibíd.
16 Según CIPPEC: “La reforma electoral de 2009 (Ley 26571) buscó reducir las diferencias de recursos entre los partidos políticos, transparentar el origen del dinero que usan para sus actividades proselitistas y reducir los gastos de campañas. Con estos fundamentos se restringió el uso de recursos privados (se prohibieron los aportes de personas jurídicas para campañas y la contratación de publicidad en radio y TV) y se dispuso la distribución de espacios de publicidad en medios audiovisuales para todas las agrupaciones que participen de cada elección”. CIPPEC, Documento de Políticas Públicas Nro 185, Dinero, partidos y campañas, Hoja de ruta para avanzar hacia un sistema de financiamiento más eficiente y transparente. María Page y Josefina Mignone, marzo, 2017.
10
Según la normativa vigente, las personas jurídicas pueden hacer aportes a los partidos pero no a las campañas electorales.
La ley 26.571 trajo como otra de sus novedades más importantes cambios en el acceso a los medios masivos de comunicación. El régimen vigente establece la prohibición absoluta de los
partidos de comprar de manera privada espacios en radio y televisión para publicidad electoral.
Estos espacios son facilitados por el Gobierno Nacional vía el Ministerio del Interior.
Esta reforma de 2009 (en especial la distribución de espacios publicitarios cedidos por el Estado
a los partidos políticos) contribuyó a generar mejores condiciones de equidad en la competencia
electoral. Sin embargo, para los miembros del GdT, la falta de una adecuada regulación
respecto del uso de los recursos del Estado y de la publicidad oficial produjo que en la práctica
subsista un marcado favoritismo oficialista (fenómeno de la llamada "cancha inclinada").
Con respecto al financiamiento de las actividades institucionales de los partidos, cabe destacar
que la reforma constitucional de 1994 constitucionalizó a los partidos políticos, estableciendo
en su artículo 38 que éstos “son instituciones fundamentales del sistema democrático”, y que:
“El Estado contribuye al sostenimiento económico de sus actividades y de la capacitación de
sus dirigentes. Los partidos políticos deberán dar publicidad del origen y destino de sus fondos
y patrimonio”.
En relación con el financiamiento público a los partidos, la citada Ley 26.571 establece un Fondo Partidario Permanente, cuyos recursos provienen de la ley del presupuesto anual. La administración de dicho fondo se encuentra bajo la órbita del Ministerio del Interior.
Para el caso del financiamiento privado, los fondos con este origen pueden entregarse directamente a los partidos o bien dirigirse al fondo partidario permanente, correspondiéndole
al citado Ministerio (en este último caso) su distribución en forma equitativa entre todos los partidos.
Los partidos, para sus actividades institucionales y a diferencia de las campañas electorales, pueden recibir donaciones tanto de personas físicas como jurídicas, todas las cuales están
sujetas a un régimen de rendición de cuentas. La ley prohíbe expresamente las donaciones anónimas.
En cuanto al financiamiento de las primarias, el aporte público proviene de lo establecido a esos fines en la ley de presupuesto del año electoral, y los partidos que participen en éstas reciben también un aporte por boleta que es entregado por el Ministerio del Interior. En el caso del financiamiento privado, la ley establece que en todo lo no modificado especialmente, se aplica el régimen general de financiamiento político, por tanto en este punto la doctrina es
conteste en que se prohíben los aportes de personas jurídicas del mismo modo que en el caso
de las campañas electorales17
.
Finalmente, respecto del financiamiento privado, la ley contempla una serie de prohibiciones en relación con el origen de las donaciones, especialmente los aportes de las personas jurídicas, estableciendo, asimismo, topes a los montos de dichas donaciones.
17 Delia Ferreira. Op. Cit.
11
En materia de transparencia, la normativa vigente establece que el control del financiamiento ordinario de los partidos se realiza mediante un balance anual. En relación con las elecciones
primarias, los partidos deben presentar su informe contable 20 días después de celebrados estos comicios. Finalmente, en el caso de las campañas electorales, es obligación de los partidos
presentar a la Justicia Electoral un informe contable preliminar (10 días antes de la elección),
seguido de un segundo informe contable, el cual debe ser presentado dentro de los 90 días posteriores a la celebración de la elección. El examen de estos informes está a cargo de la
Justicia Federal, con competencia electoral integrada a nivel nacional por 24 jueces federales y por la Cámara Nacional Electoral, órgano que ha jugado un papel importante en el proceso de
implementación y transparencia18
.
En cuanto al régimen de sanciones, éstas van desde multas, pasando por la suspensión o pérdida de los aportes públicos, llegando incluso en casos muy graves a la inhabilitación del ejercicio
de los derechos políticos (esta última nunca ha sido aplicada hasta la fecha) 19
.
IV. PRINCIPALES DEBILIDADES
Todas las democracias –nuevas y maduras– encaran retos significativos relacionados con el papel del dinero en la política. Ninguna democracia puede reclamar éxito completo y permanente respecto al manejo del financiamiento político.
Como hemos analizado, la Argentina ha dado pasos importantes en los últimos años en materia
de regulación del financiamiento político, sin perjuicio de los importantes desafíos que aún
subsisten. Ocho años después de la entrada en vigor del régimen actual, y luego de la
celebración de dos elecciones presidenciales (2011 y 2015) y de varias elecciones de medio
período y primarias, el momento es propicio para efectuar un balance sobre el funcionamiento
en los hechos de la Ley 26.571, con el propósito de identificar y sistematizar sus principales
debilidades.
El objetivo de este ejercicio de diagnóstico es servir de base para la formulación de un conjunto de recomendaciones dirigidas no sólo a reformar la calidad de la legislación en esta materia,
sino también a favorecer su vigencia real –mejorando el diseño y desempeño de los órganos de control y la eficacia del régimen de sanciones–, para reducir la importante brecha que
actualmente existe entre la norma y la realidad.
El proceso de diagnóstico arriba descrito arrojó una serie de debilidades, entre las cuales, por su relevancia, se destacan los siguientes “10 pecados capitales” del financiamiento político argentino:
1) La falta de equidad en la competencia política electoral
La existencia de una “cancha inclinada” que otorga claro favoritismo al oficialismo debido a la falta de una competencia electoral en condiciones de equidad fue reconocida por los
participantes del GdT como una de las principales debilidades del actual sistema de financiamiento político.
18 Pablo Secchi, Los desafíos de la transparencia en el financiamiento político en la Argentina, en www.poderciudadano.or
19 Pablo Secchi. Op. Cit.
12
Una de las causas principales de este fenómeno obedece al uso indebido que hace el oficialismo
de los recursos del Estado para beneficio propio20
. A ello se le suma el uso electoral de la
publicidad oficial21
y, respecto de ciertos partidos, la distribución arbitraria y tardía del financiamiento público a cargo del Ministerio del Interior.
Los integrantes del GdT identificaron los siguientes factores que conspiran en contra de las
condiciones equitativas de competencia electoral: 1) los gastos crecientes de las campañas
electorales; 2) los plazos demasiados cortos de las campañas; 3) la falta de conciencia
ciudadana acerca de la necesidad de hacer aportes de dinero para financiar a los partidos y las
campañas; 4) las modalidades de acceso a los medios de comunicación (tanto respecto de los
convencionales como de los nuevos), y 5) el fuerte impacto que éstos tienen en las campañas
electorales.
2) Los bajos niveles de transparencia y de rendición de cuentas
Una segunda debilidad principal del actual sistema de financiamiento político identificada por los miembros del GdT radica en su alta opacidad o, para decirlo en otras palabras, en su bajo nivel de transparencia.
Si deseamos proteger las agendas de Estado de la captura por parte de los grandes grupos económicos o, incluso, del crimen organizado, y preservar, al mismo tiempo, la integridad de
los funcionarios públicos electos, es esencial aumentar los niveles de transparencia y establecer
reglas que apunten más a prevenir la corrupción que a castigarla.
Las principales debilidades identificadas por los participantes del GdT son:
El impedimento legal de las personas jurídicas a realizar aportes a las campañas electorales;
Alto porcentaje de aportes en efectivo lo cual dificulta/impide su trazabilidad; Depósitos de grandes sumas de dinero que se hacen mediante un solo movimiento
bancario (sin distinción de los diversos aportantes individuales) lo cual impide identificar su origen;
Existencia de un alto volumen de fondos empleados para financiar los gastos de campaña no declarados;
Falta de transparencia de los aportes privados, ya que pese a la prohibición expresa que existe en la ley, en la práctica, las empresas, en forma ilegal o a través de personas físicas –prestanombres–, siguen siendo las principales
20 Como bien expresan Pomares, Leiras y Page, “los límites al uso partidario de los recursos del Estado son escasos y difusos, los controles son ex post facto y la aplicación de sanciones es inusual, aun en casos de flagrancia. Esto da una enorme ventaja electoral a los oficialismos que utilizan sistemáticamente la publicidad oficial para hacer propaganda, los bienes y los recursos del Estado para hacer proselitismo, los empleados estatales para mantener la estructura de los partidos y hasta para fiscalizar la elección”.
21 Para Secchi es necesario regular la distribución de la pauta oficial por varias razones: “En primer lugar, porque puede utilizarse como un premio/castigo a la línea editorial de los medios de comunicación existentes, porque a través de ella se pueden crear medios adeptos al Gobierno y, porque, transformada en propaganda, termina desvirtuando la competencia electoral”. Además, los estudios comparados demuestran que “los gobiernos tienden a invertir más en publicidad oficial a medida que se acerca la fecha de las elecciones”. Op.
Cit. p. 127.
13
aportantes de las campañas electorales22;
Dificultad de poder identificar y evaluar las contribuciones en especie; Mecanismos inexistentes o de baja eficacia para llevar a cabo un monitoreo y
auditoría en tiempo real de los aportes; Bajo nivel de cruce de información entre los diversos organismos estatales que
existen y tienen competencia en este ámbito; y Alto nivel de informalidad de la economía que agrava y potencia todas estas
debilidades.
3) El uso excesivo de dinero en efectivo
Para los miembros del GdT ésta constituye una tercera debilidad de gran importancia. Según la gran mayoría de fuentes consultadas, aproximadamente el 90% de las donaciones declaradas
para la campaña electoral de 2015 fueron hechas en efectivo. Lamentablemente estamos en presencia de una práctica que viene desde el pasado: en las elecciones de 2007 los aportes en
efectivo fueron del 88%; en 2011 subieron al 92%; y en las de 2013 fue del 90%. Este excesivo uso de dinero en efectivo, como señalamos en el punto anterior, dificulta o impide la
trazabilidad de su origen afectando gravemente los niveles de transparencia23
.
4) El peligro de la penetración del financiamiento ilícito (crimen organizado y
narcodinero)
El financiamiento ilegal es mucho más que una falta de carácter administrativo. Puede ser la
puerta de entrada del financiamiento del crimen organizado y del narcotráfico. Una de las
nuevas áreas de gran preocupación en el financiamiento político guarda relación con el
financiamiento ilícito, en particular, con la manera en que el crimen organizado penetra la
política –la criminalización de la política y la politización del crimen–. Entre los participantes
del GdT hubo amplio consenso acerca de que el riesgo de penetración del crimen organizado
(especialmente el peligro del narcotráfico) por medio del financiamiento político es solamente
una pequeña parte de los desafíos muy complejos que presenta el crimen organizado a las
sociedades (tanto en la Argentina como en el mundo); retos cuya intensidad y alcance han
crecido exponencialmente en la Argentina durante los últimos años.
5) La falta de información confiable proporcionada por los partidos políticos en
relación con el costo real de las campañas y los costos crecientes de las campañas
electorales
Otra de las principales debilidades del actual sistema de financiamiento político que fue identificada por los participantes del GdT es la que guarda relación con el alto nivel de
22 Según Secchi, “esta verdad es aceptada en privado, tanto por empresarios como por políticos. Las puertas de las empresas son las primeras que golpea la clase política para obtener fondos para campaña. Algunas veces, esos acercamientos son en términos cordiales y propositivos, solicitando apoyo para un proyecto político y, otras, son a través de amenazas, exigencias o promesas”. Op. cit. p. 120.
23 CIPPEC, doc. Cit. p.4. “Al admitir el efectivo como medio de pago, la ley permite de hecho lo que la propia ley prohíbe expresamente: las donaciones anónimas. El dinero en efectivo, aun cuando se deposite en la cuenta única del partido o en la cuenta de campaña, no permite trazar su origen y, por lo tanto, no permite identificar al donante ni comprobar si su origen es licito”. La importancia de este tema ha llevado a Poder
Ciudadano y a CIPPEC a impulsar, desde 2014, la regulación de las donaciones por medio de tarjetas de crédito, con el objetivo de incrementar la transparencia del financiamiento partidario y la diversificación de los fondos que obtienen los partidos políticos. Pablo Secchi. Op. Cit. p. 125.
14
informalidad y opacidad del mecanismo de aportes privados. Existe consenso entre los
participantes –lo que se confirmó con las fuentes consultadas– de que la subdeclaración de
recursos que ingresan a las campañas así como los gastos realmente efectuados es altísima.
Basta un solo ejemplo para ilustrar la gravedad de este problema. Mientras existe un amplio
acuerdo entre los referentes de las diversas fuerzas políticas de que el costo de la campaña
presidencial de 2015 promedió alrededor de los mil millones de pesos (sólo para la primera
vuelta), la alianza que más declaró dijo haber gastado 129 millones de pesos (para la primera
vuelta y otros 31 millones de cara a la segunda vuelta), montos que, como vemos, están muy
por debajo no sólo de la cifra de los mil millones sino también de los 260 millones de pesos
que la ley vigente le autorizaba a declarar.
Este desfase entre el costo real y el costo declarado de las campañas agrava la desconfianza y
el cinismo que la ciudadanía tiene respecto de la política, las elecciones, los partidos y sus
dirigentes; provoca altos niveles de opacidad (impide saber quiénes efectivamente han
aportado, si éstos están facultados por la ley o no, si el dinero es lícito o ilícito, si se han violado
los topes máximos); impide el ejercicio del voto informado de los ciudadanos (al no saber quién
está detrás de los aportes); y no permite saber si el dinero que se aportó para la campaña terminó
utilizándose efectivamente para ese destino.
Por todo ello, a juicio de los miembros del GdT, este tema representa una de las debilidades
más graves e importantes del actual sistema de financiamiento político por su impacto negativo en relación con la integridad de las elecciones y la legitimidad y credibilidad del sistema
político en su conjunto.
6) Un plazo de duración de las campañas electorales demasiado corto
Hubo amplio acuerdo entre los miembros del GdT acerca de que el plazo actual de las campañas
electorales 24
(30 días antes de las PASO y 35 días antes de las elecciones generales), al ser
demasiado corto, no sólo no logra encuadrar la campaña dentro del plazo establecido por la ley –las actividades proselitistas son de carácter casi permanente y se intensifican al inicio de cada año electoral– sino que también resulta incapaz de garantizar una competencia electoral en condiciones de equidad, sobre todo respecto de la competencia entre candidatos oficialistas y opositores, y entre candidatos que están muy instalados con aquellos que son pocos conocidos. Para decirlo en palabras de la Cámara Nacional Electoral: “La evidencia de la realidad política actual muestra que la limitación temporal de las campañas electorales no representa una valla efectiva para la promoción de muchos que aspiran ocupar cargos electivos a renovarse en los
próximos comicios, por ejemplo con publicidad en la vía pública” 25
.
Para los miembros del GdT, el corto plazo que fija la ley electoral para la duración de las campañas electorales no se condice con el carácter cuasi permanente de las campañas electorales y su carácter anticipado. Para comprobar esta afirmación, basta observar “la
24 Según el artículo 64 bis del Código Electoral Nacional: “Campaña electoral es el conjunto de actividades desarrolladas por las agrupaciones políticas, sus candidatos o terceros, mediante actos de movilización, difusión, publicidad, consulta de opinión y comunicación, presentación de planes y proyectos, debates a los fines de captar la voluntad política del electorado”.
25 CNE. “Partido Nueva izquierda s/control de información de campaña en elecciones primarias”, 31/3/15,
Considerando 5.
15
cartelería en cualquier calle o ruta del país” 26
. La práctica evidencia, asimismo, que la mayoría
de los partidos invierten importantes sumas de dinero –proveniente del financiamiento privado, sea de personas físicas o jurídicas– para financiar gastos electorales fuera del período permitido por la ley. Ya corregido
Lo anterior evidencia la enorme dificultad que conlleva –como bien lo expresó la Cámara Nacional Electoral– “controlar legalmente las actividades dirigidas a captar la voluntad política
del electorado” 27.
7) Las debilidades de los órganos de ejecución y de control
Hubo amplio acuerdo entre los miembros del GdT en que la Argentina carece de un efectivo
mecanismo de control y vigilancia en materia de financiamiento político. Ello trae como consecuencia que la falta de cumplimiento de las normas sobre financiamiento político sea muy
elevada y con alto nivel de impunidad. Para los participantes, este elevado incumplimiento constituye la mayor debilidad del actual sistema, el verdadero talón de Aquiles, y es, al mismo
tiempo, una de las causas principales del cinismo generalizado que impregna las discusiones
sobre el papel del dinero en la política en la Argentina28
.
Las principales debilidades identificadas por los participantes en relación con este punto son:
Riesgo de falta de independencia y autonomía de la Dirección Nacional Electoral al encontrarse ubicada dentro del Ministerio del Interior;
La justicia electoral adolece de un bajo nivel de recursos e inadecuadas herramientas para examinar los informes que presentan los partidos políticos, lo cual le impide llevar a cabo un control efectivo en tiempo y forma;
Falta de información en tiempo real de los aportes y los gastos; Escaso nivel de cruce de información entre los diversos órganos estatales de
control; Insuficiente número de jueces y de fiscales con competencia exclusiva en materia
electoral (hoy existen sólo instancias judiciales con “competencia electoral”) y limitada presencia territorial de los auditores de la Cámara Nacional Electoral;
Falta de precisión normativa en el caso específico de las alianzas electorales; y Sistema deficiente y parcial de rendición de cuentas de las campañas electorales
por parte de los partidos políticos, lo que impide el voto informado de los ciudadanos.
8) La ineficacia del régimen de sanciones
Los participantes del GdT expresaron su acuerdo con que la normativa vigente en materia de
sanciones es muy laxa e ineficiente. A juicio de éstos, las sanciones son mayoritariamente leves,
de naturaleza económica: consisten en multas para personas físicas y jurídicas que realizan
aportes no permitidos, o bien la suspensión a los partidos políticos del derecho a recibir
subsidios públicos por un período que va de entre 2 a 4 años. Asimismo, y a juicio de los
miembros del grupo de trabajo, una de las mayores debilidades del actual régimen de
26 Pablo Secchi. Op. cit. p. 120.
27 CNE. Op. Cit.
28 CNE. Op. Cit.
16
sanciones consiste no sólo en la extemporalidad de éstas, sino también en que no se aplican a los actores relevantes (no afectan a los candidatos ni a las alianzas que los promueven y que se disuelven después de los procesos electorales), sino a los partidos políticos.
A juicio de los integrantes del GdT, esta marcada debilidad conspira en contra de los incentivos necesarios para estimular el respeto a las normas sobre financiamiento, debido a las escasas
consecuencias que las sanciones tienen sobre la carrera política de los candidatos o la
competencia interpartidista. Como bien advierte el director de Poder Ciudadano, bajo el régimen actual de sanciones “un partido puede superar los topes establecidos, financiarse con
cualquiera de los sujetos prohibidos por la ley, utilizar recursos públicos, fondos del narcotráfico o juego clandestino, sin embargo la sanción será económica o de inhabilitación
para ejercer cargos públicos para los responsables del partido (presidente, tesorero y responsable económico-financiero) –más allá de las investigaciones penales que se pudieran
llevar a cabo– pero no para el candidato ni para la alianza electoral que lo promovió” 29.
9) Legislación inadecuada o insuficiente en el ámbito de muchas de las provincias
Si la regulación a nivel nacional presenta, como hemos analizado, serias debilidades, estas
vulnerabilidades –no sólo de los marcos jurídicos sino también respecto de los órganos de
control y del régimen de sanciones– son sustancialmente mayores en el ámbito subnacional
(tanto a nivel provincial como local). Cabe recordar en este sentido la enorme complejidad del
sistema electoral federal argentino en el que coexisten 25 regímenes electorales (el nacional, el
de la CABA, más los de las 23 provincias), a los cuales se les suman algunos distritos locales.
Esta complejidad se agrava, además, por dos factores adicionales: i) la ausencia de legislación
sobre financiamiento político en la gran mayoría de las provincias, o bien, en caso de que existan, las diferencias importantes entre los niveles nacional y subnacional, y ii) cuando las
elecciones en los diferentes niveles tienen lugar simultáneamente.
Sólo seis de las constituciones provinciales y de la Ciudad Autónoma de uenos Aires establecen
expresamente en su texto que es el mismo Estado el que debe sostener económicamente a los partidos políticos. En cambio en otras, como por ejemplo Jujuy, Santa Cruz, La Rioja y Tierra
del Fuego, sólo se establece la obligación de la rendición de cuentas respecto del origen y destino de los fondos partidarios.
Cuando se trata del financiamiento de las campañas electorales, la mayoría de las provincias
no han regulado el tema de manera expresa y las pocas que sí lo regulan (únicamente seis:
Córdoba, Santa e, Salta, Santiago del Estero, endoza y la Ciudad Autónoma de uenos Aires) lo han hecho sólo de manera parcial, siendo disímil su tratamiento.
En los demás distritos electorales, como la Provincia de uenos Aires, que reviste la mayor importancia en términos de cantidad de electores, no existe a la fecha una regulación específica sobre el financiamiento de las campañas electorales.
Este vacío normativo en la mayoría de las provincias no hace sino complicar la captación de fondos de los partidos políticos para financiar sus campañas electorales, al no haber reglas claras sobre cómo obtener el financiamiento y cómo controlarlo adecuadamente.
29 Pablo Secchi. Op. cit. pp. 130-131.
17
Adicionalmente, este vacío legal vuelve muy complejo (casi imposible) lograr un control efectivo de los fondos utilizados en aquellos distritos que celebran actos electorales simultáneos
con otros niveles de gobierno. Resumiendo, esta falta de reglas en la mayoría de las provincias facilita el incumplimiento de las normas nacionales.
En un contexto donde se busca darle mayor transparencia al financiamiento de los partidos
políticos y a las campañas electorales, donde incluso el gobierno nacional está preparando una
reforma con este objetivo, el GdT considera importante que las provincias igualmente mejoren
la calidad de sus leyes sobre esta cuestión, o bien, en aquellos distritos que aún no cuentan con
reglamentación especifica sobre la materia, procedan con celeridad a su regulación.
La urgencia e importancia de este tema cobra mayor relevancia debido a que, como la
experiencia comparada con otros países de la región evidencia –desde México hasta Colombia—, las campañas locales son la vía por excelencia para que el crimen organizado
(especialmente el narcotráfico) penetre las estructuras electorales.
Entre las principales debilidades identificadas se destacan:
Ausencia de legislación subnacional sobre el tema del financiamiento de los partidos y de las campañas electorales en la gran mayoría de las provincias;
Órganos de control y régimen de sanciones generalmente débiles en aquellas provincias que sí cuentan con una legislación específica sobre esta materia;
Falta de coordinación y armonización normativa (y de imputación del gasto) en los casos de simultaneidad de elecciones; y
Utilización del sistema normativo más débil para financiar la campaña.
10) La debilidad de la cultura política en materia de integridad
Una última debilidad identificada por los integrantes del GdT, pero de gran importancia por su impacto negativo en este tema, es la anomia combinada con la escasa cultura de integridad que
existe tanto en la sociedad argentina en general, como en los actores políticos, líderes
empresariales y sindicales e, incluso, en los mismos medios de comunicación.
Las principales debilidades identificadas son:
La falta de incentivos en la ciudadanía, en las empresas y en los sindicatos para adoptar y defender las buenas prácticas en materia de integridad;
La indiferencia y falta de condena social y electoral de la ciudadanía y de la opinión pública respecto de esta problemática;
La tolerancia del sector público a las malas prácticas actuales;
La búsqueda de influencia indebida de los donantes privados; y
El bajo compromiso de los propios medios de comunicación.
18
V. PRINCIPALES PROPUESTAS DE REFORMAS
Una vez identificados los 10 pecados capitales del financiamiento político, el segundo paso consistió en identificar las principales propuestas de reforma política-electoral.
Entre los miembros del GdT hubo acuerdo en que, si bien la reforma del financiamiento político
es un proceso eminentemente político, para que sea eficaz éste debe estar basado en un sólido
rigor científico. Como mínimo, esto requiere contar como punto de partida, por un lado, con
un marco y un enfoque conceptual holístico y, por el otro, con un diagnóstico razonablemente
robusto de los males (debilidades/brechas) que hay que corregir y de las principales reformas
(opciones) que existen para dar respuesta a dichas debilidades.
El propósito principal de esta metodología de trabajo consiste en pasar de reformas basadas en opiniones a reformas basadas en conocimiento. Para ello es imprescindible hacer, al menos, las siguientes preguntas:
¿Cuál es el problema específico que se pretende solucionar?
¿Qué soluciones alternativas existen?
¿Cuáles de estas opciones serían las más adecuadas para el caso concreto?
¿Qué factores condicionan a qué variables? ¿Cuál es el grado de correspondencia que las diferentes opciones identificadas
tienen en relación con el contexto dentro del cual deben operar? ¿Cuáles son los efectos deseados y los no deseados (impacto) de cada una de las
opciones? ¿Cuál es el grado de viabilidad —en términos políticos— de las diferentes
opciones identificadas?, y ¿Qué experiencias comparadas con otros países pueden analizarse para aprovechar
el estado actual de conocimiento sobre el tema e identificar buenas prácticas?
La aplicación de esta metodología en sesiones plenarias y en grupos de discusión permitió a los integrantes del GdT elaborar el siguiente decálogo de recomendaciones, dirigidas a dar
respuesta directa y efectiva a los “10 pecados capitales” del financiamiento político, previamente identificados.
1) Nivelar la cancha para reducir el ventajismo oficialista y reducir la falta de
equidad
Cumplir con este objetivo es no sólo prioritario sino también fundamental. ¿Cómo se logra? Dando a cada partido una oportunidad adecuada para participar en la vida política y comunicar
su mensaje. También conlleva a atender problemas como el de los abusos de los recursos del Estado, de la publicidad oficial y de los actos y cadenas nacionales, por parte de los
oficialismos.
En general, las principales recomendaciones propuestas por el GdT tienen como objetivo
establecer límites al abuso de la publicidad oficial y los actos de gobierno, mediante la
prohibición de los anuncios y la publicidad de actos de gobierno durante el período de campaña,
como así también regulando los usos y la distribución de la publicidad oficial. De esta manera,
se logra que la publicidad no pueda utilizarse con fines partidistas ni para promover el
conocimiento público de los funcionarios de gobierno, ni pueda emitirse durante
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el período de campaña (salvo en casos de emergencia o interés público expresamente descriptos en la ley).
De esta forma se eliminaría el margen de discrecionalidad que actualmente deja la ley para el uso electoral partidista de la publicidad oficial y de los actos y los anuncios de gobierno. Otras
medidas recomendadas fueron promover la distribución equitativa de la presencia de
candidatos –que no sea publicidad– en los medios públicos y aprobar una normativa por la cual cada medio deba publicar los minutos de aire que obtiene cada candidato.
Resumiendo, las principales recomendaciones dirigidas a mejorar las condiciones de equidad de la competencia electoral son:
Prohibir el uso de los recursos del Estado en las campañas electorales; Regular la publicidad oficial excluyendo la posibilidad de la personalización /
identificación partidaria; Regular los períodos para la inauguración formal de obras y la difusión de los actos
de gobierno durante la duración de las campañas electorales. Prohibir la identificación de bienes u obras públicas con partidos o figuras políticas o de candidatos;
Regular la distribución de la pauta publicitaria con criterios objetivos con el fin de garantizar que esté al servicio de los ciudadanos y no se convierta en un instrumento de propaganda política favorable al oficialismo; y
Regular el uso de la pauta oficial desde la oficialización de listas, incluyendo tanto propaganda explícita como implícita, y asegurando un buen mecanismo de control y fiscalización de parte de la CNE u otro organismo pertinente. Hacer lo mismo para el caso de inauguración de obras públicas. Se recomienda, asimismo, establecer criterios no arbitrarios para la asignación de pauta oficial.
2) Aumentar los niveles de transparencia y de rendición de cuentas
A juicio de los miembros del GdT, aumentar los niveles de transparencia y de rendición de cuentas son dos objetivos de gran importancia para mejorar la legitimidad del financiamiento
político. Para ello es condición necesaria, pero no suficiente, contar como punto de partida con una legislación apropiada.
En efecto, para que la transparencia y la rendición de cuentas den sus frutos es necesario que la información sobre financiamiento de campañas que facilitan los partidos políticos sea
accesible al público antes de la elección, de manera rápida, desagregada y en un formato comprensible que facilite su lectura. De este modo se fortalece la posibilidad de que los
ciudadanos ejerzan su voto de manera informada.
Es importante, también, para el adecuado cumplimiento de este objetivo, hacer uso de los beneficios y posibilidades que actualmente ofrecen las tecnologías digitales en este ámbito.
Las principales propuestas apuntan a poner en marcha un mecanismo en línea de declaración y
de monitoreo de aportes tanto de las actividades partidarias como de las que guardan relación
con las campañas electorales. Como bien señala CIPPEC, “esta herramienta permitiría la
publicación inmediata de los aportes y gastos de financiamiento ordinario y de las campañas
electorales, agilizando el proceso de rendición de cuentas y publicación y facilitando con ello
el control no sólo de la autoridad de aplicación sino también de parte de
20
la ciudadanía”. Esta herramienta generaría incentivos positivos para promover rendiciones más precisas y ajustadas a la verdad de parte de los partidos políticos, ya que la detección de inconsistencias o problemas podría acarrear sanciones durante la campaña o un costo político
inmediato30
.
El GdT recomendó asimismo: que este mecanismo esté a cargo de un organismo autárquico y sea entendible y
amigable; establecer la obligación de que el donante informe su aporte o colaboración para
promover un sistema de control de doble entrada (de quien aporta y de quien recibe); y
publicar los datos de las donaciones de empresas (a partidos, y en caso de ser autorizado a futuro, a campañas) para de este modo transparentar los aportes y posibilitar el voto informado.
Otras recomendaciones efectuadas por el GdT son:
establecer, en relación con la publicidad de cartelería, la obligación de informar aquel que contrata a proveedores (poniendo en marcha una política de acceso similar a la que existe actualmente en radio y/o TV);
utilizar los sistemas existentes para la fiscalización de gastos. Ej.: bancarización, UIF, cruce de bases de datos, etc.; y
poner en marcha un portal de denuncias ciudadanas para fortalecer el control de los gastos de campaña.
3) Prohibir los aportes en efectivo y facilitar los aportes vía tarjetas de crédito y
medios electrónicos
Otra de las recomendaciones que mayor respaldo concitó entre los miembros del GdT es la de prohibir los aportes en efectivo (excepto las pequeñas donaciones), con el objetivo de promover la bancarización de los aportes para facilitar la trazabilidad del dinero y poder, de este modo,
mejorar los niveles de control del dinero que circula en la política31
.
También recomendaron propiciar la utilización de tarjetas de crédito y el uso de las nuevas tecnologías como páginas web y telefonía celular para recaudar fondos, todo lo cual, a juicio del grupo, podría ayudar tanto a la bancarización del dinero de los partidos y las campañas electorales como a un financiamiento político más desconcentrado (en cuanto al número de
aportantes)32
.
30 CIPPEC. Page y Mignonen. Op. cit. p. 8.
31 De la misma manera se pronuncian CIPPEC y Poder Ciudadano. Respecto de CIPPEC, ver Page y Mignone. Op. cit. p. 7. Para el director de Poder Ciudadano si se estableciera la obligatoriedad del depósito directo de parte del donante y se prohibiese que un ciudadano deposite el dinero de otros, se “conocería efectivamente quién es el donante con nombre y apellido. Asimismo el donante sabría adónde fue realmente el dinero, y la
Justicia Electoral podría seguir fácilmente los rastros del dinero “blanco” puesto en la campaña.
32 En este mismo sentido CIPPEC y Poder Ciudadano vienen promoviendo, desde 2014, “la regulación de las donaciones por medio de tarjetas de crédito. Esta iniciativa busca, entre otros objetivos, la transparencia del financiamiento partidario y la diversificación de los fondos que obtienen los partidos políticos”. A juicio de ambas organizaciones, esta estrategia generará a futuro una menor dependencia de los fondos irregulares”. Pablo Secchi. Op. cit. p. 125.
Por su parte, CIPPEC (Page y ignone) proponen “agilizar la apertura y operación de las cuentas y subcuentas y la habilitación de pago mediante tarjetas de crédito y medios electrónicos. La implementación de mecanismos
21
4) Ampliar el plazo de duración de la campaña electoral
Conscientes de los plazos irreales de duración de las campañas electorales que establece la legislación vigente, los participantes del GdT propusieron regular los tiempos de campaña de manera más racional y teniendo en cuenta las necesidades reales de los partidos y los
ciudadanos33
.
5) Permitir el aporte de personas jurídicas tanto a los partidos como a las
campañas
Partiendo de la realidad del financiamiento político, según la cual numerosas empresas (pese a
que la ley vigente no las autoriza a financiar gastos de campañas electorales), en los hechos y en abierta violación de la ley 26.571, hacen cuantiosos aportes, los miembros del GdT
recomendaron que se permita el aporte de las personas jurídicas (tanto de las empresas como
de los sindicatos) a los partidos y a las campañas, pero con montos máximos que impidan el predominio de un donante, excluyendo a las personas jurídicas que tengan un conflicto de
interés y dando a los aportes plena transparencia34
.
A juicio de los miembros del GdT, permitir el aporte de las personas jurídicas en los términos
arriba expresados contribuiría a promover la formalización de los aportes de campaña que
actualmente se realizan informalmente, por medio de prestanombres o través de los partidos,
haciendo los aportes para financiar las actividades ordinarias de éstos (lo que está permitido
por la ley) pero luego utilizándolos para financiar los gastos de campaña (lo que está prohibido).
6) Fortalecer los órganos administrativos y de control
Como analizamos en su momento, los miembros del GdT identificaron la debilidad de los
órganos administrativos y de control junto a la falta de eficacia del régimen de sanciones como
el talón de Aquiles del sistema de financiamiento político. Por ello, el GdT puso particular
énfasis en relación con las recomendaciones dirigidas a fortalecer la independencia y eficacia
de dichos órganos, dotándolos de los recursos presupuestarios y técnicos, así como de las
competencias y atribuciones necesarias para el adecuado cumplimiento de sus funciones.
más ágiles de recaudación relacionados a la apertura de cuentas y subcuentas en el Banco Nación en tiempos
compatibles con los períodos de campañas facilitaría a los partidos políticos la operatoria de las mismas y los incentivaría a transparentar sus finanzas”. También recomiendan “permitir la reversibilidad de los aportes para
que las agrupaciones políticas puedan rechazar contribuciones que estén prohibidas por ley o de los cuales no
puedan demostrar su origen”. Op. cit. p. 8. 33
En este mismo sentido CIPPEC recomienda “ampliar el período de campaña para que ésta comience al
momento de vencer el plazo para la inscripción de listas de pre-candidatos y termine 48 horas antes de la elección general o, en su caso, de la segunda vuelta electoral. De esta forma quedaría comprendido dentro el plazo de campaña la actividad proselitista más intensa que se desencadena cuando se oficializan los precandidatos”. Page y Mignone. Op. cit. p. 8. 34 En este mismo sentido se pronuncian CIPPEC y Poder Ciudadano. Page y Mignone. Op. cit. p. 7. Pablo Secchi. Op. cit. p. 122.
22
En este sentido, las principales recomendaciones son:
Respecto del Órgano Administrativo:
Crear un órgano nacional electoral de carácter administrativo y autónomo que sustituya a la actual Dirección Nacional Electoral, y que esté ubicado fuera de la órbita del Poder Ejecutivo Nacional.
Entre las tareas a desempeñar por este órgano autónomo se recomienda:
Tener a su cargo la organización del proceso electoral;
Distribuir el financiamiento público de forma automática; Implementar programas de educación y de difusión acerca del funcionamiento y
costo del sistema electoral; Poner en marcha una plataforma en Internet, de fácil acceso y uso amigable,
dirigida a informar y difundir cuestiones tales como: sujetos con derecho a hacer aportes con deducciones, mecanismos para efectivizar aportes, etc.; y
Tener acceso a tiempos de la pauta oficial para difundir temas electorales, motivar el voto y propiciar la colaboración del tercer sector.
Respecto de la Justicia Electoral:
Promover el nombramiento de fiscales electorales en las 24 provincias; Promover el nombramiento de jueces federales de competencia electoral
exclusiva en los principales 5 distritos electorales; Aumentar la cantidad de auditores a cargo de la fiscalización de gastos de
campaña; Creación de un registro de proveedores que informe sobre sus actividades y
promueva su responsabilidad por las infracciones a las leyes electorales.
7) Mejorar la eficacia del régimen de sanciones
Para los miembros del grupo de trabajo, el objetivo principal de un régimen de sanciones no
debe ser la imposición de castigos sino la de generar los incentivos dirigidos a prevenir las
violaciones de la ley y mejorar los niveles de cumplimiento voluntario de los actores políticos. Precisamente por ello, la aplicación de sanciones se debe ver como el último y menos deseable
de los recursos.
Hubo consenso acerca de que las sanciones tienen que ser de naturaleza diversa
(administrativas, económicas, penales, etc.), de fácil comprensión, proporcionales, disuasivas
y oportunas. Las sanciones que se aplican con marcado retraso (respecto de la fecha en que se
cometieron las violaciones) son ineficaces. Por otro lado, en la mayoría de los casos, los actores
políticos consideran las sanciones pecuniarias como un costo incorporado que tienen que pagar
para competir con efectividad violando la ley. De ahí la necesidad de reforzar las sanciones
económicas con sanciones penales y políticas —incluyendo la opción de establecer como
causal de remoción de los funcionarios electos o de cancelar la inscripción de un partido
político transgresor— si se cometen graves violaciones a las normas de financiamiento político.
También hubo amplio acuerdo entre los participantes en que, más allá de la severidad de las
sanciones, lo que verdaderamente importa es la credibilidad acerca
23
de su aplicación en base a casos concretos de ejecución de sentencias para quienes no cumplen.
Las principales recomendaciones propuestas son:
Promover la aplicación de sanciones en tiempo real; Establecer que los candidatos que determine la reglamentación deberán ser
corresponsables por irregularidades graves, cuando no verificasen que sus partidos hayan establecido procedimientos adecuados para evitar el financiamiento ilícito o cuando habiéndolos establecido no los siguiesen;
Determinar mayores sanciones para los responsables de las campañas electorales y los partidos políticos;
Establecer mayores sanciones a partidos y personas que reciban aportes del crimen organizado; y
Cuantificar las sanciones en función de la gravedad del hecho: administrativas, económicas, penales.
8) Adecuar los niveles subnacionales con el nacional
Con el propósito de subsanar el importante desfase que existe entre la legislación nacional y la
subnacional en la mayoría de las provincias, los miembros del GdT recomendaron varias medidas:
Propiciar que las provincias establezcan sus propios regímenes de financiamiento de manera coordinada y compatible con las normas nacionales, en especial en relación con las diferentes modalidades de financiamiento, los plazos de campaña, los niveles de transparencia, los mecanismos de control y el régimen de
sanciones35
; Para los casos en que las provincias decidan no dictar sus propias normas en este
ámbito, establecer un mecanismo que les permita a éstas adherir al régimen nacional;
Reformar las actuales normas sobre simultaneidad de elecciones, para que cuando las elecciones provinciales se celebren el mismo día que las elecciones nacionales, se apliquen estas últimas normas a ambas categorías;
Promover que los candidatos nacionales tengan obligación de informar su participación en las campañas provinciales y locales; y
Vincular a los partidos con las alianzas-frentes para que todo régimen sea extensivo a las partes integrantes.
9) Fomentar un mayor compromiso ciudadano
Hubo acuerdo entre los integrantes del GdT acerca de la importancia de fomentar una cultura
ciudadana más comprometida con el respeto de las normas sobre financiamiento político.
Mejorar los niveles de transparencia y rendición de cuentas, promover el voto ciudadano
informado, mejorar la eficacia de los órganos de control, reducir la impunidad, son todos
objetivos dirigidos a promover un mayor compromiso ciudadano y reducir el cinismo que hoy
existe en relación con esta materia.
35 CIPPEC propone que “la puesta en funcionamiento de una plataforma de rendición online podría funcionar
como base para la cooperación y la armonización de las obligaciones y controles”. Page y ignone. Op. cit. p.
8.
24
Los miembros del GdT recomendaron, asimismo, una serie de propuestas dirigidas a fomentar buenas prácticas de los actores en el ámbito del financiamiento de la política:
Establecer que los candidatos sean obligados a explicar la financiación de su campaña en los debates;
Incrementar incentivos fiscales, adicionales al límite ya existente de desgravación impositiva del 5%, generando, también, otros incentivos adicionales para donantes individuales con el objetivo de aumentar los aportes privados a los partidos políticos;
Buscar el compromiso de las autoridades partidarias y los referentes de los sectores empresariales que hoy aportan ilegalmente a las campañas, con el fin de acordar mecanismos, esfuerzos coordinados y metas de formalización para la implementación efectiva de cara a las elecciones presidenciales de 2019. No basta con aumentar los controles sobre los partidos y las campañas, también tiene que haber un compromiso de transparencia de parte de las organizaciones, los
candidatos, y de parte de todos los actores que hoy participan del lado de la oferta por canales informales;
Promover reuniones periódicas entre el sector político y los medios de comunicación para aumentar el compromiso social de todos los sectores; y
Promover entre los políticos las prácticas de grupos de empresarios que se autorregulan y buscan consensos básicos a tal efecto.
VI. EJERCICIO DE PRIORIZACIÓN
El tercer paso llevado a cabo por los integrantes del GdT fue realizar un ejercicio de
priorización de doble entrada de las principales propuestas de reformas identificadas y
consensuadas: 1) en función del impacto (alto y moderado) de dichas reformas y, 2) respecto de la viabilidad política (alta y baja) de las mismas.
El resultado de este ejercicio de priorización doble arrojó el siguiente resultado:
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